Gabriele Neumann Daseinsvorsorgeaufgabe Schienenpersonennahverkehr Eine Analyse im Lichte des nationalen und des europäischen Rechts Verlag Dr. Kovac Hamburg 2015
Gabriele Neumann
Daseinsvorsorgeaufgabe Schienenpersonennahverkehr
Eine Analyse im Lichte des nationalen und des europäischen Rechts
Verlag Dr. Kovac Hamburg 2015
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Daseinsvorsorgeaufgabe SchienenpersonennahverkehrEine Analyse im Lichte des nationalen und des europäischen Rechts
Inhaltsverzeichnis
A.) Einleitung....................................................................................................23
B.) SPNV als Aufgabe der Daseinsvorsorge...................................................27
I.) Begriffsbestimmung............................................................................... 291.) Abgrenzung SPNV - Ö PN V ............................................................................. 292.) Abgrenzung SPNV - Schienenpersonenfernverkehr..................................31
a) § 2 Abs. 5 S. 1 AEG: Zweckbestimmung des Zuges........................3 1b) Fiktion des § 2 Abs. 5 S. 2 A EG ........................................................... 32
II.) Der SPNV als Teil des Personenverkehrsmarkts............................... 331.) Funktionen des ÖPNV........................................................................................332.) Der SPNV-Markt in der Bundesrepublik D eutschland.............................. 35
a) Nachfrage und W ettbew erb................................................................... 35aa) Intermodaler W ettbew erb.......................................................................36bb) Intramodaler W ettbew erb.......................................................................38
b) Besondere tatsächliche Gegebenheiten des S PN V ...........................40aa) Schieneninfrastruktur als natürliches M onopol................................ 40bb) SPNV als strukturell defizitärer M arktsektor....................................42
aaa) Grundsätzlich gemeinwirtschaftliche Erbringung vonSPNV-Leistungen............................................................................... 42
bbb) Strukturbedingte Daseinsvorsorgeverantwortung für denSPNV.....................................................................................................45
c) SPNV: W ettbewerb und M arktteilnehmer......................................... 45aa) Eisenbahninfrastruktur............................................................................45bb) SPNV-Verkehrsleistungen.....................................................................46
III.) Allgemeine Erfassung des Daseinsvorsorgebegriffs...........................491.) Wandel des Begriffs der Daseinsvorsorge unter dem Einfluss des
europäischen R echts........................................................................................... 49a) Der überkommene leistungsstaatliche Daseinsvorsorgebegriff... 50
aa) Entwicklung des Begriffs durch Forsthoff......................................... 50
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bb) Charakteristika der leistungsstaatlichen D aseinsvorsorge.............51cc) Daseinsvorsorge - ein Rechtsbegriff?................................................53
aaa) Verneinende Ansicht.......................................................................... 53bbb) Bejahende A nsicht.............................................................................54
(1) M ultidisziplinärer Daseinsvorsorgebegriff................................... 54
(2) Begründungsansätze.......................................................................... 54(a) Konsolidierung zum Rechtsbegriff............................................. 54(b) Verwendung in Gesetzgebung und Rechtsprechung 55(c) Organisationsrechtlicher Gehalt des Daseinsvorsorge
begriffs................................................................................................ 55b) Daseinsvorsorge im Lichte des U nionsrechts................................... 57
aa) Dienstleistungen von allgemeinem (wirtschaftlichem) Interesse.57aaa) Autonomer unionsrechtlicher Begriff............................................ 57bbb) Abgrenzungskriterium: wirtschaftliche Tätigkeit....................... 59
bb) Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse in derUnion des Lissabonner V ertrags........................................................... 61
aaa) Von einer Ausnahme zu einem Grundsatz der europäischenVerträge................................................................................................. 61
(1) Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse inArt. 106 Abs. 2 S. 1 AEUV...............................................................62
(a) Überblick............................................................................................62(b) Tatbestandsmerkmale einer Dienstleistung von allgemeinem
wirtschaftlichem Interesse gemäß Art. 106 Abs. 2 S. 1 AEUV, insbesondere der Betrauungsakt...................................63
(aa) Betrauungsakt: Anforderungen...............................................63(bb) Betrauungsakt als formelles Kriterium zur Konkreti
