Universidad Abierta y a Distancia de México Gerencia pública y social Unidad 2. Gerencia pública y social Programa de la asignatura Gerencia Pública y social Unidad 2. Gerencia Pública y social
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Unidad 2. Gerencia pública y social
Programa de la asignatura
Gerencia Pública y social
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Índice
Presentación de la Unidad ................................................................................... 3
Propósito .......................................................................................................... 3
Competencia específica ................................................................................... 3
Marco conceptual de la gerencia pública ............................................................. 5
Objetivo y características de la gerencia pública ................................................. 6
El paradigma iberoamericano .......................................................................... 7
Patrimonialismo ................................................................................................ 8
Formalismo burocrático .................................................................................... 9
Proceso de modernización inconcluso ............................................................. 9
Gestión pública social frágil ............................................................................ 10
Centralismo excesivo ..................................................................................... 10
Adopción de esquemas extranjeros ............................................................... 11
Democracia deficiente .................................................................................... 11
Marco conceptual de la gerencia social ............................................................. 13
Objetivo y características de la gerencia social ................................................. 13
Cierre de la Unidad ............................................................................................ 15
Fuentes de consulta .......................................................................................... 16
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Presentación de la Unidad
El campo de acción de los gerentes
públicos es complejo, cambiante y
competitivo; deben atender con velocidad
y flexibilidad condiciones externas como
la globalización y las innovaciones
tecnológicas.
En este entorno, en el que el gobierno
debe continuar con su función de
atención a la problemática social, se
presentan cambios para modernizar la
administración pública. Es a partir de la
década de los ochenta cuando, en
algunos países desarrollados, se
presentan iniciativas de modernización bajo un enfoque denominado New Public
Management, Nueva Gerencia Pública (NGP). Se incorpora a este paradigma la
gerencia social a través de instituciones que apoyan en la solución de necesidades.
Propósito
Identifica la relación entre la gerencia pública y la
social a partir de las políticas públicas
Identifica las características del gerente público.
Identifica la implementación de la gerencia en los
contextos sociales.
Competencia específica
Diferencia la gerencia pública de la social a partir del análisis de
su ámbito de acción para distinguir la eficiencia y eficacia de cada una
en la resolución de problemas sociales mediante la reflexión de sus
alcances.
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Actividades
Conforme avances en el estudio de esta unidad, puedes ir realizando las
actividades correspondientes a esta unidad. La descripción de las mismas puedes
encontrarla en el documento Unidad 2. Actividades; puedes encontrar este
documento en la pestaña de la unidad.
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Marco conceptual de la gerencia pública
La gerencia pública es aquella que se basa en la administración de los recursos (técnicos,
humanos y financieros) a través de la aplicación de distintas herramientas que permitan
lograr los objetivos de la organización, los cuales persiguen como fin último satisfacer las
necesidades fundamentales de los ciudadanos y mejorar su calidad de vida.
Toda teoría gerencial es tan válida para el sector privado como para el sector público, su
diferencia radica en que una mide su rentabilidad financiera y su posicionamiento en el
mercado; la otra mide su rentabilidad en servicio al ciudadano. Por el manejo eficiente de
los recursos y la distribución equitativa y prioritaria de la riqueza nacional, pues se mide
en función de los beneficios sociales que se persiguen, en función de las competencias de
la organización y del alcance y metas fijadas en la planificación del gobierno nacional,
estatal o municipal.
En el desarrollo de la gerencia pública se establecen objetivos que determinan el
proceder de ésta, con beneficio al desarrollo de una administración pública eficiente. Así,
el objetivo de la gerencia pública consiste en: “Contribuir a la solución de problemas
administrativos que afectan a la eficacia y la eficiencia de los programas
gubernamentales…” (Stewart y Ronsons, 1988, p 38).
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Objetivo y características de la gerencia pública
La Nueva Gerencia Pública (NGP) propone adoptar modelos organizativos flexibles,
descentralizar actividades e introducir mecanismos de mercado: por ejemplo que los
organismos públicos compitan entre sí, o bien subcontratar con el sector privado la
prestación de algunos servicios e incorporar formas de gestión innovadoras de los
servicios. Esto representa profundos cambios estructurales, sistémicos y prácticos de la
administración pública, que van más allá de lo puramente administrativo, ya que modifican
el sentido mismo del gobierno de lo público, pues en esencia lo que propone este enfoque
es la privatización de la función pública y basar la administración en criterios de eficiencia
empresarial. La NGP se basa en el paradigma desde el cual se trata de transferir la lógica
de la gestión privada a las organizaciones públicas (Lane, 1995).
