1 El camino hacia la construcción de una democracia participativa en Estados latinoamericanos: nuevos paradigmas y exigencias de participación e incidencia ciudadana en contextos legislativos. Documento para su presentación en el IV Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. Instituto Nacional de Administración Pública (Madrid, España) 23 y 24 de septiembre 2013. Azcuy Becquer, Claudia. Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH Email: [email protected] / [email protected]Resumen/abstract:En los últimos años, gobiernos y movimientos sociales de América Latina han protagonizado significativas reformas conceptuales a sus modelos de Estado. Esto se refleja en los intentos de transición de una democracia representativa hacia una de corte participativa. Sin embargo, las vivencias en el continente informan que, en la práctica, el común denominador en estas experiencias es el paso a una “democracia representativa ampliada” que: i) parece no haber internalizado la verdadera significación del concepto participación en la región; y, ii) aún no logra revertir la poca institucionalidad de la participación y la deliberación que sufren los cuerpos legislativos en el continente. ¿Cómo llegar, entonces, al ejercicio de una democracia que permita la participación e incidencia ciudadana, sin desechar la representatividad tradicional y cómo redireccionar la participación ciudadana en América Latina hacia los cuerpos legislativos? Palabras clave:democracia participativa, democracia representativa ampliada, mecanismos de participación ciudadana, parlamentos, América Latina. Nota biográfica: Actual responsable de Comunicación del Programa de Fortalecimiento a la Concertación y al Estado de Derecho (CONCED) ejecutado por la Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia y la Cooperación Alemana.
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El camino hacia la construcción de una democracia participativa en Estados
latinoamericanos: nuevos paradigmas y exigencias de participación e incidencia
ciudadana en contextos legislativos.
Documento para su presentación en el IV Congreso Internacional en Gobierno,
Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. Instituto Nacional de
Administración Pública (Madrid, España) 23 y 24 de septiembre 2013.
Azcuy Becquer, Claudia. Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit
principales democracias representativas de la actualidad es un común denominador,
podría decirse, en Europa, Estados Unidos y varios países de AL. De la misma manera
lo es la consideración respecto a la necesidad de trascender la representatividad y
aventurarse a mayores y mejores niveles de participación ciudadana (PC). No obstante,
es menester ceñir una vez más el alcance de este estudio a la tercera de estas regiones, a
modo de evitar caos en el análisis.
A esta necesidad de delimitación básica de cualquier investigación se suma el hecho de
que, mucho antes de que el descontento aflorara en Europa7 y Estados Unidos, en
América Latina ya se concebía discursiva y prácticamente la DP como el siguiente paso
lógico luego del agotamiento de la representatividad y la imposibilidad ya referida de
propiciar a la ciudadanía una participación activa en todas las decisiones de interés
público. Como un término medio entre la mediación tradicional y la siempre vigente
aspiración de la democracia directa, la DP prometía ¿promete?superar mediante la
activación de diversos mecanismos de participación, los vicios de la representatividad,
garantizando un mayor acceso de la ciudadanía a la administración de la cosa pública,
capaz de: i) ser factible; y, ii) legitimar el aparato de representantes que seguiría
efectivo como sistema de gobierno.
Ahora, uno de los primeros pasos para entender las claves de lo que se ha
denominado“democracia participativa en América Latina” es, por lo tanto, comprender
cabalmente el macrocontexto en el que esta se desenvuelve. A continuación se brindan
cuatro premisas de análisis:
1. La tradición de desconfianza y otras causales de la desafección política
latinoamericana.
En AL, incluso antes de la llegada de la democracia, en varios países de la región se
había extinto la confianza en los representantes. La profunda desafección política fruto
7De acuerdo con Blondiaux (2004), en este análisis habría que exceptuar Francia, que tiene una tradición más o
menos amplia y de éxito relativo en la discusión y ejecución de algunas iniciativas de democracia participativa,
fundamentalmente en el nivel local.
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de un pasado de regímenes obedientes a intereses extranjeros o, en el mejor de los
casos, a intereses de grupos particulares dentro de los propios Estados, propició que la
DR fracasara antes de su real puesta en práctica. En otras palabras, la historia política
del continente ha heredado a los países que lo conforman prácticamente sin
excepción una tradición de desconfianza que hoy en día alcanza su estado más oscuro
en el escepticismo y desinterés general hacia las formas que adopta la política por parte
de las nuevas generaciones (de ahí la importancia del movimiento estudiantil chileno
para la región).
La desaprobación de las instituciones y la constatación de que la mayor parte de los
problemas sociales persisten o se camuflan con otros que aún no se alcanza siquiera a
enunciar han hecho manifiesto el quiebre en las expectativas ciudadanas respecto a los
representantes y al mero ejercicio de la representatividad. La pérdida cada vez mayor
dela credibilidad en el sistema político, por su parte, se nutre de la idea de que “ningún
gobierno podrá cambiar el estado de las cosas” y de determinantes de crisis variadas que
han sido englobadas en este punto como causales de la desafección política
latinoamericana:corrupción, partidos políticos osificados, parlamentos fuertemente
cuestionados y desacreditados por la opinión pública, ineficiencia del Estado de cara a
la inequidad social, márgenes estrechos para la PC en la administración pública,
emergencia de nuevos actores (véase pueblos indígenas, por ejemplo) que no se sienten
personificados por la alineación política representativa actual, así como otros enclaves
propios de sociedades con indicios de ingobernabilidad democrática.