sierung des europäischen „Daseinsvorsorge“-Begriffs ...65(c) Konkretisierungen durch Sekundärrecht...................................65(d) Abgrenzung zu Universaldienst und gemeinwirtschaftlichen
V erpflichtungen...............................................................................67(2) Aufwertung durch primärrechtliche Entw icklungen..................68
(a) Art. 14 S. I AEUV (ex Art. 16 EG )............................................ 69(b) Neue Akzente durch den Vertrag von L issabon...................... 71
(aa) Protokolle Nr. 26 und 27 zum EU V /A EU V ....................... 71(bb) Art. 14 S. 2 AEUV und Protokoll Nr. 26 zu
EUV/AEUV................................................................................73(aaa) Geteilte Zuständigkeit........................................................ 74
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(bbb) Festigung mitgliedstaatlicher Definitionshoheit bzgl.gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen........................76
(ccc) Kein Unionsziel....................................................................77(cc) Das Zugangsrecht des Art. 36 G RCh....................................78
bbb) Grundsatz: Daseinsvorsorge durch W ettbew erb........................ 79(1) U niversaldienstm odell...................................................................... 80(2) Daseinsvorsorge durch Wettbewerb als Schnittstelle zum
V ergaberecht........................................................................................812.) Daseinsvorsorge im modernen Gewährleistungsstaat: Im
Spannungsverhältnis zwischen Staat und privatem Sektor....................... 82a) Liberalisierung und Regulierung anstatt Monopol der
Leistungsverwaltung...............................................................................84aa) Abkehr von der Leistungsverwaltung: Liberalisierung /
Privatisierung........................................................................................... 84bb) Konsequenz: Regulierung..................................................................... 86
b) Gewährleistungsstaatliche Aufgaben Wahrnehmung alsKonsequenz von Privatisierung........................................................... 87
aa) Aufgabenverantwortung und -erbringung bei den einzelnenFormen der Privatisierung......................................................................88
aaa) Organisationsprivatisierung............................................................ 89bbb) Materielle Privatisierung.................................................................90ccc) Funktionale Privatisierung...............................................................90
bb) Verantwortungsteilung als Merkmal des Gewährleistungsstaats.92 aaa) Teilbarkeit öffentlicher Aufgaben als V oraussetzung.............. 92
(1) Öffentliche Aufgaben - S taatsaufgaben...................................... 93(a) Meinungsspektrum in Literatur und Rechtsprechung 93tb) Heute bevorzugte Ansicht............................................................. 94
(2) Daseinsvorsorge als öffentliche A ufgabe.................................... 95bbb) Verantwortungsstufen im G ewährleistungsstaat....................... 96
(1) Zum Verhältnis von Gewährleistungs- und Erfüllungsverantwortung..................................................................96
(a) W eiter Gewährleistungsbegriff.................................................... 97(b) Gleichstufigkeit von Erfüllungs- und
Gewährleistungsverantwortung...................................................98(2) S tellungnahm e................................................................................... 99
(a) Gewährleistungsverantwortung i.e.S.......................................... 99(b) Formeller oder materieller Privater?........................................... 99
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(c) Begriffsverständnis im Folgenden.......................................... 100cc) Beschaffungswesen als Konsequenz aus dem Prinzip der
Verantwortungsteilung......................................................................... 101dd) „Rückverstaatlichung“ als gegenläufiger T rend?............................101
3.) Zwischenergebnis.............................................................................................102
IV.) Verortung der Daseinsvorsorgeaufgabe SPNV imGewährleistungsstaat............................................................................103
1.) Einordnung des SPNV in das System der Verantwortungsstufenm öglich?.............................................................................................................. 103
104a) Infrastruktur..b) SPNV-Verkehrsangebote. ................
2.) Berücksichtigung des Daseinsvorsorgecharakters des SPNV in den relevanten Regelungen?1 ...................................................................................105
a) Nationale R egelungen......................................... 105b) U nionsrecht.................................. 106
) Rechtsrahmen des SPNV in der Bundesrepublik. Deutschland: eine Materie im Kreuzungsfeld von Verfassungs-, Bundes- und iMiidesrecht...............................
