Facultad de Cs. Jurídicas y Sociales Carrera de Administración Pública y Ciencia Política “GESTIÓN DE COMPRAS” IMPLEMENTACIÓN DE LAS MODIFICACIONES DEL AÑO 2015 AL DECRETO REGLAMENTARIO N° 250 DE LA LEY 19.886 Seminario para optar al título profesional de Administrador Público mención Gestión Pública Alumnos : Carlos Vega Riffo Alejandro Vera Vera Profesor Guía: Waleska Muñoz Aravena Año 2017
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Facultad de Cs. Jurídicas y Sociales
Carrera de Administración Pública y Ciencia Política
“GESTIÓN DE COMPRAS”
IMPLEMENTACIÓN DE LAS MODIFICACIONES DEL AÑO 2015 AL DECRETO
REGLAMENTARIO N° 250 DE LA LEY 19.886
Seminario para optar al título profesional de Administrador Público mención
Gestión Pública
Alumnos :
Carlos Vega Riffo
Alejandro Vera Vera
Profesor Guía: Waleska Muñoz Aravena
Año 2017
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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TABLA DE ILUSTRACIONES
Tablas
Tabla N°1............................................................................................................................Pág. 19
Tabla N°2........................................................................................................ ....................Pág. 24
Tabla N°3............................................................................................................................Pág. 35
Tabla N°4........................................................................................................ ....................Pág. 74
Tabla N°5........................................................................................................ ....................Pág. 85
Figuras
Figura N°1............................................................................................................................Pág. 14
Figura N°2............................................................................................................................Pág. 44
Figura N°3............................................................................................................................Pág. 47
Figura N°4............................................................................................................................Pág. 49
Figura N°5............................................................................................................................Pág. 51
Figura N°6............................................................................................................................Pág. 54
Figura N°7............................................................................................................................Pág. 87
Figura N°8............................................................................................................................Pág. 88
Figura N°9............................................................................................................................Pág. 89
Figura N°10..........................................................................................................................Pág. 90
Figura N°11..........................................................................................................................Pág. 91
Figura N°12..........................................................................................................................Pág. 92
Figura N°13..........................................................................................................................Pág. 93
Figura N°14..........................................................................................................................Pág. 94
Figura N°15..........................................................................................................................Pág. 96
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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Figura N°16..........................................................................................................................Pág. 97
Figura N°17..........................................................................................................................Pág. 98
Figura N°18..........................................................................................................................Pág. 99
Figura N°19.........................................................................................................................Pág. 100
Figura N°20.........................................................................................................................Pág. 101
Figura N°21.........................................................................................................................Pág. 102
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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RESUMEN
Con la llegada de la Democracia a nuestro país, la Administración Pública chilena debió
establecer mecanismos que permitieran modernizar la Gestión Pública. Graves hechos
de corrupción acontecidos desde la década de los 80´ hasta comienzos del año 2000,
determinaron que la opinión pública manifestara su preocupación ante la creciente
cantidad de hechos de malversación de fondos, principalmente en materia de compras
públicas.
Por ello, desde los Gobiernos de la Concertación en los años 90´ se crean diversos
Comités que tienen por finalidad, establecer propuestas para mejorar y transparentar el
actuar del Estado en todos sus ámbitos, lográndose con posterioridad la dictación de
importantes leyes que van en directo beneficio del actuar Estatal y sus Ciudadanos.
En la presente investigación se analizará la Ley 19.886 sobre Contratos Administrativos
de Suministro y Prestación de Servicios, con principal enfoque a la última modificación
realizada al Decreto N° 250 en el año 2015. De acuerdo con lo anterior, analizaremos la
implementación de dicho reglamento, de manera tal que nos permita establecer los
aspectos positivos y negativos que tengan relación con los ámbitos de transparencia y
probidad en la gestión de compras, y establecer recomendaciones en Base a la literatura
y entrevistas realizadas a expertos en la materia, de los Servicios anteriormente
indicados.
Palabras claves: Modificaciones a la Ley 19.886, Decreto N° 250, Transparencia,
Probidad, Gestión de Compras.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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INTRODUCCIÓN
La Modernización del Estado conlleva una serie de transformaciones, muchas veces de
manera constante, y que buscan la mejora de los procedimientos por parte del Estado
con el fin de ser más eficiente y eficaz a la hora de entregar mejores servicios a la
ciudadanía.
Dentro de los variados aspectos que se configuraron en el marco de la Modernización
del Estado en nuestro país, distingue la aprobación de la Ley de Bases sobre de
Contratos Administrativos de Suministros y Prestación de Servicios, y la posterior
creación del portal Chile Compra, actual Mercado Público, cuyo objetivo, en esencia, es
mejorar de manera eficiente y transparente el sistema de compras, generando por una
parte un mayor ahorro al Estado y a la vez convirtiendo a éste en el mayor cliente a nivel
país. Desde la dictación de la citada Ley N° 19.886 el año 2003 y su posterior
reglamento, el Decreto N° 250 el año 2004, se han realizado distintas modificaciones,
las que han permitido ampliar la presencia de diferentes empresas como proveedores del
Estado.
Sin embargo, durante el transcurso de los años, la mala utilización de la reglamentación
y la poca transparencia y probidad en los procedimientos de compra, que en algunos
casos ha sido utilizado para buscar un enriquecimiento de manera ilícita, han generado
un mayor control de parte del aparato estatal, mejorando los procedimientos y
estableciendo reformas a la Ley.
En base a lo anterior, se busca a través de esta investigación, identificar los aspectos de
la evolución de la normativa y analizar la modificación realizada el año 2015 a la ley de
Compras y su Reglamentación - la que contempló 53 modificaciones transformándose
en la más importante hasta hoy - para determinar si efectivamente ha contribuido a un
mejoramiento en los procesos de Compras Públicas.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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En la presente investigación el lector podrá encontrar en el primer capítulo, los
fundamentos que justifican la realización del presente estudio. Por lo anterior, se
presenta en la problematización, algunos hechos de corrupción que durante la década de
los 90´ afectaron la opinión pública respecto de la gestión Estatal, determinándose la
necesidad de regular uno de los ámbitos más influyentes en la economía nacional, las
Compras Públicas. Posteriormente, se presenta la pregunta de investigación y los
objetivos que regirán el presente Seminario, donde el foco se encuentra en las
modificaciones realizadas al Decreto N°250 en el año 2015 sobre la Ley 19.886, las
cuales significan los principales cambios introducidos a la Ley desde su promulgación el
año 2004.
Un segundo capítulo, estará constituido de nuestro Marco Teórico Referencial, el cual
contendrá aquella información teórica relevante para nuestra investigación. En
específico, este capítulo se dividirá en dos áreas, una versa sobre el Estado Moderno en
Chile, en el cual veremos aspectos como la relación del Estado y el Ciudadano, y cómo
éste último se transformó con el paso del tiempo en uno de los principales actores de la
gestión estatal. Conoceremos los fundamentos de un Estado Moderno y cómo se ha
desarrollado en Chile, teniendo presente aspectos relevantes como “Gobierno Abierto” y
“Gobierno Electrónico”, los cuales representan uno de los ejes principales en materia de
modernización en la Gestión de Compras. En un segunda parte, daremos cuenta de la
evolución de los sistemas de compras públicas en nuestro país desde la Dirección de
Aprovisionamiento del Estado hasta la hoy llamada Dirección de Compras Públicas,
señalando las necesidades que fomentaron la implementación de la ley 19.886 y sus
posteriores modificaciones, la contribución que ha tenido la promulgación de la Ley de
Transparencia en materia de Compras, y describir las modificaciones que ha tenido la
Ley de Compras con foco en la última y más importante modificación al Decreto N° 250
el año 2015.
