-
EL GRAN ACUERDO NACIONAL Y LA TERCERA PRESIDENCIA DE PERN
ANLISIS DE REDES DE POLTICAS PBLICAS
Hernn G. Miranda
Poltica Argentina Siglos XIX y XX
Profesores: Juan Jos Villaln y Pablo Daniel Mena
Licenciatura en Ciencias Polticas
Facultad de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales
Universidad del Norte Santo Toms de Aquino
2015
-
ndice
I. Introduccin 3
II. Marco terico 6
i. Anlisis formal de redes 7
ii. Factores estructurales endgenos y exgenos de la red 8
iii. Red egocntrica 9
III. Anlisis de redes de polticas pblicas 11
i. El Gran Acuerdo Nacional 12
ii. La tercera presidencia de Pern 16
IV. Conclusin 19
V. Bibliografa consultada 21
-
3
I. Introduccin
El 28 de junio de 1966 la llamada Revolucin Argentina dio un
golpe de Estado contra el gobierno constitucional de Arturo Illia y
design como presidente al general Ongana. Este gobern hasta
principios de junio de 1970, cuando los integrantes de la Junta
Militar que l mismo comandaba decidieron deponerlo y convocaron a
la presidencia al general Levingston, hombre poco conocido y de
ideas muy diferentes a las del general Lanusse, figura entonces
dominante en la Junta.
En este contexto Lanusse jug sus cartas: alent la reaparicin de
los partidos tradicionales y dio lugar a la posibilidad de un
compromiso de convivencia poltica entre el Partido Justicialista
(PJ) y la Unin Cvica Radical (UCR). Jorge Paladino, delegado
personal del expresidente Juan Domingo Pern, y Arturo Mor Roig,
veterano poltico radical, redactaron y firmaron a fines de 1970 lo
que se llam La Hora del Pueblo, un documento que acordaba el
respeto a las minoras y a las normas constitucionales en un futuro
gobierno elegido democrticamente. Por lo dems, el acuerdo inclua
tambin algunas definiciones nacionalistas y distribucionistas sobre
poltica econmica que permitieron el acercamiento entre el
sindicalismo, organizado en la Confederacin General del Trabajo
(CGT), y el empresariado, nucleado en la Confederacin General
Econmica (CGE).
Esta apertura del espacio de negociacin evidenci que Levingston
era incapaz de encontrar una salida y llev a su remocin y reemplazo
por Lanusse, quien en marzo de 1971 asumi la conduccin del difcil
proceso de retirada. El nuevo presidente impuls entonces lo que
luego se llamara el Gran Acuerdo Nacional (GAN), pacto que pretendi
ser un convenio amplio pero termin en una disputa de dos entre Pern
y Lanusse.
Al restablecimiento de la actividad partidaria y la inminente
convocatoria a elecciones se sum una emergencia social que
desconcert a las Fuerzas Armadas. A medida que se canalizaba en el
sindicalismo organizado y en los grupos guerrilleros, la
movilizacin popular se identificaba cada vez ms con el peronismo.
En noviembre de 1971, cuando relev a Paladino y design al
incondicional Hctor Cmpora como intermediario ante Lanusse, Pern
ocupaba ya una posicin casi tan central en la poltica argentina
como la que tena cuando era presidente1.
1 ROMERO, Luis Alberto, Breve Historia Contempornea de la
Argentina, Fondo de Cultura Econmica, Buenos
Aires, 2007, pgs. 185 a 190.
-
4
Joseph Page, bigrafo de Pern, sostiene: Para los argentinos
comprender a Pern es un prerrequisito para comprenderse a s
mismos.2 Esta afirmacin sugiere que se ha mantenido cierta
incapacidad para entender las propiedades del proceso que tuvo a
Pern como actor central de la poltica argentina. Por esto creo que
la comprensin de los acontecimientos que transcurrieron entre el
Cordobazo3 y la muerte de Pern puede progresar si se logra ir ms
all del fenmeno histrico para intentar explicar las relaciones
polticas del perodo a travs de un modelo terico. En este sentido,
la bsqueda de un mtodo de anlisis para estudiar los procesos
polticos y las formas de gobernabilidad ha tenido como
caracterstica clave el desarrollo del modelo de redes de polticas
pblicas, trabajado especialmente por la ciencia poltica britnica en
los aos 80 y 90.
Con frecuencia las teoras del nivel micro no analizan el efecto
de los factores estructurales en contextos de toma de decisiones,
mientras que las teoras del nivel macro suelen aplicarse solo a
situaciones concretas que dedican poca atencin a los procesos de
mediacin. La nocin de redes de polticas pblicas es, en esencia, un
trmino de nivel medio que funciona como medida correctiva para no
perder de vista las cuestiones tanto del nivel macro como del nivel
micro. En este orden de cosas, el uso del concepto puede ser til
para delimitar las vas a travs de las cuales se desarrollan las
relaciones entre grupos y actores y para identificar las uniones
inter-organizacionales4.
