Habitação de interesse social no Brasil

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Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

121.Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX

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Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

1.Desafios da Habitao Popular no Brasil:

polticas recentes e tendnciasSrgio Azevedo

O artigo busca realizar um balano da poltica habitacional brasileira recente, para, posteriormen-

te, refletir sobre as tendncias e alguns dos novos desafios que se apresentam nesse incio de

sculo. Para tanto, na primeira seo discutimos as interfaces da questo habitacional com as

demais polticas urbanas. A segunda seo dedicada a contrastar de forma sucinta a retrica e a prtica da

poltica habitacional logo aps o perodo de redemocratizao do pas. Na terceira parte do texto, analisar-se-

a trajetria da poltica habitacional nos anos 1990, seus impasses, constrangimentos e desafios. Por fim, a ltima

seo do artigo ser dedicada avaliao de algumas das alternativas de enfrentamento da questo habitacional

com nfase nos setores populares e reflexo sobre as possibilidades e perspectivas de atuao dos dife-

rentes nveis de governo nessa rea.

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1. As interfaces da questo habitacional com as demais polticas urbanas

A maioria das unidades habitacionais constru-

das no pas nos ltimos anos no contou com linhas

de crdito governamentais, e a autoconstruo foi o

tipo predominante do sistema construtivo1.

Ao definir formas de apropriao e utilizao

do espao permitidas ou proibidas no contexto de

uma economia de mercado extremamente hierar-

quizada e marcada por profundas desigualdades de

renda, a legislao urbana brasileira termina por se-

parar a cidade legal ocupada pelas classes mdias,

grupos de alta renda e apenas por parte dos setores

populares da cidade ilegal destinada maior parte

das classes de baixa renda. Assim, a legislao acaba

por definir territrios dentro e fora da lei, ou seja,

configura regies de plena cidadania e regies de ci-

dadania limitada (Rolnik, 1997, p. 13).

Essa hierarquizao espacial agrava tambm

as condies sociais dos mais pobres, ao desvalori-

zar fortemente tanto no plano simblico quanto

no econmico as reas no reguladas pelo Esta-

do. Nesse sentido, pode-se dizer que a ilegalidade

sem dvida um critrio que permite a aplicao de

conceitos como excluso, segregao ou at mesmo

apartheid ambiental (Maricato, 1996, p. 57).

Em funo da interdependncia da questo da

moradia com outras esferas recorrentes e comple-

mentares, nem sempre um simples incremento dos

programas de habitao se apresenta como a soluo

mais indicada para melhorar as condies habitacio-

nais da populao mais pobre. Em primeiro lugar,

porque esses programas podem ser inviabilizados

caso outras polticas urbanas, como as de transpor-

te, de energia eltrica, de esgotamento sanitrio e de

abastecimento de gua, no estejam integradas (Aze-

vedo, 1990). Em segundo lugar, porque em certas

ocasies, em funo do trade-off entre diversas pol-

ticas pblicas, mudanas em outros setores] como

maior investimento em saneamento bsico (esgoto e

gua), incremento no nvel de emprego, aumento do

salrio mnimo, regularizao fundiria, entre outras

podem ter um impacto muito maior nas condies

habitacionais das famlias de baixa renda do que um

simples reforo dos investimentos no setor.

Diante de um contexto desse tipo, no por

acaso que nas grandes metrpoles brasileiras os pro-

gramas de regularizao fundiria vinculados a

melhorias urbanas tm sido crescentemente vistos

como um instrumento de poltica habitacional extre-

mamente importante na luta de um grande contigen-

te de moradores de favelas e de bairros clandestinos

em busca da integrao socioeconmica.

1Mesmo no perodo do Banco Nacional da Habitao (BNH) (1964/86), quando foi marcante a presena do Estado, calcula-se que cerca de 26% das novas construes contaram com financiamento do Sistema Financeiro da Habitao (Melo, 1988).


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2. Poltica habitacional e redemocratizao: retrica e prtica

No incio de 1985, quando se implantou a en-

to chamada Nova Repblica, o quadro existente

no setor habitacional apresentava, resumidamente,

as seguintes caractersticas: baixo desempenho so-

cial, alto nvel de inadimplncia, baixa liquidez do

sistema, movimentos de muturios organizados na-

cionalmente e grande expectativa de que as novas

autoridades pudessem resolver a crise do sistema

sem a penalizao dos muturios.

Em maro daquele ano, foi formado, por inicia-

tiva do ento presidente do Banco Nacional da Habi-

tao (BNH), um grupo de trabalho de alto nvel, com

atribuies de propor um encaminhamento para o

problema. Participavam desse grupo representan-

tes da Comisso Nacional dos Muturios (CNM), do

Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos

Scio-Econmicos (Dieese), da Associao Brasileira

das Companhias Habitacionais (ABC) e da Associa-

o Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e

de Poupana (Abecip). Aps trinta dias de negocia-

es, as entidades envolvidas no lograram chegar a

um consenso sobre a melhor de forma de enfrentar

a inadimplncia, a falta de liquidez e o dficit do SFH.

Aps presses e contrapresses, mobilizao de par-

lamentares e partidos, e muita discusso interna, o

governo finalmente tomou a deciso final. Todos os

muturios teriam um reajuste de 112%, desde que

optassem pela semestralidade das correes (Uni-

camp, 1991).

Os que desejassem manter as indexaes anu-

ais teriam um aumento correspondente correo

monetria plena, ou seja, de 246,3%. Desnecessrio

dizer que, excetuando uma minoria de mal-informa-

dos e de decises no-racionais, a quase totalidade

dos muturios optou pela primeira alternativa, que

incorporava a principal reivindicao da Coordena-

o Nacional dos Muturios (112% de reajuste).

Analisemos brevemente os impactos dessa de-

ciso para o SFH e para os vrios atores envolvidos

nas negociaes. Ressaltando inicialmente os aspec-

tos positivos, podemos dizer que, no essencial, o plei-

to dos muturios foi atendido, tanto que podemos

considerar o primeiro ano da administrao Sarney

(1985) como o fim das mobilizaes e dos movimen-

tos regionais e nacionais de muturios. As entidades,

quando no se desintegraram, continuaram a existir

exclusivamente no papel, sem maior capacidade de

aglutinao. O SFH e as entidades de crdito imobili-

rio tiveram a curto prazo uma melhora sensvel, pois

diminuram-se os ndices de inadimplncia e cresceu

substancialmente a liquidez do sistema.

Entretanto, os efeitos perversos no podem

ser subestimados. Primeiramente, ao se conceder um

subsdio dessa magnitude aos muturios, sem nenhu-

ma outra medida compensatria de receita, agravou-

se substancialmente o j existente dficit do SFH. Em

segundo lugar, como a maioria dos muturios do en-

to BNH era composto por famlias de renda mdia

e alta, um subsdio nico para todas as faixas de fi-

nanciamento, na prtica, converteu-se numa poltica

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pblica de redistribuio de rendas s avessas. Alis,

de conhecimento pblico que o valor da maioria

das prestaes de imveis situados em bairros no-

bres das principais cidades brasileiras adquiridos

atravs do SFH, poucos anos antes do citado reajuste

no era, alguns anos depois, suficiente para alugar

casas relativamente modestas em reas de periferia.

No mbito institucional, o governo Sarney to-

mou diversas medidas iniciais que aparentemente

indicavam uma predisposio a profundas reformas.

Foi criada uma comisso de alto nvel para propor su-

gestes, e, mais tarde, sob patrocnio federal e com o

apoio da Associao dos Arquitetos do Brasil, desen-

volveram-se debates regionais sobre as propostas em

pauta, envolvendo setores universitrios, entidades

de classe e associaes de muturios (Valena, 1992).

Os temas abordados eram os mais variados possveis:

discutiam-se medidas de descentralizao do BNH,

com o fortalecimento das delegacias regionais, e at

mudanas no sistema de financiamento, operao e

receita do sistema. Em funo da complexidade da

questo, da forma de encaminhamento das discus-

ses e dos diferentes interesses envolvidos, estava-se

ainda longe de se alcanar consenso sobre pontos

bsicos da reforma, quando o governo decretou a ex-

tino do Banco (Melo, 1990).

A forma como se deu essa deciso foi motivo

de surpresa para as entidades envolvidas na refor-

mulao do SFH, uma vez que ocorreu de maneira

abrupta e sem margem para contrapropostas. Esse

procedimento se chocava com as declaraes de in-

tenes e encaminhamentos anteriores, feitos pelo

prprio governo. No referente ao contedo, a perple-

xidade foi ainda maior, j que quase nada se resgatou

do controvertido processo de discusso em curso.

A maneira como o governo incorporou o an-

tigo BNH Caixa Econmica Federal tornou expl-

cita a falta de proposta clara para o setor. Em outras

palavras, nenhuma soluo foi encaminhada para os

temas controvertidos que permeavam o debate ante-

rior. Nesse sentido, a pura desarticulao institucional

do Banco, sem o enfrentamento de questes subs-

tantivas, somente agravou os problemas existentes.