En nuestro tercer capítulo hablaremos sobre los aspectos metodológicos que guiarán el
presente estudio, para posteriormente dar a conocer los resultados de nuestra
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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investigación en base a los 3 objetivos propuestos teniendo en consideración las
entrevistas realizadas a nuestros referentes técnicos y los documentos analizados.
Finalmente, estableceremos las conclusiones por cada uno de los objetivos propuestos.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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CAPITULO PRIMERO
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Desde hace más de quinientos años, las actuaciones que se realizan en la Administración
Pública no se llevan a cabo sólo mediante actos unilaterales. Al igual que en el sector
privado se celebran constantemente modalidades contractuales sumamente variadas e
innovadoras con otros sujetos de derecho, lo que se ha visto incrementado a través de los
años (Historia de la Ley 19.886, p.4).
Por ello, durante la presidencia de Eduardo Frei Ruiz-Tagle1, la modernización de la
gestión pública, de acuerdo con Waissbluth e Inostroza (2007), se transformó en una de
las preocupaciones más importantes del entonces gobierno. Era necesario generar
cambios en el aparato estatal que permitieran hacer más eficiente la acción del propio
Estado en el manejo de los recursos, establecer mejoras en las prestaciones a los usuarios
y por sobre todo generar un sistema de compras mucho más eficiente y transparente.
El Estado se constituye como uno de los mayores compradores de cualquier Economía
Nacional por lo cual, las Compras Públicas revisten un carácter esencial2ante la Opinión
Pública. Chile, no es la excepción, y en este sentido, ha debido preocuparse de normar el
proceso de compras públicas, a través de la ley N° 19.886 en el año 2003. Sin embargo,
ha habido distintos hechos de corrupción, malversación de Caudales Públicos y otra
serie de hechos poco transparentes que han obligado a introducir mayores regulaciones
al respecto. Antes de la aprobación de la ley, hubo casos emblemáticos como el de las
Aulas Tecnológicas a mediados de los noventa, donde se acusó sobreprecio e
irregularidades en su adquisición, lo que significó una gran cantidad de recursos
1 Presidente de Chile, durante 1994 -2000 2 La Cuenta Pública, año 2015, de la Dirección de ChileCompra, determinó transacciones del orden de US $12.157 millones, lo que corresponde aproximadamente al 5% del PIB para el mismo año.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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defraudados al fisco sin que esto fuese investigado mayormente (Prieto & Campusano,
2002) o el caso del Servicio Nacional del Registro Civil e Identificación, donde durante
el año 2008, ante el proceso de la implementación de la nueva plataforma tecnológica y
las nuevas cédulas de identidad, existieron una serie de irregularidades en las cuales
tanto el ex Director Nacional y su principal asesor fueron condenados por
adjudicaciones fraudulentas y revelación de información con daño a la causa pública que
hicieron que el Estado perdiera cientos de millones de pesos (La Tercera, 2012). Lo
anterior, demostró que “una de las áreas de mayor sensibilidad ha sido el proceso de
Compras Públicas, debido a los distintos casos de corrupción en las adjudicaciones, el
uso de información clasificada y pago a funcionarios principalmente” (Orrego, año:
2000 p.51).
Patricio Orellana (2007) señala que, procesar y perseguir judicialmente hechos de
corrupción es muy difícil, sin embargo, 282 procesos judiciales se llevaron a cabo en
contra de Ministros, Subsecretarios, Diputados y Presidentes de partidos entre los años
1983 y 2003, lo que representa un hecho nunca visto en nuestro país. Además, las
investigaciones periodísticas sobre corrupción aumentaron de 1.717 casos en 2001 a
4.198 en 2006, y junto a ello, la percepción de la corrupción en nuestro país aumentó
desde los 72 puntos en 2012 a 66 puntos en el 20163 siendo la cifra más alta en toda la
Historia Chilena.
3 Desde el año 1996 al 2011 el puntaje máximo es 10, siendo 1 mayor riesgo de corrupción y 10 menor riesgo de corrupción. A partir de 2012 cambia la metodología y el puntaje máximo es 100, siendo 10 mayor riesgo de corrupción y 100 menor riesgo de corrupción. (http://www.chiletransparente.cl/indice-de-percepcion-de-corrupcion/)
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Pregunta de Investigación
¿Cómo ha sido la implementación de la reforma a la Ley de Compras y su
Reglamentación del año 2015 respecto de la Ley N° 19.886?
Objetivo General
Analizar la implementación de la reforma a la Ley de Compras y su Reglamentación del
año 2015 respecto de la Ley N° 19.886.
Objetivos Específicos
Describir el proceso de implementación de las modificaciones del año 2015 al
Decreto N° 250 del Ministerio de Hacienda, respecto de la Ley N° 19.886.
Identificar los aspectos positivos y negativos de la implementación a la Ley que
tengan relación con el aumento en las garantías de Probidad y Transparencia en la
Gestión de Compras.
Establecer recomendaciones de mejora a los procesos, garantizando niveles de
probidad y transparencia aceptables en los procesos de compra.
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CAPITULO SEGUNDO
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
Desarrollo de un Estado Moderno en Chile
Saboya (2016) nos señala que existen múltiples interpretaciones respecto de la Nación y
el Estado, la primera se entiende como aquella unidad compuesta por territorio y
población, donde en este último aspecto cobra relevancia el “deseo de un futuro en
común”, siendo el elemento más operativo para construir y proyectar a una Nación. Las
personas, de forma individual o formando parte de las redes sociales, constituyen al
Estado, entendiéndose a éste como la “organización de la nación” encargada de hacer
posible el deseo de un futuro común, mediante la Constitución Política y la
Organización Institucional encargada de poner en práctica dichos acuerdos,
determinándose en su definición componentes jurídicos e institucionales que buscan la
consecución de los objetivos comunes que posea un Estado.
Como consecuencia de lo anterior, y teniendo presente que la sociedad evoluciona
permanentemente, surge como iniciativa la “Modernización del Estado” entendida por el
Filósofo y Sociólogo Alemán, Jürgen Habermas (1994), como:
(…) una gavilla de procesos acumulativos que se refuerzan mutuamente : a
la formación de capital y a la movilización de recursos , al desarrollo de las
fuerzas productivas y el incremento de la productividad del trabajo, a la
implantación de poderes políticos centralizados y al desarrollo de
identidades nacionales , a la difusión de derechos de participación política ;
de las formas de vida urbana y de la educación formal; a la secularización de
los valores y normas ; entre otros (citado por Ramírez 2004, p. 3).
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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Olavarría (citado en Tello, 2011), plantea que la Modernización del Estado en Chile
comienza con la iniciativa de una serie de altos directivos públicos, quienes advirtieron
que ante las necesidades presentadas por los servicios que ellos lideraban, era necesario
establecer mecanismos que permitieran mejorar la eficiencia y eficacia en la entrega de
servicios a la ciudadanía. Las interminables filas en algunos de esos servicios, sumado a
otros problemas netamente enfocados a la gestión de los mismos, determinaron que estos
altos directivos se sumaran a las propuestas del gobierno para establecer mejoras en
torno a la falta de coordinación intergubernamental, la existencia de criterios
organizacionales obsoletos y, la carencia de recursos humanos y financieros.
