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1Publicacin Electrnica,nm. 7, 2012
Instituto de InvestigacionesJurdicas, UNAM
I. INTRODUCCIN
La ltima dcada ha sido testigo de un cambio sustantivo de la
Constitucin mexicana, en particular en materia de derechos
fundamentales y en el diseo de sus mecanismos de garanta y
proteccin. Las modificaciones ms significativas se generaron en
2011 con dos reformas que, aunque independientes, vistas en
conjunto transforman el rostro del sistema constitucional mexicano,
al punto que constituyen un nuevo paradigma constitucional
(Car-bonell y Salazar, 2011, 5). La primera de estas reformas,
publicada en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) el 10 de junio
de 2011, modifica diversos artculos constitucionales en ma-teria de
derechos humanos, en particular el artculo 1o. de la Constitucin.
Desde esa fecha, ese artculo establece que: todas las autoridades,
en el mbito de sus competencias, tienen la obligacin de promover,
respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de
confor-midad con los principios de universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado debe
prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los
derechos humanos, en los trminos que establezca la ley. La segunda
reforma, publicada en el Diario Oficial de la Federacin en junio de
2011, modifica los artculos 94, 103, 104 y 107 constitucionales y,
con ello, transforma el juicio de amparo, que es el principal
mecanismo de proteccin de los derechos fundamentales en el
ordenamiento jurdico mexicano. La misma reforma modifica la
estructura del Poder Judicial de la Federacin, fortaleciendo el
papel de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin como tribunal
constitucional.
Estas dos reformas completan un largo proceso de cambios
constitucionales que han incorporado a nuestra Constitucin nuevos
derechos e instituciones para garantizarlos (Fix-Fierro y Lpez
Aylln, 2010). En particular, conviene recordar la modificacin al
artculo 6o. constitucional (publicada en el DOF el 20 de julio de
2007), que adicion un segundo prrafo con siete fracciones a ese
artculo y que estableci el principio general de publicidad de la
informacin gubernamental, el derecho de acceso a la informacin
pblica y la proteccin de los datos personales en posesin de los
autoridades. Esta reforma sent las bases para una nueva poltica de
transparencia gubernamental del Estado mexicano, orientada a
facilitar la rendicin de cuentas de todas las autoridades en los
diferentes rdenes de gobierno (fede-ral, estatal y municipal). Una
segunda reforma, publicada en el DOF el 1o. de julio de 2009,
modific el artculo 16 para elevar a garanta constitucional el
derecho a la proteccin de datos personales, as como el acceso,
rectificacin y cancelacin de los mismos. En relacin con esta
reforma, el 30 de abril de 2009 tambin se adicion la fraccin XXIX,
inciso O, del artculo 73 de la carta magna, para facultar al
Congreso de la Unin para legislar en materia de proteccin de datos
personales en posesin de particulares.
Todos estos cambios, sumados a la evolucin y desarrollo del
ejercicio de estos dos de-rechos en todo el pas, obligan a una
reflexin cuidadosa sobre el diseo institucional del Instituto
Federal de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos
Personales (IFAI). Este organismo, cuya contribucin a la promocin y
al ejercicio efectivo de estos derechos es nacional e
internacionalmente reconocida (Sobel et al., 2006), tiene un lugar
y una fun-cin peculiar en el entramado institucional mexicano, que
requiere ser revisada a la luz de los nuevos retos que deber
enfrentar en los prximos aos.
En efecto, desde su origen, diversas voces consideraron que el
IFAI debi ser constituido como un rgano con autonoma
constitucional.1 Con los aos, se ha reiterado que el IFAI
1 Por ejemplo en la iniciativa de Ley de Acceso a la Informacin
del llamado Grupo Oaxaca se consideraba la creacin de un Instituto
Nacional de Acceso a la Informacin. En el mismo sentido se
pronunciaron varias organizaciones en la consulta que realiz el
Ejecutivo Federal para la expedicin de la Ley de Acceso a la
Infor-macin vase (Lpez Aylln, 2004, 18 y ss.; Luna Pla, 2009, 133 y
ss.).
www.juridicas.unam.mxEste libro forma parte del acervo de la
Biblioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones
Jurdicas de la UNAM
www.bibliojuridica.org
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debe dejar de ser un rgano descentralizado no sectorizado de la
administracin pblica fe-deral, para transformarse en un autntico
rgano federal con competencia sobre todos los Poderes Federales, o
incluso en un rgano nacional capaz de incidir en la garanta de la
pro-teccin del derecho de acceso a la informacin en todo el pas.
Recientemente, los senadores Ral Meja y Manlio Fabio Beltrones
presentaron una iniciativa de reformas a los artculos 6o. y 105 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos para
otorgarle al IFAI ple-na autonoma constitucional.2 Ms
recientemente, la Red por la Rendicin de Cuentas, que agrupa a 60
instituciones acadmicas, sociales y gubernamentales, se ha
pronunciado por la necesidad de convertir al IFAI en un rgano con
esas caractersticas.3
En suma, el contexto poltico e institucional que enfrentar el
IFAI durante los prximos aos, en particular en el marco de las
elecciones federales de 2012, as como las iniciativas ya
presentadas, inevitablemente impulsan el debate sobre la naturaleza
jurdica del IFAI como parte de la agenda pblica y parlamentaria.
Resulta por ello necesario contar con un anlisis jurdico-poltico
riguroso que permita identificar las condiciones, los problemas y
los conteni-dos de una eventual reforma que le otorgue al IFAI la
naturaleza de rgano constitucional au-tnomo. En la medida que se
tenga una visin clara de las implicaciones jurdicas y polticas de
este posible cambio se podr debatir con mayor provecho el diseo
idneo para conseguir el propsito que lo anima: una mejor garanta a
los derechos de acceso a la informacin y proteccin de datos
personales.
Con este propsito, el IFAI encomend a un grupo de especialistas
del Centro de Investiga-cin y Docencia Econmicas (CIDE) y del
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM (IIJ-UNAM)
realizar una investigacin que, desde la perspectiva del derecho
constitucional mexicano, analizara las implicaciones de otorgarle
la autonoma constitucional y propusiera alternativas concretas y
viables para este propsito. ste es el objeto del presente estudio.
Para este fin, en primer lugar se revisar brevemente la evolucin
del marco jurdico e institu-cional del derecho de acceso a la
informacin y la proteccin de datos personales en Mxico. Enseguida
se expondr la evolucin de los rganos con autonoma constitucional en
Mxico y las razones que justifican que el IFAI obtenga esta
condicin. Posteriormente se revisarn con detalle los mecanismos de
proteccin de los derechos y las implicaciones de su modifi-cacin
constitucional. Finalmente, se analizarn las diferentes
implicaciones de la autonoma constitucional del IFAI y se generarn
recomendaciones especficas. El estudio concluye con un proyecto de
reforma constitucional, acompaado de su exposicin de motivos.
Los investigadores que desarrollaron este estudio desean
agradecer al IFAI la confianza depositada en ellos, y esperan
contribuir a un debate informado que permita avanzar en la
construccin de un IFAI ms slido y capaz de garantizar, en todo el
pas, el ejercicio pleno y efectivo de los derechos de acceso a la
informacin y proteccin de datos personales.
II. EVOLUCIN DEL MARCO JURDICO E INSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS
DE ACCESO A LA INFORMACIN Y PROTECCIN DE DATOS PERSONALES EN
MXICO
Consideraremos en primer lugar la evolucin del marco
constitucional, para analizar en un segundo momento la naturaleza
jurdica del IFAI.
2 Publicada en la Gaceta Parlamentaria 267 del martes 13 de
septiembre de 2011.3 Vase el documento Hacia una poltica de
rendicin de cuentas, marzo de 2012, disponible en www.
rendiciondecuentas.org.mx.
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1. Desarrollo constitucional de los derechos de acceso a la
informacin y proteccin de datos personales
El derecho a la informacin se reconoci en la Constitucin
mexicana en 1977 cuando, mediante una reforma a su artculo 6o., se
incluy una frase final que establece el derecho a la informacin ser
garantizado por el Estado. Durante muchos aos se discuti el
conte-nido y alcance de esa reforma (Lpez Aylln 1984). En un primer
momento, y tomando en cuenta que tal modificacin se haba realizado
en el marco de la llamada Reforma Poltica, se entendi que este
derecho se concretaba a garantizar el acceso de los partidos
polticos a los medios de comunicacin. Despus, el debate se concentr
mayormente en las implicaciones que tendra ese derecho sobre la
regulacin de los medios de comunicacin en el pas. Poco a poco fue
amplindose la concepcin del derecho a la informacin para
conceptualizarlo como una garanta que implicaba el acceso a la
informacin gubernamental.
No fue sino hasta 2002 en que el Congreso de la Unin, mediante
el voto unnime de todos los partidos polticos que lo integraban,
expidi la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental. Este instrumento cre los procedimientos y las
instituciones para permitir que, a nivel federal, cualquier persona
pudiera, mediante la presentacin de una solicitud de acceso a la
informacin, obtener acceso a los documentos gubernamentales;
correlativamente, la ley estableci la obligacin de las autoridades
de en-tregarlos en un plazo de un mes. Adems, instituy las
instancias responsables de garantizar el ejercicio del derecho, en
particular el Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI).
Sobre el diseo de este rgano volveremos adelante.
A la ley federal siguieron otras leyes equivalentes en las
entidades federativas. Sin embar-go, stas no fueron una mera copia
de la ley federal, sino que siguieron diferentes modelos. Para
finales de 2007 todos los estados de la repblica contaban con una
ley en la materia; sin embargo, los criterios y normas de esas
leyes variaban notablemente (Guerrero Guterrez y Ramrez de Alba
Leal, 2006; Merino, 2006; Guerra Ford, 2011). Un estudio reciente
sinte-tiza la situacin que privaba como sigue:
La mayora de las leyes establecan una serie de requisitos que
obstaculizaban el derecho de los ciudadanos a tener informacin
pblica (obligacin de poner la firma autgrafa en la solicitud y
recursos de revisin, acreditacin de personalidad del solicitante,
imposibilidad de presentar solicitudes va electrnica, tener
domicilio en el lugar del sujeto obligado, ser ciudadano del Estado
en trminos de las constituciones locales), o en algunos casos, no
exista un organismo garante ante el cual pudieran acudir los
ciudadanos, y, finalmente, en el caso que los hubiera, no contaban
con las funciones suficientes para hacer efectivo este derecho, por
lo que la pre-sentacin de inconformidades (recurso revisin) era
competencia de otras instancias, mayor-mente del poder judicial, o
bien de la propia dependencia que tendra la solicitud. Aunado a lo
anterior, las leyes establecan tantas causales de reserva, que era
imposible obtener informa-cin que, de hecho, era pblica; las leyes
de acceso a la informacin eran consideradas leyes de mxima reserva
de la informacin (Guerra Ford, 2011, 5).
