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Gestin estratgica
del talento humano
en el sector pblico
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IEGOBIEGOBgestin pblica
Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico: estado
del arte, diagnstico y recomendaciones para el caso colombiano es
un esfuerzo interdisciplinar liderado por la Escuela de Gobierno
Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes. Este libro
es producto de un proyecto de investigacin financiado por la
Escuela Superior de Administracin Pblica, con el apoyo del
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica y el Departamento
Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Colciencias). Su
objetivo es brindar un diagnstico y unas pautas generales para que
la gestin del talento humano se convierta en un proceso estratgico
de las organizaciones pblicas colombianas.
El libro inicia con una revisin del estado del arte de las
teoras y prcticas de gestin del talento humano en el sector pblico.
Luego, en los captulos 2 a 6, presenta un diagnstico del estado de
este tema en el sector pblico colombiano, mediante diversas
metodologas: anlisis institucional, anlisis de actores, grupos
focales y entrevistas, anlisis de contenido, mtodos cualitativos y
revisiones jurisprudenciales, entre otras. El captulo 7 analiza las
brechas de jure y de facto en la gestin del talento humano en
Colombia. Con base en dicho diagnstico y el anlisis de brechas
mencionado, se propone un modelo a partir del cual se
estructuranrecomendaciones y pautas orientadas a hacer ms
estratgica la gestin de personas en las organizaciones pblicas
colombianas. El libro cierra sealando algunas lecciones obtenidas
de la socializacin de dicho modelo y sus recomendaciones en el
mbito regional y en el nivel central del gobierno colombiano.
Investigacin EGOBgestin pblica
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Pedro Pablo Sanabria Pulido
Ph. D. en Administracin Pblica de la American University en
Washington, D. C.; master en Polticas Pblicas de la London School
of Economics; especialista en Evaluacin Social de Proyectos de la
Universidad de los Andes y economista de la Universidad Nacional de
Colombia. En la actualidad se desempea como director del
Departamento de Gestin de Organizaciones y profesor asociado de la
Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas de la Pontificia
Universidad Javeriana (Cali), y es investigador asociado de la
Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los
Andes. Ha sido profesor asistente de esta misma institucin. En la
Universidad Icesi se desempe como profesor de los departamentos de
Gestin Organizacional y de Economa, director del Observatorio de
Polticas Pblicas (Polis) y del programa de Economa con nfasis en
polticas pblicas. Tambin ha sido asociado de Asuntos Pblicos de
Tecnoqumicas S. A., asesor de la Direccin de Desarrollo Empresarial
del Departamento Nacional de Planeacin, editor econmico de la
Corporacin Excelencia en la Justicia e investigador del Centro de
Estudios sobre Desarrollo Econmico de la Universidad de los Andes.
Es vicepresidente para Latinoamrica de la International Research
Society in Public Management.
La Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad
de los Andes realiza investigaciones sobre polticas pblicas y
gestin pblica que inciden en el desarrollo y el bienestar nacional
y regional. Persiguen tambin ampliar el conocimiento sobre los
asuntos pblicos y el manejo del Estado en Colombia. Para recopilar
estas investigaciones y ponerlas a disposicin del pblico
interesado, la Escuela de Gobierno cre esta nueva serie de libros
de investigacin, que contar con cuatro lneas: gestin pblica,
polticas pblicas, salud pblica y liderazgo pblico. Este libro forma
parte de la lnea de gestin pblica, e inaugura la serie.
9 789587 741599
Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico:
estado del arte, diagnstico y recomendaciones para el caso
colombiano
Pedro Pablo Sanabria Pulido(compilador)
Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico:
estado del arte, diagnstico y recomendaciones para el caso
colombiano
Pedro Pablo Sanabria Pulido(compilador)
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Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico
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Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico:
estado del arte, diagnstico y recomendaciones para el caso
colombiano
Pedro Pablo Sanabria Pulido(compilador)
Investigacin EGOBgestin pblica
Carlos Caballero y Diego Pizano
Punto de inflexin: decisiones que
rescataron el futuro de Colombia
La Administracin de Andrs Pastrana Arango 1998-2002
PuntoInflexion.indd 5 28/11/13 23:30
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Ediciones Uniandes
Calle 19 n. 3-10, oficina 1401
Bogot, D. C., Colombia
Telfono: 3394949, ext. 2133
http://ediciones.uniandes.edu.co
[email protected]
Colciencias
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica
Escuela Superior de Administracin Pblica
isbn: 978-958-774-159-9
isbn e-book: 978-958-774-160-5
Correccin de estilo: Liliana Ortiz
Diseo interno y cubierta: Leonardo Cullar
Imagen de cubierta: Diverse Business People on a
Meeting. Autor: Rawpixel.com. Autorizacin de
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Telfono: 4136884
Bogot, D. C., Colombia
Impreso en Colombia Printed in Colombia
Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico: estado
del arte, diagnstico y recomendaciones para el caso colombiano /
Pedro Pablo Sanabria Pulido (compilador) -- Bogot : Universidad de
los Andes, Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo, Ediciones
Uniandes, 2015. 366 pginas; 17 x 24 cm. Otros autores: James L.
Perry, Jaime Torres Melo, Maite Careaga Taguea, Sonia Margarita
Ospina Bosi, Amparo Hofmann-Pinilla, Enrique Borda Villegas,
Anglica Daz Ortiz, Luis Daz Matajira, Paula Liliana Rozo Posada,
Julin Alberto Arce Snchez, Fabin Guillermo Telch Otlora, Alejandra
Rodas Gaiter, Mauricio Astudillo Rodas, Sebastin Estrada Jaramillo.
isbn 978-958-774-159-9
1. Administracin de personal Investigaciones Colombia 2. Funcin
pblica Administracin de personal Investigaciones Colombia I.
Sanabria Pulido, Pedro Pablo II. Universidad de los Andes
(Colombia). Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo. cdd 352.6
sbua
Todos los derechos reservados. Esta publicacin no puede ser
reproducida ni en su todo ni en sus partes, ni
registrada en o transmitida por un sistema de recuperacin de
informacin, en ninguna forma ni por ningn
medio, sea mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico,
electro-ptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el
permiso previo por escrito de la editorial.
Primera edicin: noviembre del 2015
Pedro Pablo Sanabria Pulido (compilador)
Universidad de los Andes, Escuela de Gobierno Alberto Lleras
Camargo
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vii
Contenido
PrlogoJames L. Perry 1
PrlogoCarlos Caballero Argez 7
Comentarios al libro 11
PrefacioPedro Pablo Sanabria Pulido 17
Captulo 1Estado del arte de la gestin estratgica del talento
humano en el sector pblico: teora y prcticasPedro Pablo Sanabria
Pulido 23
Captulo 2Anlisis institucional de la evolucin de la poltica
pblica de gestin del talento humano en ColombiaJaime Torres Melo
61
Captulo 3El diagnstico desde adentro: estado actual de la gestin
del talento humano en las organizaciones pblicas colombianas a
partir de la visin de los expertos en las unidades de personalMaite
Careaga Taguea 95
Captulo 4Voces y vivencias: la gestin del talento humano vista
desde adentro de las organizaciones pblicas colombianasSonia M.
Ospina Bossi Amparo Hofmann-Pinilla 119
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Captulo 5Evaluacin del statu quo normativo y jurisprudencial de
la gestin del talento humano en el sector pblico colombianoEnrique
Borda Villegas Anglica Daz Ortiz 147
Captulo 6Anlisis del statu quo de las prcticas de las unidades
de personal en el sector pblico colombianoLuis Daz Matajira Paula
Liliana Rozo Posada Julin Arce Snchez 169
Captulo 7Lineamientos para una poltica de talento humano en el
sector pblico colombiano. Para servir mejor al pas: cmo hacer
estratgica la gestin del talento humano en las organizaciones
pblicas colombianas?Pedro Pablo Sanabria Pulido Fabin Guillermo
Telch Alejandra Rodas GaiterMauricio Astudillo Rodas Sebastin
Estrada Jaramillo 195
Captulo 8Resultados de la socializacin de recomendaciones en el
nivel regionalPedro Pablo Sanabria Pulido Fabin Guillermo Telch
Otlora 341
Los autores 363
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1
Prlogo*1
James L. Perry
A pesar de no ser colombiano y de ser ajeno al sistema de
gobierno, y al gobierno colom-biano mismo, tengo muchos aspectos en
comn con los directivos, investigadores y refor-madores que han
unido esfuerzos para llevar a cabo un proyecto de investigacin
orientado a generar lineamientos para una eventual poltica pblica
de gestin del talento humano, el cual es la razn de hacer este
libro. Este prlogo es una expresin de solidaridad tanto con el
esfuerzo intelectual de los investigadores como con las
aspiraciones para el mejoramiento de la poltica de gestin del
capital humano en Colombia.
Durante las ltimas cuatro dcadas he estudiado la reforma a la
gestin del capital humano en organizaciones de Estados Unidos y
alrededor del mundo. Mi contacto con la reforma en los Estados
Unidos comenz con el acto de la Reforma al Servicio Civil de 1978
(csra, por su sigla en ingls), la cual tiene similitudes con los
objetivos e iniciativas descritas en este libro. La csra fue la
ltima reforma legislativa, exhaustiva, para el Servicio Civil
Federal de los Estados Unidos; esta reforma reorganiz a fondo las
agencias responsables de la gestin del capital humano, formaliz los
principios del sistema de mrito, estableci el nivel ejecutivo, la
gestin del desempeo y los programas de investigacin y pilotaje.
Mi rol como editor en jefe de Public Administration Review (la
revista ms relevante a nivel mundial en temas de administracin
pblica) refuerza mi sentido de solidaridad con los lderes
responsables de la gestin del capital humano en Colombia. Durante
los 75 aos de publicacin de la Public Administration Review, esta
ha apoyado la bsqueda del buen gobierno, no solo en Estados Unidos
sino alrededor del mundo. Las races de la revista se remontan a los
movimientos progresistas que buscaban implementar las prcticas de
buen gobierno en los miles de gobiernos del sistema federal
norteamericano.
