Gobernanza Local en Red y Desarrollo Local (Perú)

Gobernanza Local en Red yDesarrollo Socioeconómico LocalLas Redes de Cooperación Intermunicipal en el Perú

Edgar Quispe Mamani

Gobernanza Local en Red yDesarrollo Socioeconómico LocalLas Redes de Cooperación Intermunicipal en el Perú

Edgar Quispe Mamani

2013

“A Yolanda y Álvaro por todosu amor y comprensión”

“A Daniel Cravacuore, por su sabiduría y humildad”

4 Gobernanza Local en Red y Desarrollo Socioeconómico Local Las Redes de Cooperación Intermunicipal del Perú

Índice

Dedicatoria

Índice de contenido

Índice de cuadros y diagramas

Glosario de siglas utilizadas

Agradecimientos

Prólogo 1

Prólogo 2

Prólogo 3

Introducción

Capítulo I: Objeto de Análisis y Estado de la Cuestión1.1. Planteamiento y definición del objeto de análisis1.2. Estado de la cuestión

Capítulo II: Revisión de Teorías y Enfoques de Análisis2.1. Teoría de análisis de redes sociales2.2. Teoría de análisis de redes de políticas públicas2.3. Teoría de gobernanza local2.4. Teoría de desarrollo socioeconómico local2.5. Construcción de la teoría de redes de cooperación intermunicipal

Capítulo III: Contexto Socioeconómico y Político3.1. Características socio-demográficas3.2. Características socioeconómicas y políticas3.3. Características de los gobiernos locales

Capítulo IV: Marco Institucional que Incentiva el Asociativismo y lasRedes de Cooperación Intermunicipal en el Perú 4.1. Naturaleza, evolución y orientación del marco institucional4.2. Ley de Mancomunidad Municipal 4.3. Efectos positivos y negativos, y vacíos de la LMM 4.4. ¿Es necesario más leyes o más políticas de Estado para generar laintegración y el desarrollo territorial?

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5Gobernanza Local en Red y Desarrollo Socioeconómico Local Las Redes de Cooperación Intermunicipal del Perú

Capítulo V: Construcción e Implementación de unModelo de Gobernanza Local en Red 5.1. Origen de la REMURPE5.2. Principios y valores organizativos de la REMURPE5.3. Visión y misión institucional 5.4. Estructura organizativa: complementariedad entre lasdimensiones política y técnica 5.5. Áreas estratégicas de acción institucional5.6. Instrumentos de gestión institucional5.7. Proceso de toma de decisiones y relaciones de poder: conflicto y cooperación 5.8. Dinámica de configuración de las redes de cooperación intermunicipal 5.9. Construcción e implementación de un modelo de gobernanza local en red

Capítulo VI: Incidencia Política y Reconocimiento de la REMURPE 6.1. Acciones de la REMURPE en los diferentes niveles y suincidencia en las políticas y procesos de desarrollo local y regional 6.2. Implementación de un modelo de gestión del desarrollo socioeconómico local. 6.3. Rol y grado de incidencia en el proceso de descentralización del Estado 6.4. Ejecución de acciones y competencias delegadas por losdiferentes niveles de gobierno 6.5. Grado de inclusión y participación ciudadana 6.6. Perspectivas y desafíos institucionales de la Red

Conclusiones

Anexos

Bibliografía

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Índice de cuadros y diagramas

Cuadro 1: Asociaciones municipales por tipo y finalidad en el Perú

Cuadro 2: Asociaciones de municipalidades por ámbito de actuación y antigüedad

Cuadro 3: Mancomunidades municipales por regiones/departamentos en el Perú

Cuadro 4: Evolución del PBI e índice de desarrollo humano según años

Cuadro 5: Evolución de la pobreza global y pobreza extrema porRegión natural según años

Cuadro 6: Presupuesto del sector público para los años 2008 – 2010

Cuadro 7: Clasificación global de los gobiernos locales según elTamaño de población

Cuadro 8: Clasificación de los gobiernos locales por niveles según ingresos, año 2000

Cuadro 9: Clasificación global de los gobiernos locales según ingresos, año 2000



Diagrama 1: Organigrama estructural de la REMURPE

Diagrama 2: Organigrama funcional de la secretaría técnica de la REMURPE

Diagrama 3: Estructura asociativa de la REMURPE

Diagrama 4: Diagrama de Red de la REMURPE

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Glosario de siglas utilizadas

AMPE Asociación de Municipalidades del PerúAMRESAM Asociación de Municipalidades de la Región San MartínAMUZCEH Asociación de Municipalidades de la Zona Centro de la Provincia de HuancavelicaAPCI Agencia Peruana de Cooperación InternacionalARPP Análisis de Redes de Políticas PúblicasARS Análisis de Redes SocialesCAMUR Conferencia Anual de Municipalidades RuralesCAN Comunidad Andina de NacionesCEDeT Centro de Estudios, Desarrollo y TerritorioCEPAL Consejo Económico para América LatinaCCI Consejo de Coordinación IntergubernamentalCCP Confederación Campesina del PerúCNA Confederación Nacional AgrariaCND Consejo Nacional de DescentralizaciónCONICET Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y TécnicasCONSUCODE Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del EstadoDEL Desarrollo Económico LocalFONCODES Fondo de Compensación y Desarrollo SocialFONCOMUN Fondo de Compensación MunicipalFONIPREL Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y LocalIDH Índice de Desarrollo HumanoINEI Instituto Nacional de Estadística e InformáticaLMM Ley de Mancomunidad MunicipalLOPE Ley Orgánica del Poder EjecutivoMEF Ministerio de Economía y FinanzasMERCOSUR Mercado Común del SurMM Mancomunidad MunicipalOEA Organización de Estados AmericanosONG Organizaciones No GubernamentalesONU Organización de las Naciones UnidasOPI Oficina de Programación de InversionesOSCE Organismo Supervisor de las Contrataciones del EstadoPBI Producto Bruto InternoPCM Presidencia del Consejo de MinistrosPDI Plan de Desarrollo InstitucionalPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPREBAM Programa de Equipamiento Básico MunicipalPROCOMPITE Programa de Competitividad ProductivaPUCP Pontificia Universidad Católica del PerúREDCIM Redes de Cooperación Intermunicipal


REMURCA Red de Municipalidades Urbanas y Rurales de CajamarcaREMURCUSCO Red de Municipalidades Urbanas y Rurales de CuscoREMURPE Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del PerúREMURPI Red de Municipalidades Rurales de PiuraREMURPUNO Red de Municipalidades Urbanas y Rurales de PunoRGA Redes de Gestión AsociadaRGPC Red de Gestión Política CompartidaSDPCM Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de MinistrosSNIP Sistema Nacional de Inversión PúblicaTIC Tecnologías de Información y ComunicaciónUNASUR Unión de Naciones SuramericanasUNQ Universidad Nacional de QuilmesUNSAM Universidad Nacional de San Martín


Agradecimientos

El libro se basa en los resultados de la investigación posdoctoral que he realizado desde noviembre de 2010 hasta marzo de 2012, en la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) bajo el patrocinio del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina. Instituciones a las que expreso mi reconocimiento y agradecimiento por haberme brindado la oportunidad de realizar la investigación y docencia posdoctorales.

La investigación posdoctoral ha sido dirigida por el Dr. Pedro T. Pírez, investigador principal del CONICET y profesor de grado y postgrado de diversas universidades argentinas y extranjeras, a quien renuevo mi gratitud por su apoyo y orientación desde el inicio hasta el final de mi estancia en Buenos Aires. Asimismo, agradezco al equipo de investigación y trabajo del Centro de Estudios, Desarrollo y Territorio (CEDeT) de la Escuela de Política y Gobierno de la UNSAM, por su acogida y apoyo durante mi estancia y los comentarios o sugerencias al trabajo de investigación. Igualmente, merece mi agradecimiento el Dr. Daniel Cravacuore, Director de la Unidad de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales y Profesor de la Universidad Nacional de Quilmes, Argentina, por haberme brindado consejos e información bibliográfica y contactos importantes para fines de la investigación.

El estudio ha sido posible gracias al apoyo desinteresado de los diferentes actores implicados en la experiencia de la REMURPE: alcaldes, regidores, funcionarios municipales, representantes de instituciones públicas y privadas ligados al funcionamiento de la REMURPE, y representantes de la sociedad civil en las regiones y localidades donde actúa la Red, quienes me han brindado su tiempo y contactos para asegurar la calidad de la investigación. A todos ellos, mi agradecimiento por su generosidad y confianza.

De otra parte, expreso mi agradecimiento al Centro de Investigaciones Sociológicas, Económicas, Políticas y Antropológicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú, centro de investigación que me ha acogido formalmente para realizar la estancia de investigación de trabajo de campo, durante el año 2011, bajo la supervisión del Profesor David Sulmont Haak.

Finalmente, pero no por ello menos importante, agradezco sinceramente el apoyo incondicional que me ha brindado mi familia, sin ella no habría sido posible concluir este libro.


Prólogo 1

Las redes intermunicipales son parte del presente pero, esencialmente, el futuro de la gestión municipal en América Latina. Nuestros países, heterogéneos y diversos, con asimetrías regionales profundas, con recursos humanos, materiales y financieros desigualmente distribuidos, y con una pobreza rural aislada de las políticas modernizadoras, son potencialmente fértiles para el desarrollo de mecanismos colaborativos entre gobiernos locales que permitan subsanar, al menos de manera parcial, esta fragmentación territorial. Paralelamente, la ampliación de la agenda local y la imposibilidad de los gobiernos locales -en especial de aquellos menos poblados- de responder a las demandas ciudadanas hace que las redes intermunicipales se constituyan en una forma eficaz y eficiente para paliar los efectos de las limitadas capacidades institucionales que suelen poseer.

También son una herramienta de gran potencialidad en la búsqueda de escalas para el desarrollo local en un contexto competitivo global: muchas veces, en América Latina, hemos considerado al territorio municipal como el más apropiado, sin verificar que existen otros más pertinentes de mayor escala, óptimos para las intervenciones públicas, y que usualmente no corresponden con las jurisdicciones político–administrativas, exigiendo la consideración de procesos asociativos. Además, la profundización del proceso de descentralización podría perfeccionarse mediante un mejor ejercicio competencial mediante redes intermunicipales, como por ejemplo en la posibilidad de prestación de servicios públicos de manera más eficaz y eficiente.

Muchas de las políticas municipales más innovadoras en América Latina se asocian ya a la construcción de redes intermunicipales: el aprendizaje colaborativo, la organización de prácticas de lobby, la cooperación internacional descentralizada y el asociativismo transfronterizo son algunas manifestaciones, que se suman a las modalidades mancomunitarias y comarcales, ya más usuales.

Sin embargo, las redes intermunicipales resultan aún infrecuentes en la gestión local latinoamericana: si en las últimas décadas hemos observado avances importantes, aún no se ha utilizado suficientemente la potencialidad de este arreglo institucional. Su generalización permitiría solucionar algunas de las principales dificultades que caracterizan a los gobiernos locales latinoamericanos, como las limitadas capacidades institucionales para dar respuesta a las nuevas demandas ciudadanas, la acotada renovación de sus administraciones y los problemas emergentes del inframunicipalismo.

El asociativismo intermunicipal también resultaría apropiado para avanzar, en los gobiernos locales, en el desarrollo de tareas de complejidad superior, poco habituales hasta la última década, dado que permite asimilar mejor los


aprendizajes, tanto si la articulación se da entre gobiernos locales de igual como de distinto nivel de desarrollo institucional.

El libro del Dr. Quispe Mamani es refrescante, que demuestra el crecimiento de los estudios municipales en América Latina: un investigador del Perú que ha realizado su estadía posdoctoral en la Argentina y cuya publicación está a cargo de una institución académica de Chile. Esta construcción colectiva del conocimiento es parte de una estrategia a profundizar: más proyectos de investigación sobre la cuestión local; más intercambio de docentes, investigadores y tesistas; más estudios comparados, todo con el fin de fortalecer la construcción de este nuevo campo disciplinar, algo absolutamente necesario para dotar de soporte intelectual a las políticas municipalistas en América Latina.

Quiero felicitar al autor por su labor así como a las autoridades del Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile, que con sus acciones como la edición de este libro dentro de una línea editorial municipalista y de la Revista Iberoamericana de Estudios Municipales tanto contribuyen a la expansión de los estudios académicos sobre el gobierno local.

Daniel CravacuoreDirector de la Unidad de Gobiernos Locales

Universidad Nacional de Quilmes, Argentina


Prólogo 2

Los gobiernos municipales en América Latina muestran una gran heterogeneidad de situaciones, muchas de ellas se deben a las condiciones institucionales que, desde las diferencias estructurales de la organización estatal, como federales y unitarias, hasta cuestiones más coyunturales como la distribución de tareas y recursos dentro de las diferentes escalas estatales. Dentro de esa heterogeneidad es posible marcar dos cuestiones centrales comunes: la relativa debilidad (institucional, financiera, administrativa, económica y política) de los gobiernos locales en relación con los gobiernos de los demás niveles estatales (tanto el nivel central como los intermedios en los estados federales); y la existencia de múltiples experiencias que intentan de diferentes maneras superar esas debilidades (o al menos algunas de ellas) y operar en las sociedades locales enfrentando cuestiones respecto de las cuales la escala local parece ser el ámbito preferible de actuación.Esas experiencias, que algunas veces han sido consideradas como “buenas prácticas”, suele significar la organización de las iniciativas, innovaciones y capacidades locales que les permiten, a los gobiernos municipales de la región, multiplicar sus posibilidades de acción y de efectividad.

Una de esas experiencias es la conformación de asociaciones de municipalidades o de redes de cooperación intermunicipal. Estas organizaciones, que en la región han adoptado diferentes formas y ha tenido distinta suerte, han implicado por lo general la multiplicación de las capacidades municipales, particularmente para aquellos gobiernos locales menos favorecidos dada su localización, su relación con los centros urbanos importantes y los recursos naturales y sociales disponibles. En esos casos, las asociaciones, o redes de cooperación intermunicipal, resultan claramente potenciadores de las capacidades locales, permitiendo intervenir en esas sociedades para resolver una gran cantidad de cuestiones centrales para la reproducción social.

La preocupación del Dr. Quispe por los municipios peruanos, lo lleva a caracterizarlos, dentro de ese contexto general que acabamos de mencionar, por un rasgo particular. La debilidad de los gobiernos municipales peruanos está asociada fundamentalmente con la presencia de lo que se ha llamado el “inframunicipalismo”, que ha contribuido a consolidar las desigualdades y debilidades regionales en general en la mayor parte de los países de América Latina y, en particular, en el Perú. Desde ese punto de partida, es fundamental analizar los intentos asociativos para superar esa limitación. Esto es importante no solamente para conocer y poder intervenir en la realidad local peruana sino, además, para su contrastación y posible aplicación como instrumento de política local para toda la región.


Esa es la tarea que se impuso el Dr. Edgar Quispe Mamani y su producto es el libro que prologamos. Este es el resultado de una importante investigación realizada en una estadía en Buenos Aires como investigador posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, en la que analizó, particularmente, una experiencia asociativa entre municipios del Perú.Es importante remarcar que el trabajo del Dr. Quispe supera los límites de los trabajos convencionales sobre los municipios al entenderlos, más allá de sus condiciones formales o institucionales, como ámbitos de decisiones relevantes para la historia concreta de las sociedades locales. Esa concepción lo lleva, de manera también poco común en esos estudios, a construir un esquema conceptual adecuado para entender el objeto de estudio así concebido. Como es fácil percibir, éste ya no es meramente la realidad local o intramunicipal, sino que el autor debe definir un nivel más amplio, intermunicipal. Su tarea es definir un objeto relacional que está conformado por varias realidades locales y que, según Quispe, debe ser entendido con base en una conceptualización particular.

Para ello, el autor se introduce en el estudio de los enfoques teóricos que ofrecen los desarrollos actuales de las ciencias sociales, particularmente de base politológica, buscando los instrumentos conceptuales y teórico-metodológicos más adecuados para definir la problemática que le interesa trabajar, así como para describir e intentar explicar los procesos que definen esa realidad. En esa tarea, recurre a cuatro aportes teóricos, relativamente generales, que luego aplicará al objeto particular, al analizar las perspectivas de los análisis de redes sociales, de políticas públicas, de la gobernanza local y del desarrollo local. Ese trabajo analítico le permite, en consecuencia, articular los componentes de una teoría de redes de cooperación intermunicipal desde la cual poder enfrentar el desafío que significa analizar el problema de la debilidad municipal y de las alternativas por medio de redes de cooperación.

El autor elige el estudio de una experiencia en particular, la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE) para estudiar los procesos de su conformación, sus articulaciones e institucionalización y, en general, su vida como actor intermunicipal dentro de la dinámica estatal del Perú. Ese caso, complejo como pocos, le permite desenvolver el aparato teórico conceptual y avanzar en los objetivos de su investigación.

Digamos que ya la presentación del caso (REMURPE), de su historia y configuración, de sus vicisitudes y resultados, constituye un aporte interesante para el conocimiento del papel de los gobiernos locales en el Perú. Pero el trabajo avanza, más allá de las particularidades del caso, gracias a la perspectiva teórico-metodológica construida por el autor.


Agreguemos solamente, la importancia que tiene el análisis del Dr. Quispe para pensar procesos de descentralización de los estados latinoamericanos, así como las potencialidades de la acción, particularmente en cooperación, de los gobiernos municipales en los procesos de desarrollo de las sociedades locales de nuestros países.

Dr. Pedro PírezInvestigador Principal

Concejo Nacional de Investigaciones Científicas y TécnicasUniversidad de Buenos Aires


Prólogo 3

Perú fue y es una tierra pletórica de riquezas: es rica en recursos naturales, rica en diversidad cultural, rica en historia, rica en desarrollo y quizás sea su pujante avance en políticas interculturales lo que lo sitúa en una posición de crecimiento económico, a nivel regional y mundial, en la que actualmente se encuentra.

Sin embargo, este avance no ha sido del todo parejo o, al menos, es lo que el Doctor Quispe nos muestra en su libro cuando señala que el fenómeno del “inframunicipalismo” ha sido una constante en los gobiernos locales rurales de Perú. Define tal concepto como una fragmentación territorial y geopolítica y poca capacidad técnica y política de los gobiernos locales para dar solución a los problemas que afectan a sus comunidades, todo producto de la lógica hegemónica del Estado. Este fenómeno, claro está, no es potestad del entramado político-administrativo peruano, sino que, antes bien, ha sido una constante en el desarrollo de los gobiernos locales de Latinoamérica toda, porque hablar de tal condición es hablar de sectores que se repiten calcadamente en los municipios rurales de nuestras ex colonias hispanas, que carecen de profesionales competentes y exudan, en ocasiones, caudillismos que perviven en el tiempo más allá de lo prudente o de lo necesario, anquilosando procesos y negándose a los cambios. En Chile existen claros ejemplos de ello.

Pero, dentro de todo, hay respuestas y quizás una de las más notorias y más comunes sea el asociativismo, acaso la forma más adecuada para salvar las vallas que las imposiciones político-administrativas imponen a las poco capacitadas heterogeneidades de la gobernanza local. En algún momento se pensó que el sistema de clusters funcionaría para incentivar la lógica asociativa, sin embargo, y pese a algunos exitosos ejemplos, no ha logrado proliferar en todos los lugares donde se ha intentado instalar, tal vez por la excesiva dependencia que este sistema tiene con el mundo privado, que no cuenta con la estructura ni las capacidades para trabajar en articulación con las comunidades.

En el libro se observa, desde un apronte teórico clarificador –el análisis de redes sociales–, cómo el doctor Quispe caracteriza y analiza el funcionamiento de la REMURPE. Esta caracterización permite entender latamente la orgánica del entramado relacional de los distintos gobiernos locales de la mencionada red, dejando ver, de todas formas, que la experiencia asociativa intermunicipal no puede ser una realidad si no se sustenta desde la institucionalidad estatal, siendo la Ley de Mancomunidad Municipal el marco dentro del cual se mueve la REMURPE. Mención aparte merecen las reflexiones en torno al tema que ofrece el Doctor Quispe en el ánimo de invitar al lector a profundizar aún más en la problemática del asociativismo, sus repercusiones y sus alcances en las comunidades que favorece.


Este libro, sin duda, ofrece una posibilidad de aprender y reflexionar sobre las problemáticas municipales considerando los factores rurales e interculturales desde un marco tan rico como la organización político-administrativa peruana y la legalidad que la sustenta. Es para el Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile un privilegio poder participar en la edición y publicación de este texto que, sin duda, se perfila como un aporte para los trabajos venideros en torno a los municipios a nivel regional y una herramienta ejemplificadora para la gestión local. Andrés Chacón RomeroSecretario EjecutivoInstituto Chileno de Estudios MunicipalesUniversidad Autónoma de Chile


Introducción

Los gobiernos locales en el Perú son entes y actores institucionales constituidos o configurados políticamente por ciudadanos organizados y no organizados que integran una determinada circunscripción política en el país, quienes para su fortalecimiento político-institucional y gestión técnica, durante los últimos años han impulsado y establecido relaciones y redes de cooperación intermunicipal. Estas acciones de los gobiernos locales se constituyen en una estrategia política y respuesta al problema del inframunicipalismo en el país. Problemática que ha sido y aun es el talón de Aquiles de la debilidad e ineficacia del Estado para la integración sociopolítica y económica de los ámbitos locales/rurales más alejados y pobres, donde la exclusión y la desigualdad social y política hacen que la institución política más representativa del Estado y más próxima al ciudadano: el Municipio, no logre la ansiada representatividad y la eficacia en la implementación de políticas públicas.

En este sentido, el propósito del libro es analizar la experiencia de la REMURPE como una propuesta de solución a la problemática del inframunicipalismo, la fragmentación territorial y geopolítica, y la escasa o nula capacidad técnica y política de los gobiernos locales para solucionar problemas sociales e implementar políticas públicas; todo ello como consecuencia de la relación vertical y jerárquica entre Estado y sociedad. La experiencia de REMURPE se analiza, primero, por su cobertura de un número representativo de Municipalidades a nivel nacional, y segundo, por su propuesta de un modelo de gobernanza local en red desarrollada durante la última década en el país.

La investigación se basa en el método cualitativo/constructivista centrado en el análisis de los actores y sus relaciones dentro y fuera de la Red, para ello se ha aplicado cuatro técnicas: entrevistas de profundidad diferenciadas a directivos, ejecutivos y asociados de la Red, y a representantes de instituciones públicas y privadas implicadas en las acciones de la Red. Revisión/registro de información documental: publicaciones, informes, memorias, estadísticas y otros documentos. Observación participante de algunos eventos de la Red. Y análisis del discurso, centrado en la interpretación del discurso de los entrevistados.

Para fines del estudio se realizó un trabajo en gabinete, donde se prepararon los instrumentos de investigación: revisión de fuentes documentales relacionadas con el tema de la investigación, elaboración de guías de entrevista a profundidad, la planificación del trabajo de campo y demás actividades de la investigación. El trabajo de campo para la recogida de información in situ se ha desarrollado durante un periodo de setentaicinco días, correspondiente a invierno de 2011: julio, agosto y parte de septiembre. En este proceso se han aplicado tres de las cuatro técnicas de investigación utilizadas para el estudio: entrevistas a profundidad, revisión/registro de información documental y observación participante.


El modelo de análisis teórico de la investigación se sostiene de manera complementaria en cuatro enfoques teóricos formulados desde diversas disciplinas académicas, a saber: Análisis de Redes Sociales, para entender y analizar el comportamiento de los actores individuales y colectivos de la Red y sus similares. Análisis de Redes de Políticas Públicas, para analizar la lógica de interacción entre los actores dentro de la Red, y fuera de ella entre la Red y sus similares. Gobernanza Local, para analizar el proceso y la lógica de identificación, adopción e implementación de las políticas públicas locales. Y se recurre a la teoría del Desarrollo Socioeconómico Local, para analizar las políticas de desarrollo adoptadas, formuladas e implementadas en los ámbitos locales a través de las diversas REDCIM como concreción o expresión práctica de las acciones de la Red, considerando en dicho análisis, los intereses y las preferencias diferentes y divergentes de los actores, que a su vez entran en conflicto, confrontación y cooperación en el proceso de las políticas públicas locales.

Ahora bien, de modo general los resultados de la investigación nos dan cuenta que la experiencia desarrollada por la REMURPE, durante la última década, se ha traducido en la construcción e implementación de la gobernanza local en red como un nuevo modelo de gobierno para la gestión del desarrollo socioeconómico en los ámbitos locales, proceso que ha sido guiado, de manera complementaria, por principios y valores de la cultura andina y de la economía de mercado. En este proceso, lo relevante de la experiencia analizada ha sido la innovación en las tecnologías de gestión organizativa de la Red; la incidencia en el proceso de identificación, formulación, adopción e implementación del marco institucional que incentiva las REDCIM; y la incidencia en la adopción e implementación de políticas de desarrollo socioeconómico local. No obstante, debido al crecimiento lógico de la Red y al predominio de los principios y valores de la economía de mercado en su desempeño, la participación y el protagonismo de la ciudadanía en la adopción e implementación de las acciones de la Red, dentro y fuera de ella, se ha reducido significativamente, convirtiéndose en la cuestión pendiente a revalorar.

El libro está estructurado en seis capítulos. En el primer capítulo se presenta el objeto de análisis y el estado de la cuestión, donde se expone el plan de investigación y se describe la situación del tema o problemática a analizar. En el segundo capítulo se realiza una revisión de teorías y enfoques de análisis en las que se sostiene el modelo de análisis teórico de la investigación. En el tercer capítulo se realiza una descripción analítica del contexto socioeconómico y político del estudio, dando cuenta del marco global en el que se realiza la investigación. En el cuarto capítulo, se presenta el análisis del marco institucional que promueve e incentiva las diversas experiencias de asociativismo y cooperación intermunicipal desarrolladas en el Perú. En el quinto capítulo, se analiza y expone sobre el proceso de construcción e implementación de la gobernanza local en red, dando cuenta de su contribución


a la gestión del desarrollo socioeconómico local. En el sexto y último capítulo se analiza la incidencia de la Red en el proceso de las políticas públicas locales a diferentes niveles y su reconocimiento socio-institucional. Y finalmente, se termina con la presentación de las conclusiones de la investigación.


Capítulo IObjeto de Análisis y Estado de la Cuestión

1.1. Planteamiento y definición del objeto de análisis

En el proceso de globalización multidimensional que vive el mundo, los sistemas políticos nacionales han experimentado y experimentan diversos problemas y transformaciones de carácter estructural e institucional: crisis de gobernabilidad democrática, crisis de representación política y la consiguiente desafección de los ciudadanos respecto de la política democrática. En este contexto, los gobiernos locales aparecen como nuevos escenarios políticos de mayor proximidad con los ciudadanos, basados en el enfoque de la gobernanza local: redes participativas horizontales y redes de interacción multinivel.

La existencia y dinámica de funcionamiento de los gobiernos locales está basada en la identificación de un laboratorio de experimentación política con especificidad política propia para que este ámbito de gobierno se constituya en un auténtico sistema político local. En otras palabras, según el profesor Alba (1997: 17), la concepción de gobierno local radica en los siguientes rasgos: primero, opera en un área geográfica limitada dentro de una nación o país; segundo, funciona con mecanismos de selección de líderes por medio de elecciones periódicas; finalmente, disfruta de una cierta autonomía que deberá incluir necesariamente competencias fiscales. A estos rasgos podemos agregar el rol político que juega o desempeña en un contexto de gobierno multinivel: esa relación bis a bis de abajo hacia arriba y viceversa en las relaciones intergubernamentales, y su interacción con el sector privado y con la sociedad civil local.

De acuerdo con lo anterior, en el Perú los gobiernos locales se configuran institucional y políticamente desde la apertura a la democracia, en términos modernos, en 1980. Desde ese entonces, las autoridades municipales han sido elegidas periódicamente cada tres años hasta las elecciones de 1995, y desde las elecciones de 1998 son elegidas para un periodo de 4 años de gestión, dispositivo que actualmente continua vigente.

Estructuralmente, los gobiernos locales peruanos están organizados en municipalidades provinciales, municipalidades distritales y municipalidades de centros poblados menores, aunque éstas últimas no son consideradas como unidades de gobierno. Las primeras se asientan sobre el territorio de la respectiva provincia que, además del distrito capital -o el distrito del cercado-, está constituido por uno o más distritos. Las municipalidades distritales se asientan sobre el territorio de su respectiva jurisdicción. En tanto que la jurisdicción de las municipalidades de centros poblados menores está determinada por el respectivo concejo municipal provincial y está constituido por varias comunidades y parcialidades campesinas,



asentamientos y caseríos rurales y semi-urbanos (Quispe 2007: 173). En cada uno de estos niveles de gobierno local se eligen periódicamente, bajo sufragio universal, a las autoridades políticas: alcalde y regidores.

La participación política-electoral a nivel local ha sido irregular durante los últimos años, porque ha presentado una tendencia al descenso en el grado de participación desde fines de la década del ochenta (66,8%) y esto se acentuaría en la primera mitad de la década del noventa (48,7%). Sin embargo, esta tendencia ha sido revertida favorablemente en las últimas elecciones celebradas en noviembre de 2006 (83,2%) y en octubre de 2010, proceso este último en el que podríamos decir que el grado de participación fue la más alta (83,5%) desde la apertura a la democracia local en 1980. Estos últimos datos nos indicarían que la legitimidad de los sistemas democráticos locales se viene consolidando, aunque algunos de los propios gobiernos locales no sean realmente democráticos en términos de inclusión social e integración política.

Durante los últimos años los gobiernos locales, ya sea a nivel urbano o rural, han jugado y juegan un rol fundamental en la construcción de los espacios de concertación para la planificación y el desarrollo local participativo. Así, en muchos ámbitos del país a nivel distrital y provincial se han constituido comités de desarrollo orientados a la movilización de los diferentes actores sociales e institucionales con la finalidad de articular esfuerzos y generar consensos para la solución de problemas locales. De esta manera, el funcionamiento de los gobiernos locales responde a la configuración de los grupos de poder local, quizá ideológicamente no definidos pero si articulando demandas e intereses, e interactuando con otros niveles de gobierno.

Asimismo, en esta tarea de impulsar el desarrollo socioeconómico local, durante las dos últimas décadas los gobiernos locales han configurado diversas estrategias de fortalecimiento de sus capacidades institucionales, de gestión y de representación de sus intereses ante los niveles de gobierno regional y nacional. Una de ellas ha sido la asociatividad municipal o las Redes de Cooperación Intermunicipal. De esta manera, podemos identificar asociaciones de municipalidades orientadas por diversos temas de interés: Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú, Asociación de Municipalidades del Perú, Asociación de Municipalidades Regionales, Asociación de Municipalidades en Extrema Pobreza, Asociación de Municipalidades Afectadas por la Minería, entre muchas otras.1

La asociatividad municipal se ha impulsado porque, de una parte, existe un alto grado de fragmentación y dispersión de los gobiernos locales, es decir, de los 1,830 gobiernos locales en el Perú, el 54,3% de ellos cuentan con menos de cinco mil (5.000) habitantes (Quispe, 2007: 179), corroborando de esta manera el alto

1 López, Carlos y Eduardo Barzola (2003) La asociatividad y la Ley orgánica de municipalidades. REMURPE, Lima.


grado de dispersión o desconcentración de los sistemas de gobierno local en el país, ya sea por la geografía del país o por los diversos intentos por desconcentrar la administración pública. De otra parte, sumado a la precariedad institucional, la gran mayoría de los gobiernos locales son pequeños y como consecuencia estos tienen una escasa capacidad de gestión técnica y política, y una muy escasa generación y disponibilidad de recursos económico-financieros. Así, a pesar de que a lo largo de la década pasada ha mejorado la asignación presupuestal para los gobiernos locales con la consiguiente desconcentración de funciones y competencias tras la aplicación de los dispositivos de descentralización, la gran mayoría de ellos han contado con muy escasos recursos en relación a la ampliación de sus funciones y competencias, ya que para el año 2010 el 21,7% de los gobiernos locales del país contaban con ingresos inferiores a un millón de soles anuales (U$D 357.142,00), seguido por el 47,2% de gobiernos locales que contaban con menos de cinco millones de soles anuales (U$D 1.785.714,00). Por tanto, las iniciativas de cooperación y asociativismo municipal se producen como respuesta a los problemas de hípercentralismo económico y político-administrativo del Estado; el inframunicipalismo -proliferación de pequeños municipios rurales-; la fragmentación territorial y geopolítica del país; alto grado de dependencia de los gobiernos locales respecto del gobierno nacional; y escasa o nula capacidad técnica y política de estos para la solución de problemas sociales e implementación de políticas públicas.

Las experiencias de asociatividad municipal, desarrolladas bajo la figura de entidades de carácter privado, se han generado en un contexto de vacío legal; aunque la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972 y la Ley de Bases de Descentralización Nº 27783, incentivan implícitamente la asociatividad y la mancomunidad municipal. Por ello, durante los últimos años las asociaciones y redes de municipalidades han impulsado la elaboración de la Ley de Mancomunidad Municipal (LMM), el mismo que fue aprobado y promulgado en mayo de 2007. Esta Ley promueve y desarrolla las relaciones de asociatividad municipal con el fin de impulsar acciones conjuntas y compartidas de desarrollo socioeconómico local, en concordancia con los planes de desarrollo concertado distrital, provincial y regional en el país.

Sin embargo, para la ejecución de aquellas acciones compartidas de desarrollo local y regional no se define claramente y no se dispone de un incentivo económico o presupuesto específico para las mancomunidades municipales, aunque en el apartado de incentivos de la citada Ley se estipula que la financiación de aquellas acciones será cubierta por los fondos de canon, regalías mineras y otros fondos con los que ya cuentan los gobiernos locales. En este contexto, la REMURPE, como aglutinadora de las diversas mancomunidades municipales, ha sido también impulsora de la Ley de Mancomunidad Municipal, profundizando de esa manera el asociativismo municipal en el país. Por ello, la investigación busca dar respuesta a las siguientes interrogantes: ¿Cómo está organizada y compuesta la REMURPE?, ¿Cuáles son las relaciones de poder y conflicto de actores que se establecen



dentro y fuera?, ¿Qué efectos genera el marco institucional vigente en torno a la Mancomunidad Municipal para el funcionamiento, desarrollo y consolidación de la REMURPE?, ¿Cuál es la representatividad y el grado de incidencia política de la REMURPE en los niveles de gobierno regional y nacional?, ¿Cuál es la función de la REMURPE en el proceso de descentralización del Estado?De acuerdo con el nuevo enfoque de la gobernanza local -entendida como el proceso de interacción entre actores público-estatales, privados y sociales-, los gobiernos locales están llamados a construir las REDCIM en un contexto de gobierno multinivel. Donde, además de la necesidad del impulso de las REDCIM, es importante y urgente el análisis científico de las experiencias de Mancomunidad Municipal emprendidas hasta el momento en el Perú. Por ello, a partir de lo expuesto hasta aquí formulamos algunas hipótesis de partida para luego ir contrastando con la realidad o la práctica.

Primero, la estructura de organización de la REMURPE está configurada de manera relativamente flexible y descentralizada por grandes regiones naturales del país donde se encuentran físicamente los gobiernos locales. Sin embargo, continúa reproduciendo la tradición política centralista en el proceso de toma de decisiones y acciones. Este hecho se debe a: una amplia heterogeneidad geográfica y política de los gobiernos locales que lo componen, una definición poco clara de la estructura y dinámica de su funcionamiento, un bajo nivel de liderazgo de sus dirigentes o representantes a nivel regional y nacional, y una fragmentación de las asociaciones/mancomunidades municipales de los ya fragmentados/desarticulados gobiernos locales en el país.

Segundo, el marco institucional vigente en torno a las mancomunidades municipales genera varios efectos, a saber:

Genera una mayor participación y vigilancia ciudadana y una mayor transparencia en la gestión de los recursos municipales, siempre en cuanto haya una cultura cívica en la ciudadanía.

Promueve el asociativismo municipal para la articulación de sus recursos, pero incentiva de manera muy limitada o nula en algunos casos, porque no hay el compromiso efectivo y directo del gobierno nacional para el desarrollo de las capacidades de gestión técnica de los gobiernos locales mancomunados y la financiación de los programas y proyectos a ejecutarse.

Atomiza las mancomunidades municipales, con la consiguiente desarticulación de los gobiernos locales.

Reproduce y perpetúa la política centralista del Estado, porque la gestión de programas y proyectos de desarrollo a ser implementados por las


Mancomunidades Municipales están sometidos a los procedimientos burocráticos del SNIP, FONIPREL y del CONSUCODE/OSCE.

Genera, en el mediano y largo plazo, la exclusión y subdesarrollo de algunos gobiernos locales pequeños y pobres en recursos: capacidades.

Tercero, la representatividad y el grado de incidencia política de la REMURPE en los niveles de gobierno regional y nacional son bajos, porque su estructura de organización en estos dos niveles territoriales no responde adecuadamente a las características y a los intereses de los gobiernos locales, y el nuevo marco institucional vigente no resuelve los problemas que tienen los gobiernos locales y las propias mancomunidades municipales. De esta manera, la función de la REMURPE en el proceso de descentralización del Estado es poco marcada o nula, porque no está en condiciones y capacidades de generar propuestas políticas más allá de la ejecución de proyectos de infraestructura básica o de infraestructura para la producción agropecuaria.

1.2. Estado de la cuestión

Si bien la experiencia de asociativismo municipal en el Perú, data de los años sesenta, como resultado de la introducción de la democracia electoral a nivel municipal, y su reimpulso posterior en los años ochenta del siglo pasado, tras la apertura definitiva -si cabe el término- de la era democrática en el país2; sin embargo, las experiencias de asociativismo y cooperación intermunicipal abocadas más al fortalecimiento de sus capacidades de gestión y al impulso del desarrollo socioeconómico local, con mayor intensidad e impacto se han desarrollado a partir de mediados de la década del noventa en adelante, década en el que se ha instaurado el orden autocrático. El surgimiento y la propagación del asociativismo y la cooperación intermunicipal a partir del momento mencionado se da principalmente como respuesta a dos hechos o fenómenos políticos y económicos: primero, los efectos de las políticas de ajuste estructural implantados por el gobierno de turno y, segundo, la marcada reducción o menoscabo de la autonomía municipal: recentralización.

Como producto del primer fenómeno, los gobiernos locales se han encontrado con importantes ajustes presupuestales tras la reforma de las estructuras o mecanismos de distribución del gasto público, el retiro del Estado de sus principales funciones en el desarrollo económico y social, y asume más el rol asistencialista a través de los programas sociales; de manera que todo ello no ha permitido a que los gobiernos locales, de sobremanera los de menor escala, puedan afrontar apropiadamente los problemas de desempleo, pobreza y exclusión en sus ámbitos. Asimismo, la política centralista del gobierno de turno ha generado una alta dependencia

2 Este ha sido el caso de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE), asociación que emerge como un movimiento municipalista y como órgano de asesoramiento técnico, de representación, de gestión y patrocinio de las municipalidades del Perú.



económica y política de los gobiernos locales respecto del gobierno nacional mediante la implantación de un nuevo mecanismo de distribución del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), y a través del Ministerio de la Presidencia y los núcleos ejecutores de los programas sociales como el fondo de compensación y desarrollo social (FONCODES), han generado acciones atomizadas en los ámbitos locales, produciendo la superposición de acciones entre los niveles de gobierno nacional y local, menoscabando de esta manera el ámbito de acción y la autonomía de los gobiernos locales.

Ante esta situación es que las diversas experiencias de asociativismo y cooperación intermunicipal en el Perú se originan y, a su vez, se multiplican rápidamente bajo una miríada de figuras y denominaciones. Experiencias sobre las que no se cuenta con un registro o base de datos y tampoco existen o no se disponen de investigaciones y análisis pormenorizados y rigurosos desde el punto de vista académico y científico. Un par de documentos con los que se cuenta, en cierta medida, hacen esfuerzos importantes de recoger información sobre varias experiencias y realizan una sistematización descriptiva de las experiencias de asociativismo y cooperación intermunicipal en el Perú. Por un lado, Barzola y Valdivia (2009), nos proporcionan un intento de clasificación de las formas de cooperación intermunicipal en el Perú: asociaciones municipales, mancomunidades municipales, hermanamientos a través de la cooperación descentralizada, y redes de municipalidades.

Los citados autores en el párrafo anterior definen de manera operativa cada una de las formas de cooperación intermunicipal. Así, una asociación municipal, además de ser una forma jurídica, es sobre todo una herramienta que permite a las municipalidades fortalecer sus capacidades de representación y mejorar sus capacidades de gestión. Una mancomunidad municipal, es una forma de asociación municipal; sin embargo, a raíz de su aplicación práctica en Europa y Latinoamérica ha adoptado rasgos distintivos: primero, por lo general las mancomunidades municipales comparten un territorio contiguo entre los participantes de la mancomunidad; segundo, desarrollan formas de gestión conjuntas, por lo que es una forma de administración de un territorio; y finalmente, comparten los demás elementos de las asociaciones, como la representación y el trabajo de fortalecer capacidades de sus miembros. De esta manera, la asociación municipal se distingue de una mancomunidad municipal, dado que el primero es una forma más general de organización y mientras que el segundo es una forma de organización más específica que tiene fines más específicos y plantea la necesidad de gestionar un territorio y afrontar la fragmentación territorial.

Por su parte, un hermanamiento a través de la cooperación descentralizada, se define como el acto de desarrollar vínculos de cooperación entre municipalidades de un país y con otras de otros países con el objetivo de ayudar al desarrollo de sus sociedades vía proyectos de cooperación: donaciones, asistencia técnica y financiera. Y, finalmente, una red de municipalidades, se distingue


organizativamente de una forma tradicional, porque plantea una organización que no necesariamente debe tener un centro directriz y que son los nodos (actores y/o organizaciones) los elementos constituyentes que organizan y motorizan su accionar, los diversos elementos fluyen información e interactúan con los otros en diversos grados.

A razón de este intento de clasificación de las experiencias de asociativismo y cooperación intermunicipal en el Perú, en el cuadro uno (1) se presenta las diversas experiencias de asociaciones municipales.

Cuadro 1: Asociaciones Municipales por Tipo y Finalidad en el Perú




Por otro lado, Claros (2009), implícitamente realiza un intento de clasificación de las experiencias de asociativismo municipal en el Perú, cuyo fundamento se basaría en tres aspectos o ejes articuladores, a saber: alcance o cobertura a nivel territorial de gobierno, cuenca o subcuenca, corredor económico y antigüedad de las mismas. Clasificación esta que se puede observar en el cuadro dos (2) que a continuación se presenta.

Fuente: Elaboración propia con base en REMURPE – InWEnt (2009)

Cuadro 2: Asociaciones de Municipalidades por Ámbito de Actuación y Antigüedad




Fuente: Elaboración propia con base en Claros, Roberto (2009)

Posteriormente, con la formulación y promulgación de la Ley Nº 29029, Ley de Mancomunidad Municipal (LMM), en mayo de 2007, el Estado incentivaba con especificidad la constitución de entes municipales mancomunados de derecho público, dando origen a un nuevo nivel de gestión territorial: micro-regional o interregional, sin afectar las competencias y la autonomía municipal. Al amparo de esta Ley se han constituido una serie de mancomunidades municipales en las diferentes regiones o departamentos del país. No obstante, es relevante dar cuenta que la LMM ha sido promovida e impulsada por las asociaciones y redes de cooperación intermunicipal desarrolladas previamente en el país y tomando como



Cuadro 3: Mancomunidades Municipales por Regiones/Departamentos en el Perú

referencia algunas experiencias internacionales, proceso en el que intervinieron diversos actores, fundamentalmente de nivel local y nacional. En este proceso, numerosas mancomunidades constituidas y registradas en la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros (SDPCM), fueron asociaciones de municipalidades previamente desarrolladas, quienes se han adecuado a los requerimientos de la Ley y en otros casos -quizá la mayoría- se han creado nuevas mancomunidades en detrimento de otras previamente constituidas o desarrolladas, cuyo propósito principal ha sido la búsqueda o el acceso a determinados recursos, fondos o fuentes de financiamiento. En el cuadro tres (3) se presenta las mancomunidades registradas en la SDPCM hasta enero de 2012.