En esta lnea, entiendo que el retorno de Pern a la Argentina
puede ser explicado con precisin si se hace hincapi en la
interaccin entre un actor individual el mismo Pern y la red de
polticas pblicas en trminos del establecimiento de vas causales.
Este punto de vista permite, segn creo, plantear un problema que
atiende a la elaboracin de las polticas pblicas y formular la
pregunta que este trabajo se propone resolver: Fue la accin poltica
de Pern la que delimit las redes de polticas pblicas o fueron las
redes de polticas pblicas las que determinaron la accin poltica de
Pern?
Ahora bien, la hiptesis que aqu se defiende mantiene que la
accin poltica de Pern funcion como factor causal preponderante en
la direccin de las polticas pblicas durante el perodo en estudio.
Por lo dems, se sostienen tambin los siguientes rasgos
distintivos:
2 PAGE, Joseph, Pern, una biografa. Segunda parte (1955-1974),
Javier Vergara Editor, Buenos Aires, 1984,
pg. 305. 3 Se llam Cordobazo a la huelga general impulsada por
la CGT provincial el 29 de mayo de 1969. La protesta
devino en un violento enfrentamiento en el centro de Crdoba
entre la polica y grupos de estudiantes y obreros e inaugur una ola
de movilizacin social. (ROMERO, L., ob. cit., p. 175). 4 EVANS,
Mark, Anlisis de redes de polticas pblicas: una perspectiva
britnica, en Gestin y Poltica Pblica,
vol. VII, nm. 2, Universidad de York, Reino Unido, 1998. Pgs.
229 a 232.
-
5
a) que entre el GAN y la muerte del lder el peronismo ocup casi
la totalidad del espacio poltico;
b) que Pern fue el nico actor poltico capaz de establecer un
equilibrio tensional y controlar la espiral de violencia;
c) que lo hizo a travs del arte de utilizar sus dos manos en el
arbitrio de la guerra interna entre los dos peronismos;
d) que su muerte cerr la puerta para la consolidacin de un
control pacfico sobre una juventud y una protesta obrera
radicalizadas.
-
6
II. Marco terico
El concepto de red de polticas pblicas (policy network) obtiene
cada vez ms relevancia en los debates tericos como nueva forma de
concebir las relaciones entre actores. En este sentido, Zurbriggen
observa que el enfoque de redes se presenta como un dispositivo
analtico til para el estudio de los procesos polticos: La idea de
red sugiere la manera en la cual burcratas, polticos, expertos y
representantes de grupos de inters situados en un laberinto de
organizaciones pblicas y privadas que gobiernan un sector de la
poltica [] se conectan unos con otros. Los actores de la red
discuten problemas pblicos e idean generalmente los instrumentos
para su solucin. En un cierto plazo estas interacciones pueden
crear lazos parcialmente institucionalizados. Las conexiones
cercanas entre el aparato del Estado, las diversas organizaciones
de la sociedad civil y el sector privado borran los lmites entre el
Estado y la sociedad; es la red que funde lo pblico y lo
privado.5
Ahora bien, el anlisis de redes comprende varias perspectivas6.
Si bien cada enfoque alcanza dimensiones diferentes de estudio, el
modelo de anlisis formal de redes de Marsh y Rhodes ha sido el de
mayor influencia en la investigacin sobre redes de polticas
pblicas7. Para estos autores, la nocin de red de polticas pblicas
es utilizada como un trmino genrico para desarrollar un continuum
desde las comunidades de polticas pblicas hasta las redes temticas,
tipos diferentes de redes que constituyen los conceptos bsicos de
este enfoque8.
Como se ver ms adelante, para algunos autores esta versin del
anlisis de redes de polticas pblicas no logra conceptualizar la
relacin entre los factores exgenos y endgenos que afecta al
comportamiento de la red9. Este problema es abordado por el enfoque
integrador de nivel medio, entre cuyos exponentes se ubican Benson
y Evans. La perspectiva dialctica de Benson afina los elementos
centrales del enfoque de Marsh y Rhodes, en un intento de
determinar con precisin las propiedades y las relaciones que
existen dentro del proceso de las polticas pblicas10. En esta lnea,
aqu se incorpora el enfoque integrador al anlisis formal de
5 ZURBRIGGEN, Cristina, La utilidad del anlisis de redes de
polticas pblicas, en Nueva poca, ao 24, nm.
66, Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico, 2011, pg. 182. 6
Cuatro enfoques se han vuelto sobresalientes en la bibliografa
britnica: la interaccin grupal, la interaccin
personal, el anlisis formal de redes y el enfoque integrador.
EVANS, M., ob. cit., p. 232. 7 Ibdem, p. 242.
8 Ibdem, p. 243.
9 Ibdem, pp. 234 y 235.
10 Ibdem, p. 262.
-
7
redes, tal como lo hace Evans a partir de los principios de
construccin social identificados por Benson.