En respuesta a este problema, se gest un movimiento que pugnaba
por una reforma constitucional que permitiera eliminar las
diferencias en el ejercicio del mismo derecho (Lpez Aylln, 2006).
As, un grupo de gobernadores present a la consideracin del Congreso
de la Unin un documento conocido como la Iniciativa Chihuahua,
donde se propona aadir al artculo 6o. constitucional los criterios
mnimos para ejercer el derecho de acceso a la in-formacin. Este
documento fue la base para que el Constituyente Permanente aprobara
en 2007 la reforma que adicion el segundo prrafo del artculo 6o.
constitucional.
En su dictamen, la Cmara de Diputados reconoci que:
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el desarrollo del derecho de acceso a la informacin no ha estado
exento de problemas, re-sistencias y deformaciones. Quizs, la
dificultad ms importante es la heterogeneidad con la que se ha
legislado y con la que se ejerce hoy mismo en las entidades y en
las instituciones de la Repblica. La rutina democrtica que
posibilita pedir informacin a los gobiernos sin limi-taciones,
luego de 33 leyes de transparencia en la Federacin y los estados,
ha adquirido las ms variadas tonalidades, pues los procedimientos y
los arreglos institucionales, los lmites, la apertura, la tecnologa
disponible y los documentos accesibles son muy distintos, por tanto
la pregunta obligada es: Puede un derecho fundamental tener tantas
versiones como gobiernos, jurisdicciones administrativas y
soberanas? Puede un derecho diferenciar a los mexicanos de modo tan
subrayado, dependiendo de la entidad federativa, del lugar de
residencia o del naci-miento de una persona?4
El texto reformado del artculo 6o. constitucional contiene los
principios y bases del ejer-cicio del derecho en todo el pas. En
otras palabras, establece el estndar mnimo del ejer-cicio del
derecho y sienta los principios de la poltica de transparencia
gubernamental.5 La propia reforma constitucional estableci un plazo
de un ao para que las legislaturas de los estados, del Distrito
Federal y la propia Federacin adecuaran sus leyes a las nuevas
bases constitucionales. Luego de la reforma, se reformaron 19 leyes
y se expidieron 12 nuevas.6 En algunas entidades se consider
expresamente que su legislacin cumpla ya con el estndar
constitucional. Estudios recientes muestran que, aunque en general
la calidad de la legisla-cin nacional en materia de acceso a la
informacin ha mejorado, las leyes an muestran problemas de diseo
importantes y existen ventanas de oportunidad para mejorarlas (Lpez
Aylln, 2010). En materia de diseo institucional tambin han existido
avances, aunque no tan significativos como sera deseable, pues no
todos los Estados cuentan con rganos ga-rantes que cumplan a
cabalidad con los requisitos del artculo 6o. constitucional y
existen diferencias importantes en su diseo y atribuciones7 (Guerra
Ford, 2011). Peor an, han exis-tido intentos de retroceso
importantes, que han dado origen a acciones de
inconstitucionali-dad contra las reformas a las leyes de
transparencia de los estados de Quertaro, Tabasco, Puebla y
Campeche (idem). Quiz las carencias ms graves se encuentran en las
capacidades institucionales de los institutos o comisiones de
transparencia, que requieren urgentemente de mecanismos para
fortalecerlas (Lpez Aylln, 2010).
En materia federal el asunto es ms complejo. Luego de un largo
periodo de inactividad de poco ms de dos aos, el Senado de la
Repblica aprob, en diciembre de 2009, una reforma sustantiva a la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin. La minuta
fue objeto de un complejo debate en la Cmara de Diputados y a la
fecha de escribir este documento sta no haba sido an
dictaminada.8
4 Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y
de la Funcin Pblica con Proyecto de Decreto que reforma el artculo
6o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en
Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, nmero 2207-II, martes 6
de marzo de 2007.
5 Para un anlisis detallado del contenido de la reforma
constitucional vase, entre otros, Bustillos y Car-bonell, 2007;
Carbonell, 2008; Salazar, 2008; Lpez Aylln, 2009).
6 Las entidades federativas en las que se expidieron nuevas
leyes son: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur,
Coahuila, Distrito Federal, Durango, Guerrero, Michoacn, Nayarit,
Nuevo Len, Oaxaca y San Luis Potos. Las leyes reformadas
corresponden a los estados de Campeche, Chiapas, Chihuahua, Colima,
Estado de Mxico, Guanajuato, Jalisco, Morelos, Puebla, Quertaro,
Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala,
Veracruz, Yucatn y Zacatecas. Ni la Federacin ni el estado de
Hidalgo han modificado sus leyes.
7 Las diferencias existen, por ejemplo, en materia de
especializacin, integracin, duracin del encargo, mecanismos de
designacin y renovacin, requisitos y presupuesto.
8 El debate se concentr, por un lado, en la obligacin de que se
publicaran las exenciones y condonaciones fiscales (y con ello se
excluyeran del secreto fiscal) y, por el otro, en la definitividad
e inatacabilidad de las resoluciones del IFAI, pues algunos
diputados del Partido Revolucionario Institucional (PRI) quera que
stas pudieran ser revisadas por el Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, lo cual contraviene claramen-
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Para el propsito de este estudio importa destacar dos elementos
de la reforma. El primero de ellos consiste en la creacin de los
rganos garantes del acceso a la informacin, los cua-les tienen como
funcin central sustanciar de manera expedita los procedimientos de
revisin respecto de las negativas de acceso a la informacin. Sobre
esta cuestin volveremos ms adelante. La segunda es que la fraccin
II del segundo prrafo del artculo 6o. establece por primera vez la
proteccin a los datos personales.
En efecto, la Constitucin establece que la informacin que se
refiere a la vida privada y los datos personales debe ser protegida
en los trminos y con las excepciones que fijen las leyes. Un dato
personal es una informacin que concierne a una persona fsica,
identificada o identificable. En el mbito internacional,
particularmente en Europa, el derecho a la protec-cin de los datos
personales es considerado como un derecho fundamental. La fraccin
II del segundo prrafo del artculo 6o. constitucional estableci un
principio genrico que obliga a las autoridades a proteger los datos
personales que posean, en particular frente a la posibi-lidad de
que stos sean divulgados indiscriminadamente o usados para
propsitos distintos de aquellos para los que fueron
recolectados.
Dos aos ms tarde, el 1o. de julio de 2009, se public en el
Diario Oficial de la Federacin una reforma al artculo 16
constitucional que, de manera ms amplia, reconoci el derecho a la
proteccin de datos personales, as como el acceso, rectificacin y
cancelacin de los mis-mos. En relacin con esta reforma, tambin se
adicion, el 30 de abril de 2009, la fraccin XXIX, inciso O, del
artculo 73 de la carta magna, para facultar al Congreso de la Unin
para legislar en materia de proteccin de datos personales en
posesin de particulares.
As, la materia de datos personales est sujeta, por diseo
constitucional, a una regulacin en dos vertientes. Los datos
personales en posesin de las autoridades federales, estatales o
municipales estn regulados por leyes estatales. En la mayora de los
casos incluida la Federacin la regulacin de esos datos y de los
derechos de acceso, rectificacin, cancela-cin y oposicin (derechos
ARCO) se encuentra en las leyes de transparencia y acceso a la
in-formacin, aunque cuatro entidades federativas (D.F., Colima,
Guanajuato y Oaxaca) cuentan con leyes especficas en la materia
(Guerra Ford, 2012). En cambio, los datos personales en posesin de
particulares estn sujetos a una ley federal, que es la Ley Federal
de Proteccin de Datos Personales en Posesin de Particulares (DOF, 5
de julio de 2010).
Esta ley ampli sustancialmente las facultades, atribuciones y
responsabilidades del IFAI, el que para efecto de esta materia se
constituye como una autoridad administrativa federal. Asimismo,
modific su nombre al de Instituto Federal de Acceso a la Informacin
y Pro-teccin de Datos Personales. A partir de julio del mismo ao,
el IFAI inici un proceso de reestructuracin y capacitacin tanto de
su personal como de todos aquellos sujetos, fsicos o morales,
poseedores de una base de datos, el cual concluy en enero de 2012,
fecha en la que el derecho de las personas a ser protegidas en sus
datos tendr plena vigencia.
Procederemos ahora a analizar la naturaleza jurdica del IFAI y,
de manera ms amplia, de los rganos garantes del acceso a la
informacin y la proteccin de datos personales.
2. La naturaleza jurdica y el diseo institucional del IFAI
La historia del IFAI, su naturaleza jurdica, atribuciones y
diseo institucional, estn inexo-rablemente ligados a las
circunstancias que rodearon la creacin de la Ley Federal de
Trans-parencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental en
Mxico (en adelante LFTAI-PG). Cabe por ello recordar que, en su
diseo original, esa Ley estaba concebida para ser aplicada
exclusivamente en el mbito de la administracin pblica federal. Fue
durante su
te el sentido del texto del artculo 6o. reformado y el diseo del
recurso que se sustancia ante el IFAI, como expondremos
adelante.
