G G e e r r e e n n c c i i a a m m i i e e n n t t o o T T r r i i b b u u t t a a r r i i o o : : E E l l P P r r o o f f e e s s i i o o n n a a l l c c o o m m o o A A d d m m i i n n i i s s t t r r a a d d o o r r T T r r i i b b u u t t a a r r i i o o Trabajo de Investigación POR Washington Germán Zalazar Fernandez DIRECTOR: Prof. Marcelo Fernandez Mendoza – Junio 2011
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Gerenciamiento Tributario - El Profesional como ...
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Introducción - 4 - Capítulo I MODELO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA TRIBUTARIA- 6 -
A. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA - 6 -
B. EFICACIA Y EFICIENCIA MUNICIPAL - 6 - 1. Estrategias, estructuras y tecnologías - 8 -
C. IMPORTANCIA DEL CONTRIBUYENTE SOCIO Y SUS NECESIDADES - 10 -
D. MODELO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA TRIBUTARIA MUNICIPAL - 12 - 1. Estrategia y modelo de gestión - 14 -
Capítulo II MODELO PROPOSITIVO 17
A. CONCEPTOS 17
B. VISIÓN: FILOSOFÍA, VALORES Y PRINCIPIOS 18 1. Administración profesional autónoma 18 2. Responsabilidad social 20 3. Principios 23 4. El saber y la información 27 5. La visión estratégica municipal 28
C. LA MISIÓN TRIBUTARIA 33
D. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Y ACCIONES 35 Capítulo III MODELO INTERPRETATIVO 45
A. CONCEPTOS 45
B. MACRO ENTORNO: ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EN LA SOCIEDAD 46
C. MICRO ENTORNO: SISTEMA NORMATIV O MUNICIPAL 48
D. ANÁLISIS MUNICIPAL DE LOS FACTORES EXTERNOS 54 Capítulo IV MODELO ORGANIZACIONAL 58
A. CONCEPTOS 58
B. ENFOQUE SISTÉMICO BASADO EN LA LÓGICA POR PROCESOS 59 1. Análisis e identificación de los procesos tributarios 62 2. Manual de procedimientos tributarios 70 3. Manual de funciones tributarias y organigrama 75 4. Gestión de los recursos 80 5. Gestión de los procesos 83 6. Las personas 91 7. Directivos y sus compromisos 94 8. Análisis municipal de factores internos 105
Capítulo V MODELO ESTRATÉGICO 108
A. ANÁLISIS Y SELECCIÓN DE LA ESTRATEGIA 108
B. LA ESTRATEGIA SEGÚN EL NIVEL JERÁRQUICO 112
3
1. Nivel normativo 113 2. Nivel estratégico 114 3. Nivel impositivo 116 4. Nivel funcional 117
Capítulo VI IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA 118
A. CONCEPTOS 118
B. FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN 119
C. CONFLICTOS: POLÍTICA Y PODER 121 1. Política y poder 121 2. Los conflictos 123
D. LA GESTIÓN DE LA CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
MUNICIPAL 125 1. Características de la norma y su aplicación municipal 126 2. Las claves de la norma en el municipio 131
Capítulo VII CONTROL ESTRATÉGICO 135
A. CONCEPTOS 135
B. ASPECTOS DEL CONTROL ESTRATÉGICO MUNICIPAL 135 1. Seguimiento y medición 135 2. Control del servicio no conforme 138 3. Análisis de datos 138 4. Mejora 138
C. CUADRO DE MANDO INTEGRAL 140
D. LAS PERSPECTIVAS Y LA MEDICIÓN 146 1. Perspectiva financiera 147 2. Perspectiva del ciudadano/contribuyente 148 3. Perspectiva del proceso interno 151 4. Perspectiva de formación y crecimiento 153
E. VINCULO DE LOS INDICADORES CON LA ESTRATEGIA 155
F. LA ESTRUCTURA, LA ESTRATEGIA Y EL CMI 157 Conclusiones 162 Bibliografía 165
Introducción
En el presente trabajo se aborda la necesidad de definir lineamientos de acción
o guías que permitan contribuir a la mejora en la eficacia y eficiencia de los
organismos tributarios municipales.
Dichos organismos requieren continua y crecientemente de los recursos
coparticipables enviados desde los gobiernos provinciales y nacionales, atento a las
normativas que regulan el ámbito de acción tributario y la legalidad en el ejercicio de
este poder. Sin embargo, tales recursos son insuficientes si se los compara con el
aumento constante de los costos que sostienen el aparato organizacional, facilitando
así el consecuente déficit presupuestario circundante.
Por consiguiente, se requiere buscar formas oportunas, creativas y adecuadas
para mejorar el ingreso fiscal municipal, con el objetivo de que el ejecutivo pueda
hacer frente a los gastos corrientes con recursos propios.
Es entonces donde la administración tributaria municipal debe buscar, en el
corto plazo, reducir la evasión fiscal mejorando el nivel general de cumplimiento
voluntario.
Por lo tanto, el municipio deberá desarrollar y demostrar su capacidad para
detectar los comportamientos evasivos facilitando así una mejora sustancial en la
eficiencia administrativa.
De este modo, será importante que el organismo tributario municipal adquiera
un grado elevado de autarquía administrativa y autonomía económica a fin de
disponer de herramientas que permitan aumentar el riesgo al evasor.
En los últimos años, no cabe duda que el Estado y su aparato administrativo
ha perdido peso y poder frente a los ciudadanos y que éstos son cada vez más
conscientes de su derecho a exigir un uso riguroso y eficaz de los recursos públicos y,
por tanto, un comportamiento transparente, eficiente y adecuado por parte de su
gestión.
Por consiguiente, se propone adoptar un estilo de gestión donde se clarifiquen
las acciones a llevar adelante, procediendo a una planificación consciente,
conjuntamente con una reorganización estructural aplicada bajo el fomento de una
cultura de servicio y convirtiendo en normal lo que es mayoritario.
- 5 -
También se pretende apoyar a los contribuyentes mediante la educación y
formación tributaria, la asistencia y proximidad necesaria y, en general, mediante la
resolución de cualquier problema que pueda facilitar el cumplimiento voluntario.
Se propone adoptar una actitud corporativa diferente frente al contribuyente,
situándolo en primer lugar al definir las estrategias y objetivos, implementando
modificaciones en las estructuras, lo cual muchas veces lleva cambios que implican
varios años.
Por lo tanto, en nuestro modelo tomaremos como postulado el hecho de que
todas las acciones y decisiones giren en torno a la satisfacción de las necesidades de
los contribuyentes, conceptuándolos como socios principales de la obtención de los
correspondientes ingresos.
Se requiere enfrentar los nuevos desafíos y oportunidades con el mayor criterio
posible, adoptando mejoras en la organización interna basadas en la satisfacción de
los contribuyentes permitiendo de este modo satisfacer las necesidades de cambio.
Para ello, la administración tendrá que aceitar 3 pilares básicos para lograr el éxito
buscado:
a) la formulación de una estrategia adecuada
b) la implementación de dicha estrategia
c) el control efectivo de los resultados
La formulación e implementación de la estrategia tributaria implicarán tener en
cuenta un modelo de gestión sobre el cual se va a desarrollar el esfuerzo del
pensamiento estratégico. Es decir, que la forma de ir plasmando las acciones
estratégicas requiere considerar un modelo estratégico que sirva de guía.
Asimismo, el control estratégico es vital a fin de recibir noticias respecto de lo
que está sucediendo en verdad con el accionar diario de la estrategia, permitiendo
evaluar continuamente indicadores ciertamente objetivos y mesurables, de forma tal
de poder adoptar las medidas correctivas necesarias para mantener los lineamientos
establecidos.
C a pí tu l o I MODELO DE GESTIÓN
ESTRATÉGICA TRIBUTARIA
A. Concepto de administración tributaria1
De acuerdo a lo mencionado por Fonrouge, la administración tributaria es el
órgano del Estado cuyo objetivo es aplicar los tributos y atender la correcta
percepción de los mismos. Cuando el Estado ejerce su potestad tributaria y establece
tributos, surge inmediatamente la necesidad de administrarlos y adoptar medidas
convenientes para percibirlos.
El Estado obtiene ingresos que derivan de sus recursos públicos, los cuales se
pueden obtener a través:
a) Del propio patrimonio del Estado, mediante la explotación o arrendamiento de
sus propiedades, o la obtención de ganancias a través de sus empresas, por
ejemplo.
b) Del patrimonio de los particulares, en forma coactiva y mediante tributos.
En consecuencia, dado que la fuente de recursos más genuina es el cobro de
tributos, se requiere establecer una estrategia y estructura organizacional, adecuada
a dicha estrategia, con el fin de atender la correcta administración de los mismos.
B. Eficacia y eficiencia municipal
La administración tributaria municipal tiene que buscar en el corto plazo reducir
la evasión fiscal mejorando el nivel general de cumplimiento voluntario.
1 FONROUGE, Carlos M. Giuliani; Derecho Financiero; ed. Depalma; Bs. As. 1997, Vol. 1, Tit. 3º, Capítulos I, Pág. 3.
MODELO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA TRIBUTARIA
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Así mismo, los factores que causan el incumplimiento tributario afectan la
eficiencia administrativa, aunque la solución o eliminación de cada factor
aisladamente no permitirá reducir la evasión. Por el contrario, para lograr este objetivo
será necesario definir e implementar una política de control adecuada a las
características del medio en el que se actúa.
Por lo tanto, para revertir la ineficiencia de la administración se tendrá que
aumentar la presencia del municipio a través de la generación de un mayor riesgo
para el evasor, con el fin de demostrar que se es capaz de detectarlo oportunamente.
Según Fonrouge, podemos diferenciar dos tipos de medios en los cuales la
administración puede actuar. Primero, puede existir un medio de alto incumplimiento
donde son muchos los obligados a declarar que no cumplen, los que presentan las
declaraciones juradas falsas o incorrectas, o los que no pagan la deuda declarada.
Por lo cual se habla de incumplimiento generalizado y el objetivo será promover el
cumplimiento voluntario. Por mientras, el segundo medio puede ser de alto
cumplimiento, donde el incumplimiento será la excepción, con lo cual se habla de
evasión propiamente dicha y por lo tanto el objetivo girará en torno a la represión de
dichos evasores.
Para generar riesgo, independientemente del medio, será necesario desarrollar
los siguientes elementos:
a) Identificar el incumplimiento
b) Forzar el cumplimiento
c) Sancionar el incumplimiento
Estos elementos se aplicarán en las distintas etapas del proceso de
cumplimiento, y el hecho de controlar cada etapa dependerá de la política de control
desarrollada en términos del medio en el cual se actúa.
Por consiguiente, a nivel de organismos tributarios municipales se requerirá
lograr un grado elevado de autarquía administrativa y autonomía económica a fin de
disponer de herramientas que permitan aumentar el riesgo al evasor. Estos aspectos
encuentran como claro ejemplo la operatividad lograda a nivel nacional por la AFIP
(órgano establecido bajo un modelo de agencia única, encargado de concentrar las
MODELO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA TRIBUTARIA
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funciones de recaudación impositiva y de seguridad social, las cuales configuran
fuentes de ingresos principales para el sostenimiento del gasto público)2.
Así mismo, destacamos la autonomía política como herramienta de ayuda para
acercar la recaudación real a la potencial, manteniendo la presión tributaria en base a
una mayor eficiencia recaudatoria. Consecuentemente, se logrará el reconocimiento
del ciudadano por las acciones desarrolladas, permitiendo una mayor equidad
tributaria.
1. Estrategias, estructuras y tecnologías En este contexto, es evidente que las administraciones tributarias municipales
necesitan reorganizar sus estrategias y estructuras. En primera instancia tendrán que
definir en forma concreta y clara las metas y objetivos que se plantearán para un
período de tiempo específico, tratando de alcanzar los ideales que orientan su
accionar. Para ello, se necesitará de un correcto proceso de planificación de la
acción, el cual será desarrollado párrafos más adelante.
No solo basta con elaborar una estrategia adecuada al medio en el que se
actúa sino también se requerirá de una estructura que sostenga dichos lineamientos.
En este sentido, la tendencia actual es modificar la distribución y competencia de las
unidades operativas, creando unidades organizacionales que atiendan a cada tipo de
contribuyente. Cada unidad recibe la responsabilidad de prestar todos los servicios
fiscales específicos que requiera ese grupo de contribuyentes. De esta forma, cada
contribuyente pasará a relacionarse exclusivamente con una sola unidad
administrativa, la cual deberá dar respuesta a todos sus problemas3.
Más allá de requerir la especialización basada en tipos de contribuyentes,
estas medidas se tendrían que complementar con un modelo muy utilizado de
atención al público, el cual se denomina centro de atención al ciudadano bajo el
concepto de ventanilla única. Las características del mismo son:
1) Centralizar todas (o la mayor parte) de las consultas y gestiones que un sujeto
imponible puede realizar ante el organismo municipal.
2 OTERO, Alejandro; La Administración Tributaria en la Argentina y sus Desafíos, hacia la Red Federal de Administraciones Tributarias; Revista del Instituto AFIP, IR 03; Pág. 186
3 MINETTO, Adrián; Administración Tributaria: un aporte para el gerenciamiento estratégico, Enfoque de Creación de Valor; Pág. 9
MODELO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA TRIBUTARIA
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2) Los agentes municipales deben estar capacitados para solucionar cualquiera de
las gestiones (o la mayor parte), y ser conscientes de un correcto tratamiento de
las mismas.
3) Aquellas gestiones que escapan a sus competencias (las menores posibles)
deben ser derivadas al personal inmediato superior, el cual estará altamente
especializado al respecto.
Este personal debería estar compuesto por agentes con mayor instrucción en
temas específicos relacionados con tributos y contribuyentes particulares, y son
capaces de solucionar rápidamente situaciones complejas, sin demorar el tiempo total
de atención brindada al contribuyente.
4) Teniendo en consideración mi experiencia en tareas vinculadas al gerenciamiento
tributario municipal, el layout4 debería estar diseñado de la siguiente manera:
a) Una mesa de informes al ingreso del salón de atención, cuyas funciones serán
informar, orientar, derivar y filtrar las gestiones que se requieren realizar hacia
los boxes o escritorios correspondientes.
b) Una sala de espera con un ambiente confortable y debidamente ordenado, con
el fin de amenizar la misma.
c) Una línea primaria de atención donde se encuentran las funciones de
ventanilla única (podemos visualizar una cantidad suficiente de box de
atención y en cualquiera de ellos se podrá iniciar cualquiera de las gestiones
habilitadas).
d) Una línea secundaria, detrás de dicha línea primaria, quien concentrará
capacidades especializadas según el tipo de contribuyente y tributos
específicos.
Por otra parte, es difícil pensar en el desarrollo de cualquier actividad sin el
apoyo eficiente de los servicios informáticos y electrónicos. En esta era de la
tecnología las administraciones tributarias no se han quedado rezagadas y han hecho
4 Esquema o forma de distribuir lógicamente y de manera ordenada las actividades que se desarrollan en un determinado espacio físico disponible.
MODELO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA TRIBUTARIA
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de los sistemas de comunicación y los medios electrónicos herramientas vitales para
dar confiabilidad, seguridad y eficiencia a los procesos tributarios.
Así, por ejemplo, las administraciones tributarias más modernas están
iniciando acciones para para ir eliminando la necesidad del papel, en un plazo no muy
largo de tiempo. También se están llevando adelante tareas para ofrecer servicios de
atención permanente al Contribuyente, las veinticuatro horas al día.
Es evidente que las nuevas posibilidades técnicas para la administración
tributaria, surgen de la complementación entre las nuevas tecnologías de
comunicación y los ordenadores, lo cual está alterando radicalmente los
procedimientos tributarios.
Muchas administraciones tributarias están embarcadas en la revisión crítica de
los viejos procedimientos tributarios y en la reconstrucción de los mismos
considerando las nuevas circunstancias y posibilidades. Además de la auténtica
revolución que se está produciendo en las relaciones entre los contribuyentes y el
fisco, la personalización organizativa está obligando a romper con las antiguas
unidades administrativas siendo necesario articular los diferentes sistemas
informáticos surgidos de forma independiente, en una arquitectura integrada, lo cual
constituye un reto para nada sencillo, no sólo desde una perspectiva puramente
técnica (dado el requerimiento de compatibilizar el intercambio de las estructuras de
datos), sino también por las consecuencias organizacionales y vínculos internos que
tiene una transformación de este tipo.
C. Importancia del contribuyente socio y sus necesidades
De acuerdo a lo mencionado por Minetto, ante la pérdida de peso del Estado y
su aparato administrativo frente a los ciudadanos, éstos son cada vez más
conscientes de su derecho a exigir la correcta aplicación de los recursos públicos y,
por tanto, un comportamiento transparente, eficiente y adecuado por parte de su
gestión administrativa.
Todo esto es lo que se encuentra detrás de las reformas de la administración
pública y, en el caso concreto, de las administraciones tributarias. Consecuentemente
se alza el deseo de prestar servicios y atender correctamente a los contribuyentes -
socios, postura que contrasta fuertemente con la tradicional, quien concibe a la
MODELO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA TRIBUTARIA
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administración tributaria como un instrumento coactivo cuya principal función consiste
en descubrir y sancionar a los defraudadores5.
Las administraciones tributarias han sabido ser más proclives a destacar el
elemento de coacción que el de servicio cuando en realidad la mayor parte de su
actividad, y también de sus ingresos, se debe a contribuyentes que cumplen
voluntariamente con sus obligaciones tributarias.
Lo que hace la planificación consciente, en buena medida, conjuntamente con
una reorganización estructural aplicada bajo el fomento de una cultura de servicio, es
convertir en normal lo que es mayoritario. También se pretende apoyar a los
contribuyentes mediante la educación y formación tributaria, la asistencia y
proximidad necesaria y, en general, mediante la resolución de cualquier problema que
pueda facilitar el cumplimiento voluntario.
Tal es así que se está logrando un cambio de perspectiva que tiene
importantes consecuencias organizativas y normativas. Por ello, lograr leyes
tributarias más sencillas, más comprensibles, constituye un clamor pero también es
muy importante la actitud de la administración tributaria cuando aplica –y, por tanto,
interpreta– las normas. Es imperdonable que interpretaciones absurdas puedan
prevalecer cuando todo el mundo, incluyendo el propio administrador público,
reconoce su sinsentido. Este tipo de hechos evidencian una actitud totalmente
opuesta a la que se persigue con las reformas comentadas6.
Por tanto, se trata de cambiar muchos procedimientos pero, sobre todo, se
propone adoptar una actitud corporativa diferente frente al contribuyente, situándolo
en primer lugar al definir las estrategias y objetivos, implementando modificaciones en
las estructuras, lo cual muchas veces lleva cambios que implican varios años.
Podemos observar que los procesos de subjetivación (adaptación a
requerimientos y necesidades específicas) de las organizaciones suelen producirse
en ámbitos de mercado muy competitivos donde el punto de referencia son las
necesidades del cliente y donde las organizaciones intentan conocerlas y ofrecer la
gama más completa de bienes y servicios, con el fin de que el cliente no tenga que
recurrir –por falta de disponibilidad– a una empresa de la competencia, para lo cual
5 OTERO, Alejandro; La Administración Tributaria en la Argentina y sus Desafíos – Hacia la Red Federal de Administraciones Tributarias; Pág. 15
13 Un grupo de interés es un conjunto de personas o entidades privadas, reunidas y organizadas por un interés común, con el fin de actuar conjuntamente en defensa de ese interés, así como de hacer conocer sus pretensiones o negociar con otros actores sociales.
MODELO PROPOSITIVO
18
B. Visión: filosofía, valores y principios
1. Administración profesional autónoma Según Sevilla, para ayudar a construir una administración tributaria profesional
autónoma se necesita “replantear el marco de las relaciones entre el ámbito político y
el administrativo a partir de una delimitación de tareas y responsabilidades de uno y
otro”14.
Para lograr una mejora en los niveles de eficiencia es imprescindible disponer
de una medida que sólo puede referirse al cumplimiento de sus objetivos. Por tanto, el
primer paso en tal dirección consistirá en “determinar con la mayor claridad posible
las tareas y objetivos de la administración, diferenciándolas de las correspondientes al
ámbito político. La responsabilidad de la administración en este esquema consiste en
instrumentar las políticas decididas por el gobierno”.
“Con este criterio delimitador, la administración tributaria aparece como una
organización profesional prestadora de servicios que son demandados por el
gobierno. En ocasiones, se tratará de servicios que son ofrecidos directamente a los
ciudadanos, por cuenta del gobierno; y en otras, serán servicios prestados al propio
gobierno, ya sea asesorándolo en sus decisiones o bien gestionando las políticas
decididas por éste”.
Lo común a esas alternativas es que la administración tributaria siempre puede
imaginarse como una organización que presta servicios que el gobierno decide y
reclama, e incluso pueden llegar a ser servicios que el gobierno podría adquirir de
terceros a través del mercado, haciendo uso de la tercerización de ciertas actividades.
Sin embargo, esto último no es recomendable dado que se entiende que el
cumplimiento de las necesidades colectivas no le compete a otro actor más que el
Estado. Solamente él podrá velar por la igualdad y equidad en la aplicación de las
mismas15.
Sin perjuicio de que existan actividades de apoyo que podrían tercerizarse ya
que no constituyen la esencia de los procesos centrales, aunque a veces son
importantes para ayudar al logro de las funciones primordiales.