Finalmente, este trabajo tambin pone especial atencin en el
concepto de red egocntrica (egocentric network), que, si bien
proviene de la sociologa, ya ha sido utilizado en la investigacin
de los procesos polticos por Stanley Wasserman y Katherine Faust,
entre otros11.
Anlisis formal de redes
Para Marsh y Rhodes12 las conexiones entre actores dan forma, en
sus distintos niveles, a las comunidades de polticas pblicas y a
las redes temticas. Estos dos tipos de entidades se diferencian
entre s por una serie de rasgos relativos a las propiedades
estructurales: membresa, integracin, recursos y poder.
La comunidad de polticas pblicas contiene un nmero muy limitado
de participantes, con algunos grupos excluidos de manera
consciente, y est dominada por intereses polticos y/o econmicos. En
ella la interaccin entre los actores es frecuente y de alta calidad
esto es, entre todos los grupos y en todos los asuntos relacionados
con la poltica pblica, lo que da como resultado una continuidad
persistente en el tiempo y un consenso en torno a valores bsicos
compartidos, sobre todo en lo que hace a la legitimidad del
resultado perseguido. Por otra parte, y si bien la relacin bsica es
de intercambio de recursos porque todos los participantes tienen
alguno, hay una distribucin jerrquica en la que los lderes tienen
cierto margen de maniobra y pueden nombrar miembros. Esto ltimo se
traduce tambin en un equilibrio de poder aunque un actor debe
dominar para reducir los conflictos, si ha de persistir la
comunidad.
En cuanto a las redes temticas, el modelo de Marsh y Rhodes les
otorga una dimensin importante, con una gran cantidad de
organizaciones participantes y una amplia gama de intereses
afectados. Al contrario de lo que sucede en la comunidad de
polticas pblicas, aqu la frecuencia de interaccin y la intensidad
de los contactos es fluctuante; por lo dems, y aunque existe una
medida de acuerdo, el conflicto es permanente. Por otro lado, en la
red temtica los recursos de los participantes son limitados y la
relacin bsica es consultiva; se da asimismo una distribucin
desigual de poder que refleja recursos y accesos muy
desiguales.
11 ZURBRIGGEN, C., ob. cit., pp. 201 y 202.
12 EVANS, M., ob. cit., p. 247.
-
8
Ahora bien, el continuum desde las comunidades de polticas
pblicas hasta las redes temticas13, que tambin puede darse en
sentido contrario, se basa en cinco propuestas14:
1) cualquier organizacin depende de otra organizacin en trminos
de recursos; 2) para lograr sus metas, las organizaciones tienen
que intercambiar recursos; 3) la coalicin dominante conserva cierta
discrecionalidad en la toma de decisiones; 4) la coalicin dominante
emplea estrategias dentro de las reglas del juego conocidas
para
regular el proceso de intercambio; 5) las variaciones en el
grado de discrecionalidad son producto de las metas y del poder
potencial relativo de las organizaciones que interactan.
Estas afirmaciones son la base de la argumentacin de Marsh y
Rhodes para estimar los efectos de las comunidades y las redes
temticas en la elaboracin de las polticas pblicas. En este sentido,
la revisin crtica que hace Evans sostiene que la idea de continuum
sugiere que las redes de polticas pblicas existen para hacer que
las relaciones sean rutinarias y promover la continuidad y la
estabilidad; de donde sigue que Marsh y Rhodes no examinan cmo se
desarrollan las redes de polticas pblicas, cmo afecta la red a los
resultados, si la red cambia los resultados de las polticas en un
nivel macro o si influye en las relaciones del nivel micro.15 En
resumen, Evans encuentra que el modelo de Marsh y Rhodes no
explicita un vnculo causal entre las redes de polticas pblicas y el
cambio en sus resultados, por lo que no proporciona ms que una
teora descriptiva que no explica los factores que afectan a las
redes16.
De esta manera, si se acepta el diagnstico de Evans, hay que
concluir que las cinco variables antes expuestas no ofrecen una
teora explicativa del poder y que la contribucin principal del
estudio de Marsh y Rhodes estriba en su clasificacin de las
comunidades de polticas pblicas y las redes temticas17.
Factores estructurales endgenos y exgenos de la red
Habiendo elaborado estas crticas, Evans observa luego que las
relaciones de poder son dinmicas y no estticas. De esta manera, una
comunidad de polticas pblicas sobrevive gracias
13 La tipologa de Marsh y Rhodes distingue tambin otros tres
tipos de redes, que son secundarias: red profesional,
red intergubernamental y red del productor. Ibdem, p. 243.
14
Ibdem, p. 242. 15
Ibdem, p. 249. 16
dem. 17
dem.
-
9
a su habilidad para responder al cambio poltico y social y
adaptarse de manera incremental.18 En este sentido, la comunidad de
polticas pblicas siempre se ve afectada por factores exgenos a
ella: las caractersticas del sistema internacional y las
caractersticas del sistema poltico nacional.