Fuente: Elaboración propia con base en los datos del registro de mancomunidades municipales de la SDPCM.


A raíz de todo lo anterior, podemos concluir que el proceso de desarrollo y evolución del asociativismo y cooperación intermunicipal en el Perú se ha dado en tres fases o etapas más o menos marcadas. La primera etapa, estaría comprendida por el periodo de los años sesenta, ochenta y buena parte de los noventa, y habría estado marcada por un asociativismo de tipo gremial clásico, encarnado, fundamentalmente, en la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE). Según Claros (2009), la AMPE desde su nacimiento en 1965 y su posterior refundación en 1982 ha evolucionado progresivamente, hasta que lograra su mayor expresión y apogeo en los aspectos técnico y político entre los años de 1994 a 1998. A partir de enero de 1999 entró en un franco proceso de descomposición, cuando el Consejo Directivo de la AMPE fue copado por el movimiento pro-gobiernista al convocar a un congreso eleccionario usurpando las competencias del entonces presidente de la AMPE y marginando de la convocatoria a los alcaldes opuestos al régimen. De esta manera, la dirigencia de la AMPE perdió su legitimidad y, al mismo tiempo, su espacio político.

La segunda etapa, se habría desarrollado desde mediados de la década del noventa hasta la promulgación de la Ley de Mancomunidad Municipal, en el año 2007. En esta etapa se ha desarrollado un tipo de asociativismo municipal innovador en términos de organización y gestión interna de las experiencias, y su rol de articulación de los diferentes actores en torno al desarrollo socioeconómico en sus ámbitos locales de acción y referencia. La mayoría de las experiencias creadas en esta etapa se desarrollaron al amparo del artículo 124º y 125º de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, promulgada en el año 2003. Sin embargo, hay una buena cantidad de experiencias asociativas y redes de cooperación intermunicipal previas que se han desarrollado en respuesta a las necesidades prácticas y a los intereses estratégicos de los gobiernos locales de menor escala, y principalmente de las áreas rurales3, quienes han generado o incorporado la práctica del asociativismo, con sus pares, como un instrumento de gestión compartida de servicios y acciones de desarrollo socioeconómico local. Dichas experiencias, por lo general, han adoptado la figura o estatus jurídico legal de entidades o asociaciones privadas sin fines de lucro y no de derecho público, porque la normativa vigente aun no incentivaba asociaciones de derecho público.

La tercera etapa, se ha desarrollado a partir de 2007 en adelante hasta la actualidad, periodo en el que se ha venido y viene desarrollándose un asociativismo promovido por iniciativa de experiencias previas y respaldadas e incentivadas legalmente por el Estado, otorgándoles el estatus jurídico público. El asociativismo que se desarrolla en esta etapa tiene un doble propósito: por un lado, aquellos que buscan acceder a recursos, fondos o fuentes de financiamiento para la ejecución de proyectos coyunturales o de corto plazo, estas experiencias son las que en mayor

3 Es el caso de la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE), creada como un ente articulador de las municipalidades rurales a nivel nacional.



medida buscarían el oportunismo de la LMM y generarían la atomización de las mancomunidades municipales y la consiguiente exclusión de algunos gobiernos locales con menos capacidades económicas, técnicas y políticas. Por otro lado, aquellos que buscan la integración territorial, micro-regional y económico-productiva de los ámbitos locales bajo el enfoque territorial, de cuenca y corredores económicos. Éstas últimas experiencias son las que generarían la sostenibilidad social, económica, política, cultural y ambiental; además, son las que se han adaptado o adecuado a la normativa vigente tomando como base o sustento su desarrollo previo.

En el ámbito internacional, se han desarrollado experiencias variadas de asociativismo y cooperación intermunicipal. Así, en el ámbito europeo según el Comité de Comunas y Regiones de Europa (CCRE), la cooperación intermunicipal existe en todos los países europeos bajo diferentes formas4. En Luxemburgo, país unitario con un solo nivel de gobierno local, los municipios (118 en total) pueden delegar a una asociación intermunicipal servicios que incumben a las comunas, como es la recolección de residuos, o la distribución de agua potable. En Finlandia, otro país unitario con un solo nivel de gobierno local, existen 20 consejos regionales (Maakunnan Liito), autoridades intermunicipales responsables del ordenamiento territorial del país.

Bélgica y Austria, países federales, también cuentan con estructuras intermunicipales para la realización de actividades que incumben a los gobiernos locales. En el caso belga, por ejemplo: la distribución de gas, de electricidad, del agua o el desarrollo económico. En Austria la Ley obliga incluso a la creación de intermunicipalidades para el cumplimiento de algunas competencias.

En España y Francia, la cooperación intermunicipal es una alternativa y estrategia de desarrollo territorial contemplado en los marcos normativos de ambos países. En el caso español, para Riera et al. (2005), «[…] entre las entidades de cooperación intermunicipal, las mancomunidades de municipios constituyen las iniciativas de mayor impacto, tanto por su número como por el elevado porcentaje de municipios mancomunados». La pervivencia y actualidad de estas iniciativas se debe a la flexibilidad de su formulación: los municipios se pueden agregar y salir de una mancomunidad con facilidad; tienen una geografía variable; los municipios que las integran no necesitan tener contigüidad territorial; se pueden crear mancomunidades entre municipios de distintas provincias; la modificación y ampliación de sus objetivos se puede realizar con facilidad, incluso han transformado una mancomunidad en una comarca. Así, para el año 2004 existían 937 mancomunidades, que incluían 5.879 municipios, es decir, el 74,91% respecto de los 7.848 municipios con los que cuenta España.

4 Moret, Nicolás (2008) Intermunicipalismo y cooperación descentralizada. Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, Montevideo.


En el caso de Francia, que cuenta con más de 36.000 comunas (municipios), de las cuales más de los dos tercios tienen menos de 4.000 habitantes. Según Moret (2008), en este país se planteó muy tempranamente la necesidad de cooperación intermunicipal para la satisfacción de servicios básicos, como la recolección y tratamiento de la basura, el transporte local, el saneamiento, el ordenamiento territorial y el desarrollo económico local. Las primeras estructuras de cooperación intermunicipal legalmente reconocidas datan de fines del siglo XIX. Fueron evolucionando de acuerdo a las necesidades y realidades a las que se enfrentan diariamente los gobiernos locales, para ir incorporando cada vez mayores competencias. Así, después de la II Guerra Mundial (1955) se pueden distinguir varias figuras de establecimientos públicos de cooperación intermunicipal, algunas dedicadas básicamente a la prestación compartida de servicios públicos, tales como: los Sindicatos de Vocación Única (SIVU), los de Vocación Múltiple (SIVOM), quienes suman diferentes atribuciones delegadas por los gobiernos locales miembros; y otras dedicadas a la planificación y proyección a mediano y largo plazo, y con fiscalidad propia, tales como: comunidades urbanas, comunidades de comunas, comunidades de aglomeración y sindicatos de aglomeraciones nuevas; estas modalidades de cooperación intermunicipal son las más recientes y de mayor desarrollo.

En el ámbito Latinoamericano tenemos experiencias de asociativismo municipal convencional que datan de los años cuarenta del siglo pasado, son los casos de la Asociación Nacional de Municipalidades de Guatemala (ANAM) fundada en 1940 y la Corporación de Municipalidades de El Salvador (COMURES) fundada en 1941, ambos en Centroamérica; la Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME) fundada en 1941 y la Asociación Brasileña de Municipios (ABM) fundada en 1946, estas últimas en Suramérica. Todas estas y otras experiencias desarrolladas desde aquellos años, fundamentalmente, fueron de carácter gremial-reivindicativo o de representación de intereses de las municipalidades a niveles nacionales. Sin embargo, como sostiene Quintero (2006), la gran mayoría de las experiencias de asociaciones de gobiernos locales en América Latina se crearon y expandieron a partir de la década de 1980 en adelante. Aquí es preciso enfatizar que el asociativismo municipal tradicional o convencional se distingue de la nueva modalidad de asociativismo y cooperación intermunicipal. El primero está basado fundamentalmente en la reivindicación y representación de los intereses de las municipalidades en los niveles regional o nacional; mientras que el segundo está basado, entre otras acciones, en el fortalecimiento de las capacidades de gestión institucional, en la gestión compartida de servicios públicos y en la planificación y gestión del desarrollo socioeconómico local, micro-regional o interregional, esto debido a la marcada fragmentación territorial o el inframunicipalismo.

En Suramérica, durante las dos últimas décadas se han desarrollado múltiples experiencias de asociativismo y cooperación intermunicipal. En términos de Moret (2008), estas experiencias se desarrollan en el contexto de descentralización que se



ha generado, a escala continental, en Latinoamérica en los años noventa. En esta década predominan las teorías neoliberales, preconizando la no intervención del Estado en la conducción de los asuntos económicos y sociales. Por lo general, la descentralización de las competencias hacia los gobiernos locales se debe al retiro del Estado de sus principales funciones en el desarrollo económico y social, y delega a los gobiernos locales la gestión de los asuntos públicos sin los correspondientes recursos. Por tanto, el intermunicipalismo aparece en muchos casos como una necesidad a la hora de la transferencia de competencias desde el Estado hacia las entidades locales. Las agrupaciones intermunicipales surgen ante la necesidad de generar recursos y capacidades, así como escalas óptimas de desarrollo, tanto en zonas rurales como urbanas.

Precisamente, en Bolivia, las experiencias de asociativismo y cooperación intermunicipal, plasmada en las mancomunidades municipales, surgen al amparo del artículo 22º de la Ley Nº 1551, Ley de Participación Popular, promulgada en abril de 1994, cuyo mandato ha sido la conformación de mancomunidades entre municipios de menos de 5.000 habitantes, ya sean urbanas o rurales. De esta manera, según la Asociación Internacional de Administración de Ciudades y Condados – ICMA (2006), las primeras mancomunidades municipales surgieron bajo el mandato legal de que los municipios con menos de 5 mil habitantes pudieran acceder a los recursos de participación popular mediante la conformación de mancomunidades, en el marco de una planificación conjunta y con la idea futura de fusionar municipios “económicamente inviables”.

Según el Censo Nacional de Población y Vivienda 2001, en Bolivia existen 20 municipios con una población mayor a 50 mil habitantes, entre ellos las 9 capitales de departamento. De las 81 mancomunidades existentes, quince agrupan a municipios grandes con más de 50 mil habitantes y en seis de éstas participan municipios de capitales departamentales. Ahora bien, de los 327 municipios del país, 269 (83%) participan en una o más mancomunidades, lo cual significa que dicha figura ha sido posicionada entre las autoridades municipales como un instrumento con potencial para el logro de sus propósitos. De ahí que, estas figuras asociativas han nacido para atender cinco necesidades o áreas que complementan y/o facilitan el funcionamiento del régimen municipal en el país: enfrentar sus retos y desafíos mediante economías de escala, lograr visiones estratégicas y articuladoras para el desarrollo regional, lograr la representación política conjunta y de articulación regional y/o micro regional, fortalecer sus capacidades administrativas y funcionales, y por la necesidad de las prefecturas y el gobierno nacional de fomentar la implementación de políticas públicas articuladas.

No obstante, las mancomunidades municipales en Bolivia se enfrentan al desafío de emprender una gestión asociativa o articulada de mayor complejidad con el Sistema Asociativo Municipal (SAM). Según el ICMA (2006), el SAM, mediante las Asociaciones Municipales Departamentales (AMD) pretende representar los


intereses de los 327 municipios del país. Y está conformado por la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM-Bolivia), la Asociación de Concejalas de Bolivia (ACOBOL) y la Asociación de Municipios Capitales de Bolivia (AMB), que desde el 2006 forma parte de la FAM. En este sentido, varias AMD y las respectivas mancomunidades municipales han buscado articularse con el fin de aprovechar sus potencialidades y evitar la superposición de funciones y acciones.

En Colombia, el asociativismo y la cooperación intermunicipal, si bien se han originado y constituido como mecanismos de cooperación interinstitucional para el desarrollo territorial entre municipios pequeños, sin embargo, en el proceso de su funcionamiento han enfrentado una serie de dificultades que no les ha permitido tener la trascendencia necesaria en la búsqueda de sus objetivos. Entre la diversidad de experiencias implementadas se pueden identificar algunos elementos que han caracterizado al asociativismo municipal colombiano, a saber:5

La marcada proliferación de asociaciones municipales (AM), relacionada a la facilidad con la que pueden ser constituidas y a que no existen reglas claras para eliminar aquellas que no funcionan. Al respecto, vale la pena anotar que el número de AM existentes es actualmente desconocido y ha sido bastante fluctuante (entre 70 y 50) en los últimos años. Algunas noticias recientes permiten ubicar cerca de sesenta.

La indeterminación del objeto contractual, es decir, excesiva generalidad o vaguedad en la definición de los objetivos propuestos, generando la imprecisión en las acciones de las asociaciones municipales. Tal es así, que han incursionado en asuntos que no están regulados en las normas, con lo que se podría estar desvirtuando la figura asociativa.

Como correlato de lo anterior, en general las AM carecen de los recursos necesarios para financiar sus actividades y enfrentan dificultades para lograr que los socios cumplan con los compromisos financieros pactados. De esto resulta una excesiva vulnerabilidad financiera, que se explica, entre otras razones, por la genérica definición de sus funciones.

Aunque son numerosas las asociaciones existentes sólo unas pocas operan permanentemente y se han ganado cierto reconocimiento (nunca más del 15% del total). De ahí se desprende otro rasgo característico de la forma como se ha materializado el esfuerzo asociativo, es decir, la superflua representatividad de las AM.

5 Bustamante, Sergio (2006) Hacia una política pública de asociatividad: propuestas para el fortalecimiento de las asociaciones de municipios. Federación Colombiana de Municipios, GTZ y Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo.



En la gran mayoría de los casos estudiados no parece claro el liderazgo de los Alcaldes y a veces se tiene la sensación de que las AM no toman en consideración a los municipios, flagrante contradicción por supuesto. De lo anterior se deduce que existe una carencia de compromiso y voluntad política de los mandatarios locales con los proyectos mancomunados, los cuales por su complejidad exigen continuidad y permanencia más allá de los períodos particulares de cada gobierno.

En el caso de Chile, si bien el movimiento municipalista y el asociativismo municipal en términos clásicos data desde principios del siglo pasado, sin embargo, es desde inicios de la década de 1990 de dicho siglo cuando se empieza a forjar el asociativismo en términos contemporáneos, con la constitución de la Asociación Chilena de Municipios (AChM) en mayo de 1993, cuyo principio básico se sostenía en la cooperación como el permanente intercambio de información y experiencias, que resultaba vital para los municipios pequeños, aislados y lejanos.

Según SUBDERE (2008), la trayectoria del movimiento asociativo ha transitado desde el surgimiento inicial de asociaciones nacionales, vinculadas a la representación política y gremial, seguida de su correlato regional y, finalmente, la conformación de asociaciones de carácter territorial y temático, ligadas a objetivos concretos y alcances definidos. En esta última fase, la característica es la existencia de maneras flexibles y variadas de organizarse y la diversidad de temáticas abordadas. De entre estas modalidades de asociativismo y cooperación intermunicipal en Chile, para el año 2007 existían 48 asociaciones municipales territoriales, temáticas y de representación nacional, distribuidas en dieciséis regiones.

Ahora bien, de acuerdo con el autor citado en el párrafo anterior, las asociaciones de municipalidades se caracterizan por lo siguiente: «falta de claridad sobre el rol del asociativismo, ausencia de un marco normativo específico y personalidad jurídica, falta de autonomía financiera, escasa capacidad y legitimidad de liderazgo, y su estabilidad se ve afectada por la ausencia de proyectos estratégicos de largo plazo». Sin embargo, lo interesante y destacable de la experiencia del asociativismo y cooperación intermunicipal chileno radica en que desde el inicio ha tenido el apoyo directo del Estado, y su estructura y dinámica de funcionamiento son relativamente coordinadas.

En la República Argentina6 a partir de los años noventa y con mayor intensidad desde inicios del presente milenio se han generado experiencias de asociativismo y cooperación intermunicipal, por un lado, en respuesta al ajuste estructural, la liberalización de la economía y la consiguiente municipalización de la crisis. Así, lo sub-nacional tomó significación a partir de los años noventa, bajo la forma de

6 En torno a las experiencias de asociativismo y cooperación intermunicipal en este país, a diferencia de otros en Suramérica, hay estudios y análisis teóricos que permiten entender mejor el desarrollo de dichas experiencias.


Desarrollo Local como una respuesta a las consecuencias sociales y económicas de la aplicación de las reformas estructurales y la consiguiente transformación de la estructura productiva, proceso que fue fortalecido por la descentralización y delegación de competencias en materia de desarrollo económico y social, y la gestión de otros asuntos públicos hacia los gobiernos locales, pero sin los recursos correspondientes.

Por otro lado, el asociativismo y la cooperación intermunicipal se habrían adoptado como herramientas o estrategias de desarrollo territorial, tras la reforma constitucional de 1994, donde en el artículo 124º de la Constitución se estipula que:

«Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno Federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio».

De esta manera, en Argentina se han generado una serie de asociaciones o entes intermunicipales o micro-regionales en las diferentes provincias, y teniendo en cuenta que este país cuenta con un Estado Federal, de cuyas provincias dependen los gobiernos locales, entonces, el marco institucional en torno a la promoción e impulso del asociativismo y cooperación intermunicipal es variado7. Porque en algunas constituciones provinciales se promueve/incentiva la asociatividad municipal, mientras que en otras no las toma en cuenta, lo que ha generado en la práctica la cooperación intermunicipal al margen de la Ley. Es a partir de ahí que Villar (2007) ha planteado la diferencia entre competencia y función municipal: la primera, entendida como facultades formales, y la segunda, como funciones prácticas de los gobiernos locales.

Los entes micro-regionales en la Argentina surgen como espacios flexibles y amplios de articulación (Altschuler 2003). Algunas poseen objetivos específicos, como la conformación de consorcios camineros, entes turísticos, corredores productivos de un sector económico en particular, otras poseen un objetivo más integral y abarcador, asociado al desarrollo de sus localidades y territorios,

7 Un análisis de las diversas legislaciones provinciales en cuanto a la promoción del asociativismo municipal puede verse en Lemoine, Graciela y Sarabia, Leticia (2001) Microrregiones: instrumento para el desarrollo sustentable del territorio nacional. En Revista Aportes para el Estado y la Administración Gubernamental, Año 8, Nº 18. Asociación de Administradores gubernamentales, Buenos Aires; y en Iturburu, Mónica (2001) Nuevos acuerdos institucionales para afrontar el inframunicipalismo argentino. En “Cooperación Intermunicipal en Argentina”, Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP). Editorial EUDEBA, Buenos Aires.



y la articulación de estrategias y visiones de futuro comunes para lograrlo. Generalmente se definen como ejes importantes de asociación una historia o característica geográfica común, la continuidad territorial, los lazos de pertenencia e identificación sociocultural, los cuales la definen como comarca o comunidad “natural”, y la homogeneidad o complementariedad económico-productiva, a partir de una planificación estratégica común en vistas al desarrollo económico. No obstante, la asociación intermunicipal puede superar en ciertas circunstancias los límites estrictos del territorio intermunicipal acordado e involucrar proyectos concretos de municipios más apartados que entren en sintonía con alguna de las problemáticas micro-regionales.

De acuerdo con lo anterior, podemos definir el objetivo principal de la constitución de micro regiones del siguiente modo: constituir instancias de desarrollo, concertación y articulación a nivel intermunicipal, a fin de incrementar la capacidad institucional de cada uno de los gobiernos locales y el potencial productivo del territorio, a través de la promoción de oportunidades existentes en la micro-región que sólo pueden ser aprovechables a partir del abordaje conjunto y la asociatividad municipal.

Ahora bien, Cravacuore y Clemente (2006) realiza un análisis evolutivo de las experiencias de asociativismo y cooperación intermunicipal en la Argentina, según este autor para el año 2002 existían en el país 52 entes intermunicipales, de los cuales cuarenta eran entre gobiernos locales de una misma provincia y doce integrados por gobiernos locales de distintas provincias. Participaban 406 gobiernos locales, que representaban el 18% del total del país, de veinte provincias y concentraban un total de siete millones de habitantes, lo que mostraba que en su mayoría se trataba de gobiernos locales pequeños. Ya, para inicios de 2006, existían 76 entes intermunicipales, cuatro de los cuáles se hallaban inactivos. Todas estas experiencias incluían a 770 gobiernos locales de 22 provincias argentinas, siendo once de carácter interprovincial y cinco con la particularidad de incluir a gobiernos locales argentinos y chilenos.

El notorio incremento en el número de casos se vincula con que el proceso parece haberse acelerado en el último periodo, ya que según el mismo autor, el 50% de las iniciativas identificadas se crearon con posterioridad a la crisis política y socioeconómica del año 2001, mientras que sólo un tercio consignaron su creación en el quinquenio 1995-2000 (31%) y el resto en años anteriores.

Lo novedoso de la práctica del asociativismo y cooperación intermunicipal en la Argentina, incluso al margen de la Ley, es el desarrollo de estas experiencias a nivel internacional. Tal como sostiene Cravacuore citado por COPADE (s/f ), en nuestro país existen iniciativas entre municipios argentinos y chilenos como: Patagonia Sur–Sur, integrado por cinco gobiernos locales de las provincias argentinas de Tierra del Fuego y de Santa Cruz y nueve chilenos de la Región de Magallanes;


la Microrregión San Sebastián, compuesta por municipios neuquinos y chilenos; la Comarca de los Alerces, formada por cinco municipios chubutenses y cuatro de Chile; la Comarca del Río Pico Coderipi, conformada por tres municipios chubutenses y una comuna chilena; y el Corredor Bioceánico, constituido por tres municipios chubutenses y una comuna chilena. También han existido otras iniciativas entre municipios mendocinos y chilenos y otras no institucionalizadas con gobiernos locales de Uruguay y de Brasil.

A partir de las diferentes experiencias de asociativismo y cooperación intermunicipal estudiados, Cravacuore (2006), las clasifica en dos grandes modalidades: primero, los consorcios de servicios, que se constituyen para la prestación compartida de un servicio público o construcción de una obra pública, buscando la eficiencia y eficacia de la administración en respuesta a las demandas ciudadanas. Y en segundo lugar, las microrregiones/corredores productivos, se constituyen con el objetivo de promover el desarrollo local-regional, lo cual implica un mayor nivel de coordinación de los gobiernos locales, quienes deciden crear una agenda municipal en todos los órdenes de la administración. Sobre esta base, Díaz de Landa (2007), propone una recategorización analítica de las experiencias de cooperación intermunicipal, considerando tres variables: el origen de la iniciativa, la cobertura territorial y el reconocimiento socio-institucional. El primero, hace referencia a las conformaciones de iniciativa local o extralocal, pudiendo ser voluntaria y consensuada, inducida y condicionada, impuesta o regulada, o bien formas mixtas. La segunda, se refiere a las relaciones intermunicipales intraprovinciales, interprovinciales, regionales, interregionales y/o internacionales, pudiendo ser estos territorios contiguos o no. Y el tercero, se puede entender como el grado de confianza en la asignación de responsabilidades desde los diferentes niveles de gobierno y el grado de participación ciudadana en su interior o en su desempeño.

Por su parte, Pírez (1998), clasifica las experiencias de cooperación intermunicipal en cuatro configuraciones: a) cooperación por áreas significativas, es decir, municipios que forman parte de una región productiva, o un área inundable o un mismo tipo de producto; b) cooperación por áreas de gestión, es decir, cooperación en relación a políticas sociales, medio ambiente, a cómo instrumentar servicios; c) cooperación por problemas comunes, es decir, municipios que tienen problemas comunes y que generan actividades de cooperación para enfrentarlos; y d) cooperación por proyectos comunes. Como sostiene el mismo autor, estas cuatro configuraciones no son excluyentes, pueden ser integrados y pueden ser sucesivos; porque en definitiva una cooperación final llevaría a tener proyectos comunes.


Capítulo IIRevisión de Teorías y Enfoques de Análisis

En este capítulo se expone los principales planteamientos teóricos de las diversas corrientes de pensamiento que desarrollan cada una de las teorías identificadas y elegidas para el análisis de la experiencia de la REMURPE como una experiencia de cooperación intermunicipal en el Perú. Luego de una exposición breve y analítica de cada una de las cuatro teorías, en la quinta sección se formula el modelo teórico de análisis como un intento de construir la teoría de redes de cooperación intermunicipal, donde se condensa las diversas perspectivas y enfoques teóricos más apropiados para el análisis de la asociatividad y la cooperación intermunicipal en el Perú. Por lo tanto, es en esta última sección del capítulo donde se recoge y expone la utilidad y el modo en que se aplica cada una de las teorías y enfoques analizados y expuestos previamente.

2.1. Teoría de análisis de redes sociales

Tras una revisión de la literatura disponible sobre el “análisis de redes sociales” (ARS) podemos identificar dos grandes orientaciones o áreas del conocimiento en torno al mismo. Por un lado, se le concibe como un paradigma o modelo teórico integrado de análisis de las redes de relaciones sociales que establecen los individuos, grupos, organizaciones e instituciones a diferentes niveles (Granovetter, 1973 y 2003; Lozares, 1996; Molina y Aguilar, 2002; Breiger, 2004). El aporte fundamental del ARS es la “perspectiva relacional” dentro de una vocación claramente estructural a diferentes niveles, donde los vínculos y las relaciones entre las entidades o elementos (actores) son unidades básicas de observación y análisis. Por tanto, la teoría del ARS se caracteriza por incluir datos relacionales o reticulares, los mismos que son vínculos específicos existentes entre un par de elementos. A partir de los pares de elementos y las relaciones establecidas entre ellos es posible construir una red. Esta red puede representar fenómenos muy diversos y complejos.

Por otro lado, el ARS es concebido como un método de análisis, es decir, como un conjunto de instrumentos para conectar el mundo de los actores (individuos, organizaciones, etc.) con las estructuras sociales emergentes que resultan de las relaciones que los actores establecen (Sanz, 2003). Así, el análisis de redes debe ser visto más como un conjunto de técnicas, con una perspectiva metodológica compartida, que como un nuevo paradigma de las ciencias sociales. Porque, además, según Aguirre y Pinto (2006), las redes sociales, más que un corpus acabado y cerrado,


es una propuesta metodológica de análisis e identificación de problemáticas relacionales con distintos niveles y complejidades. Entendido de esta manera, el análisis estructural y de redes se fundamenta, empíricamente, en la creación y desarrollo de la matriz de relaciones y en la construcción del grafo. De modo que cuando va a desarrollarse un análisis relacional, el material básico para el análisis es la construcción de la matriz que liga o vincula a los actores entre sí.

Ahora bien, además de la identificación de estas dos grandes orientaciones o campos del conocimiento en torno al ARS, se puede encontrar el uso y la aplicación variada de la categoría o concepto de “red social”. Aquí se identifica y presenta tres posibles usos del concepto de red social.

En primer lugar, el concepto de red social, en la historia de las ciencias sociales, ha sido y es usado “heurística o metafóricamente” como una forma o estrategia de comprensión de la dinámica de funcionamiento de las sociedades. Marx ha sostenido que “la sociedad no es un mero agregado de individuos, sino la suma de las relaciones entre aquellos individuos y otros”. Por su parte, Durkheim, en su tesis latina ha mostrado su preocupación en la morfología social, porque en el siglo XVIII Montesqueiu ha identificado varios tipos de sociedad, tales como monarquía, aristocracia y república, no sobre la base de la división del trabajo o la naturaleza de los campos sociales, sino solamente de acuerdo a la naturaleza de su autoridad soberana. Esta estrategia fue criticada por Durkheim, porque “lo esencial no es el número de personas sujetas a la misma autoridad, sino la cantidad e intensidad de sus relaciones” (Breiger 2004). De esta manera, las relaciones sociales entre los individuos que constituyen redes y estructuras han sido el centro de atención de la sociología.

Más recientemente, podemos identificar el uso de las redes sociales para la formulación de los problemas de investigación, así como para analizar y comprender la sobrevivencia de los grupos sociales marginados, las clases medias o las elites políticas, efectuada por Larissa Adler-Lomnitz, ya sea en uno u otro tipo de sociedad (Molina y Aguilar 2002). Por su parte, Granovetter (2003) y Lozares (1996), desde una perspectiva estructural a diferentes niveles de la sociedad, plantean que, las redes de relaciones entre los individuos, organizaciones e instituciones son los que dan forma y sentido a la estructura social y generan la integración social.

En segundo lugar, el concepto de red social ha sido aplicado para el análisis y gestión de las políticas públicas locales, denominadas también como “acciones de intervención” mediante el diagnóstico y la participación (Molina y Aguilar 2002). La idea es aprovechar las potencialidades no explotadas de las asociaciones locales para una mejora de las condiciones de vida y salud. Desde esta perspectiva, el uso del concepto de redes sociales se habría dado como una alternativa y respuesta al fracaso del modelo de desarrollo neoliberal. De esta manera, se trataría de conferir “poder” a los actores locales en el proceso de su desarrollo. En este sentido, Durston



citado por González y Molina (2003), sostiene que el cambio de las políticas sociales y económicas en los últimos años orientadas al aprovechamiento de las redes de actores individuales y colectivos ha llevado a identificar dichas redes con diagnóstico e intervención, convirtiéndose así las redes sociales en sinónimo de herramienta para la mejora (de una enfermedad, de una localidad, de una situación) mediante el uso de activos sociales preexistentes.

El uso de las redes sociales en las ‘acciones de intervención’ estarían relacionadas estrechamente con las “redes de gestión asociada”, planteadas por Poggiese, Redín y Alí (1999), quienes sostienen que las redes se presentan como formas de presión sobre la sociedad política, sobre la primacía de lo económico y ejercen una importante tarea de desverticalización tanto en la cultura política como en la social, rescatando la “solidaridad” como valor social. En este sentido, las redes de gestión asociada (RGA) están dotadas de una concepción y una práctica sistemáticas, utilizando en sus procesos de conformación, metodologías pertinentes que combinan procesos de planificación participativa con mecanismos de gestión compartida entre los más diversos actores. De modo similar, Garavito (2007), propone la constitución de redes de gestión compartida entre las organizaciones de la sociedad civil local para la implementación de la política pública de reconciliación en la ciudad de Bogotá, Colombia. Se argumenta que la gestión compartida es una estrategia de acción aplicada por algunas organizaciones en la localidad, y que este hecho ofrece a los formuladores de política un camino de entrada posible para estimular el desarrollo de dichas redes.

En tercer lugar, el concepto de red social ha tenido y tiene su uso formal, el análisis de redes sociales propiamente dicho, utilizando elementos tomados de la teoría de grafos y del álgebra de matrices, donde se pueden distinguir dos grandes perspectivas: la egocéntrica –la que parte de individuos– y la sociocéntrica –la que parte de redes sociales completas, vistas desde afuera– (Molina y Aguilar, 2002). En esta dirección y de modo similar, Lozares (1996), propone que la totalidad de la vida social se ha de contemplar como un conjunto de nodos –puntos– que se vinculan por líneas para formar redes totales o completas. La esfera informal de relaciones interpersonales se contempla así como una parte, una red parcial de una completa o una totalidad de relaciones.

El ARS se ha enriquecido de otras disciplinas del conocimiento, como la matemática, por ello que gracias a la utilización de los grafos y el álgebra matricial se ha consolidado como teoría y método. El grafo es sencillamente una serie de líneas que conectan puntos. Es decir, los puntos son las unidades, nodos o actores, mientras que las líneas son los vínculos o las relaciones dirigidas o no dirigidas (Lozares, 1996). De esta manera, la teoría de grafos ha sido muy útil para el ARS porque tiene un vocabulario que puede ser utilizado para analizar numerosas propiedades de las estructuras sociales; nos ofrece las operaciones matemáticas por las cuales esas propiedades pueden analizarse y medirse; y nos permite medir


teoremas sobre los grafos y, por tanto, deducir y someter a test determinados enunciados (Sanz, 2003).

El uso formal del ARS contrasta con las otras formas de uso y aplicación de las redes sociales expuestas párrafos arriba, las mismas que han sido y son desarrolladas significativamente en el ámbito iberoamericano. Al respecto, González y Molina (2003), sostienen que el uso del término “redes sociales” en América Latina contrasta con los investigadores formados bien en Estados Unidos, bien en Holanda o bajo su esfera de influencia, donde el ARS es extremadamente formal. Decimos extremadamente porque la aportación iberoamericana es precisamente la sustantiva, la de las aplicaciones, la de la vida. Nosotros no creamos algoritmos sino que los utilizamos para entender mejor la realidad social.

Sin embargo, en este contraste en el uso y aplicación de las redes sociales “no hay contradicción”. Más por el contrario, el uso variado de las redes sociales necesita de la potencia del ARS propiamente dicho y, viceversa, los nuevos campos de aplicación atizan el ingenio para desarrollar nuevas herramientas que respondan a las necesidades de la sociedad (González y Molina, 2003). Además, en la medida que el ARS, durante los últimos años, ha transitado y transita con una visión complementaria y plural, porque plantea nuevas preguntas, ayuda a redefinir conceptos, en ocasiones aporta matices y, globalmente, produce conocimiento para el análisis de la interacción social a diferentes niveles de la sociedad. Es en este sentido que, según Gualda (2005), el ARS estaría en proceso de configuración como un espacio disciplinar híbrido. Un espacio híbrido en el sentido de ser espacio producido por elementos de distinta naturaleza, es decir, como resultado del intercambio disciplinar o científico.

2.2. Teoría de análisis de redes de políticas públicas

En realidad la literatura disponible en torno al análisis de redes de políticas públicas (ARPP) o “policy networks analysis”8 es variada y compleja, así como la propia teoría. No obstante, las diversas corrientes de pensamiento que participan en el debate y la construcción de esta teoría están de acuerdo en que ‘las redes existen y operan como enlaces entre actores públicos y privados en un campo de la política’, por lo que el estudio de redes de políticas públicas busca analizar los procesos complejos de toma de decisiones y de formación de políticas. A continuación se expone, de manera didáctica y resumida, sobre los diversos enfoques de políticas públicas, en primer lugar, aquellos enfoques desarrollados por diferentes disciplinas del conocimiento en torno a las políticas y su influencia en la red de políticas públicas; y en segundo lugar, aquellos enfoques desarrollados por la ciencia política centrados en los niveles de análisis de las redes de políticas públicas.

8 Se hace uso de las categorías “análisis de redes de políticas públicas” y “policy networks analysis” de manera indistinta, dada su sinonimia en la traducción del inglés al castellano.



2.2.1. Clasificación de los enfoques por disciplina del conocimiento

Esta clasificación se basa fundamentalmente en la caracterización de las políticas públicas en general y de la red de políticas públicas y su influencia en particular, desarrolladas por Klijn (1998). Así, se exponen los enfoques de la “sociología de las organizaciones”, la “ciencia de políticas” y la “ciencia política”. Durante los años sesenta y setenta del siglo pasado se ha desarrollado, en la sociología de las organizaciones, la teoría interorganizacional. Sin embargo, esta teoría ha sido antecedida por el enfoque de la organización racional y el enfoque de contingencia.

El enfoque de la organización racional, según Morgan citado por Klijn (1998), considera a las organizaciones como máquinas, según la cual una organización es concebida como un patrón de trabajos definidos con precisión, organizados de forma jerárquica a través de líneas de comandos y de comunicación precisamente establecidas. Este enfoque ve a las organizaciones como entidades sin relaciones con su entorno. Frente a ello, en los cincuenta y sesenta surge el interés por desarrollar un enfoque que considere la influencia del entorno en los procesos internos de las organizaciones, es decir, que las organizaciones fueran vistas como sistemas abiertos.

Como respuesta al planteamiento anterior, surgió el enfoque de contingencia, según la cual una organización es dependiente de su entorno para su supervivencia. Una organización puede sobrevivir sólo adaptándose a su entorno. En palabras de Mintzberg, 1979 citado por Klijn (1998), la organización ya no es una unidad, sino que consta de subsistemas que necesitan ser coordinados. La organización responde estratégicamente a su entorno y la modifica con la coordinación entre, y en, las partes de la organización, de acuerdo con su necesidad de adaptarse al entorno.

Por su parte, la teoría inter-organizacional ha concebido el entorno como un conjunto de organizaciones que tienen una relación con la organización focal. Esta teoría se ha centrado en el análisis de las relaciones entre las organizaciones, los intercambios de recursos entre ellas y los acuerdos organizacionales que se desarrollan para asegurar la coordinación entre las organizaciones. Estos patrones de relación existen y se desarrollan como resultado de las relaciones de interdependencia entre las organizaciones (Klijn 1998). Además, el poder es un concepto central en el modelo de dependencia de recursos y está conectado con la posesión de recursos (Aldrich 1979, Klijn 1998) o con la asimetría de las relaciones de dependencia entre los actores (Crozier y Friedberg 1980, Klijn 1998).

Desde la ciencia de políticas se ha desarrollado, el enfoque del actor racional o la denominada teoría de la ‘rational choice’, este enfoque surge durante la primera mitad del siglo pasado en la academia estadounidense como una crítica al modelo de la economía de bienestar que se intentaba construir en Europa por académicos


de orientación socialdemócrata y socialista (De la Rosa, 2008). Por su parte, Klijn (1998), sostiene que el modelo del actor racional surgió de la economía. Por tanto, no sorprende que Lindblom (1996) incluya la economía de bienestar en su crítica al enfoque del actor racional. Según este enfoque, el tomador de decisiones (actor individual) aspira a un escudriñamiento sistemático de todas las políticas posibles, para un análisis sistemático similar de las consecuencias de cada alternativa posible y para una opción de política que sirva a las metas u objetivos establecidos de alguna forma separadamente (Braybrooke y Lindblom, 1963 citado por Klijn, 1998).

Como un modelo alternativo al anterior, en los años cuarenta y cincuenta, surge el enfoque de racionalidad limitada o llamado también ‘modelo incrementalista’ propuesto por Saimon, Lindblom y otros. Este enfoque busca adaptar la estrategia de la toma de decisiones a las limitadas capacidades cognoscitivas de los decisores y reducir el espectro y el costo tanto de la búsqueda de información como del cálculo (Etzioni, 1996), aunque sin afectar la lógica clásica del actor individual en el proceso de las políticas.

Otro enfoque desarrollado desde la ciencia de políticas es el enfoque de proceso, cuyo centro de interés radica en la complejidad del proceso de políticas públicas. Esta complejidad se debe a una gran cantidad de factores: diferentes actores intentan influir en el proceso, los actores no tienen fijadas las preferencias, los procesos de políticas son el resultado de interacciones complejas de diferentes formas de acción estratégica, y las percepciones de los problemas y sus soluciones cambian en el tiempo (March y Olsen 1976; Lindblom y Cohen 1979 en Klijn 1998). Este enfoque se circunscribe dentro del enfoque de exploración combinada propuesto por Etzioni (1996), para la toma de decisiones en el proceso de las políticas, donde el autor recoge los planteamientos selectivos del incrementalismo y el maximalismo del actor racional, considerando el elemento de la complejidad en el proceso de las políticas.

Desde la ciencia política se ha desarrollado cuatro enfoques principales en torno a la hechura de políticas. Primero, el enfoque pluralista, cuyos representantes serían Dahl y Truman, según este enfoque los actores importantes varían en cada proceso de decisión y que la arena política era relativamente abierta: cualquier grupo organizado podría tener acceso (Klijn, 1998; Zurbriggen, 2003). El proceso de las políticas era visto como un mercado, donde la asociación, el ingreso y salida son libres; las decisiones son el resultado de la lucha de grupos y coaliciones dominantes, y el gobierno ratifica los compromisos; el poder es muy disperso, y las coaliciones cambian según las decisiones; la información es variada y controlada por distintos grupos, cuyos valores son conflictivos.

Por otro lado, el enfoque de investigación y formación de la agenda, surge a raíz del debate entre pluralistas y elitistas en Norteamérica, cuyo énfasis se centra en preguntas como, qué temas de política pública deberían estar en la agenda política,



cómo este proceso toma cuerpo y qué actores y factores influyen en él (Cobb y Elder, 1983 citado por Klijn, 1998). Además, el enfoque de la agenda se centró en particular en las barreras al proceso político y la resultante ‘no decisión’ (Bachrach y Baratz, 1962 citado por Klijn, 1998).

En tanto que, a raíz del debate entre el pluralismo y el corporativismo en Europa y en Inglaterra en particular, surge el enfoque del neo-corporativismo (Klijn, 1998), según el cual los actores participantes en el proceso son limitados y funcionalmente bien organizados; la negociación se realiza entre actores gubernamentales y semiprivados, integrados e institucionales; las decisiones se producen en el acuerdo entre actores gubernamentales y los mayores grupos de presión, donde el poder es dividido desigualmente y depende de la escala y la integración de los grupos de interés; la información es monopolizada por organizaciones poderosas y los actores tienen valores o preferencias distintas.

Desde mediados de los años sesenta, la ciencia política Norteamericana ha aceptado el enfoque de subsistemas en la elaboración de políticas. En un subsistema político un limitado número de actores, incluyendo miembros de las agencias ejecutivas, de los comités del congreso y de los grupos de interés, elaboran la política en un área particular, autónomamente, del sistema político general (Freeman, 1965 citado por Klijn, 1998 y Zurbriggen, 2003). Posteriormente, Ripley y Franklin, han desarrollado el enfoque bajo la denominación de ‘subgobiernos’, concebido como ‘grupos de individuos que efectivamente toman la mayor parte de las decisiones rutinarias en un considerable área de política’. Así, un subgobierno típico consta de miembros del Congreso o el Senado, empleados del Congreso, una gran cantidad de servicio civil y representantes de grupos de interés especiales (Klijn 1998).

Como prototipo de este último enfoque, en Europa y principalmente en Inglaterra, se desarrolla el enfoque de comunidad de políticas públicas, según el cual la elaboración de políticas en las sociedades democráticas tienen lugar en subsistemas cerrados, generalmente alrededor de los departamentos ministeriales y una red de grupos clientelares (Richardson y Jordan 1979, Zurbriggen 2003). El mapa de la hechura de políticas es en realidad una serie de compartimientos o segmentos verticales: cada segmento está habitado por conjuntos distintos de grupos organizados y generalmente impenetrables por grupos desconocidos o por el público en general (Richardson y Jordan 1979, Klijn 1998, Zurbriggen 2003). De esta manera, según Klijn (1998) y Losada (1999), las comunidades de políticas públicas son un tipo especial de redes de políticas públicas, con características singulares.