14 SEVILLA, José Victor; La cooperación interjurisdiccional en la Administración Tributaria – La experiencia internacional, IR01; Revista del Instituto AFIP; 2000; Pág. 90
15 Ibídem; Pág. 90
MODELO PROPOSITIVO
19
Por tanto, puede pensarse que la administración tributaria “no sólo puede
verse como una organización prestadora de servicios que demanda el gobierno sino
que, además, los tiene que servir en competencia con el sector privado de la
economía. En este esquema, sus objetivos deberían establecerse en términos de
cantidad, calidad y costo de los servicios requeridos por el gobierno, y de tal
naturaleza serán los compromisos adquiridos por la administración”.
Será responsabilidad del gobierno desarrollar los contenidos de las políticas
indicadas hasta el punto de determinar las “demandas” de servicios concretos que
hará a la administración tributaria para lograr su correcta instrumentación.
“Si la administración ha de disponer de una amplia capacidad decisional tal
cual requiere el uso eficiente de los recursos, las decisiones políticas deberían quedar
fuera de su ámbito. Y, desde luego, decisión política es determinar los objetivos
finales de la organización y las políticas que deban emprenderse para alcanzarlos. En
realidad, esta última –la configuración y decisión de las políticas– constituye el rasgo
más característico de cualquier gobierno y lo que diferencia en mayor medida a unos
de otros”16.
Sevilla propone como punto de partida el hecho de que la administración
tributaria debe definir un conjunto, claramente especificado, de servicios demandados
por el gobierno y que ésta deberá prestar con características y calidad determinadas y
a un costo específico. Dichos servicios, son los “productos” de la administración como
organización y sirven para instrumentar las políticas decididas por el gobierno y, en su
caso, para asesorar al gobierno en la configuración de tales políticas.
“En consecuencia, el objetivo al cual se compromete la administración es a
producir tales servicios en cantidad, calidad y costo previamente acordados. Para
poder adquirir ese compromiso, la administración precisará, a cambio, de
determinados recursos y capacidad decisional. También se comprometerá a alcanzar
resultados concretos y cuantificados, y la medida en que lo haga nos servirá para
determinar su grado de eficiencia, un resultado formalmente independiente del éxito
que puedan alcanzar las políticas en la consecución de sus objetivos, cuya
responsabilidad es del gobierno”.
En este sentido, Sevilla enuncia que la fijación de los objetivos ciertos y
cuantificados, y la adquisición del compromiso de alcanzarlos por parte de la
16 Ibídem; Pág. 92
MODELO PROPOSITIVO
20
administración, requiere que ésta disponga de márgenes decisionales suficientes para
poder alcanzar los compromisos suscritos. También requiere que la administración
tributaria disponga de una contabilidad de costos. Si queremos ver a la administración
como una organización prestadora de servicios para el “cliente” gobierno, y
esperamos que se comprometa en cantidad, calidad y costo, resultará imprescindible
disponer de una contabilidad que nos permita calcular el costo unitario de los
productos logrados. Y de esta forma poderlo comparar con los costos equivalentes
que se registran en el sector privado o, en su caso, en otras administraciones
públicas. La posibilidad de comparar costos constituye un elemento esencial para
mejorar el nivel de eficiencia de las organizaciones públicas17.
Según sus estudios, tradicionalmente la independencia de las administraciones
tributarias respecto de sus correspondientes gobiernos se explicaba en razón de
evitar su posible utilización política. La administración de tributos debe llevarse a cabo
de manera imparcial, para lo cual es importante autonomizar, en lo posible, su
funcionamiento evitando que fueran decisiones políticas las que orienten su
quehacer18.
Entonces, se trata de definir como valor esencial de la filosofía tributaria al
desarrollo de un clima organizacional donde predomine un comportamiento
estrictamente profesional, independientemente de la estructura a la cual se haga
referencia, alejado de los prejuicios y decisiones políticas cambiantes. La
administración tributaria tiene que procurar por todos los medios el logro de los
objetivos y metas propuestas por el gobierno (cliente) de turno, sin caer en los vicios
propios del poder. Consecuentemente, la estructuración autónoma de las funciones
tributarias otorgará independencia en el funcionamiento operativo.
2. Responsabilidad social En este aspecto se trata de justificar la necesidad de considerar el accionar de
la administración tributaria bajo una órbita laboral sujeta en la responsabilidad social
con una visión integradora de los resultados productivos y los valores sociales.
Raúl Roa menciona que la gestión tributaria no es sociología, economía ni
política, pero sin la aproximación sistemática de las variables que involucran la
17 Ibídem; Pág. 92
18 Ibídem; Pág. 93
MODELO PROPOSITIVO
21
compleja trama de relaciones fisco-contribuyente no es posible definir un marco
jurídico sustentable para la actividad tributaria19.
“Para lograr una mejora sustentable en el cumplimiento tributario se debe
superar el actual concepto de administración tributaria (burocrático y castigador) y
tener en cuenta el control social en el modelo conceptual planteado.
Es decir, toda actividad vinculada con la dirección de las organizaciones está
sustentada en una concepción filosófica que determina los cursos de acción a seguir,
a los efectos de lograr los objetivos que hacen a la razón de ser de esas
organizaciones. La filosofía se compone de principios, valores, aspiraciones e ideales
con los cuales se comprometen los miembros de la organización. Plantea la manera
como la institución intenta desarrollar sus actividades y refleja el reconocimiento de
valores tales como la ética, solidaridad, compromiso con el bienestar general, entre
otros. Estos valores constituyen la base para fundamentar la cultura organizacional”.
Considerando estos aspectos, Roa aclara que en nuestro país, dentro de la
administración tributaria no se ha podido hablar de la existencia de una filosofía
propia, habida cuenta que las alternancias en el ejercicio del poder político que se han
sucedido en los últimos 24 años de democracia, se manifestaron como respuesta a la
coyuntura política, social, cultural y económica por la que atravesó el país y no como
concepción integradora que lograra trascender esas coyunturas.
Roa propone la necesidad de comprender que el órgano recaudador tendrá
siempre la misión de obtener los recursos tributarios que financien las actividades
finalistas de un Estado dirigido momentáneamente por determinado grupo político, por
lo cual deben crearse las condiciones para que su funcionamiento sea coherente y
coincidente con el objetivo de lograr el desarrollo social, independientemente de
aquello.
“Concebir una filosofía de gestión propia de la administración tributaria,
significa instalar en la cultura de la organización, la convicción de que la razón de
existir del órgano recaudador deriva de la decisión que lo creara. Y esta creación
social está necesariamente integrada con la misión estatal de garantizar el
cumplimiento de la ley, la salvaguarda de los derechos y el crecimiento humano,
político y económico de la sociedad”.
19 ROA, Raúl E., Administración fiscal con Control Social; Rev. Criterios Tributarios. Suplemento Sociedad y estado. Año XVII; Pág. 2
MODELO PROPOSITIVO
22
Para Roa, la idea rectora de hacer de la administración tributaria un órgano
comprometido con los objetivos que le asigna la política tributaria y con la integración
estratégica de todo el Estado (municipal), constituye el cimiento sobre el cuál debe
construirse el comportamiento organizacional que sea capaz de introducir el cambio
conceptual de la organización, pasando de la lógica del control a la lógica del servicio.
“Cuando la administración tributaria adopta la gestión integradora, hace
hincapié fundamentalmente en aspectos tales como la atención al contribuyente, la
optimización de los recursos tecnológicos, la limitación de los poderes del fisco para
obtener información de los ciudadanos y el intercambio de información entre
diferentes administraciones nacionales y subnacionales, en tanto constituyen
instrumentos necesarios para combatir el fraude fiscal”.
Dado el contexto mencionado, Raúl Roa propone analizar la administración
tributaria teniendo en cuenta un bajo nivel de cumplimiento20:
1. Considerar la administración como una acción de gobierno contenida por
tres elementos: el marco legal de la política tributaria, la infraestructura
institucional y las operaciones estratégicas.
2. Con la mencionada visión integradora de la gestión tributaria, se analizan
aquellas disciplinas que pretenden explicar las causas que originan las
conductas sociales e individuales de incumplimiento tributario.
3. Se hace necesario superar el actual modelo burocrático, orientándose a un
modelo con control social.
Jorge Etkin21 agrega que el presente enfoque refiere a filosofías construidas
sobre la base de principios de colaboración y solidaridad, de respeto a valores éticos
y de pleno ejercicio de la responsabilidad social de la organización interactuando con
su medio ambiente. No sobre la base de relaciones de fuerza en los mercados sino
considerando bases equitativas, teniendo en cuenta al cliente como ciudadano no
sólo como parte de la demanda.
“Los conocimientos y propuestas directivas pueden verse como una filosofía de
gestión cuando van más allá de la racionalidad finalista o instrumental y del
pensamiento localizado en el crecimiento económico de la organización. Ir más allá
20 Ibídem; Pág. 35
21 ETKIN, Jorge, Filosofía de gestión en las organizaciones; Rev. Enfoques. Contabilidad y administración; Ed. La Ley; 2005; Pág. 125
MODELO PROPOSITIVO
23
significa tener ideas y propuestas para el desarrollo de los individuos y la organización
en su contexto”.
En la base de la filosofía de gestión se destaca el problema de las
consecuencias sociales del crecimiento económico. “La visión filosófica no
necesariamente demora o niega los cambios sino que llama a evaluar cuáles son
compatibles y cuáles traen contradicciones con los valores sostenidos por la
organización y los derechos de sus integrantes.
Se reconoce la posibilidad de múltiples filosofías de gestión como expresión de
los supuestos y visiones de grupos diferentes. Sin embargo, se considera válido optar
por una posición a favor de una mirada integradora, que considera tanto los procesos
económicos (la racionalidad finalista) como los sociales (la cultura cooperativista) y
también los políticos (la amplia participación en el gobierno). Es decir, una filosofía de
gestión basada en la integridad, o sea en la articulación de los resultados productivos
con los valores sociales, logrando relaciones justas y solidarias. Ello implica ver la
organización como una construcción que satisface necesidades en un clima de
colaboración, incluyendo en la gestión: el respeto a los derechos humanos, la justicia
distributiva y la responsabilidad social de las organizaciones. Por razones filosóficas,
no sólo estratégicas”.
En este sentido, considero que la estrategia tributaria a sostener tiene que
permitir un equilibrio entre aquellos grupos de interés beneficiados con la misma y
aquellos que podrían proclamarse “perjudicados”. Para lo cual, los directivos de la
administración tributaria deben evaluar las implicancias éticas de las posibles
acciones a desarrollar. En consecuencia, es muy importante que en la declaración de
la visión y misión se tenga en cuenta los valores éticos preponderantes, los que luego
se llevaran a la práctica y serán la base para cualquier acción a llevar adelante.
Por ello, nuestro modelo de gestión estratégica tributaria intentará explotar la
visión integradora, incorporando y plasmando en los objetivos y metas las
necesidades y requerimientos de los distintos grupos de interés, como así también las
habilidades y capacidades internas confrontadas con las amenazas y oportunidades
imperantes en el entorno. Esto permitirá definir valores que servirán de guía en el
accionar diario y llevar a la práctica las estrategias planificadas previamente.
3. Principios Por otra parte, existe en la doctrina un consenso en que la actividad esencial
de la administraciones tributarias consiste en la aplicación del ordenamiento jurídico-
MODELO PROPOSITIVO
24
tributario en su conjunto (leyes, decretos, reglamentos, etc.) basándose en los
principios constitucionales.
Así mismo, se considera importante que los principios constitucionales que
generalmente rigen el ordenamiento jurídico tributario puedan actuar conjuntamente
con los principios básicos de la lógica de gestión de la calidad organizacional. Por
ello, a continuación se detallan los principios jurídicos y de gestión relevantes que
apoyan la visión y misión de la administración tributaria municipal22:
a) LEGALIDAD:
La ley es la única capacitada para crear, modificar o extinguir tributos. A nivel
municipal, el código tributario define los tributos que los ciudadanos deberán
satisfacer, y mediante una ordenanza tarifaria se actualizan los valores que calculan
el monto imponible. No se puede exigir tributos que no estén establecidos legalmente.
b) GENERALIDAD:
Todos deben contribuir al sostenimiento del gasto público. El deber de
contribuir al gasto público se funda en la ventaja o la pertenencia política, económica
o social al estado, sin discriminación por razones de nacionalidad. Todos aquellos que
realicen algunos de los hechos imponibles previstos en el ordenamiento jurídico
tributario deben contribuir al gasto público.
c) CAPACIDAD ECONOMICA:
Todos deben contribuir al sostenimiento del gasto público de acuerdo con su
capacidad económica. Este principio ofrece un criterio de distribución de la carga
tributaria entre todos los que contribuyen al gasto público. El criterio se le impone
como límite al legislador respecto de que los tributos deben responder a hechos o
supuestos de hecho susceptibles de valoración económica.
d) IGUALDAD:
Este principio es corolario del concepto de capacidad económica y supone,
para el legislador la necesidad de establecer tratamiento similar ante situaciones
El principio de progresividad inspira el sistema tributario. La progresión puede
justificarse en forma satisfactoria por razones de equidad. Se inspira en fines de
justicia tributaria, en relación a que los individuos de mayor poder económico deben
soportar mayor carga fiscal.
f) NO CONFISCATORIEDAD:
La progresividad del tributo no puede alcanzar la confiscatoriedad. Se entiende
que el tributo es confiscatorio cuando alcanza más allá de la ganancia y violenta parte
del patrimonio.
g) COMPRENSIÓN Y CUMPLIMIENTO DE LAS NECESIDADES DEL
CONTRIBUYENTE:
El entendimiento inequívoco de las necesidades de los contribuyentes y grupos
de interés estimula la modificación de los procesos organizacionales, tratando de
lograr influir en los niveles de recaudación por medio de las actividades que afectan
directamente a los mismos.
La satisfacción de tales permitirá otorgar el poder suficiente para exigir las
contribuciones establecidas. El aporte al financiamiento público requiere ofrecer
servicios de calidad adecuados a las necesidades correspondientes.
h) IDENTIFICAR PROCESOS QUE APORTEN VALOR:
El modelo planteado implica cambiar la lógica de pensamiento referida a la
forma de desarrollar las actividades, tratando de enfocarse en los procesos
organizacionales que afectan a los distintos grupos de interés. Las actividades
deberían pensarse bajo una forma que facilite el cumplimiento tributario, teniendo en
cuenta las conductas y necesidades de los Contribuyentes.
i) OBTENER RESULTADOS DEL DESEMPEÑO Y EFICACIA DE LOS PROCESOS:
La evaluación de las capacidades expuestas en las actividades es un elemento
esencial para determinar si la forma de gestión es la adecuada para satisfacer los
postulados del modelo.
MODELO PROPOSITIVO
26
Cualquier desvío de lo planificado necesitará la definición e implementación de
medidas correctivas.
j) MEJORAR CONTINUAMENTE LOS PROCESOS CON BASE EN MEDICIONES
OBJETIVAS:
Una vez que se obtienen los informes de los resultados de gestión, se llevarán
adelante medidas correctivas, independientemente de la puesta en práctica de
acciones que se anticipen a los cambios o, en su defecto, los generen. Es de vital
importancia disponer de elementos fiables de medición de los resultados, a fin de
fundar toda medida correctiva sobre una base cierta.
Se debe poner el énfasis en recurrir a estos principios en todas las acciones
que desempeñe la administración (planes de fiscalización, políticas de recaudación,
campañas de intimaciones de mora, detección de fraude, etc.) en aras de alcanzar la
recaudación presupuestada, otorgando transparencia y claridad a la gestión.
Estos principios constituyen la esencia de la filosofía y por ende de la visión.
Es decir, que una filosofía de gestión integradora tiene que tener en cuenta no solo
los resultados logrados o por lograr, sino también debe juzgar su accionar de acuerdo
a estos principios, cuyo objetivo es el de procurar el respeto mutuo y obtener
contribuciones que sean obtenidas y repartidas equitativamente bajo la modalidad de
servicios esenciales para la comunidad y que se califican como necesarios y
prioritarios para la vida en sociedad. Por ende, la evaluación constante de la eficacia
de los procesos que interactúan con el contribuyente, permitirá aceitar y potenciar
esta relación, estimulando niveles de recaudación adecuados.
Si bien la administración tributaria participa solamente en los procesos de
determinación, gestión y cobranza de los recursos fiscales, y no de los servicios que
luego se ofrecerán a los contribuyentes como contrapartida, es importante establecer
detalladamente las funciones, actividades, responsabilidades y objetivos propios, de
manera tal que aporten valor a un modelo de gestión superior, operado por el
ejecutivo municipal. Por su parte, facilitar el cumplimiento engloba un conjunto de
actividades y servicios que alentaran la voluntad de pago de los contribuyentes, y
forman parte de la gama de servicios clasificados como prioritarios por el gobierno.
MODELO PROPOSITIVO
27
4. El saber y la información Los tiempos actuales plantean la necesidad de planificar cualquier actividad
sobre la base de la información, el conocimiento y el saber. Gráficamente23, lo vemos
en el gráfico nº 2:
GRÁFICO Nº 2 – Utilización de los datos para generar saber
FUENTE: Muñoz Carlos y Ocaña Hugo Ricardo, cátedra Estrategias de Negocios, Universidad Nacional de Cuyo
Es decir, el análisis de Muñoz y Ocaña plantean que se obtienen datos del
entorno, desde donde se supone poder lograr acceso a la mayor parte de los mismos
o, por lo menos, los más valiosos. Luego, estos datos son procesados para obtener
información (y consecuentemente, aprendizaje), y su entendimiento permitirá lograr
conocimientos. La aplicación de estos conocimientos determinará un saber
específico. El saber puede generarse, gestionarse y/o ejecutarse; por lo cual los
directivos de la administración tributaria deben lograr generar, gestionar y ejecutar el
saber de la mejor manera, lo cual permitirá el desarrollo de competencias que lleven a
tener la capacidad continua de crear procesos de cambio, es decir, poder actuar
realmente como agentes de cambio. Los agentes de cambio podrán plantear la
necesidad de llevar adelante acciones que afecten el entorno, y no, por el contrario,
esperar a que el entorno active el proceso de cambio y luego de conocerlo, adaptarse
al mismo.
Muñoz y Ocaña también mencionan que el saber puede clasificarse como
narrativo, científico y performativo. El narrativo es aquel que actúa como base de las
creencias, la visión y la cultura organizacional, ya que se encarga de desarrollar los
valores principales de la organización. Posteriormente, el saber científico tratará de
juzgar todo pensamiento que trate de orientar a la organización hacia mejoras,
adaptaciones e implementación de ideas innovadoras y programas de acción
específicos. Valida la capacidad que se tiene para llevar adelante ideas y propuestas
específicas, evaluando mediante criterios de verdad o falsedad de acuerdo a la idea
planteada. Por último, el saber performativo tratará que aquellas acciones que se
23 OCAÑA, Hugo R.; Estrategias de Negocios – Una Alternativa Competitiva para las Empresas; Mendoza; Tomo 1; Editorial de la Facultad de Filosofía y Letras de la UN Cuyo; 2004; Pág. 13
Datos del
Entorno
Información Conocimiento Saber Estrategia MEDIO
AMBIENTE
MODELO PROPOSITIVO
28
llevarán adelante se hagan de la manera más eficiente posible, juzgándolas como
más o menos eficientes según los costos comparados con sus beneficios.
De acuerdo a lo explicado por Muñoz y Ocaña, la administración no tiene que
empezar su proceso de pensamiento desde el “saber cómo hacer” las cosas
eficientemente, al menor costo. La metodología de pensamiento nos lleva a
considerar que la administración tiene que desarrollar la capacidad de definir su
propia identidad, establecer a nivel macro qué es lo que busca y qué valores van a
regir cualquiera de los caminos posibles y acciones a nivel micro organizacional.
Tiene que lograr una identidad o imagen que sea su estandarte ante cualquier juicio
de valor. Una vez que se fija la base desde la cual parte todo cambio, se tendrá que
estimular continuamente la capacidad de juzgar su accionar y las turbulencias del
contexto, con el fin de introducir mejoras y procesos de cambio. Luego de escoger
aquellos procesos que se orientan según los valores, se deberá tener la destreza para
hacer las cosas de la mejor manera posible según los recursos empleados.
Claro está que la administración no puede perder de vista la oportunidad de
establecer que es lo que quiere para su futuro y para el de la sociedad con la cual
interactúa, de acuerdo a sus principios y las políticas de gestión. Por ello, es de vital
importancia definir su visión estratégica a largo plazo.
5. La visión estratégica municipal La visión se refiere al ideal al cual se desea llegar como organización, en
cambio la misión marca la dirección que se debe seguir para alcanzar ese punto (si es
que se puede alcanzar).
La administración tributaria no debe definir su estrategia de acuerdo a su
estructura funcional actual y su lugar en el medio. Por el contrario, tiene que definir
cuáles son los fines en función de los que va a desarrollar sus actividades, es decir,
tiene que establecer cuál es su “visión tributaria”. Ésta implica plasmar cuál es el tipo
de organización que se aspira lograr. En principio, se parte de un análisis “Intuitivo”
donde se enuncian puntos de vista particulares de la realidad, muchas veces
graficando conceptos que conllevan una verdad que no se puede explicar
objetivamente. Luego, es necesario “formalizar” esas intuiciones, con el fin de superar
la instancia de conocimiento a priori y dar contenido formal y objetivo para poder
MODELO PROPOSITIVO
29
comunicarla al resto de la organización24. Necesariamente, esta formalización implica
definir cuál es la misión que se desea alcanzar y los Valores que se tomarán como
directrices a la hora de guiar cualquier tipo de acción.
Las necesidades de mejor satisfacción requieren aceitar los vínculos que se
dan entre la administración tributaria y los contribuyentes. Tal es así, que no se podría
lograr cambios en los resultados de recaudación sin ofrecer mejoras en las
actividades que afectan directamente a los ciudadanos.