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proceso de discusin y negociacin que se determin ampliar su
mbito de aplicacin para incluir a todos los poderes federales y los
organismos constitucionales autnomos (Lpez Aylln, 2004; Luna Pla,
2009). Sin embargo, fue tambin durante ese proceso que se acord
establecer y disear con detalle un rgano administrativo, dotado de
autonoma operativa, presupuestaria y de decisin, encargado de
promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la
informacin, de supervisar la aplicacin de la ley y de resolver las
controversias que se suscitaran entre los particulares y la
administracin pblica federal respecto de las solicitudes de acceso
a la informacin y de proteccin de acceso y rectificacin datos
per-sonales (vanse los artculos 33 a 39 de la Ley). Para el resto
de los poderes federales y los organismos constitucionales autnomos
se determin establecer simplemente un diseo institucional
indicativo, mismo que se plasm en el artculo 61 de la Ley, segn el
cual cada uno de ellos debe establecer una instancia interna
responsable de aplicar la ley, resolver los recursos, y las dems
facultades que le otorga este ordenamiento.
Resulta tambin pertinente recordar que, en su diseo original, la
funcin central de ese rgano administrativo, que con el tiempo se
convirti en el IFAI, era la de resolver las contro-versias
derivadas de las solicitudes de acceso a la informacin. En efecto,
el procedimiento de acceso se dise en dos instancias. La primera,
ante la dependencia o entidad que posea la informacin. En caso de
negativa se planteaba para los diseadores de la ley dos
alter-nativas. La primera era la de recurrir las negativas en la va
contenciosa administrativa, es decir, ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa. Esta opcin se desech
explcitamente, pues se quera un procedimiento expedito, sencillo y
asequible para los par-ticulares. Por ello, la segunda instancia,
en revisin administrativa, se sustanciara ante un rgano
administrativo especializado que desempeara una funcin similar a la
de un tribunal administrativo especializado, aunque la naturaleza
del recurso era tpicamente administrativa (Lpez Aylln, 2004). Es
justamente por ello que el artculo 51 de la Ley prev que el recurso
previsto en los artculos 49 y 50 de la misma procede en lugar del
recurso establecido en el artculo 83 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo. En complemento a lo anterior, el
artculo 59 de la Ley establece que las resoluciones del Instituto
son definitivas para las dependencias y entidades, pero que los
particulares podrn impugnarlas ante el Poder Judi-cial de la
Federacin.
A esta funcin se le fueron aadiendo otras, que le dieron una
naturaleza peculiar al IFAI. En efecto, sus atribuciones van mucho
ms all de la mera resolucin de controversias, pues de acuerdo con
la Ley, le corresponde ser el rgano regulador en materia de
informacin y proteccin de datos personales para la administracin
pblica federal; la de supervisar el cumplimiento de la ley; la de
promover el ejercicio del derecho de acceso a la informacin entre
los ciudadanos, y la de generar una nueva cultura del manejo de la
informacin, tanto entre los servidores pblicos como entre los
ciudadanos.
El IFAI se constituy formalmente, mediante decreto presidencial
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 24 de diciembre
de 2002, como un organismo descentralizado, no sectorizado, con
personalidad jurdica y patrimonio propio. Para efecto de garantizar
su autonoma presupuestaria y administrativa se le considera como
una entidad paraestatal de control indirecto no apoyada
presupuestalmente. Adicionalmente, se precisa que el rgano interno
de control no puede interferir en las decisiones sustantivas del
Instituto.
Desde el punto de vista orgnico, el IFAI se constituye como un
rgano colegiado, inte-grado por cinco comisionados designados por
el titular del Ejecutivo Federal, cuyos nombra-mientos pueden ser
objetados por el Senado de la Repblica dentro de un plazo
determina-do. An existe una importante disputa sobre las
caractersticas y efectos de este peculiar procedimiento de objecin,
mismo que no ha sido clarificado. Para algunos, la objecin, de
producirse, slo tiene un efecto poltico, pues la facultad de
designar permanece en el presidente de la Repblica, de conformidad
con la Constitucin, la Ley Orgnica de la Admi-
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nistracin Pblica Federal y la Ley de Entidades Paraestatales.
Para otros, y de acuerdo a la interpretacin reciente de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin en el sentido de que la intervencin
de otro Poder en la designacin de funcionarios de entidades
paraestatales no violenta el principio de divisin de poderes, la
eventual objecin del Senado a la designacin de un comisionado, en
particular si est fundada en la falta de algn requisito, habra de
te-ner un efecto vinculatorio y, por ello, impedir que la persona
objetada tomara posesin del encargo. ste es, sin duda, un debate
abierto.
La reforma constitucional de 2007 al artculo 6o. constitucional
introduce nuevos elemen-tos respecto de la funcin de los rganos
garantes, que refuerzan el diseo que establece la LFTAIPG. De
acuerdo con la Constitucin, las leyes en materia de acceso a la
informacin deben establecer mecanismos de acceso y procedimientos
de revisin expeditos, mismos que se sustanciarn ante rganos u
organismos especializados e imparciales, y con autono-ma operativa,
de gestin y de decisin.
El uso de los trminos de rgano u organismo no fue casual, sino
que revela una inten-cin expresa del constituyente permanente, que
no quiso prejuzgar sobre la naturaleza de estos cuerpos y dej a los
legisladores la responsabilidad de determinar su forma jurdica. En
efecto, el concepto de organismo se refiere a entidades pblicas que
administran asuntos es-pecficos con diferentes grados de autonoma.
As, adems de ser un principio de organiza-cin, constituye un
reparto de competencias pblicas, integrndose una persona de derecho
pblico, con personalidad jurdica, recursos propios, y a la cual se
le han delegado poderes de decisin,9 mientras que el de rgano
materializa un reparto de atribuciones dentro de la misma persona
pblica, no ya la creacin de un ente diverso y ajeno a ella, pero
que se le dota de facultades para su actuacin y decisin, asimismo
imparcial.10 ste es claramente el caso de la Ley Federal, en la que
el IFAI est constituido como un organismo, mientras que en el resto
de los poderes federales y los rganos autnomos se trata de rganos,
cons-tituidos como comisiones u otras figuras anlogas.
Ahora bien, estos rganos u organismos deben tener ciertas
caractersticas. La primera de ellas es la especializacin. Ello
parece excluir que las facultades de revisin se le otorguen a los
tribunales de lo contencioso administrativo, pues stos difcilmente
pueden ser considera-dos como rganos especializados en materia de
acceso a la informacin. La segunda caracte-rstica es la
imparcialidad. Se trata de un mandato claro que busca impedir la
subordinacin de estos organismos a cualquier otra autoridad en el
mbito de su competencia. Para ello se les dota de tres autonomas:
operativa, de gestin y de decisin.
El propio Constituyente, en el dictamen, expuso el contenido
especfico de estas autono-mas:
operativa, que consiste en la administracin responsable con
criterios propios; de gestin presupuestaria, que se refiere a la
aprobacin de sus proyectos de presupuestos y ejercer su presupuesto
con base en los principios de eficacia, eficiencia y transparencia,
sujetndose a la normatividad, la evaluacin y el control de los
rganos correspondientes... y finalmente la de decisin, que supone
una actuacin basada en la ley y en la capacidad de un juicio
indepen-diente debidamente fundado y motivado, al margen de las
autoridades en turno.11
Debe notarse que el Constituyente no les otorg de manera expresa
la autonoma pre-supuestaria; sin embargo, quiso implicarla en la
autonoma de gestin. Por ello, nos parece que no existen obstculos
para que los legisladores puedan otorgrsela, en beneficio de una
mayor independencia para estos organismos. Como ya sealamos, la
LFTAIPG otorga al IFAI
9 Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y
de la Funcin Pblica con Proyecto de Decreto que reforma el artculo
6o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en
Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, nmero 2207-II, martes 6
de marzo de 2007.
10 Idem.11 Idem.
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esa autonoma presupuestaria, que en todo caso est definida por
la Ley Federal de Presu-puesto y Responsabilidad Hacendaria.
Al final del da, como afirman Pedro Salazar y Paula Vsquez:
de lo que se trata es de garantizar, en todos los casos, la
existencia de rganos u organismos profesionales y comprometidos con
el derecho de acceso a la informacin que se coloquen del lado del
ciudadano y que contribuyan a la construccin de una cultura en las
que funcionarios pblicos, actores privados, ciudadanos y personas
en lo general entiendan que la informacin en posesin de los sujetos
obligados es propiedad de todos es, en ese sentido, pblica, y, por
lo tanto, debe estar al alcance de todos debe estar, en ese otro
sentido, abierta al escru-tinio pblico (Salazar y Vsquez, 2008,
61).
Ahora bien, la Ley Federal de Proteccin de Datos Personales en
Posesin de los Particu-lares (en adelante LFPDP) introduce nuevas
atribuciones y condiciones en la operacin del IFAI que modifican,
al menos en parte, la naturaleza de su actuacin. En efecto, ese
orde-namiento le otorga al IFAI amplias facultades para difundir,
promover, regular y vigilar los distintos aspectos que implica el
derecho a la proteccin de datos personales y el ejercicio de los
derechos ARCO. En particular, la Ley permite que el IFAI coadyuve
con las diferentes au-toridades reguladoras en la emisin de normas
especficas que regulen la materia, as como vigilar y verificar el
cumplimiento de las disposiciones de la Ley (artculos 38 y 40,
LFPDP).
Resulta particularmente importante destacar que, en materia de
verificacin del cumpli-miento de la LFPDP, el IFAI puede actuar de
oficio o a peticin de parte y puede imponer sanciones
administrativas, mismas que pueden ser recurridas mediante juicio
de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa. En el mismo sentido, las resoluciones que emita el
IFAI en materia de proteccin de derechos ARCO pueden ser recurridas
por la misma va (artculo 56, LFPDP). Esto es as porque, en esta
materia, el IFAI acta como una autoridad administrativa de primer
nivel y no, como en el caso del recurso de revisin en materia de
acceso a la informacin, como una autoridad administrativa revisora.
ste es un cambio sustancial en la manera en que acta el IFAI y que
tiene, como veremos adelante, importantes implicaciones si se le
otorgara al IFAI la autonoma constitucional.
Una vez concluida esta breve revisin de la evolucin del marco
normativo e institucio-nal en materia de acceso a la informacin y
proteccin de datos personales, pasaremos a continuacin a explorar
el origen, naturaleza y caractersticas de los rganos con autonoma
constitucional.
