fyrir árið 2015. · áætlað að hann aukist til muna, í um 36 mia.kr. síðara árið. Þá er gert ráð fyrir að frumtekjur ríkissjóðs sem hlutfall af vergri landsframleiðslu

Frumvarp til fjárlaga

fyrir árið 2015.

(Lagt fyrir Alþingi á 144. löggjafarþingi 2014–2015.)

_______

Efnisyfirlit Fyrri hluti: Stefna og horfur

Bls.

Inngangur .................................................................................... 3 1. Ríkisfjármálastefnan ............................................................... 5 1.1 Lægri skattar og skilvirkara skattkerfi ............................ 6 1.2 Lægri skuldir – betri tíð ................................................... 9 1.3 Fjárfesting á réttri leið ..................................................... 11 1.4 Sala eigna ........................................................................ 12 1.5 Afnám hafta í forgangi .................................................... 12 1.6 Ný löggjöf um opinber fjármál ........................................ 13 1.7 Aðgerðir í þágu heimilanna ............................................. 14 1.8 Stöðugleiki og hagsæld ................................................... 15 2. Þjóðhagsforsendur og efnahagsumhverfið ............................. 16 2.1 Þjóðhagsforsendur ........................................................... 16 2.2 Alþjóðlegar efnahagshorfur og staða Íslands .................. 24 2.3 Efnahagsleg úrlausnarefni innanlands ............................. 29 3. Fjögurra ára áætlun í ríkisfjármálum ..................................... 43 3.1 Endurskoðun áætlunar, breyttar horfur og áhrifaþættir ... 43 3.2 Fjögurra ára áætlun til 2018 – yfirlit ............................... 49 3.3 Tekjuáætlun til 2018 ........................................................ 54 3.4 Útgjaldaáætlun og aðhaldsaðgerðir til 2018 .................... 84 4. Umgjörð og áherslur í rekstri ríkisins ..................................... 107 4.1 Nýjar lausnir fyrir nýja tíma ............................................ 107 4.2 Staða umbótaverkefna ..................................................... 115

5. Fjármál hins opinbera – fjármál sveitarfélaga ........................ 116 5.1 Fjármál hins opinbera ...................................................... 116 5.2 Staða og horfur í fjármálum sveitarfélaga ....................... 122 5.3 Framreikningur til næstu fjögurra ára ............................. 123 5.4 Regluverk um fjármál sveitarfélaga ................................ 129 5.5 Samhæfing opinberra fjármála ríkis og sveitarfélaga...... 130

Vefsetur fjárlaga fjarlog.is

Þingskjal 1 3

Inngangur

Samkvæmt 42. gr. stjórnarskrárinnar ber að leggja fram frumvarp til fjárlaga fyrir Alþingi þegar það kemur saman. Í samræmi við þetta hefur frumvarpið jafnan verið lagt fram á fyrsta fundi þingsins. Um meginefni þess er fjallað í fjárlaganefnd Alþingis. Fjallað er um nauð-synlegar lagabreytingar vegna tekjuhliðar fjárlaga og breytingar á almennum lögum sem tengjast afgreiðslu fjárlaga í öðrum nefndum. Fjárlagafrumvarp er jafnan afgreitt í desember.

Frumvarpið er sett fram í tveimur hlutum. Í fyrri hluta er fjallað um stefnu og horfur í ríkisfjármálum á komandi fjárlagaári auk umfjöllunar um áætlun um ríkisfjármálin til fjögurra ára. Í síðari hluta eru laga-greinarnar og athugasemdir við þær auk sérstakra yfirlita.

Í fyrsta kafla fyrri hluta þessa frumvarps er fjallað um stefnuna í ríkis-fjármálum og helstu áhersluatriði. Í öðrum kafla er farið yfir þjóðhags-forsendur frumvarpsins og efnahagsumhverfið. Í þeim kafla eru staða og horfur í ríkisfjármálum jafnframt sett í samhengi við stöðu mála í öðrum löndum. Í þriðja kafla er kynnt fjögurra ára áætlun í ríkisfjár-málum ásamt helstu forsendum og niðurstöðum hennar og í fjórða kafla er fjallað um umbætur í ríkisrekstri. Í fimmta, og síðasta kaflanum, er umfjöllun um fjármál hins opinbera og fjármál sveitarfélaga og sam-hæfingu opinberra fjármála ríkis og sveitarfélaga.

1. gr. Rekstraryfirlit ríkissjóðs, A–hluti. 2. gr. Sjóðstreymi ríkissjóðs, A–hluti. 3. gr. Fjárreiður ríkisfyrirtækja í B–hluta. 4. gr. Fjárreiður lánastofnana í C–hluta. 5. gr. Lántökur, endurlán og ríkisábyrgðir. 6. gr. Heimildir.

Efnisskipan fyrri hluta

Lagagreinar frumvarpsins – síðari hluti

Þingskjal 1 4

Í síðari hluta frumvarpsins er að finna ítarlegar upplýsingar um afkomuhorfur, tekjur, gjöld og lánsfjármál á næsta fjárlagaári. Í fyrsta lagi koma fram lagagreinar þar sem meginniðurstöður ríkisfjármála eru tilgreindar ásamt heimildarákvæðum. Í öðru lagi er sýnd sundurliðun á tekjum ríkissjóðs, framlögum til einstakra stofnana og verkefna og á fjárreiðum fyrirtækja og lánasjóða ríkisins. Þessar sundurliðanir eru fylgihluti lagagreinanna. Í þriðja lagi eru séryfirlit af ýmsu tagi til skýringar. Að lokum er greinargerð um lagagreinarnar og yfirlitin.

Vakin er athygli á því að allt efni fjárlagafrumvarpsins, bæði talnayfirlit og greinargerðir, er birt á vef fjármála- og efnahagsráðuneytisins um leið og frumvarpið hefur verið lagt fram á Alþingi. Veffangið er fjarlog.is.

Efnisskipan síðari hluta

Fjárlögin á veraldar-vefnum

Þingskjal 1 5

1 Ríkisfjármálastefnan

Fjárlagafrumvarpið fyrir árið 2014 var fyrsta hallalausa frumvarpið frá árinu 2007. Á grundvelli þess árangurs sem náðst hefur með fjárlögum yfirstandandi árs hefur sjálfvirk skuldasöfnun ríkissjóðs verið stöðvuð og skuldir halda áfram að lækka sem hlutfall af landsframleiðslu.

Fyrstu skref skattalækkana voru stigin samhliða fjárlögum ársins 2014. Áfram verður unnið að því að lækka skatta og einfalda. Eru fyrir-hugaðar breytingar á virðisaukaskattskerfinu og afnám vörugjalda liður í að skapa skilvirkara, réttlátara og gegnsærra skattkerfi.

Efnahagshorfur eru góðar og stöðugleiki hefur verið ríkjandi á yfir-standandi ári. Verðbólga er sögulega lág og hefur samfellt verið undir verðbólgumarkmiði Seðlabanka Íslands meirihluta ársins 2014. Þá fara lánskjör ríkisins batnandi, eins og skuldabréfaútgáfa á Evrópumarkaði á miðju ári ber vitni um. Atvinnuleysi er minnkandi, ráðstöfunartekjur einstaklinga hafa hækkað, spáð er góðum hagvexti á næstu árum og bjartsýni í samfélaginu eykst.

Þróun heildarjafnaðar ríkissjóðs

-140,0-120,0-100,0-80,0-60,0-40,0-20,0

0,020,040,060,0

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Mia.kr.

Heildarjöfnuður m. óregl. liðum Heildarjöfnuður án óregl. liða

Ríkisfjármálastefnan fyrir árið 2015 endurspeglar að tekist hefur með markvissum aðgerðum að ná jafnvægi í ríkisfjármálunum. Verkefnið fram undan er að tryggja áframhaldandi árangur í ríkisbúskapnum og skjóta þannig styrkari stoðum undir efnahagsbatann og batnandi lífskjör fólks í landinu.

Stöðugleiki og lág verðbólga

Þingskjal 1 6

Enn er brýnt að viðhalda aga og ráðdeild í ríkisfjármálum þar sem skuldir ríkisins eru enn of miklar. Töluverður árangur hefur náðst í hagræðingu á rekstrarhlið ríkisreikningsins og verður því lögð aukin áhersla á að draga saman efnahagsreikning ríkissjóðs þar sem andvirði eignasölu verður nýtt til niðurgreiðslu skulda og þar með lækkunar vaxtagreiðslna. Þar vega til skamms tíma þyngst áform um sölu á hlut ríkisins í fjármálafyrirtækjum.

Árið 2014 hefst höfuðstólslækkun húsnæðisskulda með sérstökum að-gerðum stjórnvalda. Annars vegar beinist aðgerðin sérstaklega að verð-tryggðum húsnæðislánum en hins vegar felur hún í sér heimild til að nýta séreignarsparnað til að greiða inn á höfuðstól hvers konar hús-næðisláns. Að auki er heimilt að nýta séreignarsparnað næstu ára með skattfrjálsum hætti til íbúðakaupa. Strax á næsta ári mun höfuðstóls-lækkunin skila um 5 mia.kr. í auknar ráðstöfunartekjur heimilanna.

1.1 Lægri skattar og skilvirkara skattkerfi

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar birtist skýr sýn á hlutverk skatt-kerfisins á komandi árum. Mikilvægt er að einstaklingar njóti beinna kjarabóta af léttari skattbyrði. Ekki er síður mikilvægt að skattkerfið styðji við atvinnulífið og hindri ekki frumkvæði og framtak, vöxt og viðgang fyrirtækja, fjárfestingu og ný störf. Einfalt, réttlátt og stöðugt skattkerfi stuðlar að heilbrigðri samkeppni, hagkvæmri nýtingu fram-leiðsluþátta og skilvirkni í efnahagsstarfseminni.

Með þessi markmið í huga hyggst ríkisstjórnin vinna áfram að lækkun skatta og einföldun á skattkerfinu með því að taka til endurskoðunar burðarstólpa þess eins og virðisaukaskatt og tekjuskatt einstaklinga.

Mikilvæg skref til að létta skattbyrði

Í ársbyrjun 2014 voru stigin fyrstu skref í skattalækkunum. Miðþrep tekjuskatts einstaklinga var lækkað og nær sú aðgerð til mikils meiri-hluta greiðenda. Frítekjumark fjármagnstekjuskatts á einstaklinga var hækkað, tryggingagjald lækkað og áframhaldandi lækkun þess árin 2015 og 2016 lögfest.

Árangur í ríkisfjármálum

Þingskjal 1 7

Skattkerfisbreytingar sem þegar hafa verið afgreiddar á Alþingi munu hafa áhrif á skattbyrði einstaklinga og fyrirtækja á næstu árum. Auð-legðarskattur féll úr gildi í árslok 2013 og var lagður á í síðasta sinn í júlí 2014. Ákvæði um skatt á raforku falla úr gildi í lok árs 2015 og útvarpsgjald mun lækka í tveimur skrefum, úr 19.400 kr. í 17.800 kr. árið 2015 og í 16.400 kr. árið 2016, sem er samtals um 15% lækkun.

Auk fyrrgreindra skattalækkana voru lögfestar á síðasta þingi mikil-vægar kerfisbreytingar á skattkerfinu sem gera það skilvirkara og hagkvæmara. Stimpilgjöld voru einfölduð og felld niður af lánsskjölum við fasteignakaup, reglur um skattlagningu afleiðusamninga voru samræmdar annarri skattlagningu, óskilvirk regla um skattlagningu arðgreiðslna, svokölluð 20/50-regla, var afnumin og ákvæði um skatta-lega meðferð við samruna hlutafélaga yfir landamæri lögfest. Að auki var samþykkt að séreignarsparnaður, sem ráðstafað er inn á húsnæðis-lán í tengslum við tímabundnar aðgerðir til lækkunar húsnæðisskulda, skuli vera skattlaus. Sama gildir um nýtingu séreignarsparnaðar sem ráðstafað er til íbúðakaupa.