Tavilla y Andrade afirman que existe una mejoría en la valorización de los
municipios, plasmado mayormente en reformas constitucionales de las provincias.
Los ideales conceptuales de una mayor autonomía y descentralización de funciones
van de la mano, aunque no suficientemente, con el replanteo de un adecuado
financiamiento de los municipios. Este aspecto es primordial debido a los
desfinanciamientos de los mismos, provocados no solo por el aumento de sus
funciones y competencias sino también a la mala administración del gasto público y a
la falta de una política tributaria apropiada25.
Si bien tanto “el Estado Nacional como los Provinciales cuentan con un poder
fiscal originario, los Municipios ejercen una potestad tributaria delegada, es decir,
otorgada por leyes dictadas por los estados federales en el ejercicio de atribuciones
exclusivas. No obstante, es necesaria una revisión profunda en materia de
modernización de la gestión municipal.
Esto lo podemos observar en la misma Constitución Nacional, donde se
establece el reparto de las competencias impositivas entre la jurisdicción nacional y
las provinciales, a saber:
Estados Provinciales: La facultad exclusiva y permanente para establecer
contribuciones directas y concurrentes con la Nación, pero con carácter de
excepción para fijar tributos indirectos internos.
Estado Nacional: La facultad exclusiva y permanente para determinar
contribuciones indirectas externas, y concurrentes con las provincias para
establecer gravámenes indirectos internos. Además, pero con carácter transitorio,
24 OCAÑA, Hugo R.; Estrategias de Negocios …op.cit.; Pág. 72
25 TAVILLA, Pablo A. y ANDRADE, Hugo O.; La reforma tributaria de los municipios – Hacia un modelo de gestión; En línea 28; Disponible en http://www.aaeap.org.ar/ponencias/Data/tavilla_andrade.htm#_ftn1
MODELO PROPOSITIVO
30
podrá imponer tributos directos (exclusivos o superpuestos a otros de orden
provincial).
Es decir, en el caso de los Municipios, sus potestades tributarias no han sido
previstas constitucionalmente y cuentan con atribuciones delegadas por los gobiernos
provinciales, teniendo en consideración que sólo podrán hacerlo para fijar tasas y
contribuciones menores”.
Por consiguiente, surge el hecho de tener que discutir los fundamentos
originarios de los Estados, enfocándose específicamente en la capacidad que tienen
para asegurarse recursos que les permitan una mayor autonomía económico-
financiera, teniendo en cuenta el “valor agregado social” que se debe dar como
contrapartida y en el ejercicio de sus funciones indelegables.
En este sentido, enuncian un concepto actual denominado “gobernancia”,
derivado del inglés “governance”. El mismo tiene un significado distinto al de
“gobierno”, y hace mención a la capacidad financiera y administrativa del estado local
para implementar y hacer efectivas las decisiones políticas.
“La evidente escasez de recursos y la multiplicidad de objetivos a satisfacer
por los gobiernos locales, exige un ejercicio de administración eficaz y eficiente junto
con la modernización de sus sistemas fiscales de modo tal que se favorezca el control
ciudadano respecto de la asignación de los recursos y, particularmente, una mayor
racionalidad y representatividad de las decisiones.
Más allá del estatuto legal de los Municipios que, por cierto, plantea como
legítima la discusión en torno a la necesidad de readecuarlo, hay mucho por hacer en
términos de consolidación, y hasta de la verdadera creación de un estado local eficaz
y apto para asumir los grandes desafíos que crecientemente se le presentan. Así, los
desafíos que Tavilla y Andrade enumeran son las siguientes:
a) Ejecución de políticas y planes sociales descentralizados,
b) Rol promotor del desarrollo económico local,
c) Provisión de infraestructura de servicios,
d) Estar a la altura de la explosión de demandas ciudadanas por calidad y
cantidad de servicios colectivos,
e) Conducción estratégica del desarrollo urbano,
MODELO PROPOSITIVO
31
f) Definición y promoción del perfil económico del territorio.
Se puede apreciar que la reforma fiscal está comenzando a ser entendida
como un objetivo propio también de los municipios y resignificada con suficiente
entidad, lo cual es consecuencia de las siguientes razones expuestas por Tavilla y
Andrade:
Porque se comprende que hace a la sustentabilidad misma de la gestión
municipal en el largo plazo, ya que constituye un medio para cumplir otros
objetivos, más aún a partir de la extensión de las obligaciones y de los nuevos
desafíos que deben enfrentar los municipios en el nuevo milenio (recursos
humanos motivados salarialmente, garantizar la normal provisión de insumos,
evitar costos financieros innecesarios, obtener mayor autonomía decisoria, etc.).
Dado que se dispone de escasos recursos y es necesario conservar el equilibrio
presupuestario, se da especial importancia al objetivo de no incrementar
"irracionalmente" la presión fiscal sobre los minoritarios contribuyentes
cumplidores que, además de afectar a sectores sociales postergados, también
suele incidir adversamente en la competitividad de las actividades productivas
locales.
Es por ello que la diferenciación entre gestión pública y finanzas públicas (más
bien de carácter “tecnocrático”), comienza a ser superada en favor de una visión más
integradora o sistémica, que incorpora los principios de eficacia y eficiencia en la
gestión de lo público en su conjunto, a los fines de la construcción de un estado local
moderno.
De esta forma, la reforma fiscal es parte de la reforma integral del modelo de
gestión municipal, el cual en definitiva se orienta hacia la satisfacción de los objetivos
sociales, pero ahora con un mayor énfasis en la responsabilidad social por el uso y la
asignación de los recursos de la sociedad, es decir en el marco de una “cultura” de
mayor rendición de cuentas a los ciudadanos, que son quienes delegaron facultades
para la administración de sus asuntos colectivos (accountability26).
Es a partir de ello que se pueden activar los “círculos virtuosos” de
gobernancia en los que: se obtienen los recursos genuinos para proveer servicios y/o
26 TAVILLA, Pablo A. y ANDRADE, Hugo O.; La reforma tributaria de los municipios… op. cit. línea 70
MODELO PROPOSITIVO
32
cumplir los objetivos sociales con niveles crecientes de calidad que, a su vez,
legitiman la acción estatal y activan la voluntad de pago de los ciudadanos;
reanimando nuevamente el círculo en un “espiral ascendente” que, en definitiva, no es
otra cosa que la superación permanente en cuanto a la construcción de capacidades
de la sociedad local para gestionar y resolver sus propios problemas colectivos.
De acuerdo a mi criterio, los enfoques a los cuales se está tomando como
referencia para la concepción de municipios modernos son los “sistémicos”. Es decir,
aquellos que parten de concebir a la organización y gestión municipal como un todo,
con una mayor vocación por pensar estratégicamente el largo plazo y por considerar
particularmente aquellos aspectos que hacen a las diferentes “culturas”
organizacionales y de la sociedad civil.
La eficacia en la implementación de las políticas públicas, depende
fundamentalmente de la capacidad de inserción social y del consenso de los
involucrados (legitimidad, agentes estatales comprometidos), más allá de que, en el
caso de los objetivos tributarios, sea también importante el componente coercitivo y la
capacidad de penalización pero, aun así, disponer de esta capacidad también remite
a una necesaria construcción, a un proceso generador, visto que en la mayoría de los
casos está ausente (fiscalización, reclamos judiciales, etc.) 27.
Por cierto, muchas aparentes soluciones pueden no sólo revelarse como
impotentes para superar problemas sino también contribuir a agravarlos, y en gran
medida muchas veces se pierde de vista enfocándonos únicamente en el corto plazo,
siendo que algunos procesos de efectos perniciosos tienen lenta maduración y sólo
se manifiestan en forma diferida en el tiempo. Por ejemplo, los efectos de las
“moratorias generosas de deudas”, que desalienta a los cumplidores y es inequitativa;
o cuando se afirman cuestiones que después son desmentidas en los hechos y
relajan la credibilidad; o cuando se resuelve una cuestión “a la medida” de un caso
particular, que alienta a que todo el mundo trate siempre de “ver a alguien” antes de
pagar.
Por el contrario, no se tiene que perder de vista el objetivo básico de la gestión
municipal que es la satisfacción de los contribuyentes En ese sentido, puede
ayudarnos como guía la identificación de la dimensión de clientes que también tienen
los ciudadanos para el gobierno local - al menos en cuanto a su faceta como
27 TAVILLA, Pablo A. y ANDRADE, Hugo O.; La reforma tributaria de los municipios… op. cit. línea 70
MODELO PROPOSITIVO
33
proveedor de servicios -, y aun cuando esta dimensión no sea la única en vistas a la
amplitud y trascendencia del concepto de ciudadanía (especialmente en lo que hace a
las necesarias formas de participación también en la definición de la agenda pública y
no solo como clientes o gerentes sólo atentos a la asignación de recursos).
Teniendo en cuenta lo expuesto por Minetto, un ejemplo de visión tributaria
municipal podría redactarse en los siguientes puntos
Es responsabilidad de la administración tributaria municipal asegurar la igualdad y equidad
en el establecimiento y gestión de los tributos que recaen sobre la comunidad,
complementada con una adecuada legalidad, generalidad, definición de las capacidades
económicas, progresividad y no confiscatoriedad en la fijación de los mismos.
La capacidad para detectar cambios en la sociedad que afecten los comportamientos
tributarios, debe ser prioridad en la operatividad de la administración tributaria. La
comunidad es el combustible esencial y primordial para sostener las actividades públicas,
con lo cual es muy importante considerar sus necesidades, deseos y tendencias, con el fin
de comprender sus cambios y gerenciar acciones adecuadas para anticiparse o
acompañar a los mismos.
Para un correcto gerenciamiento tributario, es menester dotar de autonomía y
descentralización de funciones suficientes para ayudar a transparentar la gestión y
demostrar capacidad eficaz de satisfacción de las actividades encomendadas, bajo un
modelo de gestión que permita considerar constantemente los cambios necesarios.
Una gestión transparente tiene que buscar continuamente un accionar claro y preciso,
conjuntamente con la prestación de servicios de calidad cuyo mejoramiento incesante es
primordial para adaptarse a los cambios contextuales y de conducta tributaria.
La administración tributaria debe inspirar su accionar basada en la idea de
convertir su “visión” en “misión”.
C. La misión tributaria
La misión implica la exposición clara de las actividades que realizará la
administración para un período de gestión determinado. Gráficamente podemos
entender el concepto de la siguiente manera:
MODELO PROPOSITIVO
34
GRÁFICO Nº 3 – Aspectos de la misión tributaria municipal
FUENTE: Adaptación propia de lo planteado por Dereck F. Abell, Defining the business: The Starting Point of
FUENTE: OTERO, Alejandro; La Administración Tributaria en la Argentina y sus desafíos – Hacia la Red Federal de
Administraciones Tributarias.
Tal como se puede observar en el gráfico Nº 4, las acciones destinadas a
incrementar la capacidad de detección y disuasión del incumplimiento, es decir,
generación del riesgo, y a mejorar el desarrollo del contrato fiscal, se espera que
tengan su mayor impacto sobre la recaudación esperada. Las acciones orientadas en
este sentido le permitirán al Municipio mejorar continuamente los niveles de
recaudación.
Por su parte, el fortalecimiento institucional debiera influir incrementando la
productividad de la organización. Lo que se busca es poder reorganizar y mejorar los
procesos que se llevan adelante dentro del Municipio. Como se expuso, es necesario
cambiar el enfoque orientando y centrándose en los procesos y actividades que
generan valor para la institución. El empowerment y la gestión de calidad ayudarán a
VISIÓN MISIÓN
BRECHA DE
RECAUDACIÓN
BRECHA
TECNOLOGICA
PRODUCTIVIDAD
MODELO PROPOSITIVO
37
tener una revisión constante de las actividades y generar propuestas de cambio
participativas.
Por otro lado, las acciones dirigidas a desarrollar el vínculo con el
contribuyente debieran contribuir a potenciar la imagen del fisco tanto como su
desarrollo organizacional. Es vital poder demostrarle al contribuyente que el Municipio
existe y está desarrollando correcta y continuamente las tareas que se les ha
encomendado. Se debe clarificar que si aún no se está funcionando con la máxima
eficacia y eficiencia, se está camino a ello. La oportunidad de demostrar que el
Municipio cuenta con toda la información pertinente respecto de las actividades
desarrolladas por los contribuyentes estará íntimamente ligada a los soportes
informáticos y su correcta disposición para la captura constante de datos.
En consecuencia, Otero nos brinda la posibilidad de definir concretamente los
objetivos estratégicos para la administración tributaria municipal:
· Desarrollar el vínculo tributario
· Incrementar la capacidad de detección y disuasión
· Fortalecer su organización institucional
· Desarrollar el contrato fiscal
A continuación, propongo ejemplos de acciones vinculadas a dichos objetivos
estratégicos, las cuales detallan un conjunto de políticas que se pueden llevar
adelante en una municipalidad atentos a una problemática específica. Aclaro que las
mismas fueron elaboradas de acuerdo a casos particulares, lo cual no implican
generalidades teóricas:
1. Mejorar la calidad de los datos disponibles en las bases de datos.
ACCIONES:
a. Mejorar los soportes informáticos en los puntos de contactos
personalizados y telefónicos para captar actualizaciones de los
datos del contribuyente, cada vez que se presente la oportunidad
de atenderlo.
b. Implementar actividades de relevamiento, evaluación, validación
y corrección de los datos catastrales y dominiales de los
inmuebles.
MODELO PROPOSITIVO
38
c. Implementar actividades de relevamiento, evaluación, validación
y corrección de los datos de parametrización y dominiales de los
comercios habilitados o no.
d. Implementar actividades de validación y corrección de los datos
de multas labradas.
2. Mejorar los soportes informáticos para brindar al ciudadano
información on line de su cuenta corriente.
ACCIONES:
a. Mejorar los soportes informáticos con el fin unificar la cuenta
corriente del ciudadano en función de su CUIT y diferenciando
los distintos objetos imponibles vinculados (Gestión de Deuda
Total).
b. Redefinir contratos de prestación de servicios por parte de
entidades recaudadoras, con el fin de acelerar y automatizar el
envío de información respecto de los pagos efectuados,
impactando directamente en los movimientos de la cuenta
corriente.
c. Implementar adaptaciones en los sistemas informáticos con el fin
de globalizar el uso de códigos de barras y captura de datos
instantánea.
d. Adaptar el formato de los datos de salida con el fin de poder
mostrarlos vía web, considerando constantemente la
confidencialidad y seguridad de los mismos.
3. Mejorar los soportes informáticos para brindar a los agentes
municipales información cierta, oportuna y actualizada.
ACCIONES:
a. Mejorar los soportes informáticos con el fin de elaborar reportes
estadísticos oportunos respecto de los datos de facturación,
MODELO PROPOSITIVO
39
recaudación, morosidad, planes de financiación, clasificación de
contribuyentes, etc.
b. Mejorar y modernizar el lay out de las áreas municipales,
priorizando aquellas que prestan servicios directos de atención al
contribuyente.
c. Mejorar y modernizar los soportes y equipamientos informáticos
de aquellas áreas que atienden al contribuyente y que brindan
servicios de “alto impacto fiscal conductual”30.
4. Reorganizar las unidades funcionales y su correspondiente lay out
para brindar mayor comodidad y rapidez en la prestación de
servicios.
ACCIONES:
a. Planificar e instalar el “centro de atención al contribuyente” sobre
la base de una ventanilla única31.
b. Crear y organizar divisiones organizacionales especializadas
según los tipos de contribuyentes.
c. Reorganizar las actividades incluidas dentro de cada unidad
funcional, diferenciando entre aquellas incluidas en los procesos
de “arrastre”32 y aquellas incluidas en los procesos de “empuje33”
30 La capacidad de servicio de la Administración se orienta a generar impactos en lo monetario y en lo conductual. Las acciones destinadas a influir en este segundo aspecto son más de largo plazo pero ayudan a mejorar el cumplimiento voluntario. Por ende, buscamos darle importancia al Impacto Fiscal Conductual, ya que a mediano o largo plazo afectará y dará estabilidad a los ingresos fiscales. Estas actividades insumen recursos, y su financiamiento se justifica en la mejora de la imagen institucional frente al conjunto colectivo de sujetos, impactando en el nivel de riesgo generado, y demostrando la capacidad de gestión del municipio, en términos generales.
31 Requiere incluir la posibilidad de dar un adecuado tratamiento a las actividades que son parte de procesos de escaso impacto fiscal monetario, en términos amplios, pero que tienen un alto impacto fiscal conductual.
32 Procesos que hacen referencia a la atención que se brinda cuando el Contribuyente se acerca a las oficinas fiscales. Van desde el Contribuyente hacia la Administración.
33 Procesos que hacen referencia a las gestiones realizadas desde el fisco hacia los sujetos, y que buscan lograr determinados comportamientos en los mismos. Van desde la Administración hacia el Contribuyente.
MODELO PROPOSITIVO
40
5. Reorganizar el sistema de gestiones del contribuyente con el fin de
dar respuestas rápidas con un plazo predeterminado de
resolución.
ACCIONES:
a. Mejorar las herramientas tecnológicas de apoyo para captura de
datos.
b. Adaptar el sistema informático para mostrar información
actualizada respecto de trámites gestionados y estado de los
mismos.
c. Reorganizar los procedimientos de gestión y asignar
responsables de las gestiones por temática, a fin de darle curso
sin demoras.
6. Mejorar la eficacia de los mecanismos de control y el
aprovechamiento de la información disponible
ACCIONES:
a. Mejorar las herramientas tecnológicas de apoyo para brindar
información instantánea de los morosos y su comportamiento de
pago, con el fin de iniciar acciones de cobro.
b. Adaptar herramientas informáticas para brindar información
rápida de contribuyentes en falta, para programar actividades de
fiscalización.
7. Promover la realización de cursos de capacitación para los
agentes municipales
ACCIONES:
a. Capacitar al personal de jefatura en temáticas de liderazgo y
motivación.
b. Capacitar al personal de contacto en temáticas de atención al
contribuyente, servicios brindados y actitud frente a los reclamos.
MODELO PROPOSITIVO
41
c. Capacitar a todo el personal en temática de uso de sistemas
administrativos enlatados.
d. Capacitar a todo el personal en temática de empowerment34 y
actitud frente al cambio.
8. Revisar y elaborar propuestas de actualización de la normativa
municipal vigente
ACCIONES:
a. Elaborar propuestas de mejora en la normativa vigente para ser
elevadas al órgano deliberativo, organizando un equipo
interdisciplinario que discuta previamente sobre la factibilidad de
las mismas.
b. Elaborar propuestas de nueva normativa con el fin de regular
actividades específicas sin marco regulatorio actual.
La relación entre los cuatro ejes estratégicos y los objetivos y acciones, puede
describirse de la siguiente manera:
Desarrollo del
vínculo
tributario
a. El desarrollo del vínculo con el contribuyente presupone dos tipos
de acciones:
i. Aquellas destinadas a “conocer” al contribuyente, con el
fin de poder fijar políticas más eficaces.
ii. Aquellas dirigidas a facilitarle el cumplimiento de sus
obligaciones, propendiendo a que el mismo se realice
voluntariamente.
b. De modo que todas las acciones tendientes a conocer la
capacidad contributiva (conformación del negocio, cadena de
valor en la que se inserta, estructura de costos, resultados, etc.),
los responsables de las obligaciones y su nivel de cumplimiento,
por ejemplo, son tan relevantes como aquellas otras dirigidas a
34 El empowerment tiene un especial vínculo con la modalidad de Organización por Procesos (Horizontal). Implica delegar poder y autoridad a los subordinados, y conferirles el sentimiento de que son dueños de su propio trabajo. Es una herramienta estratégica que fortalece el que hacer del liderazgo, que da sentido al trabajo en equipo y que permite que la calidad total deje de ser una filosofía motivacional, desde la perspectiva humana y se convierta en un sistema radicalmente funcional.
MODELO PROPOSITIVO
42
simplificar los trámites, agilizar el vínculo con la administración y
facilitar el pago.
c. Tanto desarrollamos el vínculo con el contribuyente cuando
conocemos sus niveles de consumo, por propia declaración o
información indirectamente obtenida (o ambas), como cuando
multiplicamos las posibilidades de pago valiéndonos de las
nuevas tecnologías de comunicaciones.
d. El hecho de mejorar la calidad de los datos referidos a los
contribuyentes permitirá brindar mejor información tanto a ellos
como a los agentes municipales, junto con la mejora de los
canales específicos para lo toma de gestiones, tienen un impacto
muy amplio en el vínculo que se tiene con el contribuyente.
Incremento de
la capacidad
de detección y
disuasión
a. En segundo lugar, nos planteamos aumentar la tasa de riesgo
del incumplimiento, por la vía de incrementar la capacidad de
control, de seguimiento y verificación y, también, por el
desarrollo de la actividad de inteligencia en materia fiscal.
b. Los logros en el punto anterior son casi prerrequisito de la
eficacia del control. En especial, en los contextos de
incumplimiento generalizado donde se está obligado a aplicar
estrategias de máximo impacto y bajo costo. No se busca
detectar incumplimientos para castigar, sino, por el contrario, se
trata de hacerlo para demostrar que la administración posee la
capacidad para identificarlos, y si así lo quisiera aplicaría
sanciones más severas, pero por lo pronto solamente dará
reprimenda solamente llamando la atención.
c. La consecución de información relevante y su uso efectivo para
detectar y disuadir el incumplimiento constituyen el corazón de
esta vía de acción estratégica. El control debe administrarse de
modo tal que, a la par, muestre activismo y eficacia por parte del
fisco. Un exceso del primero sin logros en el segundo termina
por debilitar la imagen de la administración. Aun cuando a corto
plazo pueda tener resultados positivos.
d. El hecho de tener una mejor calidad de la información otorga el
poder para controlar y verificar el correcto cumplimiento, lo cual
MODELO PROPOSITIVO
43
se da a conocer constante y oportunamente cada vez que se
detecte. Si a su vez, los sistemas brindan información concreta
de toda esta situación, y todos los agentes municipales
competentes tienen acceso a la misma, el contribuyente se
genera una idea de que no es posible faltar a los cumplimientos.