Los factores exgenos pueden influir sobre los principios de
construccin social que ordenan el interior de la comunidad de
polticas pblicas y que constituyen los factores endgenos que la
caracterizan: intereses, ideas, acciones y poder19. Evans explica:
El proceso de construccin se lleva a cabo a travs de la mediacin de
intereses en donde las perspectivas de los participantes se ven
afectadas por las estructuras presentes de ventajas y desventajas
construidas dentro de la red. Con el tiempo, la estructura de
intereses influir de manera gradual en la formacin de ideas (por
ejemplo, cambios de personal, cambio intergeneracional). En los
perodos de crisis, cuando el cambio es necesario, los participantes
pueden ver sus propios intereses con ms claridad y ajustar a ellos
sus ideas y acciones.20
Pero las acciones no obedecen en ltima instancia a las ideas o a
los intereses. Por el contrario, Evans sostiene que el factor
preponderante en la elaboracin de las polticas pblicas es el poder:
Las ideas que guan la construccin de la organizacin dependen del
poder de varios participantes, es decir, de su capacidad para
controlar la direccin de las polticas pblicas. En las comunidades
de polticas, los grupos internos privilegiados se encuentran en
posiciones dominantes, cosa que les permite imponer y ejecutar sus
concepciones de la realidad.21
Red egocntrica (egocentric network)
En relacin a la sociologa, el anlisis de redes de polticas
pblicas guarda cierta familiaridad con el de redes sociales, modelo
que ha sido aplicado a la ciencia poltica para el estudio de lites
nacionales, redes internacionales, elaboracin de polticas pblicas y
formas de gobernabilidad. Segn expone Zurbriggen, Barry Wellman
entiende que la manera ms directa de estudiar un sistema social es
analizar las pautas que siguen los vnculos que unen a sus
18 Ibdem, p. 257.
19 La tipologa es originariamente de Benson. dem.
20 dem.
21 dem.
-
10
miembros. A partir del anlisis de estructuras jerrquicas
complejas de vnculos asimtricos los analistas de redes pueden
estudiar el poder, la estratificacin y los cambios
estructurales.22
En esta lnea, el modelo de red egocntrica propuesto por
Hanneman23 atiende a las estructuras jerrquicas. Este esquema
comienza con la identificacin de un actor principal, o ego, para
luego trazar la totalidad de las redes a las que este est
conectado; entonces se puede determinar cules de las redes estn
conectadas entre s.
Este mtodo es muy til, segn creo, para entender cmo las redes y
el actor principal cuando existe se afectan mutuamente.
22 ZURBRIGGEN, C., ob. cit., p. 202.
23 HANNEMAN, Robert, Introduccin a los mtodos del anlisis de
redes sociales, Universidad de California,
California, 2000, pgs. 14 y 15.
-
11
III. Anlisis de redes de polticas pblicas
La asuncin de la presidencia por Lanusse signific un compromiso
por restaurar el gobierno constitucional, algo que era inalcanzable
sin negociar con Pern. La apertura hacia el peronismo, que se hizo
patente con la promocin del GAN, llev a la recomposicin de las
relaciones entre los actores sociales y polticos, de manera que
estas tomaron un carcter ms pautado. En este sentido se orienta el
anlisis de Cavarozzi: Este proceso tuvo como principal virtud desde
el punto de vista del reequilibramiento de la dominacin social la
de rearticular la crisis social (y los cuestionamientos a la
autoridad en mbitos e instituciones de la sociedad civil) a las
pujas y conflictos en torno a la cuestin del rgimen poltico.24
Ahora bien, en el bienio 1971-1972 los principales actores del
proceso de produccin de polticas pblicas son los que se representan
en el siguiente grfico:
Figura 1. Red temtica de polticas pblicas25, Argentina,
1971-1972.
24 CAVAROZZI, Marcelo, Autoritarismo y Democracia, Editorial
Ariel, Buenos Aires, 2006, pg. 45.
25 La red es en realidad ms compleja que lo aqu representado,
por las subdivisiones que habra que hacer dentro de
cada una de las organizaciones y por otros actores con muy poco
peso poltico, como la lite intelectual, base de diversos partidos
de izquierda.
lite aglutinada alrededor de Pern
Fuerzas Armadas (FFAA)
Empresariado (CGE)
Unin Cvica Radical (UCR)
Fuerzas Armadas Peronistas - Juventud
Peronista (JP)
Sindicalismo Organizado
(CGT)
Peronismo tradicional (PJ)
-
12
Como es posible observar, para el perodo de conformacin del GAN
se pueden identificar siete actores principales en la red temtica
de polticas pblicas. Es importante aclarar que esta red se
encuentra condicionada por las caractersticas del sistema
internacional (Guerra Fra e inminente crisis econmica de 1973, por
ejemplo). Hay, por otra parte, actores sociales no representados
por ser prcticamente prescindentes en la construccin de las
polticas pblicas; entre estos estn el clero y la clase media. Por
su parte, el Ejrcito Revolucionario del Pueblo (ERP), guerrilla
trotskista, est fuera de la red temtica puesto que no participa en
la elaboracin de las polticas pblicas pero conserva algn tipo de
influencia por las demostraciones de fuerza que realiza.