Breytingar á virðisaukaskatti og afnám vörugjalda

Á næsta ári verður ráðist í frekari umbætur á skattkerfinu með breytingum á virðisaukaskattslöggjöfinni og vörugjöldum. Lagðar eru til breytingar á hlutföllum virðisaukaskatts og fækkun undanþága. Þá er lagt til að almenn vörugjöld verði felld brott.

Afnám vörugjalda vegur þungt til mótvægis við hugsanleg áhrif af breytingum á virðisaukaskattskerfinu og hafa jákvæð áhrif á verðlag og kaupmátt. Auk þeirra verður gripið til frekari, beinna mótvægisaðgerða til að styðja við tekjulægri hópa, sem kynntar verða samhliða framlagn-ingu frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2015, meðal annars hækkun barnabóta. Það fyrirkomulag að hafa lágan virðisaukaskatt á matvöru er ómarkviss og óskilvirk tekjujöfnunarleið, einkum þegar litið er til þess að hér á landi er lítill munur á því eftir tekjum heimila hversu stórum hluta tekna sinna þau verja í matvöru.

Samkvæmt rannsóknum OECD og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á þrepa-skiptu virðisaukaskattskerfi hagnast tekjuhá heimili mun meira en tekjulág á lægra skattþrepi matvæla. Tekjuhærri heimili eyða meiru í matarinnkaup, kaupa dýrari matvöru og hagnast þar með meira í

Skattar lækka

Mikilvæg breyting á virðisauka-skatti

Þingskjal 1 8

krónum talið á lágu hlutfalli virðisaukaskatts. Sem tekjujöfnunarleið er núverandi fyrirkomulag því mjög óheppilegt.

Niðurfelling vörugjalda og lækkun á efra skattþrepinu kemur til móts við hækkun þess neðra. Sem dæmi má nefna að raftæki eru í efra þrepinu og bera ýmis heimilistæki og byggingarvörur að auki vöru-gjöld. Afnám vörugjalda felur í sér beina verðlækkun og stuðlar að lækkun á vísitölu neysluverðs og byggingavísitölu. Frumvarp til fjár-laga fyrir árið 2015 felur í sér að öll almenn vörugjöld verða felld niður önnur en þau sem lögð eru á áfengi, tóbak, bifreiðar og eldsneyti.

Hlutfall tekjuskatts og virðisaukaskatts af skatttekjum ríkissjóðs

20

22

24

26

28

30

32

34

36

38

1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

% af skatttekjum

Tekjuskattur einstaklinga

Virðisaukaskattur

Breytingu á virðisaukaskattskerfinu er einnig ætlað að breikka skatt-stofna, auka jafnræði, bæta almennt umhverfi virðisaukaskattskyldra aðila og vinna gegn skattasniðgöngu. Í ljósi aukinna umsvifa ferða-þjónustunnar er mikilvægt að bæta skattalega umgjörð greinarinnar.

Þær aðgerðir sem þegar hefur verið ráðist í, auk þeirra sem fyrirhugaðar eru í og samhliða fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2015, ryðja brautina fyrir frekari aðgerðir í skattamálum sem munu miða að beinni lækkun skatta. Á næstu árum verður því unnið áfram að því að lækka skatta, einfalda skattkerfið og gera það skilvirkara með það fyrir augum að stuðla að jafnræði og hagkvæmni á öllum sviðum. Þannig verður unnt að fjár-magna ríkissjóð með lægri skatthlutföllum og breiðari skattstofnum.

Afnám vörugjalda bætir hag heimila

Áætlun um lækkun tekjuskatts og fækkun þrepa

Þingskjal 1 9

Í því sambandi verður ráðist í endurskoðun á tekjuskattskerfinu með það að markmiði að fækka þrepum og létta skattbyrði einstaklinga. Er ráðgert að tillögur að breytingum liggi fyrir í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2016.

1.2 Lægri skuldir – betri tíð

Þjóðhagsspá næstu ára gerir ráð fyrir að hagvöxtur verði viðvarandi og heldur meiri en hjá helstu samanburðarríkjum. Athygli vekur að sam-kvæmt spánni verður hagvöxtur aðallega knúinn áfram af aukinni einkaneyslu og fjárfestingum. Það er breyting frá útflutningsknúnum vexti árið 2013. Brýnt er að fylgjast vel með þeirri þróun, en hana verður einnig að skoða í ljósi þess að einkaneysla dróst verulega saman í kjölfar hruns fjármálastofnana árið 2008. Það má því segja að aukning einkaneyslu sé til merkis um aukinn þrótt og kaupmátt heimilanna.

Í fjárlagafrumvarpinu er gert ráð fyrir jákvæðri afkomu ríkissjóðs næstu árin, með hóflegum afgangi árið 2015 og 2016 en 2017 og 2018 er áætlað að hann aukist til muna, í um 36 mia.kr. síðara árið. Þá er gert ráð fyrir að frumtekjur ríkissjóðs sem hlutfall af vergri landsframleiðslu að undanskildum einskiptis tekjufærslum á árinu 2014 og hækkun á bankaskatti lækki úr 31% í 28,9% árið 2018. Búist er við að frumgjöld, að undanskildum útgjöldum í tengslum við niðurfærslu verðtryggðra húsnæðisskulda, lækki úr 28,2% árið 2014 í 24,5% árið 2018.

Árið 2014 fara skuldir ríkissjóðs undir 80% af landsframleiðslu og á næstu árum er gert ráð fyrir að skuldahlutfallið batni enn frekar og verði nálægt 65% árið 2016. Fram undan er tímabil niðurgreiðslu skulda að raunvirði og verður það grundvallaratriði í langtímaáætlun ríkisfjármála næstu árin. Með hliðsjón af því, sem og ýmsum skuld-bindingum ríkissjóðs til framtíðar litið, verður svigrúm fyrir ný verk-efni og aukið umfang takmarkað.

Annað árið í röð er hallalaust fjárlagafrumvarp nú lagt fram. Frum-útgjöld halda áfram að lækka sem hlutfall af landsframleiðslu ásamt því að gripið er til áframhaldandi aðhaldsráðstafana á útgjaldahliðinni til að unnt verði að standa vörð um velferðar- og menntakerfið, ráðast í aðkallandi framkvæmdir og sinna viðhaldi innviða.

Jákvæð afkoma ríkissjóðs

Velferðar-kerfi varið og innviðir styrktir

Þingskjal 1 10

Hlutfall frumútgjalda ríkissjóðs af VLF

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

% af VLF

Frumútgjöld með óreglulegum liðum Frumútgjöld án óreglulegra liða

Þannig má nefna 850 m.kr. í aukin framlög til samgönguverkefna og ýmis ný og aukin framlög til heilbrigðismála sem nema 1,8 mia.kr. Þar falla t.d. undir aukin útgjöld vegna barnatannlækninga og efling heima-hjúkrunar, verkefnið Betri heilbrigðisþjónusta, styrking á rekstrar-grunni LSH, FSA og heilsugæslunnar á höfuðborgarsvæðinu, en sam-tals eru veittar 203 m.kr. til styrkingar á þessum stofnunum í fjárlaga-frumvarpi 2015, til viðbótar við 3,6 mia.kr. framlög sem sjúkrahúsin fengu í fjárlögum 2014 og halda sér í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2015. Einnig eru veittar 463 m.kr. með það að markmiði að styrkja rekstrargrunn háskólakerfisins með breytingum á reikniflokkum háskóla auk 400 m.kr. til að treysta rekstrargrundvöll framhaldsskóla.

Árið 2015 hækka framlög til elli- og örorkulífeyrisþega og félagslegrar aðstoðar um 2,4 mia.kr., að undanskilinni verðlagshækkun sem nemur um 3 mia.kr., eða samtals 5,4 mia.kr. sem kemur til viðbótar hækkun á yfirstandandi fjárlagaári um alls 8,4 mia.kr.

Af framlögum ársins 2015 má nefna 650 m.kr. aukið framlag til hækkunar á frítekjumarki á lífeyrissjóðstekjur ellilífeyrisþega, sem verður fært til jafns við frítekjumark öryrkja eða í 27.400 kr. á mánuði, og um 1. mia.kr. framlag vegna framlengingar á bráðabirgðaákvæði um hækkkun frítekjumarks vegna atvinnutekna öryrkja, í 1.315.200 kr. á ári í stað 328.800 kr.

Hærri framlög til lífeyrisþega

Þingskjal 1 11

1.3 Fjárfesting á réttri leið

Eitt helsta markmið efnahagsstefnunnar til lengri tíma er að auka framleiðni á öllum sviðum atvinnulífsins. Til þess þarf efnahags-umgjörðin að styðja við arðbærar fjárfestingar atvinnuvega. Lægri skattar og sanngjarnara skattkerfi gegna þar lykilhlutverki. Liður í þeim efnum er að hið opinbera setji skýran og heildstæðan ramma utan um ívilnanir nýfjárfestinga. Ráðgert er að frumvarp þess efnis verði lagt fram á Alþingi á komandi vetri.

Hlutfall fjárfestinga atvinnuvega og ríkissjóðs af VLF1

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

2000 2003 2006 2009 2012 2015

% af VLF

Fjárfesting ríkissjóðs Atvinnuvegafjárfesting

Þá er þess að geta að í samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar um að skapa umhverfi sem hvetur til nýsköpunar í fyrirtækjum er í þessu fjárlagafrumvarpi unnið eftir aðgerðaáætlun Vísinda- og tækniráðs um aukna fjárfestingu í samkeppnissjóðum. Stórauka á fjárveitingar til vísinda og nýsköpunar þannig að árið 2016 nái þær 3,0% af vergri landsframleiðslu (VLF) og verði sambærilegar því besta sem þekkist innan OECD. Aðgerðunum er sömuleiðis ætlað að laða fram aukna

1 Myndin sýnir samanburð á annars vegar atvinnuvegafjárfestingu og hins vegar fjárfestingu ríkissjóðs yfir tímabilið 2000–2015. Til fjárfestinga ríkissjóðs eru hér taldar bæði beinar framkvæmdir og einnig fjármagnstilfærslur til annarra aðila sem annast framkvæmdirnar. Í yfirlitinu er þónokkrum óreglulegum liðum sleppt sem teljast ekki til eiginlegrar fjárfestingar, s.s. afskriftir eiginfjárframlaga til Íbúðalánasjóðs, niðurfærðir eignarhlutir ríkissjóðs og niðurfærsla á verðtryggðum húsnæðisskuldum heimila. Þá er rétt að geta þess að yfirlitið nær ekki til nokkurra framkvæmda sem ekki færast í reikningshald ríkissjóðs. Þar má t.d. nefna byggingu hjúkrunarheimila samkvæmt svokallaðri leiguleið þar sem sveitarfélög hafa byggt heimilin en Framkvæmdasjóður aldraðra endurgreiðir á löngu tímabili með húsaleigu. Þá eru framkvæmdir við Vaðlaheiðargöng ekki meðtalin en þær eru í fyrstu fjármagnaðar með lánveitingum úr ríkissjóði til hlutafélags sem annast byggingu og rekstur þeirra en síðar með veggjöldum. Sjá nánari umfjöllun um Vaðlaheiðargöng í kafla 3.4.3.

Stóraukið framlag til nýsköpunar og vísinda

Þingskjal 1 12

fjárfestingu fyrirtækja í vísindum og nýsköpun. Á næsta ári eykst framlag ríkisins um 800 m.kr. og 2 mia.kr. árið 2016.

Spáð er að heildarfjárfesting verði um 18% af VLF árið 2016. Arðbær fjárfesting atvinnuvega skiptir höfuðmáli fyrir hagvöxt til framtíðar. Það er því ánægjuefni að Hagstofan spáir yfir 40% vexti atvinnuvega-fjárfestingar á árunum 2014 til 2016. Vöxtur stóriðjufjárfestingar árin 2015 og 2016 skiptir þar verulegu máli. Hagstofan spáir einnig stöðugum vexti fjárfestinga í íbúðarhúsnæði, enda er umframframboð íbúðarhúsnæðis frá þensluárunum að mestu uppurið þar sem eftirspurn hefur tekið við sér. Vinna við Vaðlaheiðargöng heldur áfram árið 2015, en göngin teljast í tölum Hagstofunnar til opinberra framkvæmda. Gera má ráð fyrir 2,6 mia.kr. framkvæmdakostnaði vegna þeirra árið 2015, 3 mia.kr. vegna Norðfjarðarganga, 1,4 mia.kr. vegna uppbyggingar á Bakka og 1 mia.kr. vegna byggingar fangelsis á Hólmsheiði.

