1 GUÍA METODOLÓGICA PARA LA FORMULACIÓN, EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DE LOS PLANES DE MEJORAMIENTO LAURA EMILSE MARULANDA TOBON AUDITORA GENERAL DE LA REPÚBLICA JOSE LUIS FRANCO LAVERDE AUDITOR DELEGADO PARA LA VIGILANCIA DE LA GESTION FISCAL NASLLY RAQUEL RAMOS CAMACHO Elaboró Bogotá, Agosto de 2014
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GUÍA METODOLÓGICA PARA LA FORMULACIÓN, … General/Guías Metodológicas... · 2 tabla de contenido introducciÓn 3 1. antecedentes 5 1.1. diagnÓstico 8 1.2 desarrollo conceptual
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GUÍA METODOLÓGICA PARA LA FORMULACIÓN, EVALUACIÓN Y
SEGUIMIENTO DE LOS PLANES DE MEJORAMIENTO
LAURA EMILSE MARULANDA TOBON
AUDITORA GENERAL DE LA REPÚBLICA
JOSE LUIS FRANCO LAVERDE
AUDITOR DELEGADO PARA LA VIGILANCIA DE LA GESTION FISCAL
NASLLY RAQUEL RAMOS CAMACHO
Elaboró
Bogotá, Agosto de 2014
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TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN 3
1. ANTECEDENTES 5
1.1. DIAGNÓSTICO 8
1.2 DESARROLLO CONCEPTUAL 16
1.3 MARCO NORMATIVO 28 1.3.1 Control fiscal. 33 1.3.2. Auditorías. 37
2. PROPUESTA 40
2.1. FASE DE FORMULACIÓN 42 2.1.1. Número de Orden: 42 2.1.2. Descripción del hallazgo: 42 2.1.3. Origen del hallazgo. 45 2.1.4. Causa. 46 2.1.5. Efecto. 46 2.1.6. Acción. 47 2.1.7. Meta. 50 2.1.8. Descripción de la meta. 51 2.1.9. Unidad de medida. 51 2.1.10. Fecha. 51 2.1.11. Responsable. 51
2.2. FASE DE EVALUACION Y SEGUIMIENTO 54 2.2.1. Soporte. 54 2.2.2. Beneficios. 54 2.2.3. Seguimiento. 55 2.2.4. Indicadores de gestión. 55 2.2.5. Observaciones. 62
3. GLOSARIO 62
4. CONCLUSIONES 67
5. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 70
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INTRODUCCIÓN
La Auditoría General de la República, consciente de la importancia de estandarizar
una herramienta gerencial que le permita a los organismos de control, desarrollar
su función de una manera más eficiente y efectiva, ha considerado necesario y de
suma importancia construir el documento denominado GUIA METODOLOGICA
PARA LA FORMULACION, EVALUACION Y SEGUIMIENTO DE PLANES DE
MEJORAMIENTO, con el fin ofrecer elementos de juicio, tanto normativos como
prácticos que contribuyan a mejorar las desviaciones que se detectan en la
gestión, la productividad y la optimización de los recursos de las entidades
públicas que son objeto del proceso de control fiscal.
La herramienta puesta a consideración pretende facilitar la labor de
seguimiento y control que ejercen las contralorías del país; igualmente coadyuvar
para que los procesos de planeación que formulan las entidades, se cumplan a
cabalidad, se orienten al logro efectivo de su misión y brinden soluciones
concretas a la problemática pública.
La vigilancia del control fiscal que las contralorías del país ejercen a todas
las entidades públicas del orden nacional y territorial, se desarrolla a partir de un
proceso auditor, el cual se ejecuta de acuerdo con el mandato legal y comienza
por el análisis de la cuenta, la planeación estratégica y la gestión que anualmente
realizan los sujetos de control.
La práctica de las auditorías corresponde a un proceso continuo y articulado
que cumple con las etapas de planeación, ejecución (trabajo de campo) e
informes. Una vez culminado y como resultado de los hallazgos encontrados y
plasmados en el informe final, las entidades o sujetos de control, tienen la
obligación de presentar ante los organismos de control o realizar a su interior,
según sea el caso, un plan de mejoramiento, en donde se expone y describe el
conjunto de acciones correctivas y/o preventivas que apuntan a mejorar el
desarrollo de la gestión.
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La Auditoría General de la República (AGR) cuenta con manuales
metodológicos claros y concretos para el desarrollo del plan general de auditorías,
incluido su elaboración, ejecución y seguimiento.
Sin embargo, en lo referente al plan de mejoramiento, en su elaboración,
aprobación y seguimiento, se encuentran algunos vacíos, que hacen que su
objetivo interrumpa su ciclo de mejora, ocasionalmente perdiéndose de esta forma
la retroalimentación y la contribución a una mejor gestión por parte de las
contralorías y subsidiariamente por los sujetos de control de estas.
En este sentido, resulta relevante realizar una propuesta metodológica para
mejorar el diseño, la planeación, el desarrollo y seguimiento de los planes de
mejoramiento.
El documento recoge antecedentes, diagnóstico, define las debilidades de
forma y de contenido que existen a nivel metodológico en los planes de
mejoramiento.