I.) Verfassungsrecht......................................... 109■ •) Das Eisenbahnverfassungsrecht, Art. 87e G G .............................................109
a) Entstehungsgeschichte der N orm ......................................................110
b) Kernpunkte der Bahnreform 19 9 4 .................................................... I l laa) Der Eisenbahnverkehr vor 1994.................. I l lbb) Überblick über die N euerungen......................................................... 114
aaa) Eisenbahnverkehrsverwaltung nach der Bahnreform ................115bbb) Neue Struktur der privatisierten Eisenbahnen des Bundes.... 117
cc) Zur Diskussion um eine partielle Kapitalprivatisierung derDeutschen Bahn AG............................ ... | | 8
aaa) Schlusspunkt der Bahnstrukturreform ......................................... 118bbb) Gründung der DB Mobility Logistics A G .................................. 120ccc) Auswirkung auf den S P N V ............................................................120
—) Grundaussagen des Eisenbahnverfassungsrechts hinsichtlich desS P N V .................................................................................................................
) Die Regionalisierung des SPNV im Zuge der B ahnreform 121aa) Dei SPNV vor der Regionalisierung................................................. 122
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bb) Organisation des SPNV nach der Regionalisierung:Zusammenschau von Art. 87e Abs. 4, 106a, 143a Abs. 3 G G .. 123
aaa) Übertragung der Aufgabenverantwortung auf die L änder.... 123(1) Grundsatz: Länder als Aufgabenträger........................................124(2) Aufgabenträgerschaft der Länder und kommunale
Selbstverwaltungsgarantie..............................................................125bbb) Finanzierung des SPNV .................................................................. 127
(1) Art. 106a GG als finanzverfassungsrechtliche Konsequenzder Regionalisierung........................................................................128
(2) Regionalisierungsgesetz (R egG ).................................................. 128(3) Regelungen in den Landesnahverkehrsgesetzen.......................130(4) Bundesschienenwegeausbaugesetz (BSchwAG)...................... 131(5) Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG).......................131(6 ) Gesetzliche Ausgleichspflichten................................................... 132
ccc) Durchbrechung des Regionalisierungsprinzips auf demGebiet des SPN V ...............................................................................132
(1) Einflussmöglichkeiten des Bundes auf den in Landesverantwortung stehenden S P N V ?................................... 133
(a) Gesetzgebungskompetenzen.......................................................133(aa) Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 a G G .......................................................133(bb) Art. 74 Abs. 1 Nr. 23 G G .......................................................135(cc) Potentielle Auswirkungen auf Eisenbahninfrastruktur
und die Erhebung von N utzungscntgelten.........................137(dd) Beispiel: Regionalfaktoren im TPS 2 0 1 0 .......................... 137
(b) Wahrnehmung einer Länderaufgabe durch den B und? 139(c) Finanzierungsmittel....................................................................... 142(d) Verwaltungszuständigkeiten.......................................................142(e) Schienenwegevorbehalt und SPN V -N etz................................143
(2) K orrektive...........................................................................................144(a) Zustimmungsvorbehalte des Art. 87e Abs. 5 G G ..................145(b) Fakultative Landeseigenverwaltung, Art. 87e Abs. 1
S. 2 G G .............................................................................................. 146(c) Regionalnetze in Länderverantwortung?.................................147
(aa) § 2 6 BEZNG..............................................................................148(bb) Finanzierungsfragen................................................................ 150(cc) Rücknahmepflicht nach Übertragungszeitraum? 150(dd) Vereinbarkeit mit Schienenwegevorbehalt?..................... 151
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(ee) Infrastrukturgewährleistung in den Landesnahverkehrsgesetzen ...................................................................................... 152
(d) Länderseitige Mitfinanzierung der Eisenbahninfrastruktur eines EIU des Bundes?..................................................................154
(e) Vorgaben für bundesseitiges Handeln bzgl. (b) und (c) durch den Grundsatz landesfreundlichen Verhaltens? 158
(f) Sachliche Beschränkung des Bundes durch polizeirechtliche Argumentationsmuster? .............................................160
ddd) Zw ischenergebnis............................................................................ 160b) Eisenbahnverfassungsrechtliche Vorgaben für die
W ettbewerbsordnung auf dem SPNV-Sektor?......................... 161aa) Postulat des W ettbewerbsprinzips im Eisenbahnbereich in Art.