Si aun así se persiste en la omisión, estarán desarrollados los
mecanismos adecuados para comunicar oportunamente el
incidente. En total, el riesgo logrado impacta en gran medida en
la mente del ciudadano.
Fortalecimiento
institucional
a. En tercer lugar, una estrategia de fortalecimiento institucional, es
decir, una estrategia que tienda a mejorar en grado creciente y a
costos razonables la calidad de los procesos, las competencias,
el management, la capacidad de gestión, la confiabilidad y la
capacidad de acción del fisco municipal.
b. En paralelo con el fortalecimiento interno, la administración debe
desarrollar la capacidad de cooperación permanente con otras,
con el fin de enfrentar el incumplimiento con mayor poder de
acción.
c. Buena parte de este fortalecimiento, en la actualidad, está
asociada al desarrollo de los recursos humanos y al incremento
de la credibilidad del fisco como organización que obra conforma
a la ley y que resiste el incentivo a apartarse de esa norma de
conducta. Un fisco vulnerable o corrompible deteriora cualquier
estrategia de legitimación del estado.
d. La capacitación del personal municipal es la que directamente
afecta al fortalecimiento institucional pero no se debe evitar tener
en cuenta que los anteriores también ayudan a que el Municipio
pueda demostrar, con cambios concretos, que posee
procedimientos, recursos y personal competente para detectar
modificaciones en la información y cualquier modalidad de
incumplimiento, lo cual genera riesgos para el Contribuyente y
fortalece la imagen como organización. Asimismo, el Estado
Municipal debe ser capaz de distribuir los recursos obtenidos en
una serie de servicios transparentes y satisfactorios dentro de un
MODELO PROPOSITIVO
44
cronograma específico de justicia, igualdad y prioridad.
Desarrollo del
contrato fiscal
a. Plantea atender
i. Aquellas cuestionen que obstruyen (o directamente han
quebrado) el contrato fiscal, amenazando o impidiendo
el flujo de ingresos a través de, por ejemplo, fenómenos
como el incumplimiento o la resistencia fiscal entre los
contribuyentes de buen nivel de capacidad y que
deterioran la equidad que debe acompañar a cualquier
sistema tributario.
ii. Aquellas otras de mayor envergadura y que devienen
del fenómeno de globalización del capital y sus
consecuencias devastadoras sobre las bases
imponibles. En particular la tendencia a la “guerra fiscal
larvada”, muchas veces sutilmente inducida por el
mismo capital internacionalizado, que obtiene ventajas
por vía de reducción de la presión fiscal que lo grava
sobre la base de promesas de dudosa evidencia
empírica de expansión del bienestar, el empleo y los
mismísimos ingresos públicos.
b. De modo análogo, la AT debe encarar los desafíos dirigidos a
diferenciar los tratamientos de sectores o actividades productivas
en función de objetivos de crecimiento y/o modernización
económica y que requieren, para que su vigencia no resulte una
fuente de incumplimiento pseudo legal, una cierta capacidad de
administración. De modo que la AT no solo puede, sino que
debe impulsar las transformaciones legales que aseguren mayor
fluidez al contrato fiscal y propendan a la administración efectiva
del sistema tributario.
c. Las modificaciones en la legislación vigente, atentas a plantear
una revisión continua de las actividades y posibles necesidades
de mejor regulación, de acuerdo a los principios y valores
orientadores., busca dirigirse en este sentido.
C a pí tu l o I I I MODELO INTERPRETATIVO
A. Conceptos
Considerando el modelo adaptado por Carlos Muñoz y Hugo Ricardo Ocaña, el
modelo interpretativo implica analizar las fuerzas del entorno que afectan a la
administración tributaria, tanto sobre las cuales se puede ejercer cierta influencia
como de las que quizás la misma sea escasa.
El mayor impacto podrá ser ejercido a nivel del micro entorno a través de los
objetivos finalistas de las políticas definidas en el Ejecutivo, las cuales darán la
orientación y prioridad que deben considerarse en las acciones y programas de la
administración tributaria.
Sin embargo, se puede llegar a ejercer influencia en las mismas pero en un
momento intelectual previo a la definición de la estrategia tributaria. Una vez que esas
políticas han sido fijadas, la administración las deberá tomar como limitaciones para la
formulación de dicha estrategia.
La administración tributaria debe realizar una lectura e interpretación adecuada
de los factores que caracterizan a la sociedad a la que pertenece, de modo que le
permita identificar las tendencias y características de contexto, lo cual podemos
describir como macro entorno. A partir de allí, definir en qué consistirá el desarrollo de
sus acciones. No obstante, el contexto debe ser tomado como una variable que
puede ser afectada por la administración en el desarrollo de su estrategia, no
solamente como un dato.
MODELO INTERPRETATIVO
46
B. Macro entorno: administración tributaria en la sociedad
Desde la concepción de una filosofía de gestión integradora, se deberán fijar
las propuestas basadas en la idea de una organización socialmente sustentable que
cuente con el apoyo tanto de sus integrantes como de la comunidad. En este sentido,
será necesario incorporar el concepto de persuasión a todas las acciones que se
desarrollen para lograr los objetivos enunciados, en lugar de enfatizar un régimen de
sanciones.
En la Argentina coexisten diversas administraciones que procuran el ingreso
de alguna especie tributaria, donde la mayor parte pertenecen al ámbito municipal y
se encargan de percibir tasas y contribuciones por mejoras, que constituyen los
recursos tributarios propios de su espacio tributario. En consecuencia, cada una de
ellas actúa en forma independiente y no han sido muchos los intentos de encarar
tareas en forma conjunta y coordinada.
Por ello se plantea el dilema del rediseño de las relaciones fiscales
intergubernamentales, acompañado por una ley de coparticipación acorde a criterios
lógicos de distribución. Sin embargo, en la búsqueda de la mejora continua dichas
relaciones deberían plasmarse en un sistema de coordinación fiscal, ejercido con
responsabilidad. El logro de la red de relaciones entre el fisco y el contribuyente, y de
los distintos fiscos entre sí, permitirá solucionar gran parte de las situaciones
conflictivas tratando de evitar casos de evasión y/o fraude.
Por consiguiente, es necesario operar un cambio de mentalidad y avanzar
hacia una gestión tributaria integrada, en la que:
se planifique en forma conjunta;
se coordinen acciones comunes;
se armonicen normas y procedimientos;
se utilicen eficientemente los recursos;
se facilite el cumplimiento al sujeto obligado;
MODELO INTERPRETATIVO
47
Actualmente, sin poder abordar la elaboración y promulgación de una nueva
ley de coparticipación, queda camino por recorrer sin perjuicio de llevar adelante
acciones orientadas en ese sentido, contribuyendo a dicho cambio de mentalidad.
La cultura tributaria existente en el país requiere de una tarea de
comunicación, por parte de la administración, para que la sociedad conozca cuales
son las responsabilidades funcionales y límites normativos de aquella.
Además de considerar las situaciones conflictivas que generan tensión y la
urgencia, como salida factible, de negociar y relacionarse de modo cooperativo e
integrador con el resto de los actores sociales y principalmente entre las
administraciones tributarias, es necesario tener en cuenta las tendencias globales que
afectarán nuestro comportamiento futuro como sociedad, en el marco del análisis del
entorno actual y sus tendencias.
En este sentido, como primer punto podemos observar un período donde se
trató de alejar la función pública de actividades estratégicas para el Estado
(cualquiera sea su nivel) agudizando la ausencia de pautas predeterminadas y
estables. Como consecuencia, la construcción colectiva de nuevas reglas de juego y
la responsabilidad de dicho proceso se constituye en una tarea a ser asumida por los
actores privados. Así mismo, la importancia de administrar estas actividades
estratégicas está volviendo a ser considerada, desde un tiempo a esta parte a nivel
nacional y muy profundamente a nivel municipal dado las necesidades de
financiamiento urgidas por la rigidez del sistema de coparticipación vigente.
Como segundo aspecto, es evidente y clara la influencia que actualmente
tienen las tecnologías y su consecuente facilitación del acceso instantáneo a
información de distintas temáticas. Las valoraciones ya no pasan solamente por la
tenencia de lo físico sino más bien por la posibilidad de acceder a lo deseado, sea
físico o tangible. En un mundo gobernado por la virtualidad y la informática, el
fundamento de la riqueza se desplaza de la acumulación del capital físico a la
potencialidad de la imaginación y creatividad humana. La actividad comercial valorara
aún más el acceso a experiencias culturales.
Por lo tanto, el rol de la administración tributaria de acuerdo a este contexto,
con cambios orientados a lo cultural y creativo, tenderá a buscar la creación de valor
social, el cual no se reduce específicamente a un saber exclusivamente técnico. Se
debe superar la tendencia al autismo y extender las reflexiones de la organización al
MODELO INTERPRETATIVO
48
campo de lo social, valiéndose de un enfoque prospectivo que supere el común error
metodológico de suponer el futuro como una proyección lineal del pasado.
La contribución que puede hacer la administración tributaria, es la de promover
el cumplimiento voluntario, viéndose fuertemente influenciado por: los conflictos,
tensiones y antinomias; la incorporación de nuevas visiones socio-económicas y la
revisión de paradigmas superados. Es menester pasar de una actitud reactiva (como
respuesta al accionar del contexto), a una pro actividad sistemática (como una acción
gradual y ordenada de transformación de la cultura tributaria).
Si la sociedad ha cambiado y plantea nuevos desafíos, necesidades, intereses
y expectativas respecto de lo que debe ser la gestión pública, es imprescindible
adaptar las instituciones a esas demandas. Y para ello es necesario generar un
apropiado diseño institucional que resuelva la debilidad de las instituciones estatales,
evitando que las discrepancias políticas pretendan moldearlas en orden a satisfacer
los intereses sectoriales. Si la sociedad necesita ser educada en cuanto a los
conocimientos y fundamentos de la existencia del Estado y sus funciones tributarias,
la administración deberá orientarse a ello y preparar programas acordes.
La administración tributaria deberá considerar el grado de relaciones que
posee con los distintos actores de la sociedad tales como otros organismos públicos,
proveedores, instituciones educativas y sin fines de lucro, y contribuyentes. La
necesidad de aceitar los vínculos con dichos actores se plantea dado que se requiere
impulsar esfuerzos tendientes a coordinar y compartir información tributaria con el fin
de reducir los niveles de evasión y morosidad.
C. Micro entorno: sistema normativo municipal
En el ámbito de los municipios, encontramos a la Constitución Provincial y al
Régimen de Coparticipación Municipal como normas principales a tener en cuenta
como base de la actividad tributaria a realizar.
Cada provincia dicta su propia Constitución, asegurando la autonomía
municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero. Las Constituciones Provinciales reconocen, en
términos generales, que las cuestiones locales estarán a cargo de sus municipios. No
obstante el reconocimiento de la autonomía municipal establecido en la Constitución
MODELO INTERPRETATIVO
49
Nacional, las provincias no han recibido esta idea en forma homogénea a través de
sus constituciones, quienes le dan un tratamiento dispar35.
Coexisten, por un lado, constituciones provinciales que reconocen la
"autonomía municipal", permitiendo a cada municipalidad el dictado de su propia
Carta o Convención; junto con otras que consagran un conjunto de atribuciones a
través de la Ley Orgánica Municipal, dando lugar a los denominados "municipios
autárquicos". Finalmente, existe un tercer grupo de jurisdicciones provinciales cuyas
constituciones declaran que sus municipios son autónomos, pero no lo consagran
claramente en su propia organización.
Los municipios tienen una autonomía reglada y no plena, como consecuencia
de la dependencia de éstos a las Provincias a través de su constitución, ya que la
Constitución Nacional no reguló específicamente el régimen municipal sino que dejó
librado a que las provincias lo reglamenten.
Por su parte, Balbo expone que los Regímenes de Coparticipación Municipal
indican la distribución de los recursos entre las provincias y sus municipios. En la
mayor parte de los casos esos regímenes han tenido status constitucional, a
diferencia de lo que ocurría con la coparticipación federal, que recién con la reforma
de 1994, adquirió un tratamiento de esa naturaleza. Las Constituciones Provinciales
prevén, por lo general, que los municipios reciban los ingresos provenientes del
producido de impuestos provinciales y nacionales.
El Régimen de Coparticipación Municipal consiste en un sistema mediante el
cual se establece:
los recursos a repartir entre dos niveles de gobierno;
el porcentaje de distribución para cada uno de estos dos niveles de gobierno
(Distribución Primaria), y
los porcentajes a repartir entre los distintos municipios entre sí (Distribución Secundaria).
En consecuencia, la recaudación tributaria se concentra en el nivel provincial y
parte de ella se distribuye entre las municipalidades. La normativa infra-constitucional
que regule la transferencia en concepto de coparticipación de cada provincia a los
municipios, debe comenzar definiendo, entre los requisitos mínimos, lo siguiente:
35 BALBO, Elvira Hebe; La Coparticipación…op.cit.; Pág. 3
MODELO INTERPRETATIVO
50
1. Cuáles son los recursos y en qué proporción conformarán la masa coparticipable
denominada “distribución primaria”, para ser distribuida luego entre los Municipios.
2. Cómo se conforma la “distribución secundaria”, señalando qué proporción o quantum
se asigna a cada municipio y cuáles son los criterios elegidos para su determinación.
3. La normativa debe establecer expresamente la periodicidad con que se transferirán
los fondos participables a los beneficiarios.
4. A fin de que los municipios puedan estimar recursos presupuestarios, previsibles y
reales, sería conveniente que la normativa contemplara un sistema por el cual la
provincia les garantizara un piso mínimo anual a percibir en este concepto.
a. El monto garantizado podría fijarse en función de la cantidad de habitantes que
cada jurisdicción tenga, aunque existen una serie de indicadores que se podrían
tomar como criterio para esa distribución.
Al respecto, Montbrun aclara que la coparticipación es una cuestión
arduamente debatida36 dado que está sometida a una doble relación de tensión, en
puja de los recursos. Por una parte participamos de la lucha entre la provincia con el
conjunto de los municipios (distribución primaria) y, por otra parte y dada la naturaleza
esencialmente redistributiva de la coparticipación en nuestro país, encontramos la
puja entre los distintos municipios (distribución secundaria) en función de acceder a
índices de prorrateo que satisfagan los intereses de todos y cada uno de los
municipios.
En defensa del fortalecimiento de las autonomías locales es fundamental dotar
a la relación financiera Provincia – Municipios de reglas claras, racionales y
adecuadamente direccionadas. La Ley de Coparticipación Municipal es la herramienta
jurídica más idónea a tal fin, aunque actualmente requiera de modificaciones urgentes
a fin de adaptarla a los nuevos contextos, asegurando una distribución razonable de
los recursos.
Otro de los aspectos que forma parte de la normativa y que influye en el
accionar de los Municipios es el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal, creado
por la Ley Nº 25917, y a la cual se han adherido gran parte de aquellos. La misma
plantea avanzar en la transparencia de la información fiscal, para lo cual se definen
una serie de requisitos acerca de la información a publicar, así como también la forma
de presentación de la misma.
36 MONTBRUN, Alberto, Derecho Público Provincial y Municipal; Volumen I; 2º Edición actualizada; Año 2003; Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos; Pág. 125
MODELO INTERPRETATIVO
51
De esta forma, las provincias deben presentar ante sus legislaturas un
presupuesto plurianual que incluya las proyecciones de ingresos y gastos para el
próximo trienio. Asimismo, las provincias, en sus páginas web, dispondrán la
publicación de la información fiscal determinada por ley, entre la que se detalla:
presupuestos del ejercicio y plurianual, ejecución presupuestaria trimestral, stock de
deuda trimestral, avales y garantías y planta de personal.
La Ley N° 25.917 establece además, que los gobiernos provinciales invitarán a
sus municipios a adherirse a la norma, y propondrán la aplicación de principios
similares a los establecidos en la misma. Cada Provincia dicta una Ley de Adhesión a
la 25.917, y en ella se mencionan, entre otras cosas, los requerimientos que deben
cumplimentar los municipios de la provincia, a saber en términos generales:
Pautas de elaboración y presentación de sus presupuestos
Establecimiento de clasificadores homogéneos, compatibles con los existentes en
el orden nacional y provincial
Utilización de sistemas uniformes de administración financiera y de control
Incorporación de proyecciones plurianuales para las municipalidades
Remisión al poder ejecutivo de estados de:
o Presupuestos vigentes y ejecuciones presupuestarias de recursos –
percibido– y erogaciones –devengado y pagado–
o Plantas de personal –permanente y transitoria–
o Stock de la deuda publica
o Relación emisión–recaudación de tasas y contribuciones
Pautas para ejecutar sus presupuestos preservando el equilibrio financiero
Generalmente, las consideraciones a cumplir para satisfacer lo impuesto por la
Ley de Responsabilidad Fiscal, están determinadas en el marco de los acuerdos que
se realizan con el tribunal de cuentas provincial. En dichos acuerdos, se establece la
mecánica operativa para la presentación de la información correspondiente.
Para el caso de los municipios, la administración tributaria deberá informar
datos relacionados a los ingresos tributarios liquidados y percibidos para un período
específico, generalmente trimestrales. En este punto se plantea la necesidad urgente
de modernizar los sistemas informáticos, a fin de obtener información tributaria
MODELO INTERPRETATIVO
52
resumida y actualizada con el objetivo de brindar a la sociedad datos pertinentes y
fiables, ya que tienen el derecho a conocer los resultados de las gestiones además
del destino de los fondos obtenidos.
Asimismo, las Ordenanzas dictadas mediante el órgano deliberativo de cada
municipio conforman otro aspecto que forma parte del marco normativo que delimita
el accionar del municipio. Dentro de estas ordenanzas, encontramos la que podemos
denominar “ordenanza tarifaria”, la cual se aprueba anualmente y cuya vigencia será
para el año siguiente. La misma establece los conceptos a tributar y sus
correspondientes montos, teniendo en cuenta las particularidades de cada tributo.
Dicha ordenanza generalmente establece las distintas facultades con que
podrá contar el ejecutivo municipal para actuar y determinar facilidades en casos
particulares o la posibilidad de dar curso libre a decisiones específicas de acuerdo a
criterios que varían dentro de ciertas limitaciones definidas en la misma.
Muchas veces juega un papel importante la oportunidad que tiene el ejecutivo
municipal de elevar proyectos de mejoras en las ordenanzas y códigos municipales,
tratando de adaptar la normativa vigente a las realidades imperantes. Con esto, se
busca adaptar el marco regulatorio ampliando o restringiendo facultades o
posibilidades de acción.
Alberto Montbrun menciona los siguientes tipos de tributos presentes en el
ámbito municipal:
PRINCIPALES
TRIBUTOS DE
ALCANCE
MUNICIPAL
Tasa de inspección, seguridad e higiene o Contribución por el ejercicio de actividades económicas (el "nomen iuris" varía según el municipio, siendo una de las más conflictivas)
Derechos o contribuciones de publicidad y propaganda
Tasa por inspección veterinaria y bromatológica (llamada Tasa de Abasto)
Derechos de ocupación de espacios públicos
Tasa por servicios generales o Tasa de alumbrado, barrido y limpieza
Derecho de habilitación de comercios e industrias
Tasa por servicios especiales
Derechos de construcción
Derecho de explotación de canteras, extracción de arena, cascajo, pedregullo, sal, agua, y demás minerales; etc.
Derechos de inspección y habilitación de instalaciones eléctricas y/o
MODELO INTERPRETATIVO
53
mecánicas y/o electrónicas y/o electromecánicas
Derechos de Cementerio Municipal
En definitiva, los municipios se enfrentan ante este tipo de normativas que
regulan su accionar, estableciendo restricciones dentro de las cuales, muchas veces,
se tiene la libertad condicionada para actuar con criterios propios de la gestión del
organismo tributario.
Sin embargo, la administración tributaria debe tener la capacidad de revisar
continuamente la aplicabilidad de la normativa, proponiendo cambios o
modificaciones que serán tratados y autorizados por las instituciones legislativas o
deliberativas. Es decir, que se podrá proponer alternativas del “derecho que debería o
podría ser”, lo cual muchas veces ayuda a plantear la necesidad de cambios legales
de acuerdo a las condiciones actuales.
Por otro lado, también podemos encontrar, dentro del conjunto de ordenanzas
dictadas por el órgano competente, aquellas que regulan las distintas actividades a
desarrollar. Entre ellas, se legisla, por ejemplo, el código de edificación que tendrá
rigor dentro del ámbito espacial para las construcciones edilicias. Anexo a esta
legislación se encuadran una serie de ordenanzas que van en la misma dirección y se
encargan de regular las actividades vinculadas. En conjunto, se encargarán de
delimitar el alcance de las acciones de fiscalización realizadas por las unidades
organizacionales pertinentes.