Debido a lo anterior, es que se establecieron durante la década de los 90´ las llamadas
Bases Programáticas del Gobierno de la Concertación, las que se enfocaron en resolver
la necesidad de democratizar el aparato estatal, estableciéndose la elección de
autoridades municipales y dotar de mayor participación a la ciudadanía en instancias de
poder regional y local, fortaleciendo a las organizaciones sociales. Lo cierto es que,
diversos estudios han comprobado que las reformas pro-modernización del Estado son
un factor que promueve aspectos como el crecimiento económico, crean nuevas y
mejores formas de participación ciudadana y fortalece la capacidad del sector público
como el principal articulador de los esfuerzos por alcanzar igualdad de oportunidades y
proveer de satisfacción a las múltiples demandas sociales (OECD, 1994).
Pese a lo anterior, durante el gobierno de Patricio Aylwin, bajo el contexto de tensión
que implicaba volver a un Estado Democrático, según lo indica Tello “las
preocupaciones estaban centradas en otros aspectos como la reconciliación nacional post
dictadura, reinserción internacional, democratización política, crecimiento económico y
justicia social” (2011, p.246).
Por ello, el avance en materia de modernización durante este periodo se vio reflejado en
la creación de Servicios Públicos como el Instituto de la Juventud (INJUV), el Fondo de
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Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), el Ministerio de Planificación y Cooperación
(MIDEPLAN) y la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), todas
instituciones que promueven la participación, inclusión y desarrollo de la ciudadanía.
Aunque los avances en el gobierno del presidente Aylwin fueron un paso importante, fue
el presidente Eduardo Frei quien llevaría el mérito de ser el precursor de los procesos
más fuertes de modernización del Estado, creando un Comité Interministerial de
Modernización de la Gestión Pública 4 en 1994, que asume un gran desafío en
desarrollar nuevas capacidades en los procesos de gestión, destacando áreas temáticas
como la gestión por resultados y al servicio de la ciudadanía, mayor eficiencia en el
sector público, incorporación de nuevas tecnologías, evaluación por parte de la
ciudadanía, mejoramiento a la carrera funcionaria, entre otros.
Ramírez (2004), señala que dicho Comité, promovió la firma de compromisos de
modernización con 43 servicios públicos, lo que implicó un arduo trabajo en el plano de
sensibilizar a los directivos y funcionarios, junto con un sistema de gestión estratégica
basado en seis módulos de aplicación: desarrollo de planificación estratégica, el
escrutinio interno, el desarrollo de proyectos de modernización, el diseño e
implementación de un sistema de control de gestión y el establecimiento de convenios
de desempeño. Entre 1997 y 1998, 81 servicios incorporaron indicadores de gestión y
128 servicios suscribieron 374 compromisos de modernización.
El Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública, establecido bajo el
Gobierno del entonces Presidente Eduardo Frei Ruiz Tagle en octubre de 1997, se
establece como el principal desafío modernizador del periodo anterior al año 2000. En él
se propende a mejorar continua y permanentemente la seguridad, accesibilidad,
4Dicho Comité estaba constituido originalmente, por los Ministros del Interior, de Hacienda y Secretario General de la
Presidencia (éste último en calidad de presidente). Su estructura contaba con una Secretaría Ejecutiva y una Secretaría Técnica integrada por especialistas en materias de gestión y desarrollo organizacional. Al mismo tiempo dentro del propio Ministerio Secretaría General de la Presidencia (MINSEGPRES) existe una división de modernización que al mismo tiempo era dirigida por el mismo Secretario Ejecutivo del Comité.
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receptividad y acogida que dan los servicios públicos a la ciudadanía, perfeccionando la
gestión pública, priorizando el logro de resultados mediante la eficiencia en el uso de los
recursos, y garantizando a la ciudadanía la transparencia y probidad en el desempeño de
las funciones públicas (Ramírez, 2001, p. 21).
Tabla N° 1, Principios establecidos en el Plan Estratégico de Modernización de la
Gestión Pública
Principio Descripción
Probidad y
responsabilidad
Las personas que se desempeñan en el servicio público deben observar
una conducta laboral correcta basada en los valores de la honestidad,
integridad, lealtad en el desempeño de su función y en concordancia con
la misión institucional.
Igualdad y no
discriminación.
Indica que no deben existir distinciones entre los usuarios en cuanto al
acceso al servicio público y a la calidad de la atención.
Transparencia. Todo servicio público debe otorgar el acceso a la información sobre su
organización y gestión. La transparencia es una condición de diálogo y
de concertación con los usuarios.
Accesibilidad y
simplificación.
Significa que se deben buscar los medios para simplificar trámites,
disminuir tiempos de respuesta, agilizar procedimientos, ser creativos en
la búsqueda de soluciones y procurar la existencia de normas y
procedimientos claros y comprensibles para los usuarios.
Gestión participativa. Se deben generar espacios de participación tanto de los funcionarios
públicos como de los usuarios para mejorar los servicios y desarrollar la
capacidad de responder satisfactoriamente a sus diversas necesidades.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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Eficiencia y eficacia. La oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad son elementos
necesariamente presentes en la entrega de un buen servicio, de forma que
cumpla su objetivo de dar solución efectiva a un problema o necesidad
concreta.
Fuente: Ramírez, Á. (2004), Modernización de la Gestión Pública el caso chileno.
En el marco de los principios establecidos por el Plan Estratégico, encontramos la
promulgación de la Ley N° 19.653 en diciembre de 1999, sobre Probidad Administrativa
aplicable a los Órganos de la Administración del Estado, la que constituye un eje
fundamental para las actuaciones que realiza el Estado con los ciudadanos. Por medio de
este cuerpo legal, se obliga a los funcionarios de las reparticiones públicas a tener, entre
otros, un desempeño honesto y leal de la función o cargo que desempeña, existiendo
siempre preeminencia del interés general sobre el particular. En lo esencial, para nuestro
objeto de estudio, este cuerpo normativo establece en su artículo 64° que:
(...) Contravienen especialmente el principio de la probidad
administrativa, las siguientes conductas:
1. Usar en beneficio propio o de terceros la información
reservada o privilegiada a que se tuviere acceso en razón de
la función pública que se desempeña.
2. Hacer valer indebidamente la posición funcionaria para
influir sobre una persona con el objeto de conseguir un
beneficio directo o indirecto para sí o para un tercero.
3. Emplear, bajo cualquier forma, dinero o bienes de la
institución en provecho propio o de terceros.
4. Ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada de trabajo o
utilizar personal o recursos del organismo en beneficio propio
o para fines ajenos a los institucionales.
5. Solicitar, hacerse prometer o aceptar, en razón del cargo o
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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función, para sí o para terceros, donativos, ventajas o
privilegios de cualquier naturaleza.
Exceptuase de esta prohibición los donativos oficiales y
protocolares, y aquellos que autoriza la costumbre como
manifestaciones de cortesía y buena educación.
El millaje u otro beneficio similar que otorguen las líneas
aéreas por vuelos nacionales o internacionales a los que
viajen como autoridades o funcionarios, y que sean
financiados con recursos públicos, no podrán ser utilizados en
actividades o viajes particulares.
6. Intervenir, en razón de las funciones, en asuntos en que se
tenga interés personal o en que lo tengan el cónyuge, hijos,
adoptados o parientes hasta el tercer grado de consanguinidad
y segundo de afinidad inclusive.
Asimismo, participar en decisiones en que exista cualquier
circunstancia que le reste imparcialidad.
Las autoridades y funcionarios deberán abstenerse de
participar en estos asuntos, debiendo poner en conocimiento
de sus superiores jerárquicos la implicancia que les afecta.