En el foro Una Poltica de Gestin del Talento Humano para el
Sector Pblico Colom-biano del Siglo xxi, llevado a cabo el 22 de
octubre del 2013 en Bogot, compart algunas observaciones desde mis
investigaciones y mi experiencia en el contexto de la presentacin
por parte del equipo colombiano de investigacin sobre los
resultados y las recomendaciones que estn culminando con la
publicacin de este libro. En este momento deseo reiterar algu-nas
de las observaciones que coment en aquella ocasin, ya que sirven
como complemento de los resultados y las conclusiones que se
desarrollan en este libro. Para tal fin, he organizado mis
observaciones alrededor de dos categoras de inters: investigacin y
experiencia.
* Versin original escrita en ingls. Traduccin de Mauricio
Astudillo Rodas, Pedro Pablo Sanabria Pulido y Fabin
Guillermo Telch Otlora, Escuela de Gobierno Alberto Lleras
Camargo de la Universidad de los Andes, Colombia.
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2
Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico
I. Imperativos para la gestin del capital humano basados en la
investigacin
El captulo 1 de este libro presenta informacin detallada sobre
el estado del arte terico, a nivel internacional, de la gestin del
capital humano. Mi intencin no es adelantarme a la revisin de alta
calidad que se muestra ms adelante en el libro, sino que enfatizar
en algu-nos aspectos de la literatura que necesitan ser reforzados,
en parte porque son temas que parecen obvios y pueden ser pasados
por alto, o se dan por sentado.
A. Las organizaciones gubernamentales y los individuos son
socios cuando el capital humano es optimizado
Gran parte de lo que se entiende por capital humano en una
organizacin es resultado de procesos mutuos que involucran tanto a
la organizacin como a los individuos. Las organi-zaciones son
sistemas complejos que se basan en el equilibrio entre los
incentivos organiza-cionales para sus empleados y las
contribuciones por parte de estos hacia la organizacin. As,
observar nicamente el stock de capital humano de una organizacin
puede resultar engaoso, pues las organizaciones que logran
optimizar su capital humano usualmente se caracterizan por un alto
grado de convergencia entre los objetivos individuales y las metas
de la organizacin. Lo anterior significa que las organizaciones
efectivas usualmente se encuentran cosechando los dividendos de las
decisiones que toman acerca de la gestin del capital humano, en
conjuncin con las decisiones tomadas por los individuos, las cuales
magnifican el retorno a las inversiones hechas por la
organizacin.
La convergencia que existe entre las metas individuales y
organizacionales permite cosechar dividendos significativos del
talento humano. La habilidad de una organizacin para retener el
personal debido a su compromiso hacia la organizacin significa que
se est reteniendo no solo el capital humano que el individuo trajo
a la organizacin sino que se est reteniendo el aprendizaje y la
memoria adquiridos durante el tiempo que este permanece all. Las
organizaciones que logran retener el personal tambin cosechan las
ventajas del capital humano producto de la inversin que cada
empleado hace para s mismo, lo cual es otra fuente para el
mejoramiento del capital humano agregado. De esta manera, las
organi-zaciones necesitan encontrar formas para estimular y alentar
la espiral ascendente virtuosa de inversiones de los individuos,
que benefician tanto a los individuos mismos como a la
organizacin.
B. Los retornos a las polticas de gestin del talento humano
deben ser contras-tados frente al desempeo individual y
organizacional
En el transcurso de la ltima mitad de siglo, los acadmicos han
desarrollado, gradualmente, diversas alternativas a las formas de
organizacin burocrticas. En el sector pblico, la bs-queda de estas
alternativas ha sido impulsada por las demandas de los lderes
pblicos y los ciudadanos para lograr una mayor productividad. En
este sentido, las alternativas que han surgido a los modelos
burocrticos son definidas ms en los productos y los resultados que
en los insumos y las estructuras prescritos.
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3
Prlogo
La consecuencia de cambiar las formas organizacionales y el uso
de los productos y resultados en el gobierno es que las polticas de
gestin del talento humano se justifican cada vez ms por los
resultados alcanzados, o por alcanzar, que simplemente por la
eficien-cia o por la regla de conformidad. Los programas diseados
para reclutar y desarrollar el talento necesitan ser evaluados
frente al talento que logran atraer y desarrollar. Igualmente, las
iniciativas para reducir la corrupcin y los comportamientos poco
ticos tienen que dar cabida a la disminucin de la corrupcin y a la
mejora de la conducta tica. En el nivel macro, se requiere
desarrollar mediciones que permitan monitorear el sistema de gestin
del capital humano y asegurar que se estn produciendo los
resultados. En la ausencia de resultados, las polticas de gestin
del capital humano no podrn ser sostenidas.
C. Una poltica pblica efectiva de gestin del capital humano se
debe enfocar en ofrecer y crear un balance entre tres clases de
recompensas extrnsecas: compensacin total, seguridad en el empleo y
motivacin al servicio pblico
La compensacin total incluye los sueldos, salarios y las
compensaciones diferidas en forma de pensiones y recompensas
relacionadas. La seguridad en el empleo es la seguridad de los
empleados de carrera que se les otorga, ya sea por poltica pblica,
por contrato o por ley. La motivacin al servicio pblico abarca las
oportunidades que se otorgan a los empleados para cumplir las
necesidades asociadas con los valores pblicos y que son importantes
para ellos.
A diferencia de la teora del capital humano, la cual fue
desarrollada en la economa, la investigacin cientfica detrs del
imperativo terico para balancear las recompensas extrnsecas es
mucho ms modesta. En el largo plazo, sin embargo, creo que
llegaremos a entender qu tan importante es el gran tro (ej.:
compensacin total, seguridad en el empleo y motivacin al servicio
pblico) para manejar efectivamente la poltica pblica de gestin del
capital humano. Somos conscientes de que las organizaciones del
gobierno que, por ejemplo, dan a sus empleados una seguridad en el
empleo excesiva terminan atrayendo a los empleados cuya principal
motivacin es la seguridad y que tienen ms bajo desem-peo. De manera
similar, si los empleados no estn comprometidos con su trabajo
porque este no les ofrece una forma de alcanzar una causa que tiene
significado para ellos, entonces solo es posible medir qu tan
adecuada es la compensacin a travs de trminos financieros.
Las organizaciones gubernamentales que logren construir un
balance entre el gran tro tienen un gran nmero de recursos que
pueden usar en sus interacciones con diferentes tipos de empleados.
Al mismo tiempo, los sistemas balanceados de recompensas extrnsecas
traen naturalmente mayor legitimidad con los grupos de inters
relevantes, de manera que los empleados reconocen fcilmente la
justicia de los sistemas de recompensa balanceados. Es probable que
los ciudadanos, como pagadores de impuestos y votantes, aprecien
los sistemas de recompensa que no son financieramente generosos,
pero, simultneamente, esperan que los funcionarios pblicos tengan
un desempeo en su trabajo que ubique el servicio pblico en un nivel
superior respecto a sus prioridades. Los polticos estn en una mejor
posicin para mantener y defender los sistemas de recompensas que
son justos para los empleados y aceptados por los ciudadanos. As,
la poltica pblica de gestin del capital humano que est basada en un
balance entre las recompensas extrnsecas significativas es
recomendable.
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4
Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico
II. Lecciones aprendidas desde la experiencia
Kurt Lewin, el fundador de la psicologa social moderna, sostiene
que no hay nada ms prctico que una buena teora. Lo cito porque
refleja mis creencias en la sabidura de la observacin de Lewin. Al
mismo tiempo, la sabidura puede venir de otras fuentes, siendo la
experiencia una de ellas, de manera que se destacan cuatro
lecciones relevantes para desarrollar una nueva poltica pblica de
gestin del capital humano como resultado de mis experiencias como
acadmico, profesor y profesional.
A. En los sistemas de gestin del capital humano existen muchos
puntos de apa-lancamiento, esto es, caminos hacia el cambio
efectivo. Basarse nicamente en el one best way2 puede resultar,
probablemente, en consecuencias decepcionantes
Cuando nos encontramos en medio de los sistemas en reforma,
algunas veces desarrolla-mos sesgos que bloquean las numerosas
formas como se pueden alcanzar los resultados. En los ltimos aos,
por ejemplo, muchos lderes de opinin en Estados Unidos (como
pre-sidentes, legisladores y lderes de centros de pensamiento) han
promovido la compensacin relacionada con el desempeo, en algunas
ocasiones, como la manera ptima de mejorar el desempeo del
gobierno. Lo que hemos aprendido, sin embargo, es que confiar
primordial-mente en la compensacin relacionada con el desempeo
puede perjudicar efectivamente el desempeo, en lugar de mejorarlo.
Hemos encontrado que los beneficios esperados de la compensacin
relacionada con el desempeo son usualmente restringidos por la
naturaleza del trabajo al cual est siendo aplicado, las
limitaciones de presupuesto y lo que lo valoran los empleados. La
propensin de algunos lderes de opinin para sostener la compensacin
relacionada con el desempeo como una solucin a los problemas de
productividad, es un buen ejemplo de una bsqueda equivocada del one
best way.
Los sistemas motivacionales efectivos proveen incentivos que
recurren a una gama amplia de motivaciones para los empleados. Como
lo indiqu antes respecto al gran tro, el balance entre una variedad
de recompensas extrnsecas es probablemente ms agradable para los
empleados, ciudadanos y empleados oficiales, al tiempo que otorga a
los geren-tes pblicos un portafolio ms completo de recompensas para
motivar a los empleados. El anterior principio niega la aproximacin
hacia un one best way, de manera que la leccin experimental es que
los lderes y gestores de polticas deberan tomar ventaja de un
amplio rango de maneras para obtener los resultados.
B. El cambio en los sistemas de gestin del capital humano es
usualmente gra-dual e incremental. Sea paciente con los
resultados
En algunas ocasiones la impaciencia es una virtud; por ejemplo,
las ancdotas acerca del innovador y fundador de Apple, Steve Jobs,
enfatizan en su impaciencia frente a sus subor-
2 La expresin one best way hace referencia a la prctica de la
nica y mejor alternativa, pues solo hay una res-
puesta correcta a la que siempre se debe llegar (nota del
traductor).
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5
Prlogo
dinados y socios, los cuales no entregaban resultados rpidamente
ni ajustados al estndar que l demandaba. Pero la bsqueda de
resultados debe estar frenada por el realismo, espe-cialmente en
los sistemas pblicos que son ms complejos y multifacticos que los
sistemas corporativos; adicionalmente, los humanos son seres
emocionales y sus arraigos a viejas formas de hacer las cosas
pueden requerir tiempo para procesar el cambio emocional.
