1 Fundo Para o Meio Ambiente Mundial Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente PROYECTO MANEJO INTEGRADO Y SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS HÍDRICOS TRANSFRONTERIZOS EN LA CUENCA DEL AMAZONAS CONSIDERANDO LA VARIABILIDAD Y EL CAMBIO CLIMÁTICO PROJETO GEF AMAZONAS – OTCA/GEF/PNUMA Subproyecto -I.2 Fortalecimiento de los Sistemas Jurídicos e Institucionales de los Países de la Cuenca del Río Amazonas Actividad I.2.2 – Marco Legal Informe Final ANÁLISIS DE LAS NORMAS BOLIVIANAS DE RECURSOS HÍDRICOS La Paz, 2014
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Fundo Para o Meio Programa das Nações Unidas ... - … · ratificados por Bolivia, para abordarlos en su análisis desde diferentes escenarios que los relacionen con la gestión
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Fundo Para o Meio
Ambiente Mundial
Programa das Nações Unidas para
o Meio Ambiente
PROYECTO MANEJO INTEGRADO Y SOSTENIBLE DE
LOS RECURSOS HÍDRICOS TRANSFRONTERIZOS EN
LA CUENCA DEL AMAZONAS CONSIDERANDO LA
VARIABILIDAD Y EL CAMBIO CLIMÁTICO PROJETO GEF AMAZONAS – OTCA/GEF/PNUMA
Subproyecto -I.2 Fortalecimiento de los Sistemas Jurídicos e
Institucionales de los Países de la Cuenca del Río Amazonas
Actividad I.2.2 – Marco Legal
Informe Final
ANÁLISIS DE LAS NORMAS BOLIVIANAS DE
RECURSOS HÍDRICOS
La Paz, 2014
2
Fundo Para o Meio
Ambiente Mundial Programa das Nações Unidas para
o Meio Ambiente
PROYECTO MANEJO INTEGRADO Y
SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS HÍDRICOS
TRANSFRONTERIZOS EN LA CUENCA DEL
AMAZONAS CONSIDERANDO LA VARIABILIDAD
Y EL CAMBIO CLIMÁTICO
PROJETO GEF AMAZONAS –
OTCA/GEF/PNUMA Actividad I.2.2 -
Armonización del Marco Legal
Informe
Final
ANÁLISIS DE LAS NORMAS BOLIVIANAS DE
RECURSOS HÍDRICOS
Coordinación de Actividad
Norbert Fenzl
Solange Teles da Silva
Consultor Nacional
Diego Eduardo Gutierrez Gronemann
Agosto/2014
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RESUMEN EJECUTIVO
El informe técnico, se circunscribe a los objetivos generales y específicos y a las
actividades y productos establecidos en el Contrato de Consultoría GEF/GA/0833/2013
como parte del subproyecto I.2 correspondiente al “Fortalecimiento de los Sistemas
Jurídicos e Institucionales de los Países del Rio Amazonas” del proyecto de “Gestión
Integrada y Sostenible de los recursos Hídricos Transfronterizos en la Cuenca del Rio
Amazonas Considerando la variabilidad Climática y el Cambio Climático” en su
Componente –I relacionado con al Comprensión de la Sociedad Amazónica.
En su contenido se han abordado con apego a técnicas y métodos de investigación
jurídica, los siguientes ejes temáticos: (i) inventario de leyes a nivel nacional y
reglamentos que rigen la gestión de los recursos hídricos en la cuenca del Amazonas,
(ii) inventario de los instrumentos jurídicos internacionales y, (iii) análisis de los
instrumentos jurídicos nacionales e internacionales.
Con relación al inventario de leyes y reglamentos que rigen la gestión de los recursos
hídricos en Bolivia, se ha realizado una minuciosa investigación de las normas emitidas
por el órgano legislativo y el órgano ejecutivo desde principios del siglo XX hasta la
fecha de entrega del informe final en marzo del año 2014; además de ello, se han
identificados otras fuentes de generación normativa como es el caso de los niveles
intermedios –departamentales- y locales –municipales-; como resultado de ello, se
sistematizaron estas normas en una matriz del marco legal aplicable a los recursos
hídricos en Bolivia.
En cuanto al inventario de instrumentos jurídicos internacionales se identificaron todos
aquellos que en relación al objeto de la materia investigada han sido ratificados por
Bolivia de acuerdo con el procedimiento de internalización e incorporación al
ordenamiento jurídico boliviano; actividad que fue sistematizada como parte de la
matriz del marco legal aplicable, resaltando los siguientes:
Tratado de la Cuenca del Plata - Decreto Supremo Nº 09119 de 26 de Febrero de
1970
Tratado de Cooperación Amazónica - Ley Nº 874 de 30 de Mayo de 1986 / Ley
Nº 1973 de 30 de Abril de 1999 (Protocolo de Enmienda)
Convención Marco De Las Naciones Unidas Sobre Cambio Climático - Ley N°
1576 de 25 de Julio de 1994
Convenio Sobre La Diversidad Biológica - Ley N° 1580 de 25 de Julio de 1994
Convenio entre el Gobierno de la República de Bolivia y el Gobierno de la
República Federativa del Brasil, para la Preservación, Conservación y
Fiscalización de los Recursos Naturales en el Área Fronteriza Ley N° 1638 de 5
de Julio De 1995
Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de
los Desechos Peligrosos y su Eliminación - Ley N° 1698 de 12 de Julio De 1996
Convenio de las Naciones Unidas contra la Desertificación y la Sequía - Ley N°
1688 de 27 de Marzo de 1996
Régimen Común Sobre Acceso A Los Recursos Genéticos, Decisión 391 -
Decreto Supremo N° 24676 De 21 De Junio De 1997.
Protocolo De Kyoto - Ley Nº 1988 De 22 De Julio De 1999
Convención Relativa A Los Humedales De Importancia Internacional
Especialmente Como Hábitat De Aves Acuáticas - Ley Nº 2357 de 7 Mayo de
2002
4
Convenio De Estocolmo Sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes - Ley Nº
2417 De 25 Octubre De 2002
Por último, en lo que corresponde al análisis de los instrumentos jurídicos nacionales e
internacionales, se desarrolló en extenso un documento referenciado en el inventario de
leyes y reglamentos nacionales así como de los instrumentos jurídicos internacionales
ratificados por Bolivia, para abordarlos en su análisis desde diferentes escenarios que
los relacionen con la gestión ambiental en general, la gestión de los recursos hídricos en
particular; incluyendo el desarrollo sostenible, los marcos institucionales y la estructuras
de gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia, entre otros. Este análisis permitió por
un lado tener un panorama amplio de la situación jurídica de la gestión de los recursos
hídricos en Bolivia y por otro lado, permitió la contrastación con el desarrollo normativo
de otros países que integran la cuenca amazónica, dando como resultado una matriz
comparativa del nivel de desarrollo que se ha dado en cada país e identificando los
rezagos o enfoques distintos y particulares. Además de la abundante información
obtenida en esta etapa del estudio, a su conclusión fue posible identificar una serie de
recomendaciones estratégicas para la acción; entre las que sobresalen para el capítulo
Bolivia, las siguientes:
Elaborar, aprobar e implementar una Ley de Gestión de Recursos Hídricos que
considere los preceptos constitucionales, el reparto de competencias a las
diferentes entidades territoriales autónomas para su gestión.
Elaborar, aprobar e implementar la Ley de Ordenamiento Territorial así como
normativa autonómica departamental, municipal e indígena originario campesino
relacionada con el Ordenamiento Territorial a nivel local como una herramienta
básica de gestión ambiental y protección de los recursos hídricos y adaptación al
cambio climático.
La Política de Gestión de recursos hídricos contenida en los Planes nacionales
debe introducirse en el ordenamiento jurídico boliviano a partir de una Ley de
Gestión de Recursos Hídricos y el desarrollo de instrumentos de gestión integral
de los mismos.
Integración de principios asociados a la gestión de recursos hídricos en una Ley
de Gestión de Recursos Hídricos, con un enfoque holístico y adecuada a criterios
modernos de derecho, la gestión y la administración ambiental.
Superar la fragmentación de normas sobre recursos hídricos integrándolas una
Ley de Gestión de Recursos Hídricos que establezca los principios que deberán
ser tomados en cuenta en normas reglamentarias y normas sectoriales.
Incorporar en el Código Penal boliviano Delitos contra el Medioambiente que
actualmente se encuentran en la Ley del Medio Ambiente; asegurando al medio
ambiente y los recursos naturales como bienes jurídicamente protegidos,
estableciendo una adecuada tipificación.
Fortalecimiento de capacidades a nivel del órgano judicial y el Ministerio
Publico en relación con la aplicación de los principios del Derecho Ambiental y
la protección de los recursos hídricos en particular.
Desarrollar campañas de sensibilización ciudadana respecto del impacto socio
ambiental emergente de la degradación y contaminación de los recursos hídricos.
Instrumentalización y trasversalización a nivel de desarrollo normativo de los
principios de preventividad y precautorio como mecanismo de prevención de
daños al medio ambiente en general y a los recursos hídricos en particular.
Desarrollar instrumentos normativos que establezcan y hagan efectivos los
incentivos a la gestión ambiental.
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EXECUTIVE SUMMARY
ANÁLISIS DE LAS NORMAS BOLIVIANAS DE
RECURSOS HÍDRICOS Y PROPOSTA PARA
ARMONIZACION DEL MARCO JURIDICO
SUMARIO
INTRODUCCIÓN 6
1. Análisis de los instrumentos, principios y normas legales y sublegales vigentes en
lo ordenamiento jurídico interno de lo país de la Cuenca Amazónica en la gestión de
los recursos hídricos.
6
1.1. Régimen constitucional sobre el medio ambiente y los recursos hídricos. 6
1.2. La legislación sobre los recursos hídricos a nivel nacional. 33
1.3. La legislación sobre los recursos hídricos a nivel subnacional. 54
1.4. Perspectivas sectoriales - inventario y análisis de las normas. 54
1.5. Relación entre el cambio climático, la biodiversidad y los bosques. 76
2. Recomendaciones Estratégicas. 84
BIBLIOGRAFÍA 85
6
INTRODUCCIÓN
El presente informe, su contenido y recomendaciones se enmarca en los objetivos del
Contrato de Consultoría GEF/GA/083/2013. El punto de inicio ha sido la identificación
de normativa relacionada con los recursos hídricos, el medio ambiente y los recursos
naturales en particular, abarcando desde la Constitución Política del Estado, las Leyes,
Decretos Supremos y Resoluciones Administrativas correspondientes a los niveles de
nacionales, departamentales y municipales de gobierno.
Una vez identificada la normativa, esta fue sistematizada en una matriz que forma parte
anexa al presente documento para luego ingresar en un amplio análisis de la normativa
sistematizada, tomando como referencia diversos aspectos que tienen incidencia directa
o indirecta sobre los recursos hídricos verificando la cobertura legal a estas
interacciones, identificando en muchos casos concordancia normativa; en otros
insuficiencia normativa y en otras inclusive ausencia normativa, siendo el más llamativo
el de la dispersión normativa sin la existencia de una línea de principios y objetivos
concretos que regulen la materia. Es evidente que en la actualidad la línea principal de
gestión de recursos hídricos en Bolivia está definida por la Constitución Política del
Estado del año 2009; por ello la principal recomendación que se puede hacer en el
presente estudio, es la de traducir los preceptos constitucionales en normativa de
desarrollo.
Por último, el análisis concluye con una serie de recomendaciones estratégicas que
debieran llevarse adelante para lograr una adecuada gestión de los recursos hídricos y su
protección jurídica.
Análisis de los instrumentos, principios y normas legales y sublegales vigentes en lo ordenamiento jurídico interno de lo país de la Cuenca Amazónica en la gestión de los recursos hídricos.