1.4 Sala eigna

Ljóst er að núverandi staða á rekstri ríkissjóðs veitir lítið svigrúm til frekari aðgerða til að bæta afkomuna. Að óbreyttu tæki mörg ár og raunar áratugi að greiða niður þær skuldir sem ríkissjóður stendur frammi fyrir og á sama tíma kæmi vaxtabyrðin í veg fyrir framlög til mikilvægra málaflokka.

Það er því nauðsynlegt að hefja tiltekt á efnahagsreikningi ríkissjóðs með eignasölu og lækkun á skuldum. Áframhaldandi heimild verður veitt til sölu á eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Stefnt er að sölu á um 30% eignarhlut í Landsbankanum á árunum 2015 og 2016 og verður andvirðið nýtt til að greiða niður höfuðstól af skuldabréfum sem notuð voru til að endurfjármagna fjármálastofnanir í kjölfar banka-hrunsins. Með því móti verður unnt að lækka vaxtabyrði ríkissjóðs. Þá þarf á komandi árum að huga að enn frekari eignasölu og lækkun skulda og er þar meðal annars horft til sölu á öðrum eignarhlutum í fjármálastofnunum.

1.5 Afnám hafta í forgangi

Afnám hafta af íslensku efnahagslífi er eitt mikilvægasta verkefni ríkis-stjórnarinnar og lykilatriði við mótun efnahagsstefnu næstu ára. Í júlí 2014 var samið við erlenda ráðgjafa um að vinna með íslenskum stjórn-

Vöxtur í fjárfestingu atvinnulífsins

Selja þarf ríkiseignir og greiða niður skuldir

Þingskjal 1 13

völdum að afnámi haftanna. Einnig hafa verið ráðnir sérfræðingar til að vinna að losun haftanna með fyrrgreindum ráðgjöfum í umboði stýri-nefndar um afnám fjármagnshafta. Unnið er að heildstæðri lausn sem tekur á öllum þáttum fjármagnshaftanna, þar með talið uppgjöri slitabúanna.

Sá greiðslujafnaðarvandi sem íslenska hagkerfið stendur frammi fyrir og er ástæða þess að gjaldeyrishöft eru við lýði felst í mögulegu útflæði vegna krónueigna erlendra aðila, sem kallaðar eru aflandskrónur, uppgjörs hinna föllnu banka, útflæðis krónueigna innlendra aðila (t.d. lífeyrissjóða) eftir að höftum hefur verið aflétt og samningsbundinna afborgana innlendra aðila af skuldbindingum við erlenda aðila. Ef afnám fjármagnshafta færi fram með óskipulögðum hætti gæti samspil ofangreindra þátta valdið óstöðugleika og grafið undan efnahags- og fjármálastöðugleika. Aftur á móti mun áframhaldandi stöðugleiki og ábyrg efnahagsstjórn styðja við árangursríka losun hafta

Góður árangur við afnám fjármagnshafta er einnig mikilvægur liður í því að draga úr vaxtagreiðslum ríkissjóðs þegar forsendur skapast fyrir því að minnka skuldsettan gjaldeyrisforða Seðlabankans.

1.6 Ný löggjöf um opinber fjármál

Til að tryggja skynsamlega nýtingu opinberra fjármuna er mikilvægt að einfalda framsetningu fjárlaga og auka gegnsæi við undirbúning og samþykkt þeirra. Á vormánuðum 2014 mælti fjármála- og efnahags-ráðherra fyrir frumvarpi til laga um opinber fjármál og gekk það til fjárlaganefndar. Verður frumvarpið lagt fram á ný á haustþingi, en því er ætlað að stuðla að góðri hagstjórn og styrkri og ábyrgri stjórn opin-berra fjármála.

Er áhersla lögð á heildstæða stefnumörkun í opinberum fjármálum til lengri og skemmri tíma auk vandaðs undirbúnings áætlana og laga-setningar sem varðar efnahag opinberra aðila og öflun og meðferð opinbers fjár. Einnig er markmiðið að styrkja virkt eftirlit með stjórn og ráðstöfun opinbers fjár, eigna og réttinda.

Stöðugleiki styður við losun hafta

Þingskjal 1 14

Í frumvarpinu eru lagðar til grundvallar lengri áætlanir og fastmótaðri stefnumörkun en nú er að finna í fjárreiðulögum, auk strangra fjármála-reglna. Meðal markmiða reglnanna er að afkoma ríkisins verði ætíð jákvæð innan hvers fimm ára tímabils og að árlegur halli fari ekki yfir 2,5% af landsframleiðslu. Innleitt verður skuldaþak sem nemur 45% af landsframleiðslu, að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskipta-skuldum en að viðbættum sjóðum og bankainnstæðum. Fela reglurnar jafnframt í sér leiðbeiningar um það hvernig settu skuldamarkmiði verður náð.

Gerð er tillaga um heildstæða umgjörð um opinber fjármál. Hún felur í sér víðfeðmara gildissviði en gildandi fjárreiðulög fela í sér. Lagt er til að lög um opinber fjármál nái til opinberra aðila í heild sinni og er með því átt við þá aðila sem fara með ríkis- og sveitarstjórnarvald og fyrirtækja sem eru að hálfu eða meirihluta í eigu ríkis eða sveitarfélaga.

Mælt er fyrir um samráð á milli ráðherra, fyrir hönd ríkisstjórnar, og Sambands íslenskra sveitarfélaga, fyrir hönd sveitarfélaga, í tengslum við stefnumörkun í fjármálum hins opinbera. Með þessu er með öðrum orðum lagt til að ráðherra verði falið að tryggja formlegt og reglu-bundið samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga við mótun fjár-málastefnu annars vegar og fjármálaáætlunar hins vegar. Með framan-greindri nálgun er tryggð heildarsýn yfir opinber fjármál og skapaðar forsendur til að beita þeim úrræðum sem best eiga við hverju sinni til að samhæfa fjármálastefnu opinberra aðila og bæta opinbera hagstjórn.

1.7 Aðgerðir í þágu heimilanna

Í nóvember 2013 voru kynntar tvíþættar aðgerðir í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar um viðbrögð við miklum hækkunum verðtryggðra húsnæðislána í kjölfar efnahagshrunsins. Annars vegar er um að ræða beina lækkun verðtryggðra húsnæðis-skulda og hins vegar heimild til að ráðstafa séreignarsparnaði til að lækka höfuðstól húsnæðislána.

Samtals má áætla, að gefnum almennum forsendum, að full ráðstöfun dæmigerðar fjölskyldu á séreignarsparnaði og 2 m.kr. höfuðstólslækkun leiði til um 250 þúsund kr. hærri ráðstöfunartekna á ári hverju. Alls má gera ráð fyrir að greiðslubyrði léttist af samanlögðum aðgerðum um yfir fimm mia.kr. á ári.

Aðhald og agi í fjárlagagerð

Betri yfirsýn yfir opinber fjármál

Lægri skuldir – hærri ráðstöfunar-tekjur

Þingskjal 1 15

Séreignarsparnaðaraðgerðin eykur ráðstöfunartekjur sem nemur lækkun greiðslubyrðarinnar vegna innágreiðslna. Með því að gera þeim sem ekki eiga íbúð mögulegt að safna upp í eiginfjárframlag til íbúðarkaupa mun skuldsetning vegna þeirra verða minni en ella. Þá ber að geta þess að séreignarsparnaðarleiðin mun að öllum líkindum fjölga í hópi þeirra sem leggja fyrir og auka þannig varanlega þjóðhagslegan sparnað.

1.8 Stöðugleiki og hagsæld

Fjárlagafrumvarpið fyrir árið 2015 felur í sér stuðning við það markmið ríkisstjórnarinnar að viðhalda þeim stöðugleika sem náðst hefur um leið og byggt er undir frekari vöxt til framtíðar.

Lögfesting frumvarps um opinber fjármál mun styrkja langtímasýn og áætlanagerð og draga þannig úr áhættu og óvissu í hagstjórninni. Skiptir þar miklu betri samhæfing fjármála ríkis og sveitarfélaga ásamt ströngum skuldaviðmiðum og fjármálareglum. Með áframhaldandi markvissu aðhaldi, styrkri stjórn fjármála og efnahagslegri sókn má áætla að metnaðarfullum markmiðum frumvarpsins um 45% skulda-hlutfall ríkisins verði náð árið 2020.

Samhliða fjárlagafrumvarpi ársins 2015 er gert ráð fyrir mikilvægum skattkerfisbreytingum sem leggja grunninn að áframhaldandi skatta-lækkunum á einstaklinga og fyrirtæki. Afnám gjalda, lækkun skatta og umbætur í bótakerfum leiða til aukins kaupmáttar og hærri ráðstöfunar-tekna. Með jafnvægi í ríkisfjármálum, þróttmiklum hagvexti og vaxandi efnahagslegum stöðugleika, er leiðin mörkuð til aukinnar velferðar og varanlegrar hagsældar.

Hvati til sparnaðar

Skuldamark-miðum náð árið 2020

Aukin velferð – varanleg hagsæld

Þingskjal 1 16

2 Þjóðhagsforsendur og efnahagsumhverfið

2.1 Þjóðhagsforsendur

Hagkerfið mun vaxa um 3,1% árið 2014 og 3,4% árið 2015 gangi spá Hagstofunnar frá því í júlí eftir en spáin liggur til grundvallar efnahags-legum forsendum fjárlaga. Er þetta nokkuð þróttmeiri hagvöxtur en Hagstofan spáði í nóvemberspá sinni sem lá til grundvallar fjárlögum þessa árs. Gangi spáin eftir mun hagkerfið á árinu 2015 hafa unnið að fullu upp framleiðslutapið í kjölfar hrunsins en hagvöxtur frá og með árinu 2011 til og með 2015 nemur samtals 14%. Hagstofan spáir áfram-haldandi tæplega 3% árlegum hagvexti út spátímann til ársloka 2018.

Staða og horfur2

-60

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

-30

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

%%

Einkaneysla (v.ás) Samneysla (v.ás) Verg landsframleiðsla (v-ás) Fjárfesting (h.ás)

Aukin einkaneysla verður helsta driffjöður hagkerfisins næstu árin, auk þess sem öflugum vexti fjárfestingar er spáð til ársins 2016 þegar gert er ráð fyrir að þeim stóriðjuframkvæmdum ljúki sem gert er ráð fyrir í spánni og að ekki komi til frekari fjárfestingar. Þessi samsetning hag-vaxtar felur í sér umskipti frá útflutningsdrifnum hagvexti ársins 2013. Í spá Hagstofunnar er gert ráð fyrir að samneysla aukist aftur á spá-tímanum en einungis um sem nemur helmingi af hagvexti. Því mun hlutfall samneyslu af landsframleiðslu halda áfram að dragast saman enda takmarka miklar skuldir og markmið um hallalausan rekstur

2 Heimild: Hagstofa Íslands.

Árlegur hagvöxtur 3% til ársloka 2018

Minnkandi afgangur af vöru- og þjónustu-viðskiptum

Þingskjal 1 17

ríkissjóðs mögulegan útgjaldavöxt hins opinbera. Hagstofan spáir einnig áframhaldandi vexti útflutnings. Þjónustuútflutningur verður í forgrunni árið 2014 en gert er ráð fyrir vexti útflutnings á breiðari grundvelli þar á eftir. Þróttmeiri innlend eftirspurn leiðir hins vegar til aukins innflutnings sem vex hraðar en útflutningur út árið 2016. Afgangur af vöru- og þjónustuviðskiptum dregst því saman til ársins 2016 þegar hann verður aðeins 3,4%. Í ljósi þess greiðslujafnaðar-vanda, sem hagkerfið stendur frammi fyrir, er það viðfangsefni hag-stjórnarinnar að stuðla að auknum þjóðhagslegum sparnaði og að nægilegur afgangur verði af utanríkisviðskiptum á næstu misserum. Ein helsta leiðin til þess að stuðla að því er að bæta afkomu opinberra fjármála þannig að þau skili viðunandi afgangi.