III. LOS RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS
1. Origen
Los rganos constitucionales autnomos surgen luego de la Segunda
Guerra Mundial, aunque fueron ya teorizados por Georg Jellinek y
por Santi Romano desde finales del siglo XIX. La existencia de
dichos rganos supone un enriquecimiento de las teoras clsicas de la
divisin de poderes que postulaban que dentro de un Estado solamente
haba tres funciones: la legislativa, la ejecutiva y la
judicial.
En la actualidad se entiende que dentro de un Estado puede haber
funciones distintas a las anteriores o tareas que deban ser
llevadas a cabo por rganos diferentes a los tradiciona-les. La
realidad estatal contempornea, que en los ltimos tiempos se ha
vuelto compleja y problemtica, ha hecho surgir la necesidad de ir
perfeccionando las formas de actuacin de los rganos pblicos y la
distribucin de funciones entre ellos. En este contexto comienzan a
crearse los rganos constitucionales autnomos.
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2. Caractersticas
Siguiendo a Manuel Garca Pelayo (1993), podemos establecer que
las caractersticas de los rganos constitucionales autnomos son las
siguientes:
1. Configuracin inmediata por la Constitucin; esto significa que
es el propio texto cons-titucional el que prev su existencia, pero
sin limitarse simplemente a mencionarlos, sino determinando su
composicin, los mtodos de designacin de sus integrantes, su estatus
institucional y sus competencias principales.
2. Una segunda caracterstica de estos rganos es que resultan
centrales para la configu-racin del modelo de Estado y, en este
sentido, se vuelven necesarios e indefectibles en la medida de que
si desaparecieran se vera afectada la globalidad del sistema
constitucional o el buen funcionamiento del modelo de Estado de
derecho.
3. Una tercera caracterstica es que estos rganos participan en
la direccin poltica del Estado, esto es, inciden en la formacin de
la voluntad estatal, ya sea en los procesos de toma de decisiones o
en la solucin de conflictos al interior del Estado de que se
trate.
4. Se ubican fuera de la estructura orgnica de los poderes
tradicionales. Esta caracte-rstica es muy importante, ya que
significa que los rganos constitucionales autnomos no se pueden
adscribir orgnicamente a ninguno de esos poderes: no forman parte
de la ad-ministracin pblica (en ninguna de sus variables), ni del
Poder Legislativo, ni tampoco del Judicial. Esta independencia
orgnica se manifiesta no solamente a travs de la ausencia de
controles burocrticos, sino tambin con la existencia de una cierta
autonoma financie-ra o garanta econmica a favor del rgano
constitucional; de otra forma la independencia orgnica podra verse
fcilmente vulnerada a travs de la asfixia en el suministro de los
re-cursos econmicos. La obligacin para el legislador de otorgar los
fondos necesarios para el desempeo de las funciones de los rganos
constitucionales autnomos formara parte de la garanta institucional
que se menciona prrafos adelante y que la Constitucin les ase-gura,
pues no se trata solamente de tener un mbito de competencias
constitucionalmente determinado, sino tambin de que ese mbito
cuente con los medios suficientes para poder ser actuado y actuable
en la realidad cotidiana del Estado.
5. Otra caracterstica de estos rganos, derivada justamente de su
no incorporacin or-gnica dentro de ninguno de los tres poderes
tradicionales que se acaba de sealar en el punto anterior, es que
tienen una paridad de rango con los dems rganos y poderes, de tal
forma que no se encuentran subordinados a ellos. Esto no significa,
sin embargo, que las decisiones de los rganos constitucionales
autnomos no sean controlables o revisables, por ejemplo, por el
Poder Judicial. Pensemos por ejemplo en el caso del Poder
Legislativo: tiene paridad de rango con el ejecutivo y con el
judicial, pero a travs de mecanismos de control de
constitucionalidad de las leyes los jueces pueden revisar su
trabajo y, llegado el caso, expulsar del ordenamiento a una ley por
ser contraria al texto constitucional.
Para sintetizar lo anterior se puede decir que los rganos
constitucionales autnomos: a) son creados de forma directa por el
texto constitucional; b) cuentan con una esfera de atribucio-nes
constitucionalmente determinada, lo cual constituye una garanta
institucional que hace que tal esfera no est disponible para el
legislador ordinario (esto significa que la ley no podr afectar ese
mbito competencial garantizado por la Constitucin e, incluso, no
solamente no lo podr afectar sino que tendr que asegurarlo y
dotarlo de efectividad a travs de la regu-lacin concreta que por va
legislativa se haga de los mandatos constitucionales); c) llevan a
cabo funciones esenciales dentro de los Estados modernos, y d) si
bien no se encuentran orgnicamente adscritos o jerrquicamente
subordinados a ningn otro rgano o poder, sus resoluciones a menos
que se trate de rganos lmite son revisables de acuerdo con lo que
establezca la Constitucin de cada pas.
Los rganos constitucionales autnomos deben ser distinguidos de
los llamados rganos auxiliares u rganos de relevancia
constitucional. Estos ltimos compartiran algunas,
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pero no todas, las caractersticas que definen a los rganos
constitucionales autnomos. Normalmente, la caracterstica que les
falta es la que tiene que ver con la no inclusin en la estructura
orgnica de alguno de los poderes tradicionales. En este sentido,
seran rganos auxiliares o de relevancia constitucional, por
mencionar ejemplos que existen en el ordena-miento jurdico
mexicano, la Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin,
dependiente de la Cmara de Diputados (artculo 79 constitucional);
el Consejo de la Judicatura Federal (artculo 100 constitucional) y
el Tribunal Electoral (artculo 99 constitucional), los dos lti-mos
integrados dentro de la estructura orgnica del Poder Judicial de la
Federacin. En estos tres casos, es la propia Constitucin la que los
crea y les asegura un mbito competencial propio y definido,
concedindoles en algunos supuestos incluso facultades de rganos
lmite, es decir, de rganos que toman decisiones no revisables por
ninguna otra instancia, pero mantenindolos orgnicamente ubicados
dentro de uno de los poderes tradicionales.
3. Razones para su creacin
En general, en el derecho y en la prctica poltica comparados se
observa que los rganos constitucionales autnomos se crean,
principalmente, por las siguientes consideraciones:
1. En primer trmino, pueden surgir por la necesidad de
desarrollar funciones nuevas nor-malmente ms complejas que el
Estado no realizaba en tiempos pasados y que por sus caractersticas
no pueden llevar a cabo los rganos incluidos en las tradicionales
teoras de la divisin de poderes; y
2. En segundo lugar, los rganos constitucionales autnomos pueden
surgir por cuestiones coyunturales de un Estado, determinadas por
necesidades particulares de la accin poltica.
Este ltimo supuesto, que puede resultar un tanto extrao para la
teora constitucional ms ortodoxa, se acredita en Mxico cuando se
repasa el surgimiento del IFE (1990), que se produce a raz del
enorme descrdito que, en el pasado, tena el rgano encargado de
organi-zar las elecciones y contar el sufragio de los mexicanos.
Ante ese escenario de desconfianza manifiesta, el gobierno mexicano
decide crear una institucin nueva, de alguna forma des-vinculada
del resto de los poderes (aunque no del todo, pues la completa
ciudadanizacin del IFE no se produce sino hasta finales de 1996)
para atender la necesidad de contar con elecciones confiables,
transparentes y apegadas a la legalidad. Un caso parecido se
produce con el surgimiento de la Comisin Nacional de Derechos
Humanos (CNDH) en 1990, en el que conviven razones coyunturales
aunadas a la necesidad de contar con un mecanismo no jurisdiccional
de proteccin de los derechos humanos.
El caso de la CNDH muestra, por lo dems, que el surgimiento de
un rgano constitucional autnomo puede darse tambin como una forma
de evolucin institucional. Recordemos que la Comisin surge como un
rgano con autonoma de decisin, pero adscrito orgnica-mente a la
Secretara de Gobernacin del Poder Ejecutivo Federal (en 1990) y
luego cambia su naturaleza jurdica para ser reconocido como rgano
constitucional autnomo (primero en 1992, pero plenamente hasta
1999). Este ejemplo es emblemtico no solamente por tratar-se de un
caso de xito, sino porque demuestra de forma palmaria que los
rganos pblicos pueden ir evolucionando, en la medida en que se
robustecen y maduran, de forma tal que surgen nuevas necesidades de
diseo institucional para que pueda llevar a cabo de manera plena su
trabajo.
4. Los rganos constitucionales autnomos en Mxico
En Mxico, los rganos constitucionales autnomos que prev la
Constitucin son cinco:1. El rgano encargado del sistema nacional de
informacin geogrfica y estadstica,
previsto en el apartado B del artculo 26 constitucional
(denominado Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, INEGI). La
Constitucin seala que le corresponde a este rgano
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normar y coordinar el sistema nacional de informacin estadstica
y geogrfica, as como regular la captacin, procesamiento y
publicacin de la informacin generada y proveer a su observancia (es
decir, que se tome en cuenta para los efectos legales y
administrativos que sean conducentes). El prrafo tercero del nuevo
apartado B se refiere a la estructura orgnica del rgano
constitucional autnomo al que estamos haciendo referencia. Precisa
la forma en que se integra su Junta de Gobierno (compuesta por
cinco miembros) y la manera en que sus integrantes son nombrados
(el siguiente prrafo se encarga de dejar al legislador ordinario la
facultad de determinar los requisitos que se deben cumplir para
ocupar el cargo, la duracin en el mismo y el escalonamiento). La
Constitucin remite a la ley para efecto de determinar la
organizacin y funcionamiento del sistema nacional de estadstica y
geografa, pero dispone cuatro criterios que debern ser observados
al momento de realizar la configuracin legisla-tiva del sistema:
accesibilidad de la informacin, transparencia, objetividad e
independencia.
El ltimo prrafo del apartado B del artculo 26 asimila a los
integrantes de la Junta de Gobierno a aquellos otros funcionarios
que estn protegidos por el llamado fuero consti-tucional. En
efecto, el texto constitucional dispone que dichos integrantes no
podrn ser removidos de sus cargos sino por causa grave y estarn
sujetos al ttulo cuarto de la Cons-titucin (que prev, entre otras
cuestiones, la declaracin de procedencia y el juicio poltico).