7. Omitir o eludir la propuesta pública en los casos que la ley lo
disponga, y
8. Contravenir los deberes de eficiencia, eficacia y legalidad que
rigen el desempeño de los cargos públicos, con grave
entorpecimiento del servicio o del ejercicio de los derechos
ciudadanos ante la administración.
Posteriormente, con la asunción en el año 2000, del entonces presidente Ricardo Lagos
Escobar, crea el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado - de ahora en adelante
PRYME - en reemplazo del antiguo Comité Interministerial de Modernización de la
Gestión Pública creado en el gobierno de Frei. El paso de un Comité interministerial a
un Proyecto dejó entre ver un descenso en el nivel de prioridades políticas de reforma y
modernización de la gestión pública ya que dejó de ser una instancia de coordinación
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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interministerial, abocándose sólo a dos líneas básicas de acción: diseño e intervención
(Tello, 2011).
Este proyecto apuntaba a la generación de una nueva institucionalidad en áreas de
relevancia del gobierno y su ámbito de acción tenía foco en la gestión pública. De este
modo se procuraba alcanzar una gestión de los servicios que apuntara a la eficiencia, la
participación y la transparencia de la actividad estatal.
Una ventana de oportunidad para la aplicación de políticas públicas en este ámbito, fue
generado cuando los escándalos de corrupción conocidos como caso “coimas”5, MOP-
Gate6 y Corfo-Inverlink7 vieron la luz en los medios de comunicación, generando un
fuerte rechazo de la ciudadanía siendo catalogados como los hechos que propiciaron la
mayor crisis política que tuvo que enfrentar la Concertación desde el retorno a la
democracia hasta esa fecha (Tello, 2011).
Con la finalidad de llevar a cabo sus pretensiones el PRYME, señala la necesidad que
representa establecer un marco jurídico en torno a los procedimientos administrativos en
5Todo comenzó a fines del 2002 cuando el empresario Carlos Filippi denunció haber pagado $15 millones al subsecretario de Transportes de la época, Patricio Tombolini, para el funcionamiento de una planta de revisión técnica en Rancagua. Todo esto bajo la intermediación del entonces diputado del PPD, Víctor Manuel Rebolledo. El hecho llevó a que los diputados DC Cristián Pareto y Jaime Jiménez filtraran documentos que comprometían a Rebolledo y Tombolini. Su jugada no salió bien ya que se descubrió que habían recibido $20 millones por parte de Iván Sánchez, con el fin de que denunciaran el pago de coimas, para poder recuperar la planta de revisión técnica.
6Se trata de uno de los casos de corrupción más recordados por la opinión pública. Todo partió con un autorrobo perpetrado en la empresa Gate (Gestión Ambiental Territorial S.A.), lo que destapó un vínculo con el Ministerio de Obras Públicas (MOP) Sara Oliva, secretaria de la compañía, fue quien cometió el autorrobo y tras ser descubierta confesó que el dueño de Gate, Héctor Peña, obtenía licitaciones para financiar campañas políticas. Esto llevó a que la Contraloría revisara dos contratos adjudicados a Gate por el MOP que sumaban $1.440 millones, con los que se
pagaron sobresueldos a alrededor de 79 funcionarios del Estado.
7 A principios de 2003, Carlos Massad, presidente del Banco Central, halló un correo electrónico rebotado en su bandeja de entrada con información confidencial dirigido al gerente general de Inverlink Corredores de Bolsa, Enzo
Bertinelli. El e-mail fue enviado por la secretaria de Massad, Pamela Andrada, quien recibió $42 millones por filtrar datos. Pero, eso sólo era la punta de iceberg. El mismo mes, el jefe de tesorería de Corfo, Javier Montoya, robó y vendió 159 documentos a plazo de la institución por medio de la administradora de fondos mutuos de Inverlink, a cambio de $150 millones. Los documentos tenían un valor que superaba los $29 mil millones. Las sentencias definitivas de este caso en la arista tributaria se conocieron en 2010, cuando la Corte Suprema confirmó que el presidente del hoy desaparecido grupo Inverlink, Eduardo Monasterio, junto con los ejecutivos Enzo Bertinelli, Ignacio Wulf, Pablo Schaffhauser y Patricio Reyes, fueron condenados a 541 días de pena remitida y a pagar una multa.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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nuestro país, por ello se promulga la Ley 19.880 sobre Bases de los Procedimientos
Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, la
que introduce por primera vez en Chile un modo común de desarrollar las actividades
dentro de los órganos de la Administración del Estado. Esto significa que se cuenta con
un cuerpo normativo que regula las bases del procedimiento administrativo, otorgando
certeza, a administradores y administrados, sobre cuándo y cómo comienza; se
desarrolla y concluye un trámite o solicitud presentada ante organismos públicos.
Además, dicho cuerpo normativo señala la posibilidad de realizar procedimientos a
través de medios electrónicos sentando las bases de un futuro gobierno electrónico que
será analizado en el próximo capítulo.
En el marco de los bullados casos de corrupción señalados anteriormente, y junto con la
promulgación de la Ley N° 19.880, nace la Ley 19.886 de Bases sobre Contratos
Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios. Esta Ley constituye uno de los
aspectos centrales de regulación de eficiencia del gasto público (Historia de la Ley N°
19.886, 2003), tema que venía siendo abordado desde el gobierno del presidente Aylwin
y que en esta ley encuentra su fundamento para optimizar la utilización en el uso de
recursos por parte del Estado.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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Tabla N°2, Reformas Institucionales emprendidas desde 1990 a 2005
Fuentes: Ramírez, Á. (2004), Modernización de la Gestión Pública el caso chileno.
En definitiva, los avances que paulatinamente se fueron estableciendo en nuestro país,
fueron de gran ayuda para que Chile sea considerado, después de un gran proceso de
reconciliación y desarrollo, como un país con una democracia estable, con grandes
oportunidades de negocio, dado los tratados de libre comercio con importantes potencias
económicas del mundo y sobre todo como un país en donde se puede invertir en
tecnología. Lo anterior se traduce en la necesidad permanente de nuestro país por
invertir en mejores servicios a la ciudadanía, que permitan generar una mayor rapidez en
aspectos tan simples como un trámite en un servicio público y establecer normativas que
vayan de la mano con un Estado más probo y eficiente.
Periodo Reformas
1990-1994 ·Creación Capacidades del Gobierno (Mecanismos
.....de Coordinación).
·Creación y Fortalecimiento de Instituciones
.....Sociales y Regulatorias.
1994-2000 ·Modernización de la Gestión Pública.
·Iniciativas Orientadas a la Gestión por Resultados.
2000-2005 ·Profundización de la Gestión por Resultados
·Reformas Estructurales de la Administración
.....Pública (Servicio Civil, Reformas Finanzas
.....Públicas)
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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Gobierno Abierto
Inserto en el contexto de las Políticas sobre Modernización del Estado, encontramos al
“Gobierno Abierto” el cual comienza a ser discutido en Inglaterra a comienzos de la
década de los 70´ para referirse principalmente aquellas cuestiones relacionadas con el
secreto del Gobierno e iniciativas para “abrir ventanas”. Desde entonces, distintos países
han iniciado procesos para promover y desarrollar estrategias en torno a esta “Filosofía”,
incorporándose nuestro país al “Open Goverment Partnership” (OGP) desde 2011, el
que consiste en un acuerdo asociativo que promueve la adopción de políticas de
participación ciudadana, lucha contra la corrupción, empoderamiento ciudadano y
gobierno electrónico.