1.1. Régimen constitucional sobre el medio ambiente y los recursos hídricos.
1.1.1 La Constitución Política y comentarios sobre los artículos sobre la protección y gestión de los recursos ambientales y del agua, así como la relación entre las poblaciones tradicionales y los recursos hídricos. Descripción de las reglas que tienen que ver con los recursos hídricos y el medio ambiente.
La Constitución Política del Estado boliviano, es producto de un proceso constituyente
iniciado el 6 de agosto del año 2006 con la instalación de la Asamblea Constituyente, el
mismo que concluye con la promulgación del nuevo texto constitucional por el
Presidente Evo Morales Ayma el 7 de febrero del año 2009, luego de ser aprobada
mediante referéndum de fecha 25 de enero del año 2009 por el 61,43% de votos. El
objetivo de la Asamblea Constituyente era el de redactar una nueva Constitución y
moldear un Estado más equitativo, defender los recursos naturales y acabar con el
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modelo neoliberal1.
Con relación al medio ambiente en general, la Constitución Política del Estado,
incorpora por primera vez en el ordenamiento jurídico boliviano el Derecho al Medio
Ambiente como parte de los derechos sociales y económicos, prescribiendo al respecto
lo siguiente:
Artículo 33. Las personas tienen derecho a un medio ambiente saludable, protegido y
equilibrado. El ejercicio de este derecho debe permitir a los individuos y colectividades
de las presentes y futuras generaciones, además de otros seres vivos, desarrollarse de
manera normal y permanente.
Con relación a un medio ambiente saludable, la Organización Mundial de la Salud
(OMS), plantea que “un medio ambiente saludable es un requisito indispensable para
que las personas sean más saludables”2, en tal sentido, puede entenderse que el
precepto constitucional se enfoca al mejoramiento y en su caso mantención de la
Calidad Ambiental en términos de prevención, mitigación –reducción- y control de la
contaminación de los diferentes factores ambientales como son el agua, el aire, el suelo
y de la prevención y mitigación de la degradación de la fauna y la flora.
Con relación al medio ambiente protegido, implica la aplicación de un conjunto de
actuaciones encaminadas a su efectiva conservación; y en cuanto a un medio ambiente
equilibrado en relación al funcionamiento sistémico del medio ambiente y los recursos
naturales.
A este nivel de regulación, conviene resaltar que este artículo Constitucional de
cobertura general está directamente relacionado con el artículo 108.16 del texto
constitucional referido a los deberes de las bolivianas y los bolivianos en lo corresponde
a “Proteger y defender un medio ambiente adecuado para el desarrollo de los seres
vivos”; y al artículo 342 cuando establece que “Es deber del Estado y de la población
conservar, proteger y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales y la
biodiversidad, así como mantener el equilibrio del medio ambiente.”
Otro aspecto que corresponde resaltar en relación con la incorporación del Derecho al
Medio Ambiente en el texto de la Constitución Política del Estado, es el del
reconocimiento del valor intrínseco de otros seres vivos en superando una visión
meramente antropocentrista de la conservación y gestión del medio ambiente y los
recursos naturales.
1 Asamblea Constituyente de Bolivia; http://www.laconstituyente.org/; consultada el 30 de septiembre
de 2009. 2 Centro de Noticias ONU; http://www.un.org/spanish/News/story.asp?newsID=23740#.UkmCwIYz1N0;
Un medio ambiente saludable es indispensable para la salud: OMS; edición del 19 de junio de 2012; consultada el 30 de septiembre de 2013.
descentralizado y con autonomías (…). Esta caracterización del Estado boliviano,
ameritaría de acuerdo con la doctrina revisada un análisis a mayor profundidad y eso
17
quedara para un estudio
específico de derecho
constitucional, lo evidente es
que a partir del año 2009,
Bolivia enfrenta el desafío de
concretar este nuevo Estado
que aunque se declara
“unitario”, es también
plurinacional y autonómico.
Jose Antonio Rivera S.9, en
relación al tema plantea que la
distribución territorial del
ejercicio del poder político podría implementarse en diferentes niveles; desde el nivel
mínimo, con un modelo de Estado unitario con descentralización o desconcentración
administrativa; hasta el nivel máximo de distribución, con un modelo de Estado federal
(…). La Constitución –continua-, sobre la base del nuevo modelo de Estado adoptado,
ha optado por un nivel intermedio de Estado con descentralización y autonomías.
Con relación a las autonomías, la Constitución Política del Estado viene a desarrollar
este mecanismo de descentralización política y administrativa cuando en su artículo 272,
establece que la autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las
ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el
ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus
órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y
atribuciones.
En este sentido, establece los siguientes tipos de autonomías:
1. Autonomía Departamental.- El Gobierno Autónomo Departamental está
constituido por una Asamblea Departamental, con facultad deliberativa,
fiscalizadora y legislativa departamental en el ámbito de sus competencias y por
un órgano ejecutivo (artículo 277). A estos efectos, cabe señalar que Bolivia se
divide políticamente en nueve (9) Departamentos autonómicos, de los cuales seis
(6) forman parte de la cuenca amazónica (Pando, La Paz, Beni, Oruro,
Cochabamba, Santa Cruz, Potosí y Chuquisaca)10
.
Cabe hacer notar que la Constitución Política del Estado en su artículo 390 del Capítulo
Octavo referido a la Amazonia del Título II correspondiente a medio ambiente, recursos
naturales, tierra y territorio de la Cuarta Parte referida a la estructura y organización
9 Jose Antonio Rivera S. et al. Estudios Sobre la Constitución Aprobada en Enero del 2009. Primera
edición agosto 2009. Pág. 47. 10
Herencia Interdisciplinaria para el Desarrollo Sostenible. Amazonía boliviana. http://www.herencia.org.bo/index.php?q=amazonia_boliviana/criterios. Consultada el 08 de octubre de 2013.
Mejorar y ampliar el servicio técnico, capacitación e investigación.
Impulsar espacios y consolidar mecanismos de gestión participativa.
Para el cumplimiento de los objetivos propuestos y las estrategias definidas, el Plan
Nacional de Desarrollo del Riego, plantea implementar los siguientes componentes:
Derechos de agua y Ordenamiento de Recursos Hídricos a partir del Riego;
incluyendo en lo que interesa al presente estudio, los subcomponentes, (1)
Desarrollo normativo subsectorial; (2) Gestión social del agua para riego con
enfoque de cuenca y, (3) Sistema de Información Geográfica sobre Recursos
Hídricos (SIGRHI).
Fortalecimiento Institucional Subsectorial
Inversiones en Infraestructura de Riego y Drenaje.
Desarrollo del riego para la Producción Agropecuaria.
Servicio Técnico, Capacitación, Investigación y Desarrollo Tecnológico.
Por su parte, en materia de saneamiento básico, se cuenta con el Plan Nacional de
Saneamiento Básico17
2008- 2015 que establece como objetivo general, el de mejorar y
ampliar los Servicios Sostenibles de Saneamiento Básico, para hacer efectivo el
derecho humano al agua segura y a los servicios de saneamiento, dando cumplimiento
al compromiso del gobierno con el cambio para el vivir bien de toda la población.
Plantea como estrategias, las siguientes:
Atender a las áreas periurbanas, con el mejoramiento de los servicios de agua y
saneamiento, ampliación de coberturas y fortalecimiento de los sistemas
autogestionarios y cooperativos.
Atención eficiente y apropiada a las áreas rurales, movilizando los recursos
suficientes, generando las opciones ágiles de financiamiento para las EPSA
rurales y los municipios, brindando el asesoramiento para la implementación de
las intervenciones en el marco de DESCOM/FI/AT, promoviendo el empleo de
tecnologías apropiadas y modelos de intervención exitosos.
El fortalecimiento de la Regulación.
17
http://www.aipe.org.bo/public/lst_politicas_publicas_nac/LST_POLITICAS_PUBLICAS_NAC_plan_sameamiento_2008_2015_es.pdf, consultada el 29 de octubre de 2009.
Programa de emergencias y otros programas del Ministerio de Medio Ambiente
y Agua.
Mecanismo de Inversión para Coberturas en el Sector de Agua y Saneamiento
(MICSA)
En cuanto a lo normativa de alcance general en relación con el medio ambiente y los
recursos naturales, la Ley del Medio Ambiente 1333 del año 1992, establece como
instrumentos básicos de la planificación ambiental, entre otros, el ordenamiento
territorial, sobre la base de la capacidad de uso de los ecosistemas, la localización de
asentamientos humanos y las necesidades de la conservación del medio ambiente y los
recursos naturales; además del manejo integral y sostenible de los recursos a nivel de
cuenca; y la Evaluación de Impacto Ambiental.
Con relación al ordenamiento territorial, se han realizado esfuerzo importante a nivel
país para desarrollar este instrumento desde los niveles municipales y departamentales,
sobre la base de la elaboración de Planes Municipales de Ordenamiento Territorial y los
Planes de Uso de Suelo Departamental (PLUS). Con relación a este último instrumento,
prácticamente los nueve (9) departamentos que componen políticamente Bolivia,
cuentan con estos documentos aprobados y una parte importante de municipios cuentan
con Planes Municipales Ordenamiento Territorial (PMOT) aprobados o en fase de
aprobación, con los que en términos ideales, la ocupación del espacio y el uso de suelo
debiera haberse desarrollando en conformidad con los señalados planes; sin embargo, la
deforestación ilegal avanza en Bolivia sin ningún control, con los consiguientes efectos
en la totalidad del ecosistema; según información de la entonces Superintendencia
Forestal (actualmente Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra),
el año 2007 se deforestaron 342.092,26 ha, de las cuales 272.360,18 ha fueron ilegales,
encontrándose en Tierras de Producción Forestal Permanente 83.454,07 ha (24% del
total)18
, por supuesto, con las implicancias que esto produce en las cuencas hidrográficas
y la afectación de ciclo hidrológico.
1.2.2.2 Gestión integrada de aguas superficiales y subterráneas
De acuerdo con lo que se ha venido exponiendo, no se identifican instrumentos
concretos relacionados con la gestión integrada de aguas superficiales y subterráneas,
que si bien es cierto que han sido objeto de atención desde la misma Constitución
Política del Estado, la Ley Marco de la Madre Tierra y el Desarrollo Integral para Vivir
Bien, el Plan Nacional de Cuencas; así como el de Riego y el de Saneamiento Básico,
queda la tarea de establecer los procedimientos e instrumentos que aseguren la gestión
integrada.
Aun ante la inexistencia de norma expresa, se puede deducir que la preocupación por la
18
Antonio Andaluz Westreicher, La Dimensión Jurídica del Ordenamiento Territorial, editorial FCBC, 2010
46
gestión de estas aguas ha sido objeto de atención por la legislación ambiental boliviana
expresada en la Ley del Medio Ambiente del año 1992, sus reglamentos generales así
como en los reglamentos ambientales sectoriales de hidrocarburos del año 1996, de
minería del año 1997 e industrias del año 2002.
Así se puede mencionar, el artículo 20 de la Ley del Medio Ambiente, que establece
como actividades susceptibles de degradar el medio ambiente cuando excedan los
límites permisibles establecidos en la reglamentación, aquellas que contaminan las
aguas en todos sus estados; en su artículo 37, define como de prioridad nacional la
planificación, protección y conservación de las aguas en todos sus estados y el manejo
integral y control de las cuencas donde nacen o se encuentran las mismas; en el artículo
39 establece que el Estado regulara el vertido de cualquier sustancia o residuo líquido,
sólido y gaseoso que cause o pueda causar la contaminación de las aguas o la
degradación de su entorno.
En el caso del artículo 20 y del 39, la norma reglamentaria específica es el Reglamento
en Materia de Contaminación Hídrica -que a su vez se constituye en la norma general de
carácter supletorio a los Reglamentos sectoriales (hidrocarburos, minería, industria y
manufactura)- aprobado mediante Decreto Supremo 24176 del año 1995.