87e G G ? ................................................................................................... 161aaa) Verneinende Ansicht........................................................................162bbb) Bejahende A nsicht........................................................................... 163ccc) S tellungnahm e.................................................................................. 164
bb) Übertragbarkeit auf den SPNV-Sektor?.............................................1653.) Einzelnormen des Grundgesetzes und ihre Bedeutung im Hinblick
auf die Erbringung von SPNV-Verkehrsdienstleistungen.......................166a) G rundrechte.............................................................................................. 167
aa) Berufsfreiheit, Art. 12 Abs. I G G ....................................................... 167aaa) Kernaussagen.....................................................................................167bbb) Art. 12 GG und SPNV-Verkehrsdienstleistungen....................169
(1) Grundrechtsberechtigung oder -bindung der DB Regio AG? 169(a) Vorgelagerte Fragestellung: Grundrechtsberechtigung,
bzw. -Verpflichtung der öffentlichen H and?........................... 169(b) Grundrechtsverpflichtung, bzw. -berechtigung privat
rechtlich organisierter öffentlicher U nternehm en?................171(c) Grundsätzliche Grundrechtsberechtigung der Deutschen
Bahn A G ..........................................................................................173(d) Übertragbarkeit auf DB Regio A G ............................................174
(2) § 6 Abs. 2 A EG ..................................................................................176(3) § 12 Abs. 3 S. I Nr. 2 AEG a.F......................................................176
bb) Die allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. I G G ..................178aaa) Kernaussagen..................................................................................... 178bbb) § 1 0 A E G ............................................................................................178
cc) Der Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. I G G ..............................................179
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aaa) Kernaussagen.....................................................................................179bbb) Art. 3 Abs. I GG und Zugang zur E isenbahninfrastruktur... 180
( 1) Partielle Grundrechtsbindung der EIU des Bundes..................180(2) Einfachgesetzliche K onkretisierung............................................ 181
b) Sonstige Bestimmungen des Grundgesetzes................................... 181aa) Sozialstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 GG und
M obilitätsgewährleistung.....................................................................182aaa) Kernaussagen................................................................................... 182bbb) „Grundrecht auf M obilität“ und SPN V .......................................183
bb) Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, Art. 20a G G 184
II.) G esetzliche Regelungen im Bereich des SPNV a u f Bundes- und L andesebene ...................................................................................................... 185
1.) Zusammenspiel der Norm ebenen...................................................................185a) Ausgangspunkt: Eisenbahnverfassungsrecht.................................. 185b) Konkretisierung durch Bundesrecht................................................186c) Landesnahverkehrsgesetze.................................................................... 187
2.) Abgrenzung zu den Landeseisenbahngesetzen.......................................... 187
III.) G esetzliche In strum en te und M echanism en zu r K onkre tisierung der D aseinsvorsorgeveran tw ortung a u f dem S P N V -S ek to r............ 189
1.) Das Instrument des Sicherstellungsauftrags: Einordnung in dasModell des Gewährleistungsstaats................................................................. 189
a) Der bundesrechlliche Sicherstellungsauftrag des § 1 Abs. 1RegG im Vergleich mit Art. 87e Abs. 4 G G .................................. 190
aa) Der Gewährleistungsauftrag in Art. 87e Abs. 4 S. I GG 190aaa) Rechtliche V erbindlichkeit.............................................................191bbb) Inhaltliche Konkretisierung............................................................192
bb) Der Sicherstellungsauftrag des § 1 Abs. 1 RegG i.V.m. § 4R egG ........................................................................................................ 193
aaa) Höherer Konkretisierungsgrad.......................................................194bbb) Gewährleistungsverantwortung im engeren oder weiteren
Sinne?...................................................................................................196b) Sicherstellungsaufträge in den Landesnahverkehrsgesetzen 198
aa) Tendenz zur Gewährleistungsverantwortung i.w .S.........................198bb) Tendenz zur Gewährleistungsverantwortung i.e.S........................199
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c) Zwischenergebnis: Gewährleistungsverantwortung i.w.S. infolge eines limitierten leistungsrechtlichen Gehalts des Daseinsvorsorgebegriffs............................................................................................202
2.) Inhaltliche Konkretisierung des Sicherstellungsauftrags - „ausreichende Bedienung“ mit V erkehrsleistungen............................................................ 203