Otro punto a tener en cuenta será la necesidad de disponer de mecanismos
adecuados para trasladar lo establecido a los ámbitos ejecutivos, impactando en la
operatoria de las actividades a realizar. Es por ello que también se deben establecer
regulaciones internas respecto de la forma de trabajo y acción que tendrán los
agentes municipales, en sus distintos niveles jerárquicos. De acuerdo a esto,
podemos encontrar que la mayoría de los organismos públicos toman la ley de
procedimiento administrativo como base para realización de cualquier acto efectuado
en el ejercicio de la función administrativa. Sin embargo, pueden existir actividades
administrativas estatales que tengan un régimen establecido por una ley u ordenanza
especial, en cuyo caso las disposiciones dadas por la ley se tomarán como
supletorias.
Por su parte, aquellos organismos públicos que toman la decisión de
implementar normas de calidad, se ven empujados a definir una serie de documentos
que determinan la forma de trabajo o las consideraciones a tener en cuenta para la
MODELO INTERPRETATIVO
54
realización de procesos específicos dentro de la institución. Esto se puede agrupar en
lo que denominamos manual de procedimientos, el cual detalla los pasos y demás
aspectos vinculados a los posibles procesos a desarrollar dentro de la administración
tributaria municipal.
También podemos hallar documentos que determinan la forma de actuar por
parte del personal de las organizaciones, y que generalmente se establecen bajo la
forma de códigos de ética. El objetivo es establecer los valores, principios básicos y
pautas que deben orientar la conducta del personal.
Dicha documentación se revisa continuamente, buscando la unificación de
criterios respecto de la forma de trabajar. Es una manera de estandarizar las
actividades incluidas en los distintos procesos de valor. Estos aspectos, entre otros,
pasan a formar parte y nutren continuamente al sistema normativo que fluye en una
administración tributaria.
D. Análisis municipal de los factores externos
A nivel municipal, podemos visualizar que la sociedad juzga cualquier
comportamiento tributario en función de los servicios efectivamente ofrecidos por el
municipio. La falta de presencia en el consciente colectivo respecto de la finalidad y
acción del ejecutivo municipal influye en la imagen y, en última instancia, en los
niveles de recaudación. Por ello, este dato no debe ser menor a la hora de definir las
acciones estratégicas, y estimula a ser muy cautos con el trato y los servicios que se
le ofrecen al contribuyente, y dentro de estos, los servicios tributarios.
Dentro de esa perspectiva, existen necesidades de asistencia social, laboral,
de servicios de salud, de actividades recreativas, entre otras, donde el municipio tiene
que aprovechar esta necesidad de contacto directo para potenciar su accionar y
presión hacia mejores niveles de cumplimiento tributario con el fin de distribuir
eficientemente los recursos y financiar actividades de las cuales todos se verán
beneficiados.
El modelo interpretativo abarcará dos aspectos a tener en cuenta:
Análisis del micro entorno: entorno inmediato
Análisis del macro entorno: entorno más lejano
MODELO INTERPRETATIVO
55
El primero implicará realizar una evaluación de los agentes sociales con los
que actúa e interactúa la administración en su operatoria diaria. Así, se busca poder
dibujar lo que se denomina “cúmulo” del sector tributario municipal. Por consiguiente,
nuestro municipio podrá vincularse actuando con los grupos que muestra el cuadro
siguiente.
GRÁFICO Nº 5 – Cúmulo estratégico tributario
FUENTE: Elaboración Propia
Por otro lado, también se requiere realizar una evaluación del macro entorno,
en el cual hacemos referencia a aquellos factores que muchas veces definen
limitaciones que vienen dadas desde niveles superiores. Como resultado, el análisis
buscará establecer un informe respecto de la realidad actual del Municipio, resumida
en puntos centrales tales como oportunidades y amenazas, para un período
específico.
SECTOR PÚBLICO MUNICIPAL
· DIRECCIÓN DE HIGIENE URBANA · DIRECCIÓN DE DEPORTES · DIRECCIÓN DE DESARROLLO SOCIAL · DIRECCIÓN DE CULTURA · DIRECCIÓN DE CONTADURÍA · DIRECCIÓN DE TESORERÍA · HONORABLE CONCEJO DELIBERANTE
La administración tiene, en la actualidad, la necesidad de impulsar la
capacidad de adaptación continua al contexto, de manera tal que permita cumplir
adecuadamente sus objetivos, y además debe actuar como agente de cambio
tratando de impactar sobre ese contexto, con el fin de mejorar las conductas sociales
vinculadas, específicamente sobre el cumplimiento voluntario de las obligaciones
tributarias.
Las señales que se advierten, a través de indicadores y mediciones
cuantitativas, con relación a diversos tipos de incumplimientos ayudan a redefinir
objetivos y plantear los cambios requeridos en las diversas actividades a cargo de la
administración. Esa detección endógena se produce a través de quienes gestionan
las fases de operación, los que operan e interactúan con los contribuyentes, y
también se dispara por análisis y evaluaciones del más alto nivel gerencial. En todos
los casos es la propia organización quien identifica la brecha y propone los cambios.
Tal vez, el cambio más importante que está teniendo lugar ocurre en la forma
en que se trata de comprender el mundo, así como en la concepción de su
naturaleza. Se presume que la mayoría de los problemas administrativos creados por
el cambio, derivan de su ritmo. Esto puede ser cierto, pero es evidente que no se
podrá enfrentar eficientemente el cambio, a menos que se comprenda su naturaleza.
b) Compromiso con el modelo de gestión estratégica tributaria
1.1. Compromiso de la alta dirección
La alta dirección debe proporcionar evidencia de su compromiso con el
desarrollo e implementación del modelo de gestión estratégica tributaria en cuya base
se encuentra el sistema de gestión de la calidad y la búsqueda de la mejora continua
de su eficacia.
Es conveniente que la alta dirección haya “comprado el proyecto” antes de
embarcarse en llevar a la administración tributaria hacia un sistema de gestión de la
calidad y que esté convencida plenamente, sin sombras de dudas sobre las ventajas
y alcance del emprendimiento, para evitar las marchas y contramarchas que
destruyen la eficacia del sistema y para asegurar los medios y mecanismos
necesarios para su éxito.
Si la dirección no entiende las acciones y consecuencias que presupone, no
puede llevarse a cabo un proyecto de esta naturaleza ni asegurarse su éxito.
MODELO ORGANIZACIONAL
99
No se evidencia compromiso si no existe un conocimiento previo de la
dirección sobre el alcance y ventajas de la implementación dicho modelo con un
sistema de gestión de la calidad, que sirva para demostrar su convicción a todo el
personal de los distintos niveles de la organización municipal.
1.2. Enfoque en las necesidades y expectativas del contribuyente:
1.2..1. La alta dirección tiene el deber de la determinación de las
necesidades y las expectativas de los contribuyentes y que éstas
sean satisfechas. Para ello se puede:
1.2..1.1. Efectuar consultas a los contribuyentes sobre sus
expectativas de los servicios tributarios municipales.
1.2..1.2. Analizar la información proveniente del sistema de
reclamos.
1.2..1.3. Realizar un estudio estadístico, periódicamente, según
datos obtenidos en los puntos anteriores.
1.2..1.4. Entablar reuniones periódicas y sistemáticas con las
organizaciones sectoriales o grupos de interés (organizaciones
ambientales, cámaras de comercios, micro emprendimientos,
industrias, cooperativas, organizaciones de consumidores,
derechos humanos, consejos de seguridad, centros culturales y
deportivos y otras ONG distritales).
1.2..2. Comunicar a todo el personal de la administración tributaria la
importancia de satisfacer los requisitos demandados por el cliente de
los servicios, así como los aspectos legales y reglamentarios
requeridos para los mismos. Este punto merece aclarar su
importancia en términos de la eficacia del sistema de gestión de la
calidad.
1.2..2.1. Para obtener el compromiso de las personas en todos los
niveles de la organización tributaria municipal es necesario
MODELO ORGANIZACIONAL
100
mantener informada a la gente sobre las políticas y los
procedimientos que debe seguir y las razones por las cuales
estos son importantes.
Desafortunadamente, la buena comunicación dentro de un municipio es rara, y
por lo general no es tan buena como los directivos creen. Los empleados identifican
por lo común la escasa comunicación como la principal barrera para el desarrollo de
la organización municipal.
El mayor riesgo es dar por sentado que la gente informará o encontrará la
manera de informarse. El mensaje importante es que la comunicación implica un gran
esfuerzo, tanto para desarrollar procesos de comunicación estructurados como para
desarrollar una cultura que estimule la comunicación informal.
1.2..2.2. Para que el proceso de comunicación se desarrolle en
una forma eficaz es necesario que existan procedimientos que
permitan y estimulen la retroalimentación (programas de buenas
ideas, círculos de calidad, equipos de trabajo, etc.).
1.2..2.3. Más importante todavía es que se debe desarrollar una
cultura que estimule y responda la formulación de sugerencias e
ideas en todos los niveles de la administración tributaria
municipal.
1.2..3. Identificar procesos de realización de productos y servicios que lleva
adelante la administración en el marco de sus competencias, las
expectativas actuales de los clientes y el marco legal aplicable a
cada caso.
1.3. Política de calidad tributaria
Se debe definir la política de calidad a través de un medio explícito y público,
que permita dar a conocer dentro y fuera del municipio cuáles son los principios
rectores con los que ha decidido administrar los procesos relacionados con la
satisfacción de sus clientes.
Tratará de plasmarlo en:
MODELO ORGANIZACIONAL
101
1.3..1. el dictado de un decreto marco de declaración de interés municipal
del sistema de gestión tributario basado en las normas de calidad
1.3..2. la elevación al Honorable Consejo Deliberante, de ser posible, de un
proyecto de ordenanza fijando los lineamientos de la política de
calidad;
1.3..3. la afectación en el presupuesto municipal una partida específica para
el efectivo cumplimiento del sistema de gestión de calidad;
1.3..3.1. La intervención en la formulación de un presupuesto en
donde tenga cabida la aplicación de fondos suficientes para
asegurar la provisión de recursos al sistema de calidad.
1.3..3.2. La intervención activa en la provisión en tiempo y forma
de los recursos asignados por el presupuesto municipal.
1.3..4. la incorporación de dichos lineamientos en la carta orgánica
municipal, siempre que el municipio estuviera facultado por la
constitución provincial para hacerlo.
1.3..5. El establecimiento de los objetivos concretos que se pretenden
alcanzar en relación con el grado de satisfacción que los
contribuyentes puedan tener por los servicios ofrecidos por la
administración tributaria.
1.3..6. La medición del funcionamiento organizacional con el fin de observar
el cumplimiento de los objetivos y políticas fijados, sobre todo en los
aspectos de satisfacción de los clientes y demás grupos de interés.
1.3..7. El establecimiento de procesos de retroalimentación que estimulen al
personal a contribuir a la mejora del producto y los procesos
vinculados con sus clientes.
1.3..8. El establecimiento de revisiones regulares del desempeño, la
conveniencia y la eficacia del sistema de gestión de la calidad
teniendo en cuenta posibles cambios en las necesidades y
expectativas de los contribuyentes.
MODELO ORGANIZACIONAL
102
1.4. Planificación y definición de la estrategia tributaria
Este aspecto ya fue desarrollado en los capítulos anteriores, plasmado en el
modelo de gestión estratégica tributaria municipal.
Se plantea la necesidad de definir un modelo propositivo (con la enunciación
de la visión, misión y objetivos estratégicos) conjuntamente con un modelo
interpretativo del entorno (análisis de factores externos) y un modelo organizacional
de la administración (análisis de factores internos), para luego determinar las posibles
alternativas de estrategia que serán evaluadas a la luz de distintas herramientas
comparativas, permitiendo establecer una gama de acciones plasmadas en un
modelo estratégico adaptado a los niveles jerárquicos correspondientes.
Más allá de aclarar el esquema general de este trabajo, se pone énfasis en la
definición de los objetivos estratégicos, tratando de que en ellos se incluya también
las expectativas de calidad establecidas en el modelo de gestión de calidad:
1.4..1. Los objetivos están esencialmente asociados a la mejora continua
del desempeño del sistema de gestión de la calidad; para poder
evaluar el grado de mejora es que los objetivos tienen que ser
medibles, o sea expresados en forma cuantitativa de tal manera que
sea posible determinar si han sido cumplidos o no.
1.4..2. Usualmente los objetivos de mejora se establecen sobre los
indicadores de eficacia de los distintos procesos del sistema de
gestión
1.5. Responsabilidades, autoridades y comunicación
1.5..1. Al definir sus responsabilidades y autoridades, es conveniente que el
personal (jerárquico, administrativo, profesional, etc.) tenga
especificada en sus funciones su grado de responsabilidad y
autoridad con relación a su contribución para el logro de los objetivos
definidos en la política de calidad del municipio.
Esto estará plasmado en el correspondiente manual de funciones y destallado
en el manual de procedimientos.
MODELO ORGANIZACIONAL
103
1.5..2. Es también muy útil desde el punto de vista legal (como atribuciones
de competencias) y desde el punto de vista de la gestión de la
calidad, que el municipio cuente con un organigrama siempre
actualizado con una correcta descripción de las funciones.
Sin duda la identificación y revisión de los procesos necesarios para obtener
los productos que el municipio ofrece a sus clientes, otorga un enfoque dinámico en la
redacción de las funciones de sus estructuras.
La utilización de herramientas tales como declaraciones de responsabilidades
y descripciones de funciones, programas detallados de tareas y diagramas de flujo
pueden ayudar a identificar los procesos principales, sus interrelaciones y las
secciones o personas involucradas.
1.5..3. Es necesario revisar la estructura y la documentación existente y
considerar hasta qué punto la estructura formal de la organización
municipal está alineada con la red de procesos identificada.
1.5..4. Una vez que las tareas han sido definidas pueden ser asignadas,
como responsabilidades a través de procedimientos de operación o
descripciones de tareas. Esto puede utilizarse para comunicar la
interrelación entre las funciones y la asignación de responsabilidades
de autoridad en la totalidad de la organización municipal.
1.5..5. Dentro del grupo de alta dirección, se deberá otorgar a un
funcionario la responsabilidad y la autoridad adecuada para
promover, mantener e informar acerca del sistema de gestión
estratégica basado en la calidad.
Como sucede con cualquier iniciativa, sin un “promotor” su éxito generalmente
disminuye. Además, un sistema de gestión de la calidad exitoso mejora y evoluciona
continuamente, y por lo tanto, requerirá una dirección y una administración
constantes, y la comunicación permanente de los cambios producidos en el sistema.
El representante de la alta dirección debe informar a la dirección sobre los
resultados operativos del sistema de gestión en funcionamiento. A tal efecto, sería
conveniente proceder al relevamiento del estado de los parámetros del sistema
destinado a proveer la información adecuada para evaluar la eficacia del sistema de
gestión y para detectar necesidades de mejora.
MODELO ORGANIZACIONAL
104
Puede ser necesario que a este funcionario lo acompañe un equipo con
funciones similares, por ejemplo en las distintas unidades funcionales, y en tales
casos, sus funciones, autoridad delegada y líneas de reporte deberían estar bien
definidas. También puede tener personal administrativo, en relación a las
dimensiones y complejidad de la organización de las funciones tributarias.
1.5..6. Por otra parte, y como último factor de importancia dentro de las
responsabilidades de la dirección es la revisión sistemática del
sistema de gestión de calidad, a fin de asegurar la conveniencia,
adecuación y eficacia continua.
En la misma se buscará evaluar las oportunidades de mejora y la necesidad de
efectuar cambios, incluyendo la política de calidad y los objetivos de calidad.
Las revisiones pueden realizarse más frecuentemente si se está llevando a
cabo o se planifican cambios importantes al sistema de gestión de la calidad.
1.5..7. Es conveniente que los registros de tales revisiones demuestren qué
acciones, si existieren, se consideran necesarias.
1.5..7.1. Los niveles jerárquicos correspondientes deberían
examinar la eficacia de tales acciones durante las subsiguientes
revisiones.
1.5..7.2. Los registros podrían ser minutas de reuniones de revisión
formales, un informe que resuma las cuestiones y acciones
fundamentales a implementar, o documentos de circulación
interna en formato memorando que proporcionen un resumen
de las cuestiones y acciones a llevar a cabo.
1.5..7.3. Será de utilidad documentar los procesos involucrados en
la revisión, lo cuales podrían identificar:
ü la frecuencia de la revisión; la agenda de la revisión;
ü los participantes;
ü el método para documentar las revisiones;
MODELO ORGANIZACIONAL
105
ü la responsabilidad de convocar las reuniones para las revisiones;
ü los criterios para iniciar revisiones no programadas;
ü la posibilidad de realizar revisiones parciales y totales, luego de
varias revisiones parciales.
Para comenzar a realizar las revisiones se requerirá alimentar el proceso con
información proveniente de: resultados de auditorías, retroalimentación del cliente,
desempeño de los procesos y conformidad del producto, estado de las acciones
correctivas y preventivas, acciones de seguimiento de revisiones por la dirección
previas, cambios que podrían afectar el sistema de gestión de la calidad, y
recomendaciones para la mejora.
1.5..8. Una vez analizada toda la información se procederá a plantear los
resultados de las revisiones mediante un acta de reunión donde se
evaluaran las acciones vinculadas con
1.5..8.1. la mejora de la eficacia del sistema de gestión de la
calidad y de sus procesos, adecuando la estructura
organizacional y los recursos;
1.5..8.2. la mejora del producto en relación con los requisitos del
cliente, y aumento del valor percibido por él e introduciendo
oportunamente nuevos servicios
1.5..8.3. las necesidades de recursos.
Luego la minuta de esta reunión será el primer dato de entrega para la próxima
reunión.
8. Análisis municipal de factores internos El aspecto interno es un punto de revisión importantísimo para un municipio,
en pos de lograr definir todos los recursos, procesos y personas con que se cuenta
para poner en marcha la estrategia. No solo basta con “saber cómo hacer” las cosas
sino también se necesita “saber qué hacer” y “saber ser” al actuar. Es decir, no se
logrará el éxito en el cumplimiento de la estrategia tributaria solamente con
habilidades, también se necesitará tener capacidades y competencias.
MODELO ORGANIZACIONAL
106
Así, serán los recursos quienes permitirán lograr hacer las cosas de la manera
más eficiente, usando las habilidades, experiencias y destrezas. Los procesos
permitirán llegar a obtener capacidades diferenciales al momento de desarrollarlos,
incluyendo y potenciando constantemente las actividades generadoras de valor. Sin
embargo, serán las personas quienes definirán las competencias con que se dispone
para lograr efectivamente el éxito buscado, las cuales darán una identidad a la
administración tributaria, plasmándose en la correspondiente visión, creencias y
cultura organizacional.
Como resultado, el análisis buscará establecer un informe respecto de la
realidad actual del municipio, resumida en puntos centrales tales como Fortalezas y
Debilidades, para un período determinado.
De acuerdo a lo mencionado por David, el informe debe resumirse en una
matriz que denominamos EFI (evaluación de factores internos)53.
Para confeccionar la matriz (tabla nº 3), se han tomado un conjunto de factores
considerados como principales variables internas que afectan el accionar de la
administración. Cada factor tiene asignado un porcentaje de importancia (es decir,
cómo impacta porcentualmente cada factor en el logro de las estrategias posibles).
Luego, se define el impacto de cada factor mediante una valoración de 1 (debilidad
importante), 2 (debilidad menor), 3 (fortaleza menor) y 4 (fortaleza importante). La
sumatoria del promedio ponderado nos determinará el valor esperado para nuestro
entorno y sus factores. Es decir, cuanto impacto tiene el entorno en nuestro
funcionamiento.
TABLA Nº 3 – Matriz EFI
Variables Ponderación Impacto Valor
Esperado
Trato en la Atención al Público 5% 4 0,2
Tiempo de Atención al Público 7% 4 0,28
Comodidad y Disposición de Salas de Espera 4% 4 0,16
Cobertura Geográfica de Atención 2% 4 0,08
Nivel de Capacitación del Personal 4% 3 0,12
Presencia del Personal 3% 3 0,09
Actualización Tecnológica 4% 3 0,12
Disponibilidad de la Información 5% 2 0,1
Facturación 4% 3 0,12
53 DAVID, Fred; La Gerencia Estratégica…op. cit.; Pág. 578
MODELO ORGANIZACIONAL
107
Morosidad 3% 2 0,06
Facilidades de Pago 4% 3 0,12
Medios de Pago 5% 4 0,2
Cobro Judicial 4% 2 0,08
Cobro Administrativo 4% 3 0,12
Acciones de Innovación 5% 2 0,1
Acciones de Mejora 5% 3 0,15
Acciones de Coordinación 5% 2 0,1
Acciones de Adaptación 3% 2 0,06
Definición de Procesos (Manual de
Procedimientos) 4% 2 0,08
Actitud frente a los Cambios 5% 2 0,1
Diferenciación Horizontal 4% 3 0,12
Diferenciación Vertical 4% 3 0,12
Mecanismos Integradores 7% 3 0,21
100% Impacto
Total 2,89
FUENTE: Elaboración Propia
El valor esperado del análisis interno para el municipio será con debilidades
tendientes a ser fortalezas pero que aún son menores, ya que el Valor de Impacto
Total es 2,89 (calificada entre debilidad menor y fortaleza menor). En términos
porcentuales, vemos que el trato en la atención al contribuyente con el respectivo
tiempo de atención y la disponibilidad de la información tributaria, son factores que
mayor impacto tendrán en la Estrategia Tributaria a implementar. También lo son la
disponibilidad de adecuados medios de pago, las acciones de coordinación,
innovación y mejora, como la actitud frente a los cambios y los mecanismos
integradores utilizados para vincular las distintas unidades encargadas de las
funciones tributarias.
Dichos factores son puntos internos a revisar para adoptar medidas que
tiendan a mejorar los resultados, afectando la evaluación de las acciones internas.