En los hechos, los síntomas de esta desafección política obligan a replantear el concepto
mismo de democracia y sus alcances: si hubo un momento en el que para la mayoría de
los Estados latinoamericanos la democracia no significaba más que la posibilidad de
asistir a las urnas, ese momento ya pasó para la ciudadanía y debe, por lo tanto, ser
superado por el Estado y sus instituciones políticas. Hoy en día la ciudadanía exige y
requiere la reubicación de la democracia en su verdadera dimensión, o al menos
trascender aquella exclusivamente referida a la democracia electoral. Esto se demuestra
cuando se percibe que en la mayoría de los Estados de AL, si bien existen procesos
“democráticos” significando con esta palabra procesos electorales más o menos
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estables, exclusivamente estos no se han traducido en una mayor inclusión social de
los ciudadanos en la vida pública.
No hay que olvidar, en este punto, que en AL la transición hacia la democracia o los
procesos de “democratización” que vivieron países donde aunque de manera incipiente
se practicaba la democracia (véase México, por ejemplo) vinieron en muchos
Estados de la mano de la conversión hacia una economía de mercado que trajo consigo,
en la mayoría de los países, una acentuación de la inequidad social contra la cual los
nacientes procesos democráticos no pudieron o no quisieron hacer mucho8. Más
allá de aquello, la transición hacia la democracia se caracterizó en casi todos los Estados
latinoamericanos por una imprecisión de las reglas del juego; es decir, una carencia
significativa de institucionalidad. Con este último ingrediente, se preparó en AL el
coctel perfecto para el desencanto por la democracia y la desafección política.
2. El desplazamiento de la representatividad.
Los factores mencionados en el anterior punto y especialmente la crisis de los PP
tradicionales de la mano del agotamiento de sistema de mediación y de
representación condujeron a un desplazamiento de la representatividad: si antes eran los
PPlos representantes naturales de la sociedad, este protagonismo comenzó a volcarse
durante la última década hacia organizaciones y movimientos de la sociedad civil (ver
Bolivia, Ecuador, Perú, Venezuela y Colombia, por ejemplo).
Por las propias características de estos movimientos y organizaciones sociales, esto se
ha traducido, en la práctica, en el aumento de la masa crítica de representantes y
participantes activos en la esfera pública. No obstante, dado que los movimientos
sociales no tienen las mismas vías para “representar” que las que tradicionalmente han
tenido los PP, la única salida que les deja el juego democrático para ejercer en la esfera
8Macpherson (1977) comenta que la poca participación está ligada a la desigualdad social: una sociedad más equitativa halla necesariamente su correlato en un sistema político más competitivo y participativo. Este mismo discurso es mantenido por Alain Touraine (en 1994 y 1995) cuando enfatiza que uno de los errores más graves cometidos por el continente latinoamericano ha sido el no saber yuxtaponer la necesidad de políticas públicas orientadas a la inclusión y la justicia social con una oferta de participación organizada y orientada a la formulación y/o cumplimiento de dichas políticas públicas.
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pública su rol cada vez más protagónicoes la demanda de una mayor participación. Esta
exigencia ha ido acompañada de la urgencia, por lo tanto, de crear, consolidar e
institucionalizar mecanismos que posibiliten la participación efectiva de la nueva
constelación de actores de la SC que ahora asumen el mandato de la representatividad,
así como de los propios ciudadanos, en los procesos relacionados a la toma de
decisiones que competen el interés general. Todos estos ingredientes han sido
interpretadospor varios autores probablemente de manera equívoca como el
nacimiento de una democracia participativa en América Latina.
Mas como ya se anotó con anterioridad, “lo colectivo” encarna casi siempre paradojas
en el análisis: de acuerdo con Zermeño (1996), más que al nacimiento de nuevos actores
colectivos organizados, a lo que se asiste en AL es a la construcción colectiva de nuevos
caudillos, al “retorno del líder”. Esto, a todas luces, implicaría una involución en la
configuración del juego político en la región.
La crisis del tradicional sistema de mediación política personificado en los PP yel
desplazamiento de la representatividad como consecuencia de ello son dos fenómenos
directamente relacionados a la exigencia de mayor participación en AL. Sin embargo,
otros dos factores, estrechamente relacionados al funcionamiento y características de los
parlamentos latinoamericanosy que se desarrollarán posteriormente en un acápite
especial de este ensayo constituyen elementos básicos, pero muy a menudo
olvidados, en el análisis de cómo satisfacer dicha demanda:
3. La reactividad de los poderes u órganos legislativos en América Latina.
4. El “cómo se participa en AL”: la poca institucionalidad de la participación en
contextos deliberativos vs. la alta canalización de la participación hacia el
escenario Ejecutivo en los Estados latinoamericanos.
La representación ampliada
¿Se practica realmente la DP en AL? La pregunta es ineludible. Si bien se ha
afirmado que la DP se viene concibiendo en la región prácticamente desde la propia
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consolidación de la democracia en la década de 1980; lo cierto es que como sistema de
gobierno la DP no es más que un enunciado en algunas Constituciones Políticas del
continente9.
Aún más:hoy en día, intentar trascender dicho enunciado supone, en primera instancia,
mirar con detenimiento la actual configuración de actores y componentes de la
institucionalidad democrática de la mayoría de los Estados latinoamericanos.