a) Ausreichende Bedienung im RegG ....................................................203aa) Impulse aus der VO Nr. 1191/69 F 9 1.............................................. 203bb) VO Nr. 1370/2007.................................................................................. 204
b) Ausreichende Bedienung in den Landesnahverkehrsgesetzen .. 205aa) Zu beachtende B elange.........................................................................206bb) Nahverkehrspläne / Schienennahverkehrspläne............................. 206
aaa) Schienennahverkehrsplan, Art. 17 B ayÖ PN V G ...................... 208bbb) Landesweiter Nahverkehrsplan (LNVP), § 4 Ö PN V G -SH ...209
cc) SPNV-Netz im besonderen Landesinteresse, § 7 Abs. 4ÖPNVG-NRW ........................................................................................ 209
3.) Regulierung durch Vergabe - Instrumente zur Wahrnehmung des Sicherstellungsauftrags.....................................................................................2 10
a) Handlungsoptionen zur Wahrnehmung des Sicherstellungsauftrags.....................................................................................................2 1 0
b) Regulierung durch V ergabe?...............................................................212
ü .) S P N V und B eihilfenrecht der Europäischen U nion .................................2 /5
I.) Die V erkehrspo litik d e r EU, A rt. 90 ff. AEUV ..................................... 2151.) Bedeutung........................................................................................................... 2152.) Grundzüge der europäischen Eisenbahnpolitik..........................................216
a) Anwendungsbereich und Zuständigkeiten....................................... 2 17b) Verwirklichung der gemeinsamen Verkehrspolitik, Art. 91
AEUV.......................................................................................................217c) Die europäischen „Eisenbahnpakete“ ............................................... 2 19
aa) Erstes und Zweites Eisenbahnpaket...................................................220bb) Drittes Eisenbahnpaket und nachfolgende E ntw icklungen.........221cc) Viertes E isenbahnpaket.........................................................................224
d) Titel XVI AEUV (Transeuropäische Netze)................................... 2263.) Verhältnis zu den allgemeinen Vertragsbestim mungen...........................227
II.) S taatliche A usgleichszahlungen fü r die E rb rin g u n g von SPNV- Leistungen im L ichte des E U -B eih ilfen rech ts...................................... 229
1.) Systematik des für den SPNV relevanten Beihilfenrechts...................... 229
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a) Anwendbarkeit und Zielsetzung der Art. 107 ff. A EU V ............. 229b) Beihilfenrechtlicher Prüfungsmaßstab auf dem Gebiet des
SPNV....................................................................................................... 230aa) Primärrecht und VO Nr. 1370/2007: Verhältnis und Prüfungs
reihenfolge.............................................................................................. 230aaa) M einungsstand..................................................................................230
(1) EuGH und Teile der Literatur....................................................... 230(2) Kom m ission...................................................................................... 232
bbb) S tellungnahm e..................................................................................234ccc) Zw ischenergebnis............................................................................ 236
bb) Veröffentlichungen der Kommission................................................ 237cc) De-minimis R egelungen...................................................................... 239
2.) Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 107 Abs. 1 AEUV im LichteSPNV-spezifischer Fragestellungen............................................................. 241
a) Gewährung durch den Staat oder aus staatlichen M itteln............ 241b) Begünstigung...........................................................................................243
aa) Grundsatz: Marktübliche Gegenleistung als M aßstab.................. 243bb) Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche D ienste............ 244
aaa) Rechtfertigungslösung - Tatbestandslösung.............................245bbb) Altmark Trans-Entscheidung des E uG H ....................................246
cc) Altmark-Kriterien als Konkretisierung des Begünstigungstat-bestandes.................................................................................................247
aaa) Anforderungen an die Betrauung mit gemeinwirtschaftlichen V erpflichtungen............................................................................... 247
(1) Formelle Ausgestaltung des Betrauungsakts.............................248(a) Übertragung der EuGH-Rechtsprechung zu Art. 106
Abs. 2 AEUV auf das erste Altm ark-Kriterium ?.................. 248(b) Ansichten in der L iteratur...........................................................248(c) K om m ission...................................................................................249
(2) Inhaltliche Anforderungen: Klare Definition gem einwirtschaftlicher Verpflichtungen................................................. 250
bbb) Anforderungen an die Parameter zur Bemessung desAusgleichs für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen......... 2 5 1
(1) V oraussetzungen.............................................................................. 251(2) Kritik im Schrifttum.........................................................................252(3) S tellungnahm e..................................................................................252