1.2.2.3 La gestión integrada de la cantidad y calidad del agua
Corresponde en esta materia, estar a lo dispuesto por el Reglamento en Materia de
Contaminación Hídrica aprobado mediante Decreto Supremo 24176 del año 1995 como
parte de los reglamentos generales de la Ley del Medio Ambiente.
El citado reglamento, es aplicable a toda persona natural o colectiva, pública o privada,
cuyas actividades industriales, comerciales, agropecuarias, domésticas, recreativas y
otras, puedan causar contaminación de cualquier recurso hídrico.
En su artículo 4 establece una clasificación de cuerpos de agua basada en la aptitud de
uso, de acuerdo a los siguientes lineamientos:
CLASE "A" Aguas naturales de máxima calidad, que las habilita como agua
potable para consumo humano sin ningún tratamiento previo, o con simple
desinfección bacteriológica en los casos necesarios verificados por laboratorio.
CLASE "B" Aguas de utilidad general, que para consumo humano requieren
tratamiento físico y desinfección bacteriológica.
CLASE "C" Aguas de utilidad general, que para ser habilitadas para consumo
humano requieren tratamiento físico-químico completo y desinfección
bacteriológica.
CLASE "D" Aguas de calidad mínima, que para consumo humano, en los casos
47
extremos de necesidad pública, requieren un proceso inicial de
presedimentación, pues pueden tener una elevada turbiedad por elevado
contenido de sólidos en suspensión, y luego tratamiento físico-químico completo
y desinfección bacteriológica especial contra huevos y parásitos intestinales.
Establece además prescripciones relacionadas con la descarga de aguas crudas o tratadas
provenientes de parques industriales así como la descarga de efluentes en cuerpos de
agua y descargas de aguas residuales a los sistemas de alcantarillado; incorpora además
prescripciones sobre el monitoreo y la calidad hídrica, sobre la prevención y control de
la contaminación y conservación de la calidad hídrica, sobre sistemas de tratamiento de
aguas residuales, sobre conservación de aguas subterráneas en relación a la extracción y
recarga de las mismas incluyendo prescripciones sobre pozos someros, sobre el reuso de
aguas, y respecto a la contaminación de cuencas de curso sucesivo.
Incorpora en sus anexos, referencias técnicas de acuerdo los siguientes criterios
técnicos:
Anexo A.- Límites Máximos Admisibles de Parámetros en Cuerpos Receptores
Cuadro N° 1.- Clasificación de los Cuerpos de Agua según su Aptitud de Uso
Cuadro N° A-1.- Valores Máximos Admisibles de Parámetros en Cuerpos Receptores
Anexo A-2.- Límites Permisibles para Descargar Líquidas en Mg/Lt.
1.2.2.4 Utilización múltiple
En lo que corresponde a la utilización múltiple del agua, volvemos a señalar que no se
cuenta con una normativa específica relacionada con la gestión de los recursos hídricos
y que la legislación existente está fragmentada; prácticamente atomizada.
Sin embargo en relación con la gestión ambiental de los recursos hídricos existe
normativa que aborda el tema en particular con un alcance general, enmarcada en la Ley
del Medio Ambiente del año 1992, sus reglamentos generales del año 1995 y otros
reglamentos ambientales sectoriales promulgados; de igual manera conveniente
enfatizar que para el desarrollo de cualquier actividad, obra o proyecto en Bolivia
resulta condición indispensable contar con una Licencia Ambiental y que esta
únicamente puede ser otorgada por la autoridad competente a nivel nacional para los
proyectos de interés nacional como es el Ministerio de Medio Ambiente y Agua y por la
autoridad competente a nivel departamental para los proyectos de interés departamental
como es el caso de las Secretarias de Medio Ambiente presentes en los 9 departamentos
del País.
Sin embargo dentro de la información a la que se ha tenido acceso, existe el Proyecto
Múltiple rio Grande – Rosita, el mismo que mediante Ley 940 del año 1987, fue
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declarado como de prioridad nacional y de necesidad y utilidad públicas, por lo que se
autorizaba al poder ejecutivo realizar las gestiones ante organismos internacionales,
entidades gubernamentales y otras de crédito, cooperación o fomento con la finalidad de
obtener el financiamiento para su implementación.
El carácter múltiple asignado por esta Ley establece que el mismo implica el
aprovechamiento de aguas del Río Grande, mediante la construcción de una represa
hidroeléctrica, obras de regadío y otras que sean necesarias.
Según información obtenida de la página web de la Empresa Nacional de Electricidad
(ENDE), en relación a la descripción del Proyecto Hidroeléctrico Rositas19
, señala que
“la Central Hidroeléctrica Rositas, se constituye en el componente de generación
eléctrica del Proyecto Múltiple Río Grande - Rositas, el cual consiste en el
represamiento de las aguas del río Grande, cerca de su confluencia con el río Rositas en
la región de Abapó, provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz. Los
componentes principales del Proyecto Múltiple son la provisión de energía
hidroeléctrica, provisión de agua para riego, control de inundaciones e instalación de
agroindustrias”.
Con relación al componente de generación eléctrica, el portal del Ministerio de
Hidrocarburos y Energía, informa que se ha entregado el estudio de factibilidad del
Proyecto Hidroeléctrico Rositas20
, señalando que el Memorándum de Entendimiento
firmado con la empresa Hydrochina está divido en dos fases consecutivas y
dependientes: La Fase I: es la elaboración del Estudio de Factibilidad del proyecto
bajo la responsabilidad de Hydrochina, a título gratuito. Esta fase no comprende
obligaciones de carácter económico para el Ministerio de Hidrocarburos y Energía ni
para ENDE. El estudio presentado (…) es de propiedad intelectual y material del
Ministerio de Hidrocarburos y Energía en virtud a su implicancia con el recurso
natural boliviano y en el marco de la cooperación técnica entre ambas partes.
A la conclusión de esta Fase I, ahora arranca la Fase II, donde se encuentra el Diseño
Final, financiamiento, construcción y puesta en marcha del Proyecto Hidroeléctrico
Rositas. Esta implementación está sujeta a la aceptación formal del estudio de
factibilidad por parte del Ministerio de Hidrocarburos y Energía y ENDE, así como de
las condiciones de financiamiento, demostradas y garantizadas por Hydrochina.
1.2.2.5 Protección contra eventos críticos
Como ya se ha mencionado, en Bolivia no se cuenta con una Ley que regule desde un
enfoque moderno la gestión de los recursos hídricos, sin embargo se han realizado
esfuerzos por incorporar estos nuevos conceptos en la planificación y política nacional,
sin que ellos venga a resolver definitivamente los problemas que se generar en cuanto a
19
http://www.ende.bo/archivo/proyecto/ROSITAS.pdf, consultada el 30 de octubre del año 2013. 20
http://www2.hidrocarburos.gob.bo/index.php/prensa/noticias/341-entregan-estudio-de-factibilidad-del-proyecto-hidroel%C3%A9ctrico-rositas.html, consultada el 30 de octubre del año 2013.
institucionales, técnicos y legales para la mitigación y adaptación al cambio
climático y desarrollo de medidas de respuesta efectivas a sus impactos en
armonía y equilibrio con la Madre Tierra.
2. Desarrollar capacidades institucionales y técnicas para el monitoreo, modelación
y pronósticos de escenarios para la planificación y toma de decisiones sobre
cambio climático a largo plazo.
3. Promover la recuperación y aplicación de prácticas, tecnologías, saberes y
conocimientos ancestrales de las naciones y pueblos indígena originario
campesinos, y las comunidades interculturales y afrobolivianas para el desarrollo
de medidas de respuesta efectivas a los impactos del cambio climático en
armonía y equilibrio con los sistemas de vida, priorizando la soberanía y
seguridad alimentaria de los bolivianos.
4. Desarrollar y mejorar la capacidad de prevención y gestión de riesgos ante
eventos climáticos extremos, con énfasis en las regiones con sistemas de vida
más vulnerables al riesgo del cambio climático.
50
5. Todos los planes y programas de reducción de emisiones de Gases de Efecto
Invernadero (GEI), estarán enfocados en la no mercantilización de las funciones
ambientales de los componentes de la Madre Tierra, por lo que no incluirán
mecanismos de financiamiento asociados a los mercados de carbono.
6. El Estado impulsará que los recursos financieros de los fondos orientados al
cambio climático, estén destinados al manejo integral y sustentable de todos los
componentes de la Madre Tierra, promoviendo la capacidad de sostenimiento y
adaptación de los sistemas de vida.
1.2.2.6 Gestión de las aguas de interés local de los municipios
La Constitución Política del Estado del año 2009, establece en relación a las fuentes de
agua, que estas son recursos naturales estratégicos, razón por la cual el Estado ejerce un
control total sobre la cadena productiva y sus procesos; correspondiendo su gestión a
una competencia exclusiva -facultad legislativa, reglamentaria y ejecutivo; pudiendo
trasferir y delegar estas dos últimas- del nivel central del Estado.
Por su parte, el articulo 302 referido a las competencias exclusivas de los Gobierno
Autónomos Municipales señala la de establecer en su jurisdicción, áreas protegidas
municipales en conformidad con los parámetros establecidos para este nivel de
gobierno. En relación a este último elemento consideramos que será una Ley de
desarrollo la que se encargue de establecer estos parámetros ya que en la normativa
vigente relacionada con Áreas Protegidas no se encuentran prescripciones relacionadas
con las Áreas protegidas Municipales.
Sin embargo, ante la posibilidad de establecer Áreas protegidas a nivel municipal, se
puede identificar una oportunidad para asegurar entre otros bienes ambientales, la
conservación de fuentes de agua, áreas de recarga hídrica, bosques de protección de
cabeceras de cuenca, áreas ribereñas entre otras.
La Ley de Municipalidades 2028 del año 1999, establece en su artículo 79 referido a la
formulación de los Planes de Ordenamiento Urbano y Territorial, que las áreas de
servicio de agua y alcantarillado, deben usar del subsuelo y contar obligatoriamente con
una red de distribución de servicios de mayor capacidad, con los medios de eliminar o
disminuir los riesgos de contaminación ambiental e insalubridad y mantener condiciones
de vida vegetal y animal constantes y autorreguladas.
En el artículo 10 de las Disposiciones Finales y Transitorias de la Ley de
Municipalidades objeto de estudio, se establece que los servicios municipales
comprendiendo los básicos, agua, electricidad, alcantarillado, micro riego,
levantamiento y procesamiento de desperdicios, salud, educación, cementerios,
mataderos, mercados, comercio de primera necesidad, transporte, registros y otros al
servicio de la comunidad se declaran de necesidad y utilidad pública.
51
Por su parte, la Ley 2066 de prestación y utilización de servicios de agua potable y
alcantarillado sanitario promulgada el año 2000, establece como derecho preferente de
las EPSAS -Entidad Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario-
y los Gobiernos Municipales, la obtención de la Licencia para prestación del servicio de
agua potable y alcantarillado y la autorización para uso y aprovechamiento de los
recursos hídricos.
Con relación a los pueblos indígenas y originarios, la Ley objeto de estudio, establece
que se respeta, reconoce y protege el uso y aprovechamiento de las fuentes de agua con
fines a la prestación de los servicios de agua potable, remitiendo a la autoridad
competente la otorgación de un documento jurídica que garantice el ejercicio de este
derecho.
Si bien es cierto en relación a los pueblos indígenas que la norma establece los
parámetros para instrumentalizar el ejercicio del derecho, la misma ha sido superada y
absorbida por el derecho fundamental y fundamentalísimo al agua establecido por la
Constitución Política del Estado del año 2009.