Aparte de los ajustes emocionales que las personas tienen que
hacer cuando los siste-mas cambian, ellos tambin tienen que hacer
ajustes cognitivos importantes. La adquisicin de nuevo conocimiento
es, en algunas ocasiones, parte del proceso de cambio. El
entre-namiento y el aprendizaje de un nuevo oficio pueden tomar
tiempo; as, la paciencia es un complemento a la naturaleza del
entorno donde se est produciendo el cambio.
C. Victorias pequeas son necesarias en la construccin del xito y
para crear culturas de alto desempeo
El individuo que tiene una mentalidad reformista usualmente se
enfoca en los grandes saltos hacia delante. Si el desempeo del
capital humano necesita cambiar, entonces progresar a grandes
saltos parece ser razonable; pero un corolario del principio del
cambio en los siste-mas de gestin del capital humano es que
usualmente es gradual e incremental, es decir que a menudo se deben
dar pasos pequeos antes de dar un gran salto. El xito inicial
(aunque es producto de xitos pequeos e incrementales) puede
construir gradualmente impulsos para que de manera consecuente los
movimientos siguientes lleguen con mayor rapidez y con incrementos
mayores.
D. Las estrategias y prcticas que son orgnicas, incluso si son
poco convencio-nales, son superiores que aquellas que no pueden ser
sustentables
Esta leccin final involucra el lugar donde buscamos soluciones a
los problemas y las necesi-dades de la gestin del capital humano.
Este libro presta atencin al estado del arte de la ges-tin
internacional del capital humano. Pero tambin es necesario apreciar
algunas prcticas hechas en casa que logren funcionar. Es concebible
que las prcticas que denominamos orgnicas o hechas en casa logren
imitar las funciones de las prcticas exitosas en otros pases. Es
importante que estas prcticas orgnicas que funcionan no sean
abandonadas por ser iniciativas locales y porque no se ajustan a lo
que parecen ser las mejores prcticas a nivel internacional.
III. Cerrando las sugerencias para el desarrollo de la
poltica
Espero que sea claro de lo que he escrito que no existe una
frmula mgica para el desarrollo efectivo de una poltica pblica de
capital humano. La construccin de una poltica pblica de capital
humano requiere un compromiso de largo plazo. A lo largo del
camino, los lderes y partidarios de llevar a cabo una reforma
necesitan estar atentos a los requisitos conoci-dos que sustentan
una poltica pblica efectiva. Los agentes de cambio deberan
construir
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6
Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico
experimentacin durante el proceso de reforma. As como no existe
el one best way, las pol-ticas pblicas que esperamos que rindan
frutos algunas veces no lo hacen. Una perspectiva experimental
reconoce la incertidumbre inherente al proceso de diseo e
implementacin de una poltica pblica, al tiempo que reconoce la
realidad del ensayo y error. Los agentes del cambio deben estar
preparados para moverse hacia adelante basados en lo que funciona y
aprender de lo que no funciona. La reflexin al proceso de cambio y
la implementacin es un activo real, la consideracin de la ansiedad
y los temores frente al cambio que afectan a los individuos y
grupos de inters puede tener un gran efecto para neutralizar su
oposicin y, algunas veces, podran convertir a los oponentes en
partidarios. Recurrir a la coercin y las directivas jerrquicas no
crearn compromisos sostenibles ni polticas pblicas. En defi-nitiva,
la persuasin y el compromiso basado en valores son fundamentos para
una poltica pblica de gestin del capital humano que siembre races y
sea sostenible.
Por ltimo, la alta direccin gubernamental y los agentes de
cambio deben reconocer la centralidad de los funcionarios,
administradores y lderes en diferentes niveles de gobierno para
lograr una poltica de gestin del capital humano exitosa. Los
administradores y super-visores a lo largo de la estructura
jerrquica tienen roles importantes en el diseo de las polticas
pblicas, en la socializacin de la propuesta a sus subordinados y
compaeros, y en la implementacin e institucionalizacin de la
poltica pblica de gestin del capital humano.
James L. PerryEditor en jefe, Public Administration Review
Profesor emrito distinguido, Universidad de Indiana
Bloomington
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Prlogo
Carlos Caballero Argez
Que tiemblen los porteros! era un dicho de la poltica por all en
1930, cuando el triunfo del Partido Liberal en la eleccin
presidencial termin con el largo perodo que se conoci como la
Hegemona Conservadora (1886-1930) y se inici la Repblica Liberal
durante la cual por diecisis aos gobernaron presidentes del Partido
Liberal.
De ah que uno de los principios sobre los cuales se ciment el
acuerdo poltico del Frente Nacional en Colombia en 1957 fue el de
poner fin a la pugna entre los dos partidos tradicionales, que
conduca a que el que ganaba la eleccin presidencial dispona, a
favor de los miembros de su partido, de todas las posiciones y los
cargos en el sector pblico.
El primer presidente del Frente Nacional y arquitecto de este
acuerdo, Alberto Lleras Camargo, consideraba que en el Estado
colombiano deba existir una carrera administra-tiva y que los
nombramientos en los cargos pblicos deberan aislarse de la
influencia de los dirigentes polticos como ocurra en el Reino Unido
o Francia, en donde cambiaban los mandatarios pero no los
administradores del Estado. Era no solamente la manera de evitar la
confrontacin entre los partidos, y el clientelismo, sino de
modernizar y profesionalizar la administracin pblica.
Por eso, en 1958 se arm un aparato institucional estatal que
incluy la creacin tanto del Departamento Administrativo del
Servicio Civil en la actualidad Departamento Admi-nistrativo de la
Funcin Pblica como del Departamento Nacional de Planeacin, ambos
dependientes directamente de la Presidencia de la Repblica. El
primero estara dedicado a organizar la carrera administrativa y a
formar y capacitar funcionarios que ocuparan cargos en todos los
niveles de la administracin estatal; el segundo, a trazar la
estrategia de desa-rrollo del pas, el rumbo de las polticas pblicas
y a la definicin del plan de inversiones del Estado acorde con esos
lineamientos globales.
El mismo presidente Lleras Camargo, en el discurso que
pronunciara en la inauguracin de la Escuela Superior de
Administracin Pblica (esap), en marzo de 1962, se refiri a la
necesidad de
organizar la administracin pblica sobre fundamentos
universalmente aceptados y fracasados en Colombia una y otra vez,
por falta de continuidad en el pensamiento de los gobiernos y de
decisin para combatir intereses polticos sin ninguna importancia.
Esos fundamentos son el establecimiento de la carrera
administrativa y la planeacin de las obras y servicios del Estado,
con el fin de que los recursos pblicos no se desperdicien y diluyan
en proyectos extravagantes o por la simple ineptitud de un cuerpo
de funcionarios improvisados y cambiantes. Ya la enmienda
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8
Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico
constitucional aprobada en 1957 por el pueblo en plebiscito dej
en forma sinttica el mandato de crear una carrera administrativa
totalmente ajena a las presiones de la lucha poltica, y la Ley 19
de 1958 dijo cmo debera ejecutarse (Lleras Camargo, 2006, p.
510).
Fue precisamente esta ltima ley la que cre el Departamento
Administrativo del Ser-vicio Civil y la que otorg facultades
extraordinarias al presidente de la Repblica para crear la
esap.
A pesar de la existencia de ese conjunto de entidades encargadas
de velar por la calidad de los funcionarios pblicos y la eficiencia
de la administracin, es corriente afirmar hoy en da que en Colombia
el Estado funciona de manera muy deficiente, lo cual afecta
negativa-mente la actividad privada y el bienestar de la ciudadana.
La percepcin de los colombianos con respecto a la calidad de los
funcionarios pblicos y a la gestin del talento humano (gth) en la
administracin estatal es muy mala; se critica tanto la capacidad de
servicio del empleado oficial como la ausencia de valores ticos,
que conduce a prcticas corruptas en el Estado.
Para la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la
Universidad de los Andes, la calidad de la gestin pblica es un
elemento crtico para transformar la sociedad colom-biana y combatir
la pobreza y la desigualdad. En el pas hay un acervo importante de
leyes y reglamentaciones bajo las cuales pueden operar el Estado y
los funcionarios pblicos en los diferentes campos de la actividad
pblica. Sin embargo, se cree que con dicho acervo es suficiente
para generar cambios sociales y econmicos y se pasa por alto la
necesidad de la ejecucin eficiente por parte de las entidades
estatales. Y es all en donde se presenta un obstculo enorme para el
desarrollo del pas.
Por las razones anteriores, un grupo de profesores y asistentes
de investigacin de la Escuela particip con entusiasmo en llevar a
cabo el proyecto de investigacin de cuya realizacin result este
libro. Su objetivo era formular las bases del diseo, implementacin
y evaluacin de una poltica integral, que promueva la innovacin y la
efectividad en la administracin y gestin del talento humano en el
sector pblico y su financiacin provino de la Escuela Superior de
Administracin Pblica (esap), con el apoyo del Departamento
Administrativo de la Funcin Pblica (dafp) y Colciencias. Sobra
decir que estas entidades abrieron una convocatoria para escoger al
grupo de investigadores que tendran la respon-sabilidad de
desarrollar la investigacin, y que la Escuela de Gobierno fue
seleccionada para este fin.
Cmo promover la innovacin y la efectividad en la administracin y
la gth en el sec-tor pblico no es un interrogante con respuesta
trivial. A pesar del andamiaje institucional existente, al cual ya
se hizo referencia, el manejo de las entidades estatales no
parecera estar diseado para una adecuada gth, que promueva la
innovacin y la efectividad. Hay, desde luego, excepciones a la
regla. Pero, habiendo vivido la experiencia de ocupar el cargo de
ministro y, adems, una relacin cercana con el sector pblico en sus
distintos niveles a lo largo de mi actividad profesional, puedo
afirmar que los ministros no estn en capacidad de tener, dentro de
las prioridades de su actividad, la mejora de la gth en sus
respectivas organizaciones. Es triste pero es la realidad
escueta.
El estudio de la Universidad de los Andes encontr deficiencias
protuberantes en el manejo de los recursos humanos en el Estado.