El Gran Acuerdo Nacional
Caractersticas del sistema poltico nacional y principios de
construccin social
Las polticas pblicas estn condicionadas en el nivel macro por el
esquema poltico-institucional que funciona como marco para su
elaboracin. Hacia finales de la Revolucin Argentina, los principios
de construccin social que movan a los actores debieron reordenarse
alrededor de una situacin preelectoral.
En este sentido, al levantar la proscripcin de los partidos
polticos en julio de 1971, el rgimen militar buscaba incluir a
todos los actores polticos en el consenso nacional que intentaba
construir. Como sostiene James: El Gran Acuerdo Nacional, con la
gua de Lanusse, pretenda reinstalar las instituciones tradicionales
de la vida cvica y poltica a fin de desactivar la insurgencia
social que inundaba la Argentina.26
Ideas, acciones e intereses
La estructuracin de una red influye en las perspectivas que
tienen los actores con respecto a sus posibilidades de participacin
en la construccin poltica, de forma que suelen tratar de adecuar
sus ideas y sus acciones a las ventajas y desventajas que les
ofrece el sistema poltico. En el Gran Acuerdo Nacional, la mediacin
de intereses apareci como un factor dinmico que se adecuaba
permanentemente a los cambios polticos y sociales.
26 JAMES, Daniel, Sindicatos, burcratas y movilizacin, en JAMES,
Daniel (director), Nueva Historia
Argentina. Tomo 9. Violencia, proscripcin y autoritarismo
(1955-1976), Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 2007. Pg.
163.
-
13
En el primer momento de su disputa con Pern, el limitado margen
de maniobra con el que contaba no impidi a Lanusse contemplar en un
comienzo ciertos propsitos personales y facciosos: se ofreca como
presidente de transicin y pretenda asegurar un lugar institucional
a las Fuerzas Armadas en el futuro rgimen constitucional.
Pero la aspiracin de legitimacin democrtica a travs de un
candidato militar resultaba ingenua, puesto que el clima poltico de
rebelin popular y oposicin al rgimen conspiraba aun contra una
figura militar favorablemente dispuesta al restablecimiento de la
actividad partidaria. En consecuencia, la propuesta inicial de
Lanusse se diluy frente a la movilizacin obrera. Conscientes del
fortalecimiento de la posicin de Pern, los lderes gremiales
adoptaron una actitud de completo acatamiento a sus tcticas
polticas y subordinaron la CGT a algunas pretensiones de compartir
los beneficios que pudiese traer el cambio de gobierno.27
Pero no solo el sindicalismo combativo condicionaba a Lanusse:
tambin las acciones de los grupos guerrilleros limitaban su margen
de accin. Gordillo observa lo siguiente: La mayora de las
organizaciones no aceptaba la salida electoral como el mecanismo
adecuado para el acceso al poder porque apostaban a la insurreccin
popular para garantizar sus objetivos o bien presuponan que la
entrega del poder sera condicionada y con restricciones como lo
haba sido en otras oportunidades. Este era el caso especial de
Montoneros, que haba rechazado el GAN como una trampa del rgimen. A
pesar de los esfuerzos llevados a cabo por el sector poltico del
movimiento justicialista, Montoneros se mantuvo, al menos hasta
1972, en una posicin intransigente. En esto tuvo que ver tambin la
estrategia desplegada por el propio Pern que, mientras alentaba las
conversaciones de los polticos, haca tambin lo propio con las
acciones de los sectores revolucionarios, como una forma de
flanquear por todos lados al rgimen.28
As, liquidada por una multiplicidad de factores, la capacidad de
Lanusse para determinar el rumbo que tomaba el proceso entr en
crisis y fue reabsorbida por Pern, quien apareca cada vez ms como
el eje ineludible de cualquier definicin poltica. Habiendo
canalizado en su propio beneficio la crisis cvico-social que
desgarraba a la Argentina, y al contener a las fuerzas
revolucionarias y progresistas, un nuevo Pern apareca ante
importantes sectores de la burguesa y de la opinin pblica como el
nico posible unificador de la nacin, portador de una solucin
27 Ibdem, p. 165.
28 GORDILLO, Mnica, Protesta, rebelin y movilizacin: de la
resistencia a la lucha armada, 1955-1973, en
ibdem, p. 377.
-
14
colectiva pacfica. Tras diecisiete aos de exilio, la imagen del
peronismo como movimiento sectario y los discursos inflamados de
Pern haban quedado en el olvido29.