Y es que, en los hechos, el resultado del discurso y la práctica en AL no ha sido más que
el afloramiento de un híbrido que también se prueba como insuficientepero del que se
podría esperar mucho más si existiese una mayor conciencia de su funcionamiento. Se
trata de una democracia representativa ampliada(DRA) que opera mediante la
mediación política propia del sistema de representación y una democracia electoral
como mecanismo de democracia directa10 y principal dimensión del componente
participación. Gráficamente se tendría que:
Gráfico 1: Componentes en la fórmula de la democracia representativa ampliada11. Elaboración propia
9 Aunque el tema se tratará con mayor detenimiento más adelante, vale la pena ir anotando que, como afirma
Hevia (2007) son 5 los Estados que establecen en sus Constituciones Políticas la participación como un derecho
en sí mismo y/o sistemas de gobierno democrático participativo: Bolivia, Colombia, Ecuador, Nicaragua y Perú.
10 De acuerdo con Altman (2010): “La condición sine qua non de todo mecanismo de democracia directa radica en
la votación propiamente dicha, en la cual todos los ciudadanos son iguales y en la que expresan más fielmente su
potencia soberana”.
11 Las iniciativas legislativas ciudadanas o iniciativas populares, aunque están previstas en las Constituciones de
países como Bolivia, Nicaragua, Ecuador, El Salvador, Perú, Argentina, Colombia, Uruguay y México, en varios
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No obstante, ni los “ingredientes” de ambos componentes (Representatividad y
Participación directa) reflejan la configuración actual del tablero político
latinoamericano, ni su oferta es compatible con las exigencias contemporáneas de
mayor PC. Aún así, la DRA parece ser, tanto como propuesta conceptualy como
alternativa práctica, una solución factible a las dinámicas participación-democracia que
se viven hoy en el continente, desde el punto de vista de las tensiones entre la oferta
institucional y la demanda social-ciudadana. Para esto es necesario, sin embargo una
reinterpretación de la fórmula de la representación ampliada:
Gráfico 2: Reinterpretación de la fórmula de la democracia representativa ampliada. Elaboración propia
En el Gráfico 2 se muestra cuál debería ser la disposición de ambos componentes a
modo de que las tensiones oferta-demanda antes mencionadas se equilibren
ydisminuyan. Como se evidencia en el gráfico, la aparente “solución” pasa por superar:
i) la participación de los PP como actores tradicionales del sistema de mediación
de ellos, como Bolivia y El Salvador, aún no se encuentran reglamentadas o su reglamentación es imprecisa, lo
cual paraliza su ejecución y puesta en práctica. (Hevia, 2010)
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política, incorporando a la nueva masa crítica que ha asumidoinformalmente el mandato
de la representatividad de la voluntad popular, personificada en las OSC y movimientos
sociales; y, ii) los MDD como los únicos capaces de reflejar mediante el ejercicio del
sufragio dicha voluntad popular; incorporando no solo nuevos mecanismos (los de
participación ciudadana), sino también posicionando otro escenario para la participación
y la incidencia: los espacios de deliberación propios de los contextos legislativos.
Pero ¿cómo superar lo anterior y llegar a la“fórmula completa” de la democracia
representativa ampliada, sin la previa consolidación de una ciudadanía de alta
intensidad, capaz de participar e incidir y de hacer equiparable la oferta de
participación de los poderes del Estado a su propia demanda, y no al revés? Aún más:
¿Cómo consolidar una democracia de alta intensidad (véase democracia de ciudadanía)
en un contexto de alta desafección política, como es el casode los Estados
latinoamericanos?
Además, es menester cuestionarse: ¿en qué medida, en esta fórmula, la democracia
participativa o más bien la activación de dispositivos de PCpuede llegar a
constituirse en un componente real de la democracia representativa, siendo que una
condición sine qua non para la ejecución de dichos MPC parece ser una
reinterpretación de los parlamentos latinoamericanos como espacios de deliberación
idóneos para la participación ciudadana?
“Participación”: lo que realmente significa y sus paradojas, mecanismos para su
ejercicio y las características de su demanda
Al grupo de preguntas anteriores habría que añadir un par más: ¿qué entendemos
finalmente por participación? ¿Para qué participar y desde dónde? ¿No estaremos
idealizando la participación como la solución a la crisis de la representatividad que
acontece en AL? ¿Cómo estar seguros de que la participación es promovida en tanto un
muro de contención al descontento una válvula de escape y no como un auténtico
elemento democratizador y legitimador? ¿Cuál es la cultura de participación en AL?
¿Acaso en AL esta no ha significado más que, como se ha visto anteriormente, una
profundización en el concepto de la democracia electoral mediante la ejecución de
referéndums, plebiscitos y consultas que agotan la voluntad popular?¿Qué mecanismos
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son los más factiblespara satisfacer las mayores exigencias de PC en el manejo de la
cosa pública? La pregunta hasta aquí entonces es, sin embargo, mucho más genérica:
¿qué significa realmente y que debería significar la participación en AL?