Por ejemplo, no se cuenta con informacin consolidada sobre el nmero
de funcionarios y contratistas que trabajan en o para el sector
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9
Prlogo
pblico colombiano. Esta falla es particularmente notable en el
sector pblico del orden regional y local. Adicionalmente, la
Comisin Nacional del Servicio Civil prevista en el artculo 130 de
la Constitucin est completamente abrumada y no tiene una mnima
capacidad para cumplir su funcin de proteger el sistema de mrito en
el empleo pblico y de vigilar la carrera administrativa en ms de
6100 entidades y 250291 empleados de carrera administrativa a nivel
nacional. Ms que un facilitador de los procesos de gestin del
talento en el Estado, la Comisin constituye un obstculo para la
adecuada operacin de estos. De ah que se detecte en las entidades
el desgaste y la falta de motivacin de los servidores pblicos a lo
largo de su ciclo laboral.
Son tantas y tan complejas las situaciones que deben enfrentar
diariamente las cabezas de las organizaciones estatales, que el
tiempo que pueden dedicar a la gestin estratgica de ministerios,
entidades, institutos o empresas pblicas es mnimo. De ah la
importancia de que gerentes profesionales, bien preparados,
seleccionados y remunerados, permanezcan por largo tiempo en esas
organizaciones. Y de que el Estado cuente con una carrera
administra-tiva moderna, con requisitos exigentes para el ingreso a
ella y con posibilidades de fcil salida de esta para evitar la
ineficacia de la burocracia y la presencia de fenmenos
distorsionantes como las nminas paralelas, que responden a la
necesidad de contar con funcionarios de mejor calidad y de
confianza de sus superiores. De hecho, en el informe del ao
anterior de la ocde (2014) sobre la gobernanza pblica en Colombia
se afirma textualmente:
Colombia podra focalizarse en desarrollar capacidades para
gestionar ms estratgicamente los recursos humanos y mejorar el
sistema de seleccin del personal basado en mritos. El gobierno
podra desarrollar su capacidad estratgica de planificacin del
personal y llevar a cabo una gestin ms flexible del talento humano.
Colombia podra mejorar los componentes bsicos de la gestin del
personal, desarrollar mejores instrumentos para motivar el
personal, y fortalecer la gestin por desempeo (p. 15).
La Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo aspira a que este
trabajo de investiga-cin no solamente haga visible y eleve a primer
plano dentro del Estado los problemas de la gth en el sector
pblico, sino que tambin contribuya con sus numerosas
recomendaciones para llevar a cabo reformas de diferente ndole
dentro del espritu planteado por la ocde. El propsito poltico
esencial debe ser que en Colombia mejore la calidad y la
productividad de los funcionarios pblicos y, a travs de ello, que
el Estado cumpla con las funciones que la sociedad le asigna para
resolver los mltiples problemas que la aquejan. Que sea posible
avanzar en la bsqueda de una gerencia pblica moderna y de
excelencia que, con el apoyo de los colombianos y de sus dirigentes
polticos, elimine en buena parte los fenmenos de corrupcin y
clientelismo que la permean y que tanto vulneran su capacidad de
accin y su imagen frente al pblico.
Carlos Caballero ArgezDirector
Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de
los Andes
GESTION.indb 9 11/11/15 10:32
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Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico
Bibliografa
LLeras, a. (2006). La organizacin de la administracin pblica.
Alberto Lleras: Antologa (p. 510. Bogot: Villegas.
organizacin para La cooperacin y eL desarroLLo econmicos (ocde).
(2014). Colombia: La implemen-tacin del buen gobierno. Pars:
ocde.
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Liliana Caballero Durn
En los ltimos aos la gestin del talento humano ha cobrado mayor
relevancia y prioridad en las agendas de las entidades pblicas. Los
cambios en el entorno social, econmico, poltico, tecnolgico e
institucional afectan el crecimiento, la formalidad y la
estabilidad del empleo pblico en Colombia y, en esa medida, se
requiere de una poltica pblica moderna en la materia que responda
de manera gil a las nuevas necesidades del Estado.
Es imposible desconocer el impacto tan directo que tiene la
labor de los servidores pblicos en la consecucin de los objetivos
que persigue el Estado. Adems, es un hecho que contar con un
servicio civil motivado, al servicio de la ciudadana y con altsimo
nivel tcnico facilita la tarea de los gerentes pblicos en cualquier
entidad.
Por esta razn, el Departamento Administrativo de la Funcin
Pblica ha venido tra-bajando en la consolidacin de una gestin de
recursos humanos estratgica que, cada vez ms, responda a las
exigencias de corto, largo y mediano plazos requeridas por la
dinmica de la administracin pblica. Fomentar la evolucin de las
organizaciones pblicas hacia un esquema que enaltezca y reconozca
el trabajo de los servidores pblicos facilitar su gestin y promover
un Estado mucho ms eficiente, que pueda dedicar toda su energa a
garan-tizarles los bienes y servicios a sus ciudadanos.
La funcin pblica, ante la necesidad de contar con insumos para
consolidar esta visin del empleo pblico, emprendi un gran desafo
con la Escuela Superior de Administracin Pblica (esap) y el
Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin-Col-ciencias para poder identificar estrategias
innovadoras y efectivas en la administracin y gestin del talento
humano estatal. De este proyecto surgi un proceso de licitacin
pblica adjudicado a la Escuela de Alto Gobierno Alberto Lleras de
la Universidad de los Andes. El reto era desarrollar el Proyecto de
investigacin para formular las bases del diseo, imple-mentacin y
evaluacin de una poltica integral que promueva la innovacin y la
efectividad en la administracin y gestin del talento humano en el
sector pblico.
Este proyecto de investigacin parti de la elaboracin de un
diagnstico participativo de los aspectos normativos,
institucionales y de las prcticas existentes de las organizaciones
pblicas colombianas con el fin de identificar la dimensin, el
alcance y las caractersticas de la gestin del recurso humano.
Despus, dicho diagnstico evolucion hacia un documento de propuestas
en materia de talento humano, que se convierte, sin lugar a dudas,
en un
Comentarios al libro
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Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico
referente para la construccin de la poltica de empleo pblico con
perspectiva de largo plazo que pretende la funcin pblica.
Teniendo en cuenta los resultados de este diagnstico y las
recomendaciones de organ-ismos multilaterales como la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos y el Banco
Interamericano de Desarrollo, el Departamento Administrativo de la
Funcin Pblica inici el proceso de revisin y actualizacin de la
poltica de empleo pblico, a fin de atender los retos
planteados.
Atendiendo estas necesidades, estamos avanzando en la
estandarizacin, normal-izacin, acreditacin y certificacin de las
competencias laborales para el sector pblico. Adems, el
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica se encuentra
renovando y armonizando el Plan Nacional de Formacin y Capacitacin
de Empleados Pblicos con miras a fortalecer tcnicamente su servicio
civil para garantizar los postulados del Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 Todos por un Nuevo Pas.
El trabajo realizado hasta ahora por la Escuela de Gobierno de
la Universidad de los Andes ha brindado insumos al Estado
colombiano para emprender programas que diver-sifiquen y renueven
el capital humano. Por ejemplo, el Departamento Administrativo de
la Funcin Pblica est consolidando un proyecto de promocin de recin
egresados en el servicio pblico denominado Jvenes Talentos en el
Sector Pblico.
El gobierno nacional tambin se encuentra interviniendo
instrumentos tcnicos y de gestin diseados para fortalecer su fuerza
laboral. El caso ms representativo es la evalu-acin del desempeo.
En coordinacin con la Comisin Nacional del Servicio Civil, durante
el ao 2015 se est llevando a cabo una revisin del sistema de
evaluacin de los servidores pblicos con el objetivo de identificar
puntos crticos en el proceso para definir nuevos lin-eamientos que
optimicen esta herramienta.
La flexibilizacin tambin ha sido otro de los actuales retos del
Departamento. Es as como se ha venido trabajando con el Ministerio
del Trabajo y el Ministerio de las Tecnologas de Informacin y
Comunicaciones en la consolidacin del teletrabajo y de los horarios
flexi-bles en el sector pblico para hacer compatible la vida
familiar con la prestacin del servicio.
Aprovecho, entonces, este espacio para agradecer especialmente a
la Universidad de los Andes, a Colciencias, a la Escuela Superior
de Administracin Pblica y a todas las entidades y los actores que
con su informacin y reflexiones aportan a la planeacin de la
poltica del empleo pblico para los prximos aos, que, como hemos
reseado breve-mente, ya est aportando resultados significativos a
una gestin ms estratgica del talento humano estatal.
Me complace, en nombre del gobierno nacional y del Departamento
Administrativo de la Funcin Pblica, presentar los resultados de una
iniciativa gubernamental encaminada a enaltecer a cada uno de los 1
166 000 servidores pblicos del Estado colombiano que, con su labor
cotidiana, aportan a la consolidacin de una gestin efectiva,
moderna y transparente al servicio de los ciudadanos, para aumentar
as la confianza en el Estado.
Liliana Caballero DurnDirectora
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica
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Alejandro Larreamendy Joerns
La Escuela Superior de Administracin Pblica (esap), en
desarrollo de su propsito misional de formar ciudadanos y
ciudadanas en los conocimientos, valores y competencias del saber
administrativo pblico para el desarrollo de la sociedad, el Estado
y el fortalecimiento de la capacidad de gestin de las entidades y
organizaciones prestadoras de servicio pblico, ha considerado
fundamental establecer el estado del arte de la gestin y el
desarrollo del talento humano en las organizaciones estatales. Se
trata de que, a partir del anlisis del nivel de desarrollo actual
de las prcticas utilizadas, se pueda disear y construir una poltica
pblica consistente y un sistema que aporte de manera efectiva al
desarrollo organizacional basado en el talento de los servidores
pblicos.
Una de las acciones que la esap est desarrollando para
identificar el nivel de avance en la gestin del talento
organizacional pblico hace referencia a la contratacin con la
Univer-sidad de los Andes del proyecto de investigacin para
formular las bases del diseo, imple-mentacin y evaluacin de una
poltica integral, que promueva la innovacin y la efectividad en la
administracin y gestin del talento humano en el sector pblico,
cuyos avances se publican en el presente documento.
Respecto de la gestin del talento en las organizaciones pblicas
en el pas se puede establecer una serie de logros y mejoras, que
sin embargo han estado acompaados por marcadas frustraciones a la
hora de consolidar un modelo que aporte a la consecucin de los
fines ltimos del Estado.
En cuanto a los avances, se puede mencionar, en primer trmino,
que se ha elevado de manera significativa el nivel de preparacin
acadmica de los servidores pblicos. En efecto, gracias a las
apropiaciones de inversin en educacin, en los ltimos aos se ha
avanzado en el nivel de formacin en posgrado, lo cual garantiza un
mayor nivel de conocimiento y capacidades tcnicas. Adicionalmente
se ha avanzado en la incorporacin de prcticas de carrera
administrativa y de meritocracia para mejorar la correspondencia
entre los perfiles de cargos y las competencias de los
aspirantes.