ccc) Keine Überkompensation - Nettom ehrkostenprinzip 253
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(1) Ermittlung der N ettom ehrkosten.................................................. 254(a) N et-avoided-cost-M ethode.........................................................254(b) Kostenallokationsmethode.......................................................... 254
(aa) Berücksichtigungsfähige Kosten..........................................255(bb) Kostenzuordnung.................................................................... 256
(2) Berücksichtigung von Veränderungen der K ostenstruktur... 257(3) Berücksichtigung eines angemessenen G ew inns.....................258(4) Abzug erlangter V orteile ................................................................260
ddd) Kriterien für die angemessene Höhe des A usgleichs..............261( 1) Vergabeverfahren als V ergleichsm aßstab..................................262(2) Kostenanalyse....................................................................................263
(a) Berechnungsmethode................................................................... 264(aa) Durchschnittskosten auf den vorgelagerten Märkten ....264 (bb) Durchschnittskosten auf den jeweiligen Dienstleistungs
märkten ......................................................................................265(b) Kosten eines gut geführten Unternehm ens............................. 266(c) Kosten eines gut geführten, durchschnittlichen
Unternehmens................................................................................267(aa) Bestimmung des Vergleichsm arkts..................................... 268(bb) Bildung eines Vergleichsmarkts nicht m öglich...............269
(d) Kosten eines gut geführten, durchschnittlichen Unternehmens, das angemessen ausgestattet i s t .................. 271
(3) BUPA: Funktional-teleologisches Verständnis des Effizienzkriteriums?......................................................................... 272
dd) Stellungnahm e.........................................................................................274c) Selektive Begünstigung.........................................................................275d) (Drohende) Verfälschung des W ettbew erbs.................................... 275e) Beeinträchtigung des Handels zwischen den M itgliedstaaten...276
aa) Differenzierung nach Fahrgast- und Aufgabenträgerm arkt......... 277bb) Marktöffnung als Voraussetzung für Handelsbeeinträchtigung.279cc) Quersubventionierung im B ahnkonzern...........................................281
f) Zwischenergebnis................................................................................... 2813.) Beihilfenrechtliche Anforderungen der VO Nr. 1370/2007 ...................282
a) Regelungsumfang................................................................................... 282b) Inhalt von öffentlichen Dienstleistungsaufträgen, Art. 4 VO
Nr. 1370/2007......................................................................................... 285aa) Inkorporierung der Altmark-Kriterien 1-3....................................... 286
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aaa) Art. 4 Abs. I lit) a) VO Nr. 1370/2007.........................286bbb) Art. 4 Abs. I lit) b) VO Nr. 1370/2007........................288ccc) Art. 4 Abs. 1 lit) c), Abs. 2 VO Nr. 1370/2007..........290
bb) Höchstlaufzeiten, Art. 4 Abs. 3, 4 VO Nr. 1370/2007.................. 292cc) Sozial- und Qualitätsstandards, Art. 4 Abs. 5, 6 VO Nr.
1370/2007............................................................................................... 294dd) Vergabe von Unteraufträgen, Art. 4 Abs. 7 VO Nr. 1370/2007.295
c) Höhe der Ausgleichsleistung bei Direktvergaben: Art. 6 VONr. 1370/2007 und Anhang zur V O ................................................. 296
aa) Berechnung des finanziellen N ettoeffekts........................................296bb) Rechenform el.......................................................................................... 297cc) E inzelfragen............................................................................................ 299
aaa) Angemessener G ew inn ...................................................................299bbb) Verbot von Quersubventionen...................................................... 302ccc) A nreizeffekt...................................................................................... 303
dd) Exkurs: Anwendbarkeit des öffentlichen Preisrechts aufSPNV-Verkehrsverträge?...................................................................305
d) Zeitliche Geltung.................................................................................... 3064.) Bewertung und Stellungnahme im Hinblick auf den
Daseinsvorsorgecharakter des SPN V ...........................................................308
E.) Auftragsvergabe im SPNV....................................................................... 311
I.) M aßgebliches R echt fü r V ergaben a u f dem S P N V -S ek to r............... 3111.) Art. 5 Abs. 1 VO Nr. 1370/2007 und Verhältnis zu den EU-
Vergaberichtlinien............................................................................................ 3122.) Übergangsregelungen, Art. 8 Abs. 2, 3 VO Nr. 1370/2007.................... 317
a) Art. 8 Abs. 2 VO Nr. 1370/2007........................................................ 3 17b) Altaufträge, Art. 8 Abs. 3 VO Nr. 1370/2007 ............................... 321c) Art. 8 Abs. 4 VO Nr. 1370/2007........................................................ 323