Constrangimentos como o do desequilbrio financei-

ro do sistema no foram sequer tocados (Azevedo,

1988; Melo, 1988).

A incorporao das atividades do BNH Caixa

Econmica Federal fez com que a questo urbana, e

em especial a habitacional, passasse a depender de

uma instituio em que esses temas, embora impor-

tantes, fossem objetivos setoriais. Do mesmo modo,

ainda que considerada como agncia financeira de

vocao social, a Caixa possui, como natural, alguns

paradigmas institucionais de um banco comercial,

como a busca de equilbrio financeiro, retorno do ca-

pital aplicado etc. Nesse contexto, tornou-se difcil,

por exemplo, dinamizar programas alternativos, vol-

tados para os setores de menor renda e que exigem

elevado grau de subsdios, envolvimento institucio-

nal, desenvolvimento de pesquisas etc.

Evidentemente, poder-se-ia argumentar que a

poltica urbana e habitacional estar sempre a car-

go do respectivo ministrio, atuando a Caixa apenas

como rgo gerenciador do sistema. Convm lem-

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brar, entretanto, que tambm no passado a poltica

urbana e habitacional esteve vinculada formalmente

a outros rgos Servio Federal de Habitao e Ur-

banismo (Serfhau), Conselho Nacional de Desenvol-

vimento Urbano (CNDU) e Ministrio do Desenvol-

vimento Urbano.

Apesar disso, na prtica, por ter controle so-

bre recursos crticos, couberam ao BNH a definio

e a implementao concreta da poltica. No havia

por que supor que com a Caixa Econmica ocorres-

se uma situao muito diferente. Assim, apesar dos

discursos e das diversas mudanas ministeriais Mi-

nistrio do Desenvolvimento Urbano, Ministrio da

Habitao e Urbanismo, Ministrio da Habitao e

Bem-Estar Social , a Caixa Econmica Federal foi o

carro-chefe da poltica habitacional vinculada ao Sis-

tema Financeiro da Habitao.

Ressalte-se que no primeiro ano aps a extin-

o do BNH 1987 as Companhias Habitacionais

(Cohab) financiaram 113.389 casas populares. Du-

rante o primeiro semestre de 1988, esse nmero caiu

drasticamente para 30.646 unidades devido s mu-

danas da poltica habitacional a partir da Resoluo

1464, de 26/02/88, do Conselho Monetrio Nacional,

e normas posteriores (CAIXA, 2000). Sob a alegao

da necessidade de controle das dvidas dos estados e

municpios, essa resoluo criou medidas restritivas

ao acesso a crditos por parte das Cohab. Do mesmo

modo, ao criar novas normas para se adaptar cita-

da resoluo e a outras que lhe sucederam, a Caixa

Econmica Federal terminou, na prtica, no s por

transferir iniciativa privada os crditos para a habi-

tao popular, como tambm diminuiu a capacidade

dos estados e municpios em disciplinar a questo

habitacional. Assim, a transformao das Cohab de

agentes promotores em simples rgos assessores

e a obrigatoriedade dos muturios finais de assumi-

rem os custos totais dos terrenos e da urbanizao

acarretaram inmeras conseqncias negativas no

final dos anos 1980. Entre elas, podem-se citar:

a) a paulatina diminuio de poder por parte

das companhias habitacionais;

b) a elevao da exigncia de renda da cliente-

la dos programas tradicionais, que passaram a voltar-

se fundamentalmente para famlias com rendimen-

tos mensais acima de cinco salrios mnimos;

c) a desacelerao dos programas alternativos

(Azevedo, 1990).

Essa tendncia elitista da poltica de habita-

o popular vinculada ao SFH no significou, entre-

tanto, que os programas alternativos durante os pri-

meiros anos da Nova Repblica tenham tido pouca

importncia. Pelo contrrio, eles nunca foram to

fortes. Entre os desenvolvidos margem do SFH, me-

rece destaque especial o Programa Nacional de Mu-

tires Habitacionais, da Secretaria Especial de Ao

Comunitria (Seac). Apesar de suas especificidades

e dinamismo sem precedentes, ele apresenta muitos

pontos em comum com os programas alternativos

que o antecederam (Profilub, Promorar, Joo de Bar-

ro etc.), tanto no referente ao papel do poder p-

blico local, quanto no que diz respeito atuao da

populao beneficiada.

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Por outro lado, em seus poucos anos de vida,

a trajetria institucional da Seac exemplifica bem

a falta de uma poltica clara para o setor. Vinculada

inicialmente Secretaria de Planejamento, ela passa

posteriormente para a Casa Civil da Presidncia da

Repblica, Ministrio da Habitao e do Bem-Estar

Social, Ministrio da Previdncia e, por fim, ao Mi-

nistrio do Interior.

O programa habitacional da Seac funcionava

com verba a fundo perdido do Oramento Geral

da Unio (OGU) e se propunha a atingir as famlias

com renda mensal inferior a trs salrios mnimos,

normalmente preteridas pelos programas tradicio-

nais. Seu formato institucional previa o estabeleci-

mento de um convnio entre a Seac, a instituio

conveniada que poderia ser a prefeitura ou um

rgo do governo estadual e a sociedade comu-

nitria habitacional, formada pelos participantes de

cada projeto.

Na maioria dos estados, o escritrio local da

Seac realizava diretamente convnios com as prefei-

turas. Em alguns deles, no entanto, as atividades da

Seac foram centralizadas em um nico rgo esta-

dual, que coordenava e promovia o programa, nor-

malmente com um nome de identificao estadual.

Do ponto de vista formal, pode-se dizer que

no curto espao de menos de dois anos o progra-

ma se props a financiar cerca de 550.000 unidades

habitacionais (Seac, 1988), enquanto nesse mesmo

perodo as Cohab financiaram menos de 150.000

(CAIXA, 2000). Supe-se que mais de um tero das

unidades financiadas no tenham sido construdas,

em razo, entre outros fatores, do baixo financia-

mento unitrio aliado inflao galopante e m

utilizao dos recursos.

O processo inflacionrio, por si s, dificultou

enormemente o cumprimento das metas fsicas

programadas, em virtude do aumento exorbitante

dos preos dos materiais de construo e servios.

Por outro lado, a dependncia exclusiva de verbas

oramentrias, somada situao de crise econmi-

ca e fiscal, levava ao temor de que no se consegui-

ria manter o programa com o mesmo dinamismo

dos dois anos anteriores. Havia ainda o desafio da

busca de um maior controle das metas quantitati-

vas do programa, sem tornar a sua estrutura pesada

e onerosa. Ressalte-se tambm que a inexistncia

de uma poltica clara de prioridades para alocao

de recursos tornou o programa uma presa fcil do

clientelismo e de toda sorte de trfico de influn-

cias (Valena, 1999).

A experincia histrica brasileira mostra que

sempre que um programa habitacional altamente

subsidiado permite um grau muito alto de liberdade

na alocao de recursos, as regies menos desenvol-

vidas e os estados com dificuldades polticas junto

ao governo central terminam seriamente prejudica-

dos, como ocorreu com a Fundao da Casa Popular

durante o perodo populista (1946/1963) (Azevedo

e Andrade, 1982). Assim, por exemplo, enquanto o

Nordeste abriga aproximadamente 35% da popula-

o brasileira, somente 15,6% dos recursos do Pro-

19


grama Nacional de Mutires Habitacionais (85.914

unidades) foram investidos na regio (Seac, 1988).

Apesar de todos esses constrangimentos e de-

ficincias, no se pode negar-lhe o impacto. Foi a

primeira vez na trajetria da poltica popular brasilei-

ra que um programa alternativo apresentou melhor

desempenho quantitativo do que os convencionais.

Devido ao seu frgil formato institucional, ele termi-

nou junto com o mandato do primeiro presidente

civil da chamada Nova Repblica.

3. A poltica habitacional nos anos 1990: as ambigidades e a busca de democratizao

O governo Collor pouco inovou nos seus dois

anos e meio de mandato em relao administrao

anterior no referente a mudanas no Sistema Finan-

ceiro da Habitao. Possivelmente, devido nfase e

primazia no combate inflao, todos os programas

sociais de maior envergadura, prometidos durante

a campanha, foram postergados para um segundo

momento. Em relao especificamente habitao

popular, houve o que Marcus Andr Melo chama de

banalizao da poltica, com dissociao das ativi-

dades de saneamento e desenvolvimento urbano e

sua transformao em uma poltica distributiva, ago-

ra vinculada ao novo Ministrio da Ao Social. Da

mesma forma que o governo anterior, a alocao das

unidades construdas tanto pelos programas popu-

lares convencionais quanto pelos alternativos es-

tes ltimos baseados na autoconstruo continuou

sendo feita por critrios aleatrios, no respeitando

na prtica a distribuio estabelecida pelo Conse-

lho Curador do FGTS, atravs da Resoluo 25, de

26/10/90 (Unicamp, 1991, p. 42). A construo de

unidades convencionais tambm continuou privile-

giando setores populares de renda mais elevada.