Ahora bien, una vez realizado la revisión de los diversos enfoques en torno a las políticas públicas, podemos concluir que el origen o las raíces teóricas del ARPP se ubicarían en tres disciplinas del conocimiento: la ciencia de políticas de los años 1940 a 1970, la sociología de las organizaciones de los años 1960 y 1970, y la ciencia política de los años 1950 y 1960 (Klijn 1998, Klijn 1996 citado por Licha


2001). Además, podemos afirmar que una de las influencias importantes en la configuración de la teoría del ARPP, durante los años 1980 y 1990 en adelante, ha sido la teoría del análisis de redes sociales (Rull 2001, Molina y Aguilar 2002, Garavito 2007, Luna y Velasco 2009).

Por otro lado, situando el desarrollo de la teoría del ARPP en el campo de las escuelas de pensamiento sobre las políticas públicas, el concepto de “policy networks” surge como un modelo de “intermediación de intereses” y como un modelo de “governance”. El primer modelo o escuela de pensamiento es desarrollado por la literatura americana y británica, donde el modelo de análisis de redes de políticas públicas se presenta como un modelo alternativo y superior al modelo pluralista y al corporativista. Mientras que el segundo modelo o escuela de pensamiento es desarrollado por la literatura de Europa continental, donde las “policy networks” surgen como un modelo específico de interacción entre actores públicos y privados en política pública, basada en una coordinación horizontal, opuesta a la jerárquica y a la de mercado (Zurbriggen 2003, Evans 1998). Estas escuelas de pensamiento no se distinguen claramente ni se excluyen, ya que la temática de investigación que desarrollan es compartida y complementaria, a su vez.

Así como el ARS ha tenido usos y aplicaciones variadas, el ARPP también ha tenido usos y aplicaciones/interpretaciones variadas, y aquí destacamos tres de ellas. Primero, la noción de redes de políticas públicas se ha utilizado como un “término metafórico”, que caracteriza las relaciones grupo-gobierno, y que tales metáforas son comunes dentro de las ciencias de políticas: red, remolino y triángulo de hierro (Evans 1998). Esta concepción metafórica de las redes de políticas públicas también podemos apreciar en Porras (2001), quien sostiene que la red de políticas públicas es como una “metáfora descriptiva”, es decir, como una noción más neutral y general que facilita el análisis en niveles “meso” y “micro”, sin que se viera desbordado por las características concretas de una tipología de intermediación de intereses con características concretas y que permita mantener los elementos centrales de sus respectivas perspectivas “macro”.

En segundo lugar, la red de políticas públicas también se puede definir y aplicar como un “concepto o modelo de análisis” de la hechura de políticas públicas. En esta modalidad de aplicación de la red de políticas públicas radicaría su potencial teórico, analítico y explicativo del proceso de elaboración de las políticas (Evans 1998, Klijn 1998, Zurbriggen 2003, Porras 2001). En este sentido, Evans (1998), va más allá en plantear la aplicación de la red de políticas públicas como un “concepto a nivel medio” capaz de integrar los múltiples niveles de análisis. Él argumenta que, con frecuencia, las teorías de nivel macro son abstractas y se aplican a situaciones concretas y dedican poca atención a los procesos de mediación, mientras que las teorías de nivel micro tienden a pasar por alto el efecto de factores estructurales más amplios en contextos micro de toma de decisiones de los actores. Es más, a partir de este planteamiento, Evans propone la implementación de un



enfoque verdaderamente dialéctico para el estudio de las políticas públicas, que abordaremos en la siguiente sección.

Finalmente, en tercer lugar, el análisis de red de políticas públicas se ha utilizado como un método de investigación comparativa (Marsh 1998, Evans 1998) o también como un método de investigación de casos (Porras 2001), éste último con una fuerte influencia de las técnicas e instrumentos metodológicos desarrollados por la teoría del análisis de redes sociales. De esta manera, la aplicación de la red de políticas públicas ha tenido, principalmente, tres orientaciones, y dependiendo de cuál sea el interés o el énfasis que desea dar cada investigador en un estudio en torno a la implementación de las políticas públicas, su aplicación se ubica o se enmarca dentro de estas modalidades.

2.2.2. Clasificación de los enfoques por niveles de análisis

Esta clasificación se basa, fundamentalmente, en la caracterización y tipificación de la literatura británica en torno a las redes de políticas públicas, desarrollada por Evans (1998), y que ha sido la más difundida e influyente durante los últimos treinta años en el proceso de las políticas públicas, en diferentes países del mundo. Así, se expone resumida y brevemente sobre el “enfoque de interacción personal”, de “interacción grupal”, “análisis formal de redes” y “enfoque integrador”.

El enfoque de la interacción personal, o antropológico, desarrollado por Heclo y Wildavsky, estudia las relaciones entre agentes dentro de contextos organizacionales e interorganizacionales, e identifica el parentesco común y una cultura convenida (Evans, 1998). Es decir, este enfoque se centra en analizar la manera cómo se utilizan las redes para transmitir valores a actores nuevos y cómo se reproducen e interpretan esos valores como mecanismos de inclusión y exclusión. Así, la red de políticas públicas es una cristalización de las estructuras antropológicas y de nivel micro centrado en los actores individuales y sus relaciones, donde los resultados de las políticas se determinan por las acciones e interpretaciones de los actores de elite, la continuidad de las políticas públicas es el resultado del sistema de creencias comunes difíciles de cambiar con el tiempo, y el cambio de las políticas es incremental porque está imbuido históricamente en estructuras del ambiente y la comunidad.

Podemos decir que la mayoría de los estudios desarrollados en torno a las redes sociales y redes de políticas públicas en Latinoamérica, con frecuencia orientados a ámbitos locales, se circunscriben en el marco de este enfoque, puesto que las investigaciones que se conocen sobre la materia son estudios de nivel micro y de casos centrados en el rol de los actores individuales y sus redes de relaciones sociales, empleando métodos antropológicos y microsociológicos (Gualda, 2005; Garavito, 2007).


El enfoque de la interacción grupal, cuyos precursores son Richardson y Jordan, se centra en la relación entre grupos de interés y funcionarios públicos dentro de sectores y subsectores de las políticas públicas. Los mencionados autores fueron quienes utilizaron los conceptos de red y comunidad de políticas públicas de manera intercambiable para indicar los vínculos cercanos entre funcionarios públicos y organizaciones de grupos de interés privilegiadas (Evans 1998). Tal es así que la red de políticas públicas puede suponer una descripción general de las relaciones y lazos que unen a los actores relevantes en un área de política, mientras que la comunidad de políticas se referiría más a un cierto tipo específico de red (Losada 1999), o que las áreas de políticas públicas pueden contener distintas comunidades de políticas públicas (Klijn 1998).

El análisis formal de redes se centra, por un lado, en las redes como una variable independiente que explicaría la continuidad de las políticas públicas dentro del terreno de su elaboración, denominado estructuralismo fuerte; y por otro lado, se centra en el papel de los factores estructurales exógenos y endógenos de la red, denominado estructuralismo débil (Evans 1998). Los planteamientos de Marsh y Rhodes en torno al ARPP fueron tipificados por Evans como estructuralismo débil, puesto que en el modelo de dependencia del poder de los actores basados en la posesión de recursos no se distingue con claridad entre los niveles de análisis micro, medio y macro. Por un lado, las redes de políticas públicas no son exclusivas, sino dentro de ellas coexisten otras redes específicas; tampoco las redes de políticas públicas son exhaustivas, sino tienen dos niveles: uno central y privilegiado, y otro periférico sin recursos. Por otro lado, los cambios en las redes de políticas públicas pueden ser factores de carácter exógeno como de carácter endógeno, donde tanto el cambio en las redes como en los resultados de las políticas se da de manera incremental, porque en el análisis las estructuras se consideran como variables independientes y la funciones como variables dependientes.

El estructuralismo fuerte, que según Evans habría sido propuesto por Laumann y Knoke desde el enfoque del ARS, centra su análisis en las redes como estructuras que ‘atribuyen papeles, recursos y capacidades y que afectan tanto la manera en que se comportan los grupos como los resultados de las políticas’ (Evans 1998). Aquí el centro de atención no son los individuos, sino las posiciones que ocupan los actores sociales (no sus atributos individuales), sus relaciones y conexiones entre ellos.

El enfoque integrador, es quizá el enfoque que ha sido menos elaborado o trabajado, puesto que según Evans (1998) está en proceso y crecimiento. Su propósito es generar una vía analítica alternativa dentro del análisis de redes de políticas públicas, integrando ideas y perspectivas de análisis de los demás enfoques en un enfoque de nivel medio capaz de articular el nivel de análisis macro (estructura) y el nivel de análisis micro (agencia).



En suma, después de haber expuesto los diversos enfoques y recogiendo los planteamientos principales, el enfoque del ARPP como un paradigma de análisis transita hacia un “enfoque dialéctico”. Es decir, partiendo de la propuesta del enfoque integrador de los niveles de análisis macro y micro, desde un nivel medio, incorporando las características principales de las redes de políticas públicas -interdependencia, diversidad de actores con preferencias y patrón de relaciones-, planteadas por las diversas disciplinas del conocimiento, el enfoque dialéctico del ARPP se centra en la relación interactiva a niveles múltiples entre estructura, agencia y función, de cuyo análisis resultaría la explicación causal de la continuidad de las políticas públicas y del cambio dentro de las redes.

Por tanto, las redes de políticas públicas no pueden diferenciarse de los actores que participan en ellas. Porque según Evans (1998), existe una relación dialéctica tanto entre los actores dentro de la red como entre las diversas redes. De esta manera, analíticamente, el producto de las políticas públicas es la variable dependiente, las estructuras de las redes de políticas públicas son la variable independiente, mientras que los factores de nivel micro y macro dan forma y afectan a las políticas públicas, como variables intervinientes.

2.3. Teoría de gobernanza local

La noción de “gobernanza” (governance) se ha hecho enormemente popular a lo largo de los últimos veinte años, tanto en la retórica académica como en la retórica política, en el mundo. Sin embargo, según Torfing (2010), además de ser popular, también es un término notoriamente resbaladizo, porque se ha usado para hacer referencia a una variedad de situaciones y acciones a diferentes niveles en conjunción con un prefijo particular, tales como: ‘buena gobernanza’ (good governance), referido a la calidad de las instituciones y las prácticas de gobierno; ‘gobernanza global’ (global governance) intentos de elaborar políticas regulatorias en respuesta a problemas globales, como el SIDA y otros; ‘gobernanza corporativa’ (corporate governance), interacción institucionalizada entre diferentes actores implicados en el proceso de dirección, operación y control de empresas; ‘gobernanza de proyecto’ (project governance), iniciativas y prácticas de cooperación al desarrollo; y ‘gobernanza pública’ (public governance), reformas de la administración pública, inspiradas en el enfoque de la nueva gestión pública. Así se pueden identificar otras aplicaciones de la noción de gobernanza añadiendo un prefijo particular/diferente, sin embargo, no nos ayudaría a entender ni a definir el significado de la gobernanza.

A continuación se expone algunas definiciones en torno a la “gobernanza” orientadas a la política, las acciones del sector público y a las políticas. En primer lugar, Navarro G. (2002), apoyándose en Peters, identifica como un criterio delimitador del concepto de gobernanza la “centralidad que se concede al actor estatal”, y distingue entre las perspectivas tradicional y moderna de la gobernanza. La primera


se refiere a cómo el actor estatal es capaz de ejercer control sobre el resto de las agencias de gobierno, sobre la sociedad y la economía, teniendo la presunción de que la sociedad no podría alcanzar la consecución del interés público y, por tanto, se requeriría la intervención de la autoridad del Estado. La segunda perspectiva tiene dos orientaciones: una negativa y otra positiva. La versión negativa resalta la capacidad de las fuerzas sociales para resistir las imposiciones y regulaciones del Estado, porque son ellos quienes conocen mejor su situación y sus necesidades. Mientras que la versión positiva asume que las redes, las comunidades y otros agregados de organizaciones de intereses existentes en los distintos sectores de políticas están en disposición de dar forma a las políticas o asistir al gobierno en su implementación. Según esta perspectiva, la sociedad debería ser capaz de gestionar muchos de sus intereses sin la intervención del Estado.

Por su parte, Torfing (2010) ha identificado cinco concepciones de gobernanza. Primero, la definición dada por Meuleman, quien concibe la gobernanza como un concepto general de análisis de cualquier modelo, incluido la jerarquía del gobierno. Segundo, Jessop define la gobernanza como la heterarquía reflexiva de la organización interna. Esta definición tiende a asociar la gobernanza con la sociedad civil. Tercero, diversos autores, entre ellos Kooiman, Mayntz, Scharf y Klijn tienden a comparar la gobernanza con las formas de gobernanza en red, que son definidas como una combinación entre la jerarquía estatal y el mercado o como un modo distintivo de suplementar el gobierno de la jerarquía estatal y el mercado. Cuarto, Bevir y Rhodes conciben la gobernanza como un nuevo juego de lenguaje neoliberal que conduce a diferentes interpretaciones e institucionalizaciones en diferentes contextos políticos y culturales. Todas estas definiciones, según Torfing no toman en cuenta la idea principal de la gobernanza que tiene que ver con las formas de dirección y control. Por tanto, en quinto lugar, él define la “gobernanza” como el proceso de dirección de la sociedad y la economía a través de la acción colectiva. Esto implica pasar de las acciones unilaterales a formas de acción multilateral, dando lugar a “formas de gobernanza interactiva” que es definida como el proceso complejo a través del cual una pluralidad de actores públicos, privados y sociales con intereses divergentes interactúan para formular, promover y alcanzar objetivos comunes por medio de la movilización, el intercambio y el despliegue de ideas, reglas y recursos. Así, las características básicas de la gobernanza interactiva son la acción colectiva, la complejidad y el proceso descentrado; cuyos arreglos se basan en procedimientos de cuasi-mercado, asociación público-privado y redes de gobernanza.

Por otro lado, Peters (2007), y Fernández y Mota (2009), definen la gobernanza como un nuevo estilo de gobierno, que implica una nueva manera de pensar las capacidades estatales y las relaciones entre el Estado y la sociedad contemporáneas. Esto significa que las acciones en el sector público ya no conllevan sólo decisiones simples, sino un proceso complejo mayor de dirección y control; con lo cual los poderes públicos redefinen su rol para garantizar esa necesaria movilización de



recursos, adoptando el papel de emprendedores, coordinadores y reguladores del proceso político, entendido éste ya no como un proceso de arriba hacia abajo sino como un proceso en red en el que actúan múltiples actores. Y para los procesos de dirección y control la gobernanza requiere la realización de cinco funciones básicas: selección de objetivos, coherencia de objetivos, adopción de políticas, implementación de políticas, y evaluación y retroalimentación.

Finalmente, desde una perspectiva Latinoamericana, Mayorga y Córdova (2007), sostienen que los análisis en este ámbito se han centrado mayoritariamente -si no solamente- en los temas de gobernabilidad que en los de gobernanza. El primero referido a las cuestiones del Estado y la forma de ejercicio de gobierno, prestando atención a la estabilidad política; y el segundo referido a la acción y el efecto de gobernar y gobernarse. De esta manera, en términos de Aguilar (1996), la ciencia política Latinoamericana ha estudiado prácticamente casi todo, menos la manera cómo el gobierno construye y desarrolla sus decisiones. Y en palabras de Norberto Lechner, en el pensamiento Latinoamericano se privilegió la elaboración de ‘una estrategia de poder’ y no se planteó ‘una estrategia de orden’. Sin embargo, durante los últimos años los análisis de gobernabilidad se han dirigido al ‘examen sobre la manera específica en que los gobiernos establecen sus agendas, diseñan sus políticas, toman sus decisiones y evalúan sus impactos’, es decir, hacia temas de gobernanza (Mayorga y Córdova, 2007). Esto ha dado lugar a que el concepto de gobernanza sea utilizado como sinónimo de gobernabilidad. Ya que además, según Mayorga y Córdova, no existe en la producción bibliográfica Latinoamericana un texto que sintetice y sistematice el uso de este concepto, ni de las formulaciones afines como gobernancia y governance.

De esta manera, dado que en Latinoamericana no se disponen de estudios sistemáticos sobre el tema, Naranjo, Lopera y Granada (2009) proponen algunos aspectos a considerar en los estudios de gobernanza local. El punto de partida de su propuesta radica en el cambio de la relación entre Estado y Sociedad en el proceso de las políticas públicas, las mismas que en lugar de emanar de una autoridad central ahora son hechas en un proceso que involucra una pluralidad de organizaciones públicas, privadas y sociales; convirtiéndose éstos procesos en redes de políticas públicas. Donde es muy relevante la creciente intervención y descentralización del Estado en la producción de políticas. Los debates en torno a las redes de políticas públicas han dado lugar al surgimiento del paradigma de la “gobernanza en red”, que según Aguilar, es un concepto que describe y explica la descentralización que caracteriza al actual proceso de dirección de la sociedad, es decir, su multipolaridad y su carácter de sistema genera la sinergia de los recursos públicos, privados y sociales que incrementan la claridad, capacidad y eficacia directiva de una sociedad. Por tanto, mediante la gobernanza el Estado reconstruye su capacidad directiva de la sociedad, mientras que la sociedad civil emprende su participación y control de los asuntos públicos (Naranjo, Lopera y Granada, 2009). Donde, sin embargo, se debe tomar en cuenta la participación de redes de clientelismo político, las redes comunitarias y sociales, y las redes sociobélicas.


Ahora bien, teniendo presente las diferentes concepciones de gobernanza, a continuación se expone los enfoques de “gobernanza local”. Para ello, como sostienen Navarro G. (2002) y Torfing (2010), los rasgos de gobernanza que se pueden apreciar en el nivel de gobierno local son muy similares a los que se ven en el análisis general del concepto para los diferentes niveles de gobierno, con una adaptación al contexto local y concretados en un cambio en el paisaje decisorio y en una transformación del papel de los gobiernos locales.

Siguiendo a Torfing (2010), las nociones de gobernanza interactiva y gobernanza en red nos impulsan a estudiar procesos de interacción compleja en lugar de las instituciones formales, porque las redes de gobernanza no pueden ser definidos como instituciones en sentido estricto de sistemas bien integrados de acción, regulados por reglas formales, normas y procedimientos que son formados por todos los actores y reforzados por una autoridad legítima. Sin embargo, las redes de gobernanza europea han sido estudiadas con más frecuencia desde una perspectiva institucionalista. Por ello Torfing, hace referencia a cuatro teorías institucionalistas.

Primero, la teoría de la interdependencia que está fuertemente anclada en el institucionalismo histórico y define a las redes de gobernanza como un medio interorganizacional para la intermediación de intereses divergentes entre los actores interdependientes, cada uno de ellos tiene una regla basada en sus propios recursos. La formación de las redes de gobernanza permite a los actores encontrar soluciones conjuntas a problemas comunes y así contrarrestar la fragmentación institucional causada por las reformas de la nueva gestión pública. De esta manera, las redes de gobernanza sirven a las autoridades públicas como vehículos de elaboración de políticas públicas. Segundo, la teoría de gobernabilidad (governability) combina el institucionalismo de la elección racional con la teoría de sistemas del desarrollo social y define las redes de gobernanza como una coordinación horizontal entre actores autónomos, quienes interactúan en y a través de diferentes juegos de negociación. La formación de redes de gobernanza es vista como una respuesta funcional al incremento de la complejidad social.

Tercero, las teorías institucionales de integración normativa perciben a las redes de gobernanza como campos institucionalizados de interacción que reúne actores relevantes y afectados, quienes son integrados normativamente por la emergencia de reglas, normas y percepciones que constituyen una lógica institucionalizada de acción apropiada. Las redes de gobernanza son consideradas como una manera particular de organización y estructuración de los campos organizacionales, donde la proliferación de dichas redes de gobernanza pueden ser aceleradas por las presiones isomórficas. Cuarto, la teoría gubernamental (governmentality) define implícitamente las redes de gobernanza como un intento cada vez más reflexivo de facilitar el Estado regulador para movilizar y formar acciones libres de los actores, quienes están interactuando en escenarios de redes. Aquí las redes de gobernanza



son interpretadas como una respuesta política a las fallas del neoliberalismo que busca una menor presencia del Estado y más mercado.

Desde una complementariedad entre los enfoques de relaciones horizontales o el nuevo localismo y las relaciones verticales o relaciones intergubernamentales, Navarro (2004) propone un modelo de análisis que parte por concebir la sociedad política local como un sistema de interacción multinivel, entendido como arenas en las que existen relaciones de interdependencia, negociación y formación de coaliciones, tanto en sentido horizontal como vertical. De aquí se desprenden tres modelos o tendencias de gobernanza local, basados en las formas de coalición/régimen de gobierno local establecidos en respuesta a los costes de oportunidad planteados por la teoría del régimen urbano9, y a la necesidad e influencia del sistema de relaciones intergubernamentales; pudiendo darse los siguientes modelos de gobernanza local: gobernanza local de bienestar, provisión de servicios de bienestar en el marco de intensas relaciones de cooperación intergubernamental; gobernanza local orientada al mercado, separación entre niveles de gobierno, donde el gobierno local coaliga más con las empresas; y gobernanza local de dependencia, alta intensidad de relaciones intergubernamentales con controles desde el gobierno central, el gobierno local al poseer pocos recursos hace que se convierta en espacio de lucha política.

Finalmente, desde una perspectiva más participativa y de proximidad, Blanco y Gomà (2002) y Navarro G. (2002), proponen el “enfoque de redes de gobernanza participativa”, cuyas características se distinguen de las redes que se constituyen a nivel nacional, porque tienden a incorporar en su seno a ciudadanos individuales/anónimos, es decir, estos ciudadanos forman parte de una diversidad de redes participativas horizontales dirigidas a influir en los procesos de toma de decisiones. No obstante, Blanco y Gomà (2002) van más allá, al proponer el “enfoque de redes horizontales e interacción multinivel”, lo cual implica que las redes de gobernanza local presentan dos dimensiones: primero, su configuración participativa horizontal basada en una diversidad de redes de actores locales -sociales, comunitarios y mercantiles-, caracterizada por la no existencia de un centro jerárquico de monopolio del poder, la interdependencia mutua y una cierta institucionalización relacional. Segundo, su configuración multinivel, lo cual implica que, bajo el liderazgo de los gobiernos locales, se comparte con otros niveles gubernamentales la definición de problemas y la negociación de políticas locales estratégicas. Esto

9 A diferencia del clásico debate entre pluralistas y elitistas, esta teoría no trata de saber “quien gobierna”, sino más bien “cómo se gobierna”, y se postula que la política local se configura a través de la formación de coaliciones que, resultado de procesos de negociación informal entre actores públicos y privados, orientan la agenda y la actuación de la política municipal. Para esta perspectiva la política local no se vertebra tanto por el poder decisional, más o menos pluralista, en los procesos formales de toma de decisiones en el marco de la regulación gubernamental, sino sobre todo por la existencia de un ejercicio del poder de carácter situacional. Es decir, el poder se deriva de la situación, y más concretamente, de los recursos de poder que poseen los actores en función del lugar que ocupan en un sistema de interacción determinado. Stone, citado por Navarro Y. (2004) Democracia local y gobernanza multi-nivel. CLAD, Madrid.


significa pasar de la lógica tradicional de las relaciones intergubernamentales a las redes de gobierno multinivel.

2.4. Teoría de desarrollo socioeconómico local

Los diversos enfoques de desarrollo económico local que se han elaborado a lo largo de estos últimos 30 años formaron y forman parte de la idea y/o teoría del desarrollo en general. Las preocupaciones y las ideas de desarrollo tienen su origen en la segunda postguerra, de la mano del proceso de recuperación europeo y del estancamiento ostensible de los países que no lograban comenzar un proceso de crecimiento económico (Villar 2007); asimismo, la noción de desarrollo ha sido considerado como un tópico de la posguerra y de la ONU, y desarrollado por la CEPAL en América Latina (Boisier 2001).

Hay un consenso amplio en torno a la afirmación de que, inicialmente el desarrollo ha sido asociado al crecimiento económico, de ahí la propagación sesgada y hegemónica de los enfoques economicistas, según los cuales el objetivo central era lograr incrementos sostenidos en el volumen de bienes y servicios generados por las economías de los países, cuyos instrumentos de medida y evaluación de los avances privilegiaba el producto bruto interno (PBI) per cápita. Esta teoría se basaba en la supuesta relación causal lógica, donde a mayor producción de bienes y servicios el bienestar económico sería mayor, y ello sería suficiente para reducir la pobreza en los países subdesarrollados. Esta teoría es la que, según Boisier (1999 y 2001), Arocena (1997 y 2001), Vázquez-Barquero (2000), Alburquerque (2004) y Villar (2007), daría sustento al modelo de desarrollo basado en la industrialización y producción a gran escala que se ha proyectado y difundido a los diferentes países del mundo, con el principio universal de uniformizar el desarrollo. A este modelo es al que se le ha conocido como el modelo de producción fordista.

Ahora bien, dada las fuertes limitaciones manifiestas del modelo de desarrollo precedente, en América Latina la noción de desarrollo se ha venido redefiniendo gradualmente desde los años setenta, mediante la incorporación de diferentes enfoques, esto en respuesta al carácter complejo y multidimensional del proceso de desarrollo. Así, en el proceso se han incorporado las dimensiones social y cultural, mediante los enfoques de desarrollo de capacidades y libertades (Sen 2000), desarrollo humano (PNUD 1995) y desarrollo endógeno (Sunkel 1991). De esta manera, con la incorporación de estas dimensiones y enfoques “la sociedad, con sus fortalezas y debilidades, pasa de ser ‘objeto’ del desarrollo para convertirse en el ‘sujeto’ de su propio desarrollo” (Villar 2007); lo cual dará lugar posteriormente a la revaloración de las potencialidades locales y alimentará los conceptos de desarrollo territorial y desarrollo local.

De acuerdo con lo expuesto en el párrafo anterior podemos afirmar que los enfoques y prácticas del desarrollo económico local se han elaborado como



respuesta a la crisis del modelo de desarrollo urbano-industrial basado en la producción a gran escala y en la cultura occidental, que buscaba la universalización y la uniformización de un estilo de vida orientado al crecimiento y consumo masivo. En términos de Arocena (2001), Boisier (2001), Alburquerque (2004) y Villar (2001), el desarrollo económico local se presenta como una respuesta a la crisis del modelo de producción fordista, que desde mediados de los años 1970 ha experimentado, y el paso al pos-fordismo, que ha significado en muchos casos la implementación de experiencias de desarrollo local y territorial, sin teoría.

En este contexto, la cuestión sería saber qué se entiende por lo local o la sociedad local, teniendo en cuenta que desde la microsociología lo local puede ser construido mentalmente a través de símbolos y significados que darían lugar a la definición de un espacio sociopolítico, cultural y/o geográfico determinado. Según Pírez (1995), la sociedad local significa un recorte dentro de una unidad social mayor. Si sociedades nacionales son unidades sociales que se auto-reproducen a través de una estructura social nacional y un sistema de relaciones políticas, lo local, como sociedad es una unidad parcial con cierta capacidad de reproducción dentro de una unidad mayor, donde existen individuos y grupos con poderes diferenciados (actores) que dependen de su ubicación dentro del sistema de relaciones sociales.

Por su parte, Arocena (2002), sostiene que no toda subdivisión de un territorio nacional es una sociedad local, sino que un territorio es sociedad local cuando conforma un sistema de relaciones de poder constituido en torno a procesos locales de generación de riqueza y, además, cuando es portador de una identidad colectiva expresada en valores y normas interiorizadas por sus miembros.

De esta manera, parafraseando a Madoery (2008), la sociedad local es un conjunto de actores individuales y colectivos con poderes diferenciados, en función de riquezas, normas y valores. Las diferencias entre actores se objetivan (en recursos, bienes y posiciones sociales), se institucionalizan en reglas de juego formales e informales, y se subjetivan en modos de pensar, modos de hablar, modos de relacionarse y modos de ver, que son propios de la posición social de cada actor.

A partir de lo expuesto hasta aquí, a continuación se expone de manera breve sobre algunas concepciones o enfoques del desarrollo económico local, con una visión más Latinoamericana, que es la que nos ataña. De una parte, para Alburquerque (1996 y 2004) el “desarrollo económico local” supone siempre la creación de institucionalidad para el fomento económico territorial; y define éste concepto como el proceso de transformación de la economía y la sociedad locales, orientada a superar las dificultades y retos existentes; que busca mejorar las condiciones de vida de su población, mediante una actuación decidida y concertada entre los diferentes agentes socioeconómicos locales (públicos y privados) para el aprovechamiento más eficiente y sustentable de los recursos endógenos existentes, y promover el desarrollo de las capacidades de emprendimiento empresarial


locales, creando así un entorno innovador en el territorio. Así, el territorio a diferencia del concepto de espacio (soporte geográfico), es consiguientemente, la expresión de la organización y movilización de los diferentes agentes sociales a partir de sus rasgos sociales, culturales e históricos en pro de su propio desarrollo. Resulta, por tanto, de importancia la dimensión local del sistema productivo, del mercado de trabajo, de la vida comunitaria y de las formas de administración y gestión local y municipal.

Para Arocena (2001, 2002), el desarrollo local cobra sentido con la constitución de actores locales individuales y colectivos, quienes simultáneamente son el motor y expresión del desarrollo local. Esta constitución de actores se produce a raíz de la disociación creciente basada en la diversidad cultural, diversidad resultante de los procesos de globalización, donde el desarrollo local responde a las formas de articulación local-global. En este sentido, los actores locales interactúan de manera permanente con el sistema o la estructura global, generando una compleja realidad de la coexistencia de diferentes lógicas de acumulación. Por tanto, en la medida que se acentúa cada vez más el proceso de globalización, más necesario se vuelve alimentarlo con modos locales de desarrollo económico, social, cultural y con nuevas formas de protección de la vida.

Según Boisier (1999 y 2001), el desarrollo local como parte de una diversidad de adjetivos atribuidos al desarrollo es concebido, de sobremanera, desde la perspectiva territorial, donde para efectos del desarrollo se pueden identificar territorios naturales, territorios equipados o relativamente intervenidos, y territorios organizados que pueden tener un sistema administrativo y un gobierno. De esta manera, si bien el desarrollo territorial se refiere a la escala geográfica (contenedor) de un proceso y no una sustancia, el desarrollo local se refiere a un concepto sustantivo (contenido) que alude a una cierta modalidad de desarrollo que puede tomar forma en territorios de variados tamaños, pero no en todos, dada la intrínseca complejidad del proceso de desarrollo. Lo local en materia de desarrollo también hace referencia a lo endógeno, el mismo que se presenta en por lo menos cuatro planos: político (capacidad estratégica de diálogo y negociación), económico (apropiación y reinversión regional o local), científico y tecnológico (capacidad de innovación y cambio de un territorio organizado), y cultural, referido a la matriz generadora de la identidad socio-territorial.

En la concepción de Vázquez-Barquero (1988 y 2000), el desarrollo económico local es un proceso de crecimiento económico y cambio estructural que conduce a una mejora del nivel de vida de la población local y en el cual pueden distinguirse varias dimensiones: económica, formación de recursos humanos, sociocultural e institucional, político-administrativa, y ambiental. Cuando la comunidad local es capaz de liderar el proceso de cambio estructural, la forma de desarrollo se puede convenir en denominarla desarrollo local endógeno, cuyos factores determinantes son: la generación y difusión de las innovaciones y conocimientos, la organización



del sistema productivo local, el desarrollo urbano del territorio, y la densidad del tejido institucional.

Por su parte, Villar (2007) sostiene que el proceso de desarrollo local mantiene la dimensión económica como columna vertebral, pero requiere de la dimensión política, porque es un proceso masivo y permanente toma de decisiones y construcción política de los actores locales, donde el Estado local cumple un rol central. Es decir, el desarrollo local no es exclusivamente crecimiento económico, sino como proceso económico, social, cultural y político, demanda un esfuerzo de articulación sinérgica pero que también las condiciones sociales y culturales acompañen ese crecimiento. En suma, el desarrollo local es un proceso centralmente económico, enmarcado por uno nacional y regional, cuyo consenso incorpora las acciones de los diferentes niveles de gobierno y la asociación público-privada.

De otra parte, según Madoery (2001 y 2008) en materia de desarrollo hay una evidente relación entre lo “local” referido a la dimensión territorial y lo “endógeno” referido a la orientación (de abajo a arriba) de las dinámicas y las acciones impulsoras del desarrollo. En este sentido, el desarrollo debe ser considerado como más y más endógeno debido a su estrecha asociación con la cultura local y con los valores, actitudes y comportamientos que ella incluye. El desarrollo endógeno, a su vez, depende de las capacidades relacionales de los actores locales, donde la proximidad, la interacción y la asociatividad son elementos cruciales que están estructuralmente ligados al territorio. Las diversas acciones impulsoras del desarrollo local-territorial cobran sentido a través de un proyecto político local, el mismo que no está restringido a la esfera del poder, sino es un proceso de construcción de proyectos en el marco de las contradicciones sociales, como la articulación dinámica entre sujetos y prácticas sociales para dar orientación a la realidad social en el marco de opciones viables.

Finalmente, según Quispe (2003) las teorías del desarrollo predominantes que se han implementado en América Latina y el Caribe, al parecer, no han tomado en consideración la realidad compleja y heterogénea, por las que están constituidas las sociedades. Es el caso de la aplicación de las teorías de desarrollo urbano-industrial, que dicho sea de paso, estuvo influido por los principios e ideología capitalistas que, a su vez, han generado una cadena de dualismos a distintos niveles de la sociedad: países desarrollados versus países en desarrollo o mundo urbano versus mundo rural. En la sociedad rural peruana se dio el dualismo hacendados/mistis versus colonos/indios, aunque actualmente dicho dualismo es casi inexistente. Ahora bien, afirmar que el modelo de desarrollo urbano-industrial no es una salida viable, no significa dejar de lado la industrialización y retornar a un supuesto paraíso del mundo rural, sino que la manera de organizar la industria y sus relaciones con la agricultura, la forma de organizar la economía y demás actividades realizadas por los países capitalistas avanzados acorde a su modelo no son viables de la misma forma para los países Latinoamericanos.


A partir de los diversos enfoques de desarrollo rural y local existentes en la actualidad, el desarrollo local debe ser concebido desde una perspectiva territorial y no sectorial de los procesos económicos y sociales del desarrollo. Donde las economías locales tienden a definirse como áreas de mercado laborales que integran uno o más centros urbanos y las áreas rurales en su alrededor, conformando una sola unidad espacial. En esa medida se ha reconocido que a menudo las diferencias territoriales resultan de la interacción entre una combinación única de factores sociales, económicos e institucionales típicos de un área (el nivel local), y la economía y tecnología externas.

Desde la perspectiva de desarrollo local, el desarrollo rural supone, no únicamente el desarrollo agrario, sino también la promoción de otras iniciativas tales como las vinculadas al aprovechamiento industrial de productos primarios, a la protección del medio ambiente, al turismo rural, turismo ecológico y de aventura, a la protección del patrimonio cultural y paisajístico, al desarrollo de los servicios, etc. En complemento con ello, en el medio urbano se despliegan también iniciativas por el lado de los poderes locales dirigidas a la lucha contra la pobreza y el desempleo, y a favor del medio ambiente (Alburquerque, 1996).

2.5. Construcción de la teoría de redes de cooperación intermunicipal

Considerando que los gobiernos locales son entes y actores institucionales constituidos o configurados políticamente por ciudadanos organizados y no organizados que integran una determinada circunscripción política en un país, quienes para su fortalecimiento político-institucional y gestión técnica establecen relaciones y redes de cooperación. Este fenómeno puede ser analizada desde la teoría de la “democracia social-representativa” formulada por Quispe (2007), donde además de los principios clásicos de la democracia: “libertad e igualdad”, para efectos de la cooperación socio-institucional se incorpora, precisamente, el principio de “cooperación”. Aquí la libertad implica igualdad, es decir, sin la igualdad no hay libertad. Por ello, sin excepción alguna, las diferentes tradiciones del pensamiento político modernos asumen la conclusión de que sin “libertad” la democracia no tiene sentido (Sartori, 1980: 456-459). Entonces, como la libertad implica igualdad, la igualdad es posible sólo si hay autonomía individual y colectiva, es decir, cuando los individuos sean capaces de razonar conscientemente, de ser reflexivos y autodeterminantes respecto de sus vidas individuales y colectivas. Dicho de otra manera, la autonomía implica cierta independencia para deliberar, juzgar, escoger y actuar entre los distintos cursos de acción posibles en la vida privada al igual que en la vida pública. Además, la igualdad implica proveer a los individuos de ciertas condiciones mínimas para el acceso a bienes y recursos, y de acuerdo a su situación socioeconómica y cultural; ello no implica pensar que la búsqueda de la igualdad sea la panacea que nos conduzca a una homogeneidad absoluta de la sociedad, ni mucho menos, sino, la búsqueda de la “igualdad social” debe ser entendida como un mecanismo que incentive la generación de condiciones favorables para la



reproducción y el desarrollo de una vida digna en cada uno de los sectores sociales y reducir o eliminar la brecha de las desigualdades sociales existentes.

En este sentido, la “cooperación” es otro de los principios y valores fundamentales que contribuye a la generación de una mayor igualdad social y por ende a la democracia. Así, tanto la libertad como la igualdad toman sentido cuando se parte de la idea de que los ciudadanos son partes constitutivos de una comunidad o colectivo social ya sea sistemáticamente organizado o no, donde interactúan bajo relaciones de interdependencia y cooperación, asumiendo funciones y roles diferenciados para responder a las diversas necesidades que implica la reproducción social y el desarrollo de la sociedad. Por tanto, el análisis y ejercicio de la libertad individual y la igualdad social son posibles únicamente a través de la interacción entre unos y otros, y no de manera aislada. Esto quiere decir que los ciudadanos sólo son libres e iguales en la medida que son considerados como partes integrantes de un colectivo social o una comunidad. Entendido ésta última como una organización o grupo social de determinado tipo (social, cultural, política, económica, etc.) y alcance.

En términos de Honneth y Dewey citado por Quispe (2007), la “cooperación social” basada en el concepto comunicativo de la libertad humana, hace que la libertad del individuo se deba a las relaciones comunicativas, es decir, cada ciudadano particular sólo en asociación con otros puede alcanzar su autonomía personal; esto es, la comprensión ampliada de la formación democrática de la voluntad. Esta idea de la formación democrática de la voluntad se origina en el pensamiento de que el individuo particular sólo puede alcanzar su libertad en la esfera pública del acuerdo comunicativo en relación con otros individuos. Así, dependiendo de cómo sea caracterizado el hecho precedente del logro de la libertad mediante la asociación social, tiene que entonces resultar la idea de una organización política colectiva diferente. Donde la democracia no puede ni debe ser entendida instrumentalmente como un principio numérico de la formación del orden estatal, sino como el proceso de la libre asociación de todos los ciudadanos con el propósito de lograr, conforme a la asignación de roles y funciones, las metas compartidas por ellos. Para esto, los miembros de la sociedad se exigen perfeccionar mutua y convenientemente las propias capacidades en la dirección que sirva al bien común.

La idea de que la asociación social gira alrededor de la división del trabajo, significa que cada ciudadano coopera mediante su propia actividad en la reproducción de la totalidad social. Por ello la cooperación social es una característica y virtud propia con la que cuenta toda forma de sociedad. Esta característica y virtud es previa a la formación del concepto de comunidad política desarrollada por la tradición democrática liberal. Por lo tanto, en la medida que cada ciudadano cumple la función de cooperación social, les corresponde a ellos no sólo una parte de la libertad posibilitada socialmente, sino que también, como particular, dispone de la soberanía plena mediante la cual todos en común, como un pueblo, se convierten en


los portadores soberanos del poder. Es decir, como portadores soberanos del poder los ciudadanos tanto individual como colectivamente son libres e iguales, y como tales están provistos por los mismos derechos y obligaciones en el marco del Estado de derecho democrático. No obstante, desde la perspectiva de la “cooperación social”, el Estado, encarnado en el gobierno democráticamente constituido por aquellos ciudadanos libres e iguales, se convierte en el órgano político articulador de la voluntad y el interés común expresado por los diferentes grupos y sectores constitutivos de la sociedad. Bajo esta orientación, el gobierno no es concebido como una esfera aparte en la cual son delegados los representantes del pueblo bajo la aplicación de la regla de la mayoría, sino que más bien es concebido como una “expresión viva y dinámica” del esfuerzo articulado y unificado por contribuir en mejor forma, esto es, a través de la concentración democrática de los esfuerzos reflexivos, a la realización de los fines y objetivos perseguidos cooperativamente.

A partir de este enfoque democrático de cooperación socio-institucional, en adelante me centraré en la formulación del modelo teórico de análisis de las redes de cooperación intermunicipal en el Perú, apoyándome en las cuatro perspectivas teóricas expuestas en las secciones anteriores. La construcción de este modelo teórico responde a las variables del estudio relacionadas con la estructura y dinámica organizativa de la REMURPE, el marco institucional que lo incentiva/promueve, el proceso de toma de decisiones y acciones, y su incidencia en los procesos de desarrollo local y regional, y en el proceso de descentralización del Estado. Estas variables del estudio son enfocadas y analizadas a partir de tres concepciones de la REMURPE: primero, como una red de políticas públicas impulsada por iniciativa local y respaldada por el Estado; segundo, como un nuevo modelo de gobierno y gestión pública: gobernanza local; y tercero, como una política y modelo de gestión del desarrollo socioeconómico local.

En primer lugar, en la medida que la REMURPE es concebida como una red de políticas públicas locales, para efectos de su análisis se adopta el “análisis de redes sociales” como un paradigma o modelo teórico integrado, considerando sus técnicas e instrumentos de análisis subyacentes. Además, y de manera más específica, en la medida que las redes sociales han tenido usos y aplicaciones variadas, y dada la naturaleza del problema-objeto de la investigación se adopta el segundo modelo de aplicación identificada como “acciones de intervención o redes de gestión asociada/compartida”, no como una técnica de intervención, sino como un modelo de análisis que nos permita entender e interpretar las relaciones y redes de cooperación socio-institucionales que se establecen en el proceso de implementación de las experiencias de asociativismo y redes de cooperación intermunicipal generadas en los ámbitos locales del Perú.

Se utiliza el concepto de red de gestión política compartida (RGPC) para referirnos a las asociaciones o mancomunidades de dos o más gobiernos locales, quienes se organizan para articular sus capacidades y recursos de diversa naturaleza, y



con ello gestionar de manera compartida acciones de desarrollo socioeconómico productivo en sus ámbitos locales de referencia, con el propósito de resolver los problemas y satisfacer las necesidades sociales. La gestión política compartida se produce, justamente, a raíz de la debilidad o poca capacidad de los actores locales, por un lado; y la disponibilidad de potencialidades productivas locales en términos de recursos naturales, por el otro. Ante esta situación, la RGPC se presenta como una oportunidad y estrategia organizativa e institucional de carácter político en los ámbitos locales, cuyas características son variadas y diversas. A este respecto, desde la perspectiva organizacional del ARS, según Brandes et al., citado por Gualda (2005), las organizaciones y las instituciones como actores serían los nodos, quienes más allá de representar relaciones interpersonales o individuales, representan las relaciones colectivas e institucionalizadas.