El 17 de noviembre de 1972 Pern regres al pas por unos pocos das
y sell su recaptura de la escena poltica a travs de la
reconciliacin histrica con Ricardo Balbn, jefe del radicalismo. El
pacto apunt al establecimiento de un mbito real de negociacin con
la principal oposicin partidaria y termin de consagrar el fracaso
de la transicin controlada a la que aspiraban los militares,
quienes ya haca tiempo que se haban resignado a su suerte30. En
efecto, en julio Lanusse haba renunciado a sus aspiraciones
presidenciales a cambio de que Pern no se candidateara31.
Poder y dominacin
La regulacin del proceso de elaboracin de las polticas pblicas
necesita de un actor dominante capaz de reducir los conflictos y
evitar la licuacin de la comunidad. El grado de discrecionalidad
con el que cuenta el lder para la direccin poltica depende de su
capacidad para imponer sus ideas a travs de la ejecucin de acciones
acordes a sus intereses.
En esta lnea de explicacin a partir del poder, Svampa sostiene
que fue el fuerte sello paternalista que imprimi Pern sobre el
resto de los actores polticos y sociales de la Argentina lo que le
permiti controlar la toma de decisiones: En labios de Pern, la
demanda de gobernabilidad significaba, como no podan desconocerlo
los diferentes componentes del movimiento peronista, en una ltima
instancia, el pliegue de los actores a la voluntad del lder.32
En febrero de 1972, antes del acuerdo electoral con Lanusse,
Pern haba formado el Frente Cvico de Liberacin Nacional
(FRECILINA). Este espacio fue el prefacio del Frente Justicialista
de Liberacin Nacional (FREJULI), combinacin que impuso la frmula
presidencial compartida por Hctor Cmpora y Vicente Solano Lima, un
conservador que acompaaba al peronismo desde el 55. El FREJULI
aglutin, explcita o tcitamente, a todos los sectores del peronismo,
cont con el apoyo de los grandes representantes corporativos, coloc
a
29 SIGAL, Silvia y VERN, Eliseo, Pern o muerte: los fundamentos
discursivos del fenmeno peronista,
Eudeba, Buenos Aires, 2003, pgs. 143 y 144. 30
CAVAROZZI, M., ob. cit., p. 48. 31
La llamada clusula de residencia prohiba la participacin en los
comicios de aquellos ciudadanos que no estuviesen en el pas antes
del 25 de agosto de ese ao, as como inhiba a funcionarios del
gobierno con aspiraciones electorales que no renunciaran a su cargo
antes de esa misma fecha. En consecuencia, la clusula exclua tanto
a Pern como al propio Lanusse. GORDILLO, M., ob. cit., p. 379.
32
SVAMPA, Maristella, El populismo imposible y sus actores,
1973-1976, en JAMES, D. (Dir), ob. cit., pg. 421.
-
15
la UCR en papel de minora legitimadora y puso a las Fuerzas
Armadas en lugar de actor poltico secundario.
El triunfo electoral de Cmpora, el 11 de marzo de 1973, moviliz
a todos los actores sociales que asociaban el regreso de Pern con
la creencia de que los militares y el poder autoritario se iban
para no volver. En la breve presidencia de Cmpora termin por
formarse una red heterognea de mltiples actores, regidos por una
lgica de simple agregacin y aglutinados alrededor de la figura
simblica de Pern33.
De este modo, en el bienio 1973-1974 la red de polticas pblicas
puede representarse como sigue:
Figura 2. Comunidad de polticas pblicas34, Argentina,
1973-1974.
Como puede verse, el peronismo ocupa casi la totalidad de la
red, que es egocntrica y tiene a Pern como actor principal. Hay una
comunidad de polticas pblicas, la peronista, y otros actores
ubicados en un lugar marginal; entre estos ltimos se encuentran los
que han sido expuestos en la figura anterior. Estas organizaciones,
si bien no son del todo prescindentes, han visto considerablemente
reducida su influencia en la red.
33 ROMERO, L., ob. cit., p. 189.
34 Nuevamente, la red de polticas pblicas es en la realidad ms
compleja que lo aqu representado, especialmente
por las subdivisiones que deberan hacerse en el crculo de
actores marginales y tambin dentro de cada uno de los actores
principales.
Pern
Peronismo tradicional y
crculo ntimo de Pern (PJ)
Sindicalismo organizado
(CGT)
Otros actores polticos y
sociales
Montoneros - Juventud Peronista
(JP)
-
16
La tercera presidencia de Pern
Estructura jerrquica y vnculos asimtricos
La configuracin de un sistema poltico alrededor del poder de un
actor principal afecta las relaciones del nivel micro entre los
dems participantes, que desde entonces deben adecuar su interaccin
a las reglas del juego que el ego promueve. En esta situacin, las
actitudes individuales de los grupos no dominantes constituyen el
factor endgeno ms afectado y se transforman en una variable con
capacidad de influir en las ideas y las acciones del actor central,
quien no obstante conservar un poder relativo mientras logre
promover la continuidad de la red ms no necesariamente la
estabilidad de todos los participantes.