Por su parte, en relación a la gestión ambiental del agua para fines de prestación del
servicio de agua potable, la Ley 2066, en su artículo 23 establece que los prestadores de
Servicios de Agua Potable o Servicios de Alcantarillado Sanitario deben proteger el
medio ambiente conforme a las disposiciones de la Ley 1333 de 15 de julio de 1992 y su
reglamentación, así como promover el uso eficiente y conservación del agua potable,
mediante la utilización de equipos, materiales y técnicas constructivas que no
deterioren el ambiente y que contribuyan a la conservación del agua, la promoción del
uso de dispositivos ahorradores del agua y la orientación a los Usuarios para la
disminución de fugas dentro de los sistemas de Agua Potable, así como el adecuado
tratamiento disposición de las Aguas Residuales.
1.2.2.7 Necesidades prioritarias de la población
De acuerdo con el Capítulo Segundo sobre los Derechos Fundamentales, del Título II
referido a los Derechos Fundamentales y Garantías, el artículo 16 de la Constitución
Política del Estado, establece que toda persona tiene derecho al agua y a la
alimentación; y en su artículo 373 correspondiente al Capitulo Quinto de los Recursos
Hídricos, correspondiente al Título II referido a Medio Ambiente, Recursos Naturales,
Tierra y Territorio, establece que el agua constituye un derecho fundamentalísimo para
la vida, en el marco de la soberanía del pueblo.
En cuanto a las necesidades prioritarias para la población, la Ley Marco de la Madre
Tierra y El Desarrollo Integral para Vivir Bien del año 2012 pareciera esclarecer la
cuestión cuando señala en su artículo 4 relativo a los principios, el de Agua para la
Vida, por el que el Estado Plurinacional de Bolivia y la sociedad asumen que el uso y
acceso indispensable y prioritario al agua, debe satisfacer de forma integral e indistinta
la conservación de los componentes, zonas y sistemas de vida de la Madre Tierra, la
52
satisfacción de las necesidades de agua para consumo humano y los procesos
productivos que garanticen la soberanía con seguridad alimentaria.
En realidad se disuelve en la expresión agua para la vida la prioridad de agua para
consumo humano alejándose de una priorización para este fin. Consideramos que será
una Ley específica relacionada con recursos hídricos la que terminará por dilucidar el
alcance de este uso y acceso integral e indistinto.
1.2.2.8 La concesión del uso de los recursos hídricos y sus criterios
La constitución Política del Estado boliviano, promulgada el año 2009, establece en su
artículo 20 relativo a los derechos fundamentales, que el acceso al agua y alcantarillado
constituyen derechos humanos, no son objeto de concesión ni privatización y están
sujetos a régimen de licencias y registros, conforme a ley.
En relación al régimen constitucional del medio ambiente y los recursos naturales, el
artículo 373, establece que los recursos hídricos en todos sus estados, superficiales y
subterráneos, constituyen recursos finitos, vulnerables, estratégicos y cumplen una
función social, cultural y ambiental. Estos recursos no podrán ser objeto de
apropiaciones privadas y tanto ellos como sus servicios no serán concesionados y están
sujetos a un régimen de licencias, registros y autorizaciones conforme a Ley.
Por su parte en lo que corresponde a la prestación del servicio de agua potable, las Ley
2066 de prestación y utilización de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario
del año 2000, establece además de la concesión proscripta por la Constitución Política
del Estado, un régimen de licencias y registro para la prestación de los servicios. La
señalada Ley, en su artículo 8 referido a las definiciones, establece entre otras, las
siguientes:
Licencia: Acto administrativo por el cual la Superintendencia de Saneamiento
Básico certifica que una EPSA o un gobierno municipal que presta Servicios de
Agua Potable o Servicios de Alcantarillado Sanitario en forma directa, cumple
con los requisitos que rigen para las Tarifas, Tasas o Cuotas y es elegible para
acceder a proyectos y programas gubernamentales del sector.
Registro: Acto administrativo por el cual la Superintendencia de Saneamiento
Básico certifica que la EPSA correspondiente a los pueblos indígenas y
originarios, comunidades indígenas y campesinas, asociaciones y sindicatos
campesinos presta el servicio de agua potable y es elegible para acceder a
proyectos y programas gubernamentales del sector.
En relación al agua para riego, la Ley 2878 de año 2004, en su artículo 21, establece
que Los registros y autorizaciones para el uso y aprovechamiento de los recursos
hídricos destinados al agua para riego, así como la revocatoria de los mismos, serán
otorgados por la Autoridad Competente de los Recursos Hídricos; estableciendo como
53
forma de reconocimiento de derechos de uso y aprovechamiento, las siguientes:
Registro: Acto administrativo mediante el cual el Estado, a través del Servicio
Nacional de Riego (SENARI), reconoce y otorga el derecho de uso y
aprovechamiento de las fuentes de agua para riego a pueblos indígenas y
originarios, comunidades indígenas y campesinas, asociaciones, organizaciones
y sindicatos campesinos, garantizando jurídicamente de manera permanente, los
recursos hídricos según sus usos, costumbres.
Autorización: Acto administrativo mediante el cual el Estado, a través del
Servicio Nacional de Riego (SENARI), otorga el derecho de uso y
aprovechamiento de agua para riego en el sector agropecuario y forestal, a
personas jurídicas o individuales que no estén contemplados como sujetos de
registro.
1.2.2.9 Pago por el uso del agua
Con relación al pago por el uso del agua, la Ley 2066 referida la prestación y utilización
de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario promulgada el año 2000,
establece en su artículo 60 que el titular de la concesión cobrará Tarifas a los Usuarios,
como retribución por los Servicios de Agua Potable o Alcantarillado Sanitario. El pago
de estas Tarifas por los Usuarios es obligatorio.
En las zonas localizadas dentro del área de Concesión que no cuenten con conexiones
domiciliarias de Agua Potable o Alcantarillado Sanitario, las EPSA podrán cobrar
Tarifas por la provisión de servicios alternos.
Con relación al precio, el artículo 61 establece que los titulares de la concesión podrán
cobrar Precios a los Usuarios por los servicios de conexión, reposición, instalación de
medidores y otros servicios operativos cuyos precios deberán ser suficientemente
fundamentados, previa autorización expresa de la Superintendencia de Saneamiento
Básico (actualmente Autoridad de Fiscalización y Control Social de Agua Potable y
Saneamiento Básico –AAPS-) y de acuerdo a los criterios que serán establecidos en los
Reglamentos de Prestación de Servicios y de Tasas, Tarifas y Precios.
La Resolución Administrativa Regulatoria AAPS No. 180/2011, establece en relación a
las tarifas y pagos, la categoría Social – Solidaria de usuarios, que comprende asilos de
ancianos, albergues de niños (orfanatos) y centros de rehabilitación de discapacitados a
cargo de instituciones públicas, religiosas y privadas sin fines de lucro; estableciendo la
tarifa de Bs. 1,78 (aprox. 0,25 ctvs. de dólar) por m3 y una dotación de hasta 4.5 metros
cúbicos por interno.
En lo que corresponde al uso de agua para riego, esta no contempla ningún pago por el
54
uso de los recursos hídricos para este fin.
1.2.2.11 Gestión de Conflictos
En el marco de la Ley 2878 del año 2004 de Promoción y Apoyo al Sector Riego; el
Reglamento relativos a los derechos de uso y aprovechamiento de recursos hídricos para
riego aprobado mediante Decreto Supremo 28818 del año 2006, establece en su Título
V, Capitulo Único el régimen de oposiciones, resolución de conflictos y controversias.
En su artículo 53 del mencionado Decreto Supremo, establece que los conflictos y
controversias suscitados entre los titulares de Registro y Autorización, serán resueltos
según usos y costumbres, en base a las autoridades, instituciones y normas internas de
los mismos; en su artículo 54, establece el tratamiento de oposiciones, resolución de
conflictos y controversias, estableciendo las siguientes prescripciones:
I. En caso de existir oposiciones a derechos conferidos o por conferirse, ó controversias
entre titulares de derecho que no fueran resueltas en los términos establecidos en el
artículo anterior, se procederá de la siguiente manera:
1. La parte interesada presentará su solicitud por escrito ante el Director del SEDERI o
del SENARI según corresponda, cumpliendo los requisitos exigidos para este fin.
2. Recibida la solicitud de la parte interesada y cumplidas las formalidades exigidas, se
admitirá la solicitud.
II. Admitida la solicitud y previa realización de las inspecciones que correspondan, se
verificará la existencia de derechos, la legitimidad y legalidad de los mismos, la
dirección correspondiente procederá a emitir informe técnico-legal sobre el caso, en
base al cual el Director emitirá una resolución final en un plazo no mayor a cincuenta
(50) días hábiles, computables a partir de la fecha de admisión.
1.3. La legislación sobre los recursos hídricos a nivel subnacional
1.3.1 ¿Cuál es el papel de Estados y de los Municipios / Departamentos, provincias y
distritos departamentales y municipales?
Como ya expusimos anteriormente, Bolivia con la promulgación de la Constitución
Política del Estado del año 2009, pasa de ser una Republica Unitaria con un sistema de
descentralización administrativa en los nueve (9) departamentos y autonomías
municipales en más de 300 municipios, a un Estado Plurinacional con Autonomías.
Estas autonomías ejercidas a partir de las denominadas entidades territoriales
autónomas, se encuentran en una etapa de asumir las competencias exclusivas,
concurrentes y compartidas.
1.4. Perspectivas sectoriales - inventario y análisis de las normas
55
1.4.1 Actividades económicas: existen normas sobre permisos ambientales,
audiencia pública y estudio de impacto ambiental? ¿Cuál es la relación de esas
normas con la protección y conservación de los recursos hídricos?
La Ley de Medio Ambiente 1333 del año 1992, incorpora a la evaluación de impacto
ambiental como un instrumento de la planificación ambiental. En su artículo 21
establece como un deber de todas las personas naturales o colectivas que desarrollen
actividades susceptibles de degradar el medio ambiente, tomar las medidas preventivas
correspondientes, informar a la autoridad competente y a los posibles afectados, con el
fin de evitar daños a la salud de la población, el medio ambiente y los bienes.
Comprendido en el marco de la ley del Medio Ambiente y sus reglamentos generales, la
evaluación de impacto ambiental tienen un doble sentido, por un lado se constituye en
una herramienta de carácter preventivo en la medida que persigue identificar con
carácter previo a la implementación de cualquier actividad, obra o proyecto, los
impactos negativos que pudiera provocar estableciendo las actuaciones y medidas de
mitigación de los mismos, así como la aprobación por parte de la autoridad competentes
a través de la correspondiente Licencia Ambiental; y por otro lado, persigue
diagnosticar los efectos de una actividad obra o proyecto en fase de ejecución
planteando las medidas de adecuación a los parámetros establecidos en la legislación;
esta última finalidad de la Evaluación de Impacto Ambiental de acuerdo con la
legislación boliviana se constituye en una medida transitoria en procura de que la
totalidad de actividades obras o proyectos se adecúen a los límites permisibles
establecidos en la reglamentación; esta medida transitoria otorgaba un plazo de cinco
años a partir de la promulgación de una norma regulatoria expresa, la misma que fue
incorporada en el Reglamento de Prevención y Control ambiental promulgado en el año
1995; sin embargo hasta la fecha este proceso de adecuación no ha concluido por lo que
en el marco de la ley del medio Ambiente debieran considerase como infractoras a la ley
del Medio Ambiental que hasta la fecha no cuenten con una Licencia Ambiental,
admitiéndose por parte de las autoridades competentes la substanciación de tramites de
adecuación ambiental.
La evaluación de impacto ambiental, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley, se
entiende como un conjunto de procedimientos administrativos, estudios y sistemas
técnicos que permiten estimar los efectos que la ejecución de una determinada obra,
actividad o proyecto puedan causar sobre el medio ambiente.