C a pí tu l o V MODELO ESTRATÉGICO
A. Análisis y selección de la estrategia
Muñoz y Ocaña establecen que el modelo estratégico buscará orientar los 3
modelos anteriores hacia el detalle de alternativas de estrategias viables, combinando
los resultados de los mismos y utilizando herramientas matriciales con el fin de
facilitar comparaciones bajo una modalidad ciertamente objetiva.
Hill y Jones definen la estrategia, entre otras maneras, como el ajuste que la
organización hace entre sus habilidades y recursos internos con las oportunidades y
riesgos creados por los factores externos influyentes. Lo que se busca es
correlacionar las oportunidades y amenazas con las fortalezas y debilidades internas.
Esto nos permitirá generar alternativas de estrategias posibles para la administración
tributaria.
La posibilidad de determinar el análisis FODA permitirá dejar en claro qué es lo
que se toma como prioritario en cada aspecto vital para el funcionamiento futuro. Las
mejoras en el tiempo serán calificadas y comparadas con la situación inicial, es decir,
que serán evaluadas y se determinará qué es lo que se pudo resistir, qué amenazas
se lograron transformar en oportunidades, qué oportunidades se pudieron aprovechar,
y cuales debilidades se pudieron revertir con el accionar de las fortalezas. Este
análisis permitirá definir distintos tipos de estrategias a escoger, las cuales fluirán
luego hacia toda la organización, adaptándolas de acuerdo al nivel jerárquico y la
temática funcional del sector.
La matriz FODA54 ayudará a plantear las siguientes estrategias:
· Estrategias FO: donde se propone utilizar las fortalezas internas para
aprovechar las oportunidades externas.
54 DAVID, Fred; La Gerencia Estratégica…op.cit.; Pág. 593
MODELO ESTRATÉGICO
109
· Estrategias FA: donde se propone utilizar las fortalezas para evitar o reducir
el impacto de las amenazas externas.
· Estrategias DO: donde se busca mejorar las debilidades internas al
aprovechar las oportunidades externas
· Estrategias DA: implican tácticas defensivas que buscan reducir las
debilidades internas y evitar las amenazas externas.
La construcción de la matriz para el caso de la administración tributaria
municipal queda ejemplificada de la siguiente manera en la tabla nº 4:
TABLA Nº 4 – Matriz FODA
FORTALEZAS
1. Trato al contribuyente
2. Comodidad sala de espera
3. Capacitación del personal
4. Cobertura de atención
5. Facturación
6. Facilidades de pago
7. Medios de pago
8. Acciones de mejora
9. Manual de procedimientos
DEBILIDADES
1. Disponibilidad de la información
2. Tiempo de atención
3. Actualización tecnológica
4. Morosidad
5. Cobro administrativo
6. Cobro judicial
7. Acciones de coordinación
8. Actitud frente al cambio
9. Mecanismos integradores
OPORTUNIDADES
1. Acuerdos con otros organismos
2. Profesionalización
3. Medio ambiente
4. Acceso a la tecnología
5. Responsabilidad fiscal
6. Legislación laboral
7. Ordenanza tarifaria
8. Ley de procedimiento administrativo
9. Educación tributaria
10. Actividades civiles
ESTRATEGIAS FO
1. Sistematizar el registro de capacitación del personal, estimulando monetariamente la profesionalización de los mismos
2. Incentivar el uso de sistemas informáticos on line a fin de evitar la impresión de boletas y demás medidas de cuidado del medio ambiente
3. Aprovechar el acceso a nuevas tecnologías a fin de modernizar los soportes informáticos de los procesos operativos
4. Reestructurar el registro de organismos con actividades sin fines de lucro y las exenciones concedidas
ESTRATEGIAS DO
1. Definir los procesos tributarios a fin de brindar información fiscal de manera on line
2. Acuerdo de intercambio de información fiscal con otras administraciones y con el SyNTIS
3. Organizar los box de atención bajo el sistema de ventanilla única
4. Elaborar programas de capacitación en cuanto a las necesidades de enfrentar los cambios y su importancia en la definición de las políticas
5. Poner en práctica mecanismos integradores estimulando la comunicación interna y favoreciendo la definición de políticas
MODELO ESTRATÉGICO
110
generadoras de valor
AMENAZAS
1. Necesidad de infraestructura
2. Tasa de coparticipación
3. Inflación
4. Propuestas electorales
ESTRATEGIAS FA
1. Estimular el mejoramiento de procesos a fin de aceitar el funcionamiento interno tratando de reducir costos y mejorar ingresos que no derivan de la coparticipación
2. Mejorar las condiciones de infraestructura en las áreas directamente vinculadas con la prestación de servicios al contribuyente
3. Sistematizar la canalización de las propuestas de mejora internas y externas
ESTRATEGIAS FA
1. Mejorar los tiempos de ejecución de los procedimientos administrativos y judiciales, procurando aumentar los recursos propios y evitando que las deudas se reduzcan en su valor real
FUENTE: Adaptación de lo expuesto por Fred DAVID en “La Gerencia Estratégica” - 2003
Sin embargo, no todas las posibles estrategias definidas mediante la matriz
serán seleccionadas. Para esto, vamos a utilizar una herramienta que permite
comparar diferentes alternativas estratégicas55.
Se comentó anteriormente que el análisis y la intuición deben considerarse
como base para la formulación de la estrategia. Por su parte, serán los directivos
junto con los agentes escogidos para participar de la formulación, quienes debatirán
en esta parte del proceso respecto de los mejores cursos de acción.
La matriz de planeación estratégica cuantitativa expuesta a continuación (tabla
nº 5) permite determinar el grado relativo de atractivo de dichas acciones. Permitirá
evaluar alternativas con objetividad, en base a factores de éxito crítico, tanto externos
como internos. Asimismo, hay que tener en cuenta que las estrategias definidas serán
evaluadas y comparadas en la medida que impliquen cursos de acción relacionados y
distintos a la vez. Es decir, las estrategias a comparar tienen que ser de un mismo
tipo, tienen que buscar satisfacer un objetivo específico. Para ello se deberá
establecer, como recomendación, al menos dos estrategias posibles para cada
objetivo determinado, con el fin de compararlas y escoger una. Este proceso es
denominado, por David, como “series de estrategias”, con lo cual cada serie incluirá al
menos dos estrategias.
55 Ibídem op. cit.; Pág. 678
MODELO ESTRATÉGICO
111
La estrategia 1 incluye:
· Reestructuración y modernización de los procesos administrativos, con
reasignación del personal y eliminación de actividades que no generan
valor
La estrategia 2 incluye:
· Ajuste tarifario con potenciamiento de actividades con alto impacto fiscal
monetario
TABLA Nº 5 – Matriz MPEC
FACTORES CLAVES VALOR
ESTRATEGIA 1 ESTRATEGIA 2
PUNT. DE
ATRACTIVO
TOTAL DE
ATRACTIVO
PUNT. DE
ATRACTIVO
TOTAL DE
ATRACTIVO
OPORTUNIDADES
Acuerdos Provinciales 0,15 4 0,6 1 0,15
Profesionalización 0,15 4 0,6 1 0,15
Medio Ambiente 0,1 3 0,3 1 0,1
Acceso a la Tecnología 0,08 3 0,24 3 0,24
Responsabilidad Fiscal 0,1 3 0,3 2 0,2
Legislación Laboral 0,08 2 0,16 2 0,16
Ordenanza Tarifaria 0,1 2 0,2 4 0,4
DEBILIDADES
Necesidad de Infraestructura 0,07 2 0,14 2 0,14
Tasa de Coparticipación 0,1 2 0,2 3 0,3
Inflación 0,07 3 0,21 4 0,28
1
FORTALEZAS
Trato al Contribuyente 0,1 3 0,3 3 0,3
Comodidad Sala de Espera 0,04 3 0,12 3 0,12
Capacitación del Personal 0,05 3 0,15 2 0,1
Cobertura de Atención 0,03 3 0,09 3 0,09
Facturación 0,08 2 0,16 3 0,24
Facilidades de Pago 0,05 2 0,1 3 0,15
Medios de Pago 0,05 3 0,15 3 0,15
Acciones de Mejora 0,05 4 0,2 2 0,1
Manual de Procedimientos 0,08 3 0,24 2 0,16
DEBILIDADES
Disponibilidad de la Información 0,1 3 0,3 2 0,2
Tiempo de Atención 0,05 4 0,2 2 0,1
MODELO ESTRATÉGICO
112
Actualización Tecnológica 0,03 3 0,09 3 0,09
Morosidad 0,04 2 0,08 3 0,12
Cobro Administrativo 0,05 3 0,15 3 0,15
Cobro Judicial 0,04 3 0,12 3 0,12
Acciones de Coordinación 0,04 2 0,08 2 0,08
Actitud frente al cambio 0,04 3 0,12 1 0,04
Mecanismos Integradores 0,08 3 0,24 2 0,16
TOTAL 1 5,84 4,59
FUENTE: Elaboración Propia
La metodología es la misma que hemos estado utilizando, donde se listan los
factores encontrados en el análisis FODA, definiendo para cada uno un “valor” que va
desde 0 a 1, como porcentaje de importancia relativa en el análisis. Luego, a cada
factor se le asigna un puntaje que puede ser igual a 1 (conveniencia de no
implementar), 2 (conveniencia de posible implementación), 3 (probable
implementación) y 4 (implementación definitiva). Al comparar las distintas estrategias
entre sí, aquella que tenga el mayor puntaje total de atractivo será quien prevalezca a
la hora de escoger.
Si bien es lógico plantear que forman parte del proceso de decisión aspectos
intuitivos y suposiciones, complementados con el grado de precisión con que cuenta
la calidad de la información previa y de los análisis de ajuste, este esquema de
selección es un modelo que sirve de guía y de algún modo permite formalizar lo que
muchas veces se toma en consideración pero que solo existe en las palabras y no en
una planeación específica.
Así, la estrategia seleccionada debe dividirse e impactar de manera distinta y
ajustada en los diferentes niveles de la administración tributaria.
B. La estrategia según el nivel jerárquico
Para el logro del cumplimiento de los principios de justicia tributaria y los
objetivos internos, se debe trasladar la estrategia a los distintos niveles jerárquicos y
para ello se requiere adaptarla en sus distintas características según el nivel de que
se trate:
MODELO ESTRATÉGICO
113
1. Nivel normativo A este nivel se debe perseguir el ideal de modelo de justicia tributaria. La
estrategia debe consistir en realizar la acción política correspondiente a los fines del
mejoramiento continuo del modelo y la definición y exposición de la misión, visión y
valores (filosofía).
Es de suma importancia que se preste especial atención a los requerimientos
de todos los grupos de interés relacionados con la administración tributaria, o sea a
los peticionarios externos (ciudadanos, contribuyentes, doctrina, gobierno, comunidad
en general) y a los peticionarios internos (funcionarios, directivos, empleados).
La misión se encarga de plasmar los pensamientos que regirán al trasfondo de
cada acción a llevar adelante. En ella, se debería formalizar a qué grupos se pretende
beneficiar o con quienes se va a priorizar la construcción de una relación fluida. En
consecuencia, será la misión quien terminará guiando el proceso de formulación de la
estrategia, el que, por consiguiente, incluirá la satisfacción de aquellos grupos de
interés (tanto internos como externos).
La acción política en este nivel consistirá en la interacción con los distintos
poderes constituidos y con la sociedad en general a los efectos de promover un
modelo tributario en el que se implementen y se respeten los valores vigentes de
justicia tributaria. Para esto, es de vital importancia dejar plasmado el programa/plan
estratégico de gestión tributaria el cual será de conocimiento público, y mediante él
cualquier ciudadano podrá juzgar las acciones y el logro de los resultados propuestos.
Para nuestro caso, la Visión fue citada, como ejemplo, en párrafos anteriores y
aquí la volvemos a recordar:
Es responsabilidad de la administración tributaria municipal asegurar la igualdad y equidad
en el establecimiento y gestión de los tributos que recaen sobre la comunidad,
complementada con una adecuada legalidad, generalidad, definición de las capacidades
económicas, progresividad y no confiscatoriedad en la fijación de los mismos.
La capacidad para detectar cambios en la sociedad que afecten los comportamientos
tributarios, debe ser prioridad en la operatividad de la administración tributaria. La
comunidad es el combustible esencial y primordial para sostener las actividades públicas,
con lo cual es muy importante considerar sus necesidades, deseos y tendencias, con el fin
de comprender sus cambios y gerenciar acciones adecuadas para anticiparse o
acompañar a los mismos.
MODELO ESTRATÉGICO
114
Para un correcto gerenciamiento tributario, es menester dotar de autonomía y
descentralización de funciones suficientes para ayudar a transparentar la gestión y
demostrar capacidad de satisfacción eficaz de las actividades encomendadas, bajo un
modelo de gestión que permita considerar constantemente los cambios necesarios.
Una gestión transparente tiene que buscar continuamente un accionar claro y preciso,
conjuntamente con la prestación de servicios de calidad cuyo mejoramiento incesante es
primordial para adaptarse a los cambios contextuales y de conducta tributaria.
Asimismo, la misión quedó definida de la siguiente manera:
Contribuir al crecimiento del bienestar socio-cultural y económico de la población,
asegurando un equilibrio de las relaciones tributarias con los contribuyentes particulares y
las organizaciones que realizan actividades civiles, comerciales e industriales.
Potenciar el uso de nuevas tecnologías para estrechar el vínculo con el ciudadano,
buscando mejorar la calidad de los datos que se disponen respecto de los mismos, cuyo
objetivo final es la correcta distribución de los servicios brindados al ciudadano de acuerdo
a criterios óptimos de comportamiento tributario.
Potenciar los servicios de atención al ciudadano, tanto en los puntos de contacto personal,
telefónicos y virtuales.
Mejorar la capacitación de los agentes municipales tendientes a incrementar las
competencias aptitudinales y actitudinales, procurando el desarrollo personal y la calidad
de servicio brindada al contribuyente.
2. Nivel estratégico A este nivel corresponde tratar de alcanzar los objetivos estratégicos
planteados en el programa director. Normalmente los objetivos estratégicos que se
persiguen en el plan estratégico tributario se refieren a temas como transparencia,
profesionalismo y calidad en el servicio, equidad, etc., además de ocupar un lugar
preponderante la política fiscal con fines de desarrollo de la sociedad vinculada. El
horizonte de planeamiento es de mediano o largo plazo.
MODELO ESTRATÉGICO
115
Los lineamientos estratégicos diferenciados que se busca implementar ya
fueron mencionados anteriormente:
§ Desarrollo del vínculo tributario
o Mejorar la calidad de los datos disponibles en las bases de datos
o Mejorar los soportes informáticos para brindar al ciudadano información
on line de su cuenta corriente.
o Mejorar los soportes informáticos para brindar a los agentes
municipales información cierta, oportuna y actualizada.
§ Incremento de la capacidad de detección y disuasión
o Mejorar la calidad de los datos disponibles en las bases de datos
o Mejorar los soportes informáticos para brindar al ciudadano información
on line de su cuenta corriente.
o Mejorar los soportes informáticos para brindar a los agentes
municipales información cierta, oportuna y actualizada.
o Reorganizar las unidades funcionales y su correspondiente lay out para
brindar mayor comodidad y rapidez en la prestación de servicios.
o Reorganizar el sistema de gestiones del contribuyente con el fin de dar
respuestas rápidas con un plazo predeterminado de resolución.
o Mejorar la eficacia de los mecanismos de control y el aprovechamiento
de la información disponible
§ Fortalecimiento Institucional
o Reorganizar las unidades funcionales y su correspondiente lay out para
brindar mayor comodidad y rapidez en la prestación de servicios.
o Reorganizar el sistema de gestiones del contribuyente con el fin de dar
respuestas rápidas con un plazo predeterminado de resolución.
MODELO ESTRATÉGICO
116
o Mejorar la eficacia de los mecanismos de control y el aprovechamiento
de la información disponible
o Promover la realización de cursos de capacitación para los agentes
municipales
§ Desarrollo del contrato fiscal
o Revisar y elaborar propuestas de actualización de la normativa municipal vigente
Éstos, buscarán mejorar la performance de la recaudación, imagen
organizacional y eficacia operativa.
3. Nivel impositivo A este nivel, las estrategias y sus correspondientes programas de acción se
implementan dentro de la administración a los efectos de mejorar la relación:
recaudación efectiva / recaudación teórica. Además, la estrategia se diferencia según
el tributo al que esté dirigida.
Es decir, habría que diferenciar los distintos tributos municipales, en función de
los cuales se implementarán acciones que busquen mejorar la información disponible,
el cumplimiento tributario y los niveles de recaudación.
Así, por ejemplo, vamos a definir para los siguientes tributos una serie de
programas de acción:
· Derechos de comercio e industria
§ Programa de depuración de datos dominiales y de
parametrización.
§ Programa regularización de comercios barriales
· Tasas por servicios a la propiedad raíz
§ Programa regularización de construcciones
§ Programa depuración de datos dominiales
· Derechos de Cementerio
§ Regularización de titularidades
MODELO ESTRATÉGICO
117
4. Nivel funcional En este nivel, si bien se encuentra en un estrato inferior a los mencionados
anteriormente es donde se implementan estrategias dirigidas a mejorar cada función y
sector específico. Es decir, a cada unidad funcional a la cual le compete el alcance de
los programas mencionados en el punto anterior, corresponde la definición correcta
de las acciones que llevará delante de acuerdo al programa.
Así, la Dirección de Obras Particulares se encargará de recibir toda la
información que presenten los contribuyentes, en el marco del Programa de
Regularización de Construcciones.
Por su parte, también será la Dirección de Inspección y Fiscalización quien
recibirá y dará de alta la documentación presentada para el registro de comercios
barriales.
En definitiva, vemos que para cada programa definido existen una serie de
acciones que necesariamente deben ser distribuidas a las áreas funcionales de
acuerdo a los requerimientos. Dichas acciones estarán definidas en cada proceso
plasmado en el Manual de Procedimientos elaborado. Cada agente municipal debe
tenerlo en cuenta en cada actividad que lleve adelante, complementándolo con el
correspondiente código de ética que el municipio establezca y los preceptos definidos
en la Ley de Procedimientos Administrativos.
C a pí tu l o VI IMPLEMENTACIÓN DE LA
ESTRATEGIA
A. Conceptos
Hill y Jones plantean56 que la ejecución de una estrategia no es otra cosa que
la conversión de ésta en un conjunto coherente de iniciativas y medidas de
desempeño, poniéndolas efectivamente en práctica y obteniendo información para su
retroalimentación.
La implementación de las estrategias involucra a todas las funciones y
personas de la organización, pero son los directivos de nivel estratégico a los que les
corresponde evaluar y liderar los tres procesos esenciales involucrados:
· la formulación;
· la implementación y
· el control.
Los directivos de la administración tributaria deben tratar de enlazar los
distintos niveles organizacionales entre sí, y todos en conjunto con la estrategia. Para
ello, tienen que estimular:
· Un incremento y mejora en los canales de comunicación para que todos los
integrantes de la organización conozcan y comprendan cuál es la estrategia
planteada.
· Llevar adelante un proceso más horizontal y participativo.
· El análisis de los procesos y procedimientos de manera continua y constante.
· El logro de una mejor adaptación a los cambios impuestos por el contexto.
La creación de valor, la reingeniería continua, la gerencia de la calidad total, la
delegación de poder a los empleados (empowerment), las alianzas estratégicas, etc.,
56 HILL, Charles W. JONES, Gareth R.; Administración estratégica…op. cit.; Pág. 417
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA
119
son muchos de los desafíos que enfrentan las organizaciones en un entorno
globalizado y cada vez más competitivo. La globalización obliga a los países a
modernizar todas las estructuras organizacionales del Estado a fin de generar
ventajas competitivas para crecer y desarrollarse.
El desarrollo de las administraciones tributarias modernas debe establecer
como prioridad la facilitación y promoción del cumplimiento voluntario de las
obligaciones, generar riesgo a los evasores y prevenir y detectar el fraude.
La administración tributaria municipal puede generar una ventaja competitiva
para ese municipio. Con ese objeto, la administración tributaria debe desarrollar
habilidades distintivas que le permitan alcanzar niveles de:
§ Eficiencia superior en la prestación del servicio tributario
§ Calidad superior en la prestación del servicio tributario
§ Innovación superior en la prestación del servicio tributario
§ Capacidad de aceptación del contribuyente en la prestación del servicio
tributario
Aquellos desafíos antes mencionados constituyen un conjunto de herramientas
que ayudan a aumentar el valor creado para el ciudadano promoviendo la
productividad, la eficacia y la eficiencia en el accionar cotidiano de la administración
tributaria.
El esquema de administración estratégica propone que una vez que se ha efectuado la
exposición la visión, misión, y los valores, y luego de analizar las fortalezas y debilidades que
posee la administración tributaria, como así también las oportunidades y amenazas que se
perciben en el entorno, se formule la estrategia para la organización, diferenciando objetivos
específicos para cada uno de los niveles y sectores de actuación.
B. Formulación e implementación
Una vez que se han definido los aspectos estratégicos principales y los
programas que servirán de apoyo a la misma, se podrá Implementar la Estrategia y
controlar los avances mediante sistemas de control específicos.