En AL, la década de 1990 marca el inicio de la puesta en práctica de MPC, por lo que el
concepto de DP entra en un “boom”12 entonces caracterizado por un consenso básico: la
mayoría “está de acuerdo” con la “necesidad de democratizar la democracia”mediantela
activación de dispositivos de participación, sobre todo en el nivel local. Mas las
experiencias de relativo éxito en la ejecución de dichos dispositivos han sido escasas en
los últimos años.
Podría aquí enunciarse la que consideramos la principal paradoja de la participación en
AL: siendo que lo que implícitamente trae consigo la voluntad de mayor participación e
incidencia en el manejo de la cosa pública de los ciudadanos latinoamericanos es su
deseo o afán de retirar a los elegidos como representantes (y al Estado en última
instancia, de acuerdo con Blondiaux, 2004) el monopolio en las definiciones del interés
general; son muy pocos los Estados donde se ha podido llegar, con algún grado de éxito,
a la práctica de una PC con incidencia real y efectiva (codecisión en las políticas
públicas). En la mayoría de los países, los MPC ejecutados aún no trascienden la simple
escala de la información y la consulta.
El problema puede pasar por el hecho de que, probablemente, no se halla reflexionado
lo suficiente respecto a la vinculación e implicancias de la PC con el concepto de
ciudadanía: si antes esta se entendía como el status de una comunidad de individuos
capaces de ejercer libremente sus derechos civiles, políticos, económicos y sociales, hoy
en día la ciudadanía implica necesariamente también la participación en el manejo de la
cosa pública y en la definición del proyecto societal.
12Los organismos internacionales tuvieron en esto un papel trascendental: partiendo de la experiencia del
presupuesto participativo en el Ayuntamiento de Porto Alegre (1989), varios de ellos fundamentalmente la
ONU comenzaron a exportar “recomendaciones” a AL, basados en las “buenas prácticas de descentralización”
que se evidenciaban en las decisiones presupuestarias tomadas por los ciudadanos en el nivel local. Como sucede
con la mayoría de las recomendaciones procedentes de dichos organismos, en AL no tardó en calar hondo el
concepto de DP y comenzaron a producirse réplicas del ejercicio de Porto Alegre, todos con escaso éxito.
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Como apunta O’Donnell en el informe del PNUD (2004), la consolidación de una
“democracia de ciudadanas y ciudadanos” está hoy en día muy relacionada al respeto al
Estado de Derecho, a sus instituciones, así como a las “reglas del juego” electoral y de
representatividad. El gran problema, probablemente, sea que en AL pocas de esas reglas
han sido precisadas y/o cumplidas a lo largo del tiempo, sino que más bien han sido
puestas en práctica por la propia inercia de nuestra institucionalidad13.
Hoy en día, con el ejercicio o intento de ejercicio de la DP sucede lo mismo. Por
esta razón surge la necesidad, portada esencialmente por movimientos sociales afanosos
de “constitucionalizar” los MPC, de institucionalizar, mediante la vía normativa, las
reglas del juego de la participación. Pero no son pocos los que están en desacuerdo con
que sea esa la vía: la reglamentación legal de los MPC no parece ser la solución más
pertinente; toda vez que no se lograría más que la habilitación de espacios que en todo
caso serían desaprovechados por ciudadanas y ciudadanos que no tienen, finalmente, ni
la cultura, ni la motivación, ni la capacitación para aprovecharlos. No obstante, analizar
este, que es uno de los principales dilemas actuales de la DP en AL, requiere
inicialmente una cabal comprensión de lo que son los MPC.
Mecanismos para el ejercicio de la participación ciudadanay su locus de
enunciación: ¿para qué y por qué participar?
Los MPC son dispositivos cuya ejecución permite garantizar alguna forma de
participación de los ciudadanos ordinarios (es decir, ciudadanos que no necesariamente
representan a otros y/o que no ejercen ningún poder político) organizados o no, en la
discusión de temáticas de su interés, generalmente relacionadas con la administración
pública. Su puesta en práctica permite, por lo tanto, trascender (o enriquecer) el
ejercicio de la representatividad tradicional. Sin embargo, en qué medida los MPC
puedan o no trascender dicha representatividad dependerá fundamentalmente de su
13De acuerdo con Prats (2002): “El caudillismo, el corporativismo, el mercantilismo, el patrimonialismo, la
clientelización, el prebendalismo o hasta el populismo político (…); son simplemente la expresión de profundas
debilidades de nuestra organización y acción colectiva, es decir, de nuestra institucionalidad”.
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grado de vinculación y/o del fin con el cual se ejecutan. De ahí la gran variedad de MPC
y su distinto alcance.
MPC activados ad hoc(Blondiaux, 2004), por ejemplo, al involucrar generalmente una
propuesta o proyecto, tendrían un carácter vinculante mayor al de otros MPC activados
con el único fin de institucionalizar la participación ciudadana14. Mas, ¿qué tanto
menor es el grado de vinculación de esta segunda gama de MPC ejecutados “para que la
gente participe”?
Como se expuso previamente, el principal elemento del componente “Participación” en
la fórmula actual de la DRA son los distintos MDD que apelan al sentido electoralista
de la PC. En ese sentido, plebiscitos, referéndums, revocatorias de mandato y las
iniciativas legislativas populares (ILP), se convierten en mecanismos cuyo
procedimiento y activación, al supeditarse al padrón electoral, supone la toma
vinculante de decisiones. En otras palabras, lo que la ciudadanía, mediante su voto o
firma, en el caso de las ILP decide es exigible de cumplimiento en el caso de esta
primera categoría de MPC que denominaremos, utilizando la tipología de Hevia (2007)
mecanismos de participación política directa o electoralistas.