De acuerdo con la categoría asignada a la actividad, obra o proyecto, se establecerá la
obligatoriedad de llevar adelante Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental o no,
que irán desde los analíticos integrales cuya implicancia abarca la totalidad de factores
ambientales que rodean al proyecto hasta los certificados de dispensación en los cuales
no resulta necesaria la realización de un estudios de EIA, sino simplemente la
identificación de medidas de mitigación, la Ley y el Reglamento de Prevención y
Control ambiental, establecen los casos particulares a los corresponderá un determinado
procedimiento.
56
La licencia ambiental sea esta Declaración de Impacto Ambiental (DIA) para
actividades, obras o proyectos (AOP) nuevos; o Declaratoria de Adecuación Ambiental
(DAA) o Certificados de Dispensación (CD 1 y 2), una vez otorgada por la Autoridad
Ambiental Competente marca el inicio de la gestión ambiental de la AOP licenciada y
queda sometida la misma al cumplimiento de la legislación ambiental y a los
instrumentos de regulación de alcance particular (IRAP) aprobados.
Estos IRAP esta constituidos por la Ficha Ambiental (instrumentos que marca el inicio
del trámite de licenciamiento y que contienen la descripción del proyectos), el Plan de
Aplicación y Seguimiento Ambiental (PASA) en el caso de actividades nuevas o el Plan
de Adecuación Ambiental (PAA) en caso de actividades en ejecución y por el Programa
de Prevención y Mitigación (PPM), además de los correspondientes planes de
contingencia en caso de manejo de sustancias peligrosas, el correspondiente plan de
cierre y abandono y el plan de restauración.
Todos estos instrumentos se encuentran debidamente regulados por la Ley del Medio
Ambiente 1333 del año 1992 y por los Reglamentos Generales aprobados mediante
Decreto Supremo 24176 del año 2005, referidos a las siguientes materias:
Reglamento General de Gestión Ambiental
Reglamento de Prevención y Control Ambiental
Reglamento en materia de Contaminación Atmosférica
Reglamento en materia de Contaminación Hídrica
Reglamento de Gestión de Residuos Solidos
Reglamento para el manejo de Sustancias Peligrosas
Conviene resaltar, que a nivel sectorial, se han promulgado, los siguientes reglamentos:
Reglamento Ambiental para el Sector Hidrocarburos – Decreto Supremo 24335
del año 1996.
Reglamento Ambiental para el Sector Minero – Decreto Supremo 24782 del año
1997.
Reglamento Ambiental para el Sector Industrial y Manufacturero – Decreto
Supremo 26736 del año 2002.
Estos reglamentos sectoriales contienen normas técnicas específicas para las actividades
del sector, remitiendo en la mayoría de los casos a los reglamentos generales el
57
tratamiento de los diferentes factores ambientales.
En cuanto a la participación social, el desarrollo de audiencias públicas se encuentra
inserto en los procesos de evaluación de impacto ambiental, la Ley del Medio Ambiente
desarrolla un capitulo especifico relacionado con los procesos de participación social y a
nivel de reglamentación es instrumentalizado. De acuerdo con el artículo 93 de la Ley,
toda persona tiene derecho a ser informada veraz, oportuna y suficientemente sobre las
cuestiones vinculadas con la protección del medio ambiente, así como a formular
peticiones y promover iniciativas de carácter individual o colectivo, ante las autoridades
competentes que se relacionen con dicha protección.
Con relación a la participación social en los procesos licenciamiento ambiental, el
Reglamento de Prevención y Control Ambiental (DS 24176), en su artículo 162,
establece que en la fase de identificación de impactos para considerar en un estudio de
evaluación de impacto ambiental (EEIA), el representante legal deberá efectuar la
Consulta Pública para tomar en cuenta observaciones, sugerencias y recomendaciones
del público que pueda ser afectado por la implementación del proyecto, obra o
actividad. Si en el (EEIA) no estuviese prevista la misma, la Autoridad Ambiental
Competente procederá a someter el (EEIA) a un periodo de consulta pública y a recabar
los informes que en cada caso considere oportunos, antes de emitir la Declaratoria de
Impacto Ambiental (DIA).
Es evidente sin embargo, que estas prescripciones pre constitucionales –con relación a
la Constitución Política del Estado del año 2009- se han visto fortalecidas al ser
insertadas al texto de la Constitución Política del Estado, tanto en atención a los pueblos
indígenas como parte de la ratificación de Convenio 169 de la OIT, como por la
universalización a la población en general respecto a la realización de la consulta.
Con relación al desarrollo de actividades forestales, la Ley Forestal 1700 del año 1996,
establece en su artículo 3 referido a las definiciones, que el Plan de Manejo Forestal es
el instrumento de gestión forestal resultante de un proceso de planificación racional
basado en la evaluación de las características y el potencial forestal del área a utilizarse,
elaborado de acuerdo a las normas y prescripciones de protección y sostenibilidad y
debidamente aprobado por la autoridad competente, que define los usos responsables del
bosque, las actividades y prácticas aplicables para el rendimiento sostenible, la
reposición o mejoramiento cualitativo y cuantitativo de los recursos y el mantenimiento
del equilibrio de los ecosistemas.
Para la intervención en áreas forestales resulta un instrumento equivalente a la
evaluación de impacto ambiental.
Otro instrumento emergente de la legislación forestal es el de la zonificación a nivel
predial reflejada en la formulación del Plan de Ordenamiento Predial (POP),
desarrollado por el Reglamento de la Ley Forestal (DS 24453 del año 1996) en los
términos establecidos por el artículo 6 que establece que los planes de ordenamiento
58
territorial, la clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor, sus equivalentes a
nivel de regiones, cuencas y subcuencas, así como los planes de ordenamiento predial y
planes de manejo forestal, una vez aprobados, son instrumentos de cumplimiento
obligatorio y constituyen limitaciones legales a los derechos de propiedad, uso y
aprovechamiento, emergentes de la función social de la propiedad y del dominio
originario del Estado sobre los recursos naturales.
El nivel predial (…) constituye la unidad de análisis y gestión que determina los usos
definitivos. (…) en dicho nivel de ordenamiento, no se pueden cambiar los usos de
protección y forestal asignados a nivel macro por los planes de uso del suelo a usos
agrícolas y/o pecuarios.
En cuanto a la relación de estas normas en relación con la protección y conservación de
los recursos hídricos, debe entenderse que las mismas resultan instrumentos de la
gestión ambiental enmarcados en criterios de sostenibilidad y por lo tanto abarcan los
diferentes factores ambientales entre ellos el agua.
Con se ha mencionado, existe un reglamento específicos que regula de manera general
toda actividad, obra o proyecto con incidencia sobre los recursos hídricos, se trata del
Reglamento en Materia de Contaminación Hídrica aprobado mediante Decreto Supremo
24176 del año 1995, cuyo ámbito de aplicación establecido en el artículo 2, alcanza a
toda persona natural o colectiva, pública o privada, cuyas actividades industriales,
comerciales, agropecuarias, domésticas, recreativas y otras, puedan causar
contaminación de cualquier recurso hídrico.
Este reglamento, establece criterios relacionados con los siguientes temas:
Clasificación de cuerpos de aguas
Marco institucional
Procedimientos técnico administrativos
Monitoreo, evaluación, prevención, protección y conservación de la calidad
hídrica
Infracciones y sanciones administrativas
De igual manera ocurre con la normativa ambiental sectorial desarrollada que remite al
cumplimiento de los procedimientos de evaluación de impacto ambiental así como a los
parámetros de calidad de agua establecidos en el señalado reglamento.
1.4.2 ¿Reglas para la pesca, la acuicultura, la minería, los peces ornamentales
Con relación a la pesca y la acuicultura, se cuenta con la Ley de Vida Silvestre, Parques
59
Nacionales, Caza y Pesca aprobada mediante Decreto Ley 12301 del año 1975; la
misma que desarrolla un Titulo y 35 artículos concernientes al tratamiento de los
recursos pesquero. Establece prescripciones relacionadas el dominio del Estado respecto
a los lagos y lagunas permanentes o temporales, habitadas por plantas, peces y otros
seres acuáticos, así como los ambientes ecológicos adyacentes que se forman por
influencia de las aguas. Si bien es cierto que estas prescripciones continúan vigentes, las
mismas deberán ser ajustadas a los nuevos para preceptos constitucionales respecto a la
propiedad de los recursos naturales y el rol del Estado como administrador en
representación del pueblo boliviano.
La señalada Ley, establece además que son recursos pesqueros, los animales y
organismos que se reproducen, viven y mueren en ambientes de aguas naturales o
artificiales.
Con respecto a la administración de los recursos pesqueros, cada cuerpo de agua
productor de los mismos, contará con un reglamento específico, que contemplará las
especies, volúmenes de explotación, métodos de captura, épocas de veda y pesar y otros
aspectos inherentes; incorpora prohibiciones de introducción y siembre de nuevas
especies y otros animales acuáticos, la siembra de especies ajenas, así como de la
exportación de peces sin contar para cada caso particular, con la autorización
correspondiente por parte de la autoridad competente.
Establece una clasificación de 4 tipos de pesca, de subsistencia, comercial o industrial,
deportiva, científica o experimental, establece además, prescripciones relativas a las
zonas de pesca, concesión y aprovechamiento.
Con relación a este último punto relacionado con los derechos de concesión, se hace
necesario enfatizar que la Constitución Política del Estado del año 2009, para el caso
particular de los recursos hídricos y para los recursos naturales considerados
estratégicos que no podrán ser concesionados, aunque si sujetos a un régimen de
licencias, registros y autorizaciones conforme a Ley. Es evidente que para resolver la
cuestión de estos actos administrativos, será necesaria la promulgación de una Ley de
desarrollo del precepto constitucional incluyendo la reglamentación; es una realidad que
el Estado boliviano, se encuentra en una fase de adecuación al nuevo ordenamiento
jurídico nacional, estando aun ausentes normas que vuelva aplicables estos preceptos; en
el mejor de los casos se está comenzando el proceso a partir de la formulación de Leyes
marco como es el caso de la Ley Marco de la Madre Tierra y el Desarrollo Integral
para Vivir bien, promulgada en el mes de octubre del año 2012.
Volviendo a la Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca, establece
criterios relacionados con la conservación de los recursos pesqueros, estableciendo
lineamientos respecto a conservación de hábitats considerando un enfoque por
ecosistema, aspecto de no menor importancia para el análisis toda vez que en el
contexto en que se desarrolla la norma, el Estado boliviano no había incorporado dentro
del ordenamiento jurídico nacional principio del moderno derecho ambiental producto
60
de del desarrollo del derecho ambiental internacional, situación que se concreta recién a
partir de los años 90 con la promulgación de la Ley del Medio Ambiente en abril de año
1992. De igual manera ocurre cuando la Ley de Vida Silvestre, Parques Nacional, Caza
y Pesca establece prescripciones respecto a la deforestación a orillas y márgenes de ríos;
así como a la contaminación proveniente de actividades mineras e industriales, las
mismas que años más tarde, se replantean como resultado de la promulgación de la
citada Ley del Medio Ambiente, sus reglamentos generales y los reglamentos sectoriales
como el Reglamento Ambiental del Sector Hidrocarburos del año 1996, el Reglamento
Ambiental de Sector Minero del año 1997 y el Reglamento para el Sector Industrial y
Manufacturero del año 2002.
Por otro lado, la Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca, establece
lineamientos relacionados con la industria y comercialización pesquera, periodos de
veda y registro de pesca. Con relación al tema de la veda, de acuerdo con el estudio
Caracterización de la Pesquería en la Amazonia boliviana, Sarela Paz y Paul Van
Damme21
, señalan que de este período datan las promulgaciones de las vedas parciales
o totales de especies en determinadas zonas, instrumento de manejo pesquero que hasta
la fecha es considerado como la panacea para evitar la sobreexplotación pesquera y
cuya aplicación esconde la ausencia de datos fidedignos y, en algunos casos, de respeto
al conocimiento tradicional sobre los recursos pesqueros.