Þjóðhagsyfirlit 2014–20183

Breytingar, % 2013 2014 2015 2016

Einkaneysla ................................................... 1,2 3,9 3,7 2,8 Samneysla ...................................................... 1,3 1,2 0,5 1,7 Fjármunamyndun .......................................... -3,4 16,9 15,7 12,5

Atvinnuvegafjárfesting .............................. -10,2 18,3 17,1 13,8 Íbúðarhúsnæði ........................................... 10,8 24,1 20,3 15,5 Opinber fjárfesting ..................................... 11,7 3,0 1,5 -0,4

Þjóðarútgjöld ................................................. 0,1 5,2 4,8 4,3 Útflutningur .................................................. 5,3 3,5 3,5 2,8 Innflutningur ................................................. -0,1 7,5 6,1 5,2 Verg landsframleiðsla .................................... 3,3 3,1 3,4 2,9

Vöruskiptajöfnuður ....................................... 7,4 5,6 4,6 3,4 Viðskiptajöfnuður ......................................... 3,9 0,6 -0,8 -1,9

Neysluverðsvísitala ....................................... 3,9 2,5 3,4 3,2 Gengisvísitala ................................................ -1,4 -3,3 1,8 0,6 Raungengi ..................................................... 3,6 2,7 1,5 0,6 Atvinnuleysi .................................................. 4,4 3,8 3,5 3,5 Launavísitala ................................................. 5,7 5,2 6,1 4,8 Hagvöxtur markaðsríkja ................................ 0,8 2,0 2,1 2,2 Verðbólga markaðsríkja ................................ 1,7 1,7 1,5 1,9 Verð útflutts áls ............................................. -5,0 -1,5 5,9 4,2 Olíuverð ........................................................ -0,9 -1,4 -4,7 -4,3

3 Heimild: Hagstofa Íslands.

Þingskjal 1 18

Hagstofan spáir nokkuð öflugum vexti fjárfestingar árin 2014 til 2016 þegar hlutfall hennar af landsframleiðslu verður orðið 18%. Þrátt fyrir þennan vöxt verður fjárfesting enn nokkuð undir langtímameðaltali, líkt og sjá má á myndinni hér á eftir.

Fjárfesting, % af VLF4

10

15

20

25

30

35

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

% af VLFSpáMeðaltal 1980 - 2012

Arðbær fjárfesting atvinnuvega skiptir höfuðmáli fyrir hagvöxt til fram-tíðar. Það er því jákvætt að Hagstofan spáir ríflega helmings vexti atvinnuvegafjárfestingar á árunum 2014 til 2016. Vöxtur stóriðju-fjárfestingar árin 2015 og 2016 skiptir þar sköpum. Hagstofan gerir ráð fyrir því að framkvæmdir hefjist á þessu ári við kísilver á Bakka og tengdar orkuframkvæmdir og verði haldið áfram af fullum þunga árið 2015. Það sama ár er gert ráð fyrir að stóriðjuframkvæmdir hefjist í Helguvík. Hagstofan spáir stöðugum vexti fjárfestingar í íbúðarhúsnæði út spátímann enda er umframframboð íbúðarhúsnæðis frá þenslu-árunum að mestu uppurið. Þrátt fyrir mikinn hlutfallsvöxt fjárfestingar í íbúðarhúsnæði vex hlutfall hennar af landsframleiðslu aðeins úr tæpum 3% árið 2014 í 4,4% árið 2018. Íbúðafjárfesting náði hámarki í tæpum 7% af landsframleiðslu árið 2007. Fyrirhugaðar breytingar á fasteigna-lánamarkaði, þ.m.t. hugmyndir um bann við löngum verðtryggðum jafngreiðslulánum, geta þó haft veruleg áhrif á þessa þróun þegar líður á spátímann.

4 Heimild: Hagstofa Íslands, eigin spá.

Fjárfesting eykst mikið, skiptir stóriðjufjár-festing þar sköpum

Þingskjal 1 19

Fjárfesting hins opinbera mun vaxa nokkuð í ár líkt og árið 2013 en vex mun hægar árin 2015 og 2016 samkvæmt spá Hagstofunnar. Vinna við Vaðlaheiðargöng stendur yfir árin 2014 og 2015 en göngin teljast til opinberra framkvæmda í tölum Hagstofunnar. Framkvæmdir við ný Norðfjarðargöng standa yfir árin 2013–2017. Samtals er kostnaður við göngin tvenn áætlaður um 24 mia.kr á verðlagi ársins 2013 eða 1,3% af landsframleiðslu þess árs. Nánar er fjallað um fjárfestingu í kafla 2.3.

Fjárfesting, hlutdeild undirliða, fast verðlag 2005 mia.kr.5

0

50

100

150

200

250

300

350

400

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Atvinnuvegafjárfesting Íbúðafjárfesting Opinber fjárfesting Fjárfesting

Spá

Hagstofan spáir vexti einkaneyslu út spátímann. Mestur verður vöxturinn árið 2014 eða 3,9%. Gangi spáin eftir verður það mesti árlegur vöxtur einkaneyslu frá árinu 2007. Hlutfall einkaneyslu af landsframleiðslu verður þó enn nokkuð undir sögulegu meðaltali enda eru líkur til að sögulegt hlutfall einkaneyslu af landsframleiðslu sé hærra en samræmist fullnægjandi markmiðum um þjóðhagslegan sparnað og efnahagslegan stöðugleika. Margt leggst á eitt um þessar mundir sem hvetur til aukinnar einkaneyslu. Ráðstöfunartekjur heimil-anna hafa vaxið vegna fjölgunar starfa, hækkunar launa umfram verð-lag og lækkunar tekjuskatts. Eignastaða heimila hefur einnig batnað, m.a. með hækkun húsnæðisverðs og lækkun íbúðaskulda. Úttektir séreignarlífeyrissparnaðar hafa aukist nokkuð frá áramótun og gætu orðið um 20 mia.kr. á þessu ári.6

5 Heimild: Hagstofa Íslands, fjármála- og efnahagsráðuneytið. 6 Á fyrsta ársfjórðungi námu útgreiðslur úr séreignarsjóðum tæpum 5 miö.kr.

Hóflegur vöxtur opinberrar fjárfestingar

Batnandi hagur heimila leiðir til aukinnar einkaneyslu

Þingskjal 1 20

Samanburður á dreifingu eldri úrræða og nýrra til lækkunar skulda heimila eftir skuldastöðu, hlutfall af íbúðaskuldum7

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

60

Hlutfall 110% leiðar / sérstakra vaxtabótaljósari (v-ás)Hlutfall almennrar skuldalækkunar /séreignarleiðar ljósari (v-ás)Fjöldi (h-ás)

Enn er unnið að endurreikningi gengistryggðra lána auk þess sem fyrir-huguð lækkun verðtryggðra húsnæðislána mun bæta fjárhagsstöðu heimilanna umtalsvert. Hagstofan gerir ráð fyrir hóflegum auðsáhrifum vegna aukins veðrýmis sem myndast við lækkun íbúðaskulda í sam-ræmi við boðaðar skuldalækkanir og af hækkun eignaverðs á spá-tímanum. Á móti kemur að ný neytendalánalöggjöf gæti torveldað aðgengi að lánsfjármagni. Ef einkaneyslan vex hraðar en spá Hag-stofunnar gerir ráð fyrir er líklegt að til skamms tíma aukist skatttekjur ríkissjóðs hraðar en ráð er fyrir gert. Áhrif á hagvöxt til lengri tíma og efnahagslegan stöðugleika geta þó verið neikvæð vegna minni afgangs af utanríkisviðskiptum og aukinnar þenslu sem leiði til hærra vaxtastigs og þar með minni fjárfestingar.

Hagstofan spáir að meðaltali 2,2% árlegum vexti kaupmáttar launa fram til 2016. Launaþróun ræður miklu um þróun kaupmáttar ráð-stöfunartekna sem hefur verulegt forspárgildi um þróun einkaneyslu. Líklegt er að kaupmáttur ráðstöfunartekna vaxi nokkuð umfram kaup-mátt launa, a.m.k. árin 2014 og 2015, vegna lækkunar tekjuskatts, hækkunar persónuafsláttar í samræmi við þróun verðlags, framleng-ingar á úttekt séreignarsparnaðar og opinberra aðgerða til lækkunar húsnæðisskulda.

7 Heimild: Ríkisskattstjóri, fjármála- og efnahagsráðuneytið.

Kaupmáttur fer batnandi

Þingskjal 1 21

Einkaneysla, % af VLF8

46

48

50

52

54

56

58

60

62

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

% af VLFSpáMeðaltal 1980 - 2012

Hagvöxtur á grundvelli aukinnar innlendrar neyslu, líkt og Hagstofan spáir nú, leiðir til þess að innflutningur eykst og afgangur af utanríkis-viðskiptum fer minnkandi. Þessi þróun rímar vel við spá Hagstofunnar um hægfara styrkingu raungengis. Líkt og áður segir getur of hraður vöxtur innlendrar eftirspurnar haft neikvæð áhrif á greiðslujöfnuð og þar með efnahagslegan stöðugleika.

Samband raungengis og vöru- og þjónustuviðskipta (1980–2013)9

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

60 65 70 75 80 85 90 95 100 105 110 115 120

Vör

u-og

þjó

nust

ujöf

nuðu

r (%

af V

LF)

Vísitala raungengis (2000=100)

2013

2010

2007

8 Heimild: Hagstofa Íslands, fjármála- og efnahagsráðuneytið. 9 Heimild: Hagstofa Íslands.

Þingskjal 1 22

Vöxtur útflutnings hefur undanfarin ár verið drifinn áfram af miklum vexti ferðaþjónustu en á sama tíma hafa viðskiptakjör Íslands farið versnandi. Áætlað er að ríflega 400 þúsund erlendir ferðamenn hafi heimsótt landið fyrstu sex mánuði ársins 2014 en það er 29% aukning frá sama tíma árið áður. Ferðamálastofa áætlar að ríflega 800.000 ferðamenn hafi heimsótt landið árið 2013 og er það 20% fjölgun frá árinu áður. Sá mikli fjöldi gesta, sem kemur hingað til lands með skemmtiferðaskipum, er utan þessara talna.10 Opinber gögn gefa til kynna að hver ferðamaður eyði nú lægri fjárhæð en áður. Er það í andstöðu við það sem ætla mætti af bakgrunni þeirra og lengd dvalar. Þetta ósamræmi gagnanna getur gefið vísbendingar um svarta atvinnu-starfsemi í greininni. Í ljósi aukinna umsvifa ferðaþjónustunnar er mikilvægt að bæta skattalega umgjörð greinarinnar enda skekkir lægri skattbyrði ferðaþjónustunnar samkeppnisstöðu hennar gagnvart öðrum greinum og leiðir til óskilvirkrar nýtingar framleiðsluþátta. Í því sambandi er vert að benda á að stefnt er að því að breyta virðisauka-skattskerfinu, m.a. með samræmdari skattlagningu að leiðarljósi og breikkun skattstofna.

Verulegur bati hefur orðið á vinnumarkaði og atvinnuleysi minnkað hraðar en búist var við í fyrstu eftir hrun fjármálakerfisins. Skráð atvinnuleysi var 4,4% árið 2013 en Hagstofan spáir því að það verði komið niður í 3,4% í lok spátímans. Ýmsar vísbendingar eru um að spenna sé að myndast á vinnumarkaði en um 1.600 fleiri einstaklingar fluttu til landsins en frá því árið 2013. Misvægi virðist þó vera í eftir-spurn og framboði vinnuafls þar sem 200 fleiri Íslendingar fluttu frá landinu en til þess á fyrsta ársfjórðungi ársins 2014 á sama tíma og 380 fleiri erlendir ríkisborgararar fluttu til landsins en frá því. Líkur eru á að þau störf, sem verða til í hagkerfinu, henti ekki þeim Íslendingum sem leita starfa í nægilega ríkum mæli og því þurfi erlent vinnuafl, með aðra hæfni, til að fullnægja eftirspurninni. Ársverkum fjölgaði um 3,3% árið 2013 en spár gera ráð fyrir 1% árlegri fjölgun ársverka næstu þrjú ár og minni vexti eftir það.