La praxis de varios de estos mecanismos en AL, sus características y limitantes, hacen
que nuestra atención recaiga, sin embargo, en una segunda categoría de MPC que Hevia
nombró interfaces socio estatalesy que, de acuerdo a Blondiaux (2004), son las que se
activan con el fin de perennizar o institucionalizar la PC.Dentro de estas interfaces,
cabría diferenciara modo de resolver el problema de en qué medida son estas
iniciativas vinculantes dos tipos de mecanismos diferentes:
i. Consultivos o de representación de intereses: cabildos, audiencias públicas y
especializadas, consejos consultivos, foros de interés ciudadano.
14Los hasta ahora escasos ejercicios de Consulta previa en AL, por ejemplo, pueden entenderse de acuerdo a esta
lógica como mecanismos ad hoc: incluyen una propuesta y su procedimiento supone ser vinculante.
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ii. Vinculantes o de cogestión: en cuyos escenarios se toman decisiones con la
ciudadanía. En esta categoría, los presupuestos participativos parecen ser el
único ejemplo.
Pero, ¿cuáles de estos mecanismos resultan más “atractivos”? La pregunta intenta, en
primera instancia, reflexionar: el “lugar” desde el cual se enuncian y conciben estos
dispositivos influirá mucho en su puesta en práctica y, por lo tanto, en las distintas
percepciones de su éxito. Entonces, si se entiende la participación desde el locus de los
representantesquienes convocanla pregunta clave es ¿en qué específicamente
queremos que los ciudadanos participen y para qué?
Presumiendo que la participación no sea más que un proceso de communication de
proximité políticamente orquestado (Blondiaux, 2004) se relativiza la idea de que la
participación, llevada adelante mediante los MPC antes mencionados, sea realmente la
opción de formar parte ¿en qué medida, de qué manera, con qué nivel de
incidencia? de los procesos de tomas de decisiones que afectan el interés general.Se
promovería entonces la participación para, mediante ella, ¿“hacer legitimar” decisiones
previamente tomadas y así “hacer cumplir” la normativa derivada de dichas decisiones
con mayor facilidad? ¿fomentar un nuevo clientelismo, en este caso en la arena de los
movimientos y OSC? ¿transparentar y eficientar la gestión pública, fundamentalmente
en niveles subnacionales, liberando el peso de gran parte de las decisiones públicas al
Estado? ¿ejecutar un nuevo modo de hacer política y de ganar simpatizantes? Indicios
para pensar que, en realidad, la participación es promovida con todos los anteriores
propósitos no faltan y deberían ser objeto de otro análisis.
¿Qué pasa, por otro lado, si se intenta enunciar el concepto de la participación desde el
locus del ciudadano?¿En qué queremos efectivamente participar como ciudadanos?
¿Queremos formar parte activa de todas las decisiones que nos involucran, tanto en el
barrio como en el municipio, la provincia o en el propio nivel estatal?
Vinculando esta respuesta con los fines con los cuales parece ser hoy en día promovida
la participación se tendría que para todo aquello que podría ser deseable la PCo 1) no
están los escenarios creados; o, 2) los ciudadanos probablemente no están sinceramente
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interesados y/o no se encuentran debidamente preparados/comunicados para formar
parte de procesos participativos (Schumpeter, 1964).
Entre la institucionalidad y la legitimidad
A lo anterior suma el debate ya enunciado relativo a la no existencia de un
marco normativo-legal establecido o lo suficientemente preciso, por lo que se hace
mucho más difícil identificar buenas prácticas en la ejecución de MPC que hayan
trascendido estos dos obstáculos. Sobre esto, Goldfrank (2006)y Hevia (2007) recogen,
cada uno por su lado, evidencia de dos premisas fundamentales para entender
prácticamente el discurso de la participación en AL y el dilema de la legitimación de los
MPC:
i. En primer lugar, la región efectivamente se caracteriza por ser la más activa en
cuanto a la promoción de valores democráticos-participativos y esto se refleja en
las Constituciones Políticas de la mayoría de los Estados (Colombia, Costa Rica,
Ecuador, Honduras, Nicaragua, Perú, Bolivia, Brasil, Argentina y Venezuela).
No obstante, el sentido que se le da a la participación varía: en Estados como
Bolivia, Colombia, Ecuador, Nicaragua y Perú, la participación es concebida
como un derecho en sí mismo; mientras en Estados como Brasil o Argentina esta
se entiende como principio de aplicación meramente sectorial (sobre todo en el
sector salud) o territorial (en el nivel local).
ii. En segundo lugar, y probablemente lo más relevante, sea el postulado de
Goldfrank según el cual no existe una relación directamente proporcional entre
la reglamentación normativa(tanto en leyes secundarias como en la propia
Constitución de los Estados) como medio de legitimación de los MPC y la
activación exitosa o no de dispositivos de PC.