2. Los tribunales agrarios recogidos en el artculo 27, fraccin
XIX. Dicho precepto dis-pone que los tribunales encargados de la
imparticin de la justicia agraria sern autnomos y tendrn plena
jurisdiccin; estos tribunales se integran por magistrados
propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cmara de
Senadores o, en sus recesos, por la Comi-sin Permanente. Su rea
competencial incluye todas las cuestiones de lmites de terrenos
ejidales y comunales, as como las relacionadas con la tenencia de
la tierra de los ejidos y comunidades.
3. El Banco Central, creado por el artculo 28, sexto y sptimo
prrafos de la Constitucin. El Banco Central es autnomo en el
ejercicio de sus funciones y en su administracin. Tiene por
objetivo prioritario procurar la estabilidad del poder adquisitivo
de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectora del
desarrollo nacional que corresponde al Estado. El mismo precepto,
en su sexto prrafo, termina disponiendo que: ninguna autoridad podr
ordenar al banco conceder financiamiento. Por su parte, el sptimo
prrafo establece que el Banco Central tendr a su cargo la acuacin
de moneda y la emisin de billetes, adems de regu-lar los cambios,
la intermediacin y los servicios financieros. La ley que desarrolla
los dos prrafos mencionados (DOF del 23 de diciembre de 1993)
dispone que el Banco Central se llame Banco de Mxico.
4. El Instituto Federal Electoral establecido por el artculo 41,
fraccin III de la constitu-cin. El IFE est dotado de personalidad
jurdica y patrimonio propios; es el rgano encargado de organizar
las elecciones federales. En su integracin participan el Poder
Legislativo de la Unin, los partidos polticos nacionales y los
ciudadanos. De acuerdo con la legislacin elec-toral federal, sus
fines son los siguientes: a) contribuir al desarrollo de la vida
democrtica; b) preservar el funcionamiento del rgimen de partidos
polticos; c) integrar el Registro Fede-ral de Electores; d)
asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos
poltico-electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones;
e) garantizar la celebracin peridica y pacfica de las elecciones
para renovar a los integrantes de los poderes Legislativo y
Ejecutivo de la Unin; f) velar por la autenticidad y efectividad
del sufragio, y g) llevar a cabo la promocin del voto y coadyuvar a
la difusin de la cultura democrtica.
El IFE tiene una competencia material expresamente reservada por
la Constitucin; en virtud de dicha competencia el Instituto tiene a
su cargo la realizacin, de forma integral y directa, de las
actividades relativas a la capacitacin y educacin cvica, geografa
electoral,
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los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los
partidos polticos, el padrn y lista de electores, impresin de
materiales electorales, preparacin de la jornada electoral, los
cmputos en los trminos que seale la ley, declaracin de validez y
otorgamiento de cons-tancias en las elecciones de diputados y
senadores, cmputo de la eleccin de presidente de la Repblica en
cada uno de los distritos electorales uninominales y, finalmente,
la regulacin de la observacin electoral y de las encuestas o
sondeos de opinin con fines electorales. Estas atribuciones pueden
ser ampliadas por las dems que seale la ley.
5. La Comisin Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), dispuesta
por el artculo 102, apartado B. Esta Comisin, como las respectivas
comisiones que existen en el mbito de las entidades federativas,
conoce de quejas de carcter administrativo que, derivadas de actos
de cualquier autoridad o servidor pblico (con excepcin del Poder
Judicial de la Federacin), puedan suponer una vulneracin a los
derechos humanos. Las comisiones estn inspiradas por el modelo
escandinavo del ombudsman. La CNDH, por mandato constitucional,
cuenta con autonoma de gestin y presupuestaria, personalidad
jurdica y patrimonio propios.
5. Problemas abiertos
Debemos tener presente que los rganos constitucionales autnomos,
en la experiencia constitucional mexicana, son muy recientes. En
realidad, si observamos la lista que figura en el apartado
inmediato anterior, nos podremos dar cuenta que no hay una
configuracin nica de tales rganos y que no todos responden al mismo
patrn.
A veces la direccin del rgano es de carcter colegiado (es el
caso del IFE, del Banco de Mxico o del INEGI) o a veces es de
carcter individual (es el caso de la CNDH). A veces la Constitucin
se extiende ms en su configuracin institucional y a veces se
concentra en las facultades. A veces se establece una especie de
junta de gobierno (el Consejo General del IFE como rgano Superior
de Direccin) y a veces un consejo puramente consultivo (como en el
caso, nuevamente, de la CNDH). No hay recetas conocidas y
consolidadas en el terreno que estamos analizando.
Lo que el rgimen jurdico de un rgano constitucional autnomo no
puede dejar de con-templar desde el texto mismo de la carta magna
es lo siguiente:
1. La denominacin del rgano.2. La clara determinacin de que goza
de autonoma y de que, en esa virtud, no est ads-
crito orgnicamente a ninguno de los tres poderes
tradicionales.3. La integracin individual o colectiva del rgano.4.
La forma de nombramiento, duracin e inamovilidad del titular o los
titulares del rgano.5. La esfera competencial bsica, incluyendo la
posible relacin que guarde con los orga-
nismos de naturaleza semejante que existan en las entidades
federativas (como en el caso de la CNDH).
6. Su legitimacin activa y pasiva frente a litigios de
naturaleza estrictamente constitucio-nal, tales como la accin de
inconstitucionalidad y la controversia constitucional.
A mediano plazo sera deseable encontrar un modelo de regulacin
constitucional de los rganos constitucionales autnomos, por un
lado; pero tambin sera interesante poder aco-modarlos a todos
dentro de un captulo especfico de la carta magna, ya que
actualmente estn en lugares un tanto inslitos.
Por ejemplo, varios de ellos estn previstos en el captulo
relativo a los derechos humanos, si bien su trabajo no tiene
demasiado que ver con el tema (es el caso del INEGI o del Banco de
Mxico); de forma tambin extraa la previsin de la CNDH y sus
organismos homlogos a nivel local se encuentra dentro del captulo
de la Constitucin dedicado al Poder Judicial de la Federacin.
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De la misma forma, habra que poner especial atencin en el tema
del papel que juegan los rganos autnomos dentro del esquema general
que la Constitucin mexicana prev para su propia defensa.
Aunque ya fue mencionado, quisiramos insistir en la necesidad de
definir qu papel de-ben tener los rganos autnomos dentro de los
procesos de controversias constitucionales y acciones de
inconstitucionalidad. Deben ser sujetos pasivos (demandados) en
tales proce-sos?, deben poder iniciar un juicio de esa
naturaleza?
Actualmente resulta muy llamativo que solamente la CNDH pueda
interponer una accin de inconstitucionalidad. O que, segn lo que ha
interpretado la SCJN, el IFE no pueda de-fenderse por medio de una
controversia constitucional cuando un poder del Estado invade
presuntamente su esfera competencial. En todo caso, conviene que
esta situacin sea clara-mente especificada en el marco
constitucional de estos rganos.
Luego de este repaso general, pasaremos a analizar las razones
que justifican la autono-ma constitucional del IFAI.
IV. LAS RAZONES DE LA AUTONOMA CONSTITUCIONAL DEL IFAI
1. La agenda de los derechos humanos y sus mecanismos de
proteccin
La agenda de los derechos humanos o fundamentales evoluciona y
se perfecciona con-tinuamente. En los ordenamientos jurdicos de las
democracias constitucionales es posible constatar una tendencia
hacia la mejora y ampliacin de las normas a travs de los cules se
reconocen los derechos y un fortalecimiento de los mecanismos
mediante las cuales se les brinda proteccin. Este fenmeno puede
materializarse mediante la adopcin de reformas constitucionales, la
ratificacin de tratados internacionales, la reforma o creacin de
leyes secundarias o la labor jurisdiccional. En el caso de los
Estados federales, como es el caso mexicano, la tendencia suele
verificarse a manchas de leopardo en algunas entidades fe-derativas
ms que en otras y a diversas velocidades entre el mbito federal y
el local. Pero, en cualquier caso, la tendencia que prevalece es la
misma: con el paso del tiempo se ampla el conjunto de los derechos
humanos y se fortalecen los instrumentos para ofrecerles pro-teccin
y garanta. En nuestro pas, como ya se sealaba, este fenmeno puede
constatarse en diferentes momentos de la historia reciente y ha
encontrado un momento cspide con las reformas constitucionales en
materia de derechos humanos y de amparo aprobadas a mediados de
2011.
De esta manera, desde hace dcadas pero con mayor nfasis en los
aos recientes, no slo se han incorporado nuevos derechos al
ordenamiento nacional sino que tambin y quiz sobre todo se han
perfeccionado las instituciones y los instrumentos de garanta de
los mismos. Conviene recordar que, segn la teora ms avanzada en
materia de derechos humanos, stos se encuentran garantizados en dos
niveles: en un nivel primario cuando son expresamente reconocidos
en algn ordenamiento jurdico (que puede ser una Constitucin, un
tratado internacional o, incluso, una Constitucin estatal o una ley
general) y en un nivel secundario cuando se crean los mecanismos
jurdicos e institucionales ad hoc para proteger-los (mediante la
prevencin, la sancin o la reparacin). Los mecanismos de proteccin
las llamadas garantas secundarias de los derechos pueden ser
jurisdiccionales o no jurisdic-cionales dependiendo de su
naturaleza y la del rgano encargado de ejercerlos.
Tpicamente, las garantas secundarias de carcter jurisdiccional
son los poderes judiciales federal y locales que ejercen su labor
de proteccin mediante la resolucin de recursos como el amparo, el
habeas corpus o de otros mecanismos de carcter genrico como las
acciones de inconstitucionalidad o las controversias
constitucionales. En este rubro tambin
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se encuentran algunos recursos especializados como es el caso
del Juicio para la Proteccin de los Derechos Poltico Electorales
del que, en Mxico, conoce el Tribunal Electoral del Po-der Judicial
de la Federacin y que tambin es un rgano de garanta de ndole
jurisdiccional. Las garantas secundarias no jurisdiccionales, en
cambio, son las que ejercen autoridades de naturaleza
administrativa como las Comisiones (nacional y estatales) de
Derechos Humanos o los Institutos (federal y estatales)
Electorales. Se trata de instituciones que complementan el sistema
de garantas jurisdiccionales mediante mecanismos administrativos de
proteccin de los derechos humanos.