10 Samkvæmt tölum á vef Faxaflóahafna komu ríflega 92 þúsund gestir til landsins með skemmtiferðaskipum árið 2013 um þeirra hafnarsvæði.

Vöxtur útflutnings drifinn af ferða- þjónustu

Áfram-haldandi bati á vinnu- markaði

Þingskjal 1 23

Hagstofan spáir því að verðbólga verði á 2½ prósent markmiði Seðla-bankans árið 2014 en hækki lítillega 2015 og verði 3% að meðaltali fram til ársins 2018. Gengi krónunnar styrktist mikið á fyrsta ársfjórð-ungi ársins 2014 en hefur verið stöðugt síðan en Seðlabankinn hefur aukið kaup á gjaldeyri til að sporna við frekari styrkingu. Eftir því sem innlend eftirspurn eykst má búast við að verðbólguþrýstingur aukist. Einnig valda kjarasamningar í lok ársins 2014 og upphafi árs 2015 óvissu um verðlagsþróun næstu misseri. Verðbólgan síðustu mánuði hefur fyrst og fremst orsakast af hækkandi verði á íbúðarhúsnæði en matvara hefur lækkað.

Vísitala neysluverðs og undirliðir, 12 mánaða breyting11

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Innlendar vörur Innfluttar vörur Húsnæði Þjónusta VNV%

Efnahagsbatinn leiðir til þess að ónýtt framleiðslugeta hagkerfisins fer minnkandi og mun líklega hverfa alfarið í upphafi árs 2015, ef ekki fyrr. Spá Hagstofunnar gerir ráð fyrir því að í kjölfarið myndist fram-leiðsluspenna sem leiði til aukinnar verðbólgu. Ef viðhalda á öflugum en sjálfbærum hagvexti til frambúðar þarf sífellt að auka framleiðslu-getu hagkerfisins en ljóst er að að nokkur hluti hennar tapaðist í hruninu. Aukin framleiðslugeta er því eitt meginmarkmið efnahags-stefnunnar. Hagræðing og bætt framleiðni í opinberum rekstri getur hér skipt máli, t.a.m. stytting framhaldsskólanáms og aukin skilvirkni í heilbrigðisþjónustu. Ekki síður þarf efnahagsumgjörðin að styðja við arðbæra fjárfestingu atvinnuvega. Spá Hagstofunnar um stöðugan vöxt

11 Heimild: Hagstofa Íslands, fjármála- og efnahagsráðuneytið.

Verðbólgu- þrýstingur eykst með aukinni innlendri eftirspurn

Framleiðslu- slakinn hverfur í upphafi árs 2015

Þingskjal 1 24

almennrar atvinnuvegafjárfestingar er jákvæð að þessu leyti. Til skemmri tíma munu þó fólksflutningar til landsins líklega skipta mestu máli við að auka framleiðslugetu hagkerfisins.

Verg landsframleiðsla og framleiðslugeta 1990–201812

400

600

800

1.000

1.200

1.400

Verg landsframleiðsla 2005=100 Framleiðslugeta

Spá

2.2 Alþjóðlegar efnahagshorfur og staða Íslands

Alþjóðahagkerfið hefur smám saman jafnað sig eftir efnahagskreppuna sem skall á af fullum krafti árið 2008. Alþjóðastofnanir spá áfram-haldandi hægfara bata hagvaxtar og alþjóðaviðskipta næstu ár þrátt fyrir að fyrri helmingur ársins 2014 hafi verið undir væntingum. Á Vesturlöndum hefur fjárfesting almennt tekið við sér, þó hægar en í kjölfar fyrri samdráttarskeiða, og aðstæður á vinnumarkaði hafa skánað þrátt fyrir að atvinnuleysi í ýmsum ríkjum Evrópu sé enn mjög mikið. Spár alþjóðastofnana gera ráð fyrir hagvexti í kringum 3,5% á heims-vísu árið 2014 og nær 4% árið 2015. Hins vegar gefa nýjar tölur um hagvöxt á evrusvæðinu á fyrri helmingi ársins ekki von um að fast land sé undir fótum.

Viðsnúning síðustu ára má rekja til áhrifa slakans í peningastefnu undanfarin ár, aukins trausts á fjármálamörkuðum og bættrar stöðu ríkisfjármála. Seðlabanki Evrópu hefur haldið vöxtum lágum til að hvetja til fjárfestingar. Bankinn gekk svo langt í júní að grípa til nei-

12 Heimild: Hagstofa Íslands, fjármála- og efnahagsráðuneytið.

Þingskjal 1 25

kvæðra vaxta á innlánum með það að markmiði að ýta enn frekar undir lánveitingar fjármálastofnana til fyrirtækja. Seðlabanki Bandaríkjanna hefur sömuleiðis rekið stefnu peningalegrar slökunar (e. quantitative easing) sem hefur bæði stutt við bandarískan og alþjóðlegan efnahag frá því að kreppan skall á. Bankinn hefur hins vegar smám saman dregið úr peningalegri slökun þar sem efnahagsbatinn hefur skotið rótum og gætu stýrivextir því jafnvel hækkað vestanhafs strax á næsta ári. Atvinnuleysi þarlendis hefur lækkað, slakinn í hagkerfinu hefur minnkað og verðbólga nálgast markmið.

Hagvöxtur á Íslandi og helstu viðskiptalöndum13

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

%%

Ísland FrakklandHolland ÞýskalandSpánn Bretland

Á sama tíma og hagkerfi Vesturlanda hafa náð viðspyrnu hefur hægt á vexti í nýmarkaðsríkjum. Þetta má rekja að hluta til aukins aðhalds í peningastefnu Seðlabanka Bandaríkjanna, erfiðara aðgengis að fjár-magni og áhrifa fyrri aðhaldsaðgerða. Áhrifa þessara þátta gætir ekki síst í skuldsettum hagkerfum með viðvarandi viðskiptahalla. Hægari vöxt ýmissa nýmarkaðsríkja, ekki síst Kína, má einnig rekja til breyt-inga í grunnþáttum hagkerfanna sem vænta mátti í kjölfar mikils hag-vaxtar og efnahagslegra framfara um árabil. Þróunin er að mörgu leyti eðlileg og gefur til kynna að hagvöxtur sé að færast á sjálfbærara stig þar sem uppgangurinn á grundvelli útflutnings og fjárfestingar en lítillar neyslu hefur reynt á efnahagsleg og umhverfisleg þolmörk. Vert er að árétta að þróunin er ólík eftir löndum.

13 Heimild: OECD.

Þingskjal 1 26

Þrátt fyrir bata alþjóðahagkerfisins og merki um hagvöxt á sjálfbærari grunni í Kína eru horfur enn óvissar. Sömu áhættuþættir eru enn til staðar og undanfarin ár þótt vægi þeirra sé minna en áður. Óstöðugleiki á fjármálamörkuðum í nýmarkaðsríkjum, sér í lagi í Kína, gæti ýtt alþjóðahagkerfinu af batabraut. Viðvarandi mjög lág verðbólga á evru-svæðinu, með hættu á verðhjöðnun, veldur einnig áhyggjum. Reynsla Japans síðustu tvo áratugi er þar víti til varnaðar en langvarandi stöðnun evrusvæðisins gæti haft neikvæð áhrif á útflutning frá Íslandi. Átök í alþjóðastjórnmálum, til að mynda í Úkraínu, geta einnig haft ófyrirséðar afleiðingar á hnattræna vísu. Mögulegt er að ástandið í Úkraínu, sem og ný hrina átaka í Mið-Austurlöndum, geti valdið skyndilegri hækkun olíuverðs. Átökin í Úkraínu geta haft sérstaklega mikil áhrif á útflutning afurða uppsjávarveiða en útflutningur til Rússlands og Úkraínu nam nærri 30 miö.kr. árið 2013. Þá hafa væntingar um aðhaldssamari peningastefnu í Bandaríkjunum aukið varkárni og áhættufælni á mörkuðum og þar með hægt á hagvexti. Hætt er við að aukið peningalegt aðhald, ekki síst á vegum bandaríska seðla-bankans, geti leitt til hraðs viðsnúnings á fjármálamörkuðum sem hafa einkennst af hækkandi hlutabréfaverði og lækkandi áhættuálagi á skuldabréfamörkuðum sem í einhverjum tilfellum virðist vera á ný úr tengslum við þróun efnahagsmála.

Þróun skuldabréfaálags í nokkrum ríkjum Evrópu14

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1.600

1.800

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1.600

1.800

2009 2010 2011 2012 2013 2014

%% Portúgal Spánn Þýskaland Írland Ísland

14 Heimild: Seðlabanki Íslands.

Áhættuþættir enn til staðar

Þingskjal 1 27

Á evrusvæðinu er hætta á að lág verðbólga leiði til langvarandi verð-hjöðnunar, sér í lagi þar sem hagvöxtur fyrri hluta árs var veikari en vonir stóðu til. Þar sem fjármálamarkaðir eiga enn við vanda að stríða hefur áhersla verið lögð á að styrkja fjármálakerfi Evrópu og klára þær umbætur á innri markaði evrópska efnahagssvæðisins sem ýtt hefur verið úr vör. Alþjóðastofnanir hafa umfram annað lagt áherslu á að farið verði í breytingar á innviðum ríkja, bæði innan evrusvæðisins og utan, sem stuðli að aukinni framleiðni og bættri hagvaxtargetu. Mikilvægt er að sá uppgangur, sem verið hefur á alþjóðlegum fjármála-mörkuðum undanfarna mánuði, dragi ekki úr vilja ráðamanna til þess að ráðast í nauðsynlegar efnahagslegar umbætur, hvort sem er á vöru-, vinnu-, eða fjármálamarkaði.

Samkvæmt spá Hagstofu Íslands verður hagvöxtur nokkuð meiri á Íslandi næstu árin en í helstu viðskiptalöndum. Spá Hagstofunnar um 3,4% hagvöxt árið 2015 bendir til þess að Ísland muni áfram vaxa hraðar út úr kreppunni en helstu samanburðarríki í Evrópu og vestan-hafs. Spá Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) gerir ráð fyrir 2,8% vexti í aðildarríkjum hennar. Bandaríkjunum vegnar hvað best að þessu leyti og hljóðar spáin upp á 3,5% hagvöxt árið 2015 en á evru-svæðinu er viðsnúningurinn töluvert hægari og einungis gert ráð fyrir 1,7% hagvexti það ár. Hagvaxtarspár fyrir 2015 í öðrum helstu viðskiptalöndum Íslands halda áfram að glæðast, m.a. í Þýskalandi (2,1%), Bretlandi (2,7%), Frakklandi (1,5%) og á Spáni (1,5%). Lítill hagvöxtur á fyrri hluta þessa árs, og minni en spáð hafði verið, og samdráttur í einstökum ríkjum gefur ástæðu til að ætla að nokkur óvissa ríki um þróunina til skemmri tíma.

Afleiðingar hinnar alþjóðlegu efnahagskreppu eru margar hverjar enn til staðar á heimsvísu. Atvinnuleysi er enn mikið, sér í lagi í verulega skuldsettum ríkjum og hjá viðkvæmum hópum svo sem ósérhæfðu vinnuafli og ungu fólk sem er nýkomið á vinnumarkaðinn. Jafnframt sitja fjölmörg ríki uppi með skuldir langt umfram eðlileg mörk sem dregur úr þrótti þeirra til vaxtar og heftir fjármálastefnu þeirra til næstu ára og jafnvel áratuga í sumum tilfellum. Lítið svigrúm er til slaka í ríkisfjármálum, þó að staðan hafi lagast nokkuð undanfarin ár hjá sumum þeirra ríkja sem fóru verst út úr kreppunni.