No obstante lo avanzado, es necesario hacer referencia a
problemas estructurales en la gestin humana relativos a la
debilidad en la formulacin de la poltica pblica, prcti-cas de
gestin diseadas y pensadas nacionalmente pero que no han sido
adoptadas local-mente, interferencias del quehacer poltico regional
y local en las decisiones y el manejo de personal, manejo
esencialmente operativo y con un claro nfasis laboral en las reas
de
GESTION.indb 13 11/11/15 10:32
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Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico
talento humano, falta de medicin de impacto de las prcticas y
carencia de un sistema de referenciacin de polticas e indicadores
de gestin humana en las instituciones pblicas.
El cierre de las brechas encontradas y el diseo de un sistema de
gestin humana que responda al imperativo del buen gobierno
consignado en el Plan Nacional de Desarrollo, ser el desafo que se
deber enfrentar en el corto plazo. Para ello, este proyecto se
con-vierte en un instrumento fundamental en la mejora de la
capacidad humana y en la eficacia de la accin del Estado, apuntando
a realizar un anlisis del manejo que actualmente se da al talento
humano en las organizaciones estatales, formulando una propuesta
sistmica sobre el marco conceptual y normativo que debe orientar la
administracin de personal al servicio del Estado, proponiendo una
metodologa de implementacin de la poltica corres-pondiente. Los
resultados de la investigacin y su puesta a prueba a travs de
aplicaciones piloto, deber impactar la concepcin y aplicacin de
estrategias, herramientas e instrumen-tos eficaces y realistas que
se puedan aplicar tanto en complejas organizaciones pblicas como en
pequeas entidades locales, de manera que se homologuen las mejores
prcticas.
Al final, se trata de asegurar la coherencia entre los propsitos
de buen gobierno, la pol-tica de gestin del talento humano, las
prcticas organizacionales y el impacto estratgico del desarrollo de
capacidades de los servidores pblicos.
Alejandro Larreamendy JoernsDirector
Escuela Superior de Administracin Pblica
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Yaneth Giha Tovar
El recurso humano es uno de activos ms relevantes de las
organizaciones y de los pases. En particular, la adecuada formacin
y gestin del recurso humano se ha convertido en una de las
prioridades para las naciones que buscan convertirse en actores de
primer orden den-tro del panorama internacional. Con esto coincide
el Global Innovation Index, cuyo informe del 2014 estuvo dedicado
al anlisis de los principales retos y oportunidades para el
desa-rrollo y la insercin del talento humano calificado en las
economas del mundo como medio fundamental para impulsar la
innovacin.
En concordancia con lo anterior, el gobierno colombiano ha
tenido un constante com-promiso con la formacin del talento humano.
En particular, el Departamento Administra-tivo de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin - Colciencias, ha contribuido a la formacin
de capital humano a nivel doctoral y de maestras: en el periodo
2002-2014 se han financiado 1579 estudios doctorales en el exterior
y 3161 en el pas, adems de 6162 maestras en asocio con
Colfuturo.
A pesar de esto, la adecuada gestin de este talento humano aun
es un reto. Aunque actualmente se impulsan desde diferentes
entidades del Estado programas para la insercin y adecuada gestin
del talento humano calificado en las organizaciones del sector
privado, todava es poco lo que sabemos sobre esta situacin en las
entidades del sector pblico.
No obstante, contar con el talento humano adecuado debe empezar
a ser una prioridad para las entidades pblicas, precisamente porque
es por medio de estas que se define el rumbo del pas. El Estado,
como principal regulador de las relaciones y actividades entre los
ciudadanos, debe contar con los mejores profesionales de todas las
reas del conocimiento en aras de generar las condiciones propicias
para avanzar hacia una economa altamente competitiva y un
desarrollo equitativo.
As lo han entendido Colciencias, el Departamento Administrativo
de la Funcin Pblica (dafp) y la Escuela Superior de Administracin
Pblica (esap), y por este motivo aunaron esfuerzos para adelantar
en el 2012 la Convocatoria 589, a travs de la cual se contrat un
Proyecto de investigacin para formular las bases del diseo,
implementacin y evaluacin de una poltica integral, que promueva la
innovacin y la efectividad en la administracin y gestin integral
del talento humano en el sector pblico. La Universidad de los
Andes, representada por la Escuela de Gobierno Alberto Lleras
Camargo, fue seleccionada para llevar a cabo esta investigacin y
hoy nos presenta los primeros avances en este libro, que
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Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico
ofrece un diagnstico de la situacin actual de la gestin del
talento humano (gth) en las entidades pblicas del pas desde
diferentes perspectivas.
Los resultados presentados en este libro son el resultado de un
riguroso ejercicio que permite identificar las principales
dificultades que enfrenta el rea de gth en las organiza-ciones
pblicas del pas, en aras de buscar alternativas que le permitan al
Estado vincular, mantener y desarrollar el mejor equipo humano al
servicio de la sociedad colombiana. La propuesta del equipo
investigador incluye distintos niveles de anlisis entre los que se
des-tacan el estudio de los factores organizacionales, el anlisis
de las prcticas en las unidades de personal, el anlisis de
stakeholders y de percepciones en las organizaciones pblicas
colombianas. De igual manera, la investigacin se ocupa de realizar
un anlisis normativo y de las brechas de gestin del talento humano
en el sector pblico, que se complementa con un vasto estudio del
estado del arte sobre el talento humano en este mismo segmento.
La amplitud de las estrategias investigativas empleadas ofrece
los elementos de juicio necesarios para establecer el panorama
actual de la gth en las organizaciones del sector pblico
colombiano, permitiendo a travs de la metodologa del marco lgico
determinar las principales dificultades que aquejan al sector.
Los hallazgos de la investigacin se convierten en un elemento de
anlisis para desa-rrollar una estrategia para identificar y
promover las competencias profesionales necesarias para el pas en
funcin de su propio modelo de crecimiento. Efectivamente, la
investigacin corrobora muchas de las percepciones que se tienen con
respecto a la funcin pblica, pero va ms all de la simple descripcin
y se aventura a proponer las alternativas que en el corto y mediano
plazo contribuirn a una gestin pblica ms transparente y
eficiente.
Es para m muy grato presentar el primer avance de una
investigacin que aprovecha los recursos del Sistema Nacional de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin para dar respuesta a una sentida
necesidad en materia de gestin del talento humano dentro del
gobierno colom-biano. Esperamos que la Convocatoria 589 se
convierta as en otro referente para todos aquellos que buscan
aportar a la solucin de problemas sociales haciendo uso de la
ciencia, que trasciende las fronteras del laboratorio e incide de
manera positiva en la propuesta de polticas pblicas que redundarn
en beneficio de todos los colombianos.
Yaneth Giha TovarDirectora
Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin -
Colciencias
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Prefacio
Pedro Pablo Sanabria Pulido
Durante el siglo xx diversos intentos de reforma al empleo
pblico caracterizaron la historia colombiana del sector pblico.
Dichos intentos se enfocaron en aspectos principalmente
relacionados con la profesionalizacin del servicio civil, en los
cuales si bien hubo avances y hoy se cuenta con una carrera
administrativa relativamente estructurada, especialmente en el
nivel central, aun se advierte la necesidad de profesionalizar la
burocracia colombiana. No obstante, las tendencias recientes han
revelado la necesidad de continuar con la moder-nizacin de las
prcticas de la gestin del talento humano (gth) para las
organizaciones del sector pblico, que vayan desde un modelo
burocrtico hasta un modelo de gestin estratgica. Si bien se
observan esfuerzos particularmente normativos para tal fin, es
necesario avanzar hacia una estrategia sostenida que busque
integrar una gth ajustada a las necesidades de las organizaciones
pblicas colombianas de hoy.
En ese contexto, el Departamento Administrativo de la Funcin
Pblica (dafp), la Escuela Superior de Administracin Pblica (esap) y
el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin -
Colciencias, convocaron a diferentes universidades para elaborar
propuestas para desarrollar un proyecto de investigacin que
permitiera establecer unas guas y unos lineamientos para una
eventual poltica integral de la gth para el sector pblico
colombiano. El proyecto de investigacin, que formalmente fue
titulado: Proyecto de investigacin para formular las bases del
diseo, implementacin y evaluacin de una poltica integral, que
promueva la innovacin y la efectividad en la administracin y gestin
del talento humano en el sector pblico, apunta a brindar las bases
para una futura poltica al respecto.
La Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad
de los Andes obtuvo la adjudicacin de dicha investigacin, despus de
un concurso abierto llevado a cabo con pares evaluadores
internacionales, con un equipo interdisciplinario de primer nivel
confor-mado por profesores de diferentes facultades y con
asesores-evaluadores internacionales en tres pases. Nuestra
propuesta dividi el proyecto de investigacin en tres grandes
etapas: la primera de diagnstico que, con un enfoque
interdisciplinario, permiti entender los antece-dentes, la evolucin
y la situacin actual del empleo pblico en Colombia, cuyos
resultados se presentan en este libro en los captulos 1 a 6; la
segunda orientada a brindar recomenda-ciones de poltica que sirvan
de lineamientos para una eventual poltica, cuyos resultados se
presentan en los captulos 7 y 8 de este libro, y una tercera etapa,
actualmente en ejecucin, enfocada a generar evidencia emprica
acerca de los efectos de algunas acciones de gestin estratgica del
talento humano en las organizaciones colombianas.
GESTION.indb 17 11/11/15 10:32
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Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico
En este documento se presentan los resultados de las fases 1 y
2, esto es, la de diagns-tico y la de recomendaciones. Respecto a
la fase 1, de diagnstico, en el captulo 1 del libro se presenta una
revisin del estado del arte internacional tanto a nivel terico como
a nivel de prcticas gubernamentales en diferentes pases, con el fin
de tener un marco de referen-cia que permita la construccin de un
modelo y fundamente las recomendaciones que se entregan ms
adelante. El captulo 2 se enfoca en un anlisis de la evolucin del
entorno institucional del empleo pblico en Colombia. Los captulos 3
y 4 presentan las percepcio-nes y visiones de actores clave dentro
del proceso de la gth respecto a diferentes temas. El captulo 5
presenta un anlisis del marco normativo necesario para proponer
reformas o lineamientos de accin como parte de una poltica de gth.