2. La evolucin en Mxico
Si colocamos nuestra atencin en la historia de estas autoridades
en Mxico confirma-remos, como ya se adelantaba en la seccin
precedente , que en todos los casos se ha verificado una evolucin
institucional que ha venido ampliando la capacidad de tutela
ju-risdiccional y no jurisdiccional de los derechos humanos o
fundamentales. Como sabemos, por ejemplo, la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin perfeccion su condicin de Tribunal Supremo y
se convirti tambin en un Tribunal Constitucional gracias a las
reformas imple-mentadas a finales de la dcada de los ochenta y
principios de los noventa del siglo XX; la autoridad encargada de
organizar las elecciones federales pas de ser una dependencia
gu-bernamental (Comisin Federal Electoral, dependiente de la
Secretara de Gobernacin) hasta convertirse en un Instituto con
autonoma constitucional desde 1990-1991, pero que slo perfeccion su
autonoma poltica con la reforma electoral de 1996; el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin surgi como un tribunal
administrativo (TRICOEL) y slo con el paso del tiempo adquiri
carcter jurisdiccional (TRIFE) y, posteriormente, se adscribi al
Poder Judicial federal (TEPJF); la Comisin Nacional de los Derechos
Humanos, por su parte, surgi adscrita al gobierno federal y
posteriormente adquiri su plena autonoma.12
Estas cuatro autoridades son instituciones de garanta secundaria
de derechos humanos o fundamentales; dos de ellas jurisdiccionales
y las otras dos administrativas. Estas ltimas, el Instituto Federal
Electoral y la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, son adems
organismos constitucionales autnomos. De ah la importancia de hacer
referencia a su evo-lucin institucional en este estudio. Cuando se
piensa en la naturaleza jurdica y en la historia institucional del
Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y de Proteccin
de Da-tos Personales (IFAI), resulta relevante tener presente las
semejanzas entre este ltimo y los dos organismos constitucionales
autnomos encargados de ofrecer garanta no jurisdiccional a los
derechos poltico-electorales de los ciudadanos y a los derechos
humanos en general. Ya revisamos la evolucin del rgano federal de
transparencia y de sus pares en las entidades federativas (vase
supra seccin II), pero ahora conviene reparar en su naturaleza
jurdica y en su finalidad institucional teniendo como referente la
gnesis y caractersticas del Instituto Federal Electoral y de la
Comisin Nacional de los Derechos Humanos.
El Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y
Proteccin de Datos Personales (IFAI) tambin es un rgano de garanta
secundaria de dos derechos humanos o fundamenta-les: el derecho de
acceso a la informacin pblica y el derecho de proteccin de datos
perso-nales. Se trata de una autoridad administrativa aunque
resuelva mediante procedimientos administrativos seguidos en forma
de juicio que tiene base constitucional y que tambin ha sido objeto
de una evolucin normativa. De hecho y como ya hemos expuesto aunque
su denominacin no se encuentra expresamente contemplada en el
artculo 6o. de la Cons-titucin, desde 2007, en ese artculo se
establece la existencia de rganos u organismos especializados e
imparciales, y con autonoma operativa, de gestin y de decisin
dedica-dos a la proteccin de los dos derechos que acabamos de
mencionar. Este imperativo vale
12 Las autoridades estatales similares o correspondientes en la
mayora de los casos siguieron una evolucin similar.
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a nivel federal por lo que constituye el sustento constitucional
para la existencia del IFAI. Pero es importante recordar que esta
formulacin constitucional no exista con anterioridad, por lo que
constituye una confirmacin de que tambin en esta materia se ha
verificado una evolucin institucional.
3. Hacia la autonoma constitucional del IFAI
Ya se ha sealado que los rganos constitucionales autnomos se
crean: 1) por la ne-cesidad de desarrollar funciones nuevas
normalmente ms complejas que el Estado no realizaba en tiempos
pasados; y 2) por cuestiones coyunturales de un Estado (vase supra
seccin III). Tambin hemos advertido que este segundo caso fue el
que explica la evolu-cin de la autoridad encargada de organizar las
elecciones hasta la creacin del Instituto Federal Electoral con su
naturaleza jurdica actual. En el caso de la Comisin Nacional de los
Derechos Humanos podemos decir que su configuracin como un rgano
constitucional autnomo es el resultado de ambas razones: dada la
situacin de los derechos humanos en el pas durante la dcada de los
noventa del siglo XX, la dinmica poltica del pas y las limitaciones
del diseo institucional del Estado mexicano, fue necesario crear un
organismo pblico autnomo para robustecer las garantas de los
derechos humanos. En ambos casos, la autonoma institucional surgi
como un imperativo impuesto por la necesidad de brindar garantas
efectivas a los derechos humanos o fundamentales en juego; o, para
decirlo con otras palabras, el diseo del Estado mexicano no ofreca
los mecanismos necesarios para dotar de garantas efectivas a los
derechos poltico-electorales y a los derechos humanos en general en
ese momento de la historia moderna del pas. Por eso se crearon
rganos constitu-cionales autnomos ad hoc que siguen desempeando una
funcin estratgica en el Mxico actual. Ambas instituciones, de
hecho, fueron factores claves en la transicin democrtica mexicana y
siguen desempeando un papel importante en la etapa de
consolidacin.
La agenda de la transparencia, del derecho de acceso a la
informacin pblica y la protec-cin de los datos personales se
encuentra en una etapa de maduracin que demanda un for-talecimiento
de la institucin de garanta encargada de brindarle proteccin. Desde
el punto de vista institucional y coyuntural, la naturaleza jurdica
actual del IFAI, con una autonoma ambigua en sus alcances, no es
suficiente para garantizar el desempeo que esa institucin est
llamada a realizar. A diferencia del IFE y la CNDH, que fueron
instituciones bisagra de la transicin democrtica, el Instituto
Federal de Acceso a la Informacin Pblica y de Protec-cin de Datos
Personales es una institucin que pertenece a la agenda de la
postransicin y que est orientada por los imperativos de la
consolidacin de la democracia constitucional en el pas.13 As las
cosas, mientras las dos primeras autoridades requirieron de
autonoma constitucional para evitar la intromisin del poder poltico
en sus tareas en el contexto de un sistema de partido hegemnico, el
IFAI requiere esa misma naturaleza jurdica para poder realizar sus
funciones en un contexto de pluralidad poltica
institucionalizada.
La autonoma constitucional, en los casos del IFE y de la CNDH,
era una condicin nece-saria y lo sigue siendo hoy en da para
garantizar que la funcin que tenan encomendada se llevara a cabo
con independencia e imparcialidad polticas en un contexto en el que
exista una fuerza poltica claramente predominante. En el caso del
IFAI, en cambio, en un principio la autoridad pudo funcionar como
dependencia del Poder Ejecutivo porque la agenda de la
transparencia emergi como parte de la alternancia y, por lo mismo,
en principio, estaba en sintona con las prioridades de la
administracin en turno. Sin embargo, con el tiempo qued claro que
un rgano de control y garanta como ste requiere de un mbito de
decisin y
13 En particular se ha argumentado que es uno de los organismos
que soporta uno de los pilares centrales de la rendicin de cuentas:
el acceso a la informacin, y que lamentablemente no est
suficientemente vinculado con otras instituciones creadas en el
mismo perodo y que estn orientadas al mismo propsito (Lpez Aylln,
Merino y Morales 2011).
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operacin propios para poder realizar su labor frente al gobierno
en un contexto democrtico. En este caso, el imperativo no slo era
garantizar la imparcialidad y la independencia sino, sobre todo, la
capacidad efectiva de control frente a la administracin pblica.
Esta convic-cin explica en parte la reforma constitucional de 2007
al artculo 6o. Pero ahora, un lustro despus, ese ajuste
constitucional resulta insuficiente al menos por dos razones: a)
porque se ha consolidado la tesis de que, en un contexto de
democracia poltica, la agenda de la transparencia y del derecho de
acceso a la informacin debe abarcar a todos los poderes y entidades
del Estado y no slo a la administracin pblica; b) porque se decidi
ampliar la agenda institucional del IFAI en el mbito de la
proteccin de los datos personales.
Lo anterior explica que sea necesario impulsar un paso ms en la
evolucin institucional del IFAI para dotarlo de autonoma
constitucional plena. Su misin como rgano pblico de garanta de los
derechos fundamentales frente a poderes pblicos (no slo frente a la
admi-nistracin pblica sino ante cualquier autoridad, entidad, rgano
y organismo, por lo pronto federal, como dicta la Constitucin) y
ante poderes privados demanda un fortalecimiento de su naturaleza
constitucional. De hecho, es necesario precisar en la Constitucin
que sus facultades alcanzan a todos los poderes pblicos sin
excepcin. Esta exigencia es particu-larmente relevante en un
contexto de pluralidad democrtica y constituye un argumento
poderoso a favor de la autonoma constitucional.
Los alcances de la competencia de los institutos de
transparencia se desprenden de la naturaleza de los derechos a su
cargo y, para el caso concreto del derecho de acceso a la
informacin, han sido trazados en documentos internacionales. Tal es
el caso, por ejemplo, de la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso
a la Informacin Pblica que, al establecer el alcance de esa
legislacin modelo, seala lo siguiente:
3. La presente ley se aplica a toda autoridad pblica
perteneciente a todas las ramas del Go-bierno (Poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial) y en todos los niveles de la estructura
gu-bernamental interna (central o federal, regional, provincial o
municipal); se aplica tambin a los rganos, organismos o entidades
independientes o autnomos de propiedad del Gobierno o controlados
por el mismo, bien actuando por facultades otorgadas por la
Constitucin o por otras leyes, y se aplica asimismo a las
organizaciones privadas que reciben fondos o benefi-cios pblicos
sustanciales (directa o indirectamente) o que desempean funciones y
servicios pblicos, pero solamente con respecto a los fondos o
beneficios pblicos recibidos o a las fun-ciones y servicios pblicos
desempeados. Todos estos rganos debern tener su informacin
disponible de acuerdo con lo previsto en la presente Ley.14
Resulta lgico pensar que la naturaleza jurdica idnea para
desempear una tarea como esa que vincula a todos esos actores es la
de un organismo constitucionalmente autnomo. Una entidad
dependiente de cualquiera de los tres poderes tradicionales del
Estado vera li-mitada su capacidad de control ante el mismo.