Arfleifð kreppunnar

Þingskjal 1 28

Atvinnuleysi í nokkrum OECD-ríkjum, febrúar 2014

0

5

10

15

20

25

30

ÍSL KAN HOL OECD SVÍ FIN PÓL FRA ESB EUR ÍRL ÍTA SPÁ GRI

%

Ísland hefur átt við sömu vandamál að stríða frá hruni og hefur gengið betur að leysa sum en önnur. Atvinnuleysi hefur minnkað smám saman undanfarin ár og var skráð 3,2% í júní 2014 hjá Vinnumálastofnun en hærra samkvæmt vinnumarkaðsrannsókn Hagstofunnar, þ.e. 4,6%. Ísland stendur betur að þessu leyti en flest OECD-ríki, en hægast gengur að minnka atvinnuleysið á Spáni (25,1%) og Grikklandi (26,5%) sem eru þau ríki evrusvæðisins sem hvað verst fóru út úr kreppunni. Langtímaatvinnuleysi og atvinnuleysi ungs fólks eru vanda-mál sem hafa verið sérstakt áhyggjuefni í Evrópu undanfarin ár og mikilvægt er að fylgjast áfram grannt með þróun atvinnuþátttöku ungs fólks hérlendis.

Mikill árangur hefur náðst við að rétta við opinber fjármál frá hruni. Á Íslandi stefnir nú í ár í hallalausan rekstur á ríkissjóði í fyrsta sinn frá árinu 2007 en afgangur var á frumjöfnuði hins opinbera árið 2013. Hægt hefur á skuldasöfnun ríkissjóðs. Mörg ríki Evrópu hafa þurft að glíma við sama vanda og Ísland undanfarin ár, hallarekstur á ríkissjóði og skyndilega aukningu skulda. Svigrúm í opinberum fjármálum hefur skroppið saman og í þeim ríkjum evrusvæðisins, sem verst fóru út úr kreppunni, sér ekki fyrir endann á tímabili niðurskurðar.

Á Íslandi eru brúttóskuldir hins opinbera sem hlutfall af landsfram-leiðslu enn mjög háar í alþjóðlegu samhengi með tilheyrandi vaxta-kostnaði en verulegar eignir standa þó á móti stórum hluta skuldanna.

Viðsnúningur í opinberum fjármálum

Þingskjal 1 29

Mikilvægt er að halda aga í ríkisrekstri, greiða skuldir hins opinbera og stuðla að sjálfbærum og stöðugum hagvexti til að tryggja að jafnvægi í ríkisfjármálum haldist til frambúðar.

Opinberar skuldir og opinber fjármál nokkurra ríkja Evrópu15

Svíþjóð

Eistland

Þýskaland

Grikkland

ÍrlandÍtalía

Lúxemborg

HollandSlóvenía

Spánn

Danmörk

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

-16 -14 -12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2

Opi

nber

ar sk

uldi

r (%

af V

LF)

Opinber fjármál, (% af VLF)

Maastrichtskilyrði

Ísland

2.3 Efnahagsleg úrlausnarefni innanlands

Losun fjármagnshafta án verulegra neikvæðra áhrifa á efnahags- og fjármálakerfi landsins er helsta úrlausnarefni hagstjórnarinnar til skemmri tíma. Á meðan höftin eru við lýði þurfa stjórnvöld einnig að vera á varðbergi gagnvart neikvæðum áhrifum þeirra, þ.m.t. bólu-myndun á fjármálamörkuðum sem leitt gæti til efnahags- og fjármála-legs óstöðugleika. Til lengri tíma þarf hagstjórnin að takast á við lága framleiðni hagkerfisins með bættri nýtingu framleiðsluþátta og aukinni fjárfestingu, hvort sem er í áþreifanlegum fjárfestingarvörum og inn-viðum eða menntun, rannsóknum og þróun. Lág framleiðni íslenska hagkerfisins í samanburði við nágrannaríkin og nær stöðnun fram-leiðnivaxtar síðastliðin ár er verulegt áhyggjuefni, líkt má sjá á myndinni hér á eftir.

15 Heimild: OECD.

Losun fjármagns-hafta brýnt úrlausnarefni

Þingskjal 1 30

Landsframleiðsla á unna stund, USD fast verðlag 2005 PPP16

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010

Danmörk Finnland ÍslandHolland Þýskaland Svíþjóð

%

Fjármagnshöft hafa nú verið við lýði í hartnær sex ár. Höftunum var ætlað að gera aðlögun hagkerfisins og endurskipulagningu efnahags-reikninga heimila og fyrirtækja mögulega í kjölfar hruns fjármála-kerfisins og alvarlegrar gjaldeyriskreppu. Miklar innlendar eignir erlendra aðila og slitabúa gömlu bankanna, sem hætt er við að verði skipt í erlendan gjaldeyri við losun hafta, auk verulegra endurfjár-mögnunarþarfar innlendra aðila, gera það að verkum aðhöftunum hefur enn ekki verið aflétt. Á hinn bóginn er ljóst að neikvæð efnahagsleg áhrif fjármagnshafta vaxa eftir því sem þau vara lengur. Losun fjár-magnshafta í einu vetfangi myndi vafalítið leiða til verulegs gengisfalls með tilheyrandi neikvæðum áhrifum á efnahagsreikninga heimila og fyrirtækja. Með því yrði þeim efnahags- og fjármálalega stöðugleika, sem unnið hefur verið að síðastliðin ár, kastað fyrir róða. Skiptir þar mestu að innlendar eignir slitabúa föllnu bankanna nema hartnær 45% árlegrar landsframleiðslu á sama tíma og langstærstur hluti kröfuhafa þeirra eru erlendir aðilar sem hafa ekki í hyggju að vera langtíma-fjárfestar í íslensku efnahagslífi. Auk þess nema svokallaðar aflands-krónur um 18% af landsframleiðslu. Til samanburðar nemur gjaldeyris-forði Seðlabanka Íslands 27% af landsframleiðslu og hann er að mestu tekinn að láni.

16 Heimild: OECD.stat.

Þingskjal 1 31

Áður en höftunum verður lyft þarf því að draga úr mögulegum neikvæðum áhrifum af losun þeirra, ekki síst hvað varðar kvikar skammtímaeignir erlendra aðila í íslenskum krónum. Áframhaldandi ábyrg efnahagsstjórn, með afgang af rekstri hins opinbera og verð-stöðugleika að leiðarljósi, mun einnig styðja við árangursríka losun hafta. Á sama tíma og tæki hagstjórnarinnar eru nýtt til að stuðla að efnahagslegum stöðugleika þarf þó að takast á við þann vanda sem slitabúin og aflandskrónurnar skapa með sértækum hætti. Stjórnvöld hafa af þeim sökum leitað ráðgjafar hjá erlendum sérfræðingum sem fengist hafa við erfið efnahagsleg og lagaleg úrlausnarefni sem tengjast skuldaskilum og greiðslujöfnuði þjóðarbúa. Nánar er gerð grein fyrir fjármagnshöftum og árangri við losun þeirra í greinargerð ráðherra sem birt er í mars og september ár hvert.

Samanburður á raungengi Íslands og Norðurlanda, vísitala

80

100

120

140

160

180

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Danmörk Finnland Ísland Noregur Svíþjóð

Í ljósi verulegs greiðslujafnaðarvanda hagkerfisins næstu árin þarf hagstjórnin að róa að því öllum árum að viðhalda afgangi af vöru- og þjónustuviðskiptum með því að hamla gegn óhóflegri styrkingu raun-gengisins. Líkt og í kjölfar fjármálaáfallanna í Svíþjóð og Finnlandi í upphafi tíunda áratugarins hefur raungengi íslensku krónunnar haldist lágt frá því nafngengið hrundi árið 2008 þrátt fyrir viðvarandi meiri verðbólgu hérlendis en í helstu viðskiptalöndum.

Gæta þarf aðhalds í opinberum rekstri, m.a. til þess að halda aftur af hækkun raungengisins. Auk þess þarf að leggja áherslu á aukna fram-

Ábyrg efnahags-stjórn mikilvæg

Þingskjal 1 32

leiðni með umbótum á umgjörð hagkerfisins og tryggja að einstakar greinar, ekki síst útflutningsgreinar sem byggjast á auðlindum, ýti ekki raungenginu upp hraðar en aðrir hlutar hagkerfisins ráða við.

Í þessu sambandi þarf einnig að örva þjóðhagslegan sparnað sem hefur um áratugaskeið verið of lítill. Þjóðhagslegur sparnaður hefur aukist verulega frá hruni en hann hefur þó ekki náð sömu hæðum og í Finnlandi og Svíþjóð eftir fjármálakreppurnar þar á 10. áratug síðustu aldar. Hluta þess munar má þó skýra með annarri aldurssamsetningu Finna og Svía en Íslendinga.

Þjóðhagslegur sparnaður – Norrænn samanburður, % VLF

-10

0

10

20

30

40

50

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Noregur Ísland Finnland Svíþjóð Danmörk

Langvarandi fjármagnshöft geta leitt til bjögunar og bólumyndunar á eignamörkuðum þar sem nýjar fjárfestingar innlendra aðila eru takmarkaðar við innlenda fjárfestingarkosti en fjárfestingaþörf lífeyris-sjóðanna nemur árlega 7–8% af VLF. Í því sambandi hefur helst verið horft til þróunar á fasteignamarkaði og aukinnar fjárfestingar lífeyris-sjóða í verðbréfum fagfjárfestasjóða. Nýstofnað fjármálastöðugleikaráð og kerfisáhættunefnd fylgjast með þróun á fjármálamörkuðum með fjármálastöðugleika að markmiði. Áform stjórnvalda um að takmarka tímalengd verðtryggðra jafngreiðslulána getur dregið úr hækkun fast-eignaverðs. Með nýju regluverki á fjármálamarkaði, sem lagt verður fram á Alþingi á yfirstandandi þingi, munu stjórnvöld einnig fá fleiri og virkari tæki til þess að takast á við mögulega bólumyndun á fjármála-markaði. Ef frumvörpin verða að lögum gætu stjórnvöld t.a.m. krafist

Þjóðhags-legur sparnaður eykst

Tryggja þarf fjármála-stöðugleika

Þingskjal 1 33

aukinnar bindingar eigin fjár banka á þensluskeiðum og sérstakrar bindingar eigin fjár vegna lána til íbúðakaupa þegar við á. Einnig kemur til skoðunar að styrkja regluverk um veðsetningarhlutföll íbúða-lána. Nýju lagafrumvarpi um veðlán, sem lagt verður fram á þessu þingi, er einnig ætlað að styrkja umgjörð fasteignalánamarkaðarins. Að sama skapi er nú unnið að umbótum á fjárfestingarheimildum lífeyris-sjóða, nýrri löggjöf um fagfjárfestasjóði og greiningum á frekari þörf á löggjöf um svokallaða skuggabankastarfsemi í ljósi vaxandi fjárfestinga lífeyrissjóða í verðbréfum fagfjárfestasjóða.

Byggingarkostnaður og markaðsverð fasteigna sem hlutfall af ráðstöfunartekjum heimila, vísitala 2001=10017

60

70

80

90

100

110

120

130

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012Vísitala byggingarkostnaðar Vísitala markaðsverðs fasteigna

Langvarandi fjármagnshöft geta einnig dregið úr framleiðni hagkerfa og þar með framleiðslugetu þeirra til lengri tíma. Þrátt fyrir að neikvæð áhrif haftanna séu vafalaust farin að gera vart við sig og hagkerfið hafi orðið fyrir varanlegu framleiðslutapi í kjölfar fjármálakreppunar, líkt og gildir um önnur ríki sem lent hafa í sambærilegum erfiðleikum, þá er lág framleiðni ekki nýtt viðfangsefni hagstjórnarinnar hér á landi. Þrátt fyrir þessa lágu framleiðni hefur tekist að halda uppi góðum lífskjörum. Hefur það verið gert í krafti langs vinnutíma og mikillar atvinnuþátt-töku. Í því sambandi er vert að benda á að framleiðni vinnuafls hefur verið nær óbreytt frá árinu 2005. Til þess að bæta framleiðni þarf að auka arðbæra fjárfestingu í áþreifanlegum framleiðsluþáttum og innvið-

17 Heimild: Hagstofa Íslands, fjármála- og efnahagsráðuneytið.

Bæta þarf framleiðni til framtíðar

Þingskjal 1 34

um sem og menntun, rannsóknum og þróun. Bætt framleiðni og aukin framleiðslugeta hagkerfisins er langtímaverkefni sem hagstjórnin verður sífellt að stefna að.