El captulo 6 presenta un anlisis de las prcticas que efectivamente
llevan a cabo las unidades de personal en los 24 sectores
administrativos, tomando como base las entidades cabeza de cada
sector.
En cuanto a la fase 2, de recomendaciones, los captulos 7 y 8
presentan los principales productos de investigacin realizados como
parte de dicha fase. El captulo 7 presenta un anlisis de brechas
(de jure vs. de facto) de la gth en el sector pblico colombiano, el
modelo marco para propiciar la adopcin de la gestin estratgica del
talento humano y las reco-mendaciones presentadas al gobierno en
cada uno de los componentes clave de la gestin de personas en el
sector pblico. El captulo 8 presenta las principales lecciones y
retroali-mentaciones recogidas a nivel regional y central acerca de
los lineamientos y las recomen-daciones propuestas en el documento
de recomendaciones (captulo 7).
Los captulos del presente libro fueron evaluados por los
asesores internacionales del proyecto Cristian Humberto Pliscoff,
de la Universidad de Chile, y Fernando Rojas, consul-tor
internacional en gestin pblica, quienes participaron como pares
evaluadores.
En el captulo 1, Pablo Sanabria hace una revisin del estado del
arte terico y prc-tico en materia de gth en el sector pblico. En
esta seccin se recogen los principales instrumentos de poltica
analizados por los tericos e investigadores de la disciplina de la
gestin pblica, contrastando luego con las prcticas ms recientes
ejecutadas por los gobiernos de algunos grupos de pases
identificados por medio de un ejercicio de benchmarking. En la
primera parte de este captulo se hace una revisin de la literatura
analizando las diferentes aproximaciones tericas, y su evolucin,
que dieron origen a diferentes modelos que han ido construyendo y
acumulando conocimiento hacia una especie de modelo hbrido que
combina aspectos de diferentes modelos usados en la gth. En el
anlisis se utilizan ocho categoras temticas clave de la gth, para
cada una de las cuales se busca analizar lo recomendado en la
literatura emprica y en las prcticas guber-namentales. Estas ocho
categoras comprenden el reclutamiento, la seleccin, la retencin y
la desvinculacin; las formas de contratacin y el diseo de los
puestos de trabajo; la compensacin; la evaluacin del desempeo; el
desarrollo personal y profesional; la nego-ciacin colectiva; el
manejo de la diversidad y, por ltimo, el rol de la unidad de
personal. En la segunda parte se realiza una referenciacin
comparativa de las prcticas manejadas por los gobiernos de
diferentes pases agrupados de acuerdo con diferentes modelos de
gestin pblica. Las prcticas son analizadas a partir de las
categoras antes mencionadas y se clasifican por grupos de pases que
sirven como referencia para el caso de Colombia por sus
caractersticas y su historia, como los pases pertenecientes a la
Commonwealth, pases emergentes del sudeste asitico, pases miembros
de la oecd y pases latinoame-ricanos. Como resultado de este
captulo se obtiene un estado del arte terico y prctico
GESTION.indb 18 11/11/15 10:32
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19
Prefacio
de la gth, el cual se convierte en el marco terico del modelo y
las recomendaciones presentadas en el captulo 7.
El captulo 2 presenta el anlisis institucional de la evolucin de
la poltica de empleo pblico en Colombia, a cargo del investigador
Jaime Torres. Por medio de este anlisis se busca un mejor
entendimiento sobre cmo este entorno y su evolucin han afectado los
comportamientos de los actores implicados en la gth. En este
anlisis las instituciones son entendidas como las restricciones
formales (leyes, regulaciones, jurisprudencia, procesos de toma de
decisiones y formas de comunicacin establecidas) e informales
(confianza, repu-tacin, legitimidad, percepcin ciudadana y valores)
que regulan la toma de decisiones y el comportamiento de los
individuos y las instituciones, generando patrones y estrategias
que afectan el desempeo de la gth. El anlisis institucional tiene
la virtud de que permite identificar trayectorias, patrones, sendas
de evolucin de este tema de poltica pblica, de tal forma que sus
conclusiones son muy tiles para establecer elementos y
determinantes de la situacin actual del empleo pblico en el pas.
Como producto de este anlisis se obtienen los resultados del sector
pblico colombiano respecto a la calidad y la capacidad
institucional formal, el desempeo, la toma de decisiones, la
discrecionalidad y las insti-tuciones informales. Adems se hace un
anlisis de la trayectoria institucional normativa, de la relacin
entre las organizaciones y el arreglo institucional, y de los
incentivos. En la evaluacin de la calidad institucional formal se
encuentran buenos resultados con una buena capacidad instalada pero
con poca capacidad de adaptacin. En relacin con la percepcin de los
ciudadanos se obtienen bajos resultados respecto tanto a la
administracin pblica como a los servicios ofrecidos y a los
funcionarios pblicos en general. Por ltimo, con el anlisis
institucional se ve que no hay un problema de las reglas del juego
como tal, sino de la implementacin de estas.
En los captulos 3 y 4 se analizan con diferentes metodologas y
perspectivas las visio-nes y expectativas de los implementadores de
la poltica de empleo pblico y de la gth en las organizaciones
pblicas. Esto es, jefes y empleados de las unidades de personal de
los 24 sectores administrativos del gobierno de Colombia. Por medio
de mtodos rigurosos, sus autoras buscan conocer tanto las
percepciones y experiencias sobre el estado actual de la gth en el
sector pblico, como los retos y las oportunidades presentes para un
eventual cambio en la poltica pblica.
En el captulo 3, Maite Careaga plantea una metodologa basada en
el anlisis cualita-tivo de los resultados de algunos grupos focales
y de entrevistas semiestructuradas con los jefes y empleados
mencionados antes buscando tener una visin del estado actual de las
unidades de personal, junto con un anlisis preliminar de autores
expertos. Como resulta-dos se pueden ver grandes diferencias entre
las oficinas respecto al poder humano, el perfil humano, el poder y
la libertad presupuestal. Esto a su vez se observa en la capacidad
que tie-nen las unidades de jugar un rol estratgico dentro de la
organizacin. Es as como algunas unidades pueden sortear mejor las
limitaciones y rigideces a las que, en algunas ocasiones, se
enfrentan los jefes de personal.
En el captulo 4, Sonia Ospina y Amparo Hofmann-Pinilla
construyen sobre lo diagnos-ticado por la investigadora Careaga
unos meses antes y se enfocan en el uso de metodo-logas vivenciales
orientadas a recoger las percepciones de los expertos
implementadores (jefes y funcionarios de las unidades de personal)
acerca de los resultados de la primera fase de diagnstico de este
proyecto. Entre los aspectos destacados por las autoras aparece
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Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico
la preocupacin por el arreglo institucional del sector de la
funcin pblica, sus entidades cabeza y los problemas de articulacin
de polticas entre estas. Asimismo, reiteran aspectos mencionados en
el captulo 3 y luego en el captulo 6 de este libro acerca de las
limitaciones internas en trminos de visibilidad del rol de la gth
dentro de la organizacin, y de la per-sistencia de prcticas
clientelistas. Otro de los aspectos clave mencionado es el
desbalance que existe entre las actividades estratgicas y las
operativas, ya que estas ltimas impiden un avance hacia un modelo
ms estratgico en la gestin de personas y una concentracin en reas
relevantes que impactan menos la visin que se tiene de la gth desde
la Direccin. Por ltimo, destacan aspectos relacionados con la
motivacin y la vocacin de servicio pblico, los valores que enmarcan
la gth y la necesidad de buscar mayor relevancia frente a los
directivos de organizaciones pblicas y la sociedad como un
todo.
En el captulo 5, los investigadores Enrique Borda Villegas y
Anglica Daz Ortiz hacen un anlisis del statu quo normativo y
jurisprudencial sobre diferentes temas que afectan la gth,
brindando una herramienta funcional y prctica para identificar de
manera gil y certera la normatividad actual vigente. Dentro de las
temticas estudiadas se encuentra un marco general y de contexto de
la normatividad sobre empleo pblico en el pas, para luego pasar a
aspectos ms funcionales relacionados con el ingreso al servicio
pblico, la admi-nistracin y gestin del talento humano, la
desvinculacin del servicio pblico y por ltimo las asociaciones
sindicales y la negociacin colectiva. Para eso, los autores
construyen unas lneas jurisprudenciales que esquematizan las
sentencias de la Corte Constitucional en esos temas clave y dan una
idea sobre la tendencia de las respuestas a dichos temas en los
lti-mos aos. Como resultado general se encuentra una gran
diversidad en los servidores pbli-cos con diferencias en la
regulacin laboral. Segn los autores, este tema cuenta, junto con la
entrada y salida del servicio pblico, con un desarrollo normativo
importante. No obstante, los autores advierten que el tema de la
administracin y gestin del talento humano parte central de este
proyecto no presenta los mismos niveles de normatividad y
reglamen-tacin de los otros temas, generando espacios para definir
reglas para temas claves en la adopcin de un modelo estratgico en
la gth.
El captulo 6 presenta el trabajo de Paula Liliana Rozo, Luis Daz
y Julin Alberto Arce, quienes hacen un anlisis del statu quo de las
prcticas de las entidades cabeza de sector de los 24 sectores
administrativos. Para esto, se analizaron los planes estratgicos,
los organi-gramas, los planes anuales de capacitacin y los planes
anuales de bienestar de las entidades pblicas mencionadas. Los
autores manejan dos aproximaciones: una deductiva, que consiste en
la identificacin terica de categoras para analizar los documentos,
y una inductiva que, propone las categoras a partir de la lectura y
el anlisis de los textos. En el primer enfoque se parte con tres
categoras principales: la planeacin estratgica del talento humano;
la estructura y cultura organizacional, y el sistema estratgico de
gestin del talento humano. Con el enfoque inductivo se trabajan
como categoras la formacin, la capacitacin, el desa-rrollo, los
mtodos, la identificacin de necesidades, la evaluacin de formacin,
la gestin del conocimiento, el presupuesto y el bienestar. Como
resultado de este anlisis se observa que las unidades de personal
abordan muchas labores relevantes, pero estas no parecen ser vistas
como unas unidades estratgicas por parte de la alta direccin. Los
autores concluyen advirtiendo que aunque se identifican diferentes
actividades y componentes aislados de un sistema de gestin
estratgica del talento humano, estos no parecen estar integrados
entre s, y menos aun estar articulados a la estrategia misma de las
organizaciones.