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), ha difundido
ampliamente este enfoque, documentándolo y promoviéndolo en distintos foros donde
socializan las experiencias exitosas en su aplicación, por ejemplo a través del Comité
para la Administración Pública, PUMA, por sus siglas en inglés, (OCDE–PUMA, 1996). De
acuerdo con este organismo internacional, los principales retos que justifican la
pertinencia de incorporar y desarrollar este paradigma en el ejercicio de la administración
pública son: el déficit del gasto público; las necesidades sociales insatisfechas; la
operación ineficaz de los programas de gobierno; la mayor competitividad entre países en
la economía mundial; y la globalización de los problemas económicos, sociales y
culturales.
Para solventar estos desafíos, la NGP propone formular soluciones basadas en la
reducción de costos de los servicios, mediante modalidades de oferta más eficaces
(contratación y cogestión); rediseñar el tamaño de las instituciones públicas e introducir
nuevas estrategias de gestión; evaluar el desempeño y mejorar el control social de la
gestión; descentralizar y transferir responsabilidades del gobierno a las Organizaciones de
la Sociedad Civil; introducir estándares explícitos de calidad de los servicios públicos;
integrar principios de ética en la administración pública; transparentar la gestión
gubernamental, mejorando la información al público y aumentar el control ciudadano de la
gestión (Meneguzzo, 1998).
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Según Hood (1991), el nacimiento de la NGP fue propiciada por el surgimiento de una
clase administrativa socialmente heterogénea, menos tolerante del estatismo; además
fomentó su auge el cambio tecnológico, que diluyó los límites entre la gestión pública y la
privada, subordinando la gestión pública a la lógica de la tecnocracia economicista, propia
del sector privado, dejando fuera, muchas veces, los principios del valor público y social
necesarios en la gestión de las políticas públicas, resultando muchas veces en diseños
que dañan la condición de la ciudadanía y el desarrollo de la vida pública.
De una manera resumida, la NGP es un enfoque limitado de gestión pública, porque
promueve valores y criterios de políticas estrechamente vinculados a criterios de
reducción de costos, eficientismo (hacer más con menos), con una gerencia, desde el
punto de vista empresarial, de “mejor calidad” que se mide con parámetros distintos a los
criterios de la administración pública, también propone diseños estructurales con menos
dependencias y menos jerarquías, es decir, con organigramas más delgados y más
planos; esta visión de la administración pública como gerencia privada de los asuntos
públicos, no incorpora en sus principios los valores de equidad, sostenibilidad, ética y
democracia participativa.
Por el contrario, la gerencia pública debe ser considerada como un campo altamente
interdisciplinario que coordine y fortalezca la producción de conductas, relaciones y
decisiones, así como la efectividad de la intervención pública, haciendo énfasis en las
funciones de los gerentes como individuos o equipos responsables de la generación de
valor público, que combinan papeles de administradores que realizan política, ejercen
liderazgo, coordinan, motivan y concertan (Lynn, 1996); en este caso la gerencia pública
podría incorporar componentes que la aproximen a la gerencia social en el sentido de que
el servicio público debe servir para resolver problemas y necesidades sociales, agregando
la aportación de las organizaciones como espacios de diálogo para la asignación y el
manejo de recursos e implementación de planes de desarrollo, que articulen diversos
programas y concreticen la acción del estado en proyectos que atiendan las necesidades
de la sociedad, basados en buenas prácticas gerenciales.
El paradigma iberoamericano
En el documento “Gestión Pública Iberoamericana para el Siglo XXI”, publicado en 2010
por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), concebido
como punto de partida para un nuevo ciclo de reflexiones con el propósito de profundizar
el proceso de integración regional e Iberoamericana a partir del tema de la reforma y
modernización de la gestión pública, que si bien se denomina “enfoque iberoamericano”
se refiere principalmente a las experiencias de la administración pública en América
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Latina, parte de reconocer la tradición administrativa latinoamericana, analiza la ruta
reciente de la gestión pública en la región, reconociendo los avances, pero también los
problemas subsistentes; en sus conclusiones propone una agenda para modernizar la
Gestión Pública Iberoamericana en el siglo XXI, así como la adecuación de los
instrumentos de la administración a un modelo de desarrollo más inclusivo y sustentable.