Otro aspecto a destacar respecto de la ley objeto de estudio es el hecho de que en
muchas de sus disposiciones se establece remisiones a la reglamentación, situación que
en términos generales nunca se dio razón por la cual muchas de sus prescripciones
quedaron en meros enunciados de buena voluntad pero que no contaron con
instrumentos que los vuelvan aplicables.
En el año 1990, mediante Decreto Supremo 22581, se aprueba el Reglamento de Pesca y
Acuicultura, cuyo objeto de acuerdo con el artículo 1, es el de establecer el marco
normativo de regulación, operación, ordenamiento y promoción del desarrollo de las
actividades pesqueras del país, en observancia a la interpretación, ampliación, y/o
complementación de las disposiciones relativas a la administración, reglamentación y
fiscalización de la conservación, desarrollo, aprovechamiento, transporte y
comercialización de los recursos pesqueros del país.
Establece regulaciones relativas al el proceso pesquero en relación a la pesca ribereña y
a la acuicultura, incorpora como referencia técnica la definición de las actividades
pesqueras, desarrollando las establecidas por la Ley de Vida Silvestre, Parques
Nacionales, Caza y Pesca; entra a regular cuestiones relacionadas con la veda en el
proceso pesquero; establece limitaciones, prohibiciones y sanciones como la prohibición
de captura de peces pequeños y la utilización de materiales tóxicos, explosivos y otros
cuya naturaleza causa daño o deterioro a los recursos pesqueros e hidrobiológicos.
21
Sarela Paz, Paul Van Damme, Caracterización de las Pesquerías en la Amazonia boliviana, http://www.faunagua.org/biblioteca/2%20Paz&VanDamme.pdf, consultada el 24 de octubre de 2013
La norma aún vigente presenta importantes debilidades que parten de su propia base
legal en relación a la Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca del año
1975 y a la ausencia dentro del ordenamiento jurídico de una Ley especial de pesca por
lo que a decir de Sarela Paz y Paul Van Damme22
, el Reglamento de Pesca y
Acuicultura tuvo un encaje jurídico ambiguo, sobrecargado de aspectos
reglamentarios, que pretendió hacer de éste una Ley-Reglamento, resultando finalmente
en un instrumento no adecuado para el cumplimiento de los objetivos para los que fue
diseñado; sumado a ello, se verifica un marco institucional desactualizado y modificado
en razón de las cambios de estructura sufridos por el órgano ejecutivo en el transcurso
del tiempo. Si bien se puede evidenciar que la norma incorpora criterios técnicos, los
mismos han sido trastocados por el surgimiento de otras posteriores incluyendo la
Constitución Política del Estado del año 2009 que ha definido a los recursos naturales
como de propiedad del pueblo boliviano, cedidos a la administración del Estado.
Con base en el reglamento de pesca y acuicultura, se ha llegado a establecer
reglamentos pesqueros a nivel departamental los mismos ante la ausencia de una
facultad legislativa por parte de estos fueron aprobado mediante resoluciones de índole
administrativo; situación similar ocurre con la aprobación de Planes de Manejo
Pesquero de igual manera, es posible afirmar que aspectos asociados a las actividades
pesqueras en cuanto conservación de la biodiversidad se encuentra la Ley del Medio
Ambiente y el Reglamento General de Áreas Protegidas del año 1997 y los Decretos
Supremos de veda general e indefinida de los años 1990 y 1999.
Con relación al aprovechamiento de peces ornamentales, a pesar de haber existido una
pocas iniciativas de desarrollo del sector, las mismas han encontrado una ausencia de
marco regulatorio que permita concretarlas; a la fecha del presente estudio, se tiene
referencia de la existencia de algún proyecto de reglamento relacionado con el
aprovechamiento de peces ornamentales.
Volviendo a referenciarnos en el estudio de Sarela Paz y Paul Van Damme, a manera de
conclusión citamos, en resumen, los 30 años que han transcurrido entre la
promulgación de la Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca en 1975 y
la fecha se caracterizan por la falta de continuidad en las políticas pesqueras, y por
una fragmentación de responsabilidades públicas a niveles cada vez más inferiores y
menos preparados para encarar los desafíos del sector (…).
1.4.3 ¿Normas para la navegación, puertos, gasolineras flotantes, especies exóticas
En el caso de la navegación y ante la evidencia ya presentada en el presente estudio del
grado de fragmentación y atomización de la legislación relacionada con aguas, recursos
hídricos y cuencas, resulta necesario retrotraernos a la vigencia de la Ley de Aguas del
año 1906 que a la fecha se encuentra vigente en Bolivia a pesar del surgimiento de una
22
Sarela Paz, Paul Van Damme, Caracterización de las Pesquerías en la Amazonia boliviana, http://www.faunagua.org/biblioteca/2%20Paz&VanDamme.pdf, consultada el 24 de octubre de 2013
treintena de proyectos de Ley de Agua que quedaron simplemente en eso; proyectos. El
enfoque de la Ley de Aguas vigente se enmarca en criterios meramente utilitaristas
relacionados con el uso de agua, ajenos a los paradigmas modernos de sostenibilidad.
Dentro del ordenamiento jurídico boliviano, es posible resaltar con relación al tema, la
existencia de la Ley de Navegación Fluvial, Lacustre y Marítima promulgada mediante
Decreto Ley 12684 del año 1975; si bien es cierto que esta norma establece las
relaciones jurídicas y administrativas emergentes de las actividades de navegación
fluvial y marítima, no contiene prescripción alguna en relación con la conservación o el
aprovechamiento sostenible de recursos hídricos; en sí ninguna prescripción relacionada
con el medio ambiente y los recursos naturales; un ejemplo de ello es el del artículo 96
que establece como obligaciones del Capitán, en relación a la carga, la de rechazarla
cuando la considere peligrosa para la seguridad del buque (…) y arrojar al agua la que
se vuelva peligrosa durante el viaje.
Aun así como elemento de información relacionada con el presente estudio, esta Ley
establece en su contenido regulaciones relacionadas con las embarcaciones y su registro;
sobre la construcción, modificación, reparación, desguace o extracción de
embarcaciones; sobre el registro de la industria naval; sobre condiciones de seguridad de
las embarcaciones, inspecciones, certificados de seguridad; sobre la documentación de
la embarcación o artefacto naval; sobre la navegación, estableciendo como la autoridad
competente de regulación a la Fuerza Naval boliviana; así como faltas, contravenciones
y penalidades.
En todos los casos, es posible afirmar que las actividades de navegación fluvial y
marítima deberán someterse a las prescripciones de la Ley del Medio Ambiente y sus
reglamentos generales en lo que corresponde a la Evaluación de Impacto Ambiental y el
control de la Calidad Ambiental.
1.4.4 ¿Reglamento de la minería - el uso de mercurio y metales pesados?
Con relación a la minería, la referencia normativa aplicable a la gestión ambiental en
general y a los recursos hídricos en particular, está representada por la Ley del Medio
Ambiente del año 1992, sus Reglamentos Generales del año 1995 en especial por el
reglamento en Materia de Contaminación Hídrica, por el Código de Minería del año
1997 y por el Reglamento Ambiental para el sector minero del año 1997.
Al respecto, la Ley del Medio Ambiente, desarrolla un capitulo relacionado con los
recursos minerales, estableciendo en su artículo 70 que los mismos deben considerar en
su explotación, el aprovechamiento integral de las materias primas, el tratamiento de los
materiales de desechos, la disposición segura de colas, relaves y desmontes, el uso
eficiente de energía y el aprovechamiento nacional de los recursos; así mismo, el
artículo 71 establece que una vez concluidas las actividades mineras deberán contemplar
la recuperación de las áreas aprovechadas con el fin de reducir y controlar la erosión
estabilizar los terrenos y proteger las aguas, corrientes y termales.
63
Por su parte, el Código de Minería y los reglamentos que de él derivan en temas
ambientales, fueron desarrollados en el marco de los intereses particulares de sector,
estableciendo para las actividades mineras por un lado el establecimiento de una
Licencia Ambiental indefinida (artículo 9 del Reglamento Ambiental para el Sector
Minero), por el otro la exoneración de responsabilidad de los operadores mineros como
emergencia de la elaboración de una auditoría ambiental de línea base realizada por el
concesionario u operador minero con carácter previo a la obtención de la licencia
ambiental y que forma parte de esta y; por último la prescripción en el plazo de 3 años
de las acciones por daño ambiental emergente de actividades mineras (artículo 86 del
Código de Minería).
Con relación a los recursos hídricos, el Código de Minería, establece en su artículo 36
que los concesionarios mineros, para la realización de sus actividades, pueden usar y
aprovechar las aguas de dominio público y las que se alumbren o discurran por sus
concesiones, con la obligación de protegerlas y restituirlas a su cauce o cuenca natural,
cumpliendo con lo establecido en el presente Código, la Ley de Aguas, la Ley del Medio
Ambiente, sus reglamentos y otras disposiciones referentes a los recursos hídricos. Con
relación al uso de aguas de dominio privado, en el artículo 37 se establece un régimen
de servidumbre o expropiación con excepción de aquellas que interrumpan o
perjudiquen la provisión de agua potable a las poblaciones.
La posibilidad de variar cursos de agua para el desarrollo de actividades mineras, se
encuentra sometida a un régimen de servidumbres y expropiaciones de acuerdo con el
Código de Minería, el mismo que establece en su artículo 38 que esta acción podrá
realizarse por parte del operador minero, previa comunicación por escrito a los
propietarios del suelo, teniendo estos últimos un plazo de 90 días para para reclamar su
derecho a usarla ante la Superintendencia de Minas –actualmente denominada
Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera- asumiendo en caso de no
hacerlo, la renuncia al mismo. Demás esta mencionar que para comunarios en regiones
donde se desarrollan actividades mineras, resulta muy difícil acceder a estos trámites
ante la autoridad competente establecida en la norma; sumado a ello, la obtención de
una fuente de trabajo en las actividades mineras, terminan por generar una
contraposición de intereses, resultando beneficiado el operador minero. Sin embargo, no
debe dejarse de lado que la Constitución Política del Estado del año 2009 otorga un
carácter de derecho fundamentalísimo el acceso al agua para la vida, con lo que tornan
inaplicables estas prescripciones contenidas en el Código Minero del año 1997. A la
fecha se encuentra en fase de redacción un nuevo proyecto de Ley Minera.
Por último, el Código de Minería, establece en su artículo 39 que ninguna autoridad no
judicial o persona individual o colectiva puede impedir la iniciación u ordenar la
suspensión de actividades mineras, bajo sanción de resarcimiento de daños y perjuicios
al concesionario, además de la responsabilidad penal que pudiera corresponder, salvo
que la autoridad competente comprobara casos de emergencia ambiental, propase de
labores o cuando así lo exijan la salud y vida del personal.
64
En lo que corresponde con las normas técnicas ambientales para el caso específico del
sector minero, como ya se ha mencionado, se aplica el Reglamento Ambiental para el
Sector Minero del año 1997, el mismo que de acuerdo con el artículo 4 establece que en
cada una de sus operaciones o concesiones mineras, los concesionarios u operadores
mineros deben contar con una licencia ambiental para la realización de actividades
mineras, conforme a lo establecido en la Ley del Medio Ambiente, sus reglamentos, el
Código de Minería y el presente reglamento.
Con relación al manejo de aguas, el reglamento objeto de estudio, establece
regulaciones en el Titulo IV; a tal efecto, el operador minero estará sujeto al
Reglamento en Materia de Contaminación Hídrica (Decreto Supremo 24176 del año
1995) que forma parte de los reglamentos generales de la Ley del Medio Ambiente.