La matanza de Ezeiza, el enfrentamiento armado entre distintas
tendencias del peronismo que provoc una tragedia el 20 de junio de
1973, en ocasin del retorno del lder al pas, inaugur la guerra
interna dentro del partido. En este contexto, Cmpora renunci a la
presidencia el 13 de julio y, tras el breve interregno de Ral
Lastiri, la frmula Pern-Pern gan las elecciones en septiembre con
el 62% de los votos.
La tercera presidencia puso a Pern en el rol de rbitro del
conflicto entre los dos peronismos: en esa posicin fue capaz de
establecer un equilibrio tensional a travs del uso de sus dos
manos, o sea, de la contencin de las ramas de izquierda y derecha
del peronismo. Como sostiene Svampa: El acceso de Pern al gobierno
volvera a colocar en manos del lder la posibilidad de recomponer el
perdurable vnculo con el actor sindical y de redefinir la relacin
con los dscolos representantes de la juventud y de las
organizaciones guerrilleras. De manera concreta, el gobierno abra
la va para la consolidacin de un equilibrio ms firme y estable
entre el peronismo y los otros actores en juego.35
Ahora bien, la clave del proyecto poltico de Pern resida en el
Pacto Social, un acuerdo entre sindicalistas y empresarios bajo
control del Estado que deba servir para encontrar de manera
equitativa y razonable la reparticin de los mayores costos. Como
explica Romero, el esquema, que se cumpli escasamente sobre la
persuasin y la autoridad de Pern, termin por desmoronarse tras su
muerte: As, antes de que el gobierno popular hubiera cumplido un
ao,
35 SVAMPA, Maristella, El populismo imposible y sus actores,
1973-1976, en JAMES, D. (Dir), ob. cit., pg.
406.
-
17
estaba nuevamente planteada en forma abierta la lucha sectorial,
cuyas condiciones, sin embargo, existan desde el mismo comienzo de
la experiencia populista.36
De esta manera, en medio del complejo vnculo con las
organizaciones armadas peronistas, la firma del Pacto Social no se
tradujo en una disminucin de la conflictividad social, por lo que
Pern gir a la derecha con el objeto de buscar el acatamiento de la
burocracia sindical y evitar la movilizacin de la clase obrera, a
la que reafirm como columna vertebral de su movimiento.
Mientras tanto, la puja por los espacios de poder se desplegaba
dramticamente en la relacin entre Pern y Montoneros, el nico actor
que desafo la posicin central del lder. La juventud, que le haba
resultado til como herramienta de desestabilizacin contra Lanusse,
se torn para Pern en un obstculo para la institucin de un orden
legal y constitucional, como nica garanta de libertad y justicia.37
En este sentido, el discurso de Pern inst a los grupos guerrilleros
a terminar con la llamada violencia popular, defendida
anteriormente en tanto instancia de lucha contra el gobierno
militar, pero injustificable bajo el populismo en el poder.
As, la dificultad para contener a la izquierda llev a Pern a
abordar su efectiva expulsin del espacio poltico. El 25 de mayo de
1974 Pern disolvi la rama juvenil del PJ y eclips la influencia de
Montoneros, que pagaba as su pretensin de arrebatarle al viejo
conductor el liderazgo de su propio movimiento. Puesto en juego de
este modo el vasto programa de reconstruccin que asumi como la
ltima misin de su vida38, Pern prefiri reforzar su vnculo con el
sector tradicional del peronismo y excluir al neoperonismo de
izquierda de la comunidad de polticas pblicas estructurada
alrededor de su figura.
El gobierno haba resultado corrodo por la formidable lucha
desencadenada dentro del movimiento, pero el prestigio de Pern
permiti hasta su muerte contener la espiral de violencia en un
lmite permisivo para el mantenimiento del gobierno constitucional.
A travs de la utilizacin del discurso poltico, los mecanismos e
instrumentos institucionales y los canales de negociacin abiertos
dentro de la red de polticas pblicas, Pern impuso sus ideas,
ejecutadas en base al poder que le otorgaba su figura simblica.
Pern falleci el 1 de julio de 1974. Su muerte trajo consigo la
desaparicin del actor central de una red poltica que se haba
estructurado a su alrededor, produjo un enorme vaco de
36 ROMERO, L., ob. cit., p. 198.
37 PERN, Juan Domingo, citado en SVAMPA, M., ob. cit., p.
404.
38 ROMERO, L., ob. cit., p. 196.
-
18
poder y cerr la puerta para la desaceleracin del tiempo poltico
y la consolidacin de un equilibrio ms firme a travs de una
reinstitucionalizacin definitiva del rgimen democrtico.