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Prefacio
En el captulo 7, Pedro Pablo Sanabria, Fabin Guillermo Telch,
Alejandra Rodas, Mauri-cio Astudillo y Sebastin Estrada presentan
el documento de recomendaciones entregado al gobierno como parte de
la segunda fase de este proyecto de investigacin. El captulo inicia
con una revisin del marco terico a partir de la revisin del estado
del arte presentado en el captulo 1, y se involucran los
principales elementos provenientes de modelos propuestos para la
gestin de personas en el sector pblico, particularmente la Carta
Iberoamericana de la Funcin Pblica, el modelo de gestin de
Francisco Longo, el modelo planteado reciente-mente por el gobierno
de Chile, y el modelo de gestin de personas de Gratton.
A partir de estos lineamientos tericos los autores presentan un
modelo de gestin del talento humano para el caso colombiano,
compuesto por cinco grandes reas de accin: (1) la planeacin de la
fuerza de trabajo, (2) la gestin del empleo, (3) la gestin del
clima orga-nizacional, (4) la gestin del desempeo y (5) la gestin
del desarrollo. Estos componentes le dan estructura a la siguiente
rea, en la que se analiza para cada una de ellas la brecha de jure
y de facto, a partir de la evidencia cuantitativa y cualitativa
proveniente de fuentes primarias y secundarias, con el fin de
identificar las reas crticas de accin para consolidar un modelo de
gestin estratgica del talento humano (geth). Despus, esta
informacin se cruza en paralelo con la revisin del estado del arte
presentado en el captulo 1 en mate-ria de prcticas propuestas desde
la literatura y las prcticas ejecutadas por los gobiernos, con el
fin de recoger elementos para la adaptacin de dichas prcticas como
respuesta a las brechas expuestas en la seccin inmediatamente
anterior. Por ltimo, un conjunto de recomendaciones es listado para
cada una de las reas del modelo de geth propuesto. Este listado es
extendido ms adelante en un anexo con cerca de cincuenta
recomendaciones de poltica distribuidas entre las diferentes reas,
y clasificadas segn criterios establecidos para el corto, mediano y
largo plazo.
En el captulo 8, Pedro Pablo Sanabria y Fabin Guillermo Telch
presentan las princi-pales lecciones recogidas de la socializacin
regional del documento de recomendaciones (captulo 7), desarrollada
en noviembre y diciembre del 2014 en Medelln, Cali, Barranquilla,
Quibd y Bucaramanga, y en dos talleres, uno con funcionarios del
nivel central de la rama ejecutiva realizado en Bogot y otro
realizado con la Direccin de Empleo Pblico y los fun-cionarios del
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (dafp). Las
conclusiones muestran un profundo inters de las regiones por
mejorar los diferentes temas de la gth, y tambin la necesidad de
mejorar los mecanismos de gobernanza y comunicacin en la formulacin
e implementacin de polticas pblicas de talento humano en el sector
pblico por parte de la rama ejecutiva central y los actores y
organizaciones en el nivel subnacional.
Este libro constituye un esfuerzo fundamental por brindar no
solo un diagnstico inter-disciplinario, riguroso en mtodos,
participativo, de arriba hacia abajo, con los implementa-dores en
organizaciones y regiones como se plante dentro de los trminos de
referencia de este proyecto de investigacin, sino enfocado en un
conjunto slido de recomenda-ciones claras, factibles y graduales.
Orientaciones prcticas y lineamientos que, de forma articulada e
integrada en un modelo que las engloba (con slidas bases tericas y
emp-ricas), permitan facilitar la eventual formulacin en el futuro
de una poltica que posibilite la adopcin de un modelo de gestin
estratgica del talento humano en el sector pblico colombiano y sus
organizaciones.
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Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico
Agradecimientos
El equipo de investigacin expresa sus agradecimientos a la esap,
entidad financiadora de este proyecto; al dafp por su acompaamiento
tcnico en el proceso, especialmente a su Direccin y a los
funcionarios de la Direccin de Empleo, y a Colciencias. Tambin
agrade-cemos el soporte permanente por parte del equipo
administrativo, docente y directivo de la Escuela de Gobierno
Alberto Lleras Camargo, y de las instancias encargadas de la
inves-tigacin en la Universidad de los Andes. Igualmente gracias
por sus consejos y gua a los asesores internacionales Sonia Ospina,
de la Universidad de Nueva York, Cristian Pliscoff de la
Universidad de Chile y Fernando Rojas, consultor internacional.
Una nueva poltica de gestin del talento humano en el sector
pblico colombiano ten-dr sentido al enfocarse en los actores
fundamentales de ella, los servidores pblicos y las unidades de
personal en las organizaciones pblicas. Este proyecto nos ha
permitido ver de cerca el ingente trabajo que hacen funcionarios y
jefes de personal por brindar una mejor gestin del talento humano
en las organizaciones pblicas del pas. A esas personas, que desde
el nivel central y desde las regiones trabajan da a da por mejorar
las condiciones laborales de los servidores pblicos, va dedicado
este libro.
Pedro Pablo SanabriaInvestigador principal y director del
proyecto
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Captulo 1Estado del arte de la gestin estratgica del talento
humano en el sector pblico: teora y prcticas
Pedro Pablo Sanabria Pulido1
Este captulo tiene por objetivo brindar las bases conceptuales y
prcticas para la construc-cin de un modelo de gestin estratgica del
talento humano y para las recomendaciones de poltica que surgen
como parte de nuestro proyecto, y que sern expuestas en el captulo
7. Para alcanzar ese doble objetivo, la aproximacin metodolgica de
este captulo se com-pone de dos elementos principales: por un lado,
se realiza una revisin de los ltimos aportes tericos de la
disciplina de la gestin pblica en trminos de prcticas de gestin
estratgica del talento humano para el sector pblico, con el fin de
consolidar un estado del arte sobre el tema desde la literatura
existente. Por otro lado, a partir de un ejercicio de benchmarking
internacional, se resea el conjunto de prcticas contemporneas que
prevalecen a nivel internacional entre los gobiernos de diferentes
pases para la accin estratgica de la gestin de personas en el
sector pblico.
Este captulo est estructurado de la siguiente forma: la seccin I
inicia con una revisin de la evolucin de teoras relacionadas con la
gestin de personas, partiendo del modelo buro-crtico tradicional
hasta llegar a un modelo hbrido de gestin estratgica y servicio
pblico que se observa hoy en los sectores pblicos de diferentes
pases. En la seccin II nos enfo-camos en ocho categoras clave de
accin de la gestin estratgica del talento humano, con el fin de
recoger los principales aportes tericos existentes sobre estas y
contrastndolos con las prcticas prevalentes en los gobiernos
observadas a partir de nuestro benchmarking inter-nacional. Este
anlisis comparativo nos brindar el marco necesario para la
formulacin del modelo y las recomendaciones incluidas en el captulo
7.
I. Evolucin de los modelos de gestin de personas en el sector
pblico: del mrito a la estrategia
Nuestro anlisis de la evolucin de las aproximaciones a la gth en
el sector pblico parte del modelo burocrtico imperante a finales
del siglo xix y llega hasta principios del xxi cuando entran con
fuerza conceptos provenientes de la gestin privada. En ese largo
proceso de ms de cien aos, los acadmicos y gobiernos han ido
madurando su entendimiento sobre cmo se debe manejar el talento
humano en las organizaciones pblicas, llegando a versio-
1 El autor agradece la valiosa asistencia en la investigacin por
parte de Mauricio Astudillo y Alejandra Rodas,
asistentes graduados de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras
Camargo de la Universidad de los Andes.
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Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico
nes mixtas que combinan varias aproximaciones que aparecieron en
diferentes momentos durante ese perodo.
Con base en los aspectos ms relevantes de dicha evolucin, nos
enfocaremos en este aparte en cuatro modelos bsicos que han tenido
espacio en la evolucin de la gth en el sector pblico. En su orden,
nos enfocaremos en los modelos burocrtico; gerencial; de gestin
estratgica y orientacin a resultados (considerado parte del
gerencial pero con fuerza propia), y de servicio pblico, modelos
que han imperado en diferentes momentos y que, de diversas formas,
han insertado rasgos que ahora son caractersticos, en mayor o menor
medida, de la gth en las organizaciones pblicas en diferentes
pases.
A. Modelo burocrtico
El modelo burocrtico, o tradicional, planteado por Max Weber,
apareci como una respuesta al ascenso de la formacin profesional en
el mundo, la administracin cientfica y la Revolucin Industrial que
emerga con fuerza a finales del siglo xix y principios del siglo
xx, especialmente en el sector privado. Se plante como un modelo
ideal para brindar la mayor eficiencia a las organizaciones. La
burocracia se erigi como una respuesta til ante los efectos
negativos del patronazgo y el clientelismo en el empleo pblico
(Coggburn et al., 2010), al tiempo que fue una respuesta a la
creciente magnitud y tamao de las organizaciones pblicas que surgan
en respuesta a las ingentes necesidades colectivas. No obstante, y
tal como lo advirtieron diferen-tes autores, algunas de sus
caractersticas: mrito y estabilidad; especializacin; neutralidad;
jerarqua y divisin del trabajo, trajeron consigo una serie de
efectos posteriores, deseados y no deseados, que definieron una
necesidad posterior de replantear algunos de sus elementos.
Dos principales efectos negativos tienen que ver con (1) la
inflexibilidad que genera al limitar el avance de las
organizaciones hacia su propia gestin de personas, y (2) por atar
la estabilidad de las personas en sus cargos al mrito inicial de
seleccin, sin considerar elementos de desempeo permanente. As, se
pasaba del patronazgo poltico (basado en la lealtad con el patrn
poltico que lo nombr en el cargo) hacia otro modelo que, teniendo
como pilar el mrito en la seleccin y la neutralidad poltica, se
enfocara a la profesionali-zacin basada en procedimientos
estandarizados (orientados a eficiencia) en los diferentes mbitos
de la organizacin. No obstante, el tiempo dejara ver que el fuerte
enfoque en reglas y centralizacin, a pesar de sus beneficios en
materia de debido proceso y orden, limita ostensiblemente el margen
de maniobrabilidad de directivos y jefes de personal de las
diferentes organizaciones en la gestin del personal. Por otro lado,
aunque en principio el modelo burocrtico fue una adecuada respuesta
ante las ingentes presiones polticas sobre la nmina estatal y la
inestabilidad por los cambios de gobierno, las rigideces
ocasionadas por el modelo burocrtico facilitaron la aparicin de
buropatologas (Merton, 1952) que hoy son vistas como indeseables.