Ahora bien, el concepto de Gobierno Abierto fue aproximándose con los años, a aquella
capacidad que tienen los ciudadanos en una democracia para sostener a un Gobierno
plenamente responsable por sus acciones y para evaluar la validez de las medidas que
éste adopta (Ramírez Alujas y Dassen; 2012). En base a ello, las distintas definiciones
coinciden en los aspectos centrales que establece la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico (OCDE) señalando que Gobierno abierto es “aquel que entabla
una constante conversación con los ciudadanos con el fin de oír lo que ellos dicen y
solicitan, que toma decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, que facilita la
colaboración de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios que
presta y que comunica todo lo que decide y lo hace de forma abierta y transparente”,
encontrándose presente en ella, tres principios fundamentales: Transparencia,
Participación y Colaboración.
De la definición anteriormente indicada, es posible dilucidar que esta doctrina política
busca establecer una nueva cultura de apertura dejando atrás el secretismo de antaño que
mantenía al margen al ciudadano, en donde hoy éste es protagonista de la mano de
herramientas como el accountability, la transparencia y el control de la corrupción,
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entendiéndose que los temas de Gobierno y administración pública deben ser abiertos a
todos los niveles posibles en cuanto a transparencia para conseguir una mayor
participación ciudadana y una mejor regulación (Irekia, 2010).
Ahora bien, la OECD ha determinado que los beneficios que trae consigo la
implementación de las herramientas vinculadas al Gobierno Abierto, son:
1. Establecer una mayor confianza en el Gobierno. La confianza
es un resultado del Gobierno abierto que puede reforzar su
desempeño en otros aspectos. Además, si los ciudadanos
confían en el Gobierno y en sus políticas específicas, pueden
estar más dispuestos a pagar (tasas, contribuciones, impuestos)
para apoyar y financiar esas políticas.
2. Garantizar mejores resultados al menor coste. El co-diseño y
ejecución de políticas, programas y (provisión de) servicios
con los ciudadanos, las empresas y la sociedad civil ofrece el
potencial para explotar un depósito más amplio de ideas y
recursos.
3. Elevar los niveles de cumplimiento. Hacer que la gente sea
parte del proceso les ayuda a comprender los retos de la
reforma y puede ayudar a asegurar que las decisiones
adoptadas sean percibidas como legítimas.
4. Asegurar la equidad de acceso a la formulación de políticas
públicas mediante la reducción del umbral para el acceso a los
procesos de decisión que enfrentan las personas como barreras
para la participación.
5. Fomentar la innovación y nuevas actividades económicas. El
compromiso de la ciudadanía y del Gobierno abierto es cada
vez más reconocido como motor de la innovación y la creación
de valor en el sector público y privado.
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6. Mejora de la eficacia mediante el aprovechamiento de los
conocimientos y los recursos de los ciudadanos que de otra
forma se enfrentan a barreras para participar. La participación
ciudadana puede garantizar que las políticas sean más
específicas y atiendan a sus necesidades, eliminando desgastes
potenciales.
En síntesis, al hablar de Gobierno Abierto nos referimos al compromiso de garantizar la
forma en que el Gobierno y los servicios públicos son administrados y operados, y que
éstos estén abiertos al eficaz escrutinio público y a la supervisión de la sociedad,
mediante los mecanismos de Transparencia. Ello debe ir acompañado de la progresiva
expansión de espacios de diálogo, participación y deliberación en conjunto con la
ciudadanía, y de apertura a la necesaria colaboración que se requiere para encontrar
mejores soluciones a problemas públicos cada vez más complejos, aprovechando el
potencial y las energías disponibles en los sectores de la sociedad (Ramírez A., 2010).
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Ley de Transparencia y la importancia de acceso a la Información Pública
La promulgación de la Ley 20.285 en el año 2008 sobre Acceso a la Información
Pública ha sido uno de los pilares fundamentales en materia de Modernización del
Estado en Chile. Este cuerpo legal, logra instaurar en la administración del Estado una
política pública esencial para el fortalecimiento de la democracia y la participación
ciudadana, debiendo garantizar el acceso libre y expedito de todos los ciudadanos a la
información, transparentando el actuar de las instituciones y sus funcionarios.
El camino para la consecución de dicho cuerpo legal no fue corto, de hecho, las
discusiones en torno a la importancia que radica contar con normas que transparenten el
actuar de los organismos públicos no son nuevas. Ya en 1994, con la creación de la
Comisión Nacional de Ética Pública, conformada en el gobierno de Eduardo Frei Ruiz
Tagle, se establecen una serie de recomendaciones para instaurar condiciones de
transparencia e integridad en los distintos ámbitos de funcionamiento del Estado
(Zalaquett y Muñoz, 2008, p. 118). Posteriormente, durante la administración del
Presidente Lagos, la llamada “Agenda Político Legislativa para la modernización del
Estado, la Transparencia y la Promoción del Crecimiento” propuso 49 medidas, de las
cuales se logró aprobar en el parlamento las relativas a ley de financiamiento de la
política, el perfeccionamiento del servicio civil y de ChileCompras (Zalaquett y Muñoz,
2008, p. 119).
Lo cierto es que, tras un historial de debates, recomendaciones y medidas, se establece
en el marco de la reforma a la Carta Fundamental de 1980, llevada a cabo en el año
2005, uno de los aspectos más relevantes en materia de transparencia, la redacción de un
nuevo artículo 8°, en el cual se reconocían como Bases de la institucionalidad el respeto
al principio de "probidad" en el actuar de todas las instituciones públicas, y el carácter de
"público" de todas aquellas actuaciones, resoluciones y procedimientos en los que dichos
organismos tuviesen participación. Junto a lo anterior, se estableció que sólo tendrán
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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carácter de secretos aquellos actos donde su "publicidad afectare el debido cumplimiento
de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la
Nación o el interés nacional", lo que será establecido mediante una ley de quórum
calificado (Vivanco, 2008, p. 385).
A pesar del rango constitucional otorgado a la Transparencia, no se logró avanzar en el
establecimiento de una ley orgánica que regulara dicha materia. Vivanco (2008) señala
que el verdadero impulso para materializar jurídicamente la publicación de las
actuaciones y procedimientos de los organismos del Estado, es consecuencia de lo
ocurrido el 11 de septiembre de 2006, cuando la Corte Interamericana de Derechos
Humanos falló en contra de Chile por el caso de Claude Reyes y Otros8.
Además de lo anterior, junto a una serie de hechos de corrupción que disminuían cada
vez más la confianza de los ciudadanos con el Gobierno, se promulga la Ley 20.285
sobre Acceso a la Información Pública en el año 2008. Este cuerpo normativo, que entra
en vigencia en abril de 2009, viene a establecer la obligatoriedad que tienen los órganos
de la administración del Estado, de publicar información a través de sus plataformas
electrónicas de acuerdo al artículo 7° y de proporcionar aquella información que no está
disponible en los medios electrónicos, en la forma y condiciones que establece dicha ley,
según lo establece el artículo 10°.