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA
120
En este sentido, la implementación de la estrategia difiere de la formulación tal
cual se ve en la tabla nº 6:
TABLA Nº 6 – Diferencia formulación-implementación de la estrategia
FORMULACIÓN IMPLEMENTACIÓN
FORTALEZAS Y ACCIONES Posicionamiento de las fortalezas previo a
las acciones
Manejo de las fortalezas durante las acciones
CENTRADA Eficacia Eficiencia
PROCESO Intelectual Operativo
VIRTUDES Intuición y Habilidad Analítica Motivación y Liderazgo
PARTICIPACIÓN Algunos de los miembros de la
organización
Exige la coordinación entre muchos
individuos
FUENTE: MUÑOZ, Carlos, Etapas de la preparación y evaluación de diseños, en Revista de la F.C. Económicas de
la U.N.C.
Por consiguiente, entendemos que la formulación es evidentemente un
proceso que requiere realizarse en un momento temporal previo a la implementación,
por lo cual es más intelectual, es decir, se necesitará plantear y discutir temas que se
pondrán en práctica más adelante. Por ende, la implementación no requiere más que
realizar las acciones previstas, y ante la necesidad de correcciones ajustar la
actuación de acuerdo a ellas.
Mientras la formulación implicará determinar de qué manera vamos a poder
utilizar nuestras fortalezas identificadas de acuerdo al análisis FODA, la
implementación de la estrategia conlleva la capacidad y habilidad para utilizar las
fuerzas de acuerdo a lo planeado y durante el desarrollo de las acciones previstas.
La formulación trata de enfocarse en obtener resultados eficaces, es decir,
tratar de hacer las cosas de la mejor manera que se pueda esperar. Mientras en la
implementación no se busca otra cosa más que el resultado propuesto
(preestablecido) de la manera menos costosa posible, sin consumir recursos en más
de lo establecido.
Para llevar adelante la formulación de una estrategia se necesita de la intuición
y una estricta y consciente capacidad crítica hacia ideas creativas e innovadoras. Una
vez comenzado el proceso de implementación, se necesitará de una importante
capacidad de liderazgo y motivación para tratar de empujar constantemente a los
agentes municipales hacia el logro de las metas planteadas. Este punto es vital en la
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA
121
implementación dado que muchas veces se comienza a recibir críticas hacia la
viabilidad y factibilidad de la estrategia una vez que se llevan adelante las acciones
correspondientes. Para fortalecer y evitar estas situaciones es muy útil informar y
clarificar a los agentes municipales intervinientes respecto de todos los puntos
estratégicos que le son competentes, a fin de despejar cualquier duda futura.
De acuerdo a lo mencionado en el párrafo anterior, podemos visualizar que si
bien la formulación requerirá de un grupo acotado de personas encargadas de pensar
y definir acciones futuras, la implementación necesitará, como paso previo a su
puesta total en funcionamiento, de una coordinación muy aceitada y de información
continua en referencia a los puntos que se les ha encomendado a cada unidad
funcional. La posibilidad de que surjan conflictos internos dependerá de la capacidad
de liderazgo, motivación y coordinación de los agentes municipales.
C. Conflictos: política y poder
1. Política y poder La inercia organizacional y la carencia de capacidad del municipio para lograr y
luego mantener la eficacia y eficiencia, están ligadas a la resistencia relacionada a los
cambios y la falta de adaptación a las nuevas tendencias que plantea el medio en el
cual se actúa. Asimismo, dicha inercia e incapacidad también se pueden ver
influenciadas por las luchas de poder y las diferencias políticas que se dan lugar en
los niveles directivos de la administración tributaria57. Del mismo modo, en los niveles
inferiores se presentan luchas de poder y conflictos que, generalmente, tienen como
objetivo distorsionar la implementación de las acciones estratégicas definidas,
buscando evitar y posponer cualquier situación de cambio que contradiga los
intereses de los grupos afectados.
Entonces podemos apreciar que a la perspectiva racional, cuyo momento de
desarrollo tiene lugar en la formulación de la estrategia, procede una perspectiva
política, donde el desarrollo de la misma necesitará pasar por un necesario proceso
de establecimiento de compromisos, regateos y concesiones. Por lo tanto, se habla
de la influencia de la política organizacional al momento de implementar acciones
57 HILL, Charles W. JONES, Gareth R.; Administración estratégica…op. cit.; Pág. 187
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA
122
estratégicas. Este concepto hace referencia a las tácticas mediante las cuales los
grupos interesados buscan obtener y utilizar el poder para influir en las metas y
objetivos organizacionales con el fin de favorecer intereses sectoriales y/o
particulares.
El desacuerdo respecto de las decisiones a tomar y las acciones a
implementar siempre estará presente debido a que las mismas satisfacen más a
algunos grupos que a otros. Es entonces que los directivos que plantean ciertos
cursos de acción deberán promover e intrigar tales, con el fin de lograr el apoyo de
otros y obtener el respaldo necesario. En este punto, es inevitable la formación de
coaliciones en la búsqueda de incrementar la fuerza política promovida.
A pesar que la política dentro de la administración tiende a fomentar la
satisfacción de intereses sectoriales, se presume que en definitiva el éxito buscado
por las acciones promovidas tenderá a orientar hacia el éxito de la administración
misma. Esto se justifica en la creencia que hace referencia a que el poder logrado se
mantendrá en el tiempo en la medida que las acciones llevadas adelante logren un
éxito necesario que también favorezca el funcionamiento y éxito de la administración.
Sin embargo, se requerirá desarrollar pruebas y evaluaciones continuas en los
directivos con el fin de evitar malos direccionamientos, y con ello la política
organizacional podrá ser saludable, en el marco de un ambiente con aspiraciones
exitosas58.
Por el contrario, si la política crece en forma desmedida y sin controles,
algunos directivos lograrán obtener suficiente poder como para suprimir las ideas de
aquellos que se oponen, facilitando que éstos opositores adquieran una postura
conformistas con el status quo llevando a un estancamiento municipal en la búsqueda
y mantenimiento de la eficacia y eficiencia lograda.
En definitiva, con la aparición de la política se pone en juego la necesidad de
obtener poder. Éste se logra mediante la tenencia de habilidad suficiente para
enfrentar la incertidumbre presente en ciertas situaciones, la posesión de actividades
que conforman el núcleo central de ciertos procesos vitales para la administración
tributaria, el control sobre la información que influye en las decisiones que otros
puedan tomar, la idea de irremplazabilidad respecto de los sujetos y sus
conocimientos, o el control de eventualidades y de los recursos.
58 Ibídem; Pág. 245
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA
123
Es lógico pensar que en las organizaciones públicas el poder se presenta de
manera muy particular y es usado sin prejuicios. El poder se obtiene mediante la
capacidad de influir en los líderes actuales promoviendo acciones que pueden dar
beneficios a grupos de interés sobre los que se quiere obtener su apoyo en la gestión.
Muchas veces estos grupos de interés no son claramente definidos como tales en un
proceso formal de definición de las estrategias, tal cual es el que exponemos en este
trabajo. Este aspecto le quitaría transparencia a la gestión y direccionaría recursos y
servicios a sectores particulares sin respetar los principios y valores antes
mencionados.
Una vez lograda dicha influencia y obtenido el apoyo necesario, las decisiones
fluyen hacia los niveles inferiores, quienes también luchan entre sí por detentar
poderes que necesariamente se vinculan con el desarrollo de actividades y procesos
vitales para el funcionamiento de la administración tributaria. En estos niveles se
requerirá de una política suficiente para poder negociar el desarrollo de dichas
actividades de acuerdo a los lineamientos establecidos, ya que sin ellas no se podría
funcionar perfectamente. Es decir, ante la discrepancia en las acciones estratégicas,
se requiere negociar y regatear con unidades organizacionales claves a fin de obtener
compromiso suficiente para darle viabilidad a las acciones que se quieren promover.
A nivel municipal, la política organizacional tiene que ser un estímulo para
facilitar procesos de cambio que orienten a la eficacia organizacional. Para ello, se
requerirá de un manejo equilibrado de las estructuras de poder establecidas y por
establecer. En consecuencia, podría crearse o concentrarse en una unidad
organizacional las actividades destinadas a coordinar y equilibrar el poder de las
unidades más fuertes, facilitando así el reparto de recursos hacia el resto de las
unidades. Éstas últimas deberían tener la posibilidad de plantear acciones alternativas
o soluciones a problemas específicos, a fin de visualizar posturas fuera del enfoque
propuesto por aquellas unidades poderosas. Por consiguiente, podríamos pensar que
dicha unidad de staff, orientada al asesoramiento pero con poder de decisión y
aprobación, este compuesta por un grupo de personas adecuadamente
seleccionadas o simplemente por una persona debidamente capacitada.
2. Los conflictos La búsqueda por influir en las decisiones tratando de satisfacer objetivos
sectoriales, puede generar conflictos dado que aquellos que no logran obtener poder
pueden llegar a ver frustradas sus expectativas. No obstante, la política no
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA
124
necesariamente causará conflictos, y su manejo efectivo permitirá manejar las
discrepancias posibles.
En este sentido, el conflicto ocurrirá debido a una mala implementación de la
estrategia y un incorrecto diseño de la estructura suficiente para lograr la coordinación
y apoyo de todas las unidades organizacionales. Como corolario podemos ver que si
el conflicto se maneja adecuadamente, se podría alcanzar un mejor desempeño
municipal comparado con las circunstancias a presentarse si no tuviera lugar el
mismo.
La distribución de la autoridad entre las distintas unidades con seguridad
facilitará la generación de conflictos, dado que cada una pretenderá orientar la
estrategia y sus respectivas acciones hacia objetivos vinculados a los intereses
propios. Las relaciones entre las actividades incluidas en los distintos procesos que
trasvasan varias unidades organizacionales requerirán de la coordinación y
cooperación, y ante diferencias de intereses se puede llegar a facilitar la generación
de conflictos. Evidente está que la escasez de recursos estimula una lucha fisiológica
por su obtención, y consecuentemente generará constantes discrepancias sobre las
cuales se requerirá iniciar acciones para negociar.
El conflicto posiciona y saca a la luz la necesidad que existe de cambiar
conceptos en la gestión. Si bien permitirá el mejoramiento del desempeño, cuando el
nivel de conflicto alcanza un punto específico cualquier aumento adicional no logrará
más que reducir dicho desempeño59.
Por consiguiente, la unidad de staff tendrá que lograr trabajar sobre los
conflictos que todavía no han llegado a manifestarse de manera concreta, es decir,
sobre aquellos que pueden generar acciones y reacciones entre los distintos grupos
de poder. Por el contrario, se tiene que tratar de evitar la confrontación directa y
coordinar para estimular la participación de nuevas ideas complementadas con
medidas que satisfagan de manera particular a cada grupo. Si bien los conflictos se
perciben y se sienten, la unidad de staff tiene que tratar de que éstos no lleguen a
manifestarse con disputas y reacciones directas. Lo único que logrará será
consecuencias negativas y obstaculizará la implementación de cualquier cambio
deseado.
59 Ibídem op. cit.; Pág. 435
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA
125
La forma de evitar estas confrontaciones girará en torno a transmitir
propuestas a niveles superiores, tal vez el staff, a fin de que sea quien tome la
decisión por el mejor curso de acción. También se puede buscar la manera de
proporcionar incentivos por el logro de metas de cierto tipo, donde quizás las
propuestas de metas conjuntas sean mejor valoradas.
Al estar las funciones tributarias dispersas en pocas unidades funcionales,
donde sus responsables poseen poder lo suficientemente amplio, la administración
tributaria deberá disponer de un staff preparado para conciliar las discrepancias y
orientarlas hacia fines superadores para la organización. Las decisiones no solo
deben girar siempre alrededor de algunos directivos de confianza, por el contrario
todos deben sentirse participes de las estrategias y sus correspondientes cursos de
acción.
D. La gestión de la calidad en la administración tributaria municipal
La implementación de las normas de calidad es un aspecto importante y
novedoso para la gestión de organismos públicos, y en particular los tributarios. Cada
vez son más las reparticiones de los distintos niveles del Estado que se vuelcan a la
iniciativa de desarrollar procesos de concientización sobre la necesidad de
implementar los conceptos de calidad en la gestión.
Se están generando cambios en las ideas de los dirigentes que detenta el
poder político en la gestión pública respecto de estos conceptos y sus respectivas
metodologías, las cuales poco a poco comienzan a ser aplicadas con beneficiosos
tangibles e intangibles en el ámbito de las organizaciones estatales.
Los políticos comienzan a comprender que los desafíos de la gestión no son
exclusivos de un sector (público, privado o social), sino que son comunes a todos. En
virtud de la importancia de la política y su rol en la comunidad, el sector público debe
asumir responsabilidades no sólo por resolver sus propios problemas de gestión,
como la administración pública, sino también por resolver aquellos de los otros
sectores.
El punto de partida es comprender y valorar el alcance y la necesidad de
definir los procedimientos que determinan la esencia de la actividad de la
organización pública que se esté analizando.
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA
126
Si queremos buscar ejemplos de ello, podríamos considerar casos crecientes
de organismos municipales que decidieron emprender este viaje indefinido que
implica la implementación de normas de calidad, sabiendo que ello conlleva analizar
los distintos procesos administrativos que tienen vínculo con el ciudadano-
contribuyente, en el marco de la mejora continua. Por consiguiente, si se toma la
decisión política de iniciar cambios graduales en la búsqueda de la calidad, se debe
tener en cuenta que ello planteará considerar cada aspecto analizado (procesos
administrativos) de manera regular (continua) entendiendo que la gestión de la
calidad es avanzar, crecer, mejorarse constantemente, juzgando de manera regular si
el accionar que se lleva adelante es el ideal para satisfacer la Visión, la Misión y los
Objetivos Estratégicos definidos en la estrategia misma.
El IRAM (Instituto Argentino de la Normalización y Certificación y miembro de
ISO) ha desarrollado la norma IRAM 3030060, que provee una guía para la
implementación de la norma ISO 9001:2000 (requisitos para la implementación de
sistemas de gestión de calidad) en organizaciones municipales. La misma también
sirvió de antecedente para el "ISO"s Internacional Workshop Agreement", IWA
4:2005, Sistemas de Gestión de la Calidad - Guía para la aplicación de la norma ISO
9001:2000 en gobiernos locales.
Ante el compromiso creciente por parte de los estados públicos respecto a la
necesidad de implementar dicha norma, como base para la mejora en la eficacia y
transparencia de la gestión, se han desarrollado programas para la implementación
de los Sistemas de Gestión de la Calidad (SGC) por los gobiernos provinciales, en el
marco de las actividades de la Federación Argentina de Municipios (FAM) y a través
de su Centro para la Calidad y Modernización de la Gestión Municipal (CECAM).
Como consecuencia se espera ir incrementando (en un ideal exponencial) el número
de municipios normalizados y certificados.
1. Características de la norma y su aplicación municipal Entre las características que podemos encontrar en dicha norma vemos las
siguientes:
60 IRAM; Norma IRAM 30300 – 2003, Guía para la interpretación…op. cit.; Pág. 9
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA
127
· La norma ISO 9000:2000 está siendo cada vez más usada por las entidades
públicas en la Argentina como parte de un nuevo paradigma de gestión, a
pesar de que no es obligatorio usarlas.
· El "cliente" es por lo general definido de la misma manera en corporaciones
privadas, pero la categoría de "ciudadano" es considerada como más
importante por razones sociales y políticas.
· EL proceso de certificación de la calidad no es visto como una intrusión del
sector privado al público.
· Las auditorías de calidad externas e internas facilitan la modernización del
proceso.
· La entidad pública, como una organización certificada, está enfocada a
mantener su alcance y está así en un proceso de mejora continua.
· Transparencia, responsabilidad, participación conjunta y la satisfacción del
ciudadano, son las nuevas dimensiones que se deben alcanzar también por
medio de la adopción de la norma ISO 9001:2000."
Sin embargo, es preciso detenerse en estos puntos para asignar acotaciones
que muestran una especie de brecha entre las características planteadas y su
entendimiento en la puesta en práctica. Éstas se evidencian principalmente en
organismos de nivel municipal, y deberían tenerse en cuenta si lo que en realidad se
busca, tras la certificación de dichas normas, es la mejora constante de la forma de
llevar adelante el trabajo pertinente en beneficio del contribuyente-socio y demás
grupos de interés:
· No es obligatorio la implementación de dichas normas, aunque su certificación
da un “título” a las intenciones de los directivos, y de toda la organización, de
mejorar la satisfacción del contribuyente.
El solo hecho de plantearse su puesta en marcha permite modificar la lógica de
gestión, generalmente basadas en la comodidad y circunstancias diarias (intentando
en muchos casos tratar de cumplir el trabajo a un nivel mínimo evitando entrar en
discusiones sobre cualquier tipo de cambio o mejora).
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA
128
De esta manera, se logra que los empleados, en beneficio del ciudadano,
comiencen a pensar respecto de las sensaciones encontradas desde el “otro lado del
mostrador” y gradualmente sientan la necesidad de modificar posturas y
pensamientos.
Es evidente que no hace falta “certificar” dicha norma para lograr el
mejoramiento en los procesos, ya que el solo hecho de cambiar induce a mejores
rumbos; pero la posibilidad de que otros aprueben las labores organizacionales otorga
el prestigio suficiente para que los mismos empleados se sientan a gusto y su “boletín
de calificaciones” demuestre el “aprobado”, por parte de organismos auditores.
· Si bien no hablamos de “clientes” (al referirnos al receptor de los servicios de
organismos públicos), la búsqueda de la satisfacción del ciudadano-
contribuyente gira en torno al conocimiento de las necesidades de éste y la
generación de valor capaz de incrementar el prestigio del organismo y su
consecuente repercusión social.
Esto lleva a tomar los principios que hacen, en el ideal de las empresas del
sector privado, considerar a sus clientes como motores de su actividad.
Para lograr los objetivos económicos no puede perderse de vista los cambios
generados en el grupo de clientes definidos para cada unidad de negocio. Es por ello
que una organización pública tiene el deber de considerar la evolución mostrada en
los diferentes sectores sociales, y en su correspondiente grupo de interés, si lo que se
pretende es asumir la decisión política de enfrentar reformas estructurales y, por lo
general, tecnológicas y de los procesos, lo cual está inducido por la gestión de la
calidad total.
· Si algo está claro, es que desde los organismos públicos (municipios) se tiene
la certeza que la implementación de los cambios comienza con la revisión de
procedimientos administrativos (servicios ofrecidos), lo cual requiere de
auditorías por parte del certificador.
Dicha revisión, muchas veces comienza a avanzar con la definición de un
grupo específico de personas seleccionadas al solo efecto de llevar adelante los
cambios o su respectivo análisis.
Hablamos de una especie de comité que debería existir permanentemente, lo
que lleva a considerar la creación de un sector específico para coordinar la mejora
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA
129
continua. Sin embargo, este grupo puede llegar a adquirir la permanencia una vez
que el cambio comienza a avanzar.
Tal grupo puede estar conformado por personas externas, por personas
internas o ambas. Siempre apoyadas por la guía brindada desde dicho organismo
certificador. Así mismo, el rodaje de todo el proceso puede llegar a sortear las
primeras certificaciones pero es menester que dicho grupo tenga como premisa los
principios de la calidad y no los pierda de vista en ningún momento.
El solo hecho de que este comité sea incorporado a la estructura lineal de la
organización, puede llevarlo a comenzar a perder “vuelo”, si no cuentan con el apoyo
de las estructuras de poder, como para permitir seguir trabajando en la revisión
constante (conjuntamente con los encargados de cada sector) y la presentación de
mejoras ante la proximidad de una nueva certificación anual. Esto nos permite hacer
referencia y confirmar el concepto de que un auditor certificador no es visto como un
intruso.
Asimismo, para que el auditor pueda operar necesita de aquel grupo de
personas encargadas de moldear los cambios planteados y ajustarlos a los
requerimientos del certificador.
Dicho grupo, por lo general, si es visto como intruso, aun cuando estos
terminen formando parte de la misma estructura y comiencen a vivir en carne propia
los sesgos del Estado, los que pueden llegar a influir e incluso absorber tales
procesos y focos de cambio apoyados por esa masa que denominamos “inercia
estatal”.
· Por su parte, muchas veces se plantea la necesidad de modernizar los
procesos. Esto implica la reducción de despilfarros y excesos, atención de los
detalles que pueden conducirnos al mejoramiento del rendimiento y de la
calidad.
El mejoramiento de los procesos, mediante la modernización, tiene como
herramientas fundamentales61:
§ Eliminación de la burocracia
§ Eliminación de la duplicación
§ Evaluación del valor agregado
61 HARRINGTON, James, Mejoramiento de los procesos…op. cit., Pág. 287
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA
130
§ Simplificación
§ Reducción del tiempo del ciclo del proceso
§ Prueba de errores
§ Eficiencia en la utilización de los equipos
§ Lenguaje simple
§ Estandarización
§ Alianzas con proveedores de los procesos
§ Mejoramiento de situaciones importantes
§ Automatización y/o mecanización
Se podría pensar que ante la decisión inicial de implementar los conceptos de
calidad, siempre se pone a disposición el desarrollo o incorporación de sistemas
informáticos. Los mismos deben tener como base estas mencionadas herramientas
de modernización de los procesos.
El apoyo de los sistemas informáticos debe contemplar la estandarización (a
manera de unificar criterios para llevar adelante los procesos y así cualquier agente
de la organización brinde la misma información ante casos específicos).
Queda implícito considerar que, para poder volcar en algún software los datos
relevantes, previamente los procesos tienen que ser reorganizados. Esto implica
eliminar los pasos burocráticos, la duplicidad de actividades y controles, reducir el
tiempo que insumen los cuellos de botella acotando el tiempo de ciclo total. Toda
modificación y/o reorganización tiene que ser evaluada desde el punto de vista del
valor que cada actividad aporta al proceso. Por ello, para aquellas que no agregan
valor se necesitará determinar la conveniencia de su eliminación o, en su defecto,
tercerizarse a fin de reducir costos estructurales relacionados.