O Plano de Ao Imediata para a Habitao

(Paih), lanado em maio de 1990 e apresentado

como medida de carter emergencial, se propunha

a financiar em 180 dias cerca de 245 mil habitaes,

correspondente a investimento da ordem de 140 mi-

lhes de VRF, montante que significa um custo m-

dio de 570 VRF por unidade. Totalmente financiado

com recursos do FGTS, com juros reais entre 3,5%

e 5,55 ao ano para o muturio final, o plano tinha

como populao-alvo as famlias com renda mdia

de at cinco salrios mnimos. O Paih possua trs

vertentes: programa de moradias populares (uni-

dades acabadas), programa de lotes urbanizados

(com ou sem cesta bsica de materiais) e programa

de ao municipal para habitao popular (unida-

des acabadas e lotes urbanizados). Enquanto para

os dois primeiros programas os agentes promotores

eram variados (Cohab, Cooperativas, Entidades de

Previdncia, Carteiras Militares etc.), para o ltimo

este papel caberia exclusivamente prefeitura. A co-

ordenao geral ficaria a cargo do Ministrio de Ao

Social / Secretaria Nacional da Habitao, atuando a

Caixa Econmica Federal como banco de segunda

linha, isto , com a responsabilidade de implementar

os programas atravs dos agentes promotores. A CAI-

XApoderia atuar tambm como agente financeiro, do

mesmo modo que os bancos e as Caixas Econmicas

20


estaduais ento existentes, as sociedades de crdito

imobilirio e as companhias habitacionais.

A avaliao do Paih mostra o no-cumprimento

de vrias das metas estabelecidas: o prazo estimado

de 180 dias alongou-se por mais de 18 meses; o custo

unitrio mdio foi de cerca de 670 VRFs, bem supe-

rior ao previsto inicialmente (570 VRFs), ocasionan-

do uma diminuio de 245 mil para 210 mil unidades

(Unicamp, 1991). Por fim, por motivos clientelistas e

lobby de setores empresarias da construo civil de

regies menos desenvolvidas, especialmente do Nor-

deste, o plano no logrou seguir os percentuais de

alocao de recursos definidos pelo Conselho Cura-

dor do FGTS para os diversos estados da federao

(Schvasberg, 1993).

Durante a administrao Collor, no houve tam-

bm nenhuma iniciativa para rediscutir em profundi-

dade o SFH. Houve apenas maquiagens de efeitos e

legalidade duvidosa como as contidas na Medida Pro-

visria 294, de 31 de janeiro de 1991. Em seu artigo

20, modifica-se o reajuste das prestaes, vinculadas

ao Plano de Equivalncia Salarial, supondo que o au-

mento real de salrios semestrais deve ser maior que

a remunerao da caderneta de poupana. Assim, as

prestaes seriam reajustadas mensalmente pela re-

munerao das cadernetas e na data-base seria acres-

cido o ganho real de salrio porventura existente.

Procurava-se, com esta medida, diminuir atravs de

artifcio legal contestado pelos muturios e poste-

riormente derrubado pela justia o rombo histrico

do Sistema Financeiro da Habitao. Ainda em 1991,

foi facilitada a quitao da casa prpria pela metade

do saldo devedor, ou pelo pagamento das mensalida-

des restantes, sem correo e juros. Normalmente, a

segunda opo de quitao foi a mais vantajosa, oca-

sionando na prtica subsdios substanciais. Permitiu-

se tambm o uso do FGTS para a quitao antecipa-

da. Boa parte dos muturios de classe mdia logrou

liberar seus imveis por preos bastante acessveis.

O governo conseguiu momentaneamente aumentar

o fluxo de caixa para financiamentos habitacionais,

mas seguramente isso significou maiores subsdios

e agravamento ainda maior da crise. O contra-argu-

mento do governo era que essa receita estava perdi-

da devido aos baixos valores das prestaes e que,

assim, pelo menos, fora possvel resgatar parte dessa

verba. Para os setores mdios, foi extinto o Plano de

Equivalncia Salarial e terminou-se com o perdo

dos resduos do saldo devedor, atravs do Fundo de

Compensao das Variaes Salariais (FCVS).

Com a destituio de Collor e a posse do pre-

sidente Itamar, houve uma busca de mudana nos

rumos da poltica habitacional especialmente no re-

ferente s classes de baixa renda, por meio dos pro-

gramas Habitar Brasil e Morar Municpio, que funcio-

navam por fora do Sistema Financeiro da Habitao.

Entretanto, pouco foi feito para mudar o qua-

dro conhecido de crise estrutural do SFH. Com a ex-

tino do FCVS, criou-se um plano de amortizao

baseado no comprometimento de renda (em subs-

tituio ao antigo Plano de Equivalncia Salarial) e

definiram-se percentuais mximos de cobranas de

taxas e despesas cartoriais etc. Alm disso, houve um

esforo de obrigar os bancos a respeitarem a lei e a

21


canalizarem pelo menos parte da arrecadao das ca-

dernetas para investimentos habitacionais direciona-

dos classe mdia. Esperava-se com isso alcanar, at

o final do governo Itamar, investimentos da ordem de

1,4 bilho de dlares (Azevedo, 1996).

Em relao produo de casas populares, a

administrao Itamar procurou atuar em duas fren-

tes. Primeiramente, buscou terminar at meados de

1994 cerca de 260 mil casas financiadas pelo gover-

no anterior, atravs das linhas de financiamento tra-

dicionais (FGTS), recursos do Fundo de Desenvolvi-

mento Social (FDS) e verbas oramentrias. Previa-se,

segundo declarao do ento secretrio Nacional da

Habitao, a aplicao de aproximadamente 800 mil

dlares para a concluso dessas casas. Em segundo

lugar, lanou o Programa Habitar Brasil, voltado para

municpios de mais de 50 mil habitantes, e o Morar

Municpio, destinado aos municpios de menor por-

te. O financiamento federal para esses programas

estimados em 100 mil dlares para o ano de 1993

previa verbas oramentrias e parte dos recursos

arrecadados pelo Imposto Provisrio sobre Movi-

mentaes Financeiras (IPMF), que terminou no

ocorrendo dentro do montante previsto, em funo

de prioridades do Plano de Estabilizao Econmica

(Azevedo, 1996).

Na verdade, apesar de nomenclaturas diferen-

tes, os referidos programas tinham as mesmas carac-

tersticas bsicas. Capitaneados, na poca, pelo Mi-

nistrio do Bem-Estar Social, previam a participao

de governos estaduais e prefeitura municipais. Sua

populao-alvo seriam as famlias de baixa renda e as

que vivem em reas de risco.

Para se ter acesso a estes financiamentos, en-

tre outras exigncias, era obrigatria a criao de um

Conselho Estadual ou Municipal de Bem-Estar Social,

bem como de um respectivo Fundo Estadual ou Mu-

nicipal de Bem-Estar Social, para onde os recursos

deveriam ser canalizados.

Alm dos custos de urbanizao dos terrenos,

legalizao, elaborao do projeto tcnico, pavimen-

tao de ruas e eletrificao era exigida uma contra-

partida claramente definida do governo estadual ou

municipal envolvido (10% do investimento federal

para as regies menos desenvolvidas e 20% para as

demais). Todo o projeto deveria ser feito em parceria

com organizaes comunitrias locais.

Os projetos poderiam prever construo de

moradias, urbanizao de favelas, produo de lotes

urbanizados e melhorias habitacionais, mas os bene-

ficirios desses programas deveriam ser propriet-

rios ou ter a posse dos terrenos.

No caso de construo de moradias ou melho-

rias habitacionais, o regime de trabalho deveria ser

de ajuda mtua ou auto-ajuda, enquanto caberia

ao governo estadual ou municipal a obrigao de

prestar assistncia tcnica, atravs de equipe inter-

disciplinar. Esse custo, no entanto, no poderia ultra-

passar 5% do financiamento fornecido pela Unio.

No caso de obras de infra-estrutura e equipamentos

comunitrios, alm das modalidades citadas, eram

22


permitidos administrao direta ou contrato de em-

preitada a firmas particulares.

Em se tratando de produo de moradias e lo-

tes urbanizados, seriam cobradas dos beneficirios

parcelas mensais de pelo menos 5% do salrio mni-

mo vigente, pelo perodo mnimo de cinco anos. Os

recursos arrecadados seriam reaplicados no Fundo

Estadual ou Municipal de Bem-Estar Social. Caberia

ao Conselho estadual ou municipal criar as normas

complementares necessrias matria.

Por fim, durante esse prazo de carncia mni-

mo de cinco anos, as casas e os lotes urbanizados

deveriam permanecer como patrimnio do fundo

estadual ou municipal. Nesse perodo, os benefici-

rios firmariam um contrato de concesso de uso, dis-

positivo que no se aplicaria quando o terreno fosse

de sua propriedade.

Apesar de apresentarem um avano significati-

vo, ao proporem a formao de Conselhos para gerir

a poltica habitacional em que, alm de membros

indicados pelo governo, previa-se a participao de

representantes da sociedade civil e a criao de

fundos especficos que permitiriam, em princpio,

verbas constantes e pontuais para a produo de

habitaes populares, alm de evitarem possveis

tentativas de desvios dos recursos repassados pela

Unio, os programas mencionados possuam vrios

constrangimentos. Mesmo sendo uma iniciativa de

poltica descentralizadora, eles pecavam por uma

excessiva padronizao. Em outras palavras, faziam

tbula rasa da enorme heterogeneidade dos muni-

cpios brasileiros, exigindo de todos a formao de

Conselhos e fundos. No h dvida de que, para a

maioria dos pequenos municpios, corria-se o risco

da criao apenas formal desses mecanismos, como

ocorreu nos ltimos anos com outras exigncias si-

milares feitas por leis federais e estaduais (Conselho

de Sade, Educao, Criana e Adolescente, Assistn-

cia Social etc.).

Convm lembrar que, apesar de propor a cria-

o de fundos estaduais e municipais, o governo

no logrou, at o final da administrao Itamar, a for-

mao de um fundo federal. Os mencionados pro-

gramas dependeram fundamentalmente de verbas

oramentrias ou de recursos provisrios (IPMF), o

que os fragilizou institucionalmente. Tampouco se

conseguiu avanar na formao de um Conselho

federal, similar aos propostos para os governos esta-

duais e municipais.

Ressalte-se, entretanto, que, com o objetivo de

reformar e criar um novo arranjo institucional para

o setor, tanto a proposta de criao de um Conselho

quanto a de criao de um fundo federal voltados

para a rea habitacional foram no incio dos anos

1990 questes em pauta na Cmara de Deputados.

Essa discusso, iniciada em 1992 por meio da

constituio de um Frum Nacional de Habitao,

envolvendo inmeras instituies da sociedade civil

e rgos pblicos vinculados questo habitacional,

se organizou em torno de trs propostas, cada uma

representando determinados blocos de interesses:

parte da burocracia pblica da poltica habitacional

(Frum dos Secretrios Estaduais de Habitao), os

construtores e o setor popular organizado. Elas ti-

23


nham como ponto comum a busca da restaurao de

uma nova aliana entre os interesses envolvidos no

financiamento, produo e uso da moradia, atravs

da criao de um Conselho Nacional de Habitao,

com a funo de gerir a poltica habitacional, e de

um fundo especfico para garantir o financiamento

do setor. Evidencia tambm a preocupao de no

deixar exclusivamente na mo de um rgo gover-

namental os rumos da poltica habitacional, abrindo

perspectivas de um tipo de participao neocorpo-

rativa em que segmentos da sociedade civil teriam

assento. As sugestes sobre o formato institucional

deste Conselho variavam bastante, e a proposta do

movimento popular era a nica em que os represen-

tantes da sociedade civil seriam majoritrios.

A administrao Fernando Henrique, que to-

mou posse no incio de 1995, apresentou como

proposta para o trinio 1996-1999 a aplicao de

R$ 26,5 bilhes para beneficiar 1.394.900 famlias,

utilizando aproximadamente R$ 19,6 bilhes de re-

cursos oriundos do FGTS e R$ 6,9 milhes prove-

nientes da contrapartida de estados e municpios

(Sepurb, 1996c).

Em linhas gerais, do ponto de vista financeiro,

as iniciativas para viabilizar essa proposta seriam:

a) continuar os esforos visando o saneamento

do FGTS, com o objetivo de proteger os recursos dos

trabalhadores, bem como ampliar a capacidade de in-

vestimento habitacional do fundo;

b) securitizar a dvida do Fundo de Compen-

sao das Variaes Salariais (FCVS) com os agentes

financeiros e o FGTS;

c) implementar novas formas de captao de

recursos para o setor imobilirio a partir de empre-

sas de capitalizao e seguros, fundos mtuos e fun-

daes de previdncia privada, entre outros.

Como elemento chave da nova poltica, passa-

se a discutir a questo habitacional de forma inte-

grada poltica urbana e poltica de saneamento

ambiental, atravs da Secretaria de Poltica Urbana.

Nessa mesma linha de busca de articulao entre

polticas complementares e recorrentes, defende

uma poltica fundiria urbana adequada de modo a

desestimular a formao de estoques de terras para

fins especulativos.

Ainda, segundo o programa habitacional da

primeira administrao Fernando Henrique Cardoso,

sugeria-se reforar o papel dos governos municipais

como agentes promotores da habitao popular, in-

centivando-os inclusive a adotar linhas de ao diver-

sificadas, voltadas para urbanizao de favelas e recu-

perao de reas degradadas. Eram propostas, entre

outras, as seguintes medidas no campo da habitao

popular: apoiar programas geradores de tecnologia

simplificada que possibilitassem a construo de

moradias de qualidade a custo reduzido; privilegiar

as formas associativas e cooperativas de produo

de habitaes e incentivar programas de assistncia

tcnica aos rgos, entidades e organizaes comu-

nitrias, comprometidas com solues locais e inte-

gradas de interesse social.

24


Quanto s iniciativas de alcance social do in-

cio da primeira administrao FHC, merece desta-

que o Programa de Concluso de Empreendimentos

Habitacionais, que visava recuperar investimentos j

realizados com recursos do FGTS que no geraram

os benefcios esperados, especialmente para viabi-

lizar a comercializao de conjuntos habitacionais

contratados at 1991 por empresas privadas, que se

encontravam inacabados em virtude de problemas

de financiamento na poca.

Por sua vez, os Programas de Crdito Direto

ao Cidado, denominados Cred-Mac e Cred-Casa,

voltados para famlias com at oito salrios mnimos

de renda mdia mensal (atuando, inclusive, no setor

informal), possibilitariam a oferta de crdito para a

aquisio de materiais de construo, visando me-

lhoria ou construo de habitaes. Sua principal

caracterstica residia na forma de financiamento mais

simplificada, j que esses programas no seguiam as

regras do Sistema Financeiro da Habitao.

No setor social, destacam-se o Pr-Moradia e

o Programa Habitar Brasil, voltados para o poder p-

blico (estados e municpios) e financiados, respec-

tivamente, com recursos do FGTS e do Oramento

Geral da Unio. Seus principais objetivos seriam a

urbanizao de reas degradadas para fins habita-

cionais, a regularizao fundiria e a produo de

lotes urbanizados. Nessas duas iniciativas, buscava-

se beneficiar 677.100 famlias, investindo R$ 5,2

bilhes, sendo R$ 4 bilhes de recursos do FGTS

e R$ 1,2 milho da contrapartida de estados e muni-

cpios (Sepurb, 1996a, 1996b).

Entre 1996 e 2000, o desempenho do governo,

no que diz respeito poltica de habitao popular

stricto sensu, ficou aqum do inicialmente planejado,

pois para o Pr-Moradia foram investidos cerca de R$

830 milhes, em recursos do FGTS, para a construo

de 155.219 unidades residenciais, a um custo mdio

unitrio de R$ 5.400,00. No mesmo perodo, com re-

cursos a fundo perdido do OGU, foram alocados no

Morar Melhor / Habitar Brasil em torno de R$ 860

milhes que resultaram na construo de 294.595

moradias, com custo unitrio mdio de R$ 2.920,00

(CAIXA, 2000).

Ressalte-se, entretanto, que em polticas recor-

rentes e complementares s polticas habitacionais

populares os aportes da Unio foram bem mais subs-

tanciais. Por meio de financiamento do FGTS, o go-

verno federal investiu, entre 1996 e 2000, em torno

de R$ 2,7 bilhes em saneamento bsico (Pr-Sanea-

mento). No citado perodo, foram aplicados cerca de

R$ 2,5 bilhes de recursos oramentrios do OGU

em diversos programas de infra-estrutura e sanea-

mento (CAIXA, 2000).

Por fim, quanto s propostas no dinamizadas

de novas polticas habitacionais, deve ser lembrado

o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), vol-

tado para atingir uma clientela na faixa entre qua-

tro e seis salrios mnimos de renda familiar. Ainda

que proposto como forma de leasing habitacional,

esse programa parece no ter sido pensado com a

mesma filosofia de seus congneres europeus. O ar-

25


rendamento aqui teria mais o objetivo de facilitar a

retomada dos imveis em caso de inadimplncia do

muturio, evitando longas batalhas judiciais2.

Para os setores mdios (renda familiar mensal

de at 12 salrios mnimos), tem se destacado ao lon-

go dos ltimos anos o Programa Carta de Crdito,

que utiliza recursos do FGTS e das cadernetas de

poupana. Trata-se de fornecer uma linha de crdito

direta ao cidado, que pode escolher a melhor alter-

nativa para resolver seu problema de moradia, den-

tre as modalidades de aquisio de habitao pronta,

nova ou usada.

Merece tambm destaque o Programa de Fi-

nanciamento Produo e ao Crdito Individual,

voltado para apoiar a indstria da construo civil

na produo de projetos habitacionais destinados

parcela da populao de renda mdia e alta que

opte por um contrato de financiamento vinculado

ao imvel. Trata-se de programa praticamente similar

ao que foi hegemnico durante o perodo BNH para

os setores de maior renda, exceto no que respeita ao

financiamento que, alm dos recursos das cadernetas

de poupana, abre a possibilidade de outras fontes

complementares (Companhias Hipotecrias e Fun-

dos de Investimento Imobilirio).

Mas, a maior novidade na rea habitacional

nos anos 1990 foi a aprovao, atravs da Lei Fede-

ral 9.512 / 97, do denominado Sistema Financeiro

Imobilirio (SFI), em moldes totalmente diferentes

do SFH, criado junto com o extinto Banco Nacional

da Habitao e que at hoje financia a maior par-

te dos programas existentes, por meio de recursos

da caderneta de poupana e do FGTS. Inspirado na

experincia norte-americana, o novo sistema opera

exclusivamente com recursos da iniciativa privada

nacional e internacional. O ponto de destaque do SFI

a chamada alienao fiduciria, pela qual o mutu-

rio somente torna-se proprietrio do imvel quando

quita o financiamento. Com isso, o financiador pode

retomar rapidamente os imveis em inadimplncia.

Tanto o perodo permitido para atrasos quanto os

prazos de financiamento e as taxas de juros sero fi-

xados, atravs de contrato, entre os agentes fiducirio

e fiduciante, sem interferncia do Estado. Pelo texto

da lei, os assalariados podero utilizar os recursos

do FGTS para abater as dvidas. O objetivo de seus

mentores seria atrair no s capitais internacionais

como recursos dos fundos de penso, uma vez que

financiando apenas parte do custo do imvel (cabe

ao comprador arcar diretamente com parte dos cus-

tos) e com a possibilidade de rpida retomada em

caso de inadimplncia alm da inexistncia de re-

gulao governamental para prazos, taxa de juros e

comprometimento mximo de renda familiar com

as prestaes dificilmente haveria possibilidade de

prejuzo para o investidor.

2Tradicionalmente, nos casos graves de inadimplncia, a CAIXA tem optado pelo leilo com as residncias ocupadas, mas isso acarreta uma diminuio nos preos dos arremates das mesmas.


26


Um eventual revigoramento do atual Sistema

Financeiro da Habitao depende da resoluo de

uma complicada questo poltica sobre como co-

brir o dficit acumulado ao longo das ltimas dca-

das. Por outro lado, o desempenho do novo Sistema

Financeiro Imobilirio, ainda em fase de implemen-

tao, depende de inmeras variveis financeiras e

econmicas, bem como de alianas de interesses e

de um formato institucional que lhe permitam con-

ceder financiamentos em larga escala e em fluxo

constante. Evidentemente, este um sistema que

somente pode ser utilizado para setores de renda

mais alta, uma vez que seria duvidoso que, em uma

conjuntura de juros altos, fosse capaz de atingir uma

clientela mais ampla.

4. Perspectivas e cenrios para a questo da moradia no incio do novo sculo

A rpida urbanizao das ltimas dcadas do

sculo XX aliada a um processo de industrializa-

o tardia que incorporou somente uma pequena

parcela dos trabalhadores urbanos acarretou pro-

blemas urbanos complexos e de difcil enfrentamen-

to por parte do poder pblico.

Entre as diversas carncias da populao de bai-

xa renda vinculadas ao habitat (saneamento, abaste-

cimento de gua, energia eltrica, transporte etc.), a

que apareceu com mais evidncia e centralidade foi

o dficit de moradia. Esse contexto explica, em parte,

no s por que o poder pblico, em termos de poltica

urbana, priorizou historicamente a questo habitacio-

nal, como tambm a pouca amplitude e o fracasso da

maior parte dessas intervenes governamentais.

Em uma sociedade extremamente heterognea

e desigual como a brasileira, questes aparentemente

universais como educao, servios de sade, sanea-

mento e habitao no so facilmente comparveis e

muito menos intercambiveis entre alguns dos diver-

sos submundos sociais. Assim, no referente ao habi-

tat, temas como necessidades habitacionais, aluguel,

habitao adequada, tamanho de terreno, infra-estru-

tura, entre outros que em geral so tratados como

se estivessem vinculados a um nico mercado , tm,

na verdade, significados muito variados, dependendo

dos setores sociais a que se referem.

Comecemos pelas alternativas que se abrem

para os setores populares, que mesmo durante a fase

urea do BNH foram os menos beneficiados. Nessas

condies, a opo habitacional para a maioria da

populao pobre, formada por um considervel con-

tingente de desempregados e de trabalhadores even-

tuais, tm sido os cortios, favelas e bairros clandes-

tinos, localizados fundamentalmente nas metrpoles

e grandes cidades. Assim, a autoconstruo torna-se

a soluo possvel para amplas camadas populares

resolverem seus problemas habitacionais. Em funo

da escassez de recursos e de tempo disponvel, essas

construes prolongam-se por um largo perodo de

tempo e se caracterizam pelo tamanho reduzido, bai-

xa qualidade dos materiais empregados, acabamento

precrio e tendncia deteriorao precoce (Marica-

to, 1979; Ribeiro e Azevedo, 1996).

27


A experincia tem demonstrado que, apesar

dos subsdios diretos e indiretos, nos pases subde-

senvolvidos as casas populares so ainda muito caras

para a maioria dos setores de baixa renda. Nessas cir-

cunstncias, a poltica habitacional enfrenta um di-

lema de difcil soluo: se subsidia em maior escala,

compromete drasticamente a produo quantitativa

de casas; se busca um nvel maior de eficcia atra-

vs do retorno de parte do capital aplicado , exclui

uma considervel parcela da populao dos progra-

mas tradicionais de habitao popular.

por esse motivo que, nas ltimas dcadas,

tanto no Brasil como em muitos outros pases em

desenvolvimento, pesquisadores, autoridades gover-

namentais e lderes comunitrios vem os chamados

programas alternativos de habitao popular como

uma das formas de tentar responder s necessidades

habitacionais das populaes de baixa renda.

Embora a retrica oficial continue a exaltar

as qualidades dos chamados programas alternativos

como forma de enfrentar os problemas habitacionais

dos setores populares, os impactos concretos dessas

iniciativas ainda necessitam de estudos mais detalha-

dos3. Em contraposio e como estratgia para en-

frentar a crise de moradia, parte dos setores mdios

e altos optou, entre outras alternativas, pela partici-

pao em condomnios fechados afastados das reas

nobres, mas com acesso relativamente rpido atravs

de servios de transportes (auto-estradas, metrs de

superfcie etc.), e pela recuperao de parte de an-

tigos bairros populares, bem localizados na estrutu-

ra das cidades, impondo-lhes uma nova significao

simblica, concomitante com a criao de externali-

dades exclusivas, que os diferenciariam do resto da

rea (Ribeiro e Azevedo, 1996).

As estratgias de parte dos setores mdios e

de alta renda supracitadas significam a criao de

ilhas de classe mdia incrustadas na periferia ou

em antigos bairros populares. Se atentarmos para

o fato de que, concomitantemente a esse proces-

so, est em curso o adensamento das favelas e dos

bairros populares j consolidados, podemos ante-

ver o que chamaramos de diminuio perversa da

segregao espacial. O maior convvio forado,

em espaos contguos, dos estratos mdios e altos

com setores populares, em um contexto de desa-

gregao social e de baixo crescimento econmico,

tende a desencadear um recrudescimento dos pre-

conceitos sociais e uma identificao mecanicista

de pobres como sinnimo de classes perigosas

(Ribeiro e Azevedo, 1996).

Parte desse comportamento das classes m-

dias est relacionada com a trajetria ascendente da

violncia urbana. Entretanto, a tendncia de ver o

3Durante o perodo BNH, esses programas corresponderam a cerca de 265 mil unidades habitacionais, significando apenas 5,95% do total dos financiamentos do Banco (Azevedo, 1988, p. 117). Convm lembrar, entretanto, que aps 1985 a maioria dos programas de habitao popular nos trs nveis de governo, imple-mentados fora do SFH, privilegiaram os programas alternativos (mutiro, autoconstruo, cooperativas de autogesto etc.) que, em muitos casos, apresentaram resultados satisfatrios (Azevedo, 1990).


28


outro de classe inferior como um inimigo em po-

tencial tende a cristalizar preconceitos ideolgicos

nas elites, que obscurecem a necessidade da busca

de solues econmicas e polticas de mbito mais

amplo (diminuio dos nveis de pobreza absoluta,

ampliao das possibilidades de ascenso social, re-

forma do Estado etc.) e terminam por enfatizar res-

postas individuais imediatistas, incapazes de atacar

as razes do problema. Alm disso, acarretam proble-

mas que no s afetam negativamente a estrutura

urbana das cidades como tambm as prprias con-

dies habitacionais desses setores. Ou seja, levam

a um aumento exacerbado nos servios de seguran-

a e de taxas de condomnios, ao aprisionamento

das pessoas em suas residncias e diminuio da

importncia da rua, enquanto espao pblico de

convvio social, intercmbio, socializao e lazer.

(Ribeiro e Azevedo, 1996).

Por outro lado, tambm se poderia supor al-

guns efeitos positivos no esperados decorrentes des-

sa conjuntura. Em primeiro lugar, uma maior presso

dos setores populares cobrando do poder pblico

maiores investimentos de infra-estrutura, equipamen-

tos comunitrios e outras melhorias habitacionais,

tendo em vista o efeito demonstrao. Numa con-

juntura democrtica, em que o voto possui o mesmo

peso, independente da classe social do votante, este

um cacife no desprezvel. Alis, apesar da crise fiscal

e econmica, a melhora dos indicadores sociais nas

duas ltimas dcadas pode ser explicada, em grande

parte, por fatores de ordem poltica.

O debate sobre as possibilidades de reforma

do SFH, iniciado em dezembro de 1992 na Cmara

dos Deputados por ocasio do Simpsio Nacional da

Habitao, do qual participaram parlamentares de v-

rios partidos, representantes de sindicatos e numero-

sas associaes da sociedade organizada, no logrou

restaurar uma aliana suficientemente forte entre os

diversos atores envolvidos no financiamento, na pro-

duo e no uso da moradia, para ensejar modifica-

es estruturais no Sistema Financeiro da Habitao.

Nas discusses sobre as reformas do SFH, des-

de a primeira metade dos anos 1990, as propostas

de descentralizao estavam sempre amarradas aos

possveis novos formatos institucionais da poltica

federal. Apesar de suas diferenas, no que diz respei-

to ao papel dos diferentes mbitos de governo, elas

apresentavam uma certa similitude. Unio caberia

definir a macropoltica e arcar com a maior parte dos

financiamentos; aos estados federados, realizar ativida-

de reguladora dentro de seus respectivos territrios,

suplementar uma parte dos recursos, desenvolver

os programas clssicos das Cohab e eventualmente

quando por fragilidade de setores organizados da

sociedade ou do poder municipal implementar di-

retamente alguns projetos alternativos para os seto-

res de baixa renda. Aos governos locais era destinada

uma grande responsabilidade pela implementao

da poltica na ponta da linha: seja oferecendo ter-

renos e/ou participando de obras de infra-estrutura

como contrapartida de recursos repassados de ou-

tros nveis de governo, seja se responsabilizando di-

retamente pela execuo das obras, seja ainda acom-

panhando ou orientando os setores organizados da

29


sociedade (cooperativas, grupos de mutiro etc.) en-

volvidos com os diferentes projetos.

Essas propostas de descentralizao no tinham

como objetivo a criao de sistemas autnomos em

mbito estadual e municipal. Entretanto, com a desar-

ticulao do Sistema Financeiro da Habitao, a par-

tir de 1987 tanto alguns estados, ao se organizarem

para fazerem jus a possveis repasses federais, quanto

muitos municpios de grande porte, para se habilita-

rem a repasses federais e estaduais, terminaram por

criar uma estrutura institucional que lhes permitiu a

criao de sistemas hbridos capazes, de um lado, de

se articularem com iniciativas oriundas de um nvel

mais alto de governo e, de outro, de experimentarem,

com diferentes graus de institucionalizao e de so-

fisticao, polticas habitacionais autnomas.

No que se refere aos governos estaduais, o n

grdio dessas polticas independentes foi a busca de

uma fonte de financiamento prpria, ao mesmo tem-

po significativa e constante, de modo a assegurar um

desempenho regular e consistente.

Nesse sentido, a experincia do estado de So

Paulo foi a nica que at o momento apresentou xi-

to na configurao de um completo Sistema Estadual

de Habitao. A experincia paulista incentivou ou-

tros governos por exemplo, Bahia, Minas Gerais e

Rio Grande do Sul a buscar, em suas respectivas

Assemblias Legislativas, apoio para a criao de Sis-

temas Estaduais de Habitao autnomos. O malogro

desses projetos se deveu, principalmente, s dificul-

dades dos governadores em obter, dos legislativos,

consenso sobre fontes de recursos oramentrios

permanentes (Arretche, 2000).

O governo paulista logrou, em 1989, aprovar

uma lei na Assemblia Legislativa que aumentava o

ICMS em 1%, com objetivo de criar uma fonte cons-

tante e livre para aplicao em habitao popular.

Isto permitiu que a Companhia Habitacional Estadual

(CDHU) elaborasse uma poltica prpria, abrangendo

programas, mecanismos de comercializao e formas

de subsdios prprios. Os recursos oriundos do ICMS

tm permitido desde ento um aporte constante e

extremamente significativo para a produo de ha-

bitaes de interesse social naquele estado. Basta ver

que os gastos oramentrios nessa rubrica passaram

de R$ 167 milhes, em 1988, para mais de R$ 400

milhes em 1994 (Arretche, 2000, p. 107-109).

Alm do estado de So Paulo, tambm o Cea-

r, nas administraes Tasso e Ciro, utilizou primor-

dialmente verbas oramentrias para financiamento

de sua poltica de habitao popular com formato

institucional prprio e s margens das agncias fede-

rais, lanando mo dos recursos do FGTS apenas de

forma suplementar. Ainda assim, no se pode afirmar

que se tenha constitudo no estado do Cear um Sis-

tema Estadual de Habitao, dado que no se registra

a institucionalizao de recursos fiscais que garan-

tam um fluxo contnuo de oferta de bens (Arretche,

2000, p. 118).

Ao longo da dcada de 1990, a maioria dos es-

tados optou por manter sua dependncia de fontes

federais, ainda que muitos desses programas nacio-

nais tenham ganhado na esfera estadual nomes fanta-

30


sia, como estratgia de vrios governos para angariar

maior legitimidade poltica em suas respectivas po-

pulaes (Azevedo, 1996). Entre esses, alguns poucos

estados como foi o caso, entre outros, da Bahia, Per-

nambuco e Paran conseguiram, por diferentes mo-

tivos, angariar vultosos repasses do governo federal,

distintamente da maior parte das administraes es-

taduais, que, em virtude de questes endgenas, no

logrou captar recursos relevantes, como ocorreu, por

exemplo, com o Rio Grande do Sul (Arretche, 2000).

Deve ser ressaltado que, alm de programas fe-

derais e estaduais, h uma tendncia ao surgimento

de um sem-nmero de programas de mbito local,

para esta faixa de menor renda, abrangendo desde a

construo de conjuntos, reurbanizao de reas de-

gradadas, mutiro e lotes urbanizados (Pnud, 1996). A

crise fiscal do Estado, especialmente nos mbitos fe-

deral e estadual, e a conseqente diminuio de ver-

bas para as necessidades habitacionais, aliadas a um

contexto democrtico que amplia a presso popular,

acarretaram um processo difuso e no planejado de

descentralizao, que poderamos chamar de uma

municipalizao selvagem da poltica habitacional

para os setores de menor renda ou, como preferem

Adauto e Luiz Csar, de uma descentralizao por

ausncia (Cardoso e Ribeiro, 1999).

Esses programas podem apresentar diversas

vertentes e envolver diferentes agncias, esferas de

governo e mesmo Organizaes No-Governamen-

tais, bem como priorizar projetos tradicionais (cons-

truo de conjuntos) ou programas alternativos cls-

sicos: autoconstruo, mutiro, legalizao de lotes,

urbanizao de favelas etc.

As dificuldades de se realizar atualmente um

balano geral sobre a ao municipal na rea habi-

tacional no Brasil decorrem da amplitude dessa in-

terveno, da diversidade de programas, da carncia

de informaes e das distintas metodologias empre-

gadas nas diversas pesquisas realizadas, o que nem

sempre possibilita a comparabilidade dessas experi-

ncias. Apesar disso, os estudos j realizados explici-

tam no s diversos constrangimentos, mas tambm

potencialidades e impactos no negligenciveis des-

ses programas.

No que diz respeito aos constrangimentos,

para parte da literatura especializada, ainda que em

determinadas circunstncias essas aes possam at

vir a ter um impacto relevante, na maioria dos casos,

a dependncia de verbas oramentrias e a inexis-

tncia de fontes de recursos especficos e constan-

tes pressupem a sujeio dessas iniciativas s prio-

ridades conjunturais do governo. Por no possuir o

controle sobre verbas ou fundos especiais e por seu

carter distributivo, esses programas tenderiam a se

transformar a mdio prazo em um poo sem fun-

do, em que os recursos so sempre muito inferiores

s demandas. Alm disso, com o passar do tempo, a

disputa com outros programas sociais por dotaes

oramentrias possivelmente se tornaria constante e

acirrada (Azevedo, 1996).

A enorme clientela potencial dessas iniciativas,

aliada escassez e no previsibilidade de recursos, e,

31


em muitos casos, falta de critrios bem definidos de

prioridades, favoreceria o surgimento de prticas de

favoritismo e de clientelismo poltico. Assim, embora

a lgica de alocao desses recursos possa ser bastan-

te variada, o fator de legitimao poltica e de apoio

eleitoral tende a ter grande importncia na definio

da populao-alvo desses programas, na maioria dos

casos pontuais e/ou intermitentes e vinculados a

uma determinada administrao. Mesmo tratando-se

de bens escassos e de impacto pouco significativo

para a maioria da populao pobre dos respectivos

municpios, esse modelo teria a capacidade de criar

forte expectativa nos setores populares. No por

outro motivo que, nas ltimas campanhas eleitorais

municipais, muitos candidatos venham usando o so-

nho da casa prpria como uma das bandeiras para

lograr apoio popular (Azevedo, 1996).

No que se refere s potencialidades desses

programas municipais, desenvolvidos especialmente

nos anos 1990, estudos recentes tm demonstrado

as grandes possibilidades de inovao institucional

e de adaptabilidade s idiossincrasias locais. Em ou-

tras palavras, essas iniciativas tm funcionado como

um grande laboratrio que permite a socializao

de inmeras experincias bem-sucedidas, muitas das

quais premiadas internacionalmente (Bonduki, 1996;

Souza, 1997).

Alm disso, pesquisa recente envolvendo 45

cidades grandes e mdias nas diferentes regies do

pas revelou que em muitas delas o impacto dessas

aes est longe de poder ser considerado despre-

zvel para o pblico-alvo das polticas habitacionais

implementadas. Assim, do ponto de vista da origem

dos recursos utilizados, os municpios foram respon-

sveis, de forma autnoma, pelo financiamento de

aes que beneficiaram cerca de 37% das famlias, e

participaram do financiamento de outros programas,

que beneficiaram cerca de 21% das famlias (Cardo-

so e Ribeiro, 1999, p. 17. Grifo nosso). Em outras pala-

vras, nas cidades estudadas, em mdia, quase 60% das

famlias atendidas por projetos habitacionais tiveram

algum tipo de aporte oriundo dos cofres municipais,

e mais de um tero delas foi atendido exclusivamen-

te com recursos oramentrios dos governos locais.

Essa mesma pesquisa revela diferenas signifi-

cativas entre as vrias regies do pas. Nesse sentido,

o Nordeste, que apresenta um quadro de carncias

mais dramtico, justamente onde se localizam as

piores performances, em comparao s cidades do

Sul regio em que os municpios apresentam situa-

o financeira relativamente mais confortvel e onde

se pde constatar, em mdia, um melhor desempe-

nho. Segundo os pesquisadores, seria possvel supor

que esse diferencial

diz respeito, por um lado, ao volume de recur-

sos financeiros, tcnicos e administrativos

que esses municpios dispem para fazer face

s suas necessidades; por outro lado, no caso

do Nordeste, tambm conseqncia da cul-

tura poltica local, onde as prticas clientelistas

esto mais enraizadas no cotidiano e corres-

pondem a mecanismos ainda no superados

de reproduo do poder, a nvel local. (Ibid.)

32


No que concerne ao Nordeste, essa anlise basea-

da na cultura poltica local acaba sendo matizada

pelos prprios autores, quando afirmam encontrar

fortes similaridades em municpios metropolitanos

do Sudeste.

Outro fator que merece destaque diz respei-

to importncia da questo institucional, pois foi

constatada uma forte correlao entre a existncia

de estruturas administrativas mais sofisticadas (Co-

hab, rgos de planejamento, secretarias de habi-

tao, instrumentos de poltica urbana etc.) e um

melhor desempenho na rea habitacional. Ressal-

te-se, particularmente, a importncia da legislao

sobre as conhecidas reas Especiais de Interesse

Social, que foram responsveis por importantes

avanos na regularizao fundiria, permitindo

que considervel contigente de setores de baixa

renda se incorporasse cidade legal (Cardoso e

Ribeiro, 1999).

A poltica do novo governo seria a de estabe-

lecer parcerias com os estados federados e, especial-

mente, com os municpios envolvendo a partici-

pao de setores organizados da sociedade , como

forma tanto de democratizar o processo de acesso

casa prpria aumentando sua transparncia e

colaborando para minimizar as prticas clientelistas

tradicionais (Cardoso, 2003) quanto de dinamizar

a produo da habitao popular e a urbanizao e

regularizao fundiria de assentamentos precrios

(vilas, favelas e bairros clandestinos etc.).

5. Posfcio: guisa de concluso

A partir da ascenso do governo Lula e da cria-

o do Ministrio das Cidades, um cenrio baseado

na aproximao institucional da poltica urbana (lato

sensu), habitacional, de saneamento e de transporte,

com caractersticas de polticas regulatrias centra-

lizadas, buscando envolver as trs esferas de gover-

no, possibilitou avanos significativos nos primeiros

trinta meses de governo. Ressalte-se que a proposta

do Ministrio das Cidades apresenta desde o incio

do governo apoio de atores relevantes: possua de-

fensores nas burocracias estaduais (Associao Bra-

sileira de Cohab; Frum Nacional de Secretrios de

Habitao) e em setores organizados da populao

civil (Frum Nacional de Reforma Urbana, Movimen-

to Nacional de Luta pela Moradia, Frente Nacional

do Saneamento, movimentos voltados para trans-

porte pblico urbano de passageiros, alm de redes

voltadas para equacionar a governana metropolita-

na), estes ltimos aliados de longa data dos partidos

hegemnicos na coalizo governamental e, portanto,

com poder de presso no desprezvel sobre a atual

administrao federal.

O Ministrio capitaneado por Olvio Dutra,

tendo como secretria executiva Ermnia Maricato,

conseguiu recrutar tanto nos quadros efetivos da

Administrao federal quanto nos de outras institui-

es pblicas e universidades do pas uma equipe

extremamente qualificada. Apesar das idiossincrasias

das diferentes reas e de frices decorrentes das es-

pecificidades das lideranas das diversas diretorias, a

cpula ministerial, por meio de um trabalho de co-

33


ordenao interna apoiado por inmeros semin-

rios envolvendo entidades da sociedade organizada

de vocao urbana e especialistas e consultores de

diversas tendncias , logrou aparar arestas e avanar

em propostas de regulao de polticas essenciais

para as cidades brasileiras. Alm disso, percebendo

que muitas dessas polticas transcendiam o Minist-

rio, envidou-se para envolver no s outras agncias

e Ministrios que apresentavam fortes interfaces com

as aes em curso, como tambm buscou integrar

outros nveis de governo, sempre com a participao

dos diferentes movimentos urbanos.

Em relao Habitao, esse tema passou a

receber uma viso mais holstica levando em conta

no s a construo de novas moradias, mas tambm

issues, que, por vezes, so at mais importante para

enfrentar a questo do habitat, como regularizao

fundiria, saneamento, infra-estrutura, transporte p-

blico, entre outros.

Como lembra Ermnia Maricato (Maricato, 2005),

nos 30 meses da gesto do Ministro Olvio Dutra, entre

os diversos xitos alcanados, podem-se ressaltar:

1. Nova poltica nacional de habitao: mudana de paradigma

Aps longa ausncia, o novo Sistema Nacional

de Habitao inclui o mercado privado (para ampliar

a oferta para a classe mdia) e a habitao de inte-

resse social. O novo marco regulatrio e a nova es-

trutura sero complementados pelo Fundo Nacional

de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e o Sistema

Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS)

previstos na Lei Federal 11.124/2005, aprovada no

Congresso Nacional aps 13 anos de tramitao. A

tese perseguida para a mudana de paradigma na

rea de habitao a seguinte:

a) buscar segurana jurdica e ampliar recursos

financeiros para o mercado privado de moradias para

a classe mdia. Dessa forma, espera-se que a classe m-

dia no dispute recursos federais com as faixas de bai-

xa renda, como aconteceu nos governos anteriores;

b) ampliar os recursos e dar prioridade de in-

vestimentos que esto sob gesto federal e nacional

para as faixas de rendas mais baixas (92% do dficit

habitacional est situado abaixo de cinco salrios m-

nimos). Dessa forma, espera-se conter o crescimento

das favelas e das ocupaes urbanas ilegais.

2. Ampliao dos recursos federais e nova orientao para o enfrentamento da questo habitacional

Com recursos geridos pelo governo federal,

em 2003 e 2004 foram contratados R$ 10,7 bilhes

para atender a 760 mil famlias com imveis novos e

usados, aquisio de material para construo, refor-

mas de moradia e urbanizao de favelas. Em 2005, as

metas de contratao so atender a 640 mil famlias

com a aplicao de R$ 10,6 bilhes.

Enquanto a aplicao dos recursos sob gesto

federal estava fortalecendo a concentrao da renda

no pas, j que a maior parte deles era dirigida para

as faixas de renda situadas acima de cinco salrios

mnimos, a atual administrao priorizou os inves-

34


timentos pblicos subsidiados abaixo dessa faixa,

em que se encontra 92% do dficit habitacional.

A mudana normativa nos programas habi-

tacionais federais (PSH, PAR), a criao de novos

programas (PCS, PEHP) e uma resoluo aprova-

da pelo Conselho Curador do FGTS (Resoluo

460/2005) permitiram ampliar os recursos de sub-

sdios para baixa renda.

Pela primeira vez o governo federal atuou ativa-

mente na questo da regularizao fundiria. O novo

programa j deu incio a processos para fornecer a

documentao do imvel habitacional para mais de

500 mil famlias de baixa renda moradoras de assen-

tamentos informais situados em 26 estados, em espe-

cial nas 11 maiores metrpoles brasileiras. O Minis-

trio das Cidades fez convnio com a Associao dos

Notrios e Registradores do Brasil (Anoreg) para o

registro gratuito de moradias sociais regularizadas.

3. Proposta de uma poltica nacional do sanea-mento ambiental e ampliao dos investimentos

A ausncia de regras no setor, que inviabiliza

investimentos pblicos e privados, pode ter um fim

com o Plano do Saneamento Ambiental, que aguar-

da votao no Congresso Nacional. O Plano institui

a obrigatoriedade de planos, metas, indicadores e

transparncia para a gesto. Esse instrumento no

inviabiliza as empresas estaduais, mas fixa deveres

e obrigaes para os titulares do servio. Essa pro-

posta, debatida em 11 audincias pblicas em todo o

pas, pretende proporcionar um horizonte sustent-

vel para o desenvolvimento do setor.

Convm assinalar que pela primeira vez o Mi-

nistrio das Cidades, em parceria com os Ministrios

da Sade, do Meio Ambiente e da Integrao Nacio-

nal, investiu em 2003 e 2004 uma soma indita de R$

6,1 bilhes de reais (gua esgoto, resduos slidos e

drenagem) integrando e racionalizando os diversos

programas.

A abertura de financiamentos com recursos do

FGTS mostra uma reverso de orientao em relao

aos governos anteriores, pois em apenas dois anos

(2003/2004) se investiu um montante de recursos

quase igual ao alocado entre 1995 e 2002 (Maricato,

2005, p. 1).

Tambm de forma inovadora, a seleo de pro-

jetos obedeceu a chamamento pblico via internet, e

a escolha das propostas ocorreu via pontuao com

critrios divulgados publicamente.

4. Campanha nacional sobre o Plano Diretor Participativo

Mais de 1.700 municpios aqueles com mais

de 20 mil habitantes e os metropolitanos de qual-

quer porte esto obrigados a elaborar seus planos

diretores at outubro de 2006, de acordo com o Es-

tatuto da Cidade. O Ministrio das Cidades, nos pri-

meiros 30 meses do governo Lula, conseguiu apoiar

diretamente um nmero no-desprezvel de munic-

pios nessa ao, seja por meio de financiamento (370

municpios), seja por meio de cursos de capacitao

s equipes (173).

A Campanha Nacional Plano Diretor Parti-

cipativo, coordenada pelo Ministrio das Cidades,

35


j conta com 25 ncleos estaduais formados por

gestores pblicos, tcnicos, lideranas sociais, uni-

versidades, parlamentares, promotores pblicos e

empresrios, abrangendo aproximadamente 900

municpios brasileiros.

5. Marco regulatrio da mobilidade, dos trans-portes coletivos e trnsito

As diretrizes da Poltica Nacional de Mobilida-

de e Transporte foram aprovadas no Conselho das Ci-

dades, e est em andamento a definio de um marco

regulatrio para o setor. As leis que tratam da acessi-

bilidade para idosos e portadores de deficincia fo-

ram regulamentadas, e uma parceria entre o Minist-

rio das Cidades e diversas entidades governamentais

e no-governamentais busca sua implementao.

Quanto preveno de acidentes no trnsito,

foram ministrados 47 cursos de capacitao para 5 mil

tcnicos de trnsito pertencentes a 400 municpios. A

resoluo 168 do Contran determinou a realizao de

cursos de habilitao para 25 milhes de condutores.

Essas medidas visam diminuir os acidentes de trnsi-

to, que matam aproximadamente 40 mil pessoas por

ano e incapacitam outras centenas de milhares.

6. Poltica nacional de desenvolvimento urbano com participao democrtica

Considerando a dimenso e a diversidade re-

gional e urbana do pas e considerando ainda o pou-

co conhecimento social acumulado sobre a poltica

urbana (ou o pouco conhecimento acumulado sobre

a participao social em polticas pblicas), o Mi-

nistrio das Cidades enfrentou dificuldades para

lograr uma participao democrtica ampla na de-

finio da Poltica Nacional de Desenvolvimento

Urbano (PNDU).

Em 2003, a Conferncia Nacional das Cidades

definiu as diretrizes e prioridades da Poltica Ur-

bana Brasileira. Participaram do processo de cons-

truo da Conferncia mais de 3.400 municpios e

26 estados da Federao. Os 2.800 delegados que

participaram da Conferncia Nacional, em Braslia,

foram eleitos nessas Conferncias Municipais e Es-

taduais, que alm de representantes de rgos do

poder executivo dos governos estaduais e munici-

pais de vocao urbana, das cmaras de vereadores,

das assemblias legislativas e das universidades e

centros de pesquisas possuam, majoritariamente,

representantes de entidades da sociedade organiza-

da, como, entre outras, ONGs, movimentos sociais,

associaes reivindicativas de polticas setoriais,

sindicatos e associaes profissionais.

A I Conferncia Nacional das Cidades (CNC)

elegeu o Conselho das Cidades, que conta com re-

presentantes de todos os segmentos supracitados.

Esse Conselho aprovou, em 18 meses de vida, as

principais aes e polticas definidas pelo Minist-

rio das Cidades.

Em relao II CNC, as conferncias munici-

pais ocorreram nos meses de junho e julho de 2005.

As conferncias estaduais devem ocorrer em agosto,

setembro e outubro, e a Conferncia Nacional est

36


programada para o ms de novembro, em Braslia.

Em suma, apesar das fragilidades enfrentadas

pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano,

que se prope envolver os trs mbitos de governo,

com o pressuposto de uma relao federativa de co-

operao ainda longe de ser uma realidade , o Mi-

nistrio das Cidades, por sua atuao nos primeiros

30 meses da gesto de Olvio Dutra, no pode, de

modo algum, ser qualificado de inoperante e pouco

objetivo, como tentou caracteriz-lo parte da mdia e

de setores aliados do prprio governo.

A ironia da histria que a citada administra-

o priorizou o enfrentamento de polticas regula-

trias, extremamente estratgicas a mdio e longo

prazo para melhorar a qualidade de vida e conferir

maior justia social s cidades brasileiras, mas que

no guardam uma relao simtrica com o calend-

rio poltico e eleitoral de curto prazo. E, alm disso,

causa espanto que mesmo os numerosos avanos de

aes concretas na rea de habitao e saneamento

no tenham sido devidamente capitalizados e divul-

gados pelo governo.

A explicao para esse fato pode ser debitada

relutncia do ncleo duro do governo em aceitar a

priorizao das atividades do Ministrio em relao

s demais polticas do governo federal.

A crise poltica que se abateu sobre o governo

e sua base de sustentao parlamentar e social, em

funo da torrente de denncias e da comprovao

de atos de corrupo ativa e passiva envolvendo r-

gos governamentais, parte da cpula do Partido dos

Trabalhadores e alguns partidos aliados, fragilizou

fortemente a administrao do presidente Lula.

Sem entrar na discusso do mrito e da efic-

cia das diversas iniciativas de defesa tomadas por

um governo acuado, uma delas foi tentar recompor

ou pelo menos minimizar a perda de sua base par-

lamentar, atravs de uma minirreforma ministerial.

No rol dessas iniciativas, o Ministrio das Cidades

foi oferecido a um partido conservador, aliado de

segunda hora, cabendo ao presidente da Cmara in-

dicar uma pessoa de sua confiana para ocupar o

cargo de ministro.

A nova administrao do Ministrio, prevale-

cendo o comportamento dos primeiros meses dessa

segunda gesto, deve priorizar as polticas habitacio-

nais distributivas, por meio de relaes tte--tte

com governadores e prefeitos, que acarretaro, en-

tre outros efeitos discutveis, a diminuio do papel

ativo da Caixa Econmica Federal nas polticas de

habitao popular, inclusive no que diz respeito

utilizao de critrios universalistas e explcitos na

definio de prioridades para alocao de recursos.

Tambm so provveis a supresso ou a desa-

celerao das aes voltadas para a discusso, a ela-

borao, a aprovao parlamentar e a implementao

de polticas regulatrias recorrentes e complementa-

res, agenda que marcou os primeiros 30 meses da

gesto do ministro Olvio Dutra, com apoio explci-

to de instituies, associaes profissionais, ONGs e

movimentos sociais, alm de parlamentares, tcnicos

e pesquisadores que vm atuando nas ltimas dca-

das na rea urbana.

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