Cabe destacar, que en el marco de las causales de secreto y reserva establecidas en el
artículo 21°, Bermúdez (2008, p. 390) nos indica que en acuerdo a lo establecido en el
artículo 8° de la Constitución Política, son muchos los conceptos vertidos que aluden a
8 Los hechos ocurren entre mayo y agosto de 1998 y se refieren a la supuesta negativa del Estado de brindar a los
señores Marcel Claude Reyes, Sebastián Cox Urrejola y Arturo Longton Guerrero toda la información que requerían del Comité de Inversiones Extranjeras, en relación con la empresa forestal Trillium y el Proyecto Río Condor, el cual era un proyecto de deforestación que se llevaría a cabo en la décimo segunda región de Chile y "podía ser perjudicial para el medio ambiente e impedir el desarrollo sostenible de Chile”. La Comisión indicó que tal negativa se dio sin que el Estado “argumentará una justificación válida de acuerdo con la legislación chilena”, así como a que supuestamente “no les otorgó un recurso judicial efectivo para impugnar una violación del derecho al acceso a la información” y “no les aseguró los derechos al acceso a la información y a la protección judicial, ni contó con mecanismos establecidos para garantizar el derecho al acceso a la información pública”.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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una gran cantidad de preceptos legales y reglamentarios, por lo que las excepciones en la
entrega de información son más amplias que las contempladas en dicho artículo.
Sin embargo lo anterior, existirá un organismo que será clave en la determinación real de
la normativa y su aplicación, el Consejo para la Transparencia, el cual es creado en el
mismo cuerpo legal mediante el artículo 31° y que tendrá por objeto, según el artículo
32° “promover la transparencia de la función pública, fiscalizar el cumplimiento de las
normas sobre transparencia y publicidad de la información de los órganos de la
Administración del Estado, y garantizar el derecho de acceso a la información”
(Bermúdez, 2008, p. 390).
Ahora bien, más allá de lo técnico en la aplicación de este cuerpo normativo, de acuerdo
con Kelsen, citado en Bermúdez (2008) existe consenso en señalar que, la opinión
pública es connatural a la democracia a tal punto que resulta contradictoria su existencia
con una ciudadanía que carece de opinión. Por lo tanto, esta ley va en favor de la libertad
de expresión, lo que junto al carácter de público que se le da a la información del Estado
constituye uno de los roles fundamentales de la democracia, permitiendo conocer la
actuación de los gobernantes, lo que posibilita que el ejercicio del voto refleje un juicio
fundado respecto del desempeño de nuestras autoridades (Bermúdez, 2008, p. 446).
En efecto, las políticas de Gobierno Abierto, manifestada a través de los principios de: i)
mejorar los niveles de transparencia y acceso a la información mediante la apertura de
datos públicos; ii) facilitar la participación ciudadana en el diseño e implementación de
políticas públicas y iii) favorecer los espacios de colaboración entre los diversos actores
(Ramírez y Dasen, 2012, p. 41) se encuentran presentes en las funciones que son
atribuidas por Bermúdez y Mirosevic ( 2008, pp. 447-452) a la Ley 20.285, que son las
siguientes:
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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a) El Control Particular, entendido como la presión que ejerce el votante
sobre el gobernante mediante un juicio fundado respecto de su gestión y decidir
su permanencia en el cargo a través del sufragio.
b) Sustrato para la participación ciudadana, consiste en aquellas acciones
en las que, en forma individual o colectiva, un individuo o agrupación influye o
toma parte en las decisiones públicas. Aun cuando la información pública, no
supone tomar parte de la actividad del gobierno, se entiende que ésta constituye
el presupuesto base para el ejercicio de toda participación mediante el flujo de
información entre el gobierno y la ciudadanía.
c) Control Social, el llamado “accountability” consiste en la protección del
patrimonio público, y se refiere principalmente a mantener la intangibilidad de
los bienes que corresponden al Estado. Por ende, el acceso y el efectivo uso de la
información permiten que los ciudadanos, por medio de acciones administrativas
o jurisdiccionales, ejerzan un control social sobre la actividad de los agentes
públicos.
d) Cultura de transparencia, la publicidad de la información se presenta
como una medida que expone la actividad del gobernante al escrutinio público,
lo que desincentiva las prácticas corruptas favoreciendo la probidad.
e) Incentiva la eficiencia y la eficacia, se expone que en cuanto la
información sea pública se evita la desidia, la ineficiencia, ineficacia y la
dilapidación de los recursos públicos, por encontrarse los agentes públicos
sometidos a las miradas de público.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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f) Facilita la defensa de derechos o intereses individuales, colectivos o
difusos, consiste en que un régimen de acceso permite garantizar el ejercicio de
acciones de tutela y establecer la responsabilidad del Estado-administrador.
g) Legitimidad de las decisiones, dar a conocer las decisiones que toma el
Estado permite que los ciudadanos avalen o impugnen, si así lo estiman, dicha
decisión ejerciendo su derecho a defensa.
En definitiva, en un Estado democrático como el nuestro, la información pública
constituye un elemento esencial para el control social que los ciudadanos podamos
ejercer. Asimismo, el perfeccionamiento de los mecanismos que permitan hacer más
visible la gestión del Estado contribuye al establecimiento de una democracia más
moderna, facilitando la existencia de un sistema político de mayor calidad y una
eficiente gestión de nuestro patrimonio. Sumado a lo anterior, y en acuerdo a que el
Estado es uno de los mayores compradores de la Economía Nacional, una ley que
permita transparentar el actuar en este ámbito y que permita contar con los fundamentos
que avalen o impugnen las decisiones que tomen los agentes por parte de la ciudadanía,
contribuye significativamente a desincentivar actos de corrupción que afectan
gravemente nuestro patrimonio.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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Gobierno Electrónico en Chile
Generalmente se intenta vincular el concepto de gobierno abierto a la evolución que ha
venido teniendo la aplicación de estrategias en torno al gobierno electrónico,
confundiéndose los medios con los fines. Ahora bien, de acuerdo con Ramírez Alujas
(Citado en Dassen, N., & Cruz, J., 2012, p. 48) gobierno electrónico se refiere a facilitar
mediante el uso de tecnologías de la información y la comunicación (TIC), el acceso de
los ciudadanos, organizaciones y gobierno a información, servicios y/o dialogo con la
administración pública, en todos sus niveles no intentando resolver la asignatura
pendiente de ampliar los espacios de participación y colaboración como el gobierno
abierto.
Lo cierto es que los volúmenes de información producidas por los gobiernos y sus
administraciones han crecido exponencialmente durante los últimos años, determinado
la necesidad de implementar tecnologías que permitan un tratamiento automatizado de la
información que producen los organismos públicos (Moya, 2003).
Como ya vimos, las políticas establecidas en nuestro país, desde la implantación de
mecanismos en torno a la Modernización del Estado, buscan un mejor desarrollo de los
procesos que se llevan a cabo en la Administración Pública. Los diversos tratados que ha
firmado nuestro país han propiciado la creación de nuevos negocios y empresas, las
cuales, en conjunto con la ciudadanía en general requieren de más y mejores servicios
para poder realizar sus tramitaciones de forma eficiente y eficaz. Lo anterior, sumado a
que nuestro país posee un Gobierno Centralizado y un extenso territorio, donde existen
lugares con difícil acceso a algunos servicios, se transforma en una necesidad de
establecer y aplicar iniciativas que acerquen el gobierno a la ciudadanía (Gutiérrez et al.
2005, p.68).
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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Mediante el instructivo presidencial 905 (2001) se establecieron los ejes que serían el
camino hacia la construcción de un gobierno electrónico, entre las cuales podemos
mencionar:
● Ámbitos de acción de la política de gobierno electrónico: atención al
ciudadano con mayor énfasis en la eficacia y eficiencia de los trámites
burocráticos; política de Buen Gobierno, enfatizando en mejorar las
redes internas y la comunicación entre servicios; desarrollo de procesos
de mayor participación ciudadana.
● Principios orientadores: la política de Gobierno electrónico debe ser
transformadora, al alcance de todos, fácil de usar, con mayores
beneficios a la ciudadanía, seguridad, privacidad y registro, mayor rol
capacitador del sector privado, desconcentración de trámites,
competencia electrónica.