El CLAD revisa siete rasgos negativos que marcan la historia de la administración pública
en Iberoamérica: 1. Patrimonialismo, 2. Formalismo burocrático, 3. Proceso modernizador,
4. Gestión pública social frágil, 5. Centralismo excesivo, 6. Adopción de esquemas
extranjeros, y 7. Democracia deficiente.
Patrimonialismo
El ámbito público sumamente frágil y la concepción patrimonialista y privatista del Estado
han deformado el desarrollo de los países iberoamericanos. Por un lado las oligarquías
políticas han dominado los cargos públicos; por otro lado, los grandes grupos
empresariales han influido en las decisiones gubernamentales, apoderándose, por
momentos, del Poder Público, de manera que las decisiones políticas generalmente eran
tomadas sin contar con la opinión pública, lo que dificultó la gestión del Estado.
El patrimonialismo además de evitar la “republicanización” del Estado, también impidió la
profesionalización de la administración pública, en la región latinoamericana de
Iberoamérica, incluso en España, durante el Franquismo, a lo largo del siglo veinte. En la
mayoría de los países latinoamericanos no se establecieron criterios universales de
selección y de línea de carrera basados en un patrón de meritos burocráticos. Sólo en
algunos lugares se aplicó el modelo descrito por Max Weber de burocracia; este proceso,
en muchas ocasiones, sólo fue posible en pequeñas parcelas de la burocracia, los demás
cargos públicos se asignaban clientelarmente (CLAD, 2010). El aumento de la democracia
en la región, entre los años sesentas a los años ochenta del siglo veinte, generó avances,
aunque insuficientes para profesionalizar realmente la administración pública en América
Latina, por lo que todavía es una materia en proceso.
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Formalismo burocrático
El formalismo burocrático deformó el desarrollo de la gestión del Estado, condicionada por
una infinidad de normas y procedimientos, que implicó tres consecuencias:
Pérdida de eficiencia y efectividad de la gestión pública; el cumplimiento de las
reglas fue más importantes que los resultados.
Obstruía el acceso de los ciudadanos al Estado, por tantos trámites que debían
cumplir para obtener un servicio o un derecho garantizado, afectando, sobre todo,
a los más pobres de la población
El supuesto “poder impersonal” existente en una administración dominada por las
normas, encubría la existencia de una burocracia sin control público, auto-referida.
Proceso de modernización inconcluso
El modelo de intervención estatal latinoamericano
prevaleciente en la segunda mitad del siglo XX privilegió
los instrumentos económicos, tratando de producir un
desarrollo nacional autónomo, más que garantizar
beneficios sociales. Esta visión economicista produjo
resultados heterogéneos con poco éxito en la mayoría
de las naciones, incluso en aquellos casos donde
alcanzó mejores resultados, solo generó una
modernización incompleta, ya que solo se modernizó el
sector del Estado encargado del crecimiento económico, pero no el sector de las políticas
sociales. El aislamiento burocrático también contribuyó a esa modernización incompleta,
resultado de una instrumentalización casi negligente en el ámbito social.
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Gestión pública social frágil
La fragilidad de la Gestión pública social, tiene múltiples causas, sin embargo, la idea de
que se podría separar la administración pública del ejercicio de la política, a la vez que se
ejecutaba esta última con una visión clientelar dejando de lado los intereses públicos,
propició el desarrollo de ideologías autoritarias por parte de las elites tecnocráticas, que
en varias ocasiones se aliaron a civiles y militares para gestar dictaduras, afectando el
desarrollo democrático de los países.
En este punto vemos que en la región, durante el Siglo XX, la gestión pública en el ámbito
social no fue prioritaria, por lo que América Latina se caracteriza por la desigualdad social,
como resultado de la limitación histórica del Estado en la formulación de políticas sociales
eficientes para abatir las diferencias socio-económicas, así como mejorar el acceso y la
calidad de los servicios públicos. La mayoría de los países de la región todavía no
cuentan con una efectiva ciudadanía social, aunque se reconoce que se han logrado
avances en las últimas dos décadas del Siglo Veinte y la primera del Siglo XXI.
Centralismo excesivo
La administración pública en Latinoamérica se encuentra
excesivamente centralizada en tres niveles:
Al interior de los gobiernos, identificados por un modelo
muy jerarquizado y vertical, con poca autonomía para los
órganos de gestión, en particular al nivel de la operación
cotidiana.
En el plano intergubernamental, se ampliaron las competencias y poderes del
gobierno central, en detrimento del poder local.