Auka þarf arðbæra fjárfestingu

Eftir fjögurra ára samdrátt jókst fjárfesting að nýju árið 2011. Líkt og víða annars staðar hefur vöxturinn þó verið hægari en í kjölfar fyrri samdráttarskeiða. Aukin fjárfesting áranna 2012 og 2013 hefur verið það veikburða að hún hefur ekki haldið í við afskriftir. Af þeim sökum hefur gengið á fjármunaeign hagkerfisins frá árinu 2009 en það getur dregið úr framleiðslugetu hagkerfisins til frambúðar.

Fjármunaeign, mia.kr.18

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

4.500

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012Atvinnuvegir Íbúðarhús Starfsemi hins opinbera

Hlutfall fjárfestingar af landsframleiðslu var aðeins 1 prósentustigi hærra árið 2013 en það varð var lægst í kjölfar hrunsins. Var hlutfallið þá 10 prósentustigum lægra en meðtaltal áranna fyrir hrun, líkt og sjá má í töflunni hér á eftir. Munar þar mestu um að fjárfesting atvinnu-veganna var 6 prósentustigum undir meðaltalinu. Sams konar þróun má greina meðal þeirra evruríkja sem fóru hvað verst út úr fjármála-kreppunni. Ef litið er til meðaltals OECD-ríkjanna sést hins vegar að atvinnuvegafjárfesting í árslok 2013 var 1 prósentustigi undir því sem hún var að meðaltali fyrir kreppuna en opinber fjárfesting álíka mikil og hún var fyrir kreppuna.

18 Heimild: Hagstofa Íslands.

Hlutfall fjárfestingar lágt

Þingskjal 1 35

Fjárfesting, % af VLF19

% af VLF

1996-2007 Botn 2013

Frávik frá meðaltali

Frávik frá botni

Fjárfesting .................................................. 23,0% 13,0% 14,0% -10,0% 1,0% Íbúðafjárfesting .......................................... 5,0% 2,0% 3,0% -2,0% 1,0% Fjárfesting atvinnuvega og hins opinbera .. 23,0% 10,0% 11,0% -12,0% 1,0% þ.a. .........................................................Atvinnuvegir .............................................. 15,0% 8,0% 9,0% -6,0% 1,0% Hið opinbera .............................................. 4,0% 2,0% 2,0% -2,0% 0,0%

Hagstofan spáir áframhaldandi vexti fjárfestingar út spátímann. Þrátt fyrir þann vöxt, sem gæti orðið nokkuð öflugur út árið 2016, verður hlutfall fjárfestingar af landsframleiðslu enn lágt, hvort sem litið er til sögulegs meðtaltals hér á landi eða í samanburði við aðrar Norður-landaþjóðir.

Fjárfesting á Norðurlöndunum, % af VLF20

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Danmörk Eistland FinnlandÍsland Noregur Svíþjóð

Þrátt fyrir að veikburða innlend eftirspurn sé vafalítið helsta ástæða lítillar atvinnuvegafjárfestingar liggur fleira hér að baki. Í því sambandi skiptir mikil skuldsetning íslenskra fyrirtækja vafalítið miklu máli. Há skuldahlutföll og lítið laust fé fyrirtækja draga úr útgjöldum, þ.m.t. til fjárfestingar. Stjórnvöld og eftirlitsstofnanir hafa m.a. af þeim sökum lagt mikla áherslu á hraða endurskipulagningu efnahagsreikninga bank-

19 Heimild: Hagstofa Íslands. 20 Heimild: OECD.stat.

Þingskjal 1 36

anna. Í febrúar 2014 voru 12% fyrirtækjaskulda bankanna í vanskilum í samanburði við 45% í desember 2010. Fyrri tímabil skuldalækkunar hafa tekið sex til sjö ár að meðtali og hafa skuldir sem hlutfall af landsframleiðslu þá lækkað um 25%.

Hrein fjáreign fyrirtækja, mia.kr.21

-3500

-3000

-2500

-2000

-1500

-1000

-500

0

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Þrátt fyrir að skuldsetning íslenskra fyrirtækja sé enn há er hún ekki lengur úr samræmi við það sem sjá má í mörgum nágrannaríkjum, líkt og myndin hér á undan sýnir glögglega. Hraðari lækkun skulda en nú er gert ráð fyrir gæti því örvað fjárfestingu og gert íslenskum fyrirtækjum kleift að nýta þau tækifæri sem felast í bata alþjóðahagkerfisins.

Óvissa um þróun efnahagsmála og opinberrar stefnu getur einnig dregið úr fjárfestingu.22 Óvissa í efnahagsmálum hefur verið óvenjumikil frá hruni, bæði innan og utan landsteinanna. Eftir því sem íslenska hagkerfið og hagkerfi heimsins fjarlægjast hengiflug alþjóðlegu fjár-málakreppunnar ætti óvissa um þróun efnahagsmála að minnka. Í þessu sambandi er vert að benda á að þótt sveiflur í verðbólgu og hagvexti séu meiri hér á landi en að jafnaði í aðildarríkjum OECD þá virðist stöðugleikinn nú meiri en fyrir fjármálakreppuna.23

21 Heimild: Hagstofa Íslands. 22 European Commission 2013 og 2014, Haddow o.fl. 2013. 23 Seðlabanki Íslands, Peningamál, 2/2014, bls. 13.

Stöðugleiki eykst

Þingskjal 1 37

Skuldir fyrirtækja, % af VLF24

0

50

100

150

200

250Íta

lía

Frak

klan

d

Nor

egur

Eist

land

Spán

n

Grik

klan

d

ESB

Svíþ

jóð

Portú

gal

Bret

land

Írlan

d

Dan

mör

k

Ísla

nd

Hol

land

Kýp

ur

Afgangur af rekstri ríkissjóðs, bætt lánshæfi hans og endurheimt aðgengi að erlendum fjármálamörkuðum, ásamt bættri umgjörð efna-hagsmála, þ.m.t. með stofnun fjármálastöðugleikaráðs og þeim um-bótum sem felast í frumvarpi til laga um opinber fjármál, ætti einnig að draga úr efnahagslegri óvissu.

Vísitala launa og kaupmáttar launa, 12 mánaða breyting25

-10

-5

0

5

10

15

20

25

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Kaupmáttur launa Nafnlaun

24 Heimild: Seðlabanki Íslands. 25 Heimild: Hagstofa Íslands.

Þingskjal 1 38

Bætt verklag við kjarasamninga með áherslu á hækkun raunlauna í stað hækkunar nafnlauna getur haft veruleg jákvæð áhrif. Mikilvægt er að halda áfram á þeirri braut sem mörkuð var árið 2013 og forðast launahækkanir langt umfram framleiðnivöxt sem samræmast ekki efnahagslegum stöðugleika.

Pólitísk óvissa og stefnubreytingar hins opinbera, þ.m.t. með tíðum breytingum og hækkunum skatta hafa einnig neikvæð áhrif á fjár-festingu. Í þessu sambandi mætti sérstaklega líta til sjávarútvegsins enda hefur óvíða verið meiri óvissa undanfarin ár. Fjárfesting í sjávar-útvegi hefur verið nokkuð lítil undanfarin ár, jafnvel þegar búið er að taka tillit til lágs stigs fjárfestingar í kjölfar hrunsins. Aukinn stöðug- og fyrirsjáanleiki í gjaldheimtu af greininni ætti því að geta örvað fjárfestingu í sjávarútvegi, ekki síst þegar horft er til bættrar fjárhags-stöðu greinarinnar, lítillar fjárfestingar undanfarin ár og aldurs fiskiskipaflotans.

Fjárfesting í sjávarútvegi, fast verðlag 2005=10026

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

-2.000

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Fiskveiðar (h-ás) Vinnsla sjávarafurða (h-ás) Hlutfall sjávarútvegs af heildarfjárfestingu (v-ás)

Hár fjármagnskostnaður og erfitt aðgengi að fjármagni í kjölfar hruns-ins hefur vafalítið einnig dregið úr fjárfestingu, ekki síst langtímafjár-festingu en það eykur framleiðni til lengri tíma. Fyrst eftir hrun fjár-málakerfisins voru raunvextir á Íslandi háir og aðgengi að fjármagni takmarkað þar sem mikill tími fjármálastofnana fór í fjárhagslega

26 Heimild: Hagstofa Íslands.

Betra umhverfi

Bætt aðgengi að fjármagni

Þingskjal 1 39

endurskipulagningu, innlendir fjármagnsmarkaðir voru í lamasessi og aðgengi að erlendum lánamörkuðum var takmarkað. Þrátt fyrir að peningastefnunefnd Seðlabankans hafi aukið aðhald peningastefnunnar undanfarið, þar sem stýrivöxtum hefur verið haldið óbreyttum á meðan verðbólga hefur lækkað, hefur aðgengi og fjármagnskostnaður margra fyrirtækja ekki hækkað að sama skapi. Aukið aðgengi virðist vera að erlendri fjármögnun, ekki síst fyrir útflutningsfyrirtæki, og áhættuálag hefur víða lækkað.

Hagstjórnin þarf að vinna öllum árum að því að styðja við fjárfestingu atvinnuveganna með því að draga úr þeim neikvæðu áhrifum sem rakin eru hér að framan. Því hraðar sem hindrunum er rutt úr vegi því hraðar getur fjárfesting nálgast jafnvægisstig sitt en þar munar enn þó nokkru samkvæmt mati OECD.27

Aukin fjárfesting kallar hins vegar á innflutning sem dregur úr vöru- og þjónustuafgangi til skemmri tíma. Mikilvægt er að viðbrögð við greiðslujafnaðarvanda þjóðarbúsins takmarki ekki arðbæra fjárfestingu. Að öðrum kosti mun hagkerfinu reynast erfitt að vaxa af krafti á sjálfbæran hátt á ný á grundvelli aukinnar framleiðni.

Breytingar á vinnumarkaði – arðbærni vinnuafls

Miklar breytingar hafa orðið á vinnumarkaði eftir hrun. Störfum fækkaði mikið í mannvirkjagerð og í fjármálaþjónustu. Flest störf, sem myndast hafa frá árinu 2009, eru annars vegar í hótel- og veitingahúsa-rekstri og hins vegar í fiskiðnaði. Þrátt fyrir að fjölgun starfa sé í eðli sínu jákvæð er mikilvægt fyrir framtíðarhagsæld hér á landi að störfum fjölgi ekki umfram framleiðniaukningu og að störfin verði til í arð-bærum atvinnugreinum með mikla framleiðni.

27 OECD Economic Survey Iceland 2013.

Þingskjal 1 40

Breyting í fjölda starfa 2008 til 201328

-80%-60%-40%-20%0%20%40%60%80%

-8.000-6.000-4.000-2.000

02.0004.0006.0008.000 breyting í fjölda starfa 2008-2013

hlutfallsleg breyting 2008 - 2013

Langtímaatvinnuleysi var mjög lítið hér á landi fyrir hrun. Á þensluárunum 2005 til 2007 voru þeir sem höfðu verið án vinnu lengur en 12 mánuði innan við 10% allra atvinnulausra, um eða innan við 100 einstaklingar. Langtímaatvinnuleysi jókst mikið þegar leið á árið 2009 og er enn hátt í sögulegu samhengi, en um 22% atvinnulausra höfðu verið án atvinnu lengur en 12 mánuði29 í lok árs 2013. Langtíma-atvinnuleysi er þó ekki hátt hér á landi í samanburði við önnur aðildarríki OECD. Árið 2012 var atvinnuleysi þeirra sem höfðu verið atvinnulausir í ár eða lengur 28% atvinnulausra en það er sambærilegt við langtímaatvinnuleysi í Danmörku og fyrir neðan meðaltal OECD sem var 34% atvinnulausra.