Según el enfoque de redes, el comportamiento de los actores, ya sean individuales o colectivos, se interpreta a la luz de sus posiciones variables dentro de la estructura social, posiciones que se dan como producto del acceso a recursos sociales (Lozares, 1996). Dichos recursos sociales se derivan de las redes de relaciones sociales desarrolladas por individuos y colectivos, los que por algunos autores como Coleman (1988) y Putnam (2002), son concebidos como capital social; concepción economicista que según Navarro L. (2003) es cuestionable, porque para los defensores de esta concepción, el propósito de toda acción social es acumular capital a fin de que el individuo pueda competir mejor, y el propósito de aumentar el capital social es precisamente incrementar la cantidad de capital, convirtiendo a los individuos en capitalistas sociales. Además, el concepto de capital social incentiva la reducción del rol del Estado y el correspondiente incremento de las responsabilidades de la sociedad civil. A esta corriente de pensamiento es lo que hoy conocemos con el nombre de liberalismo o neoliberalismo.

De esta manera, para fines del estudio asumo la redefinición del concepto de capital social y, tomando en cuenta algunas de sus ideas, introduzco el enfoque de la capacidad social, cuyo fundamento radica en una doble dimensión: sociocultural y estructural. La dimensión sociocultural, hace referencia, por un lado, a los valores éticos como la confianza, la idiosincrasia, las habilidades y las competencias humanas; y por otro lado, a las normas y procedimientos formales e informales. En tanto que la dimensión estructural, hace referencia a toda forma de asociación u organización, redes organizativas, y tejidos sociales e institucionales, todos ellos basados en los principios de la igualdad e inclusión social, cooperación social y la confianza mutua entre las personas, grupos o colectivos sociales y la sociedad en su conjunto. Por tanto, el enfoque de la capacidad social es en sí una construcción social, cultural, política y económica, desligándose con ello del enfoque meramente economicista del capital social. De esta manera, el enfoque de la capacidad social se constituye en un factor clave para el desarrollo y consolidación de la democracia al promover el desarrollo con igualdad e inclusión social. Sin embargo, sostengo que la aplicación teórica y metodológica de este enfoque no implica que la


responsabilidad y el rol del Estado deban reducirse a costa del incremento de las responsabilidades de la sociedad civil en sus diversas categorías o modalidades, sino por el contrario, es el Estado quien debe promover e incentivar el desarrollo de las capacidades sociales mediante la implementación de políticas públicas orientadas a su consecución.

Por otro lado, como marco de análisis del comportamiento político de los actores es importante definir la cultura política que, según Lomnitz (2002), consiste en la estructura de las redes sociales que tienen relación con el poder y el sistema simbólico que legitima y retroalimenta ese poder. La estructura y función de las redes sociales depende de la dirección en la que se dan los intercambios, de lo que se intercambia, y de la articulación que se da entre las redes. En toda sociedad se dan intercambios simétricos y asimétricos, que van conformando redes horizontales y verticales, respectivamente. Estas redes se van articulando entre sí, conformando el tejido social. El predominio de unas sobre otras y su combinación dan el carácter a la cultura política: autoritaria o igualitaria. Por su parte, el sistema simbólico, refuerza y legitima esa estructura de redes, e incluye manifestaciones tales como el discurso, los rituales políticos, el lenguaje, la arquitectura, los mitos de la cosmología política, los emblemas, el uso de tiempos y espacios, etc.

De acuerdo con la teoría del ARPP las redes de cooperación intermunicipal serían consideradas como redes de políticas públicas, y las redes existen y operan como enlaces entre actores públicos, privados y sociales en uno o varios campos/asuntos de política, lo cual implica necesariamente procesos complejos de toma de decisiones y de formación de políticas. A este respecto, la “teoría sociológica inter-organizacional” nos ofrece un aporte importante, en el sentido que analiza las relaciones entre las organizaciones, los intercambios de recursos entre ellas y los acuerdos organizacionales que se desarrollan para asegurar la coordinación entre las organizaciones. Estos patrones de relación se producen como resultado de las relaciones de interdependencia y cooperación entre las organizaciones, en este caso entre los gobiernos locales. Asimismo, la toma de decisiones entre los diferentes actores de la red se analiza desde el “enfoque de proceso” formulado desde la ciencia de políticas, en complemento con el enfoque de la exploración combinada, puesto que su centro de interés radica en la complejidad del proceso de políticas públicas. Esta complejidad se debe a una gran cantidad de factores: diferentes actores intentan influir en el proceso, los actores no tienen fijadas las preferencias, los procesos de políticas son el resultado de interacciones complejas de diferentes formas de acción estratégica, y las percepciones de los problemas y sus soluciones cambian en el tiempo.

De otra parte, como una red de política pública, las redes de cooperación intermunicipal constituyen dentro sí una o más comunidades políticas (basadas en asuntos o temas específicos), donde los actores participantes en una comunidad de política específica suelen ser, relativamente, intercambiables o similares. En



este sentido, las comunidades de políticas públicas en el marco de las redes de políticas públicas se desarrollan como un modelo específico de interacción entre actores públicos, privados y sociales, basada en una coordinación horizontal, en complemento con la jerarquía estatal y el mercado. Esta lógica de interacción según el enfoque de la interacción grupal de Richardson y Jordan, consiste en que la red de políticas públicas supone una descripción general de las relaciones y lazos que unen a los actores relevantes en un área de política, mientras que la comunidad de políticas se referiría más a un cierto tipo específico de red (Evans 1998, Klijn 1998). Por tanto, según Marsh y Rodes (1992), las redes de políticas públicas no son exclusivas porque dentro de ellas coexisten otras redes específicas, ni exhaustivas porque hay redes centrales y periféricas.

Por tanto, para el análisis de las redes de cooperación intermunicipal se adopta los enfoques integrador y dialéctico de los niveles de análisis de las redes de políticas públicas, porque, en sí misma, sus características (interdependencia, diversidad de actores con preferencias, y patrón de relaciones) hacen que no puedan diferenciarse de los actores que participan en ellas. Es decir, existe una relación dialéctica tanto entre los actores dentro de la red como entre las diversas redes. Así, el marco institucional, la estructura de organización y los rasgos institucionales de los actores participantes de la REMURPE se convierten en nuestras variables independientes; las decisiones, acciones y resultados de la red se convierten en nuestras variables dependientes; y los factores de carácter micro-individual (agencia) y el contexto macro se constituyen en nuestras variables intervinientes o de control.

En segundo lugar, la REMURPE entendida como un nuevo modelo de gobierno y gestión pública local, para su análisis se adopta la “teoría de gobernanza local” concebida como un nuevo estilo de gobierno, que implica una nueva manera de pensar las capacidades estatales/gubernamentales y las relaciones entre el Estado y la sociedad contemporáneas. Esto, según Peters (2007), y Fernández y Mota (2009), significa que las acciones en el sector público ya no conllevan sólo decisiones simples, sino un proceso complejo mayor de “dirección y control”; con lo cual los poderes públicos redefinen su rol para garantizar esa necesaria movilización de recursos, adoptando el papel de emprendedores, coordinadores y reguladores del proceso político, entendido éste ya no como un proceso de arriba hacia abajo sino como un proceso en red en el que actúan múltiples actores. Y para los procesos de dirección y control (Meta-gobernanza) la gobernanza requiere la realización de cinco funciones básicas: selección de objetivos, coherencia de objetivos, adopción de políticas, implementación de políticas, y evaluación y retroalimentación.

Las redes de cooperación intermunicipal también pueden ser analizadas desde las teorías institucionalistas de la interdependencia, de la gobernabilidad y de la integración normativa. Según estas teorías las redes de cooperación intermunicipal serían concebidas como redes de gobernanza, porque además de los procesos institucionales formales permite analizar procesos complejos de interacción entre


los diferentes actores de la red. Así, según la teoría de la interdependencia, las redes de gobernanza son definidas como un medio interorganizacional para la intermediación de intereses divergentes entre los actores interdependientes, para encontrar soluciones conjuntas a problemas comunes. Por su parte, la teoría de la gobernabilidad define las redes de gobernanza como una coordinación horizontal entre actores autónomos, quienes actúan en y a través de diferentes juegos de negociación. En tanto que la teoría de la integración normativa concibe a las redes de gobernanza como campos organizacionales estructurados e institucionalizados de interacción que reúne actores relevantes y afectados, quienes son integrados normativamente por la emergencia de reglas, normas y percepciones que constituyen una lógica institucionalizada de acción apropiada.

De otra parte, recogiendo y asumiendo los aportes del enfoque horizontal y vertical de gobernanza/interacción multinivel, formulado por Navarro Y. (2004) y el enfoque de redes de gobernanza participativa e interacción multinivel, formulado por Blanco y Gomà (2002) y Navarro G. (2002), podemos concebir y analizar a las redes de cooperación intermunicipal como arenas o escenarios sociopolíticos en las que existen relaciones de interdependencia, negociación y formación de coaliciones, tanto en sentido horizontal como vertical, cuya dinámica organizativa está basada en una diversidad de actores o redes de actores locales con incidencia de actores regionales y nacionales, donde no hay un centro jerárquico de monopolio del poder, sino el liderazgo de los actores políticos locales para la concreción de políticas públicas locales estratégicas, esto en el marco de una institucionalización relacional.

Finalmente, en la medida que la REMURPE es concebida como una política y modelo de gestión del desarrollo socioeconómico local, se adopta la “teoría del desarrollo socioeconómico local”, reconstruyendo el planteamiento inicial de la idea de desarrollo económico local mediante la incorporación de las dimensiones social y cultural, puesto que, asumiendo los aportes teóricos y prácticos más recientes, el desarrollo en el ámbito o en los ámbitos locales no es sólo crecimiento económico, sino y de modo relevante implica el desarrollo de las capacidades sociales con un fuerte componente cultural, esto debido a que está ligado a territorios de mayor proximidad y de menor escala. Por tanto, más que al desarrollo económico local, aquí hago referencia al desarrollo socioeconómico local, porque este es un concepto que aglutina las dimensiones económica, social, cultural y política que implica el desarrollo.

Para tener una concepción clara sobre el desarrollo socioeconómico local, es importante definir lo “local”, para ello se recoge los aportes teóricos de Pírez (1995), Arocena (1995) y Madoery (2008), con quienes a partir de una complementariedad entre las teorías macro y micro-sociológica se puede definir la sociedad local como un proceso de construcción socioeconómica, cultural y política del territorio. Donde lo local es una subunidad de una unidad sociopolítica mayor, que es el Estado



nacional; ambos niveles de la sociedad poseen diferentes grados o capacidades de reproducción social. La dinámica organizativa de la sociedad local se basa en la constitución de actores individuales y colectivos, con poderes diferenciados en función de riquezas, normas y valores, los mismos que se objetivan en recursos, bienes y posiciones sociales; se institucionalizan en reglas de juego formales e informales; y se subjetivan en modos de pensar, modos de hablar, modos de relacionarse y modos de ver, que son propios de la posición social de cada actor.

Por tanto, en complemento con las diversas concepciones del desarrollo económico local, la gestión del desarrollo socioeconómico local implica la constitución de actores individuales y colectivos con capacidad de interacción y articulación horizontal con los diversos actores (públicos, privados y sociales) a nivel urbano y rural, y articulación vertical con el sistema nacional y global; esto a su vez implica la generación de un tejido socio-institucional local con voluntad y capacidad de diálogo y concertación, a través de relaciones estratégicas de asociatividad y cooperación socio-institucional que articule problemáticas, demandas e intereses divergentes en torno a un proyecto político local y/o regional. Como resultado de todo este proceso complejo y sinérgico es viable el logro de los propósitos del desarrollo socioeconómico local: crecimiento económico con equidad y desarrollo/bienestar social y cultural.

En el afán de construir una teoría de las redes de cooperación intermunicipal, integrando las teorías y concepciones en torno a la democracia social representativa y a la REMURPE, podemos definir algunos conceptos que nos permitan analizar las experiencias de cooperación intermunicipal en el Perú. El impulso de las experiencias de asociatividad y cooperación intermunicipal, en principio, responde a la problemática del inframunicipalismo en los diferentes países. Así, estas experiencias se producen por necesidad e interés de los gobiernos locales de pequeña escala, quienes ven reducida sus capacidades financieras, organizativas y de gestión política, y como alternativa política crean espacios de cooperación intermunicipal. Al respecto, asumiendo la concepción de Villar (2007), el asociativismo o la cooperación intermunicipal, en contextos de vacío legal, se produce en respuesta a sus funciones prácticas que le asigna la Constitución Nacional y la Ley Orgánica de Municipalidades, distinguiéndose en este caso las competencias municipales respecto de las funciones municipales: la primera, entendida como facultades formales, y la segunda, como funciones prácticas de los gobiernos locales.

Las experiencias de asociativismo y cooperación intermunicipal, según Cravacuore (2006), pueden ser analizados clasificando en dos grandes modalidades: primero, los consorcios de servicios, que se constituyen para la prestación compartida de un servicio público o construcción de una obra pública, buscando la eficiencia y eficacia de la administración en respuesta a las demandas ciudadanas. Y en segundo lugar, las microrregiones/corredores productivos, se constituyen con el


objetivo de promover el desarrollo local-regional, lo cual implica un mayor nivel de coordinación de los gobiernos locales, quienes deciden crear una agenda municipal en todos los órdenes de la administración. Sobre esta base, Díaz de Landa (2007) propone una recategorización analítica de las experiencias de cooperación intermunicipal, considerando tres variables: el origen de la iniciativa, la cobertura territorial y el reconocimiento socio-institucional. El primero, hace referencia a las conformaciones de iniciativa local o extralocal, pudiendo ser voluntaria y consensuada, inducida y condicionada, impuesta o regulada, o bien formas mixtas. La segunda, se refiere a las relaciones intermunicipales intraprovinciales, interprovinciales, regionales, interregionales y/o internacionales, pudiendo ser estos territorios contiguos o no. Y el tercero, se puede entender como el grado de confianza en la asignación de responsabilidades desde diferentes niveles de gobierno y el grado de participación ciudadana en su interior o desempeño.

Desde una perspectiva institucional, la existencia o ausencia de un marco normativo que promueva específicamente la creación o respaldo de las experiencias de cooperación intermunicipal es un factor de alta relevancia, porque además de la auto-exigencia de los gobiernos locales de pequeña escala, estos se ven incentivados para impulsar acciones de cooperación intermunicipal. No obstante, como sostiene Majone en Completa (2010), el marco institucional existente también limita la libertad de acción de los gobernantes, políticos, burócratas, grupos de interés y ciudadanos comunes, obligándolos a actuar en el marco de las reglas de juego instituidas. Para el neoinstitucionalismo, ésta concepción normativa, además de introducir las restricciones o límites en el comportamiento de los actores en torno a la formulación e implementación de una política pública, también reduce los costos de transacción entre los actores en un contexto de interacción compleja, donde entra en juego tanto las reglas formales como las informales.


Capítulo IIIContexto Socioeconómico y Político del Estudio

3.1. Características sociodemográficas

Geopolíticamente, el Perú forma parte de los países de Sudamérica, de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR). Geográficamente, la superficie total de su territorio, islas incluidas, es de 1’285,220 Km². Es el tercer país más grande de América del Sur, después de Brasil y Argentina10. La capital es Lima, principal centro del comercio y de las finanzas del país. Además, el país cuenta con una variada biodiversidad que se desarrolla en las tres grandes regiones naturales: costa, sierra y selva. Donde se localizan 84 de un total de 104 zonas de vida natural existentes en el mundo (Lapeña et al. 2010).

La población del país abarca un total de 27’412,157 habitantes, de los cuales 13’789,517 (50,3%) son mujeres y 13’622,640 (49,7%) son varones. Además, del total de la población el 75,9% viven en las áreas urbanas, mientras que el restante 24,1% de la población viven en las áreas rurales,11 lo cual indica que el país es mayoritariamente urbano; esta dinámica poblacional ha sido acelerada durante los últimos 30 años. Ahora bien, de acuerdo con la misma fuente, la población peruana se caracteriza por ser mayoritariamente joven, cuya tasa de crecimiento (1,6%) tiende a decrecer en relación con los censos anteriores.

3.2. Características socioeconómicas y políticas

3.2.1. Aspecto socioeconómico

En relación al aspecto económico, durante la última década la evolución de los indicadores macroeconómicos ha tenido una cierta regularidad, esto después de la caída del gobierno autoritario y dictatorial de Fujimori en el año 2000. Tal es así que, desde fines de los años noventa hasta concluir el gobierno de transición en el 2001, el país se encontraba en una severa recesión económica (véase el cuadro 4).

10 http://www.joseacontreras.net/dirinter/america/riesgoperu/page00.htm. (Fecha de consulta: 13/01/2011).11 INEI - Censos Nacionales 2007: XI de población y VI de vivienda.


Si bien la evolución del PBI ha sido regular y positiva durante buena parte de la última década, sin embargo, a fines de la misma se ha visto afectada por la crisis internacional producida en Europa y Norteamérica; a pesar de todo ello ha recobrado su senda de crecimiento, por encima del promedio regional, que ha caracterizado a la economía peruana durante esta última década. De acuerdo con los datos de evaluación de organismos internacionales, como el PNUD, dicho crecimiento se habría traducido en el bienestar de la población; tal es el hecho que desde mediados de la década el IDH ha evolucionado y ascendido favorablemente.

Del mismo modo, según los datos oficiales, los indicadores de pobreza han evolucionado favorablemente. Es decir, a lo largo de la década la pobreza global se ha reducido en un 23,5%, mientras que la pobreza extrema se redujo en 14,6% (véase el cuadro 5). Esto indicaría que menos de la tercera parte de la población peruana vive en condiciones de pobreza y menos de una décima parte en condiciones de pobreza extrema.

Cuadro 4: Evolución del PBI e Índice de Desarrollo Humano según Años

Fuente: Elaboración propia con base en los datos del INEI y el PNUD.



Cuadro 5: Evolución de la Pobreza Global y Pobreza Extrema por Región Natural según Años

Fuente: Elaboración propia con base en los datos del INEI – Encuesta Nacional de Hogares: ENAHO 2001-2010.

Por lo tanto, observado y analizado éstos y otros datos oficiales, macroeconómicamente, el Perú ha crecido durante la última década, crecimiento que sería corroborado con la significativa reducción de los niveles de pobreza de la población nacional, la misma que es difundida nacional e internacionalmente por el gobierno de turno a través de los diversos medios. Sin embargo, en la práctica aquellas cifras de crecimiento macroeconómico y la reducción de los niveles de pobreza, se habrían convertido en cifras e indicadores nominales, puesto que en realidad no se han traducido en la mejora de las condiciones de vida y el bienestar de las grandes mayorías de la población nacional, sobre todo del interior del país.

Si bien un crecimiento económico sostenido en el tiempo necesariamente se traduce en el incremento del empleo, por ende en los ingresos de las familias y en la reducción de la pobreza (Mendoza y García 2006). Sin embargo, es importante dar cuenta que el impacto del crecimiento económico en la reducción de la pobreza real será gradual en el mediano y largo plazo; lo cual además de la prudencia en la retórica política, significa introducir cambios significativos en el sistema democrático, para que esta pase de ser una mera formalidad a ser una democracia real. Esta demanda ciudadana es lo que se ha expresado en los resultados, tanto de la primera como de la segunda vuelta de las elecciones presidenciales del año 2010. Sin embargo, la gestión del gobierno de Ollanta Humala está generando el desencanto en las expectativas de la gran mayoría de la población nacional que ha depositado su confianza en él.


3.2.2. Aspecto político

Respecto del régimen político, la adopción de un régimen constitucional basado en la teoría de separación de poderes que en el siglo XVIII expusieron Locke y Montesquieu y que luego fuera tomada bajo el sistema de frenos y contrapesos de poder por el constitucionalismo norteamericano, sirvió como base para la organización del gobierno. Se hace esta referencia porque la influencia de la Constitución norteamericana en Latinoamérica ha sido decisiva, y sobre todo, respecto de la adopción generalizada, por parte de sus países integrantes, del sistema de gobierno de tipo presidencialista12. Deberá entenderse como régimen presidencialista a la aplicación deformada del régimen presidencial clásico (norteamericano), por debilitamiento de los poderes del parlamento e hipertrofia de los poderes del presidente (en América Latina). Porque, en definitiva, la figura del presidente latinoamericano, desde el punto de vista constitucional, se diferencia del presidente de los Estados Unidos, en que el primero tiene una serie de atribuciones asignadas que no las tiene este último, debilitando con ello el equilibrio de poderes y generando una preponderancia del presidente (Melgar s/f: 3 y Krsticevic 1992: 133). Por ejemplo, las llamadas “funciones colegisladoras” del Ejecutivo (iniciativa presidencial en materia de Ley, veto parcial, habilitación legislativa, etc.) o los poderes que se le otorga al Poder Ejecutivo en los estados de excepción no son previstas por la constitución norteamericana.

Es más, Sabsay (1992: 210), ubica el sistema político peruano en el tipo de “régimen de apariencia semipresidencial”. Él considera que esta clasificación se le atribuye porque el presidente de la República concentra la mayor magnitud de poderes frente a un Consejo de Ministros que cuenta con muy escasas facultades propias:

[...] en el análisis del equilibrio de poderes en Perú, pone de manifiesto la fuerte tradición presidencialista […]. El poder ejecutivo es bicéfalo y es ocupado por el Presidente de la República y por un Consejo de Ministros con un presidente a su cabeza. El Presidente de la República cumple un papel preponderante, situación que surge del abanico de atribuciones a su cargo de tipo ejecutivo y frente a los demás poderes excepcionales que tiene reservados para situaciones de emergencia. La competencia presidencial invade la esfera legislativa debilitando las facultades del Congreso. La presencia del Consejo de Ministros, cuerpo con funciones propias de mucha menor significación que las presidenciales, hace las veces de nexo entre los poderes Ejecutivo y Legislativo dentro de un esquema particular de colaboración de poderes.

12 Lijphart citado por Gargarella, Roberto (1992) El presidencialismo como sistema contramayoritario. En Nino, Carlos et al. El presidencialismo puesto a prueba. Con especial referencia al presidencialismo latinoamericano. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. P. 84.



De esta manera, podemos afirmar que en el Perú encontramos en la práctica un semipresidencialismo de “fachada”, caracterizado por la elección directa del Presidente de la República y de los parlamentarios, pero con una dinámica constitucional que en parte lo acerca tanto al presidencialismo clásico como al semipresidencialismo clásico francés y a la vez lo aleja de éstos porque, tanto en el modelo presidencial clásico como en el modelo semipresidencial clásico hay equilibrio y contrapeso de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo, mientras que en el caso peruano hay un desequilibrio en ese sentido, porque el presidente de la República es el Jefe de Estado y, a la vez, es el Jefe de Gobierno.

Respecto a la estructura de organización territorial, constitucionalmente, el Estado peruano es “unitario, su gobierno es representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de separación de poderes”13. Esta forma de organización nos conduce a identificar dicho modelo con el origen y la formación de los modernos Estados-nación liberales. El carácter de la estructura unitaria hace referencia a la formación de una comunidad política homogénea institucionalmente. El fundamento de esta perspectiva radica en la creencia de que (García 1997:159), una vez delimitado el ámbito del Estado-nación y obtenida la identificación entre ambos, los límites étnicos no deben contraponerse a los políticos. En este sentido, el Perú sólo ha logrado constituir un Estado en términos formalmente institucionales, pero en la práctica no logró la ansiada construcción de ese Estado-nación. Porque a lo largo de su historia republicana la no integración entre las regiones de la sierra y selva con la costa, la no integración de los diferentes grupos étnico-culturales a la comunidad política nacional con participación y representación efectiva, fueron una constante. Como respuesta (Cotler 1988: 82) ante dicha situación es que durante todo el siglo XIX se han generado proyectos separatistas y federativos, como iniciativa, principalmente, de las oligarquías del sur.

En suma, el elemento común que caracteriza a un Estado unitario es la existencia de un único centro de poder que adopta todas las decisiones políticas y detenta el monopolio de la creación de normas jurídicas, aplicables en todo el territorio y a todos los ciudadanos. Lo habitual es que por exigencias técnico-funcionales, haya también algún tipo de descentralización administrativa organizada sobre unidades territoriales más pequeñas (García 1997). Sin embargo, el caso aquí es saber cuan centralizado o desconcentrado es el Estado peruano.

Uno de los problemas subyacentes en los diversos esfuerzos descentralizadores tanto en el Perú como en América Latina fue la tradición centralista al que hace referencia Veliz (1984). Tradición que se ha reproducido y perpetuado en el tiempo, desde los años de la independencia, tomando el patrón de organización de la época colonial hasta la actualidad. Expresión de ello es que las decisiones y acciones

13 Artículo 43º de la Constitución Política del Perú de 1993.


políticas, administrativas y fiscales son efectuadas y controladas desde el poder central. Aunque legal y/o constitucionalmente se estipula que el Perú goza de un Estado unitario con gobierno representativo y descentralizado, sin embargo, en la práctica la descentralización se reduce a la mera desconcentración de determinadas funciones y competencias, en algunos periodos hacia los gobiernos locales y eventualmente hacia los gobiernos regionales o departamentales que son puestas en funcionamiento por algunos gobiernos de turno. El problema de la puesta en funcionamiento de éstos últimos, es que, no se implementan respondiendo a un plan de reforma estructural del Estado, sino más bien respondiendo a necesidades coyunturales y de corto plazo. De esta manera, la tradición centralista del Estado se habría visto fortalecida por la ausencia de ese plan de reforma y la permanente inestabilidad política e institucional en el país. Y como consecuencia, el centralismo se ha convertido en una especie de vicio deliberado.

Aquí es relevante hacer mención que, actualmente, el Perú está dividido en 24 gobiernos regionales-departamentales y la provincia constitucional del Callao, con categoría de región; 195 municipalidades provinciales y más de 1,635 municipalidades distritales. Sin embargo, el país es sumamente centralizado. Porque, comparativamente, durante el periodo 1975-1984, el promedio de recaudación de los gobiernos sub-nacionales en los países latinoamericanos fue de 20,1% de los ingresos fiscales nacionales, mientras que en el Perú éste fue sólo de 2,3%. En el gasto público también se verifica la centralización, ya que en el mismo periodo los gobiernos sub-nacionales de la región gastaron en promedio el 22,1% de los recursos fiscales, mientras que en el Perú esa cifra fue de sólo 2,9% (Guerra-García, 1999: 82). Para años posteriores, aunque había disminuido la centralización, sin embargo, para 1993 la distribución del gasto público entre el gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales fue de 82%, 12% y 6%, respectivamente, manteniéndose con ello la abultada centralización del gasto público.

En términos de Gonzales de Olarte (2001: 2) podemos concluir que, el problema del centralismo político y económico en el Perú no puede ser solucionado, únicamente, mediante la descentralización fiscal y administrativa, sino que además implica tomar en consideración otros problemas transversales a ella, como la centralización productiva en Lima, que en realidad condiciona la centralización fiscal; la concentración del capital humano en Lima y en las ciudades más grandes (donde están la mayoría de los empresarios, profesionales y técnicos mejor calificados); la centralización financiera en la capital; finalmente, la centralización tecnológica y de la información.



3.2.3. Proceso político en el periodo 2000-2010

Luego de la ruptura estrepitosa del orden autocrático de la década del noventa, en el año 2000 se inicia con la primera transición democrática, la misma que tuvo su punto de inflexión en la mesa de diálogo -auspiciado por la OEA-, bajo el liderazgo de Valentín Paniagua, quien inmediatamente después de asumir el gobierno transitorio impulsó la creación de las mesas de concertación para la lucha contra la pobreza en todos los municipios provinciales y distritales del país, aperturando con ello nuevas formas o mecanismos de diálogo y participación ciudadana en los espacios locales. Este proceso se basó en las experiencias previas de participación y concertación desarrolladas por los gobiernos locales en coordinación con algunas ONGs. Otro de los aspectos importantes impulsados durante este periodo fue la promulgación de la ley de transparencia administrativa, haciendo con ello que la información producida por las instituciones estatales fuera publicada a través de diferentes medios, esto con el fin de recuperar la confianza ciudadana hacia el sistema democrático tras los escándalos de corrupción del gobierno autocrático de Fujimori.

La segunda transición democrática en esta etapa se llevó a cabo con la llegada al poder de Alejandro Toledo, quien tras haber disputado en la primera vuelta de las elecciones presidenciales del 2000 con A. Fujimori y luego de haberse detectado la serie de irregularidades en el proceso electoral, se convirtió en un personaje y actor político clave que movilizó a los diferentes sectores sociales para interferir la perpetuación en el poder de A. Fujimori, hasta que fue electo como presidente de la República en las elecciones democráticas de 2001, e inmediatamente convocó al Foro del Acuerdo Nacional. Con la instalación de este gobierno y el ejercicio de las instituciones democráticas habría culminado la transición. Sin embargo, lejos de este objetivo, los factores políticos y económicos contribuyeron a poner en duda la posible consolidación y la estabilidad de dichas instituciones.

En lo político, el reinicio del proceso de descentralización con la elección popular de las autoridades regionales en noviembre de 2002 ha creado un nuevo actor político en el escenario nacional. Sin embargo, una vez más, la descentralización se reapertura sin el diseño previo de un plan de reforma estructural del Estado, que lógicamente en el corto plazo ha venido y viene generando dificultades significativas en la configuración de la estructura orgánica del Estado. Como respuesta a ello, en la segunda mitad de 2005, el gobierno de Toledo ha planteado el reagrupamiento territorial de algunas regiones, que dicho sea de paso fue desestimado o rechazado en referéndum por casi todas las regiones implicadas en ese plan. Esto hace que las instituciones políticas democráticas se revistan de dudas en su funcionamiento y estabilidad. Acompañado a ello, también durante los años 2003 y 2004 en las diferentes regiones se han producido diferentes conflictos socio-políticos entre las diversas organizaciones sociales de base urbana y rural con las autoridades locales, regionales y nacionales. Sin embargo, llama la atención


que según la defensoría del pueblo el 77% de las autoridades cuestionadas a junio de 2004 correspondan a los gobiernos locales, y de ellos el hecho más saltante y dramático fue el linchamiento y asesinato del Alcalde de la Municipalidad provincial del Collao, Ilave, en el departamento de Puno. Este hecho nos indica, en primer lugar, que las instituciones políticas locales continúan siendo frágiles e inestables como correlato de las instituciones políticas nacionales y, en segundo lugar, hay una desconfianza casi generalizada de la ciudadanía respecto de sus autoridades o representantes electos a nivel local, regional y nacional; prueba de ello a nivel nacional, ha sido la muy baja popularidad del que gozó el gobierno de turno.

En lo económico, el ala dura del partido en el gobierno, asentado en el Ministerio de Economía y Finanzas, encabezado o representado por Pedro P. Kuchinzki y rodeado por un grupo de empresarios más conservadores han generado el entrampamiento del proceso de reformas políticas y económicas propuestas por el gobierno toledista, lo cual ha generado confrontación y conflictos sociales en las diversas regiones del país. Sin embargo, y después de todo, la recuperación y el comportamiento de los indicadores macroeconómicos han sido favorables, que ha sido acompañado por la estabilidad de precios y los bajos niveles de inflación que como máximo llegó a 3,5% en el año 2004.

El tercer periodo, correspondiente al gobierno de Alan García, que en teoría sería considerado como el periodo de consolidación del proceso de reformas políticas y económicas iniciada en el periodo anterior; sin embargo, en la práctica no se han hecho efectivas dichas reformas. En el terreno político, en lugar de profundizar el proceso de descentralización del Estado se ha suspendido, desactivando el Consejo Nacional de Descentralización (CND), organismo responsable de llevar a cabo dicho proceso y creado bajo Ley Nº 27783. Las funciones del CND pasaron a ser parte de las funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), esta fusión ha sido aprobada por Decreto Supremo Nº 007-2007-PCM. De esta manera, se ha desmembrado y desvirtuado los objetivos y las acciones del CND orientadas al proceso de descentralización del Estado, con lo cual, una vez más, se ha entrampado y re-centralizado la toma de decisiones políticas en torno a dicho proceso en el poder ejecutivo. Esta afirmación podemos corroborar con los balances realizados tanto por actores estatales como privados:

En el año 2003 se inicia la transferencia de programas, proyectos y funciones a los gobiernos regionales y locales. En el caso de las funciones, a la fecha la transferencia a los gobiernos regionales ha sido principalmente formal, en la medida que los recursos presupuestales transferidos han sido mínimos (se está a la espera de un pronunciamiento del Poder Ejecutivo al respecto) y no se han transferido recursos humanos (se está a la espera de una ley que permita la transferencia). En su Informe, la Presidencia del Consejo de Ministros ha señalado que en relación a las 185 funciones de los gobiernos regionales se tiene por transferir de acuerdo al gobierno nacional S/. 2,620 millones a los gobiernos regionales y las municipalidades de Lima



y Callao (97% para las municipalidades señaladas), y de acuerdo a los gobiernos regionales S/. 2,759 millones; así, existe una brecha de aproximadamente S/. 139 millones. En el caso de recursos humanos, el Informe señala en un momento que hay por transferir 5,572 trabajadores, pero luego al citar el Informe del MEF señala que habría por transferir 80,152 servidores14.

Desde el 2006 en adelante se ha seguido transfiriendo las competencias y funciones regionales a los Gobiernos Regionales, pero muchas veces sin los recursos necesarios para garantizar su mejor desempeño, y poco se ha invertido en el desarrollo de capacidades para optimizar la gestión pública, lo que se traduce por ejemplo en que a fines de noviembre del 2010, los Gobiernos Locales han ejecutado sólo el 63% de su presupuesto de inversiones y los regionales el 48%, frente al 67% del Gobierno Nacional. Pero la decisión más negativa del Gobierno de García ha sido la desactivación del CND en el año 2007, para concentrar la conducción del proceso en manos solamente del Poder Ejecutivo, excluyendo de ello a los Gobiernos Regionales y Locales. Asimismo, en el 2007 con la aprobación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) se creó el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) como el órgano encargado del seguimiento y fortalecimiento del proceso de descentralización, pero lamentablemente a tres años de creado, el CCI no funciona15.

En el terreno económico, se ha continuado con la implementación del modelo de desarrollo basado en el crecimiento económico y chorreo, sin inclusión social, adoptado por el gobierno toledista. Este modelo de crecimiento se ha fortalecido durante el gobierno de García, porque el patrón de crecimiento del PBI ha sido similar a lo largo de los últimos ocho años, basado en la promoción e impulso de actividades extractivas como la minería de hidrocarburos16, la actividad de construcción, algunas industrias no primarias, actividades de servicios múltiples y el comercio. Ésta última fue la actividad bandera del gobierno aprista, la misma que ha sido fortalecida con la apertura de los mercados internacionales, mediante la firma de los tratados de libre comercio (TLC), consolidando con ello el liberalismo económico excluyente. Excluyente porque, si bien en teoría la apertura de los mercados es una oportunidad a priori, sin embargo, en la práctica y a la larga resultará contraproducente, debido a que la demanda de los productos en los mercados internacionales son de mayor competitividad, eso exige que a priori (antes del ingreso a aquellos mercados) haya una formación y desarrollo de capacidades competitivas de los productores en ese sentido; esta exigencia o requisito es con lo que no cuentan la inmensa mayoría de los productores peruanos, y sobre todo

14 Congreso de la República. Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado (2008) Evaluación del proceso de descentralización. Periodo legislativo 2007-2008. Lima.15 Díaz, Julio (2010) Las elecciones generales y la descentralización en el Perú. Las responsabilidades de los candidatos al parlamento nacional y a la presidencia de la república. Red Perú, Lima.16 Las concesiones desmesuradas de amplias extensiones de tierras, para la explotación minera, en las diferentes regiones del país ha generado un sinnúmero de conflictos socioambientales, los mismos que alcanzaron su punto más alto ya al finalizar el gobierno aprista.


de las diferentes regiones del país. Es más, la política de ciencia, investigación e innovación tecnológica en el país, es prácticamente nula.

Por ello, en contraste con el enarbolado crecimiento macroeconómico por parte de algunos pocos actores políticos y económicos, los diferentes actores sociales, políticos y económicos de las diferentes regiones del interior del país manifiestan y expresan su descontento con dicho modelo excluyente impulsado durante la última década en el país. Reflejo de este descontento es que a lo largo de estos años se han propagado una multitud de conflictos sociales en las diferentes regiones del país. Por ejemplo, según la Defensoría del Pueblo, para el año 2003 habría muy pocos conflictos que considerar. A partir del año 2004 es cuando estos fenómenos sociales se han propagado considerablemente, llegándose a reportar en todo el año un total de 93 conflictos. En un primer momento dichos conflictos se habían dado fundamentalmente entre la población y las autoridades municipales, esto por la incapacidad manifiesta de las autoridades locales, la misma que en parte no habría sido afrontada por organismos del gobierno nacional para dotar de mayores capacidades y recursos a los gobiernos locales, y en parte por la cultura política caudillista y vertical de las propias autoridades locales. Posteriormente, aquellos conflictos sociales se han multiplicado en respuesta a las políticas adoptadas o no adoptadas (inacción) por parte del gobierno nacional. Así, según la Defensoría del Pueblo, el periodo más crítico en este sentido ha sido entre mediados del 2008 y fines del 2009, ya que de los 97 conflictos sociales reportados en julio de 2008 se ha pasado a un máximo de 267 conflictos sociales reportados en diciembre de 2009; de los cuales el 71% están relacionados con las políticas y competencias del gobierno nacional, siendo más marcado los conflictos socioambientales: protestas de las poblaciones y comunidades nativas en contra de la minería en sus diversas modalidades, cuya mayor expresión se ha dado con el mayor conflicto socio-ambiental producido el 05 de junio de 2009 en la Provincia de Bagua, Departamento de Amazonas, ubicado al norte del Perú, donde perecieron 34 personas entre nativos y policías.

En suma, podemos concluir que a lo largo de la última década, las acciones emprendidas tanto en el terreno político como en el económico, si bien han generado una relativa estabilidad y sostén al sistema democrático formal; sin embargo, este sistema democrático ha tenido muchas dificultades en el proceso y aún dista mucho de convertirse en una democracia real que responda a las demandas e intereses de los diversos sectores sociales e institucionales constitutivos de la sociedad nacional. Podemos afirmar, además, que dichas dificultades y la brecha entre lo formal y lo real del sistema democrático se debe a que tanto las acciones de descentralización del Estado como la implementación del modelo de desarrollo socioeconómico no responden a una concepción de políticas de Estado, sino a políticas coyunturales y cortoplacistas que responden a intereses particulares, fundamentalmente de los gobernantes y los diferentes grupos de presión.



3.3. Características de los gobiernos locales

3.3.1. Evolución y configuración institucional

De entrada es necesario advertir que, cuando hablamos y escribimos sobre el gobierno local en el Perú no es lo mismo que hablar y escribir sobre el gobierno local en Europa, Norteamérica, Asía e incluso en los países vecinos de Latinoamérica. El uso de la categoría de Gobierno Local es bastante reciente en la Ciencia Política, esta categoría en muchos estudios no cobra claridad y es una categoría que ha venido a reemplazar el concepto de Municipalidad, es decir, a la institución municipal entendida tradicionalmente por su función de administración de recursos y servicios municipales básicos. En este sentido, tomando en cuenta la distinción conceptual planteada por el profesor Alba (1997), el establecimiento y el funcionamiento tradicional de las instituciones municipales en el Perú, se ha dado desde inicios de la independencia, respondiendo al Reglamento Provisional del 02 de diciembre de 1821, dado por el libertador D. José de San Martín (Seminario 2006). Estas instituciones han sido instaladas en las ciudades, pueblos y villas. En esta época se introdujo el método de elección directa y secreta, sin embargo, dicho proceso era censitario, porque participaban sólo hombres mayores de 25 años, blancos e instruidos.

Posteriormente, el 03 de marzo de 1824, Bolívar dio una Ley de Elecciones Municipales sobre la base del artículo 139º de la Constitución de 1823, señalándose que los “electores” reunidos el tercer domingo de diciembre elegirían alcaldes, regidores y procuradores síndicos que serían juramentados el primero de enero del siguiente año. Posteriormente José Luis de Orbegoso, Gamarra, Echenique, Castilla y otros presidentes de la República promulgaron leyes relacionadas con las municipalidades y el voto ciudadano en este sentido. Aquí hay que destacar que por la Ley de Elecciones del 04 de abril de 1861 se crea un Registro Electoral que incluiría sólo a los vecinos notables.

Sin embargo, el establecimiento y funcionamiento de las municipalidades en las provincias y distritos del país, constitucionalmente, se dieron por vez primera en 1933 (Seminario 2006). Donde los alcaldes eran elegidos por un breve periodo, luego pasarían a ser nombrados o designados por el gobierno nacional. Más adelante, ya durante el primer gobierno de Fernando Belaunde (1963 y 1966) se vuelven a celebrar consecutivamente las elecciones municipales, a este periodo es que algunos estudios sobre los gobiernos locales hacen referencia como los primeros procesos electorales a nivel municipal en el Perú. No obstante, al producirse la ruptura del proceso de gobierno civil de Belaunde, con el golpe militar de 1969, se suspende o se cierra el proceso de las elecciones municipales desde este año hasta 1979, periodo en el que nuevamente los alcaldes fueron nombrados o designados por el gobierno nacional.


Como respuesta a lo ocurrido, en el año 1979 se elabora una nueva Constitución Política, donde se estipula en su artículo 253º, que los alcaldes y regidores de los Concejos Municipales son elegidos, en sufragio directo por los vecinos de la respectiva jurisdicción. Tal es así que a partir de 1980, con el retorno a la democracia, las autoridades municipales se han venido eligiendo periódicamente cada tres años hasta las elecciones de 1995, y desde las elecciones de 1998 las autoridades municipales son elegidas para un periodo de cuatro años de gestión, que actualmente continua vigente. Estos procesos electorales se realizan con relativa normalidad hasta estos días. En este sentido, es muy importante enfatizar que, la democracia trajo consigo la novedad de que los analfabetos, además de las mujeres, tuvieran acceso al derecho de sufragio o voto (De Ferrari 2006), con lo que la población electoral se ha incrementado considerablemente.

De otra parte, también es importante destacar que las Municipalidades desde la independencia hasta, incluso, durante las dos primeras décadas inmediatamente posteriores a la apertura de la democracia local en 1980 fueron vistas, entendidas y creadas, únicamente, para el ejercicio de funciones de administración de recursos y servicios municipales básicos delegados por el gobierno nacional. Estas funciones, históricamente y de manera interrumpida o a veces con recortes de su efímera autonomía, han tenido un respaldo jurídico para su desempeño; sin embargo, con mayor claridad y respaldo institucional han tenido protagonismo desde inicios del presente milenio, tras la ruptura del orden autoritario de los años noventa17. Es decir, precisamente, desde el año 2003 y con el respaldo de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, es cuando los gobiernos locales asumen sus funciones y características propias, y se convierten en uno de los actores políticos importantes en el país; seguramente con limitaciones pendientes, pero con respaldo institucional y social. De esta manera, los gobiernos locales adquieren ese reconocimiento institucional como un nivel de gobierno y más próximo a los ciudadanos.

3.3.2. Tipología de los gobiernos locales por tamaño de población y presupuesto

En principio, los gobiernos locales peruanos están organizados en municipalidades provinciales, municipalidades distritales y municipalidades de centros poblados menores. Las primeras se asientan sobre el territorio de la respectiva provincia que, además del distrito capital (o el distrito del cercado), está constituido por uno o más distritos. Las municipalidades distritales se asientan sobre el territorio de su respectiva jurisdicción. En tanto que la jurisdicción de las municipalidades de centros poblados menores está determinado por el respectivo concejo municipal provincial y está constituido por varias comunidades y parcialidades campesinas,

17 Aunque con anterioridad las municipalidades, a pesar de las dificultades institucionales y financieras, habían generado esfuerzos y algunas experiencias importantes en torno a la promoción del desarrollo económico local participativo, las mismas que sirvieron como referentes para la implementación de la política de participación ciudadana en el país.



asentamientos y caseríos rurales y semi-urbanos. En cada uno de estos niveles de gobierno local se eligen periódicamente, bajo sufragio universal, a las autoridades políticas: alcalde y regidores (Quispe, 2007).