La poca participación de la sociedad en la generación de políticas públicas, tanto
en el diagnóstico de las necesidades, como en la formulación, la implementación y
el control de estas.
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Adopción de esquemas extranjeros
Se adoptaron propuestas originadas en otros países
u organismos internacionales. Por supuesto que es
necesario aprender de otras experiencias e identificar
las principales innovaciones de la administración
pública en el plano internacional. El problema, fue
que se incorporaron pasivamente las fórmulas
extranjeras sin adaptarlas a la realidad local. Los
modelos correspondían a estructuras políticas,
económicas, sociales y culturales distintas, que se incorporaban como soluciones
salvadora, sin retomar el contexto específico y heterogéneo que caracteriza la región, por
lo que su efecto fue superficial e incluso en algunos casos fue negativo.
Democracia deficiente
El déficit democrático afectó negativamente la calidad de la gestión pública. El
autoritarismo de la región, no se debe solo a las dictaduras en determinados períodos.
También es muy fuerte la visión tecnocrática de la administración pública, que para la
burocracia basada en el escalafón y los méritos no profesionales, no toma en cuenta la
participación ciudadana en la producción de políticas públicas.
En la segunda parte, da cuenta del recorrido efectuado por la administración pública
desde los años ochenta del siglo veinte, reconociendo que los procesos de
democratización en América Latina han tratado de resolver los siete legados presentados
en las líneas anteriores; señalando que en algunos temas hubo más avance que en otros;
por ejemplo, se redujo el centralismo, pero permanece el formalismo burocrático.
Finalmente propone que se deben considerar los siete legados de la historia
administrativa latinoamericana al formular cualquier proyecto modernizador de la gestión
pública en el siglo XXI.
Finalmente el documento del CLAD, que impulsa el paradigma Iberoamericano, se
pregunta ¿Cómo reaccionó la región ante la crisis del Estado ocurrida en la década de los
ochenta del siglo pasado? A lo que ellos mismos responden que se manifestaron dos
tendencias en un periodo que duró hasta mediados de la década de los noventa:
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Las demandas sociales generadas por la redemocratización impulsaron
movimientos de más participación ciudadana, ampliación de las políticas
sociales, profesionalización del servicio público y más democratización político-
electoral.
La reestructuración del aparato del Estado y la inserción de América Latina en
un nuevo orden internacional que generó una primera ronda de reformas. Ante
la crisis de divisas y la inflación, el modelo reformista estuvo tentado de
destruir el antiguo modelo estatal, implantando en su lugar las leyes del
mercado; así como la reducción del aparato público, las privatizaciones, la
apertura comercial y la modernización gerencial de los procesos internos y la
reformulación del proceso presupuestario.
Así mismo afirman que aunque esa primera ronda de reformas fue positiva en la
racionalización presupuestaria y la introducción de técnicas de eficiencia, se observaron
cuatro grandes problemas:
Primero: una visión economicista de la gestión pública, sin incorporar un nuevo
modelo de desarrollo que enfatizara la ciudadanía social.
Segundo: se redujo la intervención del Estado, incorporando en su lugar el modelo
de mercado, modelo neoliberal con limitaciones para una región de grandes
desigualdades sociales.
Tercero: implantación de un prototipo único de aparato estatal, en una región
altamente heterogénea.
Cuarto: no se democratizó la gestión pública ni se enfatizó su efectividad.
En la región, en este período convivieron dos vectores opuestos en términos de su visión
del Estado y de la gestión pública: el modelo economicista basado en la eficiencia del
mercado y el modelo del desarrollo social. La tensión entre ambos fue importante para
presionar una nueva agenda de reformas, la cual se explicita en el documento del Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo titulado “Una Nueva Gestión
Pública para América Latina” editado en 1998.
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Marco conceptual de la gerencia social
En ese desarrollo histórico que ha transcurrido de la administración pública desde el
enfoque tradicional, pasando por la Nueva Gerencia Pública y el Management, llegamos
al más reciente modelo emergente denominado
“Gerencia Social”, que comprende el proceso
gerencial en un sentido más amplio: reconoce el
íntimo entrelazamiento de la construcción de las
políticas con su implementación (Pressman y
Wildavsky, 1998).
La gerencia social es un campo de acción y de
conocimientos estratégicamente enfocado en la
promoción del desarrollo social. Su tarea
consiste en garantizar la creación de valor
público por medio de la gestión, contribuyendo a
la reducción de la pobreza y la desigualdad, así
como al fortalecimiento de los estados
democráticos y de la ciudadanía (Mokate y Saavedra, 2006).