Se ofrece un marco teórico, el que a través de un desarrollo conceptual
evidencia la importancia de mantener y entender la relación que debe existir entre
el control fiscal, las auditorías, los planes de mejoramiento, el Modelo Estándar de
Control Interno (MECI) y el Sistema de Gestión de Calidad.
Plantea un marco normativo en donde se expone el conjunto de normas que
regulan el control fiscal en Colombia, las auditorías integrales y los planes de
mejoramiento; se definen conceptos claves que permiten orientar el diseño de la
propuesta, estableciendo sugerencias y recomendaciones para elaborar en mejor
forma, las fases de formulación, seguimiento y evaluación de dichos planes.
Al final del documento, se presenta un instructivo o herramienta metodológica
que recoge los aspectos más importantes que en criterio de la AGR deben
contener los planes de mejoramiento, que esperamos cumpla con las expectativas
de los organismos de control y de los sujetos de control, como aporte al éxito de la
nueva gestión pública que se traduce en el cumplimiento de las finalidades del
Estado Social de Derecho.
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1. ANTECEDENTES
El devenir histórico de los modelos de control, plasmado en la diferentes
constituciones que han regido el estado Colombiano, ha pasado desde el control
político, ejercido por la Cámara de representantes, las cortes de cuentas y por
último ejercida por la Contraloría General de la República.
El constituyente primario de 1991, considero de vital importancia elevar a
rango constitucional un modelo de control fiscal, pasando de previo a posterior y
selectivo, el cual se debe desarrollar de manera técnica que se inicia desde el
mismo proceso de autoevaluación interna de las instituciones pública del orden
nacional y territorial.
Los constituyentes del 91 señalaron que “que el control previo, generalizado
en Colombia, ha sido funesto para la administración pública, pues ha desvirtuado
el objetivo de la Contraloría al permitir ejercer abusivamente una coadministración
que ha redundado en un gran poder unipersonal del contralor y se ha prestado
para una engorrosa tramitomanía que degenera en corruptelas” (Gaceta
Constitucional N° 59).
La Comisión V de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, analizó la
posibilidad de pasar nuevamente a la anterior Corte de Cuentas, en razón a la
manera ineficiente, burocratizada y politizada que hasta la fecha se ejercía el
control fiscal, donde no arrojaban resultados positivos en cuanto a la recuperación
de los dineros públicos, precisamente por esa especie de coadministración que se
ejercía, concluyendo que el Control Fiscal debería se posterior y electivo, de
naturaleza técnica, para evaluar gestión y resultado.
Para el desarrollo de la función anterior, se determinó que el control fiscal
se ejercería en cabeza del Contralor General de la República, funcionario elegido
por el Congreso en pleno de terna conformada por la Corte Constitucional, Corte
Suprema de Justicia y Consejo de Estado.
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Adicionalmente, confirió la vigilancia de los entes territoriales a sus propios
organismos de control, los cuales deberían ser organizados por las asambleas
departamentales y concejos municipales. Los Contralores de dichos entes ejercen
la vigilancia en cada jurisdicción y desempeñan las mismas funciones del
Contralor General de la República, y son elegidos por la correspondiente
corporación pública de ternas conformadas por los Tribunales Superior y
Administrativo de cada Departamento.
Consideraron los Constituyentes, que la función de control fiscal ejercida
por las Contralorías Nacional y territoriales, debería tener igualmente un control
(auditor en la contraloría que sea quien examine sus cuentas y se las fenezca), en
razón a que igualmente para su funcionamiento ejecutaban recursos públicos y
que para la fecha no tenían ningún tipo de vigilancia externa.
Por lo anterior, se crea y eleva a rango constitucional la figura de Auditor
General de la República, funcionario elegido por el Consejo de Estado de terna
enviada por la Corte Suprema de Justicia, para un periodo de dos años,
garantizando así la independencia e imparcialidad del nuevo modelo de gestión
fiscal.
Complementando lo anterior, la ley 87 de 1993, estableció que todas las
entidades públicas, debían organizar e implementar sus propios procedimientos de
evaluación y autoevaluación, con miras a garantizar la integralidad y efectividad
en el ejercicio de las funciones y el buen uso de los recursos públicos.
De otro lado, con fundamento en la expedición de La ley 42 de 1993, marco
normativo sobre la organización del sistema de control y los organismos que la
ejercen, establece un conjunto de preceptos, principios, sistemas y procedimientos
que técnicos que fundamentan la efectividad de la gestión fiscal en la eficiencia,
la economía, la eficacia, la equidad y la valoración de los costos ambientales,
mediante la implementación y aplicación de sistemas de control como el
financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de la cuenta y la
evaluación del control interno.
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Es así, que tanto la AGR, como la CGR han venido desarrollando y
reglamentando diversas herramientas que permiten obtener armónicamente y en
tiempo real información confiable sobre el uso de los recursos públicos. Dichas
herramientas que año a año han venido mejorando el modelo de control fiscal, se
evidencia en las diferentes versiones del MPA de la AGR, hoy en versión 6.0 y el
Audite de la CGR, desde la versión 2.0 a la versión 4.1.
El resultado de la implementación de las herramientas referidas, ha
permitido que los órganos de control, creados por mandato constitucional,
demuestren, soportados en las auditorias regulares, especiales y la vigilancia que
ejerce la ciudadanía (con fundamento en los mecanismos de participación), la
verdadera situación del gasto público en el país.
Dichos resultados, denominados hallazgos, deben ser objeto de mejora
continua y plasmada en un documento técnico, conocido como Plan de
Mejoramiento
Un Plan de Mejoramiento, es el documento resultado que deben presentar
los sujetos de control fiscal a la AGR y a la CGR respectivamente y en los que se
deben definir las acciones y el conjunto de estrategias encaminadas a corregir las
disfuncionalidades halladas durante el proceso auditor, fijando los plazos, el
presupuesto y el capital humano y técnico necesario para desarrollar las mejoras
(Auditoría General de la República, 2013).
Sin embargo, los planes de mejoramiento se limitan en el presente
simplemente a señalar y a describir una serie problemas, planteando las
respectivas soluciones, en términos que hasta el día de hoy, no han logrado la
mayor eficiencia esperada, ni el mejoramiento de la productividad, ni el
rendimiento y desarrollo de la gestión pretendido, que debe ser el resultado del
contraste entre lo planeado por las entidades que son auditadas y por los
verdaderos resultados obtenidos al final del ejercicio.
El proceso auditor, cuya finalidad principal corresponde al desarrollo y al
mejoramiento de la gestión fiscal de las entidades intervenidas, se desarrolla en
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tres fases principales (planeación, ejecución e informes) y culmina con la
formulación del plan de mejoramiento.
Analizados diferentes instrumentos metodológicos utilizados por las
Contralorías de Colombia e Instituciones Públicas del orden nacional y territorial,
se observó que en lo referente ala formulación y seguimiento, se encuentran
vacíos, pues no se cuenta con una metodología detallada que facilite y explique
los contenidos mínimos, el análisis de causalidad y propuestas de desarrollo
efectivas, con un nivel de seguimiento deficiente.
Por lo anterior, para superar las deficiencias descritas, es importante
diseñar una propuesta metodológica, definiendo los elementos y conceptos que se
deben tener en cuenta en las etapas de formulación, evaluación y seguimiento,
con el fin de que los planes de mejoramiento puedan cumplir de manera eficiente,
con los objetivos que motivan su diseño y aplicación.Para el logro de lo anterior,
los organismos de control en Colombia, cuentan con herramientas metodológicas
para adelantar el proceso de auditoría a sus sujetos de control, en donde se indica
cómo se diligencia el Plan de Mejoramiento
1.1. DIAGNÓSTICO
Los planes de mejoramiento institucional, surgen principalmente como
resultado de los diferentes procesos de auditoría que los órganos de control
efectúan anualmente a los sujetos de control del orden nacional y territorial. Los
modelos de control y gestión que se desarrollan en el país buscan que su enfoque
este desde la autoevaluación.
Con relación de la reglamentación establecida por la AGR, inicialmente
estableció en el Manual del Proceso Auditor versión 1.0, la obligatoriedad de que
las diferentes contralorías presentaran para su aprobación planes de
mejoramiento y se contó con la resolución orgánica 03 de 2005, la cual
posteriormente fue derogada.
Actualmente, el Manual del Proceso Auditor, versión 6.0 establece
claramente y paso a paso la forma y método de presentación de los planes de
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mejoramiento, una vez concluidas las diferentes etapas de la auditoria que se
relacionan: 1) Recepción de la Cuenta y revisión de la Cuenta. 2) Etapa de
planeación de la Auditoría 3) etapa de Ejecución o trabajo de campo 4) Carta de
observaciones 5) Etapa de Informe de Auditoría 6) Clasificación y traslado de
hallazgos y 7) Planes de mejoramiento.(AGR- MPA, 56). Es importante señalar que
a la fecha la AGR no aprueba los planes de mejoramiento.
La AGR define dichos planes como el “Documento en el cual se plasman
los compromisos adquiridos por la Contraloría Auditada para mejorar sus procesos
y procedimientos misionales y administrativos, a partir de los hallazgos planteados
en los informes de auditoría”
No obstante, la existencia de una normatividad clara sobre los planes de
mejoramiento, como resultado anual en la práctica de las distintas auditorias, se
observó falencias en la evaluación y seguimiento, trayendo como consecuencia la
continua pérdida de recursos públicos y el incumplimiento de políticas públicas
que se cumplen medianamente o no se logra con la materialidad y concreción
verdadera. De la misma manera en tratándose de servicios o productos.
Se nota ausencia de indicadores y mecanismos de seguimiento a las acciones
(correctivas o de mejora) establecidas por y para cada entidad. De existir, son
simples enunciados, pues la realidad, es que dichos indicadores no son
considerados, ni aplicados y los planes de mejoramiento se limitan a exponer un
conjunto de deficiencias, con sus respectivas soluciones, en términos poco
detallados que no permiten definir estrategias eficaces para mejorar la gestión,
razón por la cual año a año se encuentra la repetición de las mismas deficiencias,
sin que se planteen soluciones estructurales o de fondo a la problemática pública.
Las entidades del orden nacional y territorial no han logrado encontrar en los
planes de mejoramiento, el beneficio que aporta a la buena gestión pública.
A nivel general según el análisis sobre el diseño y el desarrollo de los planes
de mejoramiento, se pueden reconocer las siguientes debilidades y limitaciones:
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Falta de una metodología clara en la que se expliquen y detallen los
componentes que deben tener los planes de mejoramiento, en sus fases de
formulación, evaluación y seguimiento, impide que puedan tener un impacto
adecuado que garantice el desarrollo positivo de la gestión de las entidades
intervenidas.
Su fuente primaria para su elaboración normalmente son los resultados de
una auditoría realizada por un organismo de control externo, los planes de
mejoramiento, en algunos casos, no se desarrollan a partir delos procesos
de autoevaluación de la misma entidad auditada, razón por la cual no
ofrecen una perspectiva completa e integral sobre la situación financiera y
administrativa, desde la cual se pueda diseñar y aplicar un conjunto de
mejoras útiles y de fondo, que incidan positivamente en la gestión.
Se interpretan como una serie de hallazgos negativos ante los cuales se
aplican soluciones parciales y temporales, pero con ello no se garantiza que
las fallas no se vuelvan a presentar en el futuro.
Los planes de mejoramiento, se han convertido en una obligación que no
refleja las virtudes de la herramienta en la mejora de la gestión pública.
En muchos casos la alta gerencia de las entidades no presta la debida
atención e importancia a la formulación, ejecución y seguimiento de los
planes de mejoramiento.
No se cuenta con indicadores que midan el impacto del desarrollo de los
planes de mejoramiento.
Los planes de mejoramiento diseñados por las entidades y que tienen el
propósito de corregir los aspectos calificados negativamente en las
auditorías, no se desarrollan a partir de unos criterios claros de diseño y
ejecución.
La estructuración de los hallazgos dificulta la formulación de los planes, por
cuanto no se presentan de manera clara y en muchas ocasiones no
cumplen con los atributos establecidos (condición, criterio, causa y efecto).
El análisis causal de los hallazgos no se realiza de una manera adecuada,
dificultando la presentación de acciones de mejora efectivas.
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La formulación y justificación de las acciones correctivas es superficial. No
se programan los recursos requeridos para superar de fondo lo cuestionado
por los órganos de control.
No se establecen objetivos claros que permitan superar las deficiencias
encontradas en la gestión y que coadyuven a mejorar la gestión.
No se definan detalladamente las estrategias para mejorar los procesos y el
desarrollo de las entidades.
No se da importancia al diseño de mecanismos de control y seguimiento
interno que permitan evaluar de manera eficaz y oportuna el desarrollo de
los planes de mejoramiento.
Es de anotar que de conformidad con el artículo 267 de la Constitución
Política de Colombia el control fiscal es función pública a cargo de la Contraloría
General de la República, el cual se ejercerá en forma posterior y selectiva
conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley; la
vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control
financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la
equidad y la valoración de los costos ambientales; excepcionalmente y de
conformidad con la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas
de cualquier entidad territorial, por cuanto la misma Carta Política determina la
vigilancia de la gestión fiscal en los entes territoriales en el artículo 272.
Dichas normas son desarrolladas legalmente por La ley 42 de 1993 que regula
los principios, sistemas y procedimientos de control fiscal financiero; de los
organismos que lo ejercen en los niveles nacional, departamental y municipal y de
los procedimientos jurídicos aplicables; la ley 106 de 1993 dicta normas sobre
organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se
establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento
de la auditoría externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el
sistema de personal, se desarrolla la carrera administrativa especial y se dictan
otras disposiciones.; la cual fue reformada en parte por el decreto ley 267 de 2000,
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por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría
General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las
funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones; igualmente el
artículo 274 Superior determina que la vigilancia de la gestión fiscal de la
Contraloría General de la República se ejercerá por un auditor y que la ley
determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y
municipal.
Por otra parte, en la resolución orgánica número 7350 de noviembre 29 de
2013, define los planes de mejoramiento, en el artículo 6, que trata sobre las
modalidades de rendir cuentas e informes, específicamente en el numeral 3, así:
Plan de Mejoramiento: “Es la información que contiene el conjunto de las acciones
correctivas y/o preventivas que debe adelantar un sujeto de control fiscal en un
período determinado, para dar cumplimiento a la obligación de subsanar y corregir
las causas administrativas que dieron origen a los hallazgos identificados por la
Contraloría General de la República, como resultado del ejercicio del proceso
auditor”.
Del estudio sistemático de dicha normatividad se infiere además que la
CGR tiene reglamentado la obligatoriedad, por parte de las diferentes instituciones
públicas, de presentar de manera consolidada y descriptiva como superarían los
resultados del proceso auditor, debido a que no existía una herramienta que
permitiera determinar si las falencias (hallazgos) reflejados en dichos procesos, se
superaban y en qué magnitud y tiempo.
Entonces, establece que la responsabilidad del respectivo plan de
mejoramiento, corresponde de conformidad, según el artículo 9, a: “Los jefes de
entidad, los representantes legales, o quien haga sus veces en los sujetos de
control y entidades territoriales, donde la Contraloría General de la República haya
realizado procesos de vigilancia y control fiscal, en los que se establezca la
obligación de suscribir y presentar un plan de mejoramiento consolidado por
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entidad o recursos según el caso, deben presentarlo con base en los resultados
del respectivo proceso de vigilancia o control fiscal y sus avances semestrales”.
El articulo decimosexto, determina el periodo de rendición, que comprende
el lapso de tiempo dentro del cual se genera la información que debe rendirse, y
en lo que corresponde a los planes de mejoramiento estipula: “La modalidad del
Plan de Mejoramiento en cuanto a la suscripción, cubre el período que adopte el
sujeto de control o entidad territorial para su ejecución, con base en los resultados
del proceso de vigilancia y control que lo haya establecido”.
Respecto a los avances del plan de mejoramiento, su periodicidad es
semestral con corte a junio 30 y diciembre 31. estipula en el artículo diez y siete de
la resolución mencionada, la fecha límite para la rendición, se establece en el
Sistema de Rendición Electrónica de Cuenta e Informes — SIRECI, para cada
sujeto de control y entidad territorial, de conformidad con las modalidades de
rendición, así, numeral 4. Planes de Mejoramiento. La suscripción de los planes de
mejoramiento se debe realizar dentro del término que se establezca en el informe
de la actuación de control, por parte de la dependencia competente de la
Contraloría General de la República.
La revisión y resultados del plan de mejoramiento de conformidad con el
artículo 23, lo realizará la Contraloría General de la República, ésta revisará los
planes de mejoramiento dentro de los procesos de vigilancia y control. Validará
que el sujeto de control fiscal haya presentado el plan de mejoramiento dentro del
término previsto por la misma, a partir del recibo de informe” y será la CGR, quien
incluirá dentro de los informes, los resultados sobre la evaluación de la suscripción
y avances de los planes de mejoramiento.
De conformidad con el artículo 24, en cuanto el término empezará a regir
para cada sujeto de control, a partir de la fecha efectiva del recibo del informe y la
dependencia competente de la Contraloría General de la República
De otro lado, es importante aclarar que el nuevo modelo de auditoría, centra
su atención en los resultados, de tal manera que los procesos auditores
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generados por la AGR se orientan no sólo al cumplimiento de las normas,
procesos y procedimientos, sino que se basa en la verificación de los resultados,
con el fin de coadyuvarle al Estado a cumplir con sus objetivos y metas
esenciales.
Una vez explicado y determinado las principales falencias de los planes de
mejoramiento, es importante hacer referencia a la generalidad del contenido que
actualmente utilizan algunas entidades:
1. Nombre de la entidad que presenta el plan, del representante legal y del
jefe de control interno.
2. Fecha de recepción del informe final de auditoría.
3. Periodo que cubrió la auditoría.
4. Fecha de presentación y fecha de inicio de las acciones del Plan de
Mejoramiento.
5. Objetivo general y objetivos específicos del Plan de Mejoramiento.
6. Actividades a realizar para el desarrollo del Plan de Mejoramiento.
7. Observaciones relativas a las actividades de desarrollo.
8. Mecanismos de seguimiento interno para el desarrollo de las actividades
y observaciones sobre dichos mecanismos.
9. Exposición de las acciones a desarrollar para corregir las fallas
encontradas en la auditoría sobre los estados contables y estados
financieros.
10. Exposición de las acciones a desarrollar para corregir las fallas
encontradas en la auditoría sobre la gestión.
11. Indicadores de seguimiento al plan.
Lo anterior, es lo más cercano que existe a una metodología sobre su
diseño y desarrollo. Sin embargo, como se puede observar, dichos componentes
se exponen de manera simple, no se profundiza en torno a ellos, ni se explica la
manera en que se deben diligenciar. Por tal razón, se hace evidente la necesidad
de diseñar una propuesta para la elaboración de los planes de mejoramiento, a
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partir de descripciones detalladas sobre los aspectos y elementos que deben
contener y considerar en cada etapa.
Por lo anterior y en cumplimiento de la labor misional de la AGR,
principalmente en la función de coadyuvar en la mejora de la gestión de los
órganos de control y teniendo en cuenta que la misma CGR, reconoce que las
“principales debilidades de la institución son la existencia de una estructura
jerarquizada y piramidal, el rezago tecnológico frente a los sujetos de control, la
ausencia de programas de capacitación integral, la baja capacidad de respuesta a
quejas denuncias y peticiones, y principalmente, la ausencia de metodologías
claras y estructuradas para realizar auditorías y para orientar a las entidades
auditadas sobre el desarrollo de los planes de mejoramiento que contengan las
acciones correctivas a implementar y que sean útiles para garantizar un adecuada
gestión y manejo de los recursos público”
La AGR, ha considerado que se hace imperioso, diseñar una propuesta
metodológica que permita unificar criterios para estructurar los planes de
mejoramiento, definiendo los componentes y aspectos que deben considerar las
entidades auditadas, con el fin de que puedan generar un aporte real, material y
efectivo a la gestión y a la administración de los recursos públicos en el país, y de
que promuevan un conjunto de estrategias útiles y eficaces para mejorar los
procesos que desarrollan las entidades encargadas de ello, por medio del diseño y
cumplimiento de las etapas de planeación, ejecución y evaluación adecuadas,
incluyendo la aplicación de indicadores y mecanismos de seguimiento para cada
una de las acciones correctivas.
La importancia de desarrollar y unificar un modelo para el diseño y
desarrollo de los planes de mejoramiento es clave para que sean más completos y
específicos, y para que generen una impacto real en la nueva gestión pública.
Es necesario incluir en los planes de mejoramiento mecanismos de
seguimiento, indicadores que faciliten la evaluación de las actividades,
planteamiento de acciones concretas que respondan de manera efectiva a las
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disfuncionalidades, y los procesos de autoevaluación de las entidades, para
generar una práctica habitual de mejoramiento continuo.
El objetivo fundamental y la preocupación de la AGR, es lograr que a
través del diseño de una herramienta que coadyuve a las entidades a establecer y
crear estrategias adecuadas de cambio institucional que se reflejen en indicadores
positivos, los resultados obtenidos, que los hallazgos negativos de las auditorías
se reviertan y se traduzcan en oportunidades de mejora para fortalecer la
estructura organizacional y el conjunto de prácticas y proyectos de las entidades
públicas, logrando así promover el ahorro de los recursos y la mejora del impacto
social y económico de sus actividades, en beneficio de la comunidad en general.
1.2 DESARROLLO CONCEPTUAL
El Control Fiscal es una función pública a través de la cual se vigila la forma en
que las entidades manejan los recursos públicos, y hace parte de los mecanismos
de control externo diseñados por el Estado para asegurar y garantizar el buen uso
y la conservación de los recursos públicos y privados, de conformidad con las
normas legales, Castillo (2008).
Es una herramienta útil para satisfacer la demanda del Estado Colombiano,
para que los administradores de los recursos públicos en el país tengan la
posibilidad de generar resultados que excedan el costo de los recursos, y que
obtengan los resultados e impactos esperados.
La principal herramienta con la que cuenta el proceso de control fiscal para el
correcto desarrollo de su gestión son las auditorías, las cuales se desarrollan por
los órganos que constitucionalmente se les ha facultado para ello. La relación
entre control fiscal, auditorías y planes de mejoramiento, se puede entender
explicando que las auditorias son una herramienta del control fiscal, que sirve para
generar un estudio sobre los distintos factores que intervienen en la gestión de las
entidades que administran recursos públicos, y propenden por un conjunto de
ajustes y mejoras (hallazgos) que benefician la Gestión Pública. Se puede afirmar,
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entonces, que las auditorías son un instrumento del control fiscal, y que los planes
de mejoramiento son el resultado final del proceso auditor.
El principal objetivo de los planes de mejoramiento es el desarrollo de
acciones correctivas en torno a las falencias halladas durante el proceso auditor,
con la intención de alcanzar un conjunto de soluciones, (que no sólo afectan
positivamente a las entidades auditadas sino a toda la nación), dentro de los que
se incluye, ahorro de recursos, desarrollo de una mayor eficiencia en la gestión, y
una serie de beneficios indirectos que apoyan las actividades de las entidades,
como la creación de alianzas estratégicas, el mejoramiento en procesos de
planeación, y la medición de los ajustes contables para poder incrementar los
activos (Cabrera, 2012).
A continuación, se analizan los instrumentos reglamentados por el Estado
Colombiano para ayudar a garantizar el desarrollo de los objetivos y de la misión
institucional de las entidades públicas en el país, con el fin de tener más
elementos que permitan realizar una propuesta para el diseño de los planes de
mejoramiento.
Al tenor del artículo 209 de la Constitución política de Colombia, se creó El
Modelo Estándar de Control Interno para el Estado Colombiano (MECI),
establecido como un instrumento para garantizar el logro de los objetivos de cada
entidad del Estado y el cumplimiento de los principios que rigen la función
Administrativa, tales como: la igualdad, la moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad, y publicidad, mediante la descentralización, la delegación
y la desconcentración de funciones, con la intención de buscar una mayor eficacia
e impacto del control interno en las entidades públicas, proponiendo un modelo en
el cual se establece una estructura básica de control, teniendo en cuenta el
contexto y las particularidades de cada entidad (Departamento Administrativo de la
Función Pública, 2005).
Según la afirmación de la Presidencia de la República (2005) el MECI
proporciona una estructura útil para controlar tres aspectos básicos que
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determinan el desarrollo de las entidades del estado, que son la estrategia, la
gestión y la evaluación, con el fin de orientarlas hacia el cumplimiento de sus
objetivos, contribuyendo además a satisfacer los fines esenciales del Estado.
Según Turbay, Marulanda y Tamayo (2009), el principal propósito del MECI
es orientar a las entidades encargadas de realizar y aplicar el control fiscal hacia el
cumplimiento adecuado y oportuno de sus objetivos, para lo cual se divide y
desagrega en tres subsistemas, compuestos cada uno por una serie de elementos
El MECI fue regulado mediante el Decreto 1599 del 2005 y actualizado con
el Decreto 943 del 21 de mayo de 2014, de acuerdo con lo dispuesto con el
artículo 5 de la Ley 87 de 1993 y con el propósito de que las entidades del Estado
mejoren su desempeño institucional, a través del fortalecimiento de los procesos
de control y de evaluación que llevan a cabo las Oficinas de Control Interno de
cada entidad.
Uno de los principales aportes de este modelo es que promueve un enfoque
de operación basado en procesos, con el fin de analizar y gestionar diversas
actividades relacionadas entre sí.
En la tabla siguiente se muestra de manera detallada la nueva estructura
del MECI, establecida en el Decreto 943 de 2014:
Estructura actualizada del MECI
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Fuente: DAFP MECI 2014. (Diseño: NRRC)
Es importante resaltar que el MECI considera los planes de mejoramiento como un
“instrumento que recoge y articula todas las acciones prioritarias que se
emprenderán para mejorar aquellas características que tendrán mayor impacto
con los resultados, con el logro de los objetivos de la entidad y con el plan de
acción institucional, mediante el proceso de evaluación”. (DAFP MECI 2014)
La división planteada por el MECI para los planes de mejoramiento, permite
facilitar el diseño y desarrollo de éstos, al centrar la atención en las distintas áreas
que componen a las entidades o en los individuos que trabajan en ellas, logrando
así definir estrategias precisas para cada caso, y haciendo más sencillo el
seguimiento de las acciones del plan, y la evaluación de los resultados.
Del análisis del MECI, se podría concluir que los planes de mejoramiento
pueden ser de carácter institucional (que integren las acciones correctivas que se
deben aplicar a nivel general en una entidad); por procesos (que contengan los
planes administrativos de mejora para cada área y dependencia de la entidad); e
individual (que definan las acciones de mejora que debe ejecutar cada uno de los
servidores públicos que se desempeñan en la entidad).
MODULOS COMPONENTES ELEMENTOS
ACUERDOS COMPROMISOS O
PROTOCOLOS ETICOS
ADMINISTRACION DEL RIESGO DESARROLLO DEL TALENTO HUMANO
DIRECCIONAMIENTO ESTRATEGICO PLANES, PROGRAMAS Y PROYECTOS
TALENTO HUMANO MODELO DE OPERACIÓN POR PROCESOS
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
INDICADORES DE GESTION
POLITICAS DE OPERACIÓNPOLITICAS DE ADMINISTRACION DEL
RIESGO
AUTOEVALUACION INSTITUCIONAL IDENTIFICACION DEL RIESGO
PLANES DE MEJORAMIENTO ANALISIS Y VALORACION DEL RIESGO
AUDITORIA INTERNA
AUTOEVALUACION DE CONTROL Y
GESTION
AUDITORIA INTERNA
PLAN DE MEJORAMIENTO
EVALUACION Y SEGUIMIENTO
INFORMACION Y COMUNICACIÓN
I
N
F
O
R
M
A
C
I
O
N
Y
C
O
M
U
N
I
C
A
C
I
Ó
N
PLANEACION Y GESTION
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El Departamento Administrativo de la Función Pública, establece que los
planes de mejoramiento, deben contener como mínimo, los productos que se
relacionan en el siguiente cuadro;
Planes de mejoramiento MECI 2014
Fuente: DAFP. Tomado de Manual MECI 2014 (Pg. 88)
El desarrollo óptimo del componente planes de mejoramiento dentro de la
estructura del MECI justifica aún más el propósito de la Auditoría General de la
República, de brindar a las instituciones públicas y a los organismos de control
una herramienta que de verdad aporte y apunte a la solución de los problemas
estructurales de la nueva gestión pública. Para el estado se ha convertido en una
de las principales herramientas dentro del proceso de mejoramiento.
El Departamento Administrativo de la Función Pública, en el Manual
Técnico del Modelo Estándar de Control Interno, actualizado en la presente
vigencia, indica a las organizaciones públicas, varias recomendaciones para hacer
más eficientes y confiables los planes de mejoramiento y que se resumen:
Los planes de mejoramiento deben consolidar las acciones derivadas de los
procesos de autoevaluación, evaluación independiente y resultados de las
auditorias de control fiscal.
21
Los planes de mejoramiento deben ser aprobados por la autoridad
competente y consultar recursos, definir responsables, fechas de
cumplimiento de compromisos y definir indicadores.
Los planes de mejoramiento con el fin de asegurar un mejoramiento
continuo deben ser analizadas en el costo- beneficio de su aplicabilidad y
apuntar a la causa real de la situación que genera el hallazgo.
Indispensable realizar seguimiento de manera permanente, para lo cual se
debe determinar un responsable.
Corresponde a las oficinas de control interno la responsabilidad de manera
permanente evaluar su cumplimiento.
Además del MECI, se destaca el Sistema de Gestión de Calidad para las
entidades públicas, creado por la ley 872 de 2003, que está reglamentada por el
Decreto 4485 del 18 de noviembre de 2009, en donde se actualiza la Norma
Técnica de Calidad en la gestión pública NTCGP 1000:2009.
El SGC se convierte en una herramienta útil para garantizar el desempeño y
la gestión adecuada de las entidades que administran los recursos públicos de la
nación. Este sistema es adoptado por las entidades para dirigir su gestión,
reconociendo la importancia de la evaluación y autoevaluación continua en los
procesos que desarrollan para mejorar los procesos, productos y servicios que
ofrecen a la población.
La mencionada ley, determina los requisitos de carácter obligatorio, que las
entidades públicas deben cumplir para implementar el sistema (Departamento
Administrativo de la Función Pública, 2010).
En lo referente a los planes de mejoramiento, dicha norma indica, en el
acápite de mejora, la necesidad imperante de adoptar mecanismos dirigidos a la
implementación permanente de acciones eficientes, eficaces y efectivas que
satisfagan los objetivos institucionales, lo cual se puede dar a partir de:
Análisis de datos
Resultados de auditorias
22
Resultado de seguimiento y medición
Revisión por la dirección
Revisión de casos exitosos de otras entidades.
Tener en cuenta estos instrumentos es importante para que, mediante su
análisis, se puedan determinar qué elementos se pueden tomar de ellos (tales
como la importancia de implementar los procesos de evaluación continua en torno
al control interno y a los servicios que se ofrecen), para diseñar una propuesta
para que los planes de mejoramiento representen un aporte más eficaz en la
gestión pública de las entidades tanto del orden nacional como territorial.
Con el propósito de enriquecer el estudio del tema, los planes de mejoramiento se
pueden abordar desde varias perspectivas que se resumen:
Planes de mejoramiento como herramienta de gestión:
En primer lugar, los planes de mejoramiento son una herramienta de gestión ya
que, según afirma Turbay, Marulanda y Tamayo (2009), parten del deseo de los
funcionarios por mejorar lo que está mal, por corregir los procesos o actividades
que no están arrojando los resultados esperados, con el fin de alcanzar la
excelencia, y se basan en el resultado de una serie de hallazgos y
recomendaciones generados por una evaluación o auditoría externa.
En este sentido, el objetivo central de un plan de mejoramiento como
herramienta de gestión es el de mejorar y el de corregir, con la principal intención
de potenciar los resultados, favorecer el impacto de los procesos, de la
productividad y de la rentabilidad de las entidades. El desarrollo de los planes de
mejoramiento debe garantizar la proyección de la entidad hacia la excelencia
administrativa.
Sin embargo, éstos no sólo tienen la función de mejorar un conjunto de
aspectos y hallazgos negativos determinados a través del desarrollo del proceso
auditor, sino también analizar y evaluar el desarrollo de la gestión y de los
servicios que se prestan a la comunidad, con el fin de evaluar su pertinencia y de
23
ejecutar y definir acciones correctivas que le permitan a la entidad ofrecer un
conjunto de servicios de mayor calidad, beneficiando de esta manera no sólo el
desarrollo e impacto de su gestión, sino también creando valor para la comunidad
y el entorno al cual pertenece.
Planes de mejoramiento como herramienta de planeación:
Al diseñar, aplicar y ejecutar un Plan de Mejoramiento, intervienen todos los
servidores y funcionarios de la entidad, que deben apoyar en el reconocimiento de
las fallas y en el diseño de las estrategias y acciones que se deben desarrollar
para superar las debilidades. En este sentido, el diseño de un plan de
mejoramiento parte de un proceso de planeación detallado, en el cual se
consideran cada uno de los hallazgos negativos, se analizan los recursos
necesarios para mejorarlos, se plantean acciones que permitan superar las
dificultades, y se generan estrategias de seguimiento y evaluación para comprobar
la efectividad de las acciones.
Por otro lado, afirman Turbay, Marulanda y Tamayo (2009), que al realizar
los planes de mejoramiento se deben tener en cuenta las condiciones de
satisfacción de aquellos compromisos que se han establecido con la comunidad,
garantizando además la coordinación efectiva de acciones, la fluidez de la
información, y en general, el desarrollo de un óptimo proceso de planeación que
permita anticipar y corregir a tiempo las posibles eventualidades que se presenten
durante el proceso.
La planeación por definición, corresponde al momento de la administración,
tanto pública como privada, que tiene por objeto determinar objetivos
institucionales, diseñar cursos de acción, trazar rutas de gestión, visualizar
escenarios posibles, fijar metas alcanzables, basados en diagnósticos confiables y
precisos, de necesidades a cubrir, de históricos a incrementar, o simplemente para
el cumplimiento dentro la gestión a realizar, traducida en el cumplimiento misional
de la entidad correspondiente.
24
Es una gran e herramienta para la administración, imprescindible en el
momento de control y evaluación, necesaria para evidenciar los logros y las
falencias; pues sólo al contrastar lo planeado con lo verdaderamente ejecutado o
realizado se obtienen las desviaciones, que permiten hacer las correcciones de
rigor.
Un método elemental pero práctico para planear consiste en realizar una
serie de preguntas, que al irles dando las respectivas respuestas se va formulando
un proyecto; la suma de proyectos conforman un programa y la suma de
programas un Plan. Dichos cuestionamientos que inician la secuencia podrían
corresponder a los siguientes: Qué voy a hacer? Dónde lo voy a hacer? Cuándo
lo voy a hacer? Con quiénes lo voy a hacer? Con qué lo voy a hacer? Por qué lo
voy a hacer? Y para qué lo voy a hacer?
Al responder acertada y prospectivamente cada una de éstas preguntas, se
obtiene una notable herramienta teórica o conceptual de la planeación, sujeta
desde luego, a la realidad, veracidad y racionalidad de las respuestas. Dichas
respuestas son útiles tanto para la gestión de productos o de servicios y su control
resulta de mucha utilidad para comprobar si se correspondió con la eficiencia y
efectividad del logro de cada una de ellas, en los plazos, cantidades y calidades
determinadas en y para cada respuesta, atendiendo las necesidades de la entidad
y/o la dependencia, sin olvidar la importancia de los demás elementos
integradores del proceso administrativo como la “organización, la dirección, la
ejecución, la coordinación, el control, la evaluación , la corrección, la dotación y
utilización racional de los recursos”, teniendo siempre presentes las variables