Venezuela es prueba de lo anterior: siendo el país que mayor reglamentación posee en
cuanto a los principios y mecanismos de participación y uno de los únicos Estados
latinoamericanos que ha creado legalmente espacios para la práctica de ella, lo que se
observa en la realidad es que ni los mecanismos ni los espacios para la participación
logran consolidarse (Goldfrank, 2006). Sea por factores de “institucionalidad” de la
ciudadanía o de los propios mecanismos de participación o por elementos coyunturales,
lo cierto es que Venezuela no presenta niveles de participación (y claro, menos aún de
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incidencia ciudadana) que correspondan con el amplio marco legal y normativo que
sostiene su práctica.
Esta contradicción se traduce entonces en un problema de legitimidad y de
institucionalidad de los MPC: como se ve en el caso Venezuela, contrario a lo que
varios autores piensan, la legitimación de estos dispositivos mediante su reglamentación
no es una fórmula de cuyo funcionamiento podamos estar seguros. Más aún, este
ejemplo permite incluso pensar que, en cuanto a vías para lograr institucionalizar
dispositivos de participación se trata, la legitimación de los mismos por la vía normativa
no parece ser la solución. Es más, esta incluso puede jugar como un factor
contraproducente, toda vez que puede contribuir a forjar espacios de participación en los
que la ciudadanía participe o las autoridades convoquen simplemente “porque
existe el mandato de la participación”, sin haber de por medio un interés y una
preparación/comunicación suficiente. Por otro lado, como ya se vio, fijar o precisar
dichos marcos normativos acarrean consigo el riesgo de etiquetar bajo un mismo
procedimiento distintas realidades, lo cual se traduciría en una complicación mayor en
Estados descentralizados y con presencia indígena.
Se encuentra en este punto, sin embargo, una paradoja destacable: si bien la realidad de
una gran parte de los Estados latinoamericanos permite constatar que la mayor parte de
los MPC que se reconocen legalmente ya sea en textos constitucionales o en leyes
secundarias no han sido utilizados nunca en la práctica, o, en su defecto, han sido
subutilizados;como apunta Massal (2010), los movimientos sociales del continente
continúan exigiendo la incorporación y reglamentación de los MPC en las normas
nacionales. Eso sí: cuantificar y analizar el grado que efectivamente alcanza la
participación de estos mismos movimientos sociales en los aún escasos MPC que se han
ejecutado tanto en el nivel local como en niveles medios del Estado en
Latinoamérica, sería motivo de otro estudio.
Sobre las formas de legitimar, Massal (2010)también apunta que “la legitimidad no solo
se deriva del marco legal”.Cierto es que, tanto esta como la propia eficacia de la
activación de dispositivos de participación en la esfera pública, dependen a la vez del
contexto político, de la cultura política democrática existente (que no es un sinónimo de
la cultura democrática) y de la práctica de los actores.
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Si como “práctica de los actores” alcanzamos a entender la propia institución
latinoamericana a la que se refería Prats, entonces vale la pena encontrar en la relación
legitimidad-eficacia un enclave imprescindible, toda vez que la legitimidad se alcanza
cuando los procesos de participación son percibidos como eficaces por lo actores que en
él participan.Esto traslada el debate a otra arena (la de la percepción del éxito, variante
según el locus de enunciación del mismo): de la legitimación vía reglamentación
normativa caso Venezuela a la legitimación vía la práctica eficaz y exitosa.
Pero ¿exitosa según quiénes? Para la ciudadanía, la percepción de éxito estará
estrechamente relacionada a la medida en que sienta que sus aportes fueron tomados en
cuenta en los procesos de decisión. Observando que la mayor parte de los MPC que se
activan en Latinoamérica tienen carácter consultivo y no así vinculante, esto se torna
complicado, toda vez que la mayoría de las autoridades, a pesar de valorar
discursivamente la activación de estos dispositivos, prácticamente se “reservan” el
tomar en cuenta o no los insumos ciudadanos en los procesos de decisión. En otras
palabras, la consulta ciudadana (a través de MPC no vinculantes) persiste en un
trasfondo político desde el cual se puede fácilmente legitimar la labor de las autoridades
bajo el slogan de decidimos escuchando al pueblo.
Por otro lado, si la percepción de éxito se enuncia desde el terreno de las autoridades
que llaman a la participación, esta se vinculará necesariamente a otros criterios, por
ejemplo: ¿estuvieron presentes todos los actores involucrados en la temática,
específicamente aquellos con poder de decisión o de veto de la política pública
relacionada al tema? ¿la masa crítica de participantes “alcanza” para legitimar nuestra
decisión? ¿contamos ahora con los insumos necesarios para lograr una política pública
efectiva y eficiente desde la perspectiva ciudadana?
La problemática es nodal: ¿cómo legitimar siguiendo la perspectiva de la eficacia de los
mecanismos, si la visión de la misma varía tan considerablemente entre quienes
convocan y quienes asisten? Asumiendo que la institucionalización es requerida para
garantizar la práctica regular de MPC, ¿cuál es finalmente la mejor vía para lograr
dicha institucionalización?
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Características de la demanda de participación ciudadana (DPC) y los
obstáculos que enfrenta su canalización en AL
A pesar de que en la actualidad las dinámicas de la SC en AL se caracterizan,
por una mayor exigencia de participación e incidencia en el manejo de la cosa pública,
el Estado aún no ha encontrado las formas de responder a estas demandas, o al menos
no lo ha hecho vía la institucionalización del componente participación en la esfera
pública, propio de la democracia. Sin embargo, ofertar, por parte del Estado y sus
instituciones, MPC “atractivos”, eficientes y factibles, requiere un mínimo estudio de la
DPC.