Ahora bien, en materia de disponibilidad de recursos por parte de los gobiernos locales, por un lado, en cuanto a los fondos y los ingresos propios generados y recaudados por la mayoría de ellos son ínfimos, que provienen de: tasas y arbitrios municipales, como licencias, autovaluos y otros servicios municipales; y por otro lado, en cuanto al personal municipal, la mayoría de los gobiernos locales pequeños no cuentan con personal adecuadamente calificado para la gestión del gobierno local. Por lo tanto, dependiendo de la categoría y el tamaño, los gobiernos locales cuentan con menor o mayor capacidad financiera y con menor o mayor capacidad de gestión técnica y política de su personal. Porque existen gobiernos locales con categoría de frontera, al estar ubicados geopolíticamente en una línea limítrofe con otro país, y por ser la capital del país, aunque esta última cuenta con un régimen especial18. Sin embargo, ya sea una u otra la condición o categoría de los gobiernos locales, estos tienen un alto grado de dependencia económica y política respecto del gobierno nacional, y más aún su participación en el presupuesto público nacional ha sido poco significativo, aunque durante los últimos años ha mejorado en su asignación como producto del proceso de descentralización.

Cuadro 6: Presupuesto del sector público para los años 2008 – 2010

Teniendo en cuenta que una de las fuentes principales de ingresos de los gobiernos locales es el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), estos fondos son asignados por el Ministerio de Economía y Finanzas19, por tanto, con ello se demuestra y se confirma que desde el punto de vista económico-financiero hay un alto grado de dependencia de los gobiernos locales respecto del gobierno nacional.

Fuente: Elaboración propia con base en las Leyes de presupuesto para el sector público 2008, 2009 y 2010.

18 Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, Art. 151º.19 Aunque sobre la gestión de estos recursos los gobiernos locales cuentan con una relativa discrecionalidad legal, en otras palabras, cuentan con autonomía para su gestión.


Ahora bien, lo que a continuación se realiza es una clasificación de los gobiernos locales según su tamaño de población y recursos financieros, puesto que la heterogeneidad y la variedad de los gobiernos locales son bastante amplias si consideramos estas dos variables. Se consideran estas dos variables como punto de partida para construir una tipología de gobiernos locales en el Perú.

Cuadro 7: Clasificación global de los gobiernos locales según tamaño de población

Fuente: V Censo Nacional de Población realizado por el INEI, agosto de 2005.Elaboración: Quispe, 2007.

Los datos nos muestran que existen más del 74% de gobiernos locales que cuentan con menos de diez mil (10.000) habitantes, y más aun el 54,3% de ellos cuentan con menos de cinco mil (5.000) habitantes. Los gobiernos locales que cuentan entre diez mil y cien mil habitantes logran sumar el 23.1%, mientras que tan sólo el 2,4% de los mismos cuentan con más de cien mil habitantes. Este mapa poblacional de los gobiernos locales que da cuenta de su tamaño, en términos convencionales, nos indica que hay gobiernos locales pequeños, medianos y grandes. Sin embargo, la peculiaridad de los mismos radica en el inframunicipalismo, es decir, hay una gran mayoría de gobiernos locales pequeños que predominan sobre los de tamaño mediano y grande. Esta característica de los gobiernos locales nos indica además que hay un alto grado de dispersión o desconcentración de los sistemas de gobierno local en el Perú, ya sea por la geografía del país, por la marcada cultura localista o por los diversos intentos por desconcentrar la administración pública.



Como no podía ser de otra manera, aquel grado de dispersión o desconcentración de los gobiernos locales es corroborado por los ingresos con que cuentan ellos, es decir, la relación es directa y coherente, en la medida que los municipios son pequeños en cuanto a población sus recursos son también pequeños o inferiores respecto de los gobiernos locales medianos y grandes. Por ello, en la medida que los municipios son pequeños, estos poseen una menor capacidad financiera y técnica. Esta es la situación de la gran mayoría de los gobiernos locales, situación que podemos observar en los cuadros que presentamos a continuación.



Fuente: Elaboración propia con base en los datos de la Contaduría Pública de la Nación, 2000

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de la Contaduría Pública de la Nación, 2000



Fuente: Elaboración propia con base en los datos del Ministerio de Economía y Finanzas, 2010


Fuente: Elaboración propia con base en los datos del Ministerio de Economía y Finanzas, 2010

Estos cuadros, a primera vista, nos dan cuenta sobre la variada y heterogénea situación económico-financiera de los gobiernos locales; además, podemos observar rápidamente que hubo un cambio importante en torno al incremento de la asignación presupuestal de los gobiernos locales a lo largo de la década pasada. Porque, si bien en el año 2000 el 45,6% de gobiernos locales -mayoritariamente de nivel distrital- percibían ingresos anuales provenientes del gobierno nacional,



entre S/. 100.000 y S/. 499.999; sin embargo, para el año 2010, aquella proporción se ha reducido drásticamente a 1,7% de los gobiernos locales. Como es lógico, este cambio se ha traducido en el incremento de la proporción de gobiernos locales en los rangos superiores de asignación o percepción presupuestal, el mayor incremento se ha producido en el rango de los gobiernos locales que perciben ingresos entre S/. 1.000.000 y S/. 4.999.999, con un incremento aproximado del 20% de gobiernos locales.

Sin embargo, lo resaltante de los cuadros y datos analizados es que para el año 2010 se ha identificado dos gobiernos locales de nivel distrital, cuyos ingresos superan ampliamente los S/. 100.000.000 (Cien millones de nuevos soles) anuales; hecho este último que no se producía en el año 2000. Estos distritos son del área rural, uno en la sierra norte y el otro en el sur del país. En el territorio del primero se ha instalado la Compañía Minera Antamina, y en el territorio del segundo se explota los yacimientos del Gas de Camisea. Por tanto, el salto cuantitativo en torno a la asignación o percepción presupuestal de estos gobiernos locales se debe en gran medida a la implantación de la actividad minera en sus circunscripciones territoriales. El monto total de la asignación o percepción presupuestal de estos dos gobiernos locales distritales constituye el 3,7% del total de presupuesto asignado a los gobierno locales del país, superando así a los dos gobiernos locales provinciales que han tenido la mayor asignación o percepción presupuestal, cuya suma constituye el 3,1% respecto del total de presupuesto asignado a los gobiernos locales del país.

En suma, toda esta dinámica del comportamiento económico-financiero de los gobiernos locales durante la década pasada se habría producido como resultado del sostenido crecimiento económico que el país ha experimentado a partir del año 2002 en adelante, año en que se constituyen también los nuevos gobiernos regionales sobre la base de los 24 departamentos y la provincia constitucional del Callao.

Finalmente, de acuerdo con el planteamiento del profesor Alba (1997: 17), luego de haber analizado y expuesto sobre las características de aquellas unidades de gobierno, podemos afirmar que ellos cumplen con las tres condiciones mínimas requeridas para su desempeño como unidades de gobierno local, a saber: un territorio delimitado, con un sistema de elección de líderes y con una autonomía, aunque solamente formal y bastante limitada. Además, los gobiernos locales desempeñan un rol político en un contexto de gobierno multinivel: esa relación bis a bis de abajo hacia arriba y viceversa en las relaciones intergubernamentales, y su interacción con el sector privado y con la sociedad civil local.


Capítulo IVMarco Institucional que Incentiva el Asociativismo y las Redes de Cooperación Intermunicipal en el Perú4.1. Naturaleza, evolución y orientación del marco institucional

La generación de iniciativas y experiencias de asociativismo y redes de cooperación intermunicipal (REDCIM) en el país, se han desarrollado en el marco de la normativa legal vigente, que a continuación se expone brevemente. En primer lugar, la Constitución Política del Perú, en los artículos 194º y 195º estipula que las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local y como tales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Asimismo, los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Al amparo de estas facultades y responsabilidades, los gobiernos locales han configurado diversas REDCIM y otras experiencias de cooperación socio-institucional en torno a sus acciones de gestión local.

En segundo lugar, el Código Civil Peruano, en su artículo 80º estipula que la “asociación” es una organización estable de personas naturales o jurídicas, o de ambas, que a través de una actividad común persigue un fin no lucrativo. La mayoría o casi todas las experiencias de REDCIM se han organizado al amparo de esta norma legal, por lo menos, hasta que se promulgara la Ley de Mancomunidad Municipal en el año 2007. De esta manera, la modalidad de organización de las diversas REDCIM fue de carácter privado y voluntario.

En tercer lugar, la Ley Nº 27783, Ley de Bases de Descentralización, en el artículo 41º inciso 6, establece como una de las competencias de los gobiernos locales, las ejercidas en “mancomunidades municipales”. Esta normativa es la que estableció con mayor claridad el incentivo y desarrollo de las REDCIM en sus diversas modalidades, normativa que no ha sido suficientemente aprovechada en el proceso de formulación de la Ley Orgánica de Municipalidades.

En cuarto lugar, la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, en los artículos 124º y 125º estipula que las municipalidades establecen relaciones entre ellas de coordinación, de cooperación o de asociación para la ejecución de obras o prestación de servicios y se desenvuelven con respeto mutuo de sus competencias y gobierno. Asimismo, las municipalidades tienen como órgano representativo a una o más asociaciones de municipalidades que se constituye conforme a las normas establecidas en el Código Civil. Es en esta normativa que buena parte de las diversas experiencias de REDCIM, desarrolladas durante los últimos años, se han sostenido.


Capítulo IVMarco Institucional que Incentiva el Asociativismo y las Redes de Cooperación Intermunicipal en el Perú

En quinto lugar, la Ley Nº 29029, Ley de Mancomunidad Municipal, establece con mayor precisión la implementación y desarrollo de las experiencias de REDCIM en los diferentes ámbitos locales del país. Para ver con mayor detalle sobre la naturaleza de la Ley, y sobre lo positivo, negativo y los vacíos de la misma, regresaremos más adelante.

Finalmente, en la medida que las diversas REDCIM a lo largo de su implementación y desarrollo han trabajado con el apoyo de las diversas fuentes de cooperación internacional, sus acciones también se han desarrollado en el marco de la normativa en torno a la cooperación internacional, a saber: la Ley Nº 27692, Ley de creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), que regula y supervisa, en el país, las diversas modalidades de cooperación provenientes del exterior.

4.2. Ley de Mancomunidad Municipal

La Ley Nº 29029, Ley de Mancomunidad Municipal (LMM), fue promulgada el 28 de mayo de 2007; modificado por la Ley Nº 29341, después de dos años, el 03 de abril de 2009; y reglamentada, después de tres años, por el Decreto Supremo Nº 046-2010-PCM el 09 de abril de 2010. Por lo tanto, para la aplicación práctica de la LMM han tenido que pasar más de tres años, debido a que en la legislación peruana una Ley no puede ser aplicada sin su reglamentación.

De esta manera, la LMM se promulga en el contexto de descentralización del Estado, cuyo objeto ha sido establecer el marco jurídico para el desarrollo y promoción de las relaciones de asociatividad municipal. Porque en la práctica de la gestión local se habían desarrollado diversas experiencias de REDCIM que no contaban con una normativa específica que incentivara su desarrollo y promoción. Por ello, la dación de esta Ley ha significado el reconocimiento y respaldo jurídico y político de aquellas experiencias generadas previamente en los diferentes ámbitos locales como parte de la innovación de las tecnologías de gestión local, tecnologías de gestión que contribuirían de manera más eficiente a los procesos de regionalización y descentralización, bajo los principios de integración, pluralismo, solidaridad y subsidiariedad.

Sin embargo, en la concepción o definición de la Mancomunidad Municipal -el acuerdo voluntario de dos (2) o más municipalidades colindantes o no, que se unen para la prestación conjunta de servicios y la ejecución de obras promoviendo el desarrollo local, la participación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de servicios a los ciudadanos- adoptada por la LMM, se pueden identificar algunas incoherencias. Por ejemplo, desde la perspectiva del desarrollo e integración territorial, cuando se afirma que una mancomunidad es el acuerdo de dos o más “municipalidades colindantes o no” y que una Municipalidad puede participar en una o más mancomunidades municipales, habría una contraposición con el principio de integración de cara al proceso de regionalización y descentralización


del Estado. Porque la integración económica y política entre dos localidades o regiones no contiguas o distantes, al que Boisier (1999) denomina “integración virtual” o “región virtual”, se desarrollaría, en la medida que haya un proceso de regionalización relativamente desarrollado y consolidado en el país, proceso que aún no se ha producido.

Por otro lado, los incentivos aprobados para promover la Mancomunidad Municipal son de carácter general e indirectos, y comprenden su “priorización por el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP); por el Plan Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica en Gestión Pública con fines de acreditación; por el Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL); los gobiernos locales mancomunados tendrían la facultad para asignar su presupuesto proveniente de diversas fuentes para el financiamiento de proyectos mancomunados. Asimismo, tendrían su priorización en la ejecución de los presupuestos participativos a nivel provincial y regional; y prioridad y tasa de interés preferencial para el financiamiento de maquinarias y equipos por el Programa de Equipamiento Básico Municipal (PREBAM)”. Todos estos incentivos no significan compromisos efectivos y directos del Gobierno Nacional para la promoción y desarrollo de las REDCIM, con fines de integración y desarrollo territorial y regional. Es decir, no se dispone de una asignación directa de recursos financieros para el desarrollo de las capacidades de gestión técnica de los gobiernos locales mancomunados y la financiación de los programas y proyectos a ejecutarse.

Ahora, si bien la LMM ha representado el reconocimiento y respaldo jurídico a las experiencias de REDCIM desarrolladas previamente y, solamente, la concesión de incentivos de carácter genérico e indirecto por parte del Gobierno Nacional; sin embargo, no ha establecido claramente el estatus jurídico de las mancomunidades municipales, sino posteriormente con su modificatoria mediante la Ley Nº 29341. Es decir, en la media que una mancomunidad municipal (MM)) haya obtenido su resolución de inscripción en el Registro de Mancomunidades Municipales de la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, entonces adopta su personería jurídica de derecho público. De esta manera, según el inciso cinco del artículo 5º de la Ley que modifica la LMM, la MM constituye una entidad pública que se encuentra sujeta al Sistema Nacional de Presupuesto y los otros sistemas administrativos del Estado, y como tales deberían ser acreedores directos de presupuesto público, sin embargo, no es así. Esto último, suena como una paradoja, porque en la práctica son los gobiernos locales integrantes de cada MM, quienes financian directamente su funcionamiento, y no el Estado o el Gobierno Nacional, que al concederle personería jurídica de derecho público a las MM, debería financiarlo, además de que les sea concedido por mérito propio otros fondos provenientes de programas públicos o privados.

Otro de los aspectos más relevantes que salta a la vista es la estructura de organización y la asignación del personal que le dé funcionalidad a las MM, donde



al igual que en otros aspectos, el funcionamiento de las MM depende directamente de los recursos de los gobiernos locales integrantes; sin embargo, están sujetas al control o a los procedimientos legales y administrativos del Estado o del Gobierno Nacional. Como diría Alba (1997), el control del Estado hacia los entes locales es una de sus justificaciones o excusas para mantener la seguridad nacional y la asignación eficiente de los recursos del Estado. Este control estatal sobre el funcionamiento de las MM es rígido porque, a través del Reglamento de la LMM, se determina tanto los órganos de gobierno, los puestos o cargos directivos y de gestión técnica como las funciones de cada uno de ellos, teniendo margen muy limitado o nulo los propios actores locales para organizarse y gestionar las MM de acuerdo con las necesidades y peculiaridades de cada ámbito local y regional. Además, en el reglamento de la LMM la Gerencia General de la MM aparece con potestades iguales o superiores al de los directivos o actores políticos legítimamente elegidos, a pesar de que sus acciones dependen de éstos últimos. Aspecto que, de cara al desarrollo y consolidación de las MM, puede generar dificultades y conflictos en el proceso.

Entonces, lo anterior genera otra paradoja en la LMM, en el sentido que sostiene la autonomía de la MM, a la vez que lo limita en su constitución y desempeño mediante la imposición de requisitos técnicos y burocráticos en la gestión organizativa -funciones y responsabilidades de los directivos y el gerente-, el régimen de personal, el régimen económico y otros aspectos. Todo ello, a través del reglamento de la citada Ley.

4.3. Efectos positivos y negativos, y vacíos de la Ley de Mancomunidad Municipal

Realizando un balance y análisis, desde la perspectiva de los actores, en torno a los efectos positivos que inmediatamente ha generado la implementación de la LMM, podemos sostener que dichos efectos de la Ley se producen en dos aspectos o campos, a saber: primero, provee y reviste de un marco jurídico legal a las experiencias previas de promoción e impulso del desarrollo territorial, bajo el enfoque de cuencas y de corredores económicos -vías de comunicación-, y de manera complementaria promueve la articulación intermunicipal para la cooperación en la gestión municipal; y en segundo lugar, genera un nivel supramunicipal o intermunicipal de gestión pública local.

La provisión y revestimiento de un marco jurídico legal a las experiencias previas de promoción e impulso del desarrollo territorial bajo el enfoque de cuencas y corredores económicos o vías de comunicación, podríamos decir que es un efecto complementario de la LMM, ya que previamente las diversas experiencias de REDCIM habían promovido y ensayado el desarrollo económico territorial por cuencas y corredores económicos, articulando proyectos estratégicos micro-regionales y poniendo en valor las potencialidades productivas de cada localidad. Sin embargo, con la promulgación e implementación de la Ley, lo que se ha hecho,


por un lado, es proveer y revestir de un marco jurídico legal a aquellas experiencias previamente desarrolladas20, y por otro lado, se ha realizado la ampliación o propagación de dichas experiencias hacia otros ámbitos locales donde aun no se habían impulsado iniciativas territoriales de desarrollo local, micro-regional e interregional. Estas iniciativas, en muchos casos, fueron apoyadas o impulsadas por instituciones privadas de carácter filantrópico a nivel local y regional.

Aunque previamente ya existían experiencias de trabajo asociativo de los gobiernos locales, sin embargo, como efecto de la ley de mancomunidad municipal se han formalizado mancomunidades de municipalidades, tanto en Lurín como en Arequipa, y ahora último en Puno ya formalizamos la iniciativa nosotros, pero en el marco de la voluntad política de las autoridades de los seis distritos que conforman la “Mancomunidad Municipal Capacolla”, que son: Cabana, Paucarcolla, Atuncolla, Mañazo, Vilque y Tiquillaca […]. La mancomunidad tiene como base fundamental para que sea sostenible, una gestión integrada del territorio, en el cual los ejes que articulan son: vías de comunicación, agua y turismo. Estos ejes son importantes porque involucran la articulación intermunicipal (Genaro Ucharico, Director de la ONG CIED, Puno).

Bueno, la ley que salió fue realmente una propuesta desde la REMURPE y otras entidades, pero fundamentalmente de la REMURPE, y desde luego nunca sale como se propone originalmente[…]; lo que se ha hecho es legalizar unas actividades previas que ya existían entre municipalidades, y que bueno no ha recogido el aspecto medular, el aspecto fundamental que había propuesto la REMURPE era complementar actividades previas que ya se habían hecho y darles una explicación legal a estas actividades (Wilbert Rozas Beltrán, fundador y ex-presidente de la REMURPE).

En la mancomunidad del corredor andino central estamos participando un distrito de la provincia de Ayavaca y el resto de Morropon: Chalaco, Santo Domingo, Santa Catalina, Morropon y Yamango, los seis municipios con el de Pacaypampa. Es un corredor socio-económico importante que articula a la interoceánica que va a llegar y eso va a permitir estar más unidos a nivel de la economía. El propósito de la mancomunidad es la mejora socioeconómica y la calidad de vida de nuestra gente, mejorar el intercambio comercial de la sierra con la costa, inclusive con otros países, porque la sierra de Piura está produciendo Panela orgánica para la exportación, y también el mango (Esguar Rodríguez, Alcalde del Distrito de Santa Catalina y presidente de la Mancomunidad Andino Central, Piura).En cuanto a la Ley de Mancomunidad Municipal, lo más destacable de la Ley es que se ha promulgado, esto para nosotros ha sido una forma de reconocimiento

20 En la medida que la Ley de Mancomunidad Municipal, originalmente, fue propuesta por la REMURPE a partir de experiencias de diversas REDCIM que ha articulado dentro o alrededor de la Red, el contenido con que se ha promulgado la Ley no ha respondido a las necesidades de los actores locales ni a las expectativas de los promotores de la Ley.



y sistematización de lo trabajado previamente, porque aquí en Piura las mancomunidades municipales se han generado ya a mediados de la década pasada y así habían experiencias de gestión exitosas a través de asociaciones y mancomunidades municipales: Mancomunidad municipal Señor el Cautivo de Ayavaca, Mancomunidad municipal andino central, Mancomunidad municipal del alto Piura, Mancomunidad municipal Vicus, entre otros. De esta manera, esta Ley ha formalizado y reconocido estas experiencias que ahora tienen una mayor sostenibilidad (Alexander Rojas, Secretario Técnico de la REMURPI, Piura).

Como correlato del efecto anterior, la promoción de la articulación intermunicipal para la cooperación en la gestión municipal, ha sido uno de los aspectos complementarios en que ha tenido efecto la LMM, de sobremanera para aquellos gobiernos locales de menor escala, quienes poseen muy escasos recursos y capacidades reducidas para llevar adelante la gestión local: gestión y prestación de servicios públicos básicos a la ciudadanía, y en muchos casos el desarrollo de las capacidades del personal municipal para la gestión institucional. La articulación de recursos, capacidades y esfuerzos entre gobiernos locales pequeños, les permite gestionar racional y estratégicamente sus acciones de desarrollo institucional y desarrollo de sus ámbitos de referencia. Esta articulación intermunicipal, en mancomunidad, se desarrollaría ya sea entre gobiernos locales contiguos territorialmente o no. Aunque no se ha podido identificar experiencias en este sentido, sin embargo, la propuesta de la REMURPE de articular diversas REDCIM a nivel regional y nacional va en aquella orientación, donde las redes municipales del norte y el sur del país se articulan para intercambiar recursos, capacidades y experiencias; de modo similar es que los gobiernos locales mancomunados pueden articularse virtualmente para mejorar su capacidad de gestión institucional.

Ahora bien, la generación de un nivel supramunicipal o intermunicipal de gestión pública local, a priori, identificamos como un efecto positivo de la LMM, de cara a la institucionalización de la innovación de tecnologías de gestión local plasmadas en las experiencias de REDCIM. Este proceso, como se ha evidenciado más arriba, ha sido altamente valorado por los actores locales y los actores que han promovido dicha institucionalización legal. Desde la perspectiva de la gobernanza local (Torfing 2010), aquel proceso y la generación de un nuevo nivel de gestión pública local, serían entendidos como un mecanismo de dirección de la sociedad y la economía locales a través de la acción colectiva. Porque la MM se convertiría en el espacio de gestión a través del cual diversos actores públicos, privados y sociales, con intereses divergentes, interactúan para formular, promover y alcanzar objetivos comunes por medio de la movilización, el intercambio y el despliegue de ideas, reglas y recursos.

De esta manera, la generación de un nivel de gestión local plasmado en la MM, es una oportunidad de articulación intermunicipal y fortalecimiento de las capacidades de gestión para los gobiernos locales, porque a través de la MM


se puede gestionar y ejecutar funciones delegadas en torno a las acciones de desarrollo supramunicipal o micro-regional, esto en la medida que la MM tenga consistencia y visión de sostenibilidad en su constitución, porque con la Ley se han formalizado muchas mancomunidades con propósitos e intereses diversos, sobre el que abordaremos en el siguiente capítulo.

[…] el esquema de mancomunidades es un esquema muy similar al alemán, que es otro nivel, otra unidad de gestión del Estado donde las municipalidades delegan funciones (Eduardo Barzola, Secretario Técnico Nacional de REMURPE).Yo creo que el hecho de que con esta nueva ley de adecuación de la 29029 nos permite tener el carácter de derecho público, y también en la ley nos dice que la mancomunidad municipal puede tener inclusive su oficina de programación de inversiones (OPI) para efectos de que esta oficina funcione para todos los municipios. Porque, no todos los municipios del país están adscritos al SNIP (Sistema nacional de inversión pública), hay municipios que son más grandes que tienen más recursos y pues están adscritos al SNIP. […] para que funcione una OPI tenemos que tener el personal profesional calificado, un personal idóneo que responda (Esguar Rodríguez, Alcalde del Distrito de Santa Catalina y presidente de la Mancomunidad Andino Central, Piura).

No obstante, los efectos positivos generados por la promulgación e implementación de la LMM, al inicio de la investigación se propuso identificar y contrastar como uno de los principales efectos de la citada Ley, la generación de una mayor participación y vigilancia ciudadana, y una mayor transparencia en la gestión de los recursos municipales, siempre en cuanto haya una cultura cívica en la ciudadanía. Este proceso y fenómeno sociopolítico es aún muy incipiente en las mancomunidades municipales recientemente constituidas al amparo de la LMM; mientras que dichos elementos de participación y vigilancia ciudadana son bastante tenues en las diversas experiencias de REDCIM y en la propia experiencia de la REMURPE, donde no se está considerando real y plenamente a los actores sociales en el proceso de empoderamiento de las experiencias de construcción de la gobernanza local en red, debido a que precisamente la cultura cívica de la ciudadanía en los ámbitos locales del Perú es bastante efímera.

De otra parte, así como ha generado efectos positivos, la LMM también ha generado efectos negativos y algunos vacíos que se manifiestan en el proceso de implementación de la misma Ley por parte de los actores locales. Los efectos negativos se expresan en la proliferación coyuntural de mancomunidades municipales, atomización de mancomunidades municipales, imposición de procedimientos administrativos del Estado a través de una excesiva reglamentación de la Ley, reproduce y perpetúa la política centralista del Estado, y la exclusión y subdesarrollo de algunos gobiernos locales pequeños y pobres en recursos o capacidades.



La proliferación coyuntural de mancomunidades municipales trae o traería consigo la atomización de mancomunidades debido a que muchos de los gobiernos locales habrían constituido mancomunidades municipales con el propósito de aprovechar las oportunidades coyunturales para la consecución de fondos de financiamiento provenientes de fuentes de cooperación nacional e internacional para la ejecución de determinados proyectos supramunicipales que no responderían a criterios de integración y desarrollo territorial micro-regional, con lo cual no tendrían sostenibilidad política, económica y social en el tiempo.

[…] la mancomunidad está nominada por municipios, que todos pueden estar juntos o no, en cambio nosotros inicialmente hablábamos de las municipalidades que estaban juntas y funcionaban para brindar un servicio y la mancomunidad le permitía hacer una gestión interesante entre municipios pequeños que no tenían muchos recursos y personal, y entre vecinos se podían apoyar para implementar algún servicio. Sin embargo, se han venido constituyendo mancomunidades sobre la base de algunos proyectos de cooperación internacional, los que se mueven sobre la base de fondos, es decir, una vez que no hay proyectos de cooperación cada uno se va por su lado. […] el problema radica en cómo tu defines a la mancomunidad, cómo lo apruebas a la mancomunidad. En el gobierno anterior (Aprista) comenzaba a dar decretos para aprobar mancomunidades a por doquier, al final terminaba aprobando todas las que se presentaban, nosotros a menudo conocemos mancomunidades o asociaciones que están de nombre que van a vivir solo mientras dure el proyecto, pero también hay otras mancomunidades que si se mueven solas porque tienen sus equipos ven que pueden tener mayor sostenibilidad (Yolanda Collatón, Secretaria Técnica del área DEL de la REMURPE).

También hubo de parte de algunas municipalidades un mal entendimiento de la mancomunidad, creían que la mancomunidad era asociarse con quien sea, porque era la oportunidad de conseguir más fondos, y no se tenía el real sentimiento de la mancomunidad, la mancomunidad era una respuesta a las carencias, y al mejor desarrollo zonal, regional y no era precisamente para coger fondos por cualquier cosa; además respondía a un enfoque territorial, un enfoque funcional, tomando en cuenta asociaciones con carácter de cuenca, desarrollo vial, desarrollo también de corredores económicos, de corredores naturales (Wilbert Rozas Beltrán, fundador y ex-presidente de la REMURPE).

El control del Estado hacia los entes locales, en este caso hacia las mancomunidades municipales, se ha traducido en la imposición de procedimientos administrativos del Estado a través de una excesiva reglamentación de la LMM, reglamentación que restringe y somete el desempeño de las MM a lo dispuesto desde el Estado o el gobierno nacional. De acuerdo con el reglamento de la Ley el comportamiento de los actores locales involucrados en las mancomunidades municipales ya estarían parametrados, puesto que la estructura organizativa, las funciones y competencias de los directivos y del personal técnico ya están establecidas a priori, quitándoles


con todo ello la autonomía a los gobiernos locales integrantes y a las propias mancomunidades municipales.

Lo que tiene el artículo 5 de la Ley 29341 es el reglamento sobre el tema de la gerencia y lo engorroso para hacer los documentos, porque te piden informe técnico de viabilidad como si estuvieras yendo al SNIP, y todo lo demás, te reglamentan pero hasta el centímetro de comportamientos en la mancomunidad que supuestamente deberían ser autónomas porque son creadas por las municipalidades, no por la PCM. Entonces, la excesiva reglamentación de la Ley es lo más negativo, las organizaciones muy reglamentadas no funcionan, ese es el problema del Estado en el Perú, no es sólo la mancomunidad, sino de todo el Estado, han tomado 50 sistemas o candados por donde tienes que pasar hasta para una acción de emergencia.

La elección del gerente de la mancomunidad municipal no debe decidirse por reglamento porque esto decide cada municipalidad, ellos tienen sus expectativas de encontrar un profesional independiente, competente para gerenciar la mancomunidad, pero el reglamento te lo impone. Desde ahí ya le da mucho poder al gerente, la mancomunidad se crea como una entidad supramunicipal para que colaboren todos y no que se imponga ciertos cuadros (Eduardo Barzola, Secretario Técnico Nacional de REMURPE).

Los alcaldes son electos por el voto popular y ellos son quienes tienen que rendir cuentas, por lo que ellos deben designar a este gerente, pero con facultades muy específicas y que la Ley lo permita en su momento hacer un balance de los resultados de este gerente y el éxito que debe tener o caso contrario también tomar las medidas correctivas, pero son los alcaldes quienes tienen la responsabilidad en su momento de rendir cuentas y son evaluados constantemente por la comunidad, por la población de sus distritos y el gerente tiene que someterse a un trabajo técnico pero siempre bajo, no sé si es la palabra, “control” pero tienen que estar los alcaldes muy atentos al trabajo de este gerente (Nelson Mío, Alcalde del Distrito de La Matanza y presidente de la Mancomunidad Municipal Vicus, Piura).

En la Ley hay cuestiones pendientes que requieren cambios como la estructura orgánica y la distribución de funciones y competencias entre los municipios (alcaldes) y la gerencia general. La gerencia general es algo así como un ente con super-poderes, incluso por encima de los directivos que son los alcaldes electos, y esto es incompatible y requiere ser modificado para generar una mayor participación y democratización en el desempeño de las mancomunidades municipales (Alexander Rojas, Secretario Técnico de la REMURPI, Piura).

Otro de los efectos negativos de la LMM es la reproducción y perpetuación de la política centralista del Estado a través del otorgamiento de incentivos genéricos e indirectos para los proyectos y programas gestionados por las mancomunidades municipales, porque la aplicación de dichos incentivos implica la gestión de programas y



proyectos de desarrollo, sometiéndolos íntegramente a los procedimientos burocráticos de los programas de inversión estatales como el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), Fondo de Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL), y presupuestos participativos a nivel provincial y regional. Estos sistemas burocráticos de gestión de los incentivos para proyectos mancomunados, además de generar el centralismo, colateralmente estarían generando otro de los efectos negativos: la exclusión y subdesarrollo de algunos gobiernos locales pequeños y pobres en recursos o capacidades; es decir, aquellos que no están mancomunados por uno u otro motivo, y aquellos quienes incluso estando mancomunados, consecutivamente, no logren acceder a los incentivos propuestos.

El gobierno está dando incentivos, donde dice que las municipalidades que se mancomunan van a tener más facilidades para acceder a más presupuestos, es una estrategia me parece hasta infantil, los alcaldes se reúnen, se juntan pero a la hora que van a exigir sus presupuestos el gobierno les cierra las puertas, eso está en el papel, los incentivos son muy limitados, entonces no están logrando y esto está desanimando a la gente, especialmente a los alcaldes (Senon Choquehuanca, Coordinador de la Asociación SER en Puno).

Finalmente, algunos de los vacíos de la LMM identificados por los actores locales en el proceso de su implementación se manifiestan, principalmente, en dos dimensiones o campos de actuación: primero, la restricción en la cobertura o alcance de las tipologías de mancomunidades identificadas, y segundo, la ausencia de incentivos económico-financieros directos hacia las mancomunidades municipales.

Las tipologías de mancomunidades municipales identificadas en la LMM han sido restrictivas y limitantes para la constitución o configuración de mancomunidades resultantes de acuerdo con las características, necesidades e intereses de cada ámbito local y regional. Dicho de manera más concreta, la Ley no contempla para la configuración de mancomunidades municipales, la articulación de los gobiernos locales fronterizos con sus pares de un país limítrofe, es decir, la constitución de mancomunidades de cobertura a nivel internacional. Asimismo, algunas iniciativas de articulación en mancomunidades fueron truncadas porque no hubo una adecuada información y comprensión de los procedimientos administrativos estipulados en la Ley, porque incluso se han constituido mancomunidades entre dos gobiernos locales pequeños de la misma provincia y departamento debido a que no podían constituir una mancomunidad entre distritos de departamentos distintos, a pesar de que ellos fueran contiguos territorialmente.

En la formación de las mancomunidades de la zona ayamra hemos llegado a organizarnos con otras municipalidades fuera de las fronteras de nuestro país; por ejemplo, Tiahuanacota, Santiago de Oje y Copacabana, para buscar financiamiento


sobre un corredor económico turístico a las orillas del lago. Tiahuanacota era el referente aymara, entonces no hemos tenido ningún problema, más bien la norma nacional no consideraba ese tipo de asociación, y nos pedía que cancillería viera ese tema. Así, la ruptura cultural se ha mostrado y se muestra hasta estos momentos. Por ejemplo, Desaguadero Perú no puede asistir en programas de inmediata emergencia a Desaguadero Bolivia, cuando son pueblos totalmente hermanos, pero tienen que pasar por una opinión de cancillería y demás (Iván Flores, Ex-alcalde del distrito de Acora y Ex–vicepresidente de la REMURPE, Puno)

La Ley de mancomunidad municipal ha sido exitosa porque nos ha permitido generar la iniciativa de articularnos con otros municipios, aunque en cierto modo también nos ha limitado porque primero mi persona como alcalde de Pichacani, y el alcalde de San Antonio de Esquilachi (ambos del departamento de Puno), y el otro alcalde de Ichuña, queríamos hacer un proyecto importante. Pero, había una Ley que nos ha limitado, que no se podía pasar alcaldes distritales sobre la cabeza del presidente regional, sobre el alcalde provincial, ellos más bien podían articular municipios de un departamento y otro, porque Ichuña pertenece al departamento de Moquegua, entonces nos ha truncado y nosotros solo hemos apostado con el municipio de San Antonio de Esquilachi (Lucio Ccopa Mamani, Ex-alcalde del distrito de Pichacani-Laraqueri, Puno).

De otra parte, si bien la LMM promueve el asociativismo municipal para la articulación de sus recursos y capacidades, sin embargo, incentiva de manera muy limitada o nula en algunos casos, porque aún no hay el compromiso efectivo y directo del gobierno nacional para el desarrollo de las capacidades de gestión técnica de los gobiernos locales mancomunados y la financiación de los programas y proyectos a ejecutarse. Porque, como hemos sostenido más arriba, los incentivos otorgados a las mancomunidades municipales no son directos ni concretos para efectos de la articulación e integración territorial de los gobiernos locales.

No hay incentivos directos en la Ley, por eso hay las negociaciones, nosotros hemos tenido que ir dejando y cediendo posesiones porque si te cerrabas en temas de recursos económicos no te salía la Ley, porque los congresistas no tienen la facultad de gasto en ninguna propuesta que ellos hagan. Para que pueda ser aceptada, acordada en comisión, en el pleno no tiene que tener una fórmula que signifique más gastos al Estado, por eso no se les podía asignar nada más que posibilidades de mayores puntuaciones en los incentivos porque tampoco es que los incentivos van directo a la mancomunidad, sólo tienen mayor puntuación, tiene mayor prioridad, pero es parte de la negociación. Pero, es necesario incentivos reales y directos, o sea la gente se mueve por la base de una racionalidad bien instrumental, la elección racional, para hacer una acción hay una elección racional y esta tiene que ver con incentivos claros y concretos ¿Qué gano yo? (Eduardo Barzola, Secretario Técnico Nacional de la REMURPE).



Todavía no hay un incentivo económico-financiero, todavía hasta que yo sepa, no creo que de repente en el transcurso de estos días se dé, pero si pues habla de que de repente pueden participar en concurso, los fondos concursables, así que tienen mayor puntaje de calificación “acá este proyecto es de impacto no, para todos los distritos, entonces hay que aprobarlo”, generalmente en ese sentido si hay alguna ventaja (Esguar Rodríguez, Alcalde del distrito de Santa Catalina y presidente de la Mancomunidad Andino Central, Piura).

Este vacío en la Ley no genera la voluntad y el compromiso de los actores locales para la integración territorial micro-regional o interregional que tenga viabilidad y sostenibilidad en el tiempo. Al igual o similar a otras leyes que, a priori, están dirigidos a promover la integración territorial entre los gobiernos locales distritales21, la LMM con incentivos genéricos, indirectos y sometidos a la complejidad de los sistemas de control del Estado, podría no lograr los resultados esperados en torno a la integración y desarrollo territorial sostenible en los ámbitos locales. Por lo tanto, es relevante que el Estado repiense la política de integración territorial micro-regional y regional, e introduzca medidas correctivas en el reglamento de la LMM, para el logro del propósito de la integración territorial en los ámbitos locales.

4.4. ¿Es necesario más leyes o más políticas de Estado para generar la integración y desarrollo territorial?

La problemática de la integración y cohesión social, política, económica y cultural ha estado permanentemente en la agenda de debate académico y político en el país, porque dada la característica heterogénea, multiforme y compleja del Perú, históricamente, ha vivido experiencias de desintegración en sus diversas dimensiones mencionadas líneas arriba. Por ejemplo, las novelas “Todas las sangres” y “El zorro de arriba y el zorro de abajo” de José María Arguedas nos ilustran con claridad sobre aquella problemática y debate histórico en el país, que hasta la actualidad continua vigente y en proceso.

Ahora bien, como un aporte a la superación de aquella problemática y la discusión sobre las estrategias o modalidades de integración territorial en el país, durante los últimos 20 años, se han desarrollado diversas experiencias de articulación intermunicipal o las llamadas REDCIM que apuntan, en mayor medida, a la integración territorial micro-regional y regional basado, según sea cada caso, en la dimensión económica, cultural, histórica y política, o en una combinación entre ellas, sobreponiéndose a las restricciones de la división territorial meramente político-

21 En esa línea, como parte de la política de integración, en junio de 2008 se publicó el Reglamento de la Ley Nº 29021, Ley de Promoción de la Fusión de Municipios Distritales, creando incentivos para la fusión de distritos, entre ellos, el 50% adicional del FONCOMUN que reciben de forma conjunta las municipalidades distritales fusionadas. A pesar de este marco legal y sus incentivos no se han generado iniciativas de fusión o integración entre los gobiernos locales distritales. Proyecto USAID/Perú ProDescentralización (2009) Desafíos de la Integración Regional – Evaluación Rápida de Campo. Lima.


administrativa del país. Así, según el Proyecto USAID/Perú Pro-Descentralización (2009), existen dinámicas económicas, sociales, culturales e institucionales en funcionamiento que son expresiones de procesos de integración de diversas circunscripciones territoriales. En este sentido, especial mención han merecido las mancomunidades y asociaciones de municipalidades que se han formado en diversas partes del país con el objetivo de ejecutar obras y servicios comunes que tengan impacto positivo en la población.

De esta manera, según el citado proyecto, una de las perspectivas de integración territorial micro-regional y regional estaría basada en las experiencias desarrolladas por las mancomunidades municipales y las asociaciones de municipalidades, porque éstas se presentan como una oportunidad para lograr una efectiva articulación a través de corredores económicos, lo que permitiría ampliar la visión político-administrativa tradicional. De manera que, además, se aprovecharían las ventajas competitivas y comparativas que ofrecen el corredor y la cuenca. Esto está en sintonía con la percepción mayoritaria de que la integración no puede ser un proceso forzado, pues se estima que el cambio nace de abajo hacia arriba, producto de la solidaridad interterritorial, del diálogo y la negociación constante.

En ese sentido, algunos actores entrevistados de los departamentos de San Martín, Puno y Cajamarca señalan que sería conveniente establecer la propuesta de nuevas regiones en base a la integración de espacios como las mancomunidades y las asociaciones de municipalidades. Refuerzan este planteamiento afirmando que la integración no puede ser un proceso forzado, ya que el cambio nace de abajo hacia arriba, producto de la solidaridad interterritorial, del diálogo y la negociación constante. Se indica que todo ello generará la confianza mutua necesaria para el proceso de integración (Proyecto USAID/Perú Pro-Descentralización, 2009).

De otra parte, desde la perspectiva de las políticas públicas, la integración y el desarrollo territorial y regional son definidos por Muller en Moncayo (2005), como fenómenos o procesos dinámicos y secto-territoriales, y sostiene que, en el contexto de crisis de legitimidad de los corporativismos sectoriales debe ubicarse el resurgir de lo local. Es decir, el espacio local aparece hoy, al mismo tiempo, como un lugar potencial para darle de nuevo coherencia a la sectorialidad y permitir así superar los efectos perversos del corporativismo, y como un lugar donde pueden reconstruirse relaciones de proximidad en las cuales los individuos encuentran de nuevo un poco de dominio sobre la complejidad del mundo. Dicho de otra manera, lo local aparece hoy como un espacio donde la exigencia de racionalidad puede reconciliarse con la exigencia de proximidad.

Por lo tanto, como respuesta a la búsqueda de esa combinación o interacción entre racionalidad y proximidad, en el contexto de la globalización, es relevante poner en valor la experiencia desarrollada por las diversas redes de cooperación intermunicipal en el país como perspectiva, estrategia y oportunidad, a la vez, para



generar o reimpulsar la política o las políticas y planes de integración y desarrollo territorial micro-regional y regional, y con ello darle sentido práctico y estratégico al proceso de descentralización del Estado.


Capítulo VConstrucción e Implementación de un Modelo de Gobernanza Local en Red5.1. Origen de la REMURPE

Si bien, recientemente, la REMURPE ha incorporado por estrategia a los gobiernos locales urbanos como parte de la organización, por lo que en la actualidad se denomina Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú; sin embargo, la Red nace en enero de 2000 principalmente como un ente o gremio representativo de experiencias e intereses de las Municipalidades Rurales del país. Así, la REMURPE habría tenido su origen como producto de tres fenómenos sociopolíticos muy importantes que se desarrollaron con mayor intensidad a lo largo de la década del noventa: primero, el recambio de las elites locales; segundo, la crisis política de la izquierda y del propio sistema de partidos; y tercero, la cooptación política de la AMPE por parte del fujimorismo22. Estos fenómenos sociopolíticos se han desarrollado en el contexto de democratización del país que se había reiniciado desde la década del ochenta, y esto como parte de las oleadas democratizadoras iniciadas en los años cincuenta del siglo pasado.