3.) Zwischenergebnis............................................................................................. 3254.) Nationales Recht................................................................................................326
II.) Inhaltliche V orgaben fü r die V ergabe von SPN V -Leistungenin d e r VO N r. 1370/2007.............................................................................. 329
1.) W ettbewerbliche Vergabe, Art. 5 Abs. 3 VO Nr. 1370/2007.................. 330a) Art. 5 Abs. 3 S. 2 VO Nr. 1370/2007: Vergaberechtliche
Grundsätze..................................................................................................3 3 1aa) Offenes Verfahren..................................................................................332
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bb) Fairnessgrundsatz...................................................................................333cc) Transparenzprinzip.................................................................................334dd) N ichtdiskrim inierung............................................................................337ee) Obligatorische Durchführung einer A usschreibung..................... 338
b) Art. 5 Abs. 3 S. 3 VO Nr. 1370/2007: Führen vonVerhandlungen........................................................................................ 338
c) Vorabveröffentlichung, Art. 7 Abs. 2 VO Nr. 1370/2007........... 341aa) Inhalt.......................................................................................................... 341bb) Ä nderung.................................................................................................. 343cc) A usnahm en...............................................................................................345
d) Nachprüfungsmöglichkeit, Art. 5 Abs. 7 VO Nr. 1370/2007.... 3462.) Direktvergabeoptionen, Art. 5 Abs. 2, 4, 5 und 6 VO Nr. 1370/2007.348
a) Verfahrensanforderungen bei D irektvergaben................................ 349aa) Vorabveröffentlichung, Art. 7 Abs. 2 VO Nr. 1370/2007........... 349
aaa) Ermöglichung von Initiativwettbewerb...................................... 349bbb) Vorabveröffentlichung bei Selbsterbringung gem äß Art. 5
Abs. 2 S. 1 I . All. VO Nr. 1370/2007?........................................3 5 1bb) Begründungspflicht, Art. 7 Abs. 4 VO Nr. 1370/2007................. 354cc) Nachprüfungsmöglichkeit, Art. 5 Abs. 7 VO Nr. 1370/2007.... 357
aaa) Direktvergaben nach Art. 5 Abs. 2 VO Nr. 1370/2007...........357bbb) Direktvergaben nach Art. 5 Abs. 4 bis 6 VO Nr. 1370/2007.358
b) Inhouse-Vergaben, Art. 5 Abs. 2 VO Nr. 1370/2007....................358aa) Relevanz von Inhouse-Vergaben auf dem SPN V -Sektor.............359bb) Selbsterbringung.................................................................................... 361cc) Interner B etreiber................................................................................... 362
aaa) Kontrollerfordernis, Art. 5 Abs. 2 lit) a) VO Nr. 1370/2007.363(1) Eigenunternehmen und gemischt-öffentliche U nternehm en. 364(2) Gemischt-wirtschaftliche U nternehm en..................................... 367
bbb) Örtliche Begrenzung, Art. 5 Abs. 2 lit) b) VO Nr.1370/2007............................................................................................368
( 1) Geografische Beschränkungen der Tätigkeit............................. 368(2) Adressatenkreis des Art. 5 Abs. 2 lit) b) VO Nr. 1370/2007.369(3) Inhalt des Tätigkeitsverbots.......................................................... 371
(a) Ausführung von Personenverkehrsdienstleistungen.............371(b) Keine Teilnahme an wettbewerblichen Vergabe verfahren
außerhalb des Zuständigkeitsgebiets der zuständigen örtlichen Behörde.......................................................................... 374
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(4) Konsequenzen der geografischen Beschränkungen für dieErbringung von SPNV-Leistungen.............................................. 376
(a) Verhältnis von Art. 5 Abs. 2 VO Nr. 1370/2007 und Art. 5 Abs. 6 VO Nr. 1370/2007...........................................................376
(b) Auswirkungen von Inhouse-Altverträgen eines internen B etreibers....................................................................................... 378
(aa) A uf ein wettbewerbliches Vergabeverfahren....................378(bb) Auf eine Direktvergabe..........................................................379
dd) Unterauftrags vergäbe, Art. 5 Abs. 2 lit) e) VO Nr. 1370/2007.379ee) Keine Untersagung nach nationalem R echt.....................................380
aaa) Verfassungsrecht............................................................................. 381(1) Art. 12 Abs. 1 CJG........................................................................... 381
(a) Direktvergabe.................................................................................381(b) Inhouse-D irektvergabe............................................................... 382
(2) Art. 3 Abs. 1 G G ..............................................................................383bbb) Landesrecht.......................................................................................384
( 1) Kommunalwirtschaftsrecht........................................................... 384(2) § 2 Abs. 10 ÖPNVG-NRW ?.........................................................385(3) § 8 Abs. 3 i.V.m. § 9 H essÖPNVG............................................ 387
c) Bagatellvergaben, Art. 5 Abs. 4 VO Nr. 1370/2007......................387d) Direktvergaben als Notmaßnahme, Art. 5 Abs. 5 VO Nr.