Si por algo se ha caracterizado a lo largo de los años la PCen AL es por su clara
dirección hacia el poder Ejecutivo. Factores como el descrédito de los parlamentos y la
molestia para con las autoridades, han delineado formas de participación que
generalmente acontecen en las calles mediante protestas con las que se pretendeencarar
a las autoridades personificadas en las instancias del Ejecutivo el descontento y la
inconformidad con la administración.Este es, de hecho, uno de las características que
más problematiza la ejecución de nuevos MPC, dada la aparente certeza ciudadana de
que sus demandas solo serán tomadas en cuenta si logran incomodar o “mover” al
Ejecutivo y, de esta manera, hacerlo actuar. No se concibe, por lo tanto, la participación
como un componente cuya aplicación permita garantizar la estabilidad democrática,
sino como una respuesta a la inestabilidad de las democracias (Hevia, 2007). Cambiar
esta percepción permitirá que la DPC se canalice hacia escenarios creados con este
propósito y en los que su alcance y margen de acción pueda institucionalizarse con
menos dificultades: los parlamentos. Es más: probablemente la respuesta al fracaso en la
implementación de la DP en AL a la fecha es que esta nunca halló la forma de
institucionalizarse desde los escenarios deliberativos.
Mas la activación de DPC en contextos legislativos requiere tomar en cuenta otra
característica de la DPC: la elasticidad.De acuerdo con Arroyo e Irigoyen (2008) la
DPC en AL es elástica, pues depende de la relación costo/beneficio; donde “beneficio”
es generalmente una proyección de la incidencia que se haya podido alcanzar con la
participación o, en menor medida, la calidad del debate gestado. “Costo” puede ser el
tiempo invertido (o gastado) o los propios recursos invertidos (o gastados) para asistir al
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proceso.El costo de formar parte del proceso de participación siempre va en aumento si
el ciudadano ha sido partícipe de otros procesos en los que su percepción del beneficio
haya sido mínima. Es decir, hacer que los ciudadanos vuelvan a participar una vez que
ya lo han hecho y sus experiencias no han sido las mejores, tiene un costo
significativamente alto.
Más allá de lo expuesto, se entiende como no posible la promoción de laPC y/o la
recanalización de su demanda sin que de antemano existan los escenarios específicos
para su puesta en práctica en el Estado y en todos sus niveles(en el caso de Estados
descentralizados y/o federados); es decir, espacios para la deliberación, la consulta y el
debate.No en vano en otros países se ha postergado el intentar entender la democracia
participativa y se debate más bien sobre el concepto habermasiano de la democracia
deliberativa como una aspiración mucho más real y factible (Blondiaux, 2004).
Rol de los parlamentos en el camino hacia la construcción de una democracia
representativa de corte participativa (o DRA) en AL
Tradicionalmente, el rol de los parlamentos como núcleo del poder legislativo (léase
órgano legislativo en el caso Bolivia) ha sido visto casi exclusivamente desde la
dimensión de la producción legislativa, misma que permite la efectivización y
cumplimiento de las políticas públicas. Sin embargo, el control políticocomo lo
entiende Sartori y el servir como foro de discusión y deliberación son también
funciones centrales del Parlamento que garantizan la pervivencia de la democracia.
Para el intento de construir una democracia de representantes donde la PC juegue como
elemento democratizador, es en el rol de control político (permitiendo y ejecutando la
existencia de mecanismos eficaces de fiscalización del poder público concedido a los
representantes) y de deliberación (ampliando o directamente construyendo escenarios
para la participación e incidencia de los ciudadanos en la toma de decisiones) en los que
hay que profundizar. Es imperativo, por lo tanto, ampliar la potestad parlamentaria y su
margen de acción.
Mas la concentración de la DPC en el Ejecutivo se constituye en factor crítico para la
consecución de este objetivo. Cambiar esta situación precisa conocer sus causales:
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i. Los parlamentos, junto a los partidos políticos, suelen ser las instancias con
menores niveles de credibilidad en los Estados latinoamericanos (no se aprueban
ni discuten las layes que deben aprobarse, son instituciones costosas e incluso
discrecionales en el diseño y aplicación de las políticas públicas). Esto se
evidencia con mayor sensibilidad en países como México, Brasil y Costa
Rica.En Ecuador y otros Estados es incluso percibido como la institución más
corrupta y desacreditada.
ii. Existe un pasado muy fuerte de autoritarismo que durante años permitió
concentrar casi exclusivamente el poder político en la institución presidencial,
usurpando varias de las facultades de los parlamentos. No hay duda de que la
debilidad del Estado lo hace más propenso a reformas constitucionales que
facilitan la delegación del poder en líderes políticos con rasgos caudillistas cuyo
manejo de la cosa pública, en última instancia, no hace más que osificar aún más
la representatividad. Para evidenciar esto solo hay que prestar un mínimo de
atención a algunas de las Constituciones latinoamericanas, calificadas como
hiperpresidencialistas (Llanos y Nolte, 2012) y donde en varias de ellas,
incluso, se fomentaba, promovía y fortalecía el ejercicio de facultades
legislativas por parte del Presidente (véase los textos constitucionales de
Argentina, 1853 y su reforma en 1994; Brasil 1988; Colombia, 1991 y Perú,
1993).
iii. La reactividad en el funcionamiento de los parlamentos latinoamericanos hace
que estos no tengan capacidad de propuesta dada la carencia de recursos. Su
función se limita entonces a enmendar y vetar propuestas del Ejecutivo. Si bien
se ha intentado refutar esta tesis de Cox y Morgenstern (2002), a la fecha no se
ha logrado más que relativizar la afirmación general de ambos autores.
iv. La falta de competitividad real en el sistema político se refleja en el dinamismo
de las relaciones entre los parlamentos y el Ejecutivo.