Dichas debilidades generaron crticas importantes a partir de la
segunda mitad del siglo XX, pues reducen la eficiencia del aparato
estatal, su orien-tacin de servicio y la efectividad de las
polticas pblicas (Coggburn et al., 2010; Condrey, 2012; Iacoviello
y Strazza, 2011; Longo, 2004b).
As, a partir de las dificultades del modelo burocrtico en el
sector pblico, en los aos ochenta los gobiernos conservadores que
propendan por un Estado ms pequeo, empe-zaron a implementar
diferentes medidas en las entidades pblicas que intentaban tomar
o
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Estado del arte de la gestin estratgica del talento humano en el
sector pblico
emular prcticas desde el sector privado para romper con la
burocracia (Barzelay, 1992). A ese conjunto de prcticas se les
denomin la nueva gerencia pblica (new public manage-ment [npm])
(Hood, 1991), y apareci como un paradigma ampliamente utilizado en
la gestin pblica a nivel mundial, incluyendo las prcticas de
talento humano que en adelante deno-minaremos el modelo
gerencial.
B. Modelo gerencial
El modelo gerencial pretende alejarse de las inflexibilidades
del modelo burocrtico y busca introducir un nuevo conjunto de
valores a la gestin humana en el sector pblico, tales como la
efectividad, la creacin de valor pblico y la orientacin hacia el
cliente en las organizaciones pblicas. Acorde con este modelo
representado usualmente con Osborne y Gaebler (1992) y el Report of
the National Performance Review de Al Gore (1993), la mejor manera
de alcanzar una mayor efectividad y eficiencia en la gestin global
de las organiza-ciones se pueda dar, entre otras medidas, por medio
de la flexibilizacin de la contratacin de personal en la entidad y
a travs de diferentes medidas de seguimiento y evaluacin del
desempeo que aseguren una gestin orientada a resultados en todos
los niveles organi-zacionales. El modelo busca generar una mayor
autonoma en la toma de decisiones del administrador del talento
humano con nfasis en el manejo de los recursos (Lonti, 2005) y
flexibilidad en la configuracin de los equipos de trabajo.
A pesar de ser un fenmeno global, la adopcin de la npm no ha
sido un proceso homo-gneo en todos los pases, especialmente en
materia de gestin del personal. El paso del modelo burocrtico a uno
gerencial tuvo una evolucin relativamente natural en pases
desarrollados en los que ya existan servicios civiles profesionales
e independientes plena-mente consolidados (ej. los pases
identificados con la npm: Canad, Nueva Zelanda o Aus-tralia). No es
as necesariamente la historia de pases como Colombia, donde el
alcance de una burocracia profesional e independiente aun aparece
hoy como un objetivo por alcanzar en los niveles central y
territorial del gobierno. A pesar de ello, la tendencia
internacional y la crisis fiscal de los ochenta trajeron consigo
una bsqueda de prcticas orientadas a moder-nizar la gestin de
personas en las organizaciones pblicas tambin en pases en
desarrollo como el nuestro.
En razn a ello, pases como Colombia enfrentan lo que Polidano
(1999) denomin el problema de las etapas del desarrollo, por el
cual los pases no logran desarrollar servicios civiles
profesionales e independientes. As, servicios civiles
discriminadamente profesiona-lizados coexisten con prcticas
clientelistas y de patronazgo poltico en la adjudicacin de puestos
pblicos. Y esto se agrav aun ms cuando en varios pases en
desarrollo la bs-queda de mayor capacidad institucional en el
servicio civil se vio acompaada por presiones para reducir el tamao
del Estado. Esfuerzos en las reformas de primera y segunda
genera-cin de los noventa buscaban reducir el tamao del Estado (con
menos consideraciones a cuestiones como el mrito y la capacidad)
yendo un poco en contrava del propsito inicial de
profesionalizacin. A causa de esto, en determinados momentos, pases
como Colombia se han visto obligados a buscar el alcance de dos
objetivos que en algn punto pueden ir en contrava: esto es,
conformar una nmina slida de funcionarios pblicos, profesional e
independiente de interferencia poltica y, a su vez, adoptar valores
de eficiencia y efectivi-
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Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico
dad que permitan hacer ms con una nmina pblica ms liviana.
Entender esta situacin particular es importante para plantear
acciones hoy, que sean consistentes con el entorno colombiano y su
evolucin especfica en materia de empleo pblico.
C. Modelo de gestin estratgica y orientacin a resultados
Aunque es considerado parte del modelo de la nueva gestin pblica
(npm), en las dos lti-mas dcadas este modelo tom fuerza
independiente y ha permanecido. Este plantea la articulacin
estratgica de las diferentes funciones de la entidad, entre ellas
la gestin de personas. En lneas generales, el modelo propone la
alineacin de las prcticas de talento humano con los objetivos
misionales de la entidad, enfatizando en un sistema basado tanto en
valores pblicos como en competencias de los empleados, las cuales
son valoradas por su capacidad de crear ventaja competitiva para la
entidad2 (Coleman, 2009c; Daley y Vasu, 2005; Longo, 2004b), de
manera que bajo un enfoque estratgico se promueva la mejora en las
capacidades en el empleo pblico mediante un proceso cuidadoso de
planeacin a largo plazo de la nmina y sus funciones. En este
modelo, la unidad encargada de la gth debe jugar un rol protagnico
en la formulacin de la misin y la visin de la entidad y en la
ejecucin de una gestin estratgica del talento humano (Ban y
Gossett, 2010; Coleman, 2009b; Daley, 2012; Longo 2004b).
En ese orden de ideas, el modelo de gestin estratgica y
orientacin a resultados enfa-tiza, entre otras cosas, en la
redefinicin de la poltica de empleo pblico desde un nivel cen-tral,
el cual debera cumplir un rol activo en la definicin de los
lineamientos relacionados con el empleo en las organizaciones
pblicas a largo plazo, partiendo de la base de que debe haber
claridad sobre, por ejemplo, qu centralizar y qu tercerizar o qu
no, en la gestin (Ban y Gossett, 2010). Y al nivel micro, que la
unidad de personal en cada organizacin adquiera el rol estratgico
que tienen otras oficinas clave para el desempeo de la
organiza-cin, enfocndose en un modelo de competencias. Este modelo,
similar al modelo gerencial, enfatiza en la rotacin de los
funcionarios y en la movilidad vertical y horizontal, razn por la
cual se debe fomentar la formacin en competencias para que los
empleados exploten sus capacidades durante el tiempo que pasan en
la entidad y cumplan un propsito concreto dentro del modelo
organizacional y sus objetivos estratgicos.
D. Modelo de servicio pblico
Recientemente, dos publicaciones importantes reflejan lo que se
podra denominar un modelo de servicio pblico en la gestin pblica.
Aqu encontramos los planteamientos de Denhardt y Denhardt (2003), y
James Perry y sus coautoras (1990, 1997), quienes, desde diferentes
perspectivas, responden a los planteamientos de la npm con dos
modelos empa-rentados con la idea de servicio en la gestin pblica.
Las dos aproximaciones aparecen en respuesta a visiones
consideradas minimalistas del modelo gerencial, particularmente
2 En este sentido, los empleados deben ser vistos como activos a
los cuales se les debe invertir, y no como
costos de los cuales se puede prescindir en cualquier momento
(Battaglio y Llorens, 2010).
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Estado del arte de la gestin estratgica del talento humano en el
sector pblico
lo expuesto por Osborne y Gaebler (1992) con su reinvencin del
gobierno, y a la National Performance Review de 1993. Denhardt y
Denhardt (2011) llaman la atencin sobre la nece-sidad de recordar
que en el sector pblico no hay clientes sino ciudadanos, y recalcan
que se debe buscar el inters y el valor ciudadano. Especficamente,
en lo relacionado con la gth, los Denhardt retoman el valor de las
personas sobre la productividad y la necesidad de no confundir
emprendimiento con democracia como un valor clave en lo pblico.
Por su parte, los estudios de James Perry (Perry y Porter, 1982;
Perry y Rainey, 1988; Perry y Wise, 1990) plantean la motivacin al
servicio pblico como una teora del servidor pblico que aparece en
contraposicin a las teoras de la eleccin racional (public choice),
a su vez bases conceptuales de la npm. En materia motivacional, el
public choice plantea que el comportamiento de los funcionarios
pblicos est basado en la bsqueda del inters personal y una idea de
racionalidad individual. Las implicaciones de esta visin sugieren
la no existencia de visiones altruistas o de servicio pblico,
contradiciendo, sin evidencia emprica, tanto los aportes empricos
de Rainey (1983) acerca de las diferencias entre fun-cionarios
pblicos y empleados del sector privado, como los conceptos
estipulados por Moe y Gilmour (1995) acerca de la distincin de lo
pblico y su relacin con lo constitucional y el derecho pblico,
fundamental en la escuela del constitucionalismo democrtico que
tam-bin responde a ciertas generalizaciones de la npm.
El principal planteamiento de Perry y sus coautores, el cual
explorara Perry a profun-didad en los siguientes aos (Perry, 1994,
1996, 1997, 2000, 2008, 2010), sugiere que existe una predisposicin
por parte de los funcionarios a actuar de determinada manera en el
sector pblico, es decir que estn motivados para trabajar en ese
sector. En este sentido, los planteamientos de Perry sealan que
entre mayor sea la motivacin al servicio pblico de una persona,
mayor probabilidad habr de que esta busque pertenecer a una
organizacin pblica. Lo anterior implica que comprobar si
efectivamente las entidades pblicas estn conformadas por
funcionarios con ciertos atributos podra favorecer el desempeo de
la entidad y el diseo de las acciones relacionadas con la gestin de
personas. Los avances de esta escuela en los aos siguientes han
mostrado una lnea de entendimiento ms cercana a la realidad del
servicio pblico, y como tal han impactado las mismas ideas
estratgicas de la gth como se muestra en Perry y Mesch (1997) y
como lo veremos en el captulo 7 al plantear nuestra propuesta de
modelo de la gth.
Estos cuatro modelos resumen, a