Inclusive, el Reglamento Ambiental para el Sector Minero, introduce una modificación
al Reglamento en materia de Contaminación Hídrica, referida al artículo 43 que
establecía, la prohibición total de la descarga de aguas residuales provenientes de los
procesos metalúrgicos de cianuración de minerales de oro y plata, lixiviación de
minerales de oro y plata y de metales, a cuerpos superficiales de agua y a cuerpos
subterráneos. En caso de que la precipitación sea mayor que la evaporación, y como
consecuencia de ello se deban realizar descargas, éstas deberán cumplir los límites
establecidos en el presente reglamento.
Estableciendo como texto modificado el del artículo 26 del Reglamento Ambiental para
Actividades Mineras, el siguiente:
“El pH en el circuito de cianuración de procesos hidrometalúrgicos debe mantenerse
en un nivel igual o mayor a once (11).
Las soluciones de cianuro en las lagunas de almacenamiento deben mantener
concentraciones de cianuro (CN) como Acido Débil Disociable (ADD) iguales o
menores a cincuenta (50) mg/lt. El pH en las lagunas debe ser el adecuado para la
eliminación de cianuro libre evitando su acumulación.
Se deben tomar medidas para proteger la salud de las personas y la conservación de la
flora y la fauna en el entorno de la laguna de almacenamiento.
La descarga de soluciones que contengan cianuro, deben cumplir con los límites
permisibles establecidos en el presente reglamento".
Con relación al uso de mercurio, el artículo 27 del reglamento en estudio, establece su
uso en los procesos de concentración de minerales solo está permitido cuando se
instalen equipos de recuperación de mercurio a la salida del proceso. El tratamiento de
la amalgama debe ser efectuado en retortas u otro equipo que evite la liberación de
mercurio en el medio ambiente.
65
Para el caso de las aguas subterráneas, el artículo 28 del citado reglamento, establece
que en casos de inyección o infiltración de aguas residuales en acuíferos el
procedimiento debe estar autorizado en la licencia ambiental correspondiente y se debe
cumplir con los límites máximos establecidos para la clase del acuífero o ser de igual o
mejor calidad que la calidad natural del acuífero.
Por su parte, el artículo 29, establece el piso de toda nueva acumulación de residuos, de
lagunas de almacenamiento, de canaletas y conductos debe impermeabilizarse cuando
las infiltraciones pudieran alterar la calidad de los acuíferos (…).
Se puede verificar a nivel del reglamento, disposiciones relacionadas con
almacenamiento de residuos minero-metalúrgicos en relación con las fuentes de
aprovisionamiento de aguas, ubicación en valles y cabeceras de cuenca asegurando el
desvío de las aguas naturales sin contaminación ni restricción de caudal hacia el cauce
natural aguas abajo de la cuenca; así como la colocación de drenajes pluviales, manuales
de mantenimiento de acumulaciones de gran volumen, registros de controles de aguas,
almacenadas, recirculadas y recargadas y monitoreo de calidad del agua; control de
presas de cola que registre balance de aguas; manejo sustancias peligrosas con
remisiones al Reglamento para actividades con sustancias peligrosas emergentes de la
Ley del Medio Ambiente.
Si bien es cierto que existen normas técnicas de manejo ambiental en relación con el
sector minero, han proliferado en el país actividades minera ilegales que no cuentan con
evaluaciones de impacto ambiental ni con licencias ambientales, que están generando
impactos ambientales negativos y de largo plazo en cuerpos de agua, bosques y suelos
con sus consecuentes efectos socios culturales y económicos. De acuerdo con una
información obtenida de un medio de información digital (Sol de Pando.com) de fecha
26 de junio de 2013, una ex autoridad del Ministerio de Medio Ambiente y Aguas, en
un seminario sobre la problemática, señalaba que no se conoce el número de mineros
ilegales en Bolivia.
De acuerdo con el estudio denominado Minería en Tierras Bajas23
, realizado por Alicia
Tejada, se afirma que con el apoyo de efectivos militares, el año 2010, el Gobierno de
Evo Morales Ayma, a través de ADEMAF, intervino al menos 24 áreas de explotación
ilegal de oro, ubicadas en el municipio cruceño de San Ramón, Santa Cruz, y en las
serranías de San Simón, en el departamento del Beni.
En otra sección del citado estudio, la autora se refiere a declaraciones del Director de
ADEMAF (Agencia para el Desarrollo de las Macroregiones y Zonas Fronterizas) que
señalaba que gran parte de la Chiquitania –zona ubicada al extremo sudeste de Bolivia,
abarcando gran parte del este del departamento de Santa Cruz y zonas linderas
23
Alicia Tejada Soruco, Minería en Tierras Bajas, Centro de Documentación e Información Bolivia –CEDIB-, http://www.cedib.org/wp-content/uploads/2012/08/mineria_tierras_bajas.pdf, consultada el 24 de octubre de 2013
parte de pueblos y comunidades indígena originario campesinos, así como el que se
realiza en pequeñas propiedades, y constituye la fuente de subsistencia y de bienestar y
desarrollo sociocultural de sus titulares. En el cumplimiento de la función social se
reconocen las normas propias de las comunidades.
III. La función económica social debe entenderse como el empleo sustentable de la
tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso
mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La
propiedad empresarial está sujeta a revisión de acuerdo con la ley, para verificar el
cumplimiento de la función económica y social.
En lo que al tema interesa es esta materialización del concepto de función social como
criterio universal aplicable al ejercicio de la propiedad y su modalidad o derivación en
función económica social determinada por los usos productivos de la propiedad agraria
rural a diferencia de la propiedad urbana, en relación al empleo sustentable de la tierra y
la remisión al cumplimiento de la capacidad de uso mayor de la tierra en beneficio de la
sociedad, el interés colectivo y el de su propietario. Con lo que podemos concluir
afirmando que el ejercicio del derecho de propiedad agraria está limitado al
cumplimiento de una función social o económico social –como un concepto que ha
evolucionado en el país a partir de la definición de referentes objetivos de
cumplimiento- y que esta se verifica entre otras cosas, por el sometimiento de las
actividades productivas a la capacidad de uso mayor de la tierra que se ve reflejada en
los Planes de Usos de Suelo y el ordenamiento territorial.
En ese marco corresponde describir como se incorpora el concepto en la legislación
agraria boliviana, enfatizando que en estos términos –el de establecer referentes
objetivos de cumplimiento- fue establecido en la Ley del Servicio Nacional de Reforma
Agraria (INRA) del año 1996 y que la descripción que realiza esta ley viene a
convertirse en el antecedente al precepto constitucional del año 2009 –hecho que
demuestra la evolución del concepto-. El artículo 2 de la Ley INRA establecía los
siguientes preceptos:
ARTICULO 2º (Función Económico-Social)
I. El solar campesino, la pequeña propiedad, la propiedad comunaria y las tierras
comunitarias de origen cumplen una función social cuando están destinadas a lograr el
bienestar familiar o el desarrollo económico de sus propietarios, pueblos y
comunidades indígenas, campesinas y originarias, de acuerdo a la capacidad de uso
mayor de la tierra.
II. La función económico-social en materia agraria, establecida por el artículo
169º de la Constitución Política del Estado, es el empleo sostenible de la tierra en el
desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así
como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el
ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el
interés colectivo y el de su propietario.
68
En primer término cuando el artículo en revisión cita el artículo 169 de la Constitución
Política del Estado se refiere a la del año 1967. Por otro lado, resulta relevante la
incorporación dentro del criterio de agrariedad, elementos como actividades forestales,
conservación, protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme
a la capacidad de uso mayor de la tierra, superando viejos paradigmas provenientes de la
reforma agraria de los años 50 en Bolivia por los que se determinaba que “la tierra era
de quien la trabajaba” por lo que el trabajo se demostraba en cultivo y el cultivo en
desmonte y que por lo tanto aquella tierra con monte o bosque se consideraba ociosa y
susceptible de expropiación.
La Ley de Reconducción del proceso de Reforma Agraria 3545 del año 2006, que
modifica e incorpora nuevas disposiciones a la Ley INRA, en la línea antes descrita,
amplia el articulo 2 referido a la función social y función económico social en los
siguientes términos:
ARTÍCULO 2 (INCLUYE LOS PARÁGRAFOS III, IV, V, VI, VII, VIII, IX Y X AL
ARTÍCULO 2)
Se incluyen los parágrafos III, IV, V, VI, VII, VIII y IX al artículo 2, de la siguiente
manera:
“III. La Función Económico Social comprende, de manera integral, áreas
efectivamente aprovechadas, de descanso, servidumbres ecológicas legales y de
proyección de crecimiento; en saneamiento no excederá la superficie consignada en el
Título Ejecutorial o en el trámite agrario, salvo la existencia de posesión legal.
IV. La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada
en campo, siendo éste el principal medio de comprobación. Los interesados y la
administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente
admitidos. La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase
correspondiente del proceso.
V. El área de proyección de crecimiento de la mediana propiedad es del 50% y de la
empresa agropecuaria del 30 %. Para la empresa agrícola será calculada desde un
30% hasta un 50% según parámetro establecido en reglamento, siempre y cuando no
exceda la superficie mensurada en saneamiento o la consolidada como emergencia del
mismo. Para el cálculo del área de proyección de crecimiento, se tomará en cuenta el
área efectiva y actualmente aprovechada, además del área en descanso en propiedades
agrícolas.
VI. Las áreas de descanso son aquellas de rotación que tuvieron trabajos, mejoras e
inversiones productivas claramente identificables. Se las reconocerá sólo en
propiedades agrícolas.
VII. En predios con actividad ganadera, además de la carga animal, se tomara en
69
cuenta, como área efectivamente aprovechada, las áreas silvopastoriles y las áreas con
pasto cultivado.
VIII. En las actividades forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la
investigación y el ecoturismo, se verificará el otorgamiento regular de las
autorizaciones pertinentes, su cumplimiento actual y efectivo, de acuerdo a normas
especiales aplicables.
IX. Las servidumbres ecológicas legales son limitaciones a los derechos de uso y
aprovechamiento establecidas sobre las propiedades agrarias de acuerdo a las normas
legales y reglamentarias específicas. Para la regularización y conservación del derecho
propietario serán tomadas en cuenta y reconocidas, sin constituir cumplimiento de
función económico social. Constituirán función económico social sólo cuando se
desarrollen sobre las mismas actividades bajo manejo, regularmente autorizadas.
X. La superficie efectivamente aprovechada en áreas agrícolas es la que se encuentra
en producción; en propiedades ganaderas es la superficie que corresponda a la
cantidad de ganado existente.
XI. Los desmontes ilegales son contrarios al uso sostenible de la tierra y no constituyen
cumplimiento de la función social ni de la función económico social.”
Se describe in extenso, con el objetivo de resaltar la importancia que el mismo tiene en
el ámbito del derecho agrario boliviano, toda vez que se constituye en la principal
referencia para acceder y conservar el derecho propietario agrario.
Resulta relevante sin embargo la evidencia de evolución del concepto concebido e
incorporado en el ordenamiento jurídico boliviano a partir de la Constitución Política
del año 1938, pasando por la forma agraria del año 1953 bajo la premisa de trabajo de la
tierra, cultivo y desmonte; hasta la incorporación de la variable ambiental al concepto
para su posterior constitucionalización; ese es el marco en el que la propiedad agraria es
garantizada en Bolivia.
Ahora bien, resulta necesaria la verificación documental y de campo respecto al
cumplimiento de esta función social y económica social, conforme lo establecido por la
legislación agraria boliviana, al caso particular de las actividades forestales, de
conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, de
acuerdo con el parágrafo VIII del artículo en análisis, será necesario contar con la
autorización de la autoridad competente; en el caso de las servidumbres ecológicas
legales, estas deberán considerar las normas legales y reglamentarias específicas.
A partir de estas connotaciones legales asumidas por el derecho agrario boliviano, se
establece un relacionamiento y vinculación con prácticamente la totalidad del
subsistema jurídico relacionado con el medio ambiente y los recursos natrales vigentes
en el país.