Estos cuatro elementos se convierten, sin dudas, en una fórmula infalible capaz no solo
de perennizar la usurpación de funciones de los parlamentos por parte del Ejecutivo,
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sino también de frustrar la participación ampliada de los sectores sociales y políticos en
los escenarios de deliberación propios de la arena parlamentaria15.
Acciones mínimas para la recanalización de la DPC
Intentar en este ensayo brindar pautas que permitan reconducir la práctica democrática
en Estados latinoamericanos hacia un escenario en el cual converja, en el contexto de la
deliberación, la demanda de participación de la ciudadanía con MPC que formen parte
de la oferta estatal es tan pretencioso como ingenuo. Apenas se alcanzará, por lo tanto, a
enunciar las tres que se consideran acciones mínimas para la recanalización de la DPC y
su orientación hacia los parlamentos, instancias específicas y adecuadas para la
activación de interfaces socioestatales:
i. Reinterpretar los parlamentos. Es fundamental, tanto desde la SC como desde
las instancias del Estado, reinterpretar las funciones y razón de ser de los
parlamentos en la contemporaneidad. Más allá de regular el funcionamiento de
la sociedad y de efectivizar normativamente las políticas públicas, los
parlamentos deben asumir con menos ligereza su atribución deliberativa e
institucionalizar MPC que consoliden dicha función.
ii. Restaurar la confianza.La comunicación debe ser la vía para ello: comunicación
para reposicionar los parlamentos; comunicación para la participación y
comunicación para la legitimación de la misma. Indudablemente, la opinión
pública es una de las principales herramientas de legitimación en la política
contemporánea y los contextos legislativos requieren en la mayoría de los
Estados latinoamericanos saber comunicar su rol y su gestión de la participación
para entender el pensamiento de O’Donnell sobre la combinación de estos y otros factores.
16 Prueba de esta necesidad es que, según Pernudi (2005) en la mayoría de los Estados latinoamericanos la
sociedad civil no reconoce fácilmente a los parlamentos como instancias para la deliberación y la discusión de
temas relacionados al interés general o a la voluntad pública, sino como lugares donde a puertas cerradas se
formulan las leyes.
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iii. Propiciar a la ciudadanía herramientas para su incidencia.Los MPC por los
que apuesten los parlamentos, aunque no sean de carácter vinculante, deben
permitir la incidencia ciudadana. Solo de esta manera el ciudadano valorará su
participación en ellos.
Estas acciones mínimas, de la mano de la comprensión y focalización en resolver los
otros dilemas de la participación ciudadanaque se enuncian a
continuaciónpermitirá trascender los obstáculos del discurso y ahondar en las
problemáticas a las que se enfrenta en la práctica el afán de enriquecer el componente
“Participación” en la fórmula de la democracia latinoamericana actual.
Los otros dilemas de la participación
1. ¿Como entender la participación ante la emergencia de nuevos actores,
especialmente del mundo indígena?
2. ¿Cómo promover la participación ciudadana, sin caer en los vicios de la acción
colectiva latinoamericana?
3. ¿Qué se espera obtener en los procesos de participación, consenso o
concertación?¿Cómo procesar en los parlamentos insumos obtenidos en MPC y
que provengan del disenso?
4. ¿Cómo aquilatar, en los procesos de participación, la incorporación casi
obligatoria de valores postmaterialistas: género, medio ambiente, igualdad
racial, derechos humanos?
5. Dada la imposibilidad de crear un “modelo de participación” en América Latina,
¿existen los recursos para la construcción in situ de MPC? ¿Valdría estola pena,
en una relación costo/beneficio?
6. ¿Dónde radican los límites o cuál es, a fin de cuentas, el alcance de la acción
participativa? ¿Cómo limitar esta, a modo de hacer viable su incorporación en
los escenarios de deliberación, sin frustrar o sacrificar la incidencia ciudadana?
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7. ¿Cómo incorporar otros actorespor ejemplo los partidos políticos en los
procesos de participación, de modo tal que no se conviertan en agentes capaces
de entorpecerlos o frustrarlos?
8. ¿Cuál es la franja de desempeño óptimo de la participación, en la que esta se
convierta en un elemento capaz de “sumar” a la democracia y no convertirse en
una práctica agotadora para los ciudadanos, costosa para las instancias públicas
convocantes y de la cual poco o nada se obtenga?
El fortalecimiento de la democracia implica hoy en AL participar más y mejor: la
participación debe ser entendida, por lo tanto, no como el proceso para legitimar
proyectos incómodos ni como la válvula de escape para el descontento ciudadano;
tampoco como la panacea de la democracia. La participación debe entenderse como un
vehículo idóneo para una mayor democratización de los Estados y de sus políticas
públicas. Nada más y nada menos.
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