● Proceso evolutivo del Gobierno electrónico en cuatro fases, Presencia-
Interacción-Transacción –Transformación.
Uno de los avances más relevantes es la promulgación de la Ley 19.880 sobre
Procedimientos Administrativos, la que incluye en 4 de sus artículos la entonces futura
implementación de un gobierno electrónico9 y donde además se establece que, las
dependencias del gobierno no pueden pedir a un ciudadano ningún documento que otra
dependencia gubernamental ya tiene. Lo anterior, a manera de validar la información
entre los distintos órganos de la administración del Estado, automatizando los procesos.
El Decreto N° 77 del año 2004 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia,
determinó la eficiencia de comunicaciones electrónicas, regulando la comunicación
electrónica entre las dependencias gubernamentales y los ciudadanos, procurando que
9Artículos 5°, 18°, 19° y 59° de la Ley N° 19.880.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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las técnicas que se utilicen sean las apropiadas (Gutiérrez et al, 2005, pp.70-71).
Tabla N° 3, Marco Legal de la Documentación Electrónica en Chile
Fuente: Gobierno Electrónico en Chile.
Sin duda, la implementación de un Gobierno Electrónico, entendido como “la aplicación
de tecnologías basadas en Internet para actividades comerciales y no comerciales en el
seno de las Administraciones Públicas” (OCDE, 1998) es un significativo avance que
busca mejorar la disponibilidad e interoperabilidad de la información y los servicios que
brinda el Estado, además de reducir costos operacionales y aumentar la visibilidad de la
gestión estatal. En este sentido, cobra relevancia la promulgación de la Ley de Compras,
la que se suma a la larga lista de iniciativas que buscan modernizar la gestión estatal
para hacerla más cercana, eficiente y eficaz, en un país donde, según estudios realizados
el año 2016 por la SUBTEL, un 84% de la población chilena cuenta con acceso a
Internet, permitiéndole a los ciudadanos participar e informarse de la Gestión Estatal.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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LEY DE COMPRAS PÚBLICAS EN CHILE
Historia y Evolución de la Ley de Compras
El Sistema de compras que rigió durante décadas en nuestro país fue dirigido a través de
la Dirección de Aprovisionamiento del Estado (DAE) creada por decreto fuerza de Ley
el 30 de diciembre de 1927 del Ministerio del Interior (D.F.L N°2.925,1927). Esta
Dirección fue creada para la adquisición, almacenamiento, y la distribución de
elementos necesarios para el funcionamiento del Estado y no es hasta mediado de la
década del 90´ que declinó su funcionamiento dando paso posteriormente al sistema de
compras públicas actual.
La normativa de contratación, en la primera mitad de la década de los noventa, era
bastante confusa debido a la existencia de un cúmulo de procedimientos de compra en
los diferentes Servicios Públicos, lo cual generaba distintas problemáticas por no existir
un formato único que permitiera llevar adelante los procedimientos de contratación.
Debido a lo anterior, el Programa de Auditoría Interna General de Gobierno creado el
año 1994, identificó a través de un informe emanado el año 1996 debilidades al respecto,
como por ejemplo el excesivo uso de trámites en Contraloría como forma de consulta.
Posteriormente la Comisión de Ética Pública creada en 1994 (Decreto N°423, 1994)
recomendó en primera instancia la regulación legal de modelos de licitación y la
creación de un sistema informático como forma de buscar mayor eficiencia y eficacia en
el sistema y sobre todo mejorar los procesos, apuntando principalmente a la
transparencia.
Las compras y contrataciones públicas en Chile siempre han constituido grandes sumas
de dinero que se transan en el país. Según lo indicado por el Comité Interministerial de
Modernización de la Gestión Pública en su documento: El Estado al Servicio de la
gente, para el año 1997 las compras y contrataciones de servicios ya superaban los
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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US$7.000 millones, por ende, existía una necesidad real de reformar la institucionalidad
del Sistema de Compras, sobre todo porque esta cifra iba en un constante aumento.
Lo anterior y a la evolución de los procedimientos a sistemas más complejos de
contratación, sobre todo en obra pública, cuyos métodos deben ser más estrictos,
refuerzan la necesidad de avanzar hacia un nuevo sistema de compras, considerando,
además, la percepción que puede tener la ciudadanía, respecto a las contrataciones, por
lo montos involucrados y sobre todo porque siempre se busca que el Estado utilice los
recursos con eficiencia.
Las contrataciones públicas en el país, han sido hasta el día de hoy, una actividad de
gran envergadura, no tan solo en Chile sino también en los demás países, destacándose
los gastos en defensa y la obra pública como los ítems que sin duda abarcan gran parte
de los recursos destinados y que convierten al sector público en el mayor comprador de
bienes, servicios y obras de construcción.
Por ello, durante el año 1999 a través de un Mensaje Presidencial, Boletín 2429-05, el
Presidente Eduardo Frei Ruiz Tagle, envía al Congreso Nacional para tramitación, el
proyecto de Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación
de Servicios (Historia de la Ley 19.886), en el que le otorga más atribuciones al
Ministerio de Hacienda con la creación de la Dirección de Compras y Contratación
Pública con lo que se busca encarar de manera integral aspectos tantos financieros,
administrativos, legales, de gestión y tecnológicos.
El mismo año se dieron dos pasos importantes para establecer un sistema de
contrataciones de forma electrónica. La agrupación de entidades contratantes del
gobierno central tomó parte en un proyecto piloto en el que se usó el sistema de llamado
electrónico a propuestas para productos comerciales de uso corriente. A través de lo
anterior el Presidente Frei Ruiz Tagle, emitió el Decreto N° 1.312 en 1999 del
Ministerio de Hacienda, en que dispuso la creación de un Sistema de Información para
Compras y Contrataciones Públicas, encomendando al Ministro de Hacienda y al
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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Ministro Secretario General de la Presidencia.
Después, a partir de junio de 2000 entró en funcionamiento un sitio en Internet
(www.compraschile.cl) de información de compras. A mediados del año 2000 unas 20
entidades de contrataciones del gobierno central estaban utilizando este sistema para
objetivos limitados (Meyer y Fath, 2001).
Lo anterior, sin duda marca un paso importante en la evolución de las Compras Públicas
en Chile, ya que el año 2003 se aprueba, la Ley 19.886 y su posterior reglamento, el N°
250 del Ministerio de Hacienda promulgado en marzo del año siguiente, buscando
mejorar los procesos de contratación, generando mayor capacidad de gestión en los
recursos fiscales y sobre todo entregando mayores estándares de transparencia.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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Marco legal, ley 19.886 y su reglamento decreto N°250 del Ministerio de Hacienda.
Antes de comenzar a introducirnos en aspectos reglamentarios se debe tener en cuenta
como punto de inicio la definición de Contratación Administrativa, la cual se especifica
como todo tipo de acto bilateral que dice relación sobre la celebración de un acuerdo
entre dos partes, la administración con otros órganos dentro de la misma o particulares,
que tiene como misión u objeto satisfacer necesidades en el ámbito público de manera
constante. En la misma línea, Julia Poblete Vinaixa (2009, 77) lo define como “una
forma de acto jurídico bilateral, un acuerdo de voluntades de dos o más partes,
tendientes a crear derechos y obligaciones”, mientras que Enrique Silva Cimma lo
conceptualiza como “el acto jurídico bilateral celebrado entre la Administración y un
particular u otro órgano de ella, que persigue un fin público, y se somete a las reglas del
derecho Público” (Silva Cimma, 2009, 1).