El recambio de las elites locales se habría iniciado oficialmente y de manera progresiva a partir de la introducción del sistema electoral municipal en 1963, en el país. Por ello, según Degregori, Coronel y Del Pino (1998), en 1966 si bien se mantenían vigentes aún las tradicionales instituciones del sistema de “administración étnica”, el cabildo -reunión de vecinos varones de los pueblos- y los varayocs -autoridades indígenas que median entre las autoridades mistis23 y los campesinos quechuas-, el sistema se estaba ya desmoronando y nuevos actores empezaban a aparecer y con ello se iniciaba un proceso de recambio en las elites locales: en varios distritos, gracias a las elecciones, no eran hacendados o sus “cercanos”, quienes accedían al poder, sino nuevos sectores comerciantes y profesionales. Este proceso se profundiza durante el gobierno militar, con los nuevos alcaldes designados -ya no electos-, entre ellos se encuentran alcaldes de origen indígena, urbanizados; muchos son inmigrantes de retorno con experiencia dirigencial. Pero ya no se encuentran en el escenario municipal, a los varayocs.

Con la restauración democrática y la convocatoria a elecciones municipales en 1980, el camino abierto por el gobierno militar se continúa: los electos son nuevamente campesinos escolarizados con experiencia de migración y/o dirigencia social. Esta tendencia se habría expandido significativamente durante los años noventa. De

22 La década del noventa ha sido para el Perú un periodo de desintegración social e institucional, y por consiguiente la supresión de todo tipo de asociativismo. Como muestra de todo ello es que la AMPE fue cooptada por el fujimorismo, con el fin de desmembrar el asociativismo municipal y hacer uso de ella.23 Es la denominación aymara que se le asigna a los “mestizos” y a sus descendientes.


Capítulo VConstrucción e Implementación de un Modelo de Gobernanza Local en Red

ahí que diversos investigadores llegan a la conclusión de que en diferentes lugares del país acceden al poder local nuevos sectores sociales. “Grupos emergentes” (Diez 1999); un “sector comunero económicamente más alto y con más experiencia” (Guerrero 2002) accede a gobiernos locales en espacios de alta ruralidad desde las elecciones de 1980; y “campesinos emergentes” (Quispe, 2003).

Los hallazgos identificados por Quispe, es concluyente en una investigación realizada sobre el proceso participativo en los distritos de la Provincia de Moho, Provincia aymara en el departamento de Puno. Según él, si bien las relaciones de poder continúan configurándose entre “mistis y campesinos emergentes”, sin embargo, “quienes controlan los poderes locales ya no son los mistis, sino los campesinos emergentes”. Los mistis o sus herederos desempeñan principalmente cargos en el magisterio -profesores-, quienes en el pasado continuamente tenían el control del poder político local, desde los espacios distritales. Por su parte, los campesinos emergentes, actualmente desempeñan cargos similares al de los mistis y a su vez controlan los poderes políticos locales. Una de las estrategias de ascenso social y político fue la “educación”, a través de ella los campesinos emergentes realizan y participan en acciones similares e incluso superiores al de los mistis.

A partir de lo anterior, sostenemos que el origen de la REMURPE se da como producto de este proceso de cambios o recambios de las elites locales. Porque, quienes inicialmente idearon y constituyeron la Red son, precisamente, alcaldes rurales con características o con perfil nuevo expuesto más arriba.

En el año 1996, se dio un Encuentro Nacional de Experiencias de alcaldes rurales, fue un encuentro importante, yo llamaría la antesala para la formación de REMURPE. En este encuentro se llevó la experiencia de Morropón, la experiencia de Limatambo, la experiencia de Picota de la selva, la experiencia de Puno (Carlos López Giménez, Alcalde de Santo Domingo y Fundador de REMURPE)24.

La conformación de la red de municipalidades rurales del Perú se inicia entre los años 1997 y 1998 ante el incremento de nuevos gobiernos locales liderados por campesinos, quienes con el apoyo de otras instituciones organizan un Grupo Promotor de la articulación de los gobiernos locales rurales (REMURPE).

[…] antes los alcaldes eran gente de los llamados llajtataitas o de los grupos y poderes locales, ahora con mucha facilidad podemos ver alcaldes indígenas, alcaldes quechuas, aymaras, que representan los verdaderos intereses de la población y no de la persona que cree que la municipalidad es un botín, sino también un espacio de gobierno y un espacio democrático de gobierno, y todo lo que se tiene como gobierno es para todos y no para la plaza principal, ni para el grupo pequeño de vecinos notables, si no es el ejercicio democrático de la economía local para todos (Wilbert Rozas Beltrán, Ex-presidente y fundador de la REMURPE).

24 Extracto de la entrevista citada por Salcedo (2008).


Directamente relacionado con el fenómeno anterior es la crisis política de la izquierda y la crisis del propio sistema de partidos. Porque desde los años noventa se opera un cambio importante en la configuración de los sistemas políticos locales. Es decir, conforme los partidos políticos desaparecen de las contiendas electorales y dominan los independientes, un rasgo nuevo y decisivo se suma a los anteriores: ser profesional. En este sentido, Degregori, Coronel y Del Pino (1999), sostienen que solamente uno de los diez alcaldes pertenece a un partido político, tres de los diez alcaldes tienen título universitario y tres tienen estudios superiores: los alcaldes son producto de la masificación universitaria. Asimismo, desde 1990 el número de organizaciones políticas locales compitiendo en las elecciones municipales se ha multiplicado por el creciente debilitamiento del sistema de partidos políticos.

De otra parte, según Quispe (2003), si bien se mantiene la simpatía hacia los partidos políticos tradicionales, sin embargo, la proliferación de movimientos políticos independientes marca su predominio en la configuración de los sistemas políticos locales, lo cual indica, en cierto modo, la crisis y desaparición de los partidos políticos tradicionales y la configuración de nuevas propuestas de organización política, tanto a nivel local como a nivel nacional.

En este contexto, los partidos de izquierda también han perdido organicidad, espacio y legitimidad política a partir de la década del noventa, a pesar de que previamente, alcaldes de izquierda provenientes de gremios campesinos, habían generado experiencias de gestión participativa de referencia en diferentes ámbitos locales25, son los casos de Limatambo en Cusco, Santa Rosa en Puno, Castrovirreyna en Huancavelica, Morropón y Santo Domingo en Piura, Sihuas en Ancash, entre otros. Así, en términos de Remy (2005), a inicios de la década del noventa, cuando las experiencias de participación y concertación surgidas de alcaldes originalmente de Izquierda Unida se expanden, se formalizan en instrumentos legales de cada alcaldía, sin embargo, Izquierda Unida como organización política estaba desapareciendo del escenario electoral. En las elecciones de la década de 1990, son alcaldes de izquierda, pero en movimientos independientes, prácticamente sin articulación entre ellos, quienes siguen desarrollando y multiplicando estas experiencias de participación y concertación y, sobre todo, formalizándolas en normas y reglamentos.

Entonces, los alcaldes rurales de izquierda provenientes de gremios campesinos de nivel nacional -electos a través de movimientos políticos independientes-, al no contar con un espacio político orgánico a través del cual articular sus experiencias de gestión política local y reivindicar los derechos e intereses de los gobiernos

25 Precisamente, una de las razones centrales o factores motivadores para la constitución de la REMURPE ha sido la articulación e intercambio de experiencias exitosas de gestión participativa local generadas por gobiernos locales rurales de diferentes regiones del país.



locales rurales, a los cuales representaban, han decidido constituir un espacio orgánico e institucional que se plasmó en la Red de Municipalidades Rurales del Perú.

La Confederación Campesina del Perú (CCP) y los alcaldes rurales queríamos tener nuestro origen gremial en la CCP y también nuestra orientación política institucional desde la confederación campesina del Perú, decidimos formar la Red de Municipalidades Rurales del Perú, y como teníamos origen en la CCP, de ahí que nuestra primera sede se instala en una oficina prestada que nos da la confederación campesina del Perú en la plaza Bolognesi (Wilbert Rozas Beltrán, Ex-presidente y fundador de la REMURPE)26.

Finalmente, y no aislado de los dos fenómenos sociopolíticos antes expuestos, el nacimiento de la REMURPE se origina como producto del interés inicial de sus impulsores y fundadores por articularse o constituir un movimiento asociativo de representación municipal como parte del proceso de democratización en el país, tal es así que los diferentes alcaldes rurales que fundaron la REMURPE, previamente, formaron parte de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE), cuya participación implicaba adaptarse a la dinámica organizativa preestablecida. Como parte de esa dinámica se contemplaba la conformación de las asociaciones regionales de municipalidades, proceso en el que se habrían generado conflictos de poder e intereses de los actores participantes.

“Una etapa tiene que ver con el inicio que es buscar una representación municipal, que está muy ligado a los procesos de democratización de los años 80, eso logra tener sentido cuando se llega a tener una asociación nacional. Y la asociación nacional te pone como una de las tantas tareas tratar de construir asociaciones regionales, las ARES, pero por eso entramos en una etapa de crisis por la desorganización y luchas internas que terminan en el cierre de lo que fue la experiencia magnifica que tuvo….” (Eduardo Barzola, Secretario Técnico de REMURPE)

Es más, en el período de gobierno de Fujimori, durante los años noventa, se da un proceso de fragmentación del movimiento asociativo. Como sostiene Claros (2009), a partir de enero de 1999 la AMPE entró en un franco proceso de descomposición, cuando el Consejo Directivo fue copado por el movimiento pro-gobiernista al convocar a un congreso eleccionario usurpando las competencias del entonces presidente de la AMPE y marginando de la convocatoria a los alcaldes opuestos al régimen. De esta manera, la dirigencia de la AMPE perdió su legitimidad y, al mismo tiempo, su espacio político. Ante esta situación es que los alcaldes rurales crearon la REMURPE como un ente alternativo con el fin de articular a los gobiernos locales rurales y las experiencias de asociativismo y cooperación intermunicipal bajo una propuesta programática dirigida a las municipalidades más pobres y alejadas del país.

26 Extracto de la entrevista citada por Salcedo (2008).


Haber, la REMURPE tiene su origen, uno, en que la asociación de municipalidades del Perú, que por entonces representaba todo el municipalismo nacional se fue convirtiendo en un brazo político de la dictadura de Fujimori, y esta entidad, en lugar de representar a los alcaldes representaba políticamente a quienes estaban a favor de Fujimori, por entonces yo era alcalde de la Municipalidad de Limatambo, y en ese momento planteamos a la AMPE, asociación de municipalidades del Perú, de que debería de existir una secretaria que viera los asuntos rurales, entonces en el congreso de Cajamarca (1997) se acuerda tener una secretaria de asuntos municipales, en el cual soy miembro de esa comisión, pero como después esto se fue cada vez más convirtiendo en un brazo político y no una representación municipal, a tal extremo que la función de los alcaldes que estaban aglutinados en la AMPE y que eran pro fujimoristas, se forma el llamado “movimiento vamos vecinos”, que encabeza este ex-ministro de agricultura Absalón Vásquez, entonces le quitan ahí el valor municipalista, el valor amplio que tenía la AMPE, y de ahí nos aglutinamos, alrededor de aquella secretaria y ayudada, y hay que enfatizar acá, por todos los que éramos miembros de la confederación campesina del Perú, para crear la REMURPE (Wilbert Rozas Beltrán, Ex-presidente y fundador de la REMURPE).

Ahora bien, a las tres razones o motivaciones programáticas, identificadas por Salcedo (2008), que dieron origen a la REMURPE -nuclear y promover experiencias novedosas de gestión municipal rural, ser modelos de gestión gobernando junto con la población y ser más transparentes, y aprender y replicar experiencias de cooperación-, es necesario agregar otra que ha sido el motor inicial, se trata de la “representación municipal y la incidencia política” en sus diversas dimensiones y a diferentes niveles.

En todo este proceso inicial de constitución y configuración de la REMURPE podemos identificar tres tipos de actores: municipales, gremios campesinos y ONGs, que han participado directa e indirectamente. Entre los primeros, quienes constituyeron la Red fueron las siguientes municipalidades: Municipalidad Distrital de Santo Domingo, Municipalidad Distrital de Sicchez, Municipalidad Provincial de Ayabaca y Municipalidad Distrital de Vichayal en Piura; Municipalidad Distrital de Jarpa en Junín; Municipalidad Distrital de Uchiza y Municipalidad Distrital de Tabalosos en San Martín; Municipalidad Distrital de San Francisco en Cerro de Pasco; Municipalidad Distrital de Limatambo y Municipalidad Provincial de Espinar en Cusco; y la Municipalidad Provincial de Castrovirreyna en Huancavelica27.

27 www.remurpe.org.pe Fecha de consulta: 17/08/2011.



Entre los gremios campesinos que participaron y apoyaron directamente en el proceso de constitución de la REMURPE se puede mencionar a los siguientes gremios: la Confederación Campesina del Perú (CCP) y la Confederación Nacional Agraria (CNA). Mientras que por el lado de las ONGs podemos mencionar la participación activa de Grupo Propuesta Ciudadana, GRADE, CEPES, Red Perú y otras ONG regionales.

5.2. Principios y valores organizativos de la REMURPE

La dinámica de funcionamiento institucional de la REMURPE está basada en cuatro principios y valores organizativos que sustentan su accionar diario tanto a nivel interno como a nivel externo de su ámbito organizativo, es decir, su interacción con los diferentes actores: asociaciones municipales, redes municipales y municipios socios, y demás actores públicos y privados a nivel local, regional, nacional e internacional. De acuerdo con el plan de desarrollo institucional (PDI) de la REMURPE, estos principios y valores consisten en los siguientes28:

Pluralidad política e inclusión, en el sentido que en su interior convergen actores de diversas ideologías y posiciones políticas, así como también dialoga e interactúa con diversos actores políticos de diversas tendencias; todo ello como parte de su vocación democrática y en respuesta a su rol de articulación de diversos actores políticos a nivel local, regional y nacional.

Autonomía municipal, promueve e impulsa el asociativismo y la cooperación intermunicipal, a la vez que los articula en red, con el fin de fortalecer las capacidades de gestión y representación institucional de las municipalidades ante los otros niveles de gobierno y demás actores a niveles nacional e internacional, además de respetar la autonomía municipal, los fortalece mediante la puesta en valor de las potencialidades de los actores políticos locales, la reivindicación de sus intereses y la visibilización como actores gubernamentales.

Compromiso con el desarrollo humano, esto en la medida que sus acciones están centradas en la persona humana, es decir, que el cambio social y desarrollo es posible cuando las propias personas/ciudadanos y autoridades locales se conviertan en sujetos -no objetos- y actores protagónicos de su propio cambio y desarrollo. Este principio, a través del cual se impulsa el desarrollo de las capacidades de gestión y cambio institucional de los gobiernos locales, quienes tienen la responsabilidad de gestionar el desarrollo socioeconómico en sus ámbitos locales de acción y referencia.

28 Estos valores y principios organizativos de REMURPE, en buena medida, tienen su base y sustento en los valores y principios de organización de las comunidades andinas rurales, comunidades con las que se han generado experiencias de gestión local alternativa basadas en la participación ciudadana, la inclusión social y la transparencia en las decisiones y acciones municipales. Sobre la base de estas experiencias es que se ha fundado la Red.


Honestidad y transparencia, las acciones de los actores implicados con el quehacer de la organización están basadas en un comportamiento éticamente responsable ante la sociedad, esto implica que los procesos de toma de decisiones y acciones deben estar marcados por la claridad y credibilidad para generar confianza y compromiso públicos29.

Así como la REMURPE basa sus acciones en aquellos cuatro principios y valores, como correlato sus asociados también cuentan con sus principios de gestión que consisten en: gestión participativa, según la cual las Municipalidades y la población toman decisiones compartidas en la construcción y gestión del desarrollo; este proceso se ha visto acelerado por la implementación del proceso de Presupuesto Participativo, que ha movilizado a pobladores en la priorización y programación de los presupuestos públicos escasos. Gestión concertada, con base en este principio las Municipalidades convocan a otros actores de su ámbito y territorios contiguos para hacer juntos el desarrollo socioeconómico. Gestión planificada, lo cual implica que el desarrollo se logra bajo una planificación y con el liderazgo de las Municipalidades, como representación del Estado a nivel local, habiendo convertido para ello como herramienta al Plan de Desarrollo Local Concertado. Gestión transparente, este principio hace que la gestión esté basada en la práctica de valores de honestidad y transparencia en el manejo de recursos públicos y en la rendición de cuentas periódicamente. Y gestión productiva, según la cual las Municipalidades cumplen su rol de promoción de la producción y de las economías locales, superando así su rol tradicional de prestadores de servicios y ejecutores de infraestructura.

29 Aunque en la práctica, según algunos actores de la Red, el desempeño de sus líderes y técnicos estarían encubiertos por acciones poco transparentes que no responden a las expectativas de los asociados y ciudadanos de los ámbitos locales. «Lo que siempre nos ha estado preocupando y nunca hemos tenido respuestas es en el tema de financiamiento, REMURPE tiene financieras como la OXFAM y otras, por ejemplo, yo recuerdo que todos los alcaldes decían en un evento: este evento está auspiciado por 10 financieras y sólo a los directivos nos daban pasajes y alojamiento, y los demás iban con su propio presupuesto y se preguntaban si aquí estaba auspiciado por la USAID, Unión Europea y demás, cuánto hay de plata y en qué se está gastando, entonces ahí la REMURPE debe ser más transparente, se tiene que corregir, no hay una transparencia en la administración de sus fondos, no accedemos a eso. Los organizadores de REMURPE Puno y REMURPE nacional, en los eventos buscan, contratan e invitan personalidades, y son buenos talleres. Pero si nosotros hablamos de una transparencia administrativa y lucha contra la corrupción, lo primero que tenemos que hacer es cuánto de financiamiento llega de la Unión Europea para tal evento, como es que se hace uso de esos recursos, es fundamental, es una crítica que hago a mi propia organización (…). Ojala que no sea un pequeño espacio, a través del cual se beneficie un grupo de personas, con esa fachada, dentro de ese grupo pueden estar las directivas nacionales o técnicos nacionales, y que la transparencia sea una de las banderas de esta organización (Iván Flores, Ex-alcalde del Distrito de Acora y Ex-vicepresidente de la REMURPE, Puno)».



5.3. Visión y misión institucional30

La Visión institucional de la REMURPE para el periodo 2007 – 2010 consiste en: “Al 2010, La Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE) es el portavoz de los municipios, promotor de un nuevo municipalismo e interlocutor legitimado para la democratización y descentralización del Perú”.

Mientras que la Misión institucional para el mismo periodo consiste en: “La Red de Municipalidades Rurales del Perú, es una organización representativa de las municipalidades que propone políticas públicas y brinda servicios, promueve el desarrollo humano sostenible, fortaleciendo las capacidades locales de gestión, facilitando la promoción del desarrollo local y territorial, canalizando las demandas de las municipalidades, articulando las redes regionales y territoriales, incidiendo en la formulación de políticas públicas para una efectiva descentralización”.

De acuerdo con su visión y misión institucional, se percibe a la REMURPE como el tercer nivel de organización del asociativismo municipal en el Perú, puesto que por su cobertura nacional se proyecta y desarrolla sus acciones como un ente representativo de las municipalidades rurales y urbanas a nivel nacional. Esta representación se sostiene en su carácter o rol articulador de las redes regionales y territoriales de asociativismo municipal, y precisamente, a través de su lógica y dinámica de organización en red es que, por otro lado, juega el rol de incidencia en la formulación de políticas públicas locales y la descentralización del país, y la promoción del desarrollo local y territorial. Para la búsqueda o consecución de todo ello implementa la “gobernanza local en red” como un nuevo modelo de gobierno en los ámbitos locales.

5.4. Estructura organizativa31: complementariedad entre la dimensión política y la dimensión técnica

REMURPE asocia a Municipalidades distritales y provinciales de 19 regiones del Perú, asociaciones de municipalidades por cuenca, corredores económicos u otro tipo de asociaciones de continuidad territorial, y redes regionales similares a REMURPE. En este sentido, aunque no se dispone de información precisa en torno a la cobertura del número de municipalidades asociadas a la Red, aproximadamente estaría cubriendo alrededor de 700 municipalidades (38,2% respecto del total de municipalidades del país) que participan de la Red, ya sea individualmente o a través de asociaciones o redes regionales.

Por tanto, la REMURPE como una organización nacional representativa de las municipalidades es dirigida por los propios alcaldes, quienes representan de

30 REMURPE: Plan de Desarrollo Institucional PDI 2007-2010.31 Con base en el Plan de Desarrollo Institucional PDI 2007-2010 de la REMURPE.


manera legítima a las municipalidades que forman parte o son asociadas a la Red. Y de acuerdo con su estatuto institucional, la estructura orgánica está constituida por/en tres niveles: nacional, macroregional y regional.

La Asamblea Nacional Anual, es el órgano rector nacional de REMURPE que deposita en la Junta Directiva Nacional la Ejecución de políticas, estrategias y acciones que REMURPE acuerda y realiza anualmente.

La Junta Directiva Nacional, conjuntamente con el Coordinador Nacional es elegida por la Asamblea Nacional Anual, y asigna al Coordinador Nacional la ejecución del Plan Operativo Anual, quien a su vez es apoyado por la Secretaría Técnica Nacional, ubicada en la oficina de enlace en Lima.

Diagrama 1: Organigrama Estructural de la REMURPE

Fuente: Elaboración propia con base en REMURPE, 2007



La Secretaria Técnica Nacional, es la encargada de gestionar y materializar las políticas institucionales aprobadas por la Asamblea Nacional, la Junta Directiva y el Coordinador Nacional, y descritas en un Plan Operativo Anual.

Diagrama 2: Organigrama funcional de la Secretaría Técnica de la REMURPE



Finalmente, en la actualidad se cuenta con cinco coordinaciones macroregionales, así como redes y asociaciones municipales regionales, que a su vez cuentan con sus respectivas secretarías técnicas regionales. Las coordinaciones regionales del norte, centro, sur, nororiente y selva coordinan la organización macroregional, que son reforzadas por las juntas directivas de las Redes Regionales, Asociaciones de Municipalidades y Mancomunidades Municipales.

Diagrama 3: Estructura asociativa de la REMURPE




Desde una perspectiva formal, la estructura organizativa de la REMURPE se basa en un modelo vertical y flexible, y su lógica y dinámica de funcionamiento responden al enfoque de gestión en red, enfoque de gestión organizacional que la hace relativamente flexible y horizontal en su accionar diario, decimos relativamente porque su diseño formal que da cuenta de una estructura vertical y flexible en las relaciones y toma de decisiones, da lugar a que éstos procesos tengan una tendencia a la centralización y jerarquización. Porque, en buena medida, las decisiones y acciones en las redes regionales de la REMURPE dependen, precisamente, de las decisiones tomadas a nivel nacional; salvo algunas decisiones y acciones desarrolladas por redes regionales que funcionan independiente o autónomamente -con personería jurídica propia- respecto de las acciones de la REMURPE nacional. Con todo ello, estaría reproduciendo, en cierta medida, la tradición centralista de la lógica de funcionamiento del Estado peruano, ya sea por la concentración del aparato administrativo y burocrático en Lima, por la concentración y control de recursos de la red en la oficina de enlace en Lima: información, fuentes y fondos de financiamiento, decisiones, y otros, o por la cultura de dependencia de los actores locales respecto del nivel nacional.

La red significa articularse entre municipalidades que estamos haciendo gestiones interesantes, entonces se constituye la red, la red permite articular a los diferentes municipios y esto es un poco el fondo del asunto de la denominación […]. En diferentes zonas del país en donde se está en red, con pocos recursos puedes llegar. Hay como 3 o 4 tipos de articulaciones en red, el de nosotros es como la telaraña en donde el punto de enlace es aquí (Lima), no es que seamos centralistas, porque está en Lima, porque por acá están los ministerios, casi todo está por acá, claro como respondiendo al centralismo, al final las decisiones se toman con las regiones (Yolanda Collatón, Secretaria Técnica del área DEL de la REMURPE).

Nosotros somos parte de la REMURPE nacional, aún la red de Puno estamos en proceso de constituir la red oficialmente ante registros públicos, ya tuvimos una primera asamblea, ya tenemos nuestros estatutos, y ahora solamente faltaría pues presentar a registros públicos, estamos esperando la revisión, porque tenemos que revisarlo tanto aquí los alcaldes como también Lima, porque nosotros venimos como dice el Ingeniero Lucho: nuestro padre o nuestros padres van a ser la REMURPE nacional, entonces como REMURPE Puno estamos naciendo. […] nosotros en lo posterior como asociación o red regional no queremos desvincularnos de REMURPE nacional (Lourdes Betancur, Secretaria Técnica de la REMURPE Puno).

No obstante lo anterior, una de las particularidades y potencialidades replicables de la REMURPE es que a nivel de la gestión organizativa e institucional cuenta con una claridad en la distinción de las funciones y competencias entre los actores participantes e integrantes, tanto en términos de administración y gestión técnica como en la dirección y el liderazgo político. Esta claridad se produce en la medida


que cuenta con una estructura organizativa a nivel de dirección y liderazgo político y otra estructura organizativa funcional referida a la secretaría técnica dedicada exclusivamente a la administración y gestión operativa y técnica de la organización.

Este modelo de gestión organizativa es desarrollado gracias a la flexibilidad y el dinamismo que le permite su estatus jurídico privado, ya que como tal, para su funcionamiento no está rígidamente sometido al cumplimiento de los procedimientos legales y administrativos emanados por el Estado para una entidad pública, condiciones a las que sí están sometidas el funcionamiento de las Mancomunidades Municipales constituidas recientemente. Aunque para su reconocimiento, participación e incidencia en diversos espacios de gestión de políticas públicas ha tenido que amoldarse o adecuarse formalmente de acuerdo con algunos procedimientos del código civil, relacionados con el aspecto organizativo, no obstante ello, no ha cambiado en su práctica organizativa la distinción y la complementariedad entre la dimensión política y la dimensión técnica, lógica que es replicada en los subniveles de organización de la Red.

La idea inicial era tener coordinaciones, como era una red no había una estructura clásica que inclusive lo manda el código civil, que es tener presidente, vicepresidente y vocal, sino eran coordinadores, un coordinador central y coordinadores regionales, coordinador este, oeste, sur, norte.

Hemos tenido un primer cambio estatutario, ahora ya tenemos una junta directiva más tradicional dentro de lo que es la legalidad que señala el código civil porque cuando ya hemos ido teniendo mayor importancia en el país y nos han convocado a diversos espacios, y en esos espacios siempre nos cuestionaban [….].Tenemos que tener redes regionales, nuestra junta directiva ahora es temática aparte de presidente, vicepresidente. Ahora se tiene un secretario te temas ambientales, secretario de educación, etc. Tienes que hacer eso y a nivel administrativo mantener la estructura básica, y lo otro que venga no está prohibido o sea si tu articulas asociaciones, mancomunidades que es un nuevo actor, es decir, en el escenario más regional, no está prohibido puesto que hemos promovido muchas mancomunidades y tenemos relación con un montón de mancomunidades.

El estatus jurídico es privado, la ley tampoco nos permite otra forma de organizarnos, salvo la mancomunidad es la única organización que se ha peleado para que tenga el estatuto de organismo público, de todas las formas de asociativismo municipal es la mancomunidad la única y eso que ha sido por una modificación de ley, pero la REMURPE sigue siendo una forma privada, es una forma voluntaria. (Eduardo Barzola, Secretario Ejecutivo Nacional de la REMURPE).

Lo importante fue entender qué papel nos tocaba jugar, nosotros los alcaldes jugábamos el papel de determinar la política institucional y el área técnica era para determinar los aspectos de carácter técnico, que no solamente estaba la gente técnica



contratada por la REMURPE, sino también en permanente consulta, que para eso tenemos un órgano consultivo, en el cual estaban instituciones del Estado, ONGs y personalidades del mundo municipal, por ejemplo ahí participaba el colectivo municipios rurales (Wilbert Rozas, Ex-presidente y fundador de la REMURPE).

[…] yo puedo ser responsable del desarrollo económico pero no puedo sentarme en mi cargo de técnico a discutir propuestas con el ministro, para eso está el alcalde, para eso está mi directivo, yo le puedo asesorar, incluso darle el papel, escribirle para que conozca a mas detalle de lo que va a proponer, pero el que tiene que pensar la propuesta es el directivo, es el alcalde, entonces ellos son los que se sientan con los ministros, con los congresistas para incidir (Yolanda Collatón, Secretaria Técnica del área DEL de la REMURPE).

5.5. Áreas estratégicas de acción institucional

Las acciones institucionales de la REMURPE están enmarcadas dentro de tres grandes áreas o líneas estratégicas, tales como: desarrollo de políticas públicas y asociatividad municipal, fortalecimiento de la capacidad de gestión institucional de los gobiernos locales, y gestión sostenible de recursos naturales y promoción del desarrollo económico local. Estas áreas de acción institucional dan cuenta de la implementación de un modelo de gobernanza local, porque las diferentes acciones emprendidas en las tres áreas de trabajo implican la configuración o el establecimiento de sistemas de interacción entre actores de diferentes niveles de gobierno en el proceso de su gestión, para su viabilidad se contempla además cuatro ejes transversales de acción: desarrollo de capacidades, incidencia política, comunicación y enfoque de género.

El desarrollo de políticas públicas y asociatividad municipal, entendido como la promoción, incidencia e implementación de políticas desde los ámbitos locales, y la innovación y construcción de instrumentos de gestión local, es un área orientado a la integración territorial de los ámbitos locales gobernados y gestionados a través de municipios de menor escala, y la participación organizada de las municipalidades en el proceso de descentralización y regionalización del país. La idea central que sostiene a esta área de acción es que, además de otras iniciativas, la gestión del proceso de políticas públicas es viable a través de la construcción del asociativismo y la cooperación intermunicipal como un mecanismo de innovación en la gestión pública local.

Bueno, la REMURPI ha ayudado a formar muchas mancomunidades como la mancomunidad del Alto Piura, del Andino Central y otras, hay un apoyo técnico, somos conscientes de las limitaciones presupuestales también, pero si no hubiera sido por REMURPE no hubiéramos avanzado lo que hemos avanzado, nos falta mucho por hacer pero por algo se comienza, hay un apoyo muy técnico, muy sincero muy realista y hay incidencia política (Nelson Mío, Alcalde del Distrito de


Matanza y Presidente de la Mancomunidad Municipal Vicus, Piura).El accionar de nosotros es que las municipalidades empiecen a comprender sobre la importancia de las asociaciones, de las redes de municipalidades, porque unidas se puede conseguir más que individualmente (Cesar Vigo, Secretario Técnico REMURCA, Cajamarca)

La REMURPE viene cooperando con la formación de corredores socioeconómicos que integra a varias municipalidades […]. Entonces REMURPE cumple un rol muy importante en los gobiernos intermedios del país, gobiernos locales distritales y provinciales (Esguar Rodriguez, Alcalde del Distrito de Santa Catalina y Presidente de la Mancomunidad del Corredor Andino Central, Piura).

El fortalecimiento de la capacidad de gestión institucional de los gobiernos locales, entendido como el proceso mediante el cual se desarrollan las habilidades y potencialidades de los actores y agentes locales para el proceso de gestión de las políticas públicas en sus ámbitos, este proceso se implementa a través de un programa de desarrollo de capacidades que consiste en la ejecución de acciones de información y formación, basados en el sistema de inter-aprendizaje: cursos y talleres de capacitación, encuentros e intercambios de experiencias, conferencias, seminarios, diplomados y otros, que se realizan ya sea de manera presencial o virtualmente. Este programa de información y formación de la REMURPE se desarrolla como respuesta a un vacío de políticas del Estado orientado al fortalecimiento de capacidades técnicas de gestión hacia los subniveles de gobierno.

No solo era importante pedir, sino plantear, no solo era un problema de salir a las calles y hacer protestas y hacer caos, sino también saber cuál era nuestro carácter de proposición que tenia la REMURPE, entonces ahí planteamos que teníamos que tener también espacios de desarrollo de capacidades ¿no? y no solo de capacidades de autoridades municipales sino también de técnicos institucionales y también de la propia población, de ahí que nacieron tres sistemas ¿no? Uno es el municipio-escuela que tiene para todo nivel; el segundo, diplomados que está dirigido para autoridades y para trabajadores municipales, funcionarios municipales, y el otro que es la conferencia anual de municipalidades rurales que tiene un espacio más grande (Wilbert Rozas, Ex-presidente y fundador de la REMURPE).

Entre nuestras acciones tenemos también diplomados y especializaciones en gestión pública y desarrollo económico, tenemos una propuesta académica que se ha trabajado a nivel universitario. En este momento estamos implementando el diplomado en desarrollo económico territorial en Piura y la segunda especialización en Puno, que ya va en su tercera versión, lo hacemos con la UNA en Puno y con la Universidad Nacional de Piura, en Piura […]. Nosotros desarrollamos capacidades para que las municipalidades nuestras mejoren su gestión y también para que mejoren sus capacidades de propuesta y de incidencia política (Yolanda Collatón, Secretaria Técnica del área DEL de la REMURPE).



Las actividades que fundamentalmente realiza la REMURPE tiene que ver con el fortalecimiento de capacidades, orientados a género, tener el espacio de las regidoras, constituirlas y darles charlas de capacitación y talleres, igualmente para los regidores, y los alcaldes participamos en eventos nacionales y que nos actualiza en las propuestas que tenemos que hacer (Luís Butrón Castillo, Alcalde de la Provincia de Puno y presidente de la REMURPE Puno).

[…] tenemos programas de formación y desarrollo de capacidades a través de diplomados, ahora mismo está en ejecución el diplomado en desarrollo territorial en convenio con la Universidad Nacional de Piura. También tenemos en marcha el programa municipio escuela, mediante el cual se desarrolla acciones de educación en gestión municipal participativa (Alexander Rojas, Secretario Técnico de la REMURPI Piura).

La puesta en marcha de todas estas acciones de información y formación han contribuido significativamente en el mejor desempeño de aquellos actores y agentes locales en el proceso de gestión de las políticas públicas locales -aunque para algunos la REMURPE haya sido considerada como un ente filantrópico-, y en todo caso ha significado un aporte muy importante para los gobiernos locales en el proceso de descentralización que se va dando de manera paulatina, aunque lenta, en el país. Así, en la medida que los gobiernos locales, ya sea individual o colectivamente -asociativamente-, posean las habilidades y competencias necesarias para la gestión de políticas públicas y demás acciones de carácter público, estarán en condiciones de gestionar el desarrollo socioeconómico local, de manera participativa y coordinada con los diferentes actores inmersos en sus ámbitos de acción. Asimismo, podrán asumir sin mayores dificultades las funciones y competencias provenientes como producto del proceso de descentralización del Estado.

REMURPE es una institución que tiene bastante conocimiento en cuanto a la gestión municipal, tanto distritales, provinciales y regionales, en tal sentido nosotros hemos tenido la invitación para poder tener algunos cursos de capacitación. Cada ONG nos invita, y como no tenemos mucho conocimiento en cuestión a las gestiones, entonces nosotros vamos participando tanto los regidores, mi persona y los funcionarios para poder tener en esencia de todo. Casi en la culminación de la gestión que tuvimos, creo que algunos hermanos u organizaciones han quedado satisfechos, pero siempre las autoridades somos aves de paso y el pueblo a veces nos recuerda como ex-autoridades, yo creo que con eso ha tenido mucho que contribuir REMURPE a sus necesidades […]. No será tanto productivo pero si nos imbuimos de conocimientos. (Lucio Ccopa, Ex-alcalde del Distrito de Pichacani-Laraqueri, Puno).

Ha habido talleres muy importantes de capacitación, un diplomado que hay últimamente en el tema del asociativismo, desarrollo económico, eso en realidad es


un aporte importantísimo al país para lo que es el desarrollo económico productivo, generación de empleo, impulsar y promover que los municipios hagan un verdadero desarrollo económico en sus jurisdicciones (Nelson Mío, Alcalde del Distrito de Matanza y presidente de la Mancomunidad Municipal Vicus, Piura).

No obstante, a pesar del esfuerzo invaluable que realiza la REMURPE en torno al fortalecimiento de las capacidades de gestión de los gobiernos locales, quizá el talón de Aquiles de sus acciones se sitúe en que todo o gran parte del programa de formación está dirigida a los actores institucionales -autoridades y funcionarios municipales-, quienes debido a la naturaleza y condiciones de sus cargos y puestos institucionales, por un lado, son poco perdurables, y por otro, no estarían plasmando o traduciendo los conocimientos y aprendizajes adquiridos para la transformación de sus realidades locales, es decir, las capacidades de gestión de los actores institucionales no se estarían traduciendo del todo en el impulso del desarrollo socioeconómico local y en la satisfacción o el bienestar social. Todo ello, además se debería a la no inclusión de los actores sociales locales en las acciones de formación y empoderamiento, o en todo caso a la inexistencia de un mecanismo o instrumento de seguimiento de las acciones y resultados en los propios ámbitos locales; aunque en algunas zonas se está impulsando redes de técnicos locales, quienes darían sostenibilidad a las acciones emprendidas y experiencias desarrolladas.

REMURPE se esfuerza bastante para apoyar a los gobiernos locales especialmente rurales, pero pienso que los alcaldes todavía no están entendiendo que es lo que quiere REMURPE, ahí lo que falta es trabajar con autoridades y población y generar un proyecto político y técnico que efectivamente demuestre que es lo que quiere. Las autoridades no están entendiendo como deben traducir esos principios y esas estrategias para que ayuden a la gente y logren el bienestar, el malo ahí no es REMURPE, el malo son las autoridades que cuando están capacitados y van al terreno no logran pasar la valla, es como si hubiera una barrera entre lo cotidiano y lo nuevo, y entonces lo nuevo no logra traspasar a lo cotidiano (Senon Choquehuanca, Coordinador de la Asociación SER en Puno)

En cada una de nuestras áreas de trabajo desarrollamos una serie de acciones, por ejemplo tenemos en marcha el programa de fortalecimiento de mujeres regidoras, esto en respuesta a la discriminación de género que las mujeres han vivido en el pasado, ellas desarrollan acciones de liderazgo, asesoramiento y de formación en sus áreas de influencia social y territorial, sólo que tenemos la dificultad de que cuando ellas ya se van, es decir, cuando terminan sus periodos de gestión, entonces se cambia de autoridades y se va perdiendo lo aprendido; sin embargo, también y en respuesta a esto hemos formado una red de técnicos, quienes se encargan de capacitar a los funcionarios técnicos nuevos de los municipios y otros interesados en el tema, esta experiencia es la que ha venido y viene funcionando con éxito (Alexander Rojas, Secretario Técnico de la REMURPI Piura).



La gestión sostenible de los recursos naturales y promoción del desarrollo económico local, entendido como el uso, conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales en salvaguarda de la identidad y las necesidades básicas de las poblaciones locales donde se sitúan dichos recursos, tiene su sustento en el enfoque de desarrollo socioeconómico endógeno o etnodesarrollo; según el cual el desarrollo es el ejercicio de la capacidad social de un pueblo para construir su fututo, aprovechando las enseñanzas de su experiencia histórica y los recursos reales y potenciales de su cultura, de acuerdo con un proyecto que se defina según sus propios valores y aspiraciones32. Además, implica la constitución de actores individuales y colectivos con capacidad de interacción y articulación horizontal con los diversos actores (públicos, privados y sociales) a nivel urbano y rural, y articulación vertical con el sistema nacional y global, y con capacidad de negociar problemáticas, demandas e intereses divergentes en torno a un proyecto político local y/o regional.

De esta manera, mediante el asociativismo y la cooperación intermunicipal, los actores locales han impulsado iniciativas de desarrollo socioeconómico local aprovechando sus recursos y potencialidades locales, con el apoyo financiero de entidades de cooperación internacional. Aunque estas acciones de desarrollo no han sido ejecutadas directamente a través de la REMURPE debido, únicamente, a su rol promotor del mismo; sin embargo, en algunas regiones, a través de las asociaciones y mancomunidades municipales se han impulsado experiencias interesantes de desarrollo socioeconómico local, donde los propios actores y agentes locales son los protagonistas del proceso. Y este proceso se viabiliza en la medida que hay voluntad, dinamismo y liderazgo político de las autoridades locales, el apoyo técnico, y la participación de los actores sociales en dicho proceso; este es el caso de las experiencias desarrolladas en la zona norte del país y no así en el sur.

Nosotros desarrollamos actividades de capacitación, talleres, metodologías, instrumentos, que puede servir al funcionario municipal a gestionar, principalmente qué es el desarrollo económico, cual es el rol de ellos, que herramientas podrían usar y adecuar (Yolanda Collatón, Secretaria Técnica del área DEL de la REMURPE).La Mancomunidad del Corredor Andino Central ha presentado iniciativas de proyectos que han sido aprobados, ya desde la gestión anterior, proyectos que tenían que ver con la equidad de género que han sido liderados por la ONG Flora Tristán de la cooperación española y que tiene hoy en día un proyecto en ejecución que se llama “Justicia Climática y Mujer Rural”, tiene que ver con 40 mujeres productoras de Piura, de nuestra mancomunidad, y 40 mujeres productoras del Cusco (Esguar Rodríguez, Alcalde del Distrito de Santa Catalina y Presidente de la Mancomunidad del Corredor Andino Central, Piura).

32 Bonfil, Guillermo (1995) Etnodesarrollo: sus premisas jurídicas, políticas y de organización. En Obras escogidas de Guillermo Bonfil Batalla. Tomo 2 pp. 464-480. México: INAH/INI.


Ya el año pasado hicimos un trabajo, una obra con financiamiento de una institución que es Ayuda en Acción para una planta seleccionadora de granos y menestras, para dar valor agregado a nuestros productos agropecuarios, principalmente para las menestras que se ha instalado en la zona de Paburo del Distrito de La Matanza, entonces ya hay algunos resultados (Nelson Mío, Alcalde del Distrito de Matanza y Presidente de la Mancomunidad Municipal Vicus, Piura).

A través de estas mancomunidades se han impulsado acciones de desarrollo económico local, tal es el hecho que en estos días la Mancomunidad municipal Vicus está firmando un convenio para la ejecución de un proyecto de desarrollo económico relacionado con la producción de cereales. Asimismo, a través de las mancomunidades municipales se ha logrado el financiamiento para la ejecución de un proyecto de desarrollo binacional entre Perú y Ecuador, por un monto de 500.000 dólares (Alexander Rojas, Secretario Técnico de la REMURPI Piura).

Como producto de mi participación en REMURPE no hemos tenido un beneficio concreto en términos materiales, falta trabajar eso a nivel de municipalidades, yo creo que REMURPE debe proyectarse más allá, el buscar financiamiento de esos proyectos exitosos por decir a través de esas financieras, tenemos 10 y eso es bastante, a eso no hemos llegado, no hemos hecho, mas la REMURPE ha sido una instancia de organización para poder reflexionar sobre procesos, digamos coyunturas económicas, normativas nacionales, pero lo que si no se trabajó en Puno es la búsqueda de financiamiento, no se ha conseguido materialmente absolutamente nada (Iván Flores, Ex-alcalde del Distrito de Acora y Ex-vicepresidente de la REMURPE, Puno).