-
19
IV. Conclusin
La enorme pluralidad del grupo que vio con buenos ojos el
retorno de Pern al poder en 1973 responda a una legitimidad fundada
carismticamente. En un tiempo de inestabilidad econmica y poltica,
la sociedad encontr en Pern al apaciguador capaz de solucionar los
conflictos que la sacudan. Y Pern abraz el cometido que se le haba
asignado y exigi obediencia en virtud de su misin.
Es difcil saber si el proceso que lo llev a la tercera
presidencia constituy un proyecto deliberado para canalizar en su
propio beneficio la crisis cvico-social que sacuda a la Argentina o
si result de una coyuntura en la que se vio a s mismo como piloto
de tormenta y que apenas le dej un margen de maniobra para encauzar
a los actores polticos y sociales en el complejo andamiaje
institucional que concibi. Sin embargo, lo cierto es que en un
clima poltico de movilizacin social y violencia Pern apareci como
la figura simblica que ofreca refugio a una poblacin cansada de los
golpes de Estado y el poder autoritario.
La actuacin de Pern en la red de polticas pblicas que aqu se ha
estudiado gir sobre la posicin central que le permitieron ocupar su
carcter carismtico, sus facultades personales y la debilidad de sus
opositores. El sentimiento de aceptacin general que despert Pern
dificulta entender cules fueron sus ideas e intereses, pero a la
vez permite encontrar una hiptesis explicativa de sus acciones a
partir de la legitimidad carismtica con la que contaba su
poder.
El proceso de cambio que convirti a la red temtica de mltiples
actores y amplios intereses anterior al GAN en una comunidad de
polticas pblicas ocupada casi en su totalidad por el peronismo tuvo
su origen en la inercia generada por la derrota poltica de los
militares y por la subordinacin del radicalismo. Habiendo
conseguido el apoyo de la oposicin poltica, militar y econmica,
Pern pas a ocupar la cpula del Estado y procur centralizar la
conduccin de su movimiento para supeditar a los dos peronismos a su
voluntad.
Ms all de la ruptura con la izquierda y el giro a la derecha,
Pern nunca perdi la capacidad de contener el dramatismo de los
enfrentamientos: cuando no pudo evitar el vaciamiento de los
canales de negociacin, recurri a la exclusin consciente de los
grupos guerrilleros que pretendan desalojar al sindicalismo de
derecha de toda posicin de poder.
El modelo de red egocntrica que identifica a Pern como ego de la
comunidad de polticas pblicas retrata las ventajas que la posicin
central en la red le otorga al actor principal para imponer y
ejecutar sus ideas. Si bien los recursos que posee son importantes
para que el
-
20
actor dominante pueda regular el proceso de intercambio, el
factor preponderante en la elaboracin de las polticas pblicas es el
poder y en este caso particular, el poder carismtico.
As como el regreso de Pern haba evitado el desmoronamiento de
los mecanismos que sostenan la red de polticas pblicas, su muerte
fue la causa incontrolable que consagr al fracaso la viabilidad de
la comunidad constitucional y democrtica. Los casi dos aos de
terrorismo guerrillero y paraestatal que siguieron al 1 de julio de
1974 tienen su causa en el desplome de un frgil equilibrio poltico
estructurado alrededor del poder carismtico de un nico
individuo.
-
21
V. Bibliografa consultada
CAVAROZZI, Marcelo, Autoritarismo y Democracia, Editorial Ariel,
Buenos Aires, 2006.
DI TELLA, Torcuato, Sociologa de los procesos polticos, El
Ateneo, Buenos Aires, 2011.
EVANS, Mark, Anlisis de redes de polticas pblicas: una
perspectiva britnica, en Gestin y Poltica Pblica, vol. VII, nm. 2,
Universidad de York, Reino Unido, 1998.
HANNEMAN, Robert, Introduccin a los mtodos del anlisis de redes
sociales, Universidad de California, California, 2000.
JAMES, Daniel (director) y otros, Nueva Historia Argentina. Tomo
9. Violencia, proscripcin y autoritarismo (1955-1976), Editorial
Sudamericana, Buenos Aires, 2007.
KLIJN, Erik-Hans, Redes de polticas pblicas: una visin general,
SAGE Publications, Londres, 1998.
PAGE, Joseph, Pern, una biografa. Segunda parte (1955-1974),
Javier Vergara Editor, Buenos Aires, 1984.
ROMERO, Luis Alberto, Breve historia contempornea de la
Argentina, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 2007.
SIGAL, Silvia y VERN, Eliseo, Pern o muerte: los fundamentos
discursivos del fenmeno peronista, Eudeba, Buenos Aires, 2003.
ZURBRIGGEN, Cristina, La utilidad del anlisis de redes de
polticas pblicas, en Nueva poca, ao 24, nm. 66, Universidad Autnoma
Metropolitana, Mxico, 2011.
Las redes de polticas pblicas. Una revisin terica, en Coleccin
Documentos, Sistema Poltico y Gobernabilidad Democrtica, Instituto
Internacional de Gobernabilidad, Barcelona, 2003.