La gerencia social se apoya en aportes conceptuales y prácticos que le ofrecen
simultáneamente los campos de desarrollo social, política pública y gerencia pública. Se
privilegian las acciones que provienen de esos ámbitos. En ellos destacan los que
fortalecen las capacidades y oportunidades de actores tradicionalmente excluidos, los
procesos de formación de políticas públicas incluyentes y sostenibles y la generación de
resultados e impactos de políticas y programas sociales que surgen del seno de las
organizaciones sociales (Mokate y Saavedra, 2006).
El campo de la gerencia social no es nuevo, ya que desde finales de los años ochenta,
existen en América Latina centros de educación y capacitación dedicados a la
preparación de profesionales especializados en el mejoramiento de los procesos
relacionados con la formación, implementación y evaluación de las políticas, programas y
proyectos sociales (Lorenzelli, 2003).
Objetivo y características de la gerencia social
El establecimiento de un objetivo en la gerencia social a diferencia de la pública, se
encuentra orientada a la correcta aplicación de políticas públicas a través de programas
sociales en beneficio de la ciudadanía. Por tanto, el objetivo de la gerencia social es:
mejorar la contribución de las políticas y programas sociales para la reducción de la
desigualdad y la pobreza, a través de procesos participativos de formación de políticas
que generan valor público, fortaleciendo al Estado democrático y la ciudadanía.
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Entre las características que distinguen a la gerencia social están:
Su complejidad, teniendo en cuenta el contexto actual de las organizaciones
dentro de un entorno globalizado.
Orienta la circulación social, es decir, aporta a la reconstrucción del tejido social.
Capacidad en la concertación donde busca puntos de encuentro, acuerdos y
estrategias de negociación y mediación en los conflictos
Presenta sensibilidad social por lo cual debe administrar con calidad humana y
calidez.
La participación ciudadana es el elemento principal del enfoque teórico-metodológico de
la gerencia social, que es vista como el mecanismo fundamental para afianzar los
gobiernos locales en sus nuevas responsabilidades con respecto a la entrega de un
conjunto de servicios públicos y al ejercicio del “buen gobierno”.
Su metodología participativa incluye el diagnóstico, la planeación, la programación y el
diseño de las políticas sociales; incorpora procesos relacionales y políticos de diálogo;
movilización de recursos, toma de decisiones, implementación de estrategias y sus
acciones programáticas.
Por tanto podemos resumir que la gerencia social es altamente estratégica para el logro
de las transformaciones sociales, a partir de nuevas formas de gestión entre la sociedad
civil y el Estado, de promover la participación de los ciudadanos, generar confianza y
seguridad, así como condiciones sociales, jurídicas e institucionales de estabilidad y
gobernabilidad que posibiliten un proceso sostenido de inversión y desarrollo. Esto hace
necesario, desarrollar en el gerente, estrategias de intervención que permitan mejorar las
condiciones de vida de la sociedad y facilitar la transición hacia un futuro mejor.
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Cierre de la Unidad
En esta unidad has revisado el nuevo paradigma de la
administración pública (NGP). En ella pudiste conocer los
objetivos y las características de la gerencia Pública así
como la social.
Como lo habrás notado, los distintos contextos de
apertura hacia los nuevos enfoques integradores
producen una nueva forma de aplicar la gerencia, sin
perder por ello los objetivos sociales.
¡Continúa trabajando con empeño!
1. josyanais.blogspot.com
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Fuentes de consulta
Lane, J. (1995). The Public Sector: Concepts, Models and Approaches. Inglaterra:
SAGE.
Public Management. La experiencia italiana: innovación desde la base y desarrollo
Reforma y Democracia, 11, pp.143-164. Caracas,
Venezuela. Disponible en http://old.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-
clad-reforma-democracia/articulos/011-junio-1998/repensar-la-modernizacion-
administrativa-y-el-new-public-management.-la-experiencia-italiana-innovacion-
desde-la-base-y-desarrollo-de-la-capacidad-de-gobierno-local-1
Lorenzelli, M. (2003). Capital Social Comunitario y Gerencia Social. Panamá:
CLAD
Lynn, L. (1996). Public Management as Art, Science and Profession. Estados
Unidos de América: Chatam House Publisher.
Pressman, J. y Wildavsky, A. (1998). Implementación. México: Fondo de Cultura
Económica.
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