Esta lnea argumentativa se robustece si adicionamos al
razonamiento el derecho de pro-teccin de datos personales que, en
el caso mexicano, ha quedado a cargo del propio ins-tituto garante
de la transparencia y del derecho de acceso a la informacin. Sobre
todo si consideramos que la legislacin mexicana en la materia Ley
Federal de Proteccin de Da-tos Personales en Posesin de los
Particulares ampla el mbito de responsabilidad de la autoridad ms
all del mbito estatal para contemplar como sujetos obligados tambin
a los particulares. Esta decisin legislativa fortalece los
argumentos a favor de dotar de autonoma constitucional al IFAI. La
tarea que tiene a su cargo en esta delicada materia es una tarea de
Estado que debe estar caracterizada por la imparcialidad, la
independencia, el profesionalis-mo y la especializacin.
14 Aprobada en la cuarta sesin plenaria de la OEA, celebrada el
8 de junio de 2010.
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Desde esta perspectiva, la autonoma constituye una garanta no
slo del derecho funda-mental en cuestin sino tambin, aunque parezca
paradjico, de la institucionalidad estatal. Esto es as porque la
labor del IFAI en materia de proteccin de datos personales no debe
comprometer a los poderes tradicionales del Estado en particular a
la administracin pbli-ca y mucho menos prestarse a interpretaciones
de ndole poltica o partidista. La garanta del derecho de proteccin
de los datos personales, entonces, robustece la tesis de que el
IFAI requiere de autonoma constitucional plena. De esta manera las
decisiones en esta ma-teria sern responsabilidad exclusiva de los
directivos (actualmente denominados comisiona-dos) de dicha
institucin sin que sta sea trasladable a poderes pblicos de ndole
poltica.
De hecho, esa es la tendencia que ha seguido el modelo europeo
en el que est inspirada la legislacin mexicana y que se reproduce
en los ordenamientos ms avanzados en el tema. Tal es el caso, por
citar dos ejemplos cannicos, de las legislaciones de Espaa y de
Italia. En el primer caso, la Agencia Espaola de Proteccin de Datos
es un ente de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia y
plena capacidad pblica y privada.15 Adems, la norma-tividad espaola
establece que, para cumplir su funcin, dicha agencia acta con
indepen-dencia de las Administraciones Pblicas en el ejercicio de
sus funciones.16 Por su parte, en Italia el garante para la
proteccin de los datos personales es una autoridad independiente
creada mediante la ley de la privacy.17 En ambos casos la
legislacin garantiza que las au-toridades en la materia sean
independientes de los poderes pblicos (en particular del poder
ejecutivo) en atencin a la funcin que tienen a su cargo. Desde
nuestro punto de vista y por los argumentos que ya han sido
expuestos esa es la tendencia que debera seguir la evo-lucin
institucional del Instituto Federal de Acceso a la Informacin
Pblica y Proteccin de Datos Personales mexicano.
4. La autonoma del IFAI a la luz de la reforma en materia de
derechos humanos de 2011
Otro argumento proviene de la reforma constitucional en materia
de derechos humanos que ya fue mencionada y que se public en junio
de 2011. Dicha reforma constituye la confirmacin de la tendencia
general que ha seguido el ordenamiento jurdico mexicano ha-cia la
consolidacin de la democracia constitucional y marca la pauta que
debe orientar las adecuaciones e interpretaciones normativas
constitucionales, convencionales, legislativas y jurisprudenciales
en materia de derechos humanos y fundamentales y sus garantas. La
clave de esa orientacin se encuentra en el texto del artculo 1o.
constitucional reformado:
Artculo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas
gozarn de los derechos hu-manos reconocidos en esta Constitucin y
en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea
parte, as como de las garantas para su proteccin, cuyo ejercicio no
podr restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las
condiciones que esta Constitucin establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarn de
conformidad con esta Constitucin y con los tratados internacionales
de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la
proteccin ms amplia.
Todas las autoridades, en el mbito de sus competencias, tienen
la obligacin de promover, respetar, proteger y garantizar los
derechos humanos de conformidad con los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
En consecuencia, el Estado
15 La redaccin proviene directamente del sitio oficial de dicha
institucin:
http://www.agpd.es/portalwebA-GPD/conozca/naturaleza/index-ides-idphp.php.
16 Idem.17 Se refiere a la ley sobre la vida privada,
originalmente del 31 de diciembre de 1996 (Ley No. 675) y ahora
ley del 30 de junio de 2003 (Ley No. 196).
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deber prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones
a los derechos humanos, en los trminos que establezca la ley.
Est prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los
esclavos del extranjero que entren al territorio nacional
alcanzarn, por este solo hecho, su libertad y la proteccin de las
leyes.
Queda prohibida toda discriminacin motivada por origen tnico o
nacional, el gnero, la edad, las discapacidades, la condicin
social, las condiciones de salud, la religin, las opinio-nes, las
preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente
contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar
los derechos y libertades de las personas.
Esta disposicin da cuenta de la importancia de los derechos
humanos dentro de los cuales se encuentran el derecho de acceso a
la informacin y la proteccin de los datos per-sonales y de sus
garantas dentro de las cuales se encuentra el IFAI en el
ordenamiento jurdico mexicano. Es, por decirlo de alguna manera, la
piedra de toque de la evolucin cons-titucional mexicana hacia el
constitucionalismo democrtico. No slo se advierte la jerarqua de
las normas que recogen derechos humanos mediante el reconocimiento
de los tratados internacionales como parte del bloque de
constitucionalidad y el principio pro persona con-tenidos en el
prrafo segundo sino que tambin se establece con claridad el
imperativo que imponen los derechos al Estado mexicano.
En este sentido, para la finalidad que nos hemos propuesto con
este texto justificar la pertinencia de otorgar plena autonoma al
rgano de transparencia, el prrafo ms relevan-te es el tercero:
Todas las autoridades, en el mbito de sus competencias, tienen
la obligacin de promover, respetar, proteger y garantizar los
derechos humanos de conformidad con los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
En consecuencia, el Estado deber prevenir, investigar, sancionar y
reparar las violaciones a los derechos humanos, en los trminos que
establezca la ley.
Se trata de un imperativo para todo el Estado mexicano, que fue
introducido en esos trminos (porque de alguna manera ya exista
anteriormente) en el texto constitucional en el mes de junio de
2011; esto es, con posterioridad a la ltima reforma al artculo 6o.
de la propia Constitucin.
La promocin, el respeto, la proteccin y la garanta del derecho
de acceso a la informa-cin y de los datos personales corresponde
constitucionalmente al IFAI, pero el cumplimiento ptimo de esta
obligacin es un imperativo tambin para todos los rganos que
componen al Estado mexicano. Dentro de estos ltimos, el Poder
Legislativo el legislador constitu-cional y el legislador ordinario
tiene un papel estelar como entidad responsable de crear las normas
que potencien la capacidad de las diferentes instituciones para
cumplir con el mandato constitucional, sobre todo cuando se trata
de instituciones de garanta directamen-te encargadas de la custodia
de los derechos. En este sentido, tratndose de la agenda de
transparencia, del derecho de acceso a la informacin pblica y de la
proteccin de los datos personales, el legislador est
constitucionalmente obligado a brindarle al rgano de garanta el
IFAI los mejores instrumentos para realizar su tarea. En esta
direccin, se impone la necesidad de otorgarle plena autonoma
constitucional.
Vemos en seguida las implicaciones que tendra este cambio de
estatus para el IFAI en su funcin de rgano garante de los derechos
fundamentales.
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V. EL IFAI COMO GARANTE DE DERECHOS
En esta seccin se analizarn algunas de las implicaciones de
constituir al IFAI como un organismo constitucional autnomo, en
particular respecto de sus funciones de rgano garante de los
derechos de acceso a la informacin y proteccin de datos personales.
Para tal efecto se destacar la relacin existente entre los derechos
protegibles, las relaciones jurdicas existentes entre el titular
del derecho y los sujetos obligados, los medios procesales
ejercibles para su proteccin y las implicaciones que, respecto de
lo anterior, tiene la natu-raleza constitucional del IFAI.
Conviene recordar que tanto el acceso a la informacin pblica
como la proteccin de los datos personales son derechos
fundamentales de la persona cuya proteccin se asigna al mismo
organismo. Lo anterior, aun cuando sea una obviedad, es el punto de
partida que permite distinguir por qu, a pesar de la coincidencia
descrita, se requiere una mayor expli-cacin sobre las
peculiaridades de cada uno de los derechos. Esta distincin permitir
a la vez precisar los efectos del nuevo estatus constitucional y
hacer frente a los problemas de eficacia en su funcin y de control
en la misma.
1. El derecho de acceso a la informacin gubernamental
En cuanto al derecho de acceso a la informacin pblica
gubernamental, resulta necesa-rio considerar que la exigibilidad
del mismo se da en una relacin jurdica pblico/privada en la que el
sujeto obligado es siempre una autoridad, entidad, rgano, organismo
pblico. Aunque, en trminos constitucionales, son las personas que
se encuentran en posicin de gobernados quienes pueden activar las
vas de acceso a la informacin y, en tal sentido, se habla de un
derecho,18 es la obligacin a cargo del Estado el elemento central
del sistema de acceso a la informacin. En efecto, el sistema se
sustenta en la regla de que toda la in-formacin es pblica.19 Por
tanto, el Estado tiene a su cargo la obligacin de hacer pblica o
proporcionar dicha informacin a quien se lo solicite, siendo
innecesario, incluso irrelevante, quin sea el solicitante, que
puede ser annimo inclusive.