1370/2007............................................................................................... 389
e) Direktvergaben im Eisenbahnverkehr, Art. 5 Abs. 6 VO Nr.1370/2007................................................................................................393
aa) Höchstlaufzeiten gemäß Art. 5 Abs. 6 , Art. 4 Abs. 3, 4 VO Nr.1370/2007................................................................................................395
bb) Zusätzliche Veröffentlichungspflicht gemäß Art. 7 Abs. 3 VONr. 1370/2007........................................................................................ 395
cc) Zulässige Inhalte ....................................................................................397dd) Keine Untersagung nach nationalem Recht: Ausschreibungs
pflicht von SPNV-Aufträgen gemäß §§ 97 ff. G W B ?................. 399aaa) Lösungsansatz 1: Vorrang des § 15 Abs. 2 A E G .....................400bbb) Lösungsansatz 2: Vorrang des allgemeinen Vergaberechts ..402ccc) Entscheidung des BGH vom 08.02.2011: Vorrang der
§§97 ff. G W B ...................................................................................404ee) Zwischenergebnis.................................................................................. 406
3.) Potentielle Änderungen durch das Vierte EU -Eisenbahnpaket 406
a) Abschaffung von D irektvergaben.......................................................407b) Änderung der Direktvergabeoplion in Art. 5 Abs. 4 VO Nr.
1370/2007................................................................................................ 408c) Neufassung des Art. 5 Abs. 6 VO Nr. 1370/2007..........................408d) W eitere Entwicklungen im N orm gebungsverfahren..................... 409
4.) Bewertung und Stellungnahme im Hinblick auf denDaseinsvorsorgecharakter des SPN V ........................................................... 4 10
III.) K onsequenzen d e r E ntscheidung des BG H fü r die D irek tvergabevon SPN V -Leistungen im deutschen R e c h t........................................... 413
1.) Abgrenzung Dienstleistungsauftrag - D ienstleistungskonzession 413a) Dienstleistungsauftrag: E ntgelt............................................................415b) Dienstleistungskonzession: Nutzungsrecht, eventuell zuzüglich
Preiszahlung............................................................................................416aa) Keine Entgeltlichkeil.............................................................................. 418bb) Übertragung des wirtschaftlichen R isikos........................................418
aaa) W irtschaftliches Risiko/Betriebsrisiko.......................................4 19bbb) Beurteilungsmaßstab für die R isikoübertragung.................... 4 2 1
2.) Direktvergabe von SPNV-Dienstleistungsaufträgen i.S.d. § 99Abs. 1, 4 G W B ....................................................................................................425
a) § 4 Abs. 3 VgV.........................................................................................425aa) V oraussetzungen..................................................................................... 425
aaa) Verträge über einzelne L in ie n ......................................................425bbb) Längerfristige V erträge.................................................................. 426
(1) Übergang in den W ettbew erb.......................................................427(2) Vertragslaufzeit................................................................................ 428
bb) Keine Kombination der Alternativen in § 4 Abs. 3 Nr. 1 und 2V gV ...........................................................................................................429
cc) Folge: Freihändige Vergabe ohne sonstige V oraussetzungen... 430b) § 3 Abs. 5 V O L/A ...................................................................................431
3.) Auswirkungen der BGH-Entscheidung auf Direktvergabeoptionen gemäß Art. 5 Abs. 2, 4 und 5 VO Nr. 1370/2007?...................................434
a) Auswirkungen auf Inhouse-Vergaben gemäß Art. 5 Abs. 2 VONr. 1370/2007........................................................................................ 434
b) Auswirkungen auf Notfallvergaben gemäß Art. 5 Abs. 5 VONr. 1370/2007......................................................................................... 436
21
c) Auswirkungen auf Bagatellvergaben gemäß Art. 5 Abs. 4 VONr. 1370/2007......................................................................................... 437
4.) De lege ferenda: Normierung einer Direktvergabeoption für SPNV- D ienstleistungen?.............................................................................................438
F.) Zusammenfassung in Thesen...................................................................441
Literaturverzeichnis 451