Sú breyting hefur einnig orðið undanfarin misseri að háskóla-menntuðum meðal atvinnulausra hefur fjölgað hlutfallslega en það getur verið vísbending um að þau störf sem eru að verða til í hagkerfinu krefjist lítillar sérhæfingar og séu í greinum með lága framleiðni. Þessi þróun gefur enn fremur tilefni til að greint sé betur með hvaða hætti menntakerfið nær að mæta eftirspurn atvinnulífs og fyrirtækja eftir menntun og sérhæfingu. Atvinnuleysi háskólamenntaðra var hæst árið 2013 þegar þeir voru yfir 20% af atvinnulausum en þeim fjölgaði um 500 einstaklinga á milli áranna 2012 og 2013.

28 Heimild: Hagstofa Íslands. 29 Skilgreining Vinnumálastofnunar á langtímaatvinnuleysi er atvinnuleysi í 6 mánuði eða lengur.

Langtíma-atvinnuleysi enn hátt

Atvinnuleysi meðal háskóla-menntaðra

Þingskjal 1 41

Langtímaatvinnuleysi, hlutfall atvinnulausra í OECD

0102030405060708090

100K

órea

Mex

ikó

Nor

egur

Kan

ada

Nýj

a Sj

álan

dSv

íþjó

ðÁ

stra

líaFi

nnla

ndA

ustu

rrík

iTy

rkla

ndÍs

land

Dan

mör

kBa

ndar

íkin

Lúxe

mbo

rgH

olla

ndO

ECD

Pólla

ndBr

etla

ndSv

iss

Japa

nFr

akkl

and

Tékk

land

Spán

nBe

lgía

Þýsk

alan

dU

ngve

rjala

ndSl

óven

íaPo

rtúga

lÍta

líaEi

stla

ndG

rikkl

and

Írlan

dSl

óvak

ía

%

Atvinnuleysi þessa hóps hefur aukist með hækkandi menntunarstigi þjóðarinnar og gefur það vísbendingar um að ekki sé jafnvægi í eftir-spurn og framboði starfa fyrir háskólamenntað fólk. Reikna má með að mikið framboð atvinnu fyrir fólk með litla menntun í vaxandi þjónustu-greinum tengdum ferðaþjónustu hafi neikvæð áhrif á sókn ungs fólks í háskóla.

Atvinnuleysi eftir menntunarstigi30

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013Grunnmenntun Starfs- og frhmenntun Háskólamenntun

%

30 Heimild: Hagstofa Íslands.

Þingskjal 1 42

Árið 2011 var hlutfall háskólamenntaðra á aldrinum 25 til 34 ára 39% en á sama tíma var hlutfall allra háskólamenntaðra 34%, rétt fyrir ofan meðaltal OECD sem var 39% á meðal 25–34 ára og 32% meðal 25-64 ára. Fjölgun háskólamenntaðra, ekki síst meðal ungs fólks, gefur von um bætta framleiðni hagkerfisins þegar fram í sækir. Mikilvægt er að umgjörð hagkerfisins sé slík að störf verði til sem endurspegla hærra menntunarstig. Til þess að svo verði þarf að vera gott aðgengi að fjármagni og mörkuðum ásamt efnahagslegum stöðugleika og einföldu regluverki en það gefur tækifæri til nýsköpunar og áhættutöku.

Hlutfall háskólamenntaðra í ríkjum OECD árið 201131

0

10

20

30

40

50

60

70

Kór

eaJa

pan

Kan

ada

Írlan

dBr

etla

ndN

oreg

urBa

ndar

íkin

Frak

klan

dSv

íþjó

ðBe

lgía

Svis

sH

olla

ndFi

nnla

ndÍs

land

Pólla

ndSp

ánn

Eist

land

OEC

DD

anm

örk

Grik

klan

dU

ngve

rjala

ndÞý

skal

and

Portú

gal

Tékk

land

Aus

turr

íki

Ítalía

Tyrk

land

25-34 ára 25-64ára

%

31 OECD.stat.

Mikilvægt að menntunin nýtist

Þingskjal 1 43

3 Fjögurra ára áætlun í ríkisfjármálum

3.1 Endurskoðun áætlunar, breyttar horfur og áhrifaþættir

Tilgangur ríkisfjármálaáætlunar til næstu fjögurra ára er að stuðla að fyrirhyggju og festu í ríkisfjármálum. Agi og jafnvægi í ríkisfjármálum er nauðsynleg forsenda efnahagslegs og fjármálalegs stöðugleika. Með því er stuðlað að stöðugra gengi krónunnar, lægri verðbólgu, lægra vaxtastigi og þar með bættum hag heimila og fyrirtækja. Reynsla annarra þjóða sýnir að jafnvægi í ríkisfjármálum er einnig nauðsynlegt til þess að lágmarka hættu á fjármagnsútstreymi, gengisfalli og þar með verðbólgu við afléttingu gjaldeyrishafta. Það er því forgangsverkefni ríkisstjórnarinnar að festa í sessi það jafnvægi í ríkisfjármálum sem allt útlit er fyrir að náist á árinu 2014 eftir samfelldan hallarekstur ríkis-sjóðs frá árinu 2008.

Við gerð slíkrar ríkisfjármálaáætlunar til næstu fjögurra ára togast á þrjú markmið sem stefnt er að samtímis. Í fyrsta lagi er það stefna stjórnvalda að sinna vel nauðsynlegri grunnþjónustu og viðhalda og þróa velferðarkerfið, í öðru lagi að það verði fjármagnað með tekju-öflun af sanngjörnu og vel uppbyggðu skattkerfi sem hamlar ekki hag-vexti og í þriðja lagi að samhliða þessu verði ríkisfjármálin sjálfbær og leiði til lækkunar á skuldsetningu hins opinbera.

Samfélagið á mikið undir því að vel takist við árangursríka sam-þættingu þessara markmiða. Í þessu samhengi má vísa til þess að fjármála- og efnahagsráðherra lagði fram seint á sl. þingi frumvarp til laga um opinber fjármál þar sem lögð er áhersla á að bæta vinnubrögð og undirbúning fjárlagagerðar og meiri áhersla er lögð á stefnufestu í áformum og áætlunum til nokkurra ára í senn en áður hefur verið gert. Verður frumvarpið nú endurflutt á haustþingi.

Samkvæmt þjóðhagsspá Hagstofunnar, sem birt var í júlí sl., eru efnahagshorfur nokkuð áþekkar því sem þær voru í spá í júní 2013, sem lögð var til grundvallar ríkisfjármálaáætlun með fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2014, ef frá er talin fjármunamyndun og þróun einkaneyslu sem örvast meira í nýrri spá. Hagvaxtarhorfur fyrir tímabilið eru áfram góðar og hafa batnað en þó ekki verulega miðað við fyrri spá að því undanskildu að hagvöxtur ársins 2013 er metinn 1,6 prósentustigum hærri en áður var áætlað. Þá er útlit fyrir að hagkerfið snúi fyrr úr

Þingskjal 1 44

framleiðsluslaka í spennu en gert var ráð fyrir í spánni í júní 2013. Helstu ástæður þess eru meiri fjármunamyndun og minna atvinnuleysi á spátímabilinu og grunnáhrif af talsvert meira hagvexti árið 2013 en í fyrri spá. Af þeim sökum er nú spáð nokkru meiri verðbólgu en áður var gert.

Síðasta ríkisfjármálaáætlun var lögð fram haustið 2013 fyrir árin 2014–2017. Í þeirri áætlun var gripið til ráðstafana til að bregðast við versnandi horfum í ríkisfjármálum á árinu 2013, m.a. vegna nýrra og viðvarandi útgjaldaáforma og tekjuáforma sem ekki var útlit fyrir að mundu ganga eftir. Með þeim ráðstöfunum tókst að draga úr fyrirséðum halla á árinu 2013, leggja fram hallalaust fjárlagafrumvarp fyrir árið 2014, því fyrsta í sex ár, og varna því að áætlanir um jöfnuð í ríkis-fjármálum færu úr skorðum. Samkvæmt þeirri áætlun var útlit fyrir hægan afkomubata yfir tímabilið og að rekstur ríkissjóðs yrði hallalaus en þó með fremur litlum afgangi yfir tímabilið. Við afgreiðslu fjárlaga fyrir árið 2014 urðu ekki teljandi breytingar á afkomu ríkissjóðs frá áætluninni þrátt fyrir umtalsverðar breytingar á bæði tekju- og gjaldahlið ríkissjóðs. Þar vógu þyngst ráðstafanir til að bæta stöðu skuldsettra heimila með beinni niðurfærslu höfuðstóls verðtryggðra húsnæðislána og heimild til notkunar iðgjalda í séreignarlífeyrissjóði skattfrjálst í þrjú ár til þess að greiða inn á húsnæðislán. Samhliða því var svokallaður bankaskattur hækkaður til að treysta stöðu ríkissjóðs við fjármögnun aðgerðanna. Þá voru framlög til heilbrigðismála einnig stóraukin, m.a. með forgangsröðun fjármuna úr öðrum verkefnum, bæði hvað varðar fjármuni til rekstrar sjúkrahúsa og heilbrigðisstofnana og til viðhalds og tækjakaupa.

Við undirbúning fjárlagafrumvarpsins var unnið að endurskoðun á núverandi ríkisfjármálaáætlun fyrir komandi fjárlagaár og næstu þrjú ár þar á eftir með hliðsjón af endurmati á efnahagsþróun, tekjuáætlun ríkissjóðs og útgjaldaskuldbindingum. Samhliða þeirri endurskoðun hefur áætluð útkoma ársins 2014 verið endurmetin frá því sem ráð var fyrir gert í fjárlögum fyrir árið 2014. Samkvæmt þessu endurmati hafa horfur í ríkisfjármálum tekið nokkrum breytingum frá áætluninni sem gefin var út haustið 2013.

Jafnt gjaldahliðin sem tekjuhliðin hafa hækkað allnokkuð öll árin í áætluninni. Afkoma ríkissjóðs í áætluninni hefur batnað fyrir öll árin

Afkomu-horfur batna frá síðustu áætlun

Þingskjal 1 45

2013–2017 en mismikið. Fyrst má nefna að útlit er fyrir að afkoma ríkissjóðs á árunum 2013 og 2014 verði umtalsvert betri en reiknað hafði verið með í fyrri áætlun. Betri afkoma bæði árin stafar hins vegar að öllu leyti af einskiptis óreglulegum tekjum. Betri horfur um afkomuna árin þar á eftir er að mestu leyti hægt að rekja til hærri tekna á seinni hluta tímabilsins. Á móti vega breytingar á lögum um Seðla-banka Íslands í tengslum við breytt fyrirkomulag eiginfjárviðmiða fyrir bankann sem leiða bæði til hærri vaxtagjalda og lægri vaxtatekna ríkissjóðs og þar með verri fjármagnsjöfnuðar. Hins vegar tengist því líka lækkun á skuldabréfi sem ríkissjóður gaf út til að efla eiginfjárstöðu Seðlabankans, sem vænta má að lækki heildarskuldir ríkissjóðs um 26 mia.kr., og dregur þar með niður vaxtakostnaðinn, auk þess sem þessar ráðstafanir eiga að hafa í för með sér að arðgreiðslur frá bankanum geti orðið hærri fyrir vikið á komandi árum. Niðurfærsla á verðtryggðum húsnæðisskuldum heimila og bankaskattur hækka bæði útgjaldahlið og tekjuhlið frá árinu 2014 til ársins 2017.

Árlegar tekjur ríkissjóðs hafa hækkað mikið árin 2013–2018 frá síðustu áætlun. Við endurmat á tekjum árið 2013 hækka þær um 35,8 mia.kr. en þar af er tekjufærsla á eignaaukningu ríkisins í Landsbankanum 25 mia.kr. Hækkun á áætluðum heildartekjum árið 2014 frá síðustu áætlun nemur 81,5 mia.kr. Þar af er hærri arðgreiðsla af hlut ríkisins í fjármála-stofnunum, en áður hafði verið gert ráð fyrir samtals 14,9 mia.kr., og tekjur frá Seðlabanka Íslands til lækkunar á skuldabréfi útgefnu af ríkissjóði til styrkingar á eiginfjárstöðu bankans 26 mia.kr. Aðrar arð-greiðslur frá Seðlabankanum hækka um 4,5 mia.kr. Bankaskattur hefur verið hækkaður frá fyrri áætlun og