70
Así, en los temas relacionados con actividades forestales, de conservación y protección
de la biodiversidad, se estará a las prescripciones de la Ley Forestal 1700 del año 1996
en lo que tienen que ver con la otorgación de Planes de Manejo Forestal (artículo 27),
establecimiento de Reservas Privadas del Patrimonio Natural (artículo 13 I.),
Reglamento General de Áreas Protegidas del año 1997 (artículo 18), entre otras.
Con relación a la capacidad de uso mayor de la tierra, a la que debe someterse el
ejercicio de la propiedad agraria, se cuentan con los planes de uso de suelo
departamental (PLUS) como una herramienta a nivel macro realizada a una escala
1:250.000, aprobada mediante Decreto Supremo y en el caso del Departamento de Santa
Cruz mediante Ley de la Republica. Con relación al nivel predial, la Ley Forestal y su
reglamento han establecidos la utilización a nivel micro reflejada en el denominado Plan
de Ordenamiento Predial (POP) que de acuerdo con el reglamento de la Ley Forestal
aprobado mediante Decreto Supremo 24453 del año 1996, el nivel predial constituye la
unidad de análisis y gestión que determina los usos definitivos.
Con relación al uso de plaguicidas, Bolivia ha firmado y ratificado el Convenio de
Basilea sobre desechos peligrosos mediante Ley 1698 del año 1996; la Convención de
Estocolmo relativa a compuestos orgánicos persistentes mediante Ley 2417 del año
2002; y ha desarrollado acciones de ajuste a la Decisión 436 de la Comunidad Andina
de Naciones en cuanto al registro y control se plaguicidas.
Mediante Resolución Administrativa 055/2002 de Servicio de Sanidad Agropecuaria e
Inocuidad Alimentaria –SENASAG- , se aprueba el Reglamento para el Registro y
Control de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola cuyo objetivo
general establecido en su artículo 1 es el de establecer procedimientos y requisitos,
acordes a los avances de la tecnología, aplicación, comercio mundial, para el registro y
control de plaguicidas, fertilizantes y sustancias afines de uso agrícola; dirigir el uso y
manejo correcto de estos insumos en la agricultura a objeto de prevenir daños a la
salud de las personas y al medio ambiente en las condiciones autorizadas; facilitar el
comercio interno y externo, en el marco de la normativa nacional e internacional.
Corresponde señalar además que Bolivia ha identificado sustancias restringidas y
prohibidas25
para su uso en el país, entre las que se puede mencionar:
Sustancia Decisión
Chlodimeform No consentido
Dinoseb y sales de Dinoseb No consentido
Dibromuro de Etileno No consentido
Fluoracetamida No consentido
25
Bolivia, ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD, ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD, Evaluación de los alcances y resultados obtenidos a la fecha, en la implementación de la norma andina para registro de plaguicidas, en la Comunidad Andina de Naciones.—Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud.-- La Paz: OPS/OM, 2006, pag. 28-29.
71
Bromuro de Metileno Restringido
Aldrin Prohibido
Clordano Prohibido
DDT Restringido
Dieldrin Prohibido
Endrin Prohibido
Toxafeno Prohibido
Mirex Prohibido
Dicloro Defenil Prohibido
Heptacloro Prohibido
2,4,5-T Prohibido
Hexaclorobenceno Prohibido
En relación al uso de agua para riego, el ordenamiento jurídico boliviano ha
incorporado, la Ley 2878 del año 2004 de Promoción y Apoyo al Sector Riego; sus
reglamentos aprobados el año 2006 mediante los Decretos Supremos 28817 relacionado
con el marco institucional, 28818 relacionado con los derechos de uso y
aprovechamiento y, 28819 relacionado con gestión de riego, proyectos y servidumbres;
además de las prescripciones constitucionales relacionadas con recursos hídricos y riego
y el Plan Nacional de Desarrollo del Riego “para vivir bien” (2007 – 2011).
La Ley de Promoción y Apoyo al Sector Riego, tiene por objeto, establecer las normas
que regulan el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos en las actividades
de riego para la producción agropecuaria y forestal, su política, el marco institucional,
regulatorio y de gestión de riego, otorgando y reconociendo derechos, estableciendo
obligaciones y procedimientos para la resolución de conflictos, garantizando la
seguridad de las inversiones comunitarias, familiares, públicas y privadas (artículo 1).
En su contenido se pueden verificar regulaciones relacionadas con el marco institucional
encabezado por el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (modificado por
el Decreto Supremo 28817 del año 2006 por el que se establece como cabeza del Sector
al Ministerio del Agua; posteriormente denominado Ministerio de Medio Ambiente y
Agua), quedando el mismo establecido de la siguiente manera:
Ministerio del Agua (actualmente Ministerio de Medio Ambiente y Agua)
Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente (actualmente
Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras)
Ministerio de Planificación del Desarrollo
Viceministerio de Riego
Servicio Nacional de Riego
Servicios Departamentales de Riego
72
Prefecturas Departamentales (actualmente Gobierno Autónomos
Departamentales)
Gobiernos Municipales
Fundación Nacional de Riego
En este marco, la Ley objeto de análisis, crea el Servicio Nacional de Riego, como
entidad autárquica, bajo la tuición del Ministerio de Asuntos Campesinos y
Agropecuarios (actualmente Ministerio de Medio Ambiente y Agua), con autonomía
administrativa y de gestión, personería y patrimonio propio, con la responsabilidad de
regular, planificar, gestionar y promover la inversión pública para el desarrollo de riego
y la producción agropecuaria y forestal bajo riego; así como los Servicios
Departamentales de Riego (SEDERIs) en cada Departamento, con las atribuciones de
proponer al Servicio Nacional políticas, estrategias y normas para el riego, aprobar los
planes departamentales de riego, presentar proyectos de inversión pública a nivel
regional, mantener actualizado un sistema departamental de riego entre otras.
Establece derechos sobre la infraestructura de los sistemas de riego, estableciendo que
su administración y manejo será transferida a las organizaciones de usuarios de acuerdo
a reglamento.
En cuanto a los derechos de uso y aprovechamiento de aguas para riego, el Decreto
Supremo 28818 del año 2006, establece en su artículo 4 que el registro de
autorizaciones de uso y aprovechamiento de recursos hídricos destinados a riego se
regirá por los siguientes principios:
El respeto a la existencia de derechos de uso y aprovechamiento sobre fuentes de
agua basados en usos y costumbres de comunidades y organizaciones indígenas,
campesinas, originarias y de pequeños productores agropecuarios y forestales.
El respeto a los acuerdos y convenios entre usuarios individuales o colectivos
relativos al uso y manejo de las fuentes de agua así como el acceso y
distribución de la fuente de agua de acuerdo a los usos y costumbres.
Fomento a las actividades agropecuarias y forestales bajo riego.
Estableciendo en su artículo 11, como obligaciones de los titulares del derecho, las
siguientes:
Cuidar, proteger y conservar la cuenca, el recurso hídrico y la fuente de agua.
Desarrollar acuerdos con otros titulares en el marco de lo dispuesto por la Ley
73
Nº 2878 de 8 de octubre de 2004 y sus reglamentos.
Informar a la autoridad competente y establecer acuerdos o convenios antes de la
construcción de obras hidráulicas que puedan afectar a terceros.
Denunciar contravenciones a las normas contenidas en la Ley Nº 2878 de 8 de
octubre de 2004 y sus reglamentos.
1.4.6 ¿Existen normas sobre hidroeléctricas y vías fluviales?
Con relación a las hidroeléctricas, como ya mencionamos, la característica de la
legislación boliviana, está reflejada por la dispersión normativa en relación con los
recursos hídricos que impiden contar con un bloque solido de principios que permitan
construir una teoría general a nivel país respecto a la gestión de los recursos hídricos; en
estas circunstancias, en materia de gestión ambiental, se aplicará la Ley del Medio
Ambiente y sus reglamentos generales; la recientemente promulgada Ley Marco de la
Madre Tierra y el Desarrollo Integral para Vivir Bien, así como otra normativa conexa
como es el caso de la Ley Forestal, el Reglamento General de Áreas Protegidas, y los
Tratados Internacionales ratificados por Bolivia.
Con relación a las autorizaciones de aprovechamiento para otros usos que no fueran
destinados al servicio de agua potable y en tanto no se cuente con una Ley que regule en
lo relativo al recurso agua, de acuerdo con la disposición transitoria primera de la Ley
de Prestación y Utilización de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario
2066 del año 2000, serán aprobadas por Ley. Cabe mencionar, que hasta la fecha, no se
cuenta en Bolivia con una Ley de Agua actualizada.
Con base en la Ley citada y en la Ley del Medio Ambiente, se promulga el Decreto
Supremo 28389 el año 2005, con el objeto de declarar de interés y prioridad nacional la
definición de una política nacional en materia de aprovechamiento integral de las
cuencas hidrográficas del país, priorizando los siguientes estudios:
Estudios para determinar el aprovechamiento integral de las cuencas
hidrográficas del país.
Se priorizará inicialmente los estudios en la cuenca del río Mamoré – Madera y
del Río Beni.
El Decreto supremo, plantea el establecimiento de unas instituciones encargadas de dar
cumplimiento a su objeto, organizándolo de la siguiente manera:
Comisión Impulsora
Comité Técnico
74
Instancia Ejecutora
En lo que corresponde a los efectos jurídicos del Decreto Supremo, se pueden identificar
claridad dos de ellos; por un lado, otorgación de derecho preferente del Estado en
materia hidroeléctrica; y por otro, la suspensión de todo tratamiento de solicitudes y
consiguiente otorgamiento de licencias, licencias provisionales y concesiones en materia
hidroeléctrica sobre la cuenca del Río Mamoré – Madera y del Río Beni, en tanto no se
concluyan con los señalados estudios.
Con relación al estado de los estudios, información de un medio de prensa electrónica,
así como de la página de internet del Foro Boliviano sobre el Medio Ambiente y
Desarrollo, dan cuenta de que estos estudios fueron contratados en el año 2008 y hasta
la fecha no se conocen resultados oficiales.
De acuerdo con el diario nacional independiente Pagina Siete26
, en publicación de fecha
3 de octubre del año 2013, señalaba:
En 2008 la Empresa Nacional Electricidad (ENDE) firmó con la empresa canadiense
Tecsult International Limité un contrato por más de ocho millones de dólares por la
entrega de diferentes productos, entre los que se encuentra el estudio de factibilidad y
diseño final del proyecto hidroeléctrico de Cachuela Esperanza.
Sin embargo, a la fecha no se conocen las condiciones en que se concluyó el contrato ni
si se llegó a pagar esos ocho millones de dólares por ese estudio que, al parecer, está
inconcluso. El contrato con Tecsult fue denunciado a la Contraloría y una auditoria
estableció indicios de responsabilidad administrativa, cuyas consecuencias tampoco se
conocen. Al mismo tiempo, el estudio presentado por Tecsult demuestra que la
megarrepresa de Cachuela Esperanza es un proyecto social, ambiental y
económicamente inviable.
Por su parte, el Foro Boliviano sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, en publicación
de internet27
de fecha 21 de enero de 2013 señalaba:
A la fecha se desconoce el estado de cumplimiento del contrato Tecsult-ENDE y menos
el detalle de los productos y pagos realizados. (…)
1.4.7 ¿Existen normas sobre el saneamiento y la urbanización?
26
Pérdidas millonarias por el contrato ENDE –Tecsult, Pagina Siete, http://www.paginasiete.bo/revmiradas/2013/10/3/perdidas-millonarias-contrato-ende-tecsult-2275.html, consultada el 28 de octubre de 2013 27
Otra vez la megarepresa de Cachuela Esperanza, SENA/FOBOMADE, http://www.fobomade.org.bo/art-1954, consultada el 28 de octubre de 2013.