De este modo, existe el derecho en la medida en que cualquier
persona de la colectividad, independientemente de su identificacin,
activa la obligacin estatal de proporcionar la in-formacin. Dentro
de tal rgimen jurdico, la obligacin estatal se modaliza en los
casos de informacin reservada y confidencial, sujeta al principio
de reserva de ley establecido en la propia Constitucin.
Ahora bien, dentro del rgimen del acceso a la informacin pblica
gubernamental, se distingue el correspondiente a los datos
personales en manos de entes gubernamentales, cuya proteccin se
construye con una tcnica diferente y propia de los derechos
subjetivos. El dato personal tiene una faceta de acceso a la
informacin pblica gubernamental y otra de proteccin de esfera de
derechos de la persona, pero ambas relacionadas con un sujeto
jurdico distinto del Estado y oponible a terceros. El titular, y
slo el titular identificable, se encuentra en aptitud de ejercer
los derechos de acceso, rectificacin, cancelacin y oposi-cin (ARCO)
de sus datos personales. De esta suerte, el derecho de acceder a la
informacin pblica gubernamental se presenta como una legitimacin
por va administrativa de exigibili-dad de deberes de Estado, o
dicho de otra manera, de observancia de obligaciones de inters
general, as como de una obligacin especfica de proporcionar a su
titular la informacin
18 Para ampliar sobre la concepcin de un derecho como libertad
vase Lpez Aylln, 2009.19 Esta caracterstica est contenida de manera
expresa en la fraccin I del segundo prrafo del artculo 6o.
constitucional, y la doctrina la conoce como el principio de
publicidad de la informacin gubernamental. Vase Lpez Aylln, 2008.
La informacin reservada o confidencial (que incluye los datos
personales) son las excep-ciones.
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correspondiente a los datos personales, rectificarlos,
cancelarlos u oponerse a algn manejo indebido de los mismos.
En el contexto anterior, y como se ha explicado, el IFAI es el
rgano garante del acceso a la informacin gubernamental en lo que
corresponde a la administracin pblica federal. En trminos de la
Ley, es un rgano con autonoma operativa, presupuestaria y de
decisin de aqulla.20 Es justamente esta pertenencia a uno de los
Poderes en particular la administra-cin pblica federal la que
explica tambin el medio procesal de actuacin del IFAI respecto de
otros rganos de la administracin y sus alcances, pues acta como un
rgano revisor de segundo nivel de la propia administracin. La
transformacin institucional del IFAI a un rga-no constitucional
autnomo modificara radicalmente el estatus mencionado, ya que como
tal necesariamente dejara de ser un rgano de la administracin (vase
supra seccin III), lo que cambia necesariamente la ingeniera sobre
la que sustenta su intervencin.
Expliquemos lo anterior. El IFAI interviene, a instancia del
solicitante, cuando los sujetos obligados (dependencias o entidades
de la administracin pblica federal) no han satisfecho sus
obligaciones de proporcionar la informacin. El medio procesal para
remediarlo es un recurso administrativo, el de revisin.21 Este
hecho que frecuentemente es desatendido en la explicacin del
sistema de acceso a la informacin pblica gubernamental ha
con-ducido a una serie de despropsitos jurdicos en el tratamiento
de conflictos derivados de su actuacin,22 pero debe subrayarse en
el escenario de modificacin de la naturaleza del rgano garante.
Un recurso, como el de revisin administrativa, es un acto o
medio procedimental por el cual el administrado pide a la
administracin la revocacin o reforma de su acto (Garca de Enterra y
Fernndez, 2002). En nuestro caso, la revisin es un recurso por el
que se impug-na un acto de la administracin (normalmente una
negativa de acceso, sea por determinar que la informacin es
clasificada o por su inexistencia, pero existen otras hiptesis)
ante la propia administracin (el IFAI), por estimarlo contrario a
la ley. Aun cuando pudiese haber una separacin orgnica entre el
IFAI y el rgano o entidad que genera el acto reclamado, no se trata
ms que de una distincin orgnica proveniente de la divisin del
trabajo, pero que corresponde a una unidad u organizacin ms
compleja que tiene una unidad de propsito: la administracin pblica
federal.
En otras palabras, a travs del recurso se somete a revisin un
acto de la administracin ante la misma administracin. En funcin del
diseo de la administracin, de la materia y de los procedimientos,
la autoridad que puede conocer de los recursos suele ser el
superior
20 Artculo 33 de la LFTAIPG.21 Artculos 50 y 51 de la LFTAIPG,
principalmente.22 Con frecuencia se ha dicho que las autoridades
estn indefensas frente a la actuacin del IFAI. Este
argumento ignora todo sobre la naturaleza del recurso de revisin
administrativa. Por ello todos los intentos de las autoridades por
obtener una revisin del resultado del recurso estaban destinados al
fracaso. Reciente-mente la Suprema Corte de Justicia ha dejado en
claro esta situacin cuando al resolver el amparo en revisin
168-2011 afirm que: Los artculos 49, 50 y 51 de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental
disponen la procedencia del recurso de revisin en contra de las
resoluciones emitidas por el Instituto Federal de Acceso a la
Informacin Pblica, especificando que dicho recurso proceder en
lu-gar del recurso genrico previsto en materia administrativa.
Posteriormente, el artculo 59 de la Ley dispone categricamente que
las resoluciones del Instituto Federal de Acceso a la Informacin
Pblica, al resolver los recursos de revisin, sern definitivas para
las dependencias y entidades, mientras que los particulares podrn
impugnarlas ante el Poder Judicial de la Federacin. As, resulta
evidente que la intencin del legislador fue excluir al Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa del conocimiento de las
resoluciones recadas a los recursos de revisin emitidas por el
Instituto, al igual que eliminar la posibilidad de que las
dependencias y entidades promuevan algn juicio o recurso ante el
Poder Judicial de la Federacin. Por lo antes expuesto, esta Primera
Sala considera que los sujetos obligados en trminos de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental deben dar cumplimiento incondicional a las
resoluciones emitidas por el Instituto Federal de Acceso a la
Informacin Pblica al resolver recursos de revisin, sin que sea
vlida la utilizacin de recursos jurdicos como la interposicin de un
juicio de nulidad o de facto como la simple negativa de entregar
informacin para eludir dicho cumplimiento.
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jerrquico, pero tambin se admite que ste sea un rgano distinto y
especializado (Garca de Enterra y Fernndez, 2002).
La razn central que explica que se trate de un medio
administrativo y que la revisin se dirima al seno de la propia
administracin es que el rgano administrativo que emite el acto
revisado carece de legitimacin por la inexistencia de intereses
propios diferenciados. sta es tambin la razn por la cual el rgano
revisado carece de medios o acciones para impugnar la decisin del
rgano revisor (Garca de Enterra y Fernndez, 2002).
La coincidencia de intereses de la organizacin administrativa en
su conjunto, compren-diendo tanto al rgano que emite el acto
impugnado como la del IFAI se expresa en la su-jecin de ambos a la
ley y, consecuentemente, en el cumplimiento de sus fines. En este
aspecto, por el propio contexto del origen del rgimen de
transparencia y acceso a la infor-macin pblica gubernamental, ha
prevalecido el discurso de que se est ante un derecho, soslayando y
descuidando los propsitos de orden e inters pblico que sustentan
tal rgi-men. Es decir, la transparencia y el acceso a la informacin
pblica gubernamental tambin abonan al inters general en la medida
en que establecen condiciones para una mejor gestin administrativa
y, en tal sentido, la tutela de derechos es instrumental al
cumplimiento de propsitos de poltica pblica explcita o
implcitamente en la ley.23 El IFAI tambin est suje-to, como parte
de la administracin, al inters general (Dromi, 2006, 1208).
Las autonomas administrativas de las que goza el IFAI tienen un
sentido funcional. En primer trmino, se separa de los recursos
administrativos sectoriales, es decir, de aque-llos que suponen una
revisin especializada en la materia y que estn a cargo del superior
jerrquico o de la propia autoridad que emite el acto.24 En el caso
de acceso a la informacin gubernamental, se est ante una materia
horizontal y que tiene un propsito de control alineado por el
principio constitucional de publicidad de la informacin
gubernamental y de manera ms amplia por la rendicin de cuentas. En
tal sentido, el IFAI es un rgano de revi-sin globalizador,
especializado y en el que la autonoma refuerza la garanta de
objetividad en la revisin.
Importa detenerse en el anlisis de la relacin entre la autonoma
del IFAI y su carcter de autoridad que conoce de un recurso
administrativo. Una de las explicaciones ms frecuentes justifica la
autonoma en la imparcialidad de la decisin;25 sin embargo, la idea
de la impar-cialidad no es congruente y tampoco necesaria con la
ingeniera institucional y procedi-mental sobre la que se construy
el IFAI.
El recurso administrativo tiene su ratio en la idea de que es la
propia administracin la que revisa su actuacin; es una forma de
autocorreccin institucional de su actuacin. La mate-ria sobre la
que decide no es en estricto sentido una litis en la que dirime una
controversia entre dos partes y en la cual cada una presenta sus
argumentos y pruebas. La funcin de un recurso administrativo es
distinta. La decisin debe apreciar si el acto revisado cumple los
propsitos de la ley. Para ello, por supuesto, toma en cuenta lo que
le dicen el recurren-te y el recurrido, pero puede introducir otros
elementos de juicio en la medida en que es la administracin misma.
En este sentido el rgano que decide no es un tercero imparcial que
se coloca como un juez. La autonoma es una forma de garanta que
posibilita una sana dis-tancia respecto del decisor primario y
genera un valor agregado, que es la objetividad en el
23 La trasparencia y el acceso a la informacin son componentes
relevantes de la gobernanza democrtica. Son herramientas para
combatir la corrupcin, incentivar el mejor desempeo, mejorar la
rendicin de cuentas e incrementar la legitimidad de la autoridad
(Roberts, 2009, 180-198).
24 Un ejemplo es el recurso que se promueve ante el propio Pleno
de la Comisin Federal de Competencia Econmica.
25 Esta confusin se genera en el propio texto constitucional que
establ