Todos estos cambios buscan simplificar los procesos, mejorar el valor
agregado para el usuario del proceso y, en definitiva, generar actividades que
permanentemente estén siendo evaluadas respecto de la calidad y valor aportado al
sistema total de la organización.
· Esta detallado anteriormente el punto de vista en referencia a la necesidad de
no abandonar a mitad de camino el ciclo de mejora continua que requiere la
implementación de normas de calidad.
No solo basta con redefinir cambios en un punto específico y luego olvidar las
evaluaciones constantes que buscan eliminar errores de arrastre y/o nuevos.
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA
131
Se requiere desarrollar e incentivar un proceso de concientización referido a
los principios de la calidad total. No perder de vista la importancia de cuestionar los
procesos y los resultados, a fin de plantearse nuevos objetivos ajustados a la realidad
que experimenta el usuario del sistema.
· La satisfacción del ciudadano es el incentivo que predomina al momento de
embarcar el uso de los conceptos de calidad. Sin embargo, podemos ver
claramente que la reestructuración de los procesos y la reorganización
funcional, lleva a mejorar los servicios prestados pero posteriormente ayudan a
mejorar la reputación de la organización, y le dan prestigio y transparencia a la
gestión, e indirectamente y a mediano plazo se verán incrementados los
niveles de recaudación. O por lo menos el municipio tendrá los justificativos
necesarios para exigir el cumplimiento de las obligaciones tributarias, fundado
en mejores servicios de calidad brindados a la sociedad en general.
2. Las claves de la norma en el municipio La implementación de la gestión de la calidad en el municipio permitirá:
· Demostrar la capacidad que se tiene de proporcionar de forma coherente,
productos que satisfacen los requisitos de los contribuyentes y grupos
relacionados.
· Incrementar el nivel de satisfacción de los contribuyentes y grupos relacionados
mediante la aplicación eficaz del sistema, la mejora continua del mismo y el
aseguramiento de la conformidad con los requisitos del contribuyente.
La adopción de un sistema de gestión de la calidad debería ser una decisión
estratégica de la organización62. El diseño y la implementación de tal sistema están
influenciados por diferentes necesidades, objetivos particulares, los productos
suministrados, los procesos utilizados y el tamaño y estructura de la organización.
La implementación de la norma lleva a replantear el enfoque mediante el cual
se considera a la administración tributaria y su forma de organizarse. Como ya se
mencionó, se trata de adoptar un enfoque horizontal, donde se privilegia el
conocimiento concreto y acabado de todas las actividades incluidas en los procesos,
62 IRAM; Norma IRAM 30300 – 2003, Guía para la interpretación… op. cit.; Pág. 56
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA
132
contrario al enfoque vertical generalmente adoptado. Es un enfoque basado en los
procesos y considera primordial detectar y gestionar numerosas actividades
relacionadas entre sí.
Una actividad que utiliza recursos, y que se gestiona con el fin de permitir que
los elementos de entrada se transformen en resultados, se puede considerar como un
proceso. Frecuentemente el resultado de un proceso constituye directamente el
elemento de entrada del siguiente proceso. Por lo tanto, la aplicación de un sistema
de procesos dentro de la organización, junto con la identificación e interacciones de
estos procesos, así como su gestión puede denominarse como "enfoque basado en
procesos".
Una ventaja del enfoque basado en procesos es el control continuo que actúa
sobre los vínculos entre los procesos individuales dentro del sistema de procesos, así
como sobre su combinación e interacción.
Un enfoque de este tipo, cuando se utiliza en un sistema de gestión de la
calidad, enfatiza la importancia de:
· la comprensión y el cumplimiento de los requerimientos de cada proceso,
· la necesidad de considerar los procesos en términos del valor que aporten,
· la obtención de resultados de desempeño y eficacia del proceso, y
· la mejora continua de los procesos con base a mediciones objetivas.
El modelo de un sistema de gestión de la calidad basado en procesos se
muestra en el gráfico nº 12.
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA
133
GRAFICO Nº 12 - Modelo de gestión de la calidad
FUENTE: IRAM; Norma IRAM 30300 – 2003, Guía para la interpretación de la norma IRAM – ISO 9001:2000 en
municipios
Esta figura muestra que los contribuyentes juegan un papel significativo para
definir los requisitos de los procesos como elementos de entrada. El seguimiento de
su satisfacción requiere la evaluación de la información relativa a la percepción del
contribuyente acerca de si la administración tributaria ha cumplido sus requerimientos.
Por su parte, cada proceso utiliza la metodología “PHVA” para:
· Planificar: establecer los objetivos y procesos necesarios para conseguir
resultados de acuerdo con los requisitos del cliente y las políticas de la
organización;
· Hacer: implementar los procesos;
· Verificar: realizar el seguimiento y la medición de los procesos y los productos
respecto a las políticas, los objetivos y los requisitos para el producto, e
informar sobre los resultados;
· Actuar: tomar acciones para mejorar continuamente el desempeño de los
procesos.
Este modelo de gestión basada en los procesos involucra desde el
conocimiento de las necesidades y expectativas de los contribuyentes (y grupos de
interés) hasta el seguimiento de los resultados del grado de satisfacción de las
CONTRIBUY.
Requisitos
CONTRIBUY.
Satisfacción
MEJORA CONTINUA DEL SISTEMA
DE GESTIÓN DE CALIDAD
RESPONSABILIDAD DE LA
DIRECCIÓN
GESTIÓN DE
LOS
RECURSOS
REALIZACIÓN DEL
PRODUCTO
MEDICIÓN
ANÁLISIS Y
MEJORA
PRODUCTO
Salidas Entradas
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA
134
mismas. La posibilidad de medir las necesidades y su satisfacción se verá facilitada
mediante la complementación con el Cuadro de Mando Integral en el Control de la
Estrategia Tributaria. Esta medición se puede realizar a pesar que tanto las
necesidades y expectativas como el nivel de satisfacción pueden ser parámetros
difíciles de medir ya que no siempre el cliente está disponible y dispuesto a expresar
su percepción respecto al servicio recibido; y también debido a que implica reflejar
percepciones cualitativas, subjetivas y altamente cambiantes en períodos cortos de
tiempo.
C a pí tu l o VI I CONTROL ESTRATÉGICO
A. Conceptos
Según Hill y Jones, el control estratégico63 implica medir un conjunto de
variables a fin de ser evaluadas y analizadas, permitiendo tomar decisiones y
proponer acciones de mejora.
De esta manera se podrá determinar la calidad del servicio brindado, mediante
la evolución de ciertos parámetros, el seguimiento de las características del servicio,
la evaluación de los resultados de auditorías internas y resultados de medición de la
satisfacción del contribuyente.
La alta dirección de la administración tributaria debe basar sus decisiones en
datos y hechos, ya que a partir de ellos y después de analizarlos, estos datos se
convertirán en información útil para evaluar la eficacia de su gestión.
Sobre esto se basa la importancia de definir parámetros para monitorear los
servicios, los procesos y la satisfacción del contribuyente, entre otros, de forma tal de
estar permanentemente mejorando el sistema de gestión y la satisfacción de los
clientes internos y externos.
B. Aspectos del control estratégico municipal
1. Seguimiento y medición
a) Satisfacción del contribuyente
63 HILL, Charles W. JONES, Gareth R.; Administración estratégica…op. cit.; Pág. 358
CONTROL ESTRATÉGICO
136
La medición del grado de satisfacción del contribuyente es la fuente principal
que realimenta al sistema de gestión de la calidad.
Para ello será necesario elaborar métodos que permitan recolectar datos
vinculados a esas percepciones, lo cual se definirá mediante la herramienta del
Cuadro de Mando Integral.
Dentro de ella, se identificarán variables que aporten valores a los distintos
indicadores preestablecidos, los cuales se recolectarán por medio de encuestas de
satisfacción, el libro de quejas y sugerencias, los sistemas de reclamos y denuncias,
etc.
Los aportes de estos datos sacarán a la luz aspectos donde se puede
implementar acciones que incrementen el valor percibido por el contribuyente.
b) Auditoría interna
Este tipo de control permitirá definir si el sistema está funcionando conforme a
lo planificado y si continua siendo eficaz en dicho funcionamiento
Es necesario que esta metodología de medición sea vista como un mecanismo
de recolección de información en el cual participan conjuntamente el auditor y
auditado tratando de determinar la conformidad del sistema con los requerimientos
preestablecidos, y detectar oportunidades de mejora.
Ante cualquier desvío detectado, se deben implementar acciones de mejora
para corregir el rumbo.
No se deben realizar al azar, sino que tienen que planificarse y programarse de
acuerdo a la importancia de los procesos, los resultados de las auditorias anteriores,
el alcance y objetivo, además de la frecuencia y asignación de los auditores.
1. La planificación de cada auditoría debe contemplar la determinación de los
aspectos a ser auditados, confeccionando una Lista de Verificación (tabla nº
6), tal cual se muestra a continuación:
TABLA Nº 6 - Lista de verificación de auditoria
DÍA HORA PROCESO A AUDITAR AUDITOR AUDITADO REQUISITOS A AUDITAR
FUENTE: IRAM; Norma IRAM 30300 – 2003, Guía para la interpretación de la norma IRAM – ISO 9001:2000 en
municipios
CONTROL ESTRATÉGICO
137
2. No debe olvidarse la necesidad de auditar procesos tercerizados, ya que si
bien no son desarrollados por unidades funcionales de la administración
tributaria municipal, el correcto cumplimiento sigue siendo responsabilidad de
ella.
3. Luego, el auditor debe elaborar el Informe de Auditoría el cual contendrá los
desvíos encontrados y las acciones correctivas y preventivas necesarias para
evitar la recurrencia del mismo. Éste será enviado tanto al auditado como a los
directivos.
4. Los informes de auditorías deben quedar adecuadamente registrados y
archivados.
c) Seguimiento y medición de los procesos tributarios
A cada proceso tributario se le debe realizar una medición a fin de determinar
el logro de los objetivos correspondientes.
Cada proceso especificado en el Manual de Procedimientos Tributarios, tiene
definido una serie de indicadores de efectividad, eficiencia y adaptabilidad, los cuales
serán cuantificados al momento de realizar las mediciones de la eficacia de los
procesos.
d) Seguimiento y medición del servicio tributario final
El en caso de la medición de los servicios tributarios, la metodología utilizada
es la misma que para medir procesos ya que la única diferencia entre ambos es el
cliente final. En el caso de los servicios tributarios será el contribuyente, mientras que
en los procesos será una unidad funcional.
Sin embargo, la medición de los servicios tributarios es la más importante ya
que es quien define totalmente la calidad de los procesos tributarios y la satisfacción
de las expectativas del contribuyente.
Tanto las mediciones como las auditorias sobre estos procesos finales deben
realizarse constantemente, a fin de detectar probables deficiencias o desajustes y
aplicar las medidas de contingencias apropiadas.
CONTROL ESTRATÉGICO
138
2. Control del servicio no conforme La No Conformidad se evidencia al detectar casos de servicios tributarios que
no cumplen con los requerimientos establecidos en el Manual de Procedimientos
Tributarios, detectados mediante la medición de los procesos.
Este tipo de control activa los procesos de contingencias previamente definidos
en dicho manual, a fin de subsanar errores en la entrega del servicio tributario final.
Es decir, que ante la detección de indicadores desviados de su valor normal, los
procesos de contingencias se activaran y darán lugar a una serie de acciones
correctivas, las que serán a su vez documentadas y registradas.
El registro de las no conformidades (por ende, la activación de los procesos de
contingencias) permitirá evaluar la reiteración, criticidad y gravedad de la no
conformidad para tomar medidas preventivas.
3. Análisis de datos Las mediciones de los indicadores definidos para cada proceso deben ser
analizadas por parte del responsable de las salidas de cada proceso, quien elevara
un informe de gestión permanente a los directivos
La disponibilidad y frecuencia de dicho informe de gestión dependerá de la
importancia y naturaleza de cada proceso y sus indicadores.
Por ejemplo, si bien la toma de los tiempos de atención se realiza diariamente,
los directivos necesitaran la estadística de manera semanal o quincenal. Por su parte,
para la cantidad de gestiones realizadas para cada tributo quizás se necesite una
estadística mensual o trimestral.
En este sentido, el Cuadro de Mando Integral permitirá tener definido
claramente cuáles son los indicadores que competen a cada unidad funcional, y sobre
ellos basar los informes pertinentes.
4. Mejora
a) Mejora continua
Las actividades que verifican que la política tributaria y los objetivos se están
cumpliendo (como las auditorías internas, el análisis de datos, las acciones
correctivas y preventivas, y la revisión por parte de la dirección) son las fuentes de
CONTROL ESTRATÉGICO
139
información básicas para la detección de procesos, actividades, metodologías y
criterios que pueden ser mejorados.
El esquema de mejora continua debería ser el siguiente, según el gráfico nº 13:
GRAFICO Nº 13 - Esquema de mejora continua
FUENTE: IRAM; Norma IRAM 30300 – 2003, Guía para la interpretación de la norma IRAM-ISO 9001:2000 en
municipios
Detectadas las oportunidades de mejora se debe filtrarlas de acuerdo a la
importancia, impacto, prioridad, etc.
Una vez seleccionadas aquellas que tendrán prioridad, se realizará un
esquema reducido de evaluación de alternativas y selección de soluciones de
acuerdo al análisis FODA y de la matriz MPEC tal cual fue mostrado en la evaluación
y selección de estrategias.
b) Acciones correctivas
Implican un conjunto de actividades que se ponen en funcionamiento como
consecuencia de las no conformidades en los procesos y servicios tributarios.
Se definen en el correspondiente Plan de Contingencias elaborado para cada
No Conformidad posible, el cual incluye una serie de procesos expuestos en el
Manual de Procedimientos.
c) Acciones preventivas
Implica un conjunto de actividades que se ponen en funcionamiento tratando
de evitar que se produzcan No Conformidades en los procesos tributarios.
DEFINICIÓN, MEDICIÓN Y ANÁLISIS DE LA
SITUACIÓN ACTUAL
OBJETIVOS DE MEJORA
BUSQUEDA Y EVALUACIÓN DE POSIBLES
SOLUCIONES
IMPLEMENTACIÓN DE LAS SOLUCIONES
MEDICIÓN, VERIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE LAS
IMPLEMENTACIONES
FORMALIZACIÓN DE LOS CAMBIOS
CONTROL ESTRATÉGICO
140
No están definidas en ningún proceso pero la tendencia desviada en la
medición de los indicadores de eficacia de cada uno debe ser alarma para activarlas.
C. Cuadro de Mando Integral
De acuerdo al Modelo de Gestión Estratégica Tributaria planteado en el
presente trabajo, es necesario analizar y establecer de manera concreta cuales son
todos los procesos que agregan valor a la administración tributaria. Dicha
especificación se plasma en lo que se denomina Manual de Procedimientos, donde se
solicita detallar cuales son los indicadores que permitirán evaluar que el producto de
cada proceso o subproceso cumpla con los requerimientos. Por medio de estos
indicadores se podrá controlar la viabilidad de las acciones estratégicas y la
necesidad de medidas correctivas.
De esta manera, cada proceso tributario contribuirá al logro de los objetivos
previstos en la Estrategia Tributaria.
El control estratégico permitirá evaluar el desempeño y tomar medidas
correctivas. Va a darle a la administración tributaria la información necesaria para
controlar la estrategia y la estructura, y por ende comprender si la estrategia se está
implementando de la forma adecuada.
La administración tiene que ser capaz de elaborar información precisa respecto
del desempeño, con la intención de evaluarlo y aplicar las correcciones que le fueran
pertinentes.
Hemos comentado la importancia de considerar la información, el conocimiento
y el saber en la gestión organizacional. No solo basta con saber cómo hacer las cosas
para ser eficaces, sino que también se requiere saber qué hacer y saber ser. Es decir,
que el desempeño y la performance de la administración dependerán de la eficiencia,
la diferencia y la identidad con que se desarrollen las actividades64. Por lo cual, la
información, el conocimiento y el saber son las piedras fundamentales a la hora de
lograr ser eficaces en el desempeño de las funciones que la sociedad le ha conferido
al Estado Municipal, y por extensión a la administración tributaria.
64 OCAÑA, Hugo R.; Estrategias de Negocios…op. cit.; Pág. 15
CONTROL ESTRATÉGICO
141
En este sentido, el Cuadro de Mando Integral es una herramienta muy útil para
la gestión de la Estrategia Tributaria dado el entorno cambiante en el que se
desempeñan actualmente las administraciones tributarias.
Su característica principal es que complementa los indicadores de la actuación
pasada con medidas de los inductores de actuación futura65. Utiliza objetivos e
indicadores que se derivan de la visión y la estrategia de la organización. Estos se
refieren a la actuación de la organización desde cuatro perspectivas que proporcionan
el marco necesario para un cuadro de mando integral: la financiera, la del cliente, la
del proceso interno y la de formación y crecimiento.
El Cuadro de Mando Integral permite:
1. Revelar claramente los inductores de valor para una actuación financiera y
competitiva de categoría superior a largo plazo. En muchos casos las
administraciones tributarias pierden de vista el largo plazo guiadas por
herramientas que se utilizan para medir únicamente una perspectiva financiera (el
presupuesto).
2. Poner énfasis en que los indicadores financieros y no financieros deben formar
parte del sistema de información para empleados en todos los niveles de la
organización
3. Llevar adelante procesos de gestión decisivos:
· Aclarar y traducir o transformar la visión y la estrategia
· Comunicar y vincular los objetivos e indicadores estratégicos
· Planificar, establecer objetivos y alinear las iniciativas estratégicas
· Aumentar la retroalimentación y formación estratégica
Tan importante como la formulación de las estrategias es poder llevarlas a la
práctica, es decir, implementarlas. Es por ello que el uso del cuadro de mando integral
puede permitir una mejor implementación de la estrategia y será la base para el
Modelo de Gestión Estratégica Tributaria sobre el cual estamos trabajando.
65 KAPLAN, Robert y NORTON, David; El Cuadro de Mando Integral (The Balanced Scorecard); 1996; Ediciones Gestión 2000; Pág. 8
CONTROL ESTRATÉGICO
142
De acuerdo a lo que Kaplan y Norton exponen, se entiende que las
perspectivas para el análisis de la actuación pasada y los indicadores de la actuación
futura que se podrían implementar para la administración tributaria son66:
1. Perspectiva del ciudadano/contribuyente
2. Perspectiva financiera
3. Perspectiva del proceso interno
4. Perspectiva de formación y crecimiento
Esto lo visualizamos en el gráfico nº 14:
GRAFICO Nº 14 - Perspectivas del cuadro de mando integral
FUENTE: Adrián MINETTO, Administración Tributaria, un aporte para el gerenciamiento estratégico
La utilización de estas perspectivas contribuye a la creación de valor para la
comunidad con la consecuente mejora en la calidad de vida. Este supuesto se plantea
en el marco de que las acciones orientadas a plasmar objetivos claros y medibles
permitiendo, por un lado, estimular el logro de resultados alcanzables y controlables,
y, por otro, demostrar la conciencia existente respecto a la necesidad política y social
de llevar adelante una gestión pública transparente y eficaz, lo cual puede ser
percibido positivamente por la sociedad en su conjunto.
66 Adaptación del cuadro expuesto por Robert S. Kaplan y David P. Norton, El Cuadro de Mando Integral (The Balanced Scorecard), 1996 Ediciones Gestión 2000
PROCESOS INTERNOS
¿En qué procesos debemos ser
excelentes para satisfacer a los
ciudadanos y contribuyentes?
CIUDADANOS -
CONTRIBUYENTES
¿Cómo satisfacer a las
necesidades de la ciudadanía en
la prestación del servicio?
FINANCIERA
¿Cómo deberíamos desempeñar
nuestra función de acuerdo a la
Política Presupuestaria, la
Ordenanza Tarifaria y los
Objetivos Políticos de la Gestión?
FORMACIÓN Y CRECIMIENTO
¿Cómo mantener y sustentar
nuestra capacidad de mejorar
para alcanzar la visión?
VISIÓN Y ESTRATEGIA
CONTROL ESTRATÉGICO
143
Así, Minetto desarrolla las perspectivas teniendo en cuenta el punto de vista
tributario67.
La perspectiva del ciudadano-contribuyente debería ser la de mayor
importancia y puede incluir objetivos estratégicos en dos sentidos:
· El primero, referido al resguardo del interés general mediante el avance
hacia la implementación de un modelo tributario más justo y transparente,
para lo cual los indicadores que podrían utilizarse estarían relacionados
con:
o el grado de cumplimiento de los principios constitucionales de
justicia y equidad.
o grado de comunicación de la información fiscal
· El segundo, en el sentido de favorecer una mejor interacción y relación con
los contribuyentes con objetivos de:
o incremento de la base tributaria,
o incremento de contribuyentes,
o retención de contribuyentes,
o satisfacción de contribuyentes en cuanto a calidad, tiempo y
mejora del servicio.
La perspectiva financiera puede incluir objetivos estratégicos referidos a:
· El crecimiento de la recaudación,
· Reducción de costos/mejora de la productividad,
· Utilización de los activos
· No exceder el presupuesto.
La perspectiva interna puede hacer referencia a objetivos estratégicos que
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Declaración Jurada Resolución 212/99 – CD
“El autor de este trabajo declara que fue elaborado sin utilizar ningún otro material que no hayan dado a conocer en las referencias, que nunca fue presentado para su evaluación en carreras universitarias y que no transgrede o afecta derechos de terceros”.
Mendoza, 2011
Washington Germán Zalazar Fernandez Registro Nº 24088