Con las definiciones anteriormente expuestas, queda de manifiesto que los contratos
administrativos poseen una serie de características entre las cuales podemos mencionar:
● Es un acto bilateral, ya que requiere un acuerdo entre la Administración del
Estado y un particular.
● El particular puede ser una persona natural o jurídica, nacional o extranjera,
domiciliada dentro o fuera del país.
● Los contratos pueden tener por objeto una obra o servicio público y cualquier
otra prestación, que tengan por finalidad la satisfacción de necesidades
generales.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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● Existe una desigualdad en el contrato administrativo. Cuando la
administración contrata un particular, ella representa los intereses de la
colectividad.
● El contrato puede sufrir modificaciones y pueden ser introducidas de manera
unilateral por la administración.
● Los contratos se rigen por normas especiales, cada contrato posee su propio
marco jurídico (Poblete, 2009: 80-81)
Ahora bien, la ley 19.886 regula los contratos que realiza la administración de Estado
con particulares, a título oneroso, para la realización de la función pública, según lo
indica el artículo 1° de la ley:
(...) Los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso,
para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran
para el desarrollo de sus funciones, se ajustarán a las normas y principios del
presente cuerpo legal y de su reglamentación. Supletoriamente, se les
aplicarán las normas de Derecho Público y, en defecto de aquéllas, las
normas del Derecho Privado.
Para los efectos de esta ley, se entenderá por Administración del Estado los
órganos y servicios indicados en el artículo 1º de la ley Nº18.575, salvo las
empresas públicas creadas por ley y demás casos que señale la ley.
Moraga Klenner establece “que estos contratos quedan regulados y tipificados por la
Ley N° 19.886, de bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de
Servicios. El contrato de suministro tiene su origen en la compraventa de cosas
muebles” (2007: 38)
El autor también declara que sujeto al artículo 2° de la ley de compras quedan tipificados
como contratos de suministros:
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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● La Adquisición y arriendo de equipos y sistemas para el tratamiento de la
información, sus dispositivos y programas y la cesión de derecho de uso de estos
últimos;
● El Mantenimiento de equipos y sistemas para el tratamiento de la información,
sus dispositivos y programas cuando se contrate conjuntamente con la
adquisición o arrendamiento, y
● La Fabricación, por lo que las cosas que hayan de ser entregadas por el
contratista deben ser elaboradas con arreglo a las características fijadas
previamente por la Administración, aun cuando ésta se obligue a aportar, total o
parcialmente, los materiales.
Según la ley 19.886, existen casos que quedan excluidos de su aplicación como, por
ejemplo, la contratación de personal de la Administración del Estado regulada por
estatutos especiales y prestación de servicios a honorarios que se celebren con algún
órgano público; los contratos relacionados con la compraventa y la transferencia de
valores negociables o de otros instrumentos financieros o contratos relacionados con la
ejecución y concesión de obras públicas.
Según lo que se indica al final del Artículo3° de la ley “los contratos indicados en este
artículo se regirán por sus propias normas especiales, sin perjuicio de lo establecido en el
inciso final del artículo 20° de la presente ley”, que indica que los organismos públicos
regidos por la ley de compras públicas, estarán exceptuados de publicar aquella
información sobre adquisiciones y contrataciones declaradas con carácter de secreto.
Los procedimientos de contratación, según lo señalan Nancy Barra y Gabriel Celis, son
en el contexto de la ley de Compras “los diversos mecanismos o procedimientos
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
42
concursales que nos permiten posteriormente perfeccionar un contrato administrativo
cuyo objeto es la adquisición de bienes muebles o la contratación de servicios” (año:
pagina).
Respecto a los mecanismos de contratación existen cuatro, pero solo dos mecanismos de
licitación: pública y privada.
En el artículo 5° de la Ley de Compras indica lo siguiente “la administración adjudicará
los contratos que celebre mediante licitación pública, licitación privada o contratación
directa”. Mientras tanto el Decreto N° 250/2015 del Ministerio de Hacienda establece lo
que a continuación se indica “Las adquisiciones de bienes o contrataciones de servicios
serán efectuadas por las entidades a través de los Convenios Marco, Licitación Pública,
Licitación Privada, Trato o Contratación Directa, de conformidad a la Ley de Compras y
su Reglamento”.
La licitación o propuesta pública se entiende como “el procedimiento administrativo de
carácter concursal mediante el cual la Administración realiza un llamado público,
convocando a los interesados para que, sujetándose a las bases fijadas, formulen
propuestas, entre las cuales seleccionará y aceptará la más conveniente”. En las
licitaciones públicas cualquier persona podrá presentar ofertas, debiendo hacerse el
llamado a través de los medios o sistemas de acceso público que mantenga disponible la
Dirección de Compras y Contratación Pública, en la forma que establezca el reglamento,
además, con el objeto de aumentar la difusión del llamado, la entidad licitante podrá
publicarlo por medio de uno o más avisos, en la forma que lo establezca el reglamento.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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Los procesos de licitación comprenden una serie de trámites esenciales que tienen por
objeto, producir un contrato (Aróstica, 2006):
● Aprobación de las bases. Éstas contienen el marco normativo que disciplina el
proceso de selección del co-contratante, con indicación de las etapas que la
componen; plazos a que deben atenerse los particulares y la autoridad en sus
respectivas actuaciones; requisitos de postulación; mecanismos de consultas y
aclaraciones; además de señalar los criterios de evaluación de las cotizaciones y
la ponderación que se asigna a cada uno de ellos.
● Convocatoria, es el acto que contiene los datos indispensables para comprender
el propósito de la licitación, es la orientación de postulación del concursante.
● Presentación de las ofertas, entrega en sobre sellado de las propuestas de los
distintos ofertantes, de acuerdo a las bases técnicas establecidas en el concurso.
● Apertura de las ofertas, éstas pueden realizarse en una ceremonia única o
separada en donde se revisen las ofertas técnicas y económicas de la licitación,
todo regulado por un ministro de fe, que levantará un acta en caso de algún tipo
de objeción.
● Estudio de las presentaciones, en este punto se evalúa cada una de las ofertas, en
su calidad y deficiencias, dándoles calificaciones establecidas en las bases de
licitación. Si no hubiera ofertantes idóneos, se podrá hacer un llamado a
licitación privada.
● Adjudicación, a través de un acto administrativo fundado la administración
adjudica la licitación a la oferta más conveniente.
Implementación de las Modificaciones del año 2015 al Decreto Reglamentario N° 250 de la Ley N° 19.886.
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● Perfeccionamiento del contrato, la adjudicación es conducente a un
perfeccionamiento y nueva revisión, con lo cual posteriormente a través de un
acto administrativo formal, resolución o decreto se aceptará el contrato, lo
anterior no significa que el contrato rija de inmediato, éste debe ser enviado a
Contraloría para su Toma de Razón.
Figura N° 2, Proceso de Licitación
Fuente: Contrato de obra pública10
La Ley 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de Administración del
Estado (en adelante LOCBGAE) en su artículo 9° “establece como regla general la
licitación pública y dispone que los principios que regulan el procedimiento concursal
son la libre concurrencia de los oferentes y la igualdad de los licitantes”. Estos dos
principios, por una parte, el de libre concurrencia establece que la administración debe
adjudicar de manera imparcial la mejor oferta, es decir, todos los que cumplan los
requerimientos que establecen las bases deben tener derecho a ser considerados en el
proceso mientras que el segundo sobre la igualdad entre los oferentes, indica que todos
los que participan en el proceso parten de la base de tener las mismas condiciones,