Fundação Getúlio Vargas MBA em Relações Internacionais Módulo III: ‘O Brasil no Mundo’ Patricia Galves Derolle Artigo apresentado ao Prof. Mestre Guilherme Casarões O Brasil, as potências emergentes e a busca pela igualdade de status (Gleichberechtigung) no cenário internacional por meio da cooperação em concertações minilaterais. São Paulo, SP 2013
19
Embed
Fundação Getúlio Vargas - pgderolle.files.wordpress.com · Fundação Getúlio Vargas MBA em Relações Internacionais Módulo III: ‘O Brasil no Mundo’ Patricia Galves Derolle
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
Fundação Getúlio Vargas
MBA em Relações Internacionais
Módulo III: ‘O Brasil no Mundo’
Patricia Galves Derolle
Artigo apresentado ao Prof. Mestre Guilherme Casarões
O Brasil, as potências emergentes e a busca pela igualdade
de status (Gleichberechtigung) no cenário internacional por
Hodiernamente, ainda se nota que grandes decisões internacionais são tomadas pelas potências
estabelecidas. Entretanto, as potências emergentes, dentre elas o Brasil, vem demostrando que, de
fato, podem adicionar certo dinamismo no trato das questões difusas (meio ambiente,
desenvolvimento, crises econômicas etc.). A atuação unilateral das potências emergentes nem
sempre resulta em sucesso, o que as fazem cooperar entre si, a fim de ter suas opiniões ouvidas e
acatadas no cenário internacional. Concertações minilaterais, como BRICS e IBAS, e,
aglomerações com objetivos comuns, como G-20 comercial e financeiro, são exemplos, deveras
influentes, de cooperação e de inserção utilizados pelas potências intermediárias com o intuito de
fazer ecoar suas vozes em diferentes instâncias internacionais. Embora, às vezes, faltem tanto
institucionalização como coordenação entre os emergentes, o fato de se conseguir discutir temas
independentemente das potências estabelecidas é um grande avanço em um mundo que está
caminhando, cada vez mais, para a multipolaridade, implicando em novos equilíbrios de poder1.
Neste artigo procurar-se-á demonstrar a relação do Brasil perante as outras potências
intermediárias, a colaboração interestatal por meio das concertações internacionais, bem como a
cooperação interestatal, entre os emergentes, na busca de igualdade de direito
(Gelichberechtigung) no cenário internacional.
1. O que significa ser, no cenário internacional, uma potência emergente?
Embora existam apenas definições relativamente simplistas, entende-se que potência emergente é
aquele país cuja conquista de seu espaço no cenário internacional se dá, paulatinamente, por meio
de vias econômicas e políticas. Utilizar-se-á esta definição para os seguintes países: Brasil,
Rússia2, Índia, China e África do Sul; outros países, como Arábia Saudita, Argentina, Austrália,
Coreia do Sul, Indonésia, México e Turquia, que também são considerados potências emergentes,
não serão utilizados para efeito deste artigo.
A atuação de uma potência emergente no mundo atual é, geralmente, colaborativa, ou seja, de um
país que acrescenta nova visão às decisões anacrônicas das potências estabelecidas. Exemplo
disso é a vontade comum pelas reformas das instâncias multilaterais, como a ONU e as
instituições de Bretton Woods (Banco Mundial e FMI), que refletem uma Ordem Internacional
retrógrada pós-Segunda Guerra Mundial. Em contexto histórico-multilateral, pode-se
exemplificar a atuação das atuais potências emergentes em concertações pretéritas, como o
1 Em artigo denominado “O Brasil na iniciativa BRIC: soft balancing numa ordem global em mudança?”, o autor,
Daniel Flemes, diz que não somente os emergentes, mas os Estados Unidos também veem interesse na existência de instituições multilaterais, uma vez que, no futuro, esse país perderá o seu lugar de potência estabelecida para outros países, quiçá os emergentes. Além disso, o teórico realista Kenneth Waltz prevê a impossibilidade de os Estados Unidos manterem-se hegemonia por um longo período de tempo, abrindo espaço para novos equilíbrios, como por exemplo a ascensão chinesa no mundo atual. 2 É deveras questionável o apontamento da Rússia como potência emergente. Entretanto, no artigo “Potências emergentes, legitimidade e mudanças normativas internacionais”, de Xiaoyu Pu, o autor também considerou a Rússia como sendo emergente.
4
Movimento dos Países Não Alinhados (Índia e África do Sul) e o G-77 (Brasil, Índia, China e
África do Sul), sob a égide da UNCTAD, em que esses países decidiram formar coalizões
reivindicatórias, contra deliberações de países centrais, demonstrando a vontade de se fazer ouvir
no cenário internacional. Com efeito, o multilateralismo, como forma de promoção estatal, foi
atributo utilizado pelas potências intermediárias (como também pelos países mais fracos) para
galgar seus espaços no cenário internacional.
Buscando uma definição teórica, pode-se apontar Robert Keohane3, o qual afirma que potências
intermediárias são “Estados cujos líderes reconhecem que não podem agir de maneira efetiva
sozinhos, mas que podem ser capazes de ter impacto sistêmico em um pequeno grupo ou por
meio de uma instituição internacional”. Dessa forma, o que significa ser, no cenário
internacional, uma potência emergente? Em outras palavras, com o auxílio de Keohane, significa
dizer que países denominados emergentes ou intermediários - