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Programa de habilitacin fsica... Rodrguez Juan Carlos, Contreras
Vernica, Schaper Anglica y Tovar Alba.FERMENTUM Mrida - Venezuela -
ISSN 0798-3069 - AO 16 - N 47 - SEPTIEMBRE - DICIEMBRE - 2006 -
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Programa de habilitacin fsicade barrios en Venezuela
Nuevo paradigma en planificacinurbana?
Juan Carlos Rodrguez1Vernica Contreras, Anglica Schaper y Alba
Tovar2
Universidad Simn BolvarDepartamento de Planificacin Urbana
1 Profesor Titular del Departamento de Planificacin Urbana de la
Universidad Simn Bolvar, Caracas.Correo electrnico:
[email protected].
2 Estudiantes del ltimo trimestre de la Carrera de Urbanismo de
la Universidad Simn Bolvar, Caracas.
ResumenEn este artculo se analiza la ms reciente poltica pblica
sobre el
problema de las zonas de barrios en Venezuela: El Programa de
HabilitacinFsica de Barrios (CONAVI, 1999). Dicho programa persigue
la integracin-homologacin de los barrios con el resto de la ciudad,
a travs de diversasacciones que incluyen la participacin ciudadana.
Entre ms de 300 planes dehabilitacin formulados bajo esta poltica
urbana, se han seleccionado slodos para evaluar su viabilidad
sociopoltica y financiera: los planes de losbarrios Las Minas y San
Blas de la ciudad de Caracas. Para el anlisis deviabilidad
sociopoltica se utiliz, con adaptaciones, el mtodo
Eficiencia-Rechazo (Castellano y Giordani, 1996). El anlisis de
viabilidad financieraconsisti en un balance entre los recursos
disponibles provenientes de losentes responsables de las acciones
clave y sus costos. En Las Minas,pareciera existir disociacin entre
las posibilidades y aspiraciones de lacomunidad y las propuestas
del plan, escasa difusin de informacin que in-
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centive la participacin comunitaria y ausencia de entes pblicos
con capacidadpara financiar las acciones propuestas. En San Blas,
el plan responde a laproblemtica del barrio y tendra viabilidad
financiera, sin embargo, lacomunidad no se encuentra cohesionada ni
debidamente informada para asumirlos retos que implica su ejecucin.
El contexto poltico-institucional localcondiciona la viabilidad
financiera. Se identifican debilidades y fortalezas delPrograma y
se hacen recomendaciones para su mejoramiento.
Palabras clave: planificacin urbana, zonas de barrios,
viabilidad socio- poltica.
Abstract
NEIGHBORHOOD PHYSICAL HABILITATION PROGRAM.NEW PARADIGM IN URBAN
PLANNING?
In this article the most recent public politics on the problem
of neighbor-hoods areas in Venezuela is analyzed: The Program of
Neighborhoods Physi-cal Habilitation (CONAVI, 1999). This program
pursues the integration-homolo-gation of the neighborhoods with the
rest of the city, by means to diverse ac-tions included the civic
participation. Among more than 300 formulated underthis urban
politics, only two have been selected to evaluate its
sociopolitical andfinancial viability: the neighborhoods plans of
Las Minas and San Blaslocated in Caracas. For the analysis of
sociopolitical viability it was used, withadaptations, the
efficiency-rejection method (Castellano and Giordani, 1996).The
analysis of financial viability consisted on a balance between the
availableresources proceeding from the entities responsible for key
actions and its costs.In Las Minas, it seemed that there is
dissociation between the possibilitiesand aspirations of the
community and the proposals of the plan, scarce diffu-sion of
information that motivates the community participation and absence
ofpublic entities with capacity to finance the proposed actions. In
San Blas, theplan responds to the problem of the neighborhood and
it would have financialviability, however, the community is not
cohesive neither properly informed toassume the challenges that
implies its execution. The local political-institutionalcontext
make conditional on the financial viability. Weaknesses and
strengthsof the Program are identified and recommendations are made
for their improve-ment.
Key words: urban planning, neighborhoods zones, sociopolitical
viability
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1. Introduccin
En el campo del urbanismo venezolano, la brecha entre plan3
yrealidad ha sido objeto de debate acadmico y denuncia pblica,
almenos durante los ltimos veinte aos. Arquitectos,
urbanistas,profesionales de diversas disciplinas e inclusive
activistas comunitariosque convergen en este campo, se esfuerzan
por enfrentar un problemaque, como el divorcio plan-realidad,
resulta central para la disciplinaurbanstica. Precisamente, por no
contribuir en la forma y medidadeseable en esa direccin, la
estructura institucional y la praxis deplanificacin urbana emanada
de la hoy derogada Ley Orgnica deOrdenacin Urbanstica (LOOU, 1987)4
fueron ampliamentecuestionadas por algunos autores en cuanto a sus
fundamentos tericos,como en lo que respecta a su efectividad
prctica.5
En tal sentido, Rivas seala que la concepcin y prctica de
laplanificacin urbana en Venezuela ha estado signada por una
posturaideolgica estado-cntrica, sustentada en esquemas
centralizados detoma de decisiones netamente verticales y
desestimando los aportesde otros sectores de la sociedad (Rivas,
2004:213). Podramosespecificar que se desestimaron los aportes de
diversos sectores(acadmico-universitario, organizaciones de la
sociedad civil y diversos
3 Al hablar de plan urbano estamos haciendo referencia al
tradicional instrumento de ordenacinurbanstica, en sus diversas
escalas territoriales y tipos, concebidos normativamente en un
sistemajerrquico de planes legalmente establecido.
4 La Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica de 1987, fue
recientemente derogada por la Ley Orgnicapara la Planificacin y
Gestin de la Ordenacin del Territorio, G. O. No. 38.264 del 2 de
septiembre de2005. Establecer en que medida este nuevo instrumento
legal contribuir a la construccin de unsistema de planificacin
territorial y urbana que supere las limitaciones del anterior ser
objeto defuturos trabajos.
5La poca efectividad del sistema se puede inferir por la baja
proporcin de planes urbanos de diversostipos elaborados y aprobados
dentro del marco de la LOOU (1987) durante los primeros 13 aos
devigencia de la mencionada ley: 40% en el caso de los Planes de
Ordenacin Urbanstica y apenas12% en el caso de los Planes de
Desarrollo Urbano Local. Para mayores detalles ver J. C.
Rodrguez(2001).
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actores de la vida local), pero en especial de los sectores
populares,hacedores annimos de la ciudad (Bolvar, 1995a,
1995b).6
En Venezuela, la produccin de planes urbanos ocurri, en
buenamedida, divorciada de la produccin real de ciudad a travs de
la accincotidiana de sus habitantes, bajo el patrn de los
denominados barriosde ranchos o asentamientos informales. De hecho,
aproximadamente lamitad de la poblacin del pas (13 millones de
personas) habita en este tipode asentamientos (CONAVI, 2000:1) y,
aunque el reconocimiento de losbarrios en un texto legal ocurre en
Venezuela por primera vez en 1987, conla aprobacin de la LOOU () la
realidad es que los barrios siguieronmultiplicndose como guetos, y
esto an cuando se declara el derecho delos habitantes de los
barrios y de su entorno fsico a formar parte de laciudad, a travs
de la legalizacin y realizacin de Planes Especiales, yposterior
ejecucin de las obras pertinentes (Rivas, 2004:215).
Sobre la concepcin de la planificacin urbana de los aos ochentay
noventa, se ha dicho que es racionalista-integral, basada en
elparadigma cientfico positivista, en donde el Estado (central) y
su elitetcnico-burocrtica, son quienes protagonizan el proceso de
planificacinurbana. Bajo el enfoque de racionalidad integral, la
atencin se centraen el plan-libro (Matus, 1992), el cual, por una
parte, plantea unaabrumadora demanda de informacin, con los
consecuentes problemasde distorsin, disponibilidad de datos y
credibilidad de los mismos(Rosenhead, 1984) y, por otra, en virtud
del supuesto carcter objetivodel plan, tiende a prestarle poca
atencin a la dimensin socio-polticadel proceso de planificacin, en
particular a los temas de participacinciudadana y su viabilidad
socio-poltica.
Mucho se ha escrito acerca de la necesidad de evolucionar de
unsistema y/o mtodo de planificacin orientado casi exclusivamente a
la
6Este planteamiento coincide con lo expuesto por Leandro
Quintana (1995) en un valioso artculosobre la participacin de los
sectores populares en las polticas de vivienda en Venezuela
(1960-1995), donde seala que la actuacin pblica en este campo se
caracteriz por una tendencia aimponer frmulas o modalidades de
ejecucin basadas fundamentalmente en el conocimiento tcnico,sin
confrontacin con los problemas locales (los cuales se asumen
conocidos) y desconociendo laspotencialidades de las comunidades
(p. 122, el destacado es nuestro).
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produccin de planes de largo plazo (tipo Plan de Ordenacin
Urbana,Plan de Desarrollo Urbano Local e inclusive el Plan
Especial) queproponen un camino ptimo para la ordenacin de la
ciudad como untodo, hacia otro que, sin desestimar la prospectiva,
acepte laincertidumbre y preste mucha ms atencin a la toma de
decisionesposibles y la construccin de consensos en tiempo
presente. Eldogmatismo
7 que caracteriza el enfoque de racionalidad integral dara
paso a una mayor participacin de los diversos actores urbanos y,
porende, la centralizacin cedera ante la descentralizacin en la
toma dedecisiones. Algo se ha avanzado en esa direccin durante los
ltimosquince aos en Venezuela (Rodrguez, 1997; 1998; 1999).
Ahora bien, en el ao 1999, como parte del proceso de cambiosque
experimenta el sistema poltico venezolano, se abrieron espaciospara
la irrupcin tanto de nuevas concepciones, como de nuevos
actorespolticos, tcnicos y sociales en el proceso de formulacin de
las polticasurbanas. De all que, buscando superar la concepcin
tradicional de laplanificacin urbana, el Consejo Nacional de la
Vivienda (CONAVI),como parte de una nueva Poltica Nacional de la
Vivienda, formula elPrograma de Habilitacin Fsica de Zonas de
Barrios, posteriormenteincorporado en la Ley de Poltica
Habitacional8, aprobada ese mismoao. Este programa, cuyos
fundamentos guardan correspondencia conlos postulados de la
Conferencia Hbitat II convocada por NacionesUnidas en 1996,
propone: saldar la deuda social con las personas debajos ingresos
que, en su mayora sin mayor asistencia del Estado,construyeron una
parte sustantiva de las ciudades venezolanas y
7 Tomamos el trmino de Silverio Gonzlez (1999), quien al
analizar los procesos de formulacin depolticas pblicas en el
contexto de la modernizacin en Amrica Latina, sostiene que en este
campoel fracaso y frustracin se debe a la concepcin positivista que
priva en la evaluacin de las polticas,[lo que implica] la crtica a
la racionalidad restringida que ha sido llamada instrumental,
fuente delpensamiento tecnocrtico y la actuacin pblica dogmtica.
Para ms detalles ver Gonzlez T., S.(1999:60-78).
8 Ver Repblica de Venezuela, Ley del Subsistema de Vivienda y
Poltica Habitacional, G.O. No.37.066 del 30 de octubre de 1999.
Aunque dicha ley fue derogada recientemente, el Programa
deHabilitacin Fsica de Barrios, en el momento de preparar este
documento (noviembre 2005) continuabavigente bajo el nombre de
Programa de Transformacin Endgena de Barrios por
AdministracinDelegada.
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padecen las deficientes condiciones de urbanizacin de los
barrios donderesiden (Bald, 2004:349).9
Ms especficamente, el objetivo general del referido programaes
homologar la calidad de vida de esa poblacin con la del resto
delpas e incorporar esas zonas de barrios a la ciudad. [Entendiendo
eltrmino incorporar como] la conexin de estas grandes zonas
debarrios con la ciudad mediante anteproyectos de diseo
urbanointegrales, que permitan proporcionar los servicios de
infraestructurarequeridos, es decir, cloacas, acueductos, drenajes,
equipamientoscolectivos o viviendas de sustitucin, para lograr una
adecuadaurbanizacin de estas zonas de barrios () (Baldo, 1999: 6,
destacadonuestro). Y entre sus objetivos especficos destacan
(CONAVI, 2000):
a) Planificar, programar, proyectar y ejecutar las obras
deurbanizacin de escala macro necesarias que permitan laadecuada
integracin de los barrios a la ciudad, as como lasuperacin de sus
carencias internas en cuanto a nivel deurbanizacin.
b) Incorporar y fomentar la organizacin de las
comunidadesresidentes en el proceso de habilitacin fsica integral a
travsde figuras jurdicas competentes tales como las
AgenciasAutogestionarias de Desarrollo Urbano Local
(AADUL),Consorcios Sociales, etc.
10
c) Facilitar el proceso de regularizacin de la tenencia de la
tierra.
9 Para conocer antecedentes, importantes diferencias e inclusive
detectar algunas lneas de continuidadentre el programa en cuestin y
las polticas de vivienda que en el pasado se dirigieron hacia
laszonas de barrios en Venezuela, remitimos nuevamente al lector al
trabajo de Leandro Quintana (1995)ya antes citado.
10 Cabe aadir que el citado programa permite a las comunidades
populares organizadas actuar, porprimera vez oficialmente como
administradores delegados de los ejecutores pblicos de
vivienda.Contando con el necesario apoyo tcnico profesional,
seleccionado por ellas mismas o por concursoabierto, las
comunidades populares organizadas pueden transformarse en cuenta
habientes de laRepblica () para producir urbanizacin de una zona de
barrios existente (Bald, 2004:351).
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d) Generar empleo en el rea de construccin tanto en
medianasempresas constructoras como en microempresas locales
creadasen las mismas comunidades.
e) Generar demanda de servicios profesionales para la
realizacinde estudios y proyectos en las reas de Ingeniera,
Geologa,Diseo Urbano, Aerofotografa, Topografa y afines as como
enel rea legal, de administracin y gestin social.
En un primer balance del desempeo del programa,correspondiente
al ao 2000 presentado por el CONAVI, se informaque se
comprometieron Bs. 114,1 millardos para la ejecucin dedistintas
fases de 247 proyectos de habilitacin fsica de Unidades deDiseo
Urbano en el pas, en las cuales reside una poblacin de alrededorde
376.772 familias (CONAVI, 2001), un milln setecientas mil
personasaproximadamente.
En lo que atae a la prctica de la planificacin urbana, a
propsitode los primeros 247 proyectos de habilitacin fsica antes
referidos, lasautoridades responsables del programa sealan que en
todos estoscasos se iniciaron, y en algunos se perfeccionaron
formas de autogestincomunitaria de los proyectos, mientras que slo
en este programa dehabilitacin se realizaron ms concursos abiertos
de proyectosprofesionales de diseo que los acumulados en la
historia de laRepblica, incorporando a proyectistas de alta
calificacin al trabajodirecto con las comunidades populares, en una
profunda transformacindel significado social de disciplinas como la
Planificacin Urbana, elDiseo Urbano, la Arquitectura y la Ingeniera
(Bald, 2004:352,destacado nuestro).
Ms all de la coherencia del discurso y la prctica tcnica de
losactores responsables del programa en sus distintos niveles, una
manerade probar la profundidad de la pretendida transformacin del
paradigmatradicional de la planificacin urbana, implcita en la cita
anterior, sepodra intentar evaluando la viabilidad sociopoltica y
financiera delprograma a travs de una adecuada seleccin de casos de
estudio. Ental sentido, dentro del marco del conjunto de
condiciones que rodean el
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presente trabajo11
, su propsito es presentar los resultados de laevaluacin de
viabilidad sociopoltica y financiera de dos planesformulados dentro
del contexto del referido programa: los Planes deHabilitacin Fsica
de las Unidades de Diseo Urbano Las Minas(CONAVI & Alcalda de
Baruta, 2002) y San Blas (CONAVI, 2000),ambos correspondientes a
zonas de barrios localizadas en el reaMetropolitana de Caracas. El
anlisis de viabilidad o factibilidad socio-poltica constituye, en
nuestra opinin, un enfoque adecuado porque setrata de una poltica
urbana en proceso de formulacin e implantacin;de hecho hasta el
momento no se puede afirmar que algn barrio deVenezuela haya sido
habilitado bajo la metodologa del programa enestudio. Finalmente,
aspiramos motivar una reflexin-investigacin msamplia tanto sobre
los impactos que ha ocasionado u ocasionar estapoltica urbana en
las ciudades venezolanas, como sobre los posiblescambios que haya
producido en la prctica de la planificacin urbanaen el pas.
2. Metodologa para el anlisis de viabilidadsocio-poltica y
financiera de planes urbanos
El anlisis de viabilidad se refiere a la determinacin de
laposibilidad de que una operacin, llmese plan, proyecto o
programa,se ejecute y mantenga en el tiempo. Tiene que ver con la
necesidad deun actor o conjunto de actores de administrar
eficazmente los escasosrecursos (polticos, econmicos, tecnolgicos,
organizativos, etc.)disponibles en un horizonte de tiempo dado con
el fin de aplicarlosadecuadamente en la consecucin de ciertos
objetivos. Existen diversasmetodologas para realizar un anlisis de
esta naturaleza (Matus, 1992;Castellano, 1996; 1997); en general
todas pretenden contribuir a cerrarla brecha entre el momento
normativo del proceso de planificacin
11 La investigacin se realiz dentro del marco de un curso sobre
viabilidad socio-poltica de planes yproyectos urbanos perteneciente
al Pregrado en Urbanismo de la Universidad Simn Bolvar; el cursose
llev a cabo durante el perodo enero-marzo de 2005, participaron
diez estudiantes y dos profesores,se estudiaron tres casos, dos de
los cuales se analizan en el presente trabajo.
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(llamado tambin programacin, prospectiva o simplemente etapa
dediseo) y el momento de la intervencin sobre la realidad.12
Especficamente, en este trabajo se utiliz el Mtodo
Eficiencia-Rechazo (Castellano & Giordani, 1996). Se trata de
un procedimientoque relaciona la capacidad de gestin (eficiencia)
de los actoresresponsables de una poltica, plan o proyecto (medida
en trminos decapacidad tcnica, administrativa y econmica) versus el
nivel dereceptividad (rechazo/aceptacin) que la intervencin en
cuestin suscitaentre los actores afectados. El mtodo tiene su
origen en losdenominados mtodos de experimentacin numrica, pero
incorporainformacin cualitativa, proveniente de diversas fuentes:
entrevistasestructuradas o semi-estructuradas a los actores
involucrados,documentos oficiales, prensa diaria, etc.
Dadas las limitaciones de espacio, slo expondremos los
elementosbsicos de la metodologa en cuestin. Sus objetivos bsicos
son:
a) Determinar la viabilidad socio-poltica de cada proyecto
oaccin estructurante del plan.
a.1. Determinar grados de EFICIENCIA de los ACTORES
RES-PONSABLES.
a.2. Determinar grados de RECEPTIVIDAD de los ACTORESAFECTADOS
con respecto a los proyectos o accionesestructurantes del plan.
b) Establecer ruta o trayectoria de viabilidad de los
proyectosanalizados.
Los insumos bsicos para su aplicacin son los siguientes:
12 Para conocer un poco ms sobre los antecedentes de esta lnea
de anlisis en el campo de laplanificacin territorial venezolana,
ver: ILDIS (1987) Taller sobre la Viabilidad de los Planes
deOrdenamiento del Territorio en Venezuela, Vol. I y II,
Caracas.
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a) Las acciones estructurantes propuestas en el plan,
entendi-das como aquellas intervenciones que se caracterizan por
teneruna alta eficiencia en la obtencin de la situacin objetivo
delplan y ofrecen mejoras sustantivas en las condiciones de vidade
los afectados.
b) La identificacin y caracterizacin (vector de peso) de
losactores locales relacionados con cada una de las
accionesestructurantes propuestas por el plan, clasificados en
doscategoras: actores responsables y afectados. Estos actores,
deacuerdo a su lgica de comportamiento, pueden ser
clasificados,entre otros, como actores comunitarios, polticos,
econmicos ytcnicos (Pirez, 1995).
Conviene precisar que, en conjunto, para los dos casos en
estudiose aplicaron cuarenta y un (41) entrevistas, distribuidas de
la siguientemanera: veinte seis (26) en Las Minas (13 actores
afectados, 13 actoresresponsables) y quince (15) en San Blas (8
actores afectados, 7 actoresresponsables). Los Cuadros No. 1 y No.
2 muestran los listados deactores entrevistados, clasificados por
caso de estudio y tipo de actor.13
En lo que respecta a los actores afectados, la informacin
contenidaen los cuadros antes citados no necesariamente agota la
totalidad delas organizaciones que conforman el tejido asociativo
de los barrioscorrespondientes; las all referidas son las
organizaciones que se logrincorporar a la investigacin dadas las
limitaciones de tiempo y demsrecursos propias de esta
investigacin.
El anlisis de eficiencia de los actores responsables,
consideratres variables clave:
a) Coherencia intrnseca del actor.
13 Cabe acotar que en la UDU San Blas las entrevistas aplicadas
a los actores afectados, con excepcinde la Asociacin de Vecinos de
El Campito, se realizaron en una de las dos vertientes que
conformanla UDU, esto podra atribuirse a que dichos actores eran
los que posean mayor informacin y seencontraban ms involucrados con
el plan en cuestin.
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b) Tipo de relacin y de afinidad con los actores o grupos
afecta-dos.
c) Capacidad (tcnica, administrativa y financiera) y
motivacin(inters/energa) respecto a la accin analizada.
El anlisis de receptividad de los actores afectados, se refiere
atres variables:
a) Tipo de relacin y afinidad con los actores responsables.b)
Motivacin o inters (+ -) en relacin con cada proyecto.c) Poder para
oponerse al proyecto o para respaldarlo.
Salvo en lo que respecta a coherencia intrnseca y capacidadde
los actores responsables, los instrumentos de recoleccin
deinformacin que normalmente se aplican en este tipo de
estudios(entrevistas estructurada, semi-estructuradas, anlisis
documental yhemerogrfico) permiten obtener informacin confiable
para todas lasvariables arriba listadas. El anlisis de coherencia
intrnseca ycapacidad requiere estudios especficos de las
caractersticas ycapacidades de gestin de las organizaciones
responsables(especialmente de las pblicas) de los cuales
normalmente se careceen nuestro pas. De manera que en esta materia
los analistas acuden ala informacin existente, cuando esta se
encuentra disponible y apelana su experiencia en el trato con las
mismas organizaciones.
14
As, luego de analizar la eficiencia de los agentes responsables
y laaceptacin (o rechazo) de los grupos afectados es posible
calcular la viabilidadsociopoltica para cada una de las acciones
estructurantes del plan.
14 En Venezuela, es relativamente reciente el surgimiento de
organizaciones no gubernamentalesavocadas a la evaluacin imparcial
del desempeo de las instituciones gubernamentales. Es el caso,por
ejemplo, de Transparencia Venezuela
(http://www.transparencia.org.ve) captulo venezolano
deTransparencia Internacional, (http://www.transparency.org). Esta
ONG produce anualmente un sistemade indicadores de transparencia a
nivel municipal. Se carece de informacin equivalente paraorganismos
de la administracin pblica estadal y nacional. No obstante, la
capacidad de gestin delos gobiernos municipales involucrados en el
presente estudio no ha sido objeto de evaluacin dedesempeo por
parte de alguna entidad independiente.
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Finalmente, cabe sealar que la determinacin de la
viabilidadsocio-poltica de un plan en el rea del urbanismo, y en
prcticamentecualquier rea de poltica pblica, es o debera ser un
proceso continuoy dinmico, cuyo propsito fundamental es contribuir
a la construccinde la viabilidad del plan da a da; en otras
palabras, aportar a su exitosaejecucin y mantenimiento en el
tiempo. Tambin conviene subrayarque la aplicacin de esta metodologa
a los casos en consideracin enel presente trabajo, no supone una
filosofa o enfoque acerca de laintervencin en asentamientos
populares, se trata fundamentalmentede un procedimiento de anlisis
de factibilidad y como tal debera serconsiderado.
3. Delimitacin y caracterizacinde las reas en estudio
Conviene comenzar por subrayar que, dentro del marco delPrograma
de Habilitacin Fsica de Barrios, el mbito territorial primariode
planificacin est constituido por las Unidades de Diseo
Urbano(UDU)15, definidas como zonas conformadas por uno o ms
barrios,o partes de barrios, y con una escala de problemas () que
permitedesarrollar proyectos integrales [de diseo urbano] e
independientes dehabilitacin fsica (Baldo & Villanueva,
1995:176). Dichas unidades dediseo generalmente forman parte de
mbitos territoriales mayoresdenominados Unidades de Planificacin
Fsica (UPF), las cuales sonel conjunto de todas las zonas grandes y
continuas espacialmente debarrios, cuyos problemas de habilitacin y
de diseo equivalen a los demuchas y variadas urbanizaciones
adyacentes entre si (CONAVI,2000:15).16
15 Este es un elemento tcnico sumamente relevante, por cuanto en
los lineamientos del programa seestablece, de manera explcita, que
Es necesario tomar en cuenta que el Anlisis de Sitio y
elAnteproyecto del Conjunto Urbano se refieren, como mnimo, a una
UDU. Resultara contradictoriocon la poltica de Habilitacin Fsica
comprometer recursos financieros para barrios, zonas pequeaso
sectores que no justifiquen una intervencin urbana que garantice la
incorporacin de la UDU alresto de la ciudad (CONAVI, 2000:17).
16 Segn CONAVI, en el rea Metropolitana de Caracas existen 24
Unidades de Planificacin Fsicacon un rea promedio de 172 hectreas y
una poblacin promedio de 43.500 habitantes.
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As, pues, la Unidad de Diseo 8.7, San Blas, se encuentra
locali-zada al sureste de la UPF 8 (Petare Sur), entre las
parroquias Doloritay Petare, Municipio Sucre del Estado Miranda, al
sur de la calle LaCruz. Constituye la Unidad de Diseo ms extensa de
dicha UPF. (VerGrfico No. 1). La UDU San Blas est conformada por
once (11) ba-rrios: San Blas I, San Blas II, El Encantado, El
Campito, Brisas delZulia, Nazareno, La Casona, Cuatricentenario, El
Chorrito,Parcelamiento La Margarita y La Pampita. Posee una
superficie de 96Has. y cuenta con 32.000 habitantes
aproximadamente.
Grfico No. 1
Por su parte, la Unidad de Diseo Las Minas (UDU 12.2)
seencuentra ubicada al este de la UPF 12 del mismo nombre,
localizadaen la Parroquia Las Minas, Municipio Baruta del Estado
Miranda. Limitapor el Norte, con la Urb. Las Danielas, al Noreste
con la Urb. LosSamanes, al este con el Sector Guaicay, al Sur con
La Urb. Coracrevi yal oeste con el Barrio Santa Cruz del Este; ste
ltimo tambin formaparte de la UPF 12 (Ver Grfico No. 2). La UDU Las
Minas estconformada por un solo barrio (Las Minas), cuya superficie
es de 21,4Has. y cuenta con 12.000 habitantes aproximadamente.
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Grfico No. 2
Como se puede observar, a diferencia de la UDU San Blas, laUPF
12 y ms especficamente la UDU Las Minas, est enmarcada
porurbanizaciones formales habitadas por sectores sociales de
ingresosmedios y altos, lo que permite definirla como un barrio
confinado tantodesde el punto de vista fsico-espacial como social,
aunque concondiciones favorables de accesibilidad con el resto de
la ciudad. Asmismo, tal como se muestra en el Cuadro No. 3, las
diferencias entreambos sectores tambin son significativas en cuanto
a superficie, tamaode la poblacin, tasa de crecimiento y densidad
poblacional.
Otra diferencia, no menos importante, entre los dos
casosseleccionados, viene dada por el hecho que los referidos
planes dehabilitacin surgen en el marco de gobiernos locales de
orientacionespolticas distintas y hasta podran considerarse como
antagnicas. En elMunicipio Baruta gobierna un partido opositor al
gobierno nacional,Movimiento Primero Justicia (MPJ), mientras que
en el Municipio Sucregobierna el Movimiento Quinta Repblica (MVR),
principal fuerza polticanacional. Este es un dato que se debera
tomar en cuenta a los efectos dela evaluacin de viabilidad
socio-poltica de los planes, por cuanto elPrograma de Habilitacin
Fsica de Barrios es impulsado desde el Ministeriode la Vivienda y
el Hbitat con la cooperacin de los gobiernos locales.
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Grfico No. 3
Otros elementos de caracterizacin se pueden observar en
losCuadros Nos. 1A y 2a (ver anexos), los cuales muestran las
sntesis delos diagnsticos de cada sector en trminos de problemas,
restriccionesy oportunidades, para distintos aspectos relevantes de
la problemtica
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de cada UDU (ambientales, sociales, urbansticos, vialidad y
redes deinfraestructura, geolgicos, etc.).
4. Plan de Habilitacin Fsicade la Unidad de Diseo San Blas
El plan de la UDU San Blas surge como resultado de un concursode
propuestas urbansticas promovido por CONAVI en el ao 1999. Endicho
concurso result ganadora la propuesta de la Consultora Amaya&
Mora Arquitectos.
Las directrices del plan en estudio vienen dadas por los
objetivosdel ya antes referido, Programa II de la Ley del
Subsistema de Vivienday Poltica Habitacional del ao 1999, los
cuales son el mejoramientofsico de las viviendas y de su entorno,
as como la conexin de estazona con el resto de la ciudad, con la
finalidad de homologar la calidadde vida de los habitantes y
propiciar su participacin activa en estosprocesos (Ver Esquema
No.1).
Esquema No. 1
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En este caso, uno de los objetivos ms importantes de la
propues-ta es elevar la seguridad ante los riesgos que representa
el medio fsi-co, ya que es uno de los principales problemas que
afecta el rea enestudio (Ver Cuadro No. 1A en anexo).
La propuesta para la UDU San Blas est compuesta por
cuatroprogramas fundamentales, a saber: programa de vialidad y
transporte,programa de infraestructura, programa de equipamiento y
programa deviviendas de sustitucin. A los fines de la ejecucin del
plan, las accioneso intervenciones urbansticas se encuentran
enmarcadas en frentesde obras, definidos como agrupaciones de obras
de los distintosprogramas con el objetivo de poder estructurar las
soluciones integradasde los problemas del sector. En el Grfico No.
3 se muestran, la imagen-objetivo del sector y el conjunto de
acciones o intervenciones que, anuestro juicio, tienen carcter
estructurante o clave para garantizar lahabilitacin de la UDU San
Blas. Estas son las acciones que sernobjeto de la evaluacin de
viabilidad.
5. Plan de HabilitacinFsica de la Unidad de Diseo Las Minas
El proyecto del conjunto urbano UDU Las Minas de
Baruta,corresponde a una propuesta de desarrollo urbano enmarcada
dentrode los lineamientos del proyecto del Plan de Desarrollo
Urbano Localdel Municipio Baruta del ao 1998. Fue elaborada por el
equipo consultorArqMidas. Para la Alcalda de Baruta, en este y
otros casos, el Programade Habilitacin Fsica de Barrios represent
la oportunidad de llevar ala prctica sus polticas de vivienda y
regularizacin de la propiedad dela tierra para los asentamientos
populares del Municipio, contando conapoyo financiero del Gobierno
Nacional.
Al igual que en San Blas, el plan de habilitacin de Las
Minasconsta, por una parte, de un anteproyecto de diseo urbano,
queconsidera las caractersticas actuales del sector y, por otra, de
ladefinicin de un primer frente de obras a nivel de UPF. Otro
aspectoimportante a destacar es la conformacin de organizaciones
sociales
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Cuadro 1A
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(asociaciones civiles), en un primer momento con la asesora del
Cen-tro al Servicio de la Accin Popular (CESAP) y la Direccin de
Desarro-llo Social de la Alcalda de Baruta, encargados del
acompaamientosocial del proceso.
La propuesta de diseo urbano se corresponde con la
mejora,integracin y habilitacin de los diferentes sectores que
conforman elsector Las Minas, procurando adems conectarlo con el
entorno urbanoy por ende con el resto de la ciudad a travs de la
consolidacin denodos de actividades en los principales accesos al
rea (centros deactividades multifuncionales) y cordones comerciales
conectores yestructurantes, acompaados de sistemas de espacios
pblicos (VerEsquema No. 2).
Esquema No. 2
El plan propone alcanzar sus objetivos en un horizonte de
tiempode 10 aos (2002-2012), distribuido en tres perodos. El Grfico
No. 4muestra la imagen objetivo propuesta y las acciones
estructurantes paralograr la habilitacin fsica del barrio.
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Grfico No. 4
6. Anlisis de viabilidadsocio-poltica y financiera
Como se dijera al inicio, el anlisis de viabilidad
socio-polticarequiere dos insumos bsicos:
a) El conjunto de intervenciones estructurantes propuestas en
elplan.
b) La identificacin y caracterizacin de los actores que
tienenque ver con el plan, clasificados en dos categoras:
actoresresponsables y afectados.
Ambos datos ya han sido aportados en los puntos precedentes.De
modo que a continuacin pasamos a presentar la sntesis de
losresultados de la evaluacin para cada uno de los casos en
estudio.
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7. Sntesis de la evaluacin socio-poltica delPlan de la UDU San
Blas
Luego de analizar la eficiencia de los agentes responsables y
lareceptividad (aceptacin o rechazo) de los grupos afectados es
posiblecalcular la viabilidad sociopoltica para cada una de las
accionesestructurantes del plan. El Cuadro No. 4 sintetiza los
resultados delanlisis.
Cuadro No. 4
Aunque la media de viabilidad sociopoltica de este plan es
de12,11 en una escala de 0 a 20 puntos, cuatro de ocho
accionesestructurantes muestran alta viabilidad y slo dos acciones
se puedenconsiderar de baja o muy baja viabilidad.
La accin que result ms viable desde el punto de
vistasociopoltico es la relacionada con la construccin del colector
y canalde drenaje en la calle El Encantado y en el sector Vuelta El
Ahorcado,
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obteniendo un puntaje de 15, 95 (en una escala del 0 al 20), el
cualpuede ser considerado como un nivel alto de viabilidad.
La segunda accin con mayor viabilidad sociopoltica es
laconstruccin de las 191 viviendas de sustitucin en diferentes
sectoresde la UDU, obteniendo un puntaje alto de 15,47.
A esas dos acciones la sigue la construccin de
reasrecreacionales en los sectores de alto riesgo (posterior a la
reubicacinde las viviendas all localizadas), la cual tiene una
viabilidad sociopolticade 14,92 puntos, considerada como
media-alta. La importancia de estasacciones se ha visto confirmada
recientemente, a raz de losdeslizamientos de suelo ocurridos en
este barrio. Esto ha implicadoque tanto la comunidad como los
agentes responsables de laimplantacin del plan, estn conscientes de
la trascendencia de estasacciones en el mejoramiento integral de
las condiciones de vida en elsector.
La accin relacionada con la construccin y sustitucin de
tuberasdel colector principal de aguas negras tambin obtuvo una
viabilidadsociopoltica media-alta de 14,79 puntos. Ntese que estas
acciones, apesar de implicar intervenciones radicales sobre el
tejido urbano delbarrio tienen una total aceptacin (rechazo
conjunto = cero) por partede los actores afectados.
En orden de viabilidad, la accin que sigue, es la construccin
deuna institucin de educacin diversificada en el sector El Campito,
quetiene una viabilidad sociopoltica de 13,56 puntos (media). Este
nivelde educacin es inexistente en el sector, razn por la cual sera
unequipamiento importante para los habitantes de la zona.
La construccin del puente-interseccin El Encantado tiene
unaviabilidad de 12,25 puntos, que tambin se podra considerar como
denivel medio. Sin embargo, la accin relacionada con la construccin
delos puentes peatonales entre ambas vertientes de la vaguada
centralde San Blas, que mejorara la conexin interna del sector,
obtuvo unaviabilidad sociopoltica menor de 6,92 puntos.
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La accin que obtuvo la menor viabilidad es el establecimiento
dezonas para el desarrollo de la actividad agrcola a travs de
cooperativas(3,15 puntos), pues la percepcin de los actores
afectados es que noexiste espacio para llevar a cabo esta actividad
dentro de la UDU.Adems, los actores responsables de llevar a cabo
esta accin seranlas mismas organizaciones sociales locales, las
cuales, en su mayora,no se mostraron interesadas por una accin de
este tipo.
Finalmente, el Cuadro No. 5 aporta informacin adicional acercade
la capacidad financiera de los actores gubernamentales
responsablesde la ejecucin de las acciones estructurantes del Plan
de la UDU SanBlas, ya que muestra la disponibilidad de recursos
financieros para laejecucin de obras en el sector en estudio y el
costo de las accionesestructurantes cuya viabilidad fue sometida a
evaluacin.
Cuadro No. 5
Este anlisis es complementario a la informacin levantada, atravs
de entrevistas, acerca de la capacidad financiera de los
actoresresponsables. Su valor es solamente indicativo ya que se
fundamentaen informacin proveniente de presupuestos pblicos, casi
siempresujetos a revisin y cuya ejecucin no suele ser del cien por
ciento. Noobstante, los datos evidencian que, tomando en cuenta las
previsionespresupuestarias, para el rea en estudio, de los
organismos pblicosinvolucrados, las acciones estructurantes del
Plan de la UDU San Blasseran viables desde el punto de vista
financiero, inclusive en un plazorelativamente corto.
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8. Sntesis de la evaluacinsocio-poltica del Plan de la UDU Las
Minas
En este caso la media de viabilidad sociopoltica de las
accionesestructurantes del Plan es baja, 6,10 en una escala de 0 a
20 puntos;slo una de las siete acciones estructurantes consideradas
presentauna viabilidad relativamente alta (Ver Cuadro No. 6).
Cuadro No. 6
La accin referida a la construccin del conjunto
plaza-mercado-estacionamiento-ambulatorio, en un mismo terreno, es
la que muestramayor viabilidad sociopoltica de las 7 en estudio,
presentando un valorde 14,74 puntos, lo que pareciera indicar una
viabilidad media-alta. Esimportante destacar que esta accin
presenta mayor viabilidad gracias ala construccin del ambulatorio,
ms que por el resto de las intervencionesque en conjunto se
proponen (plaza, mercado, estacionamiento) lo querefleja la
necesidad de una mayor oferta en materia mdico-asistencialen el
sector. A excepcin de esta accin, las dems presentan niveles
derechazo importantes por parte de los actores afectados.
En orden de mayor a menor viabilidad, la segunda accin es
laconstruccin del terminal de transporte pblico en el sector La
ParadaSur; sin embargo, su nivel de viabilidad es medio-bajo (10,75
puntos).
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La accin que le sigue es la construccin del anfiteatro y centro
culturalen el sector El Plan, con un nivel de viabilidad bajo
(7,19). Las accionesrestantes de este plan presentan niveles de
viabilidad muy bajos: lareubicacin de la escuela Adolfo Navas
Coronado y la construccin dela Escuela Tcnica Especializada, en el
sector denominado Guaicay,registran 3,67 y 3,18 puntos
respectivamente. La Construccin de laPlaza Central Las Minas es una
accin que presenta uno de los nivelesms bajos de viabilidad del
plan (2,42 puntos).
Cabe destacar que en el nivel ms bajo de viabilidad se
encuentrala construccin de nuevas viviendas (163) en el sector la
Parada Sur ySucre Sur con 0,73 puntos. La viabilidad de esta accin
fue altamenteafectada por el alto nivel de rechazo expresado por
los actores afectados,quienes estn en desacuerdo con aquellas
acciones que impliquen ladensificacin del sector en vista de las ya
altas densidades que seregistran en el barrio (565 Hab/Ha. en
promedio) as como la carenciade espacios pblicos. Por otro lado, es
importante destacar la falta deprecisin de este plan en lo que
respecta al tema de la construccin deviviendas de sustitucin en el
barrio, por cuanto no se encuentraclaramente definida su
localizacin. Pareciera que este aspecto del planrespondi ms a la
necesidad de cumplir formalmente con los trminosde referencia del
Programa de Habilitacin Fsica de Barrios que a laverdadera
posibilidad de reubicacin, dentro del mismo barrio, dealgunas
viviendas en situacin de riesgo detectadas en el sector.
Por ltimo, en cuanto a la viabilidad financiera de las
accionesestructurantes del Plan, se constat, en marcado contraste
con el casode la UDU San Blas, que las previsiones presupuestarias
para obraspblicas en el sector, para el ao 2005, estn muy por
debajo de sucosto (Ver Cuadro No. 7).
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Cuadro No. 7
De hacerse efectiva y mantenerse constante esa estimacin
definanciamiento anual, las acciones estructurantes del Plan se
ejecutaranen, aproximadamente, once (11) aos. Evidentemente, este
no es unbuen indicador de viabilidad para este Plan.
9. Consideraciones finales
Concluimos con una serie de planteamientos que aspiran
contribuira abrir un debate sobre la trayectoria y resultados del
Programa deHabilitacin Fsica de Barrios impulsado por el actual
gobierno, ycontinuar un proceso de investigacin de mayor alcance al
respecto.
1. El Programa II de la Poltica Nacional de Vivienda
constituyeuna poltica pblica innovadora, bien estructurada desde el
punto devista tcnico y social, despus de varias dcadas de
polticascuestionadas. Sin embargo, slo hacemos hincapi en su
importanciacomo diseo de poltica pblica urbana, por cuanto su
impacto realsobre la situacin de los barrios que han sido atendidos
en todaVenezuela por el programa (como dijimos al principio, unas
250 UDUaproximadamente) est an por evaluarse. De hecho, habra que
reiterarque, al da de hoy, no hay en Venezuela un caso de un
barriointegralmente habilitado bajo la metodologa del programa en
cuestin.
2. Lo anterior no impide afirmar que el estudio de casos
aqupresentado, en particular el caso de la UDU San Blas, pareciera
indicarque s es posible, inclusive en un plazo relativamente corto,
habilitar unbarrio, si por tal propsito entendemos la realizacin,
como mnimo, delas acciones estructurantes contenidas en el
correspondiente plan dehabilitacin. En el caso de la UDU San Blas,
el indicador de viabilidadsocio-poltica de casi todas las acciones
definidas por nosotros como
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estructurantes es favorable y, adicionalmente, sus costos no
parecie-ran desbordar el monto de los recursos financieros que los
diversosorganismos pblicos podran eventualmente invertir en el
sector; sinembargo, la experiencia indica que los recursos se
aplican en diversasobras de carcter puntual y asistencial y no en
acciones estructurantesque garanticen la habilitacin del
asentamiento.
3. Al comparar los dos casos estudiados, en cuanto a
disponibilidadde recursos financieros y al contexto poltico local,
la afinidad polticagobierno local-gobierno nacional, pareciera
favorecer la viabilidadfinanciera del Plan de San Blas (Municipio
Sucre/MVR); no as en elcaso del Plan de Las Minas (Municipio
Baruta/MPJ).
4. Ambos casos muestran debilidades en cuanto a las acciones
deproduccin de las denominadas viviendas de sustitucin, sobre
todopor razones de mitigacin de riesgos. En San Blas la
vulnerabilidad haempeorado en los ltimos cinco aos, agravando la
situacin fsica delbarrio, lo que nos lleva a pensar que existen
elementos del Programa IIque deben ser reconsiderados (viviendas de
sustitucin: reubicacindentro de la misma UDU). Cuestin que estara
sealando la necesidadde coordinar el Programa de Habilitacin Fsica
de Barrios con otrosprogramas de vivienda como el de Nuevas
Urbanizaciones y Viviendasde Desarrollo Progresivo y/o Mejoramiento
y Ampliacin de Casas enBarrios, ya que la construccin de viviendas
de sustitucin en el interiordel propio barrio no siempre ser
conveniente o posible, como de hechoocurre en este caso.
En el caso del Plan de Las Minas, se nos inform que,
porinstrucciones del ente responsable del programa (CONAVI), dicho
plandeba proponer viviendas de sustitucin dentro del barrio, aunque
suscaractersticas (alta densidad) no son favorables y los propios
actorescomunitarios las rechazan; de ser as, esto reflejara cierta
rigidez porparte de la administracin del programa. Hablamos de
rigidez entrminos de privilegiar la vivienda de sustitucin dentro
del propio barrio,cuando la ciudad ofrece oportunidades para
producir viviendas ensectores de la denominada ciudad formal
susceptibles de serredesarrollados o en reas de nuevo desarrollo.
En nuestra opinin,estrategias que busquen dar respuesta a la
demanda de vivienda del
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barrio fuera del barrio (en la misma ciudad) contribuiran a la
supera-cin de la segregacin territorial existente.
5. Uno de los propsitos ms ambiguos o imprecisos del programaes
aquel que plantea homologar la calidad de vida de esa poblacin(la
que habita en zonas de barrios) con la del resto del
pas.Probablemente, el problema lo genera la propia expresin
homologar,cuyo significado en trminos socio-espaciales no fue
claramente definido.Si la idea de homologar apunta a una mayor
cohesin social de la ciudadcomo un todo, habra que decir, por una
parte, que el programa parecieraprivilegiar la bsqueda de
soluciones a los diversos requerimientosespaciales dentro del
propio barrio. Y, por otra, que el programa no searticula
explcitamente con estrategias ms amplias de lucha, no slocontra la
pobreza, sino contra la exclusin social. Podra ocurrir queaun en el
caso de que un barrio fuera habilitado fsicamente, el mismosiguiera
siendo un sector territorialmente segregado dentro de la
ciudad,asiento de poblacin socialmente excluida.
6. El comentario anterior da pie para sugerir que en futuros
estudiosde habilitacin de barrios se reconsideren los conceptos de
Unidad deDiseo Urbano (UDU) y Unidad de Planificacin Fsica (UPF)
usadosen este programa, con el objeto de ampliar su mbito
socio-espacialincorporando al anlisis las facilidades u
oportunidades que ofrece laciudad en el entorno formal de las zonas
de barrios.
7. Finalmente, al momento de escribir este trabajo estamos
enconocimiento de un procedimiento administrativo que pareciera
significarla cancelacin del Programa de Habilitacin Fsica de
Barrios
17 como
poltica pblica del actual gobierno. Mltiples factores pueden
explicareste hecho: a) Discontinuidad administrativa caracterstica
delfuncionamiento del estado venezolano, b) Falta de voluntad
polticade los actores gubernamentales para brindar apoyo sostenido
a un
17 Se trata de la Resolucin No. 022 del Ministerio de Estado
para la Vivienda y Hbitat (GacetaOficial No. 38.303 del 31 de
octubre de 2005), por medio de la cual este organismo decide
disolverunilateralmente, sin explicar las razones, el convenio que
mantena con la Sociedad de ProfesionalesAmigos del Hbitat, para la
administracin delegada del Programa de Habilitacin Fsica de
Bar-rios. Cabe sealar que dicha Sociedad est constituida por los
profesionales que crearon e impulsaronel programa durante los
ltimos siete aos.
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programa que apunta a soluciones de mediano y largo plazo, c)
Pugnasinternas entre factores de poder dentro de la burocracia
estatal del sectorvivienda que luchan por el manejo de recursos y
mayor influencia en latoma de decisiones en el sector, d)
Reorganizacin administrativajustificada. Cualquiera que sea la
incidencia de estos factores, y deotros que seguramente se nos
escapan, lo que la situacin parecierademostrar es que resulta intil
hablar de cambio de paradigma enplanificacin urbana y, en general,
en el campo de la planificacin en elmbito pblico, al margen de la
relacin planificacin-poltica-realidad.Como sealramos al principio,
para los autores de esta poltica pblica,la misma constituye una
profunda transformacin del significado socialde disciplinas como la
planificacin urbana, el diseo urbano, laarquitectura y la ingeniera
(Bald, 2004: 352, destacado nuestro), esdecir, un cambio de
paradigma. Lo que con sentido crtico y constructivoqueremos sealar
es que tal transformacin ocurre casi exclusivamenteen el mbito del
discurso y la prctica tcnica y esto, aunque muyimportante, es
insuficiente para hablar de un cambio de paradigma, enespecial
cuando se entiende que la planificacin es un proceso socialque se
valida a travs de la accin.
Volvemos as a la idea inicial o punto de partida de este
trabajo, labrecha entre plan urbano y realidad, para una vez ms
dejar planteadoel vaco que a travs de este estudio de casos se
evidencia entre elmomento del diseo o momento normativo de la
poltica urbana y elmomento de lo posible o viable; brecha que una
metodologa como laaqu utilizada para evaluar la viabilidad de los
planes urbanos podraayudar a cerrar, o al menos podra contribuir a
abordar conscientemente,tanto por parte de los planificadores como
por el resto de los actoresurbanos, especialmente los comunitarios,
cuyas expectativas detransformacin pareciera que nuevamente sern
reemplazadas por laintervencin asistencialista y de carcter
puntual.
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