5.6. Instrumentos de gestión institucional

Dado el estatus jurídico privado de la REMURPE, por un lado, y su composición por actores públicos locales, por otro, la gestión institucional está influenciada significativamente por el enfoque de la “nueva gestión pública”, enfoque que está basado en la búsqueda y el logro de resultados mediante la eficiencia y la eficacia, y a su vez mediante el uso y aplicación de instrumentos de gestión como la planificación estratégica y la evaluación o medición de resultados. Estos principios y valores, e instrumentos de gestión son propios de la gestión empresarial o de la economía de mercado. De esta manera, tanto el diseño de la matriz de planificación como del flujograma del proceso de planificación, monitoreo y evaluación de la REMURPE, reflejan en buena medida el uso y aplicación de aquellos principios, valores e instrumentos de gestión. Sin embargo, la filosofía institucional de la Red hace que en el proceso haya una complementariedad entre estos elementos de la nueva gestión pública y los elementos o principios comunitarios de organización rural-andina que dieron origen a la Red, cuyos miembros o actores participantes en gran medida provienen de estos ámbitos en la actualidad.



Como parte de la reproducción, desarrollo e innovación de aquellos elementos o principios comunitarios, y dado que el desarrollo de capacidades de gestión de los actores municipales es uno de los ejes centrales de las acciones de la Red, a lo largo de los últimos diez años, se han implementado metodologías e instrumentos de gestión del conocimiento basados en la cooperación, la solidaridad y la reciprocidad andina, tales como el “sistema de inter-aprendizaje”, cuyo sustento básico es el “Municipio-escuela”, que a su vez se sustenta en la racionalidad colectiva y el beneficio mutuo. Según REMURPE (2007), el Municipio-escuela se define como una experiencia alternativa de aprendizaje, pues promueve una estrategia independiente de los sistemas formales y/o estructurados de capacitación municipal. En esta propuesta, el principal capital docente lo constituye la propia experiencia de los municipios asociados a REMURPE. Y en el mundo rural, donde principalmente opera REMURPE no existe separación entre el aprender y el vivir. Las experiencias más significativas de aprendizaje para el hombre del campo son aquellas que se derivan de su propia experiencia. El Municipio-escuela recoge esta característica del mundo andino, para construir sobre esa base su estrategia metodológica de capacitación vivencial en respuesta a las necesidades de los municipios rurales.

Metodologías e instrumentos de gestión similares a lo expuesto se han desarrollado e innovado a partir de principios y experiencias comunitarias que dan sustento a la Red, las que sin embargo, con el transcurrir del tiempo se estarían viendo opacadas, si no dominadas, por los principios, valores e instrumentos de gestión propugnadas por la economía de mercado; lo que sin duda vendría a subsumir el sustento y la filosofía fundacional de la Red.

Yo creo que al principio el trabajo comunitario de los municipios rurales ha sido importante, ahora yo creo que cada vez más se está diluyendo, aunque estamos en un ciclo donde el tema de identidad está floreciendo, pero yo sigo pensando que la penetración de otros patrones culturales en las sociedades andinas como que diluyen el tema colectivo, este tema de contribuir […]. Entonces, si bien es cierto en la base todo esto es beneficioso, pero también se cruza con otros procesos que han ido diluyendo este aspecto tan rico de la cultura peruana, la cultura andina, de la reciprocidad, del compromiso colectivo y el ayni, los patrones individuales también han hecho mella de todo esto, estamos en este juego. Así, entre las dos culturas te generan un espacio así como medio de limbo ¿no? (Eduardo Barzola, Secretario Técnico Nacional de la REMURPE).

Ante este panorama, en aras de la preservación e innovación justa de los principios y valores comunitarios de la cultura andina que dio sustento a la Red, es relevante que la gestión de las acciones institucionales no pierda de vista su filosofía fundacional, esto a pesar de que los principios y valores de la economía de mercado hayan ganado terreno en el proceso de gestión y desarrollo de la organización. Porque, como sostienen Arellano y Cabrero (2005), en la medida que la eficiencia sea el


impulsor de las organizaciones públicas y la meritocracia orientado a resultados sean los principales valores organizacionales, se estarán proporcionando todos los elementos necesarios para crear un gobierno bueno y racional -y, por tanto, moral-. Dicho de otra manera, en la medida que diseñemos buenas instituciones y organizaciones que sigan las reglas del mercado, será racional actuar moralmente y la captura será evitada, porque está en los propios intereses egoístas de los actores el evitar ser capturado. Este argumento se sustenta en la idea de que “los seres humanos deben ser dueños de sí mismos -self-ownership- como el único medio para crear una sociedad justa”. Sin embargo, esta idea ha demostrado y está demostrando ser insostenible e infructuoso en el tiempo.

5.7. Proceso de toma de decisiones y relaciones de poder: conflicto y cooperación

Ya en secciones anteriores se ha mencionado algo sobre el estilo implementado en el proceso de toma de decisiones. Lo que aquí vamos a hacer es reafirmar y sustentar ese modelo de toma de decisiones adoptado por la Red, se trata de un modelo híbrido, a saber el “modelo de planificación racional-estratégica” propuesto por Quispe (2011), o el “modelo de exploración combinada” de Etzioni (1996). Según el primer modelo el proceso de toma de cisiones en torno a la adopción de políticas públicas se desarrolla multilateralmente, que es lo mismo decir de manera participativa; de ahí que éste modelo incluso puede ser asumido como el “modelo de planificación racional-participativa”, buscando de esa manera la complementariedad entre los dos modelos clásicos de toma de decisiones: “actor racional” y “racionalidad limitada o incremental”. En esta orientación es que, precisamente, se presenta el “modelo de exploración combinada”, donde se toma en consideración de manera complementaria, tanto los planteamientos selectivos del incrementalismo como el maximalismo del actor racional, considerando el elemento de la complejidad en el proceso de las políticas.

Ahora bien, en la medida que se concibe a la REMURPE como una red de políticas públicas locales, desde su origen y hasta la actualidad ha tenido su sustento en el enfoque participativo para su configuración institucional y para la adopción de decisiones de políticas, donde dependiendo de la naturaleza de la política pública participan diversos actores públicos -diferentes instancias de los gobiernos locales, gobiernos regionales y gobierno nacional-, privados -ONGs y agencias de cooperación internacional- y sociales -CCP, CNA y algunas organizaciones de la sociedad civil- con información, formación, intereses y preferencias diferentes, las que se someten al proceso de diálogo y negociación en diversas instancias o espacios establecidos tanto formal e informalmente. De esta manera, podemos sostener que de acuerdo con el modelo adoptado para la toma de decisiones expuesto más arriba, la Red ha implementado y desarrollado un enfoque “democrático-participativo y centralizado” en el proceso de toma de decisiones.



Este enfoque responde a su estructura de organización y a sus principios y valores democráticos y participativos de los actores integrantes.

Por su cobertura o inclusión de un número bastante significativo de municipalidades a nivel nacional -individualmente o a través de mancomunidades y asociaciones municipales o redes regionales-, la Red establece mecanismos graduales o jerarquizados de participación de los actores municipales asociados y no asociados, directivos y técnicos en el proceso de toma de decisiones, en la definición de la agenda de actuaciones y en la construcción del sistema de planificación. Lógicamente y en todos los sentidos, la tendencia del proceso es hacia la centralización y concentración del mismo en los actores estratégicos y claves de la Red. Lo que desde la perspectiva de Marsh y Rodes (1992), la REMURPE como una red de políticas públicas no es exclusivo ni es exhaustivo. No es exclusivo, porque dentro de ella coexisten otras redes específicas o comunidades de políticas configuradas, de un lado, por asociaciones, mancomunidades y redes regionales de municipalidades; y de otro lado, por asuntos o temas específicos relacionados con las áreas o líneas estratégicas de acción de la Red. No es exhaustivo, porque hay redes centrales y periféricas. La red central estaría configurada por aquellos actores estratégicos y claves de la organización que constituyen el ápice estratégico: la junta directiva nacional y la secretaría técnica nacional. Y las redes periféricas estarían configuradas por las asociaciones, mancomunidades y redes regionales de municipalidades.

La constitución de la junta directiva se hace básicamente por asamblea general extraordinaria cada 4 años. Como toda elección, es una elección en una competencia democrática, porque algunos tienen la expectativa de ser directivos […], luego la relación se da básicamente en las redes regionales, muchas de ellas tienen planes operativos propios. El equipo Lima se reúne generalmente cada 15 días […], 2 veces al año buscamos sentarnos con los secretarios técnicos regionales, con la mayor cantidad de asociaciones para evaluar el avance del primer semestre, tomar algunas decisiones en torno al plan operativo aprobado. Este es un plan operativo que se va preparando con todos los compromisos que tenemos, los convenios, en donde en algunos casos se incorporan algunas actividades que proponen los directivos que no estaban consideradas. (Eduardo Barzola, Secretario Técnico Nacional de REMURPE)

Nosotros como secretaría ejecutiva nos relacionamos a nivel nacional, porque acá es una oficina de enlace, como una red tenemos sedes regionales, algunas con mayor fuerza que otras, por ejemplo en Cusco, Piura, Puno, Cajamarca se podrían decir que son redes regionales de REMURPE, pero también nos relacionamos con otras regiones donde no hay redes de municipalidades, con asociaciones municipales y mancomunidades municipales, por ejemplo con la AMRESAM en San Martin, la AMUZCE en Huancavelica. Donde no hay red regional hay por ejemplo otro nivel de ramificación, y estos a su vez son autónomos porque tienen


sus propios equipos técnicos, con las que nos relacionamos para implementar acciones en las regiones. Los directivos juegan un rol más político, son los que definen las agendas nacionales con sus socios en asamblea por eso siempre se invita a las asociaciones que son socios, entonces, cada red y asociación regional tienen sus propios asociados, estos vienen a ser automáticamente socios de REMURPE; mayormente en nuestras asambleas ampliadas participan los presidentes de redes regionales o mancomunidades, pero cuando es para junta directiva sólo los que son afiliados, como las redes directamente relacionadas con REMURPE. (Yolanda Collatón, Secretaria Técnica del área DEL de la REMURPE)

En la medida que los diferentes actores integrantes de la Red disponen de recursos o capacidades diferentes, esto condiciona la dinámica de las relaciones de poder entre ellos, tanto dentro como fuera de la organización. Ahora bien, si el poder radica en la posesión de dichos recursos o capacidades, desde la perspectiva del ARS, la participación y el comportamiento de los actores, ya sean individuales o colectivos, estarían determinados por esos recursos socialmente adquiridos (Lozares, 1996). Dichos recursos sociales se derivan de las redes de relaciones sociales desarrolladas por individuos y colectivos. En términos de Lomnitz (2002), el comportamiento político de los actores responde a la cultura política, que consiste en la estructura de las redes sociales que tienen relación con el poder.

Los actores participantes en la REMURPE a nivel de las redes regionales y a nivel nacional tienen características y condiciones muy diversas, aunque tengan características similares por el aspecto de la ruralidad de los gobiernos locales. Esta característica heterogénea y variada de los gobiernos locales ha hecho que, en su mayoría, vean su participación en la REMURPE como un medio/estrategia de conseguir incrementar su presupuesto municipal a través de la cooperación nacional e internacional. En este sentido, algunos de los pequeños gobiernos locales han actuado, en la REMURPE, bajo una racionalidad instrumental, a quienes podríamos llamar pragmático-particularistas. De otra parte, habría existido un grupo de gobiernos locales más centrado y orientado en la articulación y cohesión institucional para reivindicar sus características y derechos de gobierno, a quienes llamaríamos reivindicativo-municipalistas. Finalmente, existiría un grupo de gobiernos locales o asociaciones municipales, cuyo propósito es desarrollar y fortalecer sus capacidades técnicas de gestión y de incidencia política, quienes participarían en la REMURPE con el fin de responder apropiadamente a sus necesidades prácticas e intereses estratégicos desde un espacio organizativo e institucional, a quienes llamaríamos estratégico-visionarios.

Yo tengo esta idea, hay un sector de alcaldes y/o representantes que considera que la REMURPE es un actor gremial y un espacio de reivindicación para sus necesidades: municipios pobres y apuestan 100% por la red, siempre hay alcaldes que vienen de una formación política y un compromiso político de cambio, en el sur andino hay mucho de ellos, quienes forman parte de la directiva, están Wilbert



Rozas, Carlos López, o Paucar. Un segundo sector que dicen que la REMURPE es una institución que me ayuda a estar cerca de las instituciones y autoridades, dicen que todas estas cosas que veo aquí las aprovecho. Y un tercer sector que dice proyectos, plata, se acercan porque van a conseguir fondos de la Unión Europea, junto con ITDG ahí si quieren inscribirse al toque. No podría yo cerrarlo a un solo sector, hay distintos tipos de comportamiento (Eduardo Barzola, Secretario Técnico Nacional de la REMURPE).

Todos los fundadores de la REMURPE y aquellos actores relacionados con su funcionamiento desde el inicio sostienen que la Red nació como un mecanismo o espacio de articulación e intercambio de recursos o capacidades: replicabilidad y generación de experiencias de gestión alternativa a nivel local y la reivindicación de los derechos e intereses de los gobiernos locales rurales. En este sentido, a lo largo de estos últimos diez años se ha construido redes de intercambio tanto de carácter simétrico como de carácter asimétrico, dando lugar a la configuración de relaciones de poder, relativamente, horizontal entre los gobiernos locales rurales y de pequeña escala: las mancomunidades, asociaciones y redes municipales, esto dentro de la Red33; asimismo, se ha configurado relaciones de poder vertical fuera de la Red, esto en las acciones de incidencia en los procesos de adopción y formulación de políticas públicas a nivel regional/departamental y nacional. Estas redes de relaciones que se establecen entre los diferentes actores y a distintos niveles se explican por las pautas de interacción que guían a las organizaciones, pautas de interacción defendida por la “teoría sociológica-organizacional”, a saber: la interdependencia y la cooperación. Sin embargo, en el proceso de interacción organizacional o entre los actores de la Red, tarde o temprano, se producen conflictos de preferencias e intereses como una condición necesaria e inevitable, sostenida por la “teoría del conflicto social”.

En suma, en la medida que la REMURPE se desempeña como una red donde en su interior interactúan redes específicas o comunidades de políticas públicas basada en relaciones de poder relativamente horizontal; y además, como red interactúa con otros actores o redes del entorno meso y macro, basada en relaciones de poder vertical, que responde a la lógica de interacción de la jerarquía estatal, podemos sostener que existe una relación dialéctica tanto entre los actores dentro de la red como entre las diversas redes, sostenida por los enfoques integrador y dialéctico de los niveles de análisis de las redes de políticas públicas.

33 Cuando afirmamos que se ha configurado relaciones de poder “relativamente” horizontal entre los actores al interior de la Red, nos referimos al trato más o menos homogéneo de los actores municipales que participan, ya sea individual o colectivamente, en la Red. Porque, además, como hemos sostenido más antes, se ha implementado mecanismos graduales o jerarquizados de participación de los actores en el proceso de toma de decisiones y en la definición de la agenda de actuaciones de la Red.


5.8. Dinámica de configuración de las redes de cooperación intermunicipal

La dinámica y lógica de configuración de las redes de cooperación intermunicipal (REDCIM) que se han desarrollado a través de la REMURPE en el Perú ha sido variada y heterogénea, esta heterogeneidad es propia de los gobiernos locales rurales, quienes, en mayor medida, constituyen las redes de cooperación intermunicipal a nivel local y regional, y que a través de estas forman parte de la Red nacional.

Las REDCIM que se configuran dentro y alrededor de la REMURPE son de tres tipos básicos: asociaciones municipales, mancomunidades municipales y redes regionales de municipalidades. De acuerdo con lo expuesto en el capítulo uno de este trabajo, buena parte de las experiencias de asociativismo y cooperación intermunicipal identificados allí y las que aún se mantienen vigentes, bajo una u otra modalidad, forman parte de la Red. En este sentido, recogiendo las pautas analíticas planteadas por Cravacuore (2006), Díaz de Landa (2007), Pírez (1998) y Marquéz (1981), podemos clasificar dichas REDCIM de la siguiente manera: primero, por el origen de las iniciativas de cooperación intermunicipal ya sea local o extralocal: voluntaria y consensuada, inducida y condicionada, impuesta y regulada, o formas mixtas. Segundo, por sus objetivos o fines que persiguen: fortalecimiento de capacidades de gestión y representación institucional, gestión compartida de servicios públicos municipales, y desarrollo territorial micro-regional o interregional. Tercero, por su cobertura territorial: iniciativas de cooperación intermunicipal de cobertura interdistrital, interprovincial, interregional e internacional. Cuarto, por su reconocimiento socio-institucional: bajo, mediano y alto grado de reconocimiento y legitimidad socio-institucional.

Si se analizara cada una de las experiencias de asociativismo y/o REDCIM que forman parte de la REMURPE, podríamos clasificar o tipificar, en función de sus características, en algunas de las modalidades de cooperación. Análisis que escapa de los propósitos de este trabajo. Sin embargo, lo que a groso modo podemos dar cuenta es de la tendencia que han tenido las REDCIM que forman parte de la REMURPE para tener una idea o representación clara de la lógica y dinámica de configuración de las mismas. La gran mayoría de estas REDCIM han tenido su origen por iniciativa voluntaria y consensuada de los propios actores municipales interdistritales e interprovinciales o en combinación entre ambas; la voluntad y el consenso entre estos actores se da en torno a objetivos y fines compartidos: el fortalecimiento de sus capacidades de gestión y representación institucional, y el desarrollo territorial micro-regional o interregional. Mientras que su grado de reconocimiento y legitimidad socio-institucional es variado, fluctuando entre los tres grados: bajo, medio y alto, lo que se debería a la antigüedad y al grado de contribución en las acciones de desarrollo socioeconómico de sus ámbitos de referencia.



Diagrama 4: Diagrama de Red de la REMURPE

Fuente: Elaboración propia


5.9. Construcción e implementación de un modelo de gobernanza local en red

Dado el carácter deficitario de los sistemas democráticos en América Latina, donde en muchos países aún se mantiene el carácter patrimonialista del Estado, el modelo de gobierno está basado en patrones de relación vertical y jerárquico, donde las decisiones en torno a la adopción e implementación de políticas públicas se desarrollan de manera unilateral, incluso de manera autoritaria, y en algunos casos con la participación de determinados grupos de interés, a pesar de la implementación formal de mecanismos de participación y concertación entre los diferentes actores gubernamentales, privados y sociales. Esta lógica de gobierno centralizado y jerárquico ha generado y genera la ingobernabilidad del sistema político-democrático34, modelo que aun se mantuvo vigente en el Perú durante la última década. En este contexto, y para afrontar dicha situación es que los actores políticos locales han ideado la construcción e implementación de una alternativa de gestión gubernamental desde lo local, a través de la REMURPE, que sería definido como la construcción e implementación de un nuevo modelo de gobierno y gestión pública local basado en la articulación e intercambio de experiencias, recursos y capacidades entre los diferentes actores a diferentes niveles. Lo que en términos de Peters (2007), y Fernández y Mota (2009), sería concebido como el proceso de “gobernanza local en red”, cuya lógica se sustenta en un proceso complejo mayor de “dirección y control”. Los procesos de dirección y control de las decisiones y acciones de desarrollo socioeconómico de las sociedades locales implican la articulación e interacción entre los diferentes actores a nivel local, regional/provincial, nacional e internacional.

Con la construcción e implementación de la gobernanza local en red, lo que se busca y propone es recomponer las relaciones entre Estado y sociedad, donde, por un lado, el Estado encarnado en los diferentes niveles de gobierno juegue el rol de dirección o liderazgo político en las decisiones y acciones de desarrollo y bienestar social, y por otro lado, la sociedad juegue el rol de control y vigilancia social en todo ese proceso. En este sentido, la gobernanza local en red no significa sólo la inclusión de actores público-estatales y privado-empresariales en el proceso de las políticas, sino también de los actores sociales organizados, distinguiéndose con ello de los modelos de gobernanza local europea y anglosajona, cuyo sustento radica principalmente en la teoría del régimen urbano (Stone, 1993).

Los mecanismos o espacios clave, utilizados por la REMURPE, para la construcción e implementación de la gobernanza local en red han girado, principalmente, en torno a la Conferencia Anual de Municipalidades Rurales (CAMUR) y las diversas

34 La afirmación de la ingobernabilidad del sistema político-democrático, se basa en el argumento de que las decisiones y acciones unilaterales y verticales del gobierno nacional generan inestabilidad política, económica, social e institucional en la sociedad, debido a la exclusión e insatisfacción de los diferentes sectores sociales, a pesar de su inclusión en los procedimientos formales de decisión y adopción de políticas públicas.



acciones de incidencia en la adopción de políticas públicas locales. La CAMUR es el espacio cumbre de la Red que congrega a diferentes actores públicos, privados y sociales; donde también se difunden las demandas, intereses y propuestas de los actores locales; espacio donde interactúan y concertan los diversos actores; y se define en buena medida la agenda de actuaciones de la Red.

La conferencia anual de municipalidades rurales tiene un espacio más grande, además tiene un carácter temático municipal, en todas las veces que hemos hecho ha tenido ese propósito de vincular una especie de un zumo de todas nuestras propuestas y no solo era en función a lo nacional, sino que también en función del avance internacional, por ello creo que ha servido de hito y de propuesta, por ejemplo, la discusión de las mancomunidades, la municipalización de la educación y la salud, la descentralización fiscal, temas que lo hemos puesto sobre la mesa en todos los niveles como parte de la agenda (Wilbert Rozas, Ex-presidente y fundador de la REMURPE).

La actividad de mayor impacto para la REMURPE siempre ha sido la CAMUR, la conferencia anual de municipalidades rurales, porque esta es la actividad que refleja todo lo que hemos hecho en todo el año y en todas las líneas de trabajo […]. Te digo, porque tu juntas a todos, tienes en primera instancia ahí a los representantes que toman decisiones a nivel nacional, tienes ahí las experiencias municipales que has estado apoyando en sus diferentes líneas y las muestras, damos propuestas desde abajo, mostrando lo que se ha logrado para que la gente de arriba conozca qué se está haciendo en los municipios, tienes a los directivos que tienen un rol muy protagónico porque son los que están sentados ahí y son los que están proponiendo, pero al final de la CAMUR se define una agenda muy concertada y participativa. Imagínate a 500 personas en la CAMUR definiendo y revisando una agenda, y es firmada por todas las autoridades y esa es la agenda guía de nuestro trabajo institucional anual.

Más allá de ser un evento que congrega a más de 500 personas, la idea ahí es articular con los otros niveles de gobierno, socializar o desarrollar la agenda de interés anual, se define la temática a desarrollar este año, y a la vez sirve para poner una agenda de incidencia dependiendo a que organismos se tenga que incidir (Yolanda Collatón, Secretaria Técnica del área DEL de la REMURPE).

De esta manera, si bien el proceso de gobernanza local en red tiene su punto de inflexión en la CAMUR, sin embargo, se construye e implementa en los procesos de incidencia, adopción e implementación de las políticas públicas locales como producto de la interacción entre los diferentes actores gubernamentales, el sector privado y la sociedad civil. En la medida que las acciones de incidencia están dirigidas, en función a temáticas diversas, hacia diversos organismos públicos de diferentes niveles de gobierno, y por la naturaleza o el modelo jerárquico y centralizado de gestión gubernamental implementado en el país, las acciones de


incidencia están dirigidas en mayor medida hacia los organismos del gobierno central o nacional. Esta propuesta de gobernanza local en red desarrollada por la REMURPE, a través de acciones de incidencia en el proceso de las políticas y la CAMUR, se presenta como un modelo alternativo a la vigente que, tanto en el pasado como en el presente, ha socavado y socaba las necesidades, demandas e intereses de las sociedades locales, y que además es inapropiado para afrontar la creciente complejidad sociopolítica, económica y cultural que vive la sociedad. Ahora bien, respecto a la dinámica de las acciones de incidencia en el proceso de las políticas públicas abordaremos con mayor detalle en el siguiente capítulo.


Capítulo VIIncidencia Política y Reconocimiento de la REMURPE

6.1. Acciones de la REMURPE en los diferentes niveles y su incidencia en las políticas y procesos de desarrollo local y regional

Desde su inicio y durante los últimos diez años, la REMURPE ha implementado diversas acciones en los tres niveles de gobierno existentes en el país, tomando como referencia sus áreas estratégicas de acción institucional, áreas estratégicas sobre las que se ha abordado en el capítulo anterior. A nivel local, ha logrado articular a los diferentes gobiernos locales rurales en redes de cooperación intermunicipal, asimismo, ha logrado articular las diversas experiencias de REDCIM en redes regionales y macroregionales de cooperación intermunicipal como una estrategia o modelo de gestión del desarrollo socioeconómico local. En este sentido, la gestión política compartida entre los gobiernos locales ha permitido impulsar el desarrollo socioeconómico local, mediante el intercambio de experiencias, información y el fortalecimiento de las capacidades de gestión y representación institucional de los municipios participantes de las diversas Redes. De esta manera, la gestión política compartida no solamente ha permitido fortalecer las capacidades de gestión y representación institucional, sino también ha permitido formular políticas y programas de desarrollo socioeconómico local y gestionar fondos para su financiamiento a través de fuentes de cooperación nacional e internacional. Estas experiencias se han impulsado de manera diferenciada en los diferentes ámbitos locales, las que habrían sido promovidas con éxito en ámbitos locales donde se ha mostrado mayor dinamismo por parte de los actores locales, como ejemplo podemos mencionar el caso de las redes de cooperación intermunicipal o las mancomunidades de la zona norte del país.

A través de estas mancomunidades se han impulsado acciones de desarrollo económico local, tal es el hecho que en estos días la “Mancomunidad municipal Vicus” está firmando un convenio para la ejecución de un proyecto de desarrollo económico relacionado con la producción de cereales. Asimismo, a través de las mancomunidades municipales se ha logrado el financiamiento para la ejecución de un proyecto de desarrollo binacional entre Perú y Ecuador, por un monto de $$500.000 dólares (Alexander Rojas, Secretario Técnico de la REMURPI, Piura).


A nivel regional, además de articular las diversas experiencias de REDCIM en redes regionales y macroregionales, a través de estas iniciativas se ha generado o aperturado espacios de interlocución y diálogo con los gobiernos regionales para la identificación, adopción e implementación de políticas y programas de desarrollo local y regional. De esta manera, la gestión política compartida a nivel regional está permitiendo implementar políticas públicas de manera orgánica, y la distribución y asignación de recursos con mayor eficiencia. Estos son los casos de Cajamarca, Cusco y Piura, donde las redes regionales de REMURPE han negociado la adopción e implementación de políticas y acciones de mayor impacto con los respectivos gobiernos regionales.

Bien, la REMURCA en Cajamarca, desde el año pasado se trazó un objetivo, ser un espacio de interlocución validado ante el gobierno regional, respaldando a las municipalidades, donde se proponían proyectos que tuvieran impacto para reducir las brechas de pobreza, dentro de ello se había considerado el tema de agua y saneamiento que para sus municipalidades distritales y provinciales eran prioritarios, así como también el tema de inclusión económica y de riego tecnificado. Así es que este año se ha podido canalizar a través de la REMURCA alrededor de 81 millones de soles para los 4 años, estos fondos van a ser invertidos en la ejecución de los proyectos de agua y saneamiento, y riego tecnificado. Se ha convencido al gobierno regional de que éste es un espacio importante para que no se hagan participaciones atomizadas, sino mas bien participaciones de las municipalidades por asociaciones, con problemas que les atañe a las mayorías, entonces el gobierno regional se ha convencido de eso, y a través de nosotros se ha canalizado todos los proyectos de agua y saneamiento, y riego tecnificado (Cesar Vigo, Secretario Técnico REMURCA, Cajamarca).

Por intermedio de la REMUR Cusco hemos logrado un espacio de concertación entre los gobiernos locales y el gobierno regional del Cusco, y como producto del proceso de concertación y diálogo hemos logrado que asigne presupuesto a proyectos importantes a sectores que tienen que ver con el mejoramiento de la infraestructura productiva y el fortalecimiento de capacidades de los productores rurales, y por ende con el desarrollo económico local (David Quispe, Presidente de la REMUR Cusco).

[…] ahora el gobierno central siempre invita a la REMURPE para participar en las diversas comisiones de trabajo a nivel sectorial, y como también ahora formamos parte de la comisión relacionada con la descentralización y gobiernos locales. Asimismo, a nivel regional se ha abierto un espacio para la coordinación entre el gobierno regional y la REMURPI, porque el gobierno regional expresa su voluntad de trabajo más con municipios organizados y menos con municipios individuales (Alexander Rojas, Secretario Técnico de la REMURPI, Piura).



Estamos haciendo incidencia política a nivel del gobierno regional a efectos de agilizar el proyecto del asfaltado de la carretera que le hice referencia, para continuar, porque inicialmente este proyecto tuvo la exoneración del SNIP, sin embargo, ahora el Ministerio de economía y finanzas le ha retirado la exoneración; entonces, lo que quiere decir que este proyecto tiene que entrar al sistema nacional de inversión pública y como es un proyecto de regular inversión tiene que ir a pre-factibilidad hasta que se logre la declaratoria de viabilidad. Lamentablemente estamos un poco preocupados, tenemos aquí un pedido del gobierno regional, porque al gobierno regional se ha presentado los términos de referencia del estudio de pre-inversión para el FONIPREL, que es un fondo concursable, sin embargo el FONIPREL no ha calificado, yo diría que por razones políticas de repente, que se yo, pero se puede pensar eso (Esguar Rodríguez, Alcalde del Distrito de Santa Catalina y Presidente de la Mancomunidad del Corredor Andino Central, Piura).

En el ámbito nacional, las acciones de la REMURPE han estado orientadas, fundamentalmente, a la incidencia en la identificación, adopción e implementación de políticas públicas inclusivas dirigidas al mejoramiento de la gestión de los gobiernos locales rurales y de pequeña escala; y por otro lado, a la situación o colocación en la agenda pública nacional, de las experiencias innovadoras de gestión local desarrolladas en los diferentes ámbitos locales del país. Todas estas acciones, en suma, se han plasmado en el impulso de políticas y programas de desarrollo socioeconómico local en ámbitos donde ha tenido cobertura la REMURPE a través de sus diversas modalidades de cooperación intermunicipal. Ahora bien, para tener una idea clara sobre las acciones de incidencia de la Red, a continuación hacemos el análisis del proceso de incidencia, los actores involucrados, sus logros, y las lecciones aprendidas en todo ese proceso35.

En primer lugar, los objetivos del proceso de incidencia política tienen que ver, por un lado, con el posicionamiento, en la agenda pública, de las gestiones locales innovadoras como instrumentos de democratización y lucha contra la pobreza; por otro lado, con la identificación, adopción e implementación de políticas públicas nacionales inclusivas y diferenciadas por sectores en materia de descentralización para gobiernos locales rurales; y finalmente, con la innovación de las gestiones locales mediante la participación, concertación, transparencia, promoción de las economías locales y eficiencia en la prestación de los servicios públicos. Todos estos objetivos dan cuenta de los principios y valores que sustentan la constitución y funcionamiento, y las áreas estratégicas de acción institucional de la REMURPE.

35 Para efectos de este análisis nos basamos en la información presentada en Mendoza, Néstor y Barzola, Eduardo (2006) Incidencia en políticas públicas: la experiencia de REMURPE. Ponencia presentada en el “IX Seminario Taller Latinoamericano de ASOCAM: ¿Cómo actores sociales logran incidir en políticas?”, realizado del 2 al 5 de mayo en Cochabamba, Bolivia.


En respuesta a los objetivos propuestos, el proceso de incidencia política desarrollado por la Red consiste en tres etapas bien marcadas, cuyo fundamento teórico-metodológico radica en el enfoque del proceso de políticas públicas. Así, la primera etapa, consiste en la identificación y construcción de la agenda de incidencia; la segunda etapa, consiste en las acciones de incidencia en sí; y la tercera etapa, consiste en el monitoreo y evaluación de las acciones de incidencia.

La etapa de identificación y construcción de la agenda de incidencia, a partir de un análisis del contexto global se desarrolla con una orientación de abajo hacia arriba, sistematizando las experiencias locales y regionales, y determinando los problemas específicos a través de eventos regionales, tales como talleres o jornadas de discusión de propuestas con socios y redes regionales; para estos eventos se establecen alianzas estratégicas de cooperación con ONG, agencias de cooperación internacional y otras organizaciones. Para definir y consolidar la agenda de incidencia a través de eventos de carácter nacional se recurre, por un lado, a estudios especializados dependiendo de determinados temas específicos identificados y propuestos en la agenda; y por otro lado, se recurre a los medios de comunicación, fundamentalmente, radio, televisión e Internet, para socializar las propuestas en la opinión pública y en los actores a incidir, ya sean estos actores aliados que están a favor de las propuestas o actores detractores que están en contra. Finalmente, se consensua la agenda de incidencia nacional, identificando y definiendo los momentos y los espacios estratégicos y adecuados.

La etapa de las acciones de incidencia en sí, se inicia con el establecimiento de contactos informales con actores clave para dar a conocer la agenda a tratar; asimismo, se recurre a la campaña mediática a través de diversos medios de comunicación, aquí es relevante destacar el papel de las nuevas tecnologías de información y comunicación (TIC); también es importante la participación y organización de eventos clave, como la CAMUR, donde participan los actores del gobierno nacional con el fin de dar a conocer las experiencias y problemáticas a abordar. Posteriormente, se fijan las audiencias y reuniones formales con las comisiones del Congreso, los ministerios y demás sectores del Estado, proceso en el que se delibera sobre asuntos y problemas bajo una agenda específica; además, en este proceso se moviliza a los socios y aliados estratégicos, con el fin de generar presión y capacidad de negociación. El resultado o los resultados36 de estas reuniones se analizan para identificar el comportamiento de los actores, ya sea a favor o en contra. En la medida que se identifica actores en contra de la agenda propuesta, se aborda o afronta, posteriormente, a través de reuniones informales con dichos actores, puesto que como sostuviera Alba (1997), las relaciones informales son las que con frecuencia dan resultados positivos en materia de gestión gubernamental.

36 Los resultados que se obtienen del proceso de interacción y negociación con los actores se expresan en la conformación de comisiones de trabajo, compromiso de apoyo o respaldo de los congresistas y ministros, y los puntos de discrepancia son abordados, posteriormente.



La etapa de monitoreo y evaluación de las acciones de incidencia, el proceso de incidencia política es permanente, de ahí que la participación de la REMURPE es permanente en las diversas comisiones de trabajo constituidas durante las audiencias y reuniones con los diferentes actores en el Congreso de la república, el Acuerdo nacional, la Presidencia del Consejo de Ministros, el Consejo Nacional de Descentralización - CND (actual Secretaría de Descentralización de la PCM), el Ministerio de Economía y Finanzas, y otros ministerios. Paralelamente, se realiza el seguimiento, tanto de la agenda legislativa como de la implementación de las políticas públicas. Asimismo, se realiza la evaluación participativa de las acciones de incidencia política, a la par que se analiza la coyuntura política, con el fin de prever los escenarios de implementación de las políticas de acuerdo con lo propuesto y aprobado. Finalmente, se efectúa la difusión de los avances y resultados del proceso de incidencia política, a través de los diversos medios de comunicación: página web, boletín, notas de prensa y otros.

Como resultado de todo este proceso de incidencia política se han obtenido, en general, los siguientes logros: la incorporación de aspectos importantes en la legislación en torno al proceso de descentralización orientados a la innovación de las tecnologías de gestión pública local, tales como la apertura de espacios y mecanismos de participación ciudadana, rendición de cuentas, presupuesto participativo y planes de desarrollo concertado. Y de modo específico, entre los logros principales obtenidos podemos mencionar la incorporación de un título específico para el tratamiento y promoción de municipios rurales en la Ley Orgánica de Municipalidades, incremento del “zócalo” para la transferencia de recursos a las municipalidades con menos de 2,000 habitantes (8 Unidades Impositivas Tributarias), tratamiento especial a los municipios rurales de escasos recursos en el proceso de acreditación de transferencia de competencias, modificación de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública para facilitar la aprobación de proyectos de municipalidades pequeñas, tratamiento diferenciado para los municipios rurales en la transferencia de programas sociales, e interlocutor permanente de las municipalidades rurales en: la Comisión de Gobiernos Locales del Congreso de la República, el subgrupo de descentralización del Acuerdo Nacional, la PCM, el CND, el MEF y el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.

Ahora bien, los actores implicados en el proceso de las acciones de incidencia política de la REMURPE provienen de diferentes niveles territoriales: gobiernos locales rurales, cuyo rol es el desarrollo de experiencias y generación de propuestas; Redes y asociaciones regionales, quienes definen las agendas a nivel regional; Gobiernos regionales, discusión de temas específicos surgidos en los foros regionales; Congresistas de la república de las comisiones de descentralización y gobiernos locales, y presupuesto, quienes se encargan del diseño o formulación de políticas; Ministerios de Economía y Finanzas, de la Mujer y Desarrollo Social y la PCM, quienes asumen el rol de formulación e implementación de las políticas públicas; Cooperación Técnica Internacional, apoya con asistencia técnica y el


diálogo político; Sociedad civil: ONG, redes sociales, organizaciones sociales urbanas y campesinas, quienes participan con asistencia técnica y movilización; por su parte, los medios de comunicación, cumplen el rol de difusión y colocación de los problemas y temas en la agenda pública local, regional y nacional.

Finalmente, entre las principales lecciones aprendidas del proceso de incidencia política se pueden mencionar, la naturaleza y legitimidad del actor promotor e impulsor del proceso: REMURPE, basado en su credibilidad, capacidad política y técnica de proposición, y la articulación horizontal con sus socios y redes regionales. Asimismo, la identificación adecuada de tiempos políticos, la combinación entre campañas mediáticas, eventos de información, formación y presentación de experiencias, audiencias y reuniones de incidencia, y la pluralidad política dentro de la REMURPE han sido fundamentales en el proceso de incidencia. Por otro lado, es necesario identificar con precisión los actores que toman las decisiones; las relaciones informales con algunos funcionarios del sector público; la presión, movilización y seguimiento permanente de las decisiones y acciones de los actores gubernamentales; y estudios especializados sobre algunos temas de la agenda para generar equilibrio de poder en el proceso de negociación con el gobierno nacional.

6.2. Implementación de un modelo de gestión del desarrollo socioeconómico local

Las diversas acciones de incidencia política desarrolladas por la REMURPE, a lo largo de la última década, han tenido el propósito final de impulsar el desarrollo en las diferentes localidades y regiones del país, proceso en el que se ha construido e implementado un modelo de gestión del desarrollo basado en el enfoque de “desarrollo socioeconómico local”, según la cual el desarrollo local no es sólo crecimiento económico, sino y de modo relevante implica el desarrollo de las capacidades sociales con un fuerte componente cultural, esto debido a que está ligado a territorios de mayor proximidad y de menor escala. En este sentido, lo local y la sociedad local son entendidos como procesos de construcción socioeconómica, cultural y política del territorio.

El enfoque multidimensional del desarrollo socioeconómico local hace que el asociativismo y las redes de cooperación intermunicipal sirvan como instrumentos de gestión más apropiados para abordar el desarrollo en los ámbitos locales, de modo relativamente integral. Porque las diversas experiencias de REDCIM se configuran con la idea y el propósito de articular territorios relativamente homogéneos en lo socioeconómico y cultural, con miras a construir un proyecto político local, micro-regional o regional, para cuyo efecto, por un lado, buscan construir un tejido socio-institucional a nivel local, bajo una lógica horizontal, con los diferentes actores públicos, privados y sociales; y por otro lado, buscan la articulación multinivel con los diferentes actores gubernamentales y no gubernamentales, bajo una



lógica vertical. Estos dos procesos de construcción sociopolítica, económica y cultural se ven plasmados en las tres etapas de los procesos de incidencia política desarrolladas por la Red.

De esta manera, asumiendo el enfoque de desarrollo socioeconómico local podemos definir y sostener que la gestión del desarrollo socioeconómico local implica la constitución de actores individuales y colectivos con capacidad de interacción y articulación horizontal con los diversos actores -públicos, privados y sociales- a nivel urbano y rural, y articulación vertical con el sistema nacional y global; esto a su vez implica la generación de un tejido socio-institucional local con voluntad y capacidad de diálogo y concertación, a través de relaciones estratégicas de asociatividad y cooperación socio-institucional que articule problemáticas, demandas e intereses divergentes en torno a un proyecto político local y/o regional. Como resultado de todo este proceso complejo y sinérgico es viable el logro de los propósitos del desarrollo socioeconómico local: crecimiento económico con equidad y desarrollo/bienestar social y cultural.

La concreción de los resultados de desarrollo socioeconómico en los ámbitos locales es variado y diferenciado en función al dinamismo y voluntad mostrada por los actores políticos locales en el proceso de gestión de programas y proyectos de desarrollo socioeconómico local; y por otro lado, el éxito o fracaso del desarrollo en los ámbitos locales estaría asociado a la cultura política local. Estos dos aspectos o factores están relacionados con la práctica o aplicación combinada de los principios y valores comunitarios de los andes y los principios y valores de la economía de mercado; combinación en el que habría predominado los valores exógenos a lo comunitario-andino. Es decir, en la medida que en ámbitos locales donde los actores tienen una mayor predisposición a adoptar paradigmas y valores de la eficiencia y calidad, sin perder de vista los valores comunitarios-andinos en el proceso de producción de bienes y servicios, entonces la promoción y el impulso del desarrollo socioeconómico local se está viabilizando satisfactoriamente, minimizando sus dificultades y maximizando sus beneficios.

6.3. Rol y grado de incidencia en el proceso de descentralización del Estado

El rol fundamental de la REMURPE en el proceso de descentralización del Estado ha consistido en la representación institucional de los gobiernos locales, como interlocutor válido, ante las diversas instancias, actores y agentes del gobierno nacional. En la medida que el proceso de descentralización iniciado a principios de la década pasada ha tenido avances y retrocesos en función a periodos de gestión gubernamental37, la participación y contribución de la REMURPE en dicho

37 Para mayor detalle sobre la dinámica de descentralización en el país, véase el tercer capítulo de este libro.


proceso ha sido importante, puesto que ha logrado situar o colocar las demandas y necesidades de los gobiernos locales en la agenda pública a nivel nacional, y para cuya incidencia política ha construido y desarrollado un modelo de gobernanza local en red, modelo expuesto en el capítulo anterior. El modelo de gobernanza local en red habría servido como instrumento o medio para implementar el modelo de gestión del desarrollo socioeconómico local, porque el propósito final de los actores locales, a quienes representa la Red, es mejorar las condiciones de vida de los habitantes en sus localidades mediante la incorporación de estrategias y modelos de gestión del desarrollo en estos ámbitos. En esta orientación es que la REMURPE como interlocutor de los gobiernos locales ha desarrollado sus acciones de incidencia en el proceso de descentralización del Estado, estableciendo alianzas estratégicas y redes con actores públicos, privados y sociales, y como producto de dicho proceso se han logrado resultados importantes en materia de leyes y políticas de descentralización hacia los gobiernos locales. Ahora bien, la consecución de dichos resultados responde a acciones coherentes y sostenidas desarrolladas por la Red a lo largo de la década pasada y a su grado de reconocimiento institucional, trabajo que se ha consolidado en los últimos años. Además de los resultados logrados, algunos actores de la Red, incluso plantean ir un poco más allá, en el sentido que la Red como articuladora de los gobiernos locales a nivel nacional, sea un ente reivindicativo de derechos y que formule políticas de descentralización bajo determinadas condiciones y plazos, debido a que cuenta con capacidad de negociación y presión política desde las bases hacia el gobierno nacional, esto en el marco de una transparencia en la gestión política.

Al 2010 la REMURPE es la porta voz de los municipios, promotor de un nuevo municipalismo e interlocutor legitimado para la democratización y descentralización del Perú, hemos logrado tener representación técnica en la comisión de gobiernos locales, representación en el grupo permanente por la descentralización y en el grupo sobre el desarrollo rural en el foro del acuerdo nacional (Reportaje a REMURPE, 2010).

Como una acción de representación, la REMURPE se convierte en un gremio de lucha y defensa de los intereses de un movimiento municipalista, y sobre todo descentralista y reivindicativo. Su presencia institucional es muy significativa a nivel nacional (Luís Butrón Castillo, Alcalde de la Provincia de Puno y Presidente de la REMURPE, Puno).

Llegó un momento en que éramos la única organización representativa del municipalismo, y no solo hacíamos una representación rural si no también urbana, porque hablábamos a nombre de todos, por ejemplo, cuando recuperamos casi 300 millones de soles, cuando hubo recorte presupuestal en el año 2009 […]. Nuestro posicionamiento no es gratuito, este posicionamiento es en base a permanente iniciativa, propuesta y lucha de las municipalidades, los espacios que tenemos ahora en el congreso, en el ejecutivo y en otros espacios de carácter municipal y regional,



por ejemplo, muchas de las redes municipales de la REMURPE en Cusco, en Puno, son miembros de los consejos de coordinación regional, son miembros de las mesas técnicas de desarrollo regional, entonces ha sido una lucha permanente en base a propuestas, y eso posicionó a la REMURPE, y yo diría que eso es un gran logro, porque antes la REMURPE ni se mencionaba, ahora cualquier espacio de discusión gubernamental pasa por consultar a la REMURPE y eso es muy importante (Wilbert Rozas, Fundador y Ex-presidente de la REMURPE).

Nuestra participación en el proceso de descentralización ha sido activa en alianza con distintos actores y esto nos ha ayudado a tener niveles de protagonismo que se hicieron más evidentes en los últimos cuatro años. Como resultados se han logrado incidir en el proceso de elaboración e implementación de la Ley Orgánica de Municipalidades 29792, reconocimiento de municipios rurales, la participación ciudadana, el tema del desarrollo económico local, la asociatividad municipal, la mancomunidad, entre otros. También hemos tenido incidencia en las transferencias de algunas competencias y funciones hacia los gobiernos locales (Eduardo Barzola, Secretario Técnico Nacional de la REMURPE).

Entonces ¿Qué rol ha tenido la REMURPE en el proceso de descentralización? Yo diría que de opinión, pero no ha tenido la capacidad para decir “señores que pasa acá”. Yo considero que la REMURPE debe ser una organización que aparte que agremia a todas la municipalidades rurales de todo el Perú, también debe ser una institución de reglamentación de derechos. Para serle sincero la REMURPE es demasiado pasiva, no hay logro de objetivos concretos, por ejemplo, debe plantear la descentralización bajo determinados plazos y condiciones, eso no hay […]. Cuando nosotros hemos peleado hacia una efectiva descentralización, nosotros los aymaras hemos peleado, hemos tenido una posición bien firme, por no decir radical, el derecho se tiene que pelear, el derecho esta dado no lo están cumpliendo y se tiene que pelear; sin embargo, la directiva de REMURPE siempre tenía una posición bien “tibia” no compartimos muchas cosas con ellos, no sé qué intereses habrá, nos reuníamos con el ministro, los aymaras exigíamos, pero luego ellos se portan de una manera tal que no respondían a las expectativas (Iván Flores, Ex-alcalde del Distrito de Acora y Ex-vicepresidente de la REMURPE, Puno).

6.4. Ejecución de acciones y competencias delegadas por los diferentes niveles de gobierno

Si bien la presencia y representatividad de la REMURPE en los tres niveles de gobierno ha sido y es relevante para efectos de incidir en la adopción y formulación de políticas públicas locales, sin embargo, en los tres niveles de gobierno, hasta antes de la promulgación y reglamentación de la Ley de Mancomunidad Municipal, no asumía ni ejecutaba acciones y competencias delegables de los diferentes niveles de gobierno, sino después de la aplicación de dicha Ley. Es decir, la dación de la LMM promovida, principalmente, por la Red, le ha generado un mayor


nivel de reconocimiento a nivel nacional, delegándole la ejecución de acciones y competencias en materia de desarrollo de capacidades de los actores locales y por consiguiente la promoción del desarrollo socioeconómico local, dichas acciones se han desarrollado mediante convenios de cooperación con las entidades gubernamentales de nivel nacional. En el nivel regional, en algunas regiones la Red ha logrado asumir y ejecutar las funciones de coordinación y articulación de los actores locales para la distribución de recursos financieros regionales en la ejecución de proyectos de infraestructura e inversión orientados al desarrollo local y regional.

Ahora bien, después de la promulgación y reglamentación de la LMM, la ejecución de determinadas acciones y competencias delegadas por los gobiernos locales se hace a través de las mancomunidades municipales y redes regionales, en materia de gestión y ejecución de programas y proyectos de desarrollo socioeconómico local, con el apoyo financiero de las entidades de cooperación nacional e internacional. A su vez, las mancomunidades y redes regionales de municipalidades delegan acciones y competencias a la Red, para la gestión y ejecución de programas de cooperación al desarrollo local.

En estos últimos años como REMURPE estamos implementando AGRORURAL-FAO, es un programa público que es financiado por la Fundación Ford y el IRC de Canadá, este programa lo estamos ejecutando directamente nosotros. Asimismo, implementamos la Ley de PROCOMPITE. También, el proyecto del Fondo Contravalor Perú – Alemania, lo ha ejecutado la REMURPE (Eduardo Barzola, Secretario Técnico nacional de REMURPE).

Como muestra de su desempeño y reconocimiento público e institucional, la REMURPI ha desarrollado funciones delegadas por las mancomunidades municipales, dado que el marco institucional vigente respalda ese tipo de acciones compartidas y mancomunadas (Alexander Rojas, Secretario Técnico de la REMURPI, Piura).

Con el desarrollo de las acciones y competencias delegadas por otros niveles de gobierno, la legitimidad y el reconocimiento de la Red en los diferentes ámbitos y niveles se está fortaleciendo mediante la construcción de redes de gobernanza local. Estas redes a nivel regional cuentan con un bagaje de experiencias potenciales en conocimientos y tecnologías de gestión replicables que sirven de sustento al desarrollo y consolidación de la Red a nivel nacional, y es sobre esa base que asume responsabilidades en la ejecución de acciones y competencias delegadas en materia de promoción y gestión del desarrollo socioeconómico en los ámbitos locales.



6.5. Grado de inclusión y participación ciudadana

La REMURPE tiene a la inclusión y la participación ciudadana como los principios y valores que ha motivado su fundación, y en los que a su vez se sustenta su dinámica de funcionamiento, porque los pocos gobiernos locales que formaron parte de la constitución inicial traían consigo experiencias exitosas e inéditas de gestión participativa local, experiencias, cuyos pilares consistían y radicaban en el protagonismo directo de la sociedad civil local. Es decir, los habitantes y vecinos de las localidades, organizados y no organizados se convertían en ciudadanos activos en el proceso de gestión de las decisiones y acciones de desarrollo o mejoramiento de las condiciones de vida en sus localidades. El protagonismo de los actores locales se expresaba o plasmaba en la identificación y adopción de sus propias técnicas y metodologías de elaboración de sus planes de desarrollo local y en la gestión e implementación de dichos planes, aportando su experiencia de organización y gestión comunitaria de bienes y servicios, proceso en el que los gobiernos locales han jugado el rol promotor, articulador y puesta en valor de las potencialidades de los actores locales.

Las cosas en este país con la gente sencilla también se elaboran metodologías muy sencillas, y no necesita que lo crea el alcalde o ningún experto, la propia población ha ido creando sus propias metodologías para afrontar sus dificultades y potencialidades, las que han permitido hacer grandes cosas, por ejemplo, hacer 247 km. de carretera con la participación de la gente […]. En estas experiencias participativas la representación es permanente, es piramidal la representación, nace de abajo, de cada una de las comunidades, porque nuestro núcleo básico de organización es la comunidad campesina, esa la que fue el Ayllu, esta tiene su manera de representación y de manera equitativa 3 hombres, 3 mujeres participan en una asamblea, no solo las comunidades, sino también la parte urbana con su sector barrial lo hacen en el mismo número, y estos participan de manera colectiva en las decisiones de cómo utilizar el dinero, de qué forma […]. No hay mejor autoridad que la autoridad que gobierna con el mandato de su pueblo, pero la voluntad del pueblo no es simple voluntarismo, es la creación de sus instrumentos de gobierno que permite dirigir y objetivar lo que uno quiere, porque mucho han dicho que el presupuesto participativo se convierte en una especie de pulverización de fondos, claro se vuelve polvo cuando no se tiene objetivos, cuando no se tiene metas, cuando no se tiene planes, pero cuando existe planes muy claros en la cual no solo conoce el alcalde o los que gobiernan o administrativos de un gobierno local, sino conoce la propia población, cuáles son sus ejes de desarrollo eso es lo más importante (Wilbert Rozas, Ex-presidente y fundador de la REMURPE).

Este tipo de experiencias de gestión participativa y democrática son los que dieron sustento a la constitución inicial de la Red. No obstante, en su proceso de evolución durante la década pasada, al incorporar exponencialmente un número significativamente mayor de socios -de siete (07) municipios que crearon la Red, ha


pasado a tener alrededor de setecientos (700) gobiernos locales rurales y urbanos socios de diversa naturaleza de las diferentes regiones del país-, la participación y el protagonismo de la ciudadanía en la adopción e implementación de las acciones de la Red dentro y fuera de ella se ha reducido considerablemente. Es decir, si bien formalmente la participación ciudadana continúa siendo el principio catalizador de la Red, sin embargo, no son precisamente los ciudadanos, organizados o no, los depositarios de las acciones de formación y desarrollo de capacidades de incidencia política y para su empoderamiento en los ámbitos locales, sino prioritariamente las autoridades políticas locales y los funcionarios municipales. Aspecto que, como hemos sostenido en el capítulo anterior, no permitiría lograr resultados en torno al cambio social en los ámbitos locales, puesto que los actores políticos y administrativos de los gobiernos locales, por lo general, tienen una permanencia corta de hasta cuatro años, lo cual hace que las acciones de formación y desarrollo de capacidades de los actores locales no tengan sostenibilidad en el tiempo. Además, muchas de las autoridades locales que son depositarios de las acciones de formación y capacitación no logran plasmar en la práctica las experiencias desarrolladas y los aprendizajes obtenidos, esto es, no logran construir experiencias de gestión participativa local, donde la ciudadanía y demás actores locales asuman un rol activo y comprometido con el desarrollo socioeconómico local.

Ahora bien, recientemente a raíz de la promulgación y reglamentación de la LMM, tanto en el proceso de conformación y constitución como en el proceso de ejecución de acciones de las mancomunidades municipales se ha dado énfasis en la inclusión de los ciudadanos como una estrategia de reconocimiento y búsqueda de legitimidad social. La legitimidad social de las acciones de gobierno en los ámbitos locales es clave en el contexto de desconfianza y poca credibilidad, de las que se han revestido la mayoría de las instituciones en el país.

Nuestros socios son las municipalidades, las autoridades y sus funcionarios, entonces, las capacitaciones que realizamos las hacemos con ellos a nivel de las regiones para definir cuando y que se va a realizar, se trabaja en regiones un plan de trabajo anual con los funcionarios y las autoridades para definir una temática, y con la sociedad civil, mayormente, lo hace la municipalidad, nosotros como institución tenemos el enfoque de participación, en nuestros eventos de capacitación a nuestras autoridades y funcionarios pregonamos ese enfoque participativo, de que las acciones deben ser participativas, ellos ya deben aplicarlo con la sociedad civil, nosotros no trabajamos con la sociedad civil (Yolanda Collatón, Secretaria Técnica del Área DEL de REMURPE).

Generalmente se trabaja con alcaldes, regidores y funcionarios, y con los dirigentes sociales una que otra actividad, pero los talleres de reflexión siempre se hacen con las autoridades, pero no vamos mas allá, quizá dentro de los principios de la REMURPE de repente no está eso, error nuestro también el no haber exigido que se nos dé por ejemplo los objetivos para los cuales ha sido formado, de repente



es un espacio eminentemente reflexivo, de capacitación nada más. […] claro que en el quinquenio anterior nos hemos avocado al desarrollo de capacidades que es fundamental, pero como usted verá los alcaldes pasamos, me han podido capacitar en esos temas y ahora ya no soy alcalde, entonces aquí las cosas hay que hacer rápido, los ciudadanos quieren acción y hechos concretos (Iván Flores, Ex-alcalde del Distrito de Acora y Ex-vicepresidente de la REMURPE, Puno).

Estamos haciendo esfuerzos para que las organizaciones de la sociedad civil participen activamente en la ejecución de los programas y proyectos que se están impulsando a través de las mancomunidades municipales, porque ellos son los que finalmente serán los que se responsabilicen de que esos proyectos perduren en el tiempo, la autoridades siempre se van, por eso estamos incidiendo en ese aspecto (Alexander Rojas, Secretario Técnico de la REMURPI, Piura).

No podemos decir que hay o no una participación, aun en la etapa inicial estamos involucrando no solamente la sociedad civil si no también a todas las instituciones públicas y privadas, y todos los actores que intervienen en la zona, porque de esa manera podemos tener recién una luz verde, un camino, una ruta definida, que todos piensen que este es el camino y todos empujarán y aportarán un grano de arena (Genaro Ucharico, Director de la ONG CIED, Puno).

6.6. Perspectivas y desafíos institucionales de la Red

El desarrollo y consolidación de la REMURPE en el mediano y largo plazo implica la profundización de tres perspectivas fundamentales, a saber: la gobernanza local en red, el desarrollo socioeconómico local, y la integración regional y descentralización basada en el fortalecimiento de los gobiernos locales. La Gobernanza Local en Red, es una de las perspectivas que, durante la última década, ha orientado la construcción del modelo de gestión institucional de los gobiernos locales basada en la articulación de los actores públicos, privados y sociales a nivel local, regional y nacional, tanto desde una perspectiva de dirección como de control en el proceso de gestión de las políticas públicas locales. Para su desarrollo y consolidación, ésta perspectiva contribuiría en buena medida si los gobiernos locales, a través de la Red asuman el rol de dirección y liderazgo político en la articulación de los diversos actores de diferentes niveles. Más aun, en un contexto donde el modelo de acumulación y desarrollo está mostrando sus señales de agotamiento y por consiguiente las demandas de la sociedad se hacen sentir en un claro tono de cambio. Ante este panorama complejo es de importancia capital que los gobiernos locales en Red asuman un nuevo rol de emprendimiento y proposición de políticas públicas locales orientadas a la promoción e impulso de actividades económico-productivas que respondan a un aprovechamiento racional y sostenido de los recursos naturales.


En consonancia con la perspectiva anterior, el Desarrollo Socioeconómico Local es otra de las perspectivas que ya ha sido puesta en aplicación en el proceso de adopción e implementación de las acciones de la Red, a través de algunos gobiernos locales. La aplicación de ésta perspectiva ha permitido el aprovechamiento de los recursos naturales de modo relativamente racional, puesto que en las zonas donde se han implementado los programas y proyectos de desarrollo socioeconómico, en mayor medida, han respondido a las demandas y necesidades de los actores locales, lo cual ha hecho que se ponga en valor las iniciativas y potencialidades locales. Ahora bien, en la medida que la perspectiva de desarrollo socioeconómico local implica la constitución de actores individuales y colectivos con capacidad de interacción y articulación horizontal con los diversos actores -públicos, privados y sociales- a nivel urbano y rural, y la articulación vertical con el sistema nacional y global, para la planificación y gestión sostenible del desarrollo. Por tanto, para efectos del desarrollo y consolidación de la Red, ésta perspectiva contribuiría significativamente en el proceso de planificación y ordenamiento del territorio, puesto que, por un lado, busca la articulación de diversos actores inmersos en las acciones de desarrollo local, y por otro lado, busca la identificación y uso racional de los recursos naturales en respuesta a las demandas y necesidades de los actores locales.

Finalmente, la Integración Regional en armonía con la Descentralización basada en el Fortalecimiento de los Gobiernos Locales en Red son perspectivas que han orientado y orientan las acciones en las tres áreas de acción institucional de la Red. Así, en la medida que los procesos de integración regional y la descentralización se constituyan en mecanismos de fortalecimiento de las capacidades de gestión institucional de los gobiernos locales, para la asunción y ejecución de funciones y competencias delegadas o transferidas desde los niveles mayores de gobierno; entonces, su aplicación será profundizada desde y en los ámbitos locales, contribuyendo con todo ello en el proceso de desarrollo y consolidación de la Red. Dado que, por ejemplo, a raíz del proceso de descentralización emprendida durante la década pasada se han generado diversas iniciativas e incentivos estatales para el fortalecimiento de la capacidad de gestión institucional de los gobiernos locales. Estas iniciativas fueron adecuadamente capitalizadas a través de las diversas redes regionales de cooperación intermunicipal que forman parte de la REMURPE, de ahí que buena parte de los gobiernos locales del país han avanzado en el desarrollo de las capacidades de gestión técnica de sus funcionarios. Sin embargo, la dificultad radica en que dichos funcionarios, con frecuencia, son coyunturales y de confianza política de las autoridades de turno. En este contexto, es de importancia capital que con los procesos de descentralización y regionalización se implemente o implante la carrera pública del funcionariado en las funciones estratégicas de los gobiernos locales y de las redes de cooperación intermunicipal.

Ahora bien, con el fin de profundizar en la aplicación de las tres perspectivas expuestas en los párrafos anteriores, en términos del Secretario Técnico nacional, la



Red tiene pendiente por afrontar varios desafíos, entre ellos podemos mencionar: primero, construir una institución sostenible; segundo, convertir a la Red en un ente que gestione el conocimiento, generando, articulando y sistematizando la información resultante de las acciones y experiencias desarrolladas; y en tercer lugar, buscar y lograr un mayor posicionamiento a nivel nacional, para la defensa de las municipalidades, la incidencia en el proceso de las políticas públicas locales, y para reimpulsar el proceso de descentralización. Asimismo, otro de los desafíos institucionales de la Red, es que, ahora en el proceso de planificación, diseño e implementación descentralizada de políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo es indispensable articularlos en torno a los planes de desarrollo concertado en los tres niveles territoriales de gobierno, es decir, los planes de desarrollo en cada nivel de gobierno se convertirían en una especie de correas de transmisión de los objetivos y el logro de los resultados de todas las acciones en los diferentes niveles territoriales.


Conclusiones

En el Perú, las acciones emprendidas tanto en el terreno político como en el económico, si bien han generado una relativa estabilidad y sostén al sistema democrático formal; sin embargo, este sistema democrático ha tenido muchas dificultades en el proceso y aún dista mucho de convertirse en una democracia real que responda a las demandas e intereses de los diversos sectores sociales e institucionales constitutivos de la sociedad nacional. Podemos afirmar, además, que dichas dificultades y la brecha entre lo formal y lo real del sistema democrático se debe a que tanto las acciones de descentralización del Estado como la implementación del modelo de desarrollo socioeconómico no responden a una concepción de políticas de Estado, sino a políticas coyunturales y cortoplacistas, auspiciadas por intereses particulares, fundamentalmente de los gobernantes y algunos grupos de presión.

En este contexto, las Municipalidades desde la independencia hasta, incluso, durante las dos primeras décadas inmediatamente posteriores a la apertura de la democracia local en 1980 fueron vistas, entendidas y creadas, únicamente, para el ejercicio de funciones de administración de recursos y servicios municipales básicos delegados por el gobierno nacional. Estas funciones, históricamente y de manera interrumpida o a veces con recortes de su efímera autonomía, han tenido un respaldo jurídico para su desempeño, y con mayor claridad y respaldo institucional han tenido protagonismo desde inicios del presente milenio, tras la ruptura del orden autoritario de los años noventa38. Es decir, precisamente, desde el año 2003 y con el respaldo de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, es cuando los gobiernos locales asumen sus funciones y características “propias”, y se convierten en actores políticos importantes en el país; seguramente con limitaciones pendientes, pero con respaldo institucional y social. Así, los gobiernos locales adquieren ese reconocimiento institucional como un nivel de gobierno y más próximo a los ciudadanos.

Sin embargo, el paisaje global de los gobiernos locales en el Perú nos da cuenta de la existencia de un inframunicipalismo acentuado, similar a las características de los gobiernos locales a nivel internacional, es decir, hay una gran mayoría de gobiernos locales pequeños que predominan sobre los de tamaño mediano y grande: más del 74% de gobiernos locales cuentan con menos de diez mil (10.000) habitantes, y más aun el 54,3% de ellos cuentan con menos de cinco mil (5.000) habitantes.

38 Aunque con anterioridad las municipalidades, a pesar de las dificultades institucionales y financieras, habían generado esfuerzos y algunas experiencias importantes en torno a la promoción del desarrollo económico local participativo, las mismas que sirvieron como referentes para la implementación de la política de participación ciudadana en el país.


Conclusiones

Esta característica de los gobiernos locales nos indica que hay un alto grado de dispersión o desconcentración de los sistemas de gobierno local en el Perú, ya sea por la geografía del país, por la marcada cultura localista o por los diversos intentos por desconcentrar la administración pública. Y como correlato lógico, es que, la inmensa mayoría de los gobiernos locales, al estar fragmentados en una especie de microcosmos institucional, no cuentan con recursos y/o capacidades necesarias para gestionar adecuadamente los servicios públicos y demás acciones de desarrollo socioeconómico en sus ámbitos locales, y en esas condiciones dependen fuertemente de los recursos financieros del gobierno nacional.

De esta manera, a pesar de que en el proceso de configuración de los gobiernos locales se plasma los requerimientos mínimos planteados por el profesor Alba (1997: 17): un territorio delimitado, con un sistema de elección de líderes y con una autonomía, aunque solamente formal y bastante limitada. Sin embargo, la mayoría de ellos tienen un alto grado de dependencia económico-financiera respecto del gobierno nacional. De ahí que durante los últimos veinticinco años han impulsado iniciativas de asociativismo y cooperación intermunicipal con el fin de articular recursos y capacidades para hacer frente a sus necesidades y demandas ciudadanas, y desafíos institucionales.

En consonancia con lo ocurrido en el ámbito internacional, en el Perú las experiencias de asociativismo y cooperación intermunicipal menos convencionales y abocadas más al fortalecimiento de sus capacidades de gestión y al impulso del desarrollo socioeconómico local, con mayor intensidad e impacto se han desarrollado a partir de mediados de la década del noventa en adelante como respuesta a dos hechos o fenómenos políticos y económicos: primero, los efectos de las políticas de ajuste estructural implantados por el gobierno de turno y, segundo, la marcada reducción o menoscabo de la autonomía municipal: recentralización. Aquellas experiencias, con la formulación y promulgación de la Ley Nº 29029, Ley de Mancomunidad Municipal, en mayo de 2007, fueron reconocidas y legitimadas por el Estado como entes supramunicipales de derecho público, dando origen a un nuevo nivel de gestión territorial: micro-regional o interregional.

En el proceso de desarrollo y evolución del asociativismo y cooperación intermunicipal en el Perú se puede identificar tres fases o etapas más o menos marcadas. La primera etapa, estaría comprendido por el periodo de los años sesenta, ochenta y buena parte de los noventa, y habría estado marcado por un asociativismo de tipo gremial clásico, encarnado, fundamentalmente, en la AMPE. La segunda etapa, se habría desarrollado desde mediados de la década del noventa hasta la promulgación de la LMM, en el año 2007. En esta etapa se ha desarrollado un tipo de asociativismo municipal innovador en términos de organización y gestión interna de las experiencias, y su rol de articulación de los diferentes actores en torno al desarrollo socioeconómico en sus ámbitos locales de acción.


La tercera etapa, se ha desarrollado a partir de 2007 en adelante hasta la actualidad, periodo en el que se ha venido y viene desarrollándose un asociativismo promovido por iniciativa de experiencias previas y respaldadas e incentivadas legalmente por el Estado, otorgándoles el estatus jurídico público. El asociativismo que se desarrolla en esta etapa tiene un doble propósito: por un lado, aquellos que buscan acceder a recursos, fondos o fuentes de financiamiento para la ejecución de proyectos coyunturales o de corto plazo, estas experiencias son las que en mayor medida buscarían el oportunismo de la LMM y generarían la atomización de las mancomunidades municipales y la consiguiente exclusión de algunos gobiernos locales con menos capacidades económicas, técnicas y políticas. Por otro lado, aquellos que buscan la integración territorial, micro-regional y económico-productiva de los ámbitos locales bajo el enfoque territorial, de cuenca y corredores económicos; estas experiencias son las que generarían la sostenibilidad social, económica, política, cultural y ambiental; además, son las que se han adaptado o adecuado a la normativa vigente tomando como base o sustento su desarrollo previo.

Por otro lado, si bien formalmente a través de la LMM se promovió la constitución y desarrollo de las REDCIM, sin embargo, los incentivos que contempla dicha ley no significan compromisos efectivos y directos del Gobierno Nacional para la promoción, desarrollo y consolidación de las REDCIM en términos de integración y desarrollo territorial y regional. Es decir, no se dispone de una asignación directa de recursos financieros para el desarrollo de las capacidades de gestión técnica de los gobiernos locales mancomunados y la financiación de los programas y proyectos a ejecutarse. Así, es paradójico que, según el inciso cinco del artículo 5º de la Ley que modifica la LMM, la MM constituye una entidad pública que se encuentra sujeta al Sistema Nacional de Presupuesto y los otros sistemas administrativos del Estado, y como tales deberían ser acreedores directos de presupuesto público, sin embargo, no es así. Porque en la práctica son los gobiernos locales integrantes de cada MM, quienes financian directamente su funcionamiento, y no el Estado o el Gobierno Nacional, que al concederle personería jurídica de derecho público a las MM, debería financiarlo, además de que les sea concedido por mérito propio otros fondos provenientes de programas públicos o privados.

Al inicio de la investigación se propuso identificar y contrastar como uno de los principales efectos de la citada Ley, la generación de una mayor participación y vigilancia ciudadana, y una mayor transparencia en la gestión de los recursos municipales, siempre en cuanto haya una cultura cívica en la ciudadanía. Este proceso y fenómeno sociopolítico es aún muy incipiente en las mancomunidades municipales recientemente constituidas al amparo de la LMM; mientras que dichos elementos de participación y vigilancia ciudadana son bastante tenues en las diversas experiencias de REDCIM y en la propia experiencia de la REMURPE, donde no se está considerando real y plenamente a los actores sociales en el proceso de empoderamiento de las experiencias de construcción de la gobernanza local en


Conclusiones

red, debido a que precisamente la cultura cívica de la ciudadanía en los ámbitos locales del Perú es bastante efímera y los liderazgos locales son aislados.

De otra parte, así como ha generado efectos positivos, la LMM también ha generado efectos negativos y algunos vacíos que se manifiestan en el proceso de implementación de la misma Ley por parte de los actores locales. Los efectos negativos se expresan en la proliferación coyuntural de mancomunidades municipales, atomización de mancomunidades municipales, imposición de procedimientos administrativos del Estado a través de una excesiva reglamentación de la Ley, reproducción y perpetuación de la política centralista del Estado, y la exclusión y subdesarrollo de algunos gobiernos locales pequeños y pobres en recursos o capacidades. Sobre este último, los sistemas burocráticos de gestión de los incentivos para proyectos mancomunados, además de generar el centralismo, colateralmente estarían generando la exclusión y subdesarrollo de algunos gobiernos locales pequeños y pobres en recursos o capacidades; es decir, aquellos que no están mancomunados por uno u otro motivo, y aquellos quienes incluso estando mancomunados, consecutivamente, no logren acceder a los incentivos propuestos.

Otro de los vacíos de la LMM identificados por los actores locales en el proceso de su implementación se manifiesta, principalmente, en que las tipologías de mancomunidades municipales identificadas en dicha ley han sido restrictivas y limitantes para la constitución o configuración de mancomunidades resultantes de acuerdo con las características, necesidades e intereses de cada ámbito local y regional.

En suma, para que el marco institucional que incentiva el desarrollo y consolidación de las REDCIM tenga coherencia y compatibilidad con las necesidades, demandas e intereses de los actores locales y lograr la combinación o interacción entre racionalidad -eficiencia- y proximidad -revaloración de lo local-, en el contexto de la globalización, es relevante poner en valor la experiencia desarrollada por las diversas REDCIM en el país como perspectiva, estrategia y oportunidad, a la vez, para generar o reimpulsar la política o las políticas y planes de integración y desarrollo territorial micro-regional y regional, y con ello darle sentido práctico y estratégico al proceso de descentralización del Estado.

En respuesta a lo anterior y como una especie de condensación y articulación de las diversas experiencias de REDCIM desarrolladas en el país surge la REMURPE ante la reconfiguración de los actores locales y la crisis estructural del sistema político producido durante la década del noventa en el país, y dada las características de los actores impulsores se ha generado un modelo organizativo de carácter participativo y relativamente horizontal y centralizado, cuya peculiaridad destacable radica en que la gestión organizativa cuenta con una claridad en la distinción y complementariedad de las funciones y competencias


entre los actores participantes e integrantes en la gestión técnica y en la dirección o liderazgo político. Esta claridad se produce en la medida que cuenta con una estructura organizativa a nivel de dirección y liderazgo político y otra estructura organizativa funcional referida a la secretaría técnica dedicada exclusivamente a la administración y gestión operativa y técnica de la organización.

De acuerdo con su característica y rol, la REMURPE se constituye en el tercer nivel de organización del asociativismo municipal en el Perú, puesto que por su cobertura nacional proyecta y desarrolla sus acciones como un ente representativo de alrededor de 38.2% de municipalidades rurales y urbanas de diecinueve regiones a nivel nacional. Esta representación se sostiene en su carácter o rol articulador de las redes regionales y territoriales de asociativismo municipal, y precisamente, a través de su lógica y dinámica de organización en red es que, por otro lado, juega el rol de incidencia en la formulación de políticas públicas locales, la descentralización del país, y la promoción del desarrollo local y territorial. Para la búsqueda o consecución de todo ello implementa la “gobernanza local en red” como un nuevo modelo de gobierno en los ámbitos locales.

Ahora bien, como un aspecto relevante en la gestión de las acciones de la Red, el proceso de toma de decisiones está basado en el modelo de “planificación racional-participativa” y en el enfoque “democrático-participativo y centralizado”, todo ello en la medida que la REMURPE es concebida como una red de políticas públicas locales. Además, concebida como tal, se constata que la Red no es exclusiva ni exhaustiva. No es exclusiva, porque dentro de ella coexisten otras redes específicas o comunidades de políticas. Y no es exhaustiva, porque cuenta con redes centrales y periféricas. De esta manera, se desarrollan relaciones de poder horizontal (cooperación) y vertical (conflicto) dentro y fuera de la Red, respectivamente. Esto a su vez, da lugar a la existencia de una relación dialéctica tanto entre los actores dentro de la red como entre las diversas redes. Es decir, se desarrolla una relación interactiva a niveles múltiples entre estructura, agencia y función.

El hecho de que, en buena medida, las decisiones y acciones en las redes regionales de la REMURPE dependen de las decisiones tomadas a nivel nacional, salvo algunas decisiones y acciones desarrolladas por redes regionales que funcionan independiente o autónomamente -con personería jurídica propia- respecto de las acciones de la REMURPE nacional, hace que se produzca la concentración y centralización de las decisiones en Lima. De esta manera, se estaría reproduciendo la tradición centralista de la lógica de funcionamiento del Estado peruano, ya sea por la concentración del aparato administrativo y burocrático en Lima, por la concentración y control de recursos de la red en la oficina de enlace en Lima: información, fuentes y fondos de financiamiento, decisiones, y otros, o por la cultura de dependencia de los actores locales respecto del nivel nacional.


Conclusiones

De otra parte, las acciones desarrolladas en cada una de las áreas de acción de la Red han dado lugar al impulso de un modelo de “gobernanza local en red” como un modelo complementario/alternativo a la vigente relación vertical entre Estado y sociedad; configurándose para ello sistemas de interacción entre actores de diferentes niveles de gobierno en el proceso de gestión de las políticas públicas locales, lideradas por los gobiernos locales. Sin embargo, en dicho proceso habría primado el uso de instrumentos basados en los valores de la economía de mercado, sobreponiéndose a los valores andinos que fue el sustento de la Red39. Esta racionalidad instrumental en beneficio colectivo se manifiesta en el comportamiento de los actores de la Red, comportamiento que es guiado, fuertemente, por aquellos valores como “eficiencia y calidad” propios de la economía de mercado, valores que en todo caso no están reñidos con la democracia y la cooperación. Entonces, podemos prever que las “redes de cooperación intermunicipal” se consolidarían, por un lado, como modelos alternativos a la privatización en la provisión de bienes y prestación de servicios públicos locales; y por otro lado, como estrategias o modelos de gestión e integración territorial micro-regional y regional.

Con la construcción e implementación de la gobernanza local en red, lo que se busca y propone es recomponer las relaciones entre Estado y sociedad, donde, por un lado, el Estado encarnado en los diferentes niveles de gobierno juegue el rol de dirección o liderazgo político en las decisiones y acciones de desarrollo y bienestar social, y por otro lado, la sociedad juegue el rol de control y vigilancia social en todo ese proceso. En este sentido, la gobernanza local en red no significa sólo la inclusión de actores público-estatales y privado-empresariales en el proceso de las políticas, sino también de los actores sociales organizados, distinguiéndose con ello de los modelos de gobernanza local europea y anglosajona.

De acuerdo con la lógica anterior, mediante el asociativismo y la cooperación intermunicipal, los actores locales han impulsado iniciativas de desarrollo socioeconómico local aprovechando sus recursos y potencialidades locales, con el apoyo financiero de entidades de cooperación internacional. Aunque estas acciones de desarrollo no han sido ejecutadas directamente a través de la REMURPE debido, únicamente, a su rol promotor; sin embargo, en algunas regiones, a través de las asociaciones y mancomunidades municipales se han impulsado experiencias innovadoras de desarrollo socioeconómico local, donde los propios actores y agentes locales son los protagonistas del proceso. Y este proceso se viabiliza en la medida que hay voluntad, dinamismo y liderazgo político de las autoridades locales, el apoyo técnico, y la participación de los actores sociales en dicho proceso; este es el caso de las experiencias desarrolladas en la zona norte del país y no así en el sur.

39 Ante este panorama, en aras de la preservación e innovación justa de los principios y valores comunitarios de la cultura andina que dio sustento a la Red, es relevante que la gestión de las acciones institucionales no pierda de vista su filosofía fundacional, esto a pesar de que los principios y valores de la economía de mercado hayan ganado terreno en el proceso de gestión y desarrollo de la organización.


De esta manera, la concepción y adopción de la REMURPE como un modelo de gestión del desarrollo socioeconómico local ha sido uno de los factores de su legitimación y reconocimiento socio-institucional, y como tal, de acuerdo con el enfoque de desarrollo socioeconómico local, ha requerido la constitución de actores individuales y colectivos con capacidad de interacción y articulación horizontal con los diversos actores -públicos, privados y sociales- a nivel urbano y rural, y articulación vertical con el sistema nacional y global; esto a su vez ha significado la generación de un tejido socio-institucional local con voluntad y capacidad de diálogo y concertación, a través de relaciones estratégicas de asociatividad y cooperación socio-institucional que articula problemáticas, demandas e intereses divergentes en torno a un proyecto político local y/o regional. Como resultado de todo este proceso complejo y sinérgico se está viabilizando el logro de los propósitos del desarrollo socioeconómico local: crecimiento económico con equidad y desarrollo/bienestar social y cultural.

Asimismo, la construcción de redes de gobernanza local ha permitido a la Red, desarrollar acciones y competencias delegadas por otros niveles de gobierno, lo que a su vez ha generado su legitimidad y reconocimiento en los diferentes ámbitos y niveles. Las diversas redes de cooperación y gobernanza a nivel regional cuentan con un bagaje de experiencias potenciales en conocimientos y tecnologías de gestión replicables que sirven de sustento al desarrollo y consolidación de la Red a nivel nacional, y es sobre esta base que asume responsabilidades en la ejecución de acciones y competencias delegadas en materia de promoción y gestión del desarrollo socioeconómico en los ámbitos locales.

Ahora bien, en la medida que algunas experiencias de gestión participativa y democrática son las que dieron sustento a la constitución inicial de la Red, no obstante, en su proceso de evolución y desarrollo durante la década pasada, y al incorporar exponencialmente un número significativamente mayor de socios -municipios rurales y urbanos-, la participación y el protagonismo de la ciudadanía en la adopción e implementación de las acciones de la Red, dentro y fuera de ella, se ha reducido considerablemente, constituyéndose así en su talón de Aquiles. Es decir, si bien formalmente la participación ciudadana continúa siendo el principio catalizador de la Red, sin embargo, no son precisamente los ciudadanos, ya sean organizados o no, los depositarios de las acciones de formación y desarrollo de capacidades de incidencia política y para su empoderamiento en los ámbitos locales, sino prioritariamente las autoridades políticas locales y los funcionarios municipales. Aspecto que no estaría permitiendo lograr resultados significativos en torno al cambio social en los ámbitos locales, puesto que los actores políticos y administrativos de los gobiernos locales, por lo general, tienen una permanencia corta de hasta cuatro años, lo cual hace que las acciones de formación y desarrollo de capacidades de los actores locales no tengan sostenibilidad en el tiempo. Además, muchas de las autoridades locales que son depositarios de las acciones de formación y capacitación no logran plasmar en la práctica las experiencias


Conclusiones

desarrolladas y los aprendizajes obtenidos, esto es, no logran construir experiencias de gestión participativa local, donde la ciudadanía y demás actores locales asuman un rol activo y comprometido con el desarrollo socioeconómico local.


Anexos

Anexo 1: Modelo Guía de Entrevista a Profundidad Aplicada

Guía de Entrevista para Directivos y Secretarios Ejecutivos REMURPE

Proyecto: Redes de Cooperación Intermunicipal en el Perú:El Caso de la REMURPE

Cargo: _______________________________________________

I. Estructura organizativa y relaciones de poder entre los actores

1. ¿Cuándo y cómo se ha creado la REMURPE? (Integrantes y objetivos)

2. ¿Cómo está organizada la REMURPE y cómo funciona? (Organigrama)

3. ¿Por qué se organiza y funciona de esa manera?

4. ¿Con qué normas de funcionamiento cuenta la REMURPE?

5. ¿Cuál es el estatus jurídico de la organización? (público, privado o mixto)

6. ¿Qué instrumentos de gestión utilizan para la ejecución de sus actividades?

7. ¿Quiénes conforman o participan en la REMURPE?

8. ¿Cuántos y qué municipios participan? (Directorio municipios REMURPE)

9. ¿Cuáles son las funciones que cumplen los directivos de la REMURPE? ¿Y los asociados?

10. ¿Cómo se toman las decisiones relacionadas con la Red? ¿Y sobre las acciones de desarrollo?

11. ¿Entre quienes y/o con quienes se toman esas decisiones?

12. ¿Cómo se relacionan entre los actores que toman las decisiones en la REMURPE? Es decir, ¿Qué mecanismos o medios de comunicación utilizan para ello?

13. ¿Cada cuánto tiempo se comunican o interactúan? ¿Por qué?


Anexos

14. ¿Normalmente, qué resultados se producen después de esas negociaciones y decisiones?

15. Por otro lado ¿Qué entiende por administración y gestión técnica?

16. ¿Quién desempeña esa función en la REMURPE? ¿Por qué?

17. ¿Qué entiende por liderazgo político?

18. ¿Quién desempeña esa función en la REMURPE? ¿Por qué?

19. ¿Con qué cantidad de personal técnico o profesional cuenta la REMURPE?

20. ¿Cómo se solventa/financia el funcionamiento y las acciones de la REMURPE?

II. Naturaleza y efectos de la Ley de Mancomunidad Municipal

21. ¿Conoce la Ley de Mancomunidad Municipal?

22. Si conoce ¿Qué opinión tiene de esa Ley?

23. ¿Qué efectos positivos ha traído esa Ley para la REMURPE?

24. ¿Qué efectos negativos podemos mencionar?

25. ¿Esta Ley contempla un presupuesto o financiamiento específico para la implementación de políticas y programas de desarrollo desde las Mancomunidades Municipales?

26. ¿Está de acuerdo con esta Ley ó qué cambios se deberían introducir?

III. Reconocimiento e incidencia política

27. ¿Cuáles son las líneas o áreas de trabajo de la REMURPE?

28. ¿Qué actividades específicas se desarrollan en cada línea o área de trabajo?

29. ¿Qué resultados e impactos más importantes se han logrado en estos años de trabajo?

30. ¿En este sentido qué desafíos tienen previsto por delante?

31. ¿Cómo participan los ciudadanos en el desempeño de la REMURPE?


32. ¿En qué medida influye la REMURPE en los procesos de desarrollo local y regional?

33. ¿La REMURPE ha implementado algún programa o función delegada por algún nivel de gobierno?

34. ¿Qué función cumple la REMURPE en el proceso de descentralización del Estado?

35. ¿Qué acciones concretas se han desarrollado en ese proceso?

36. ¿Qué resultados se han logrado con su participación en ese proceso?

Anexo 2: Actores y Agentes Entrevistados

1. Eduardo Barzola Farfán, Secretario Técnico Nacional de la REMURPE2. Zenón Choquehuanca, Coordinador Regional de la Asociación Servicios

Educativos Rurales en Puno.3. Lucio Ccopa Mamani, Ex-alcalde de la Municipalidad Distrital de Pichacani,

Laraqueri en la Provincia de Puno.4. Genaro Ucharico Velásquez, Director del Centro de Investigación, Educación y

Desarrollo, Puno.5. Lourdes Betancur Choque, Secretaria Técnica de la REMURPE Puno6. Luís Butrón Castillo, Alcalde de la Municipalidad Provincial de Puno7. Iván Flores Quispe, Ex-alcalde de la Municipalidad Distrital de Acora y Ex-

vicepresidente de la REMURPE Puno.8. Yolanda Collatón Cantalicio, Secretaria Técnica del Área DEL de la REMURPE9. Wilbert Rozas Beltrán, Fundador y Ex-presidente de la REMURPE.10. Franz Portugal Bernedo, Secretario Técnico de la Comisión de Descentralización,

Gobiernos Regionales y Locales del Congreso de la República del Perú.11. Cesar Vigo Arribasplata, Secretario General de la REMURCA, Cajamarca.12. David Quispe Orozco, Presidente de la REMUR Cusco.13. Esguar Rodríguez Ramírez, Alcalde de la Municipalidad Distrital de Santa

Catalina de Mossa y Presidente de la Mancomunidad Municipal del Corredor Andino Central, Piura.

14. Nelsón Mío Reyes, Alcalde de la Municipalidad Distrital de La Matanza y Presidente de la Mancomunidad Vicus, Piura.

15. Alexander Rojas García, Secretario Técnico de la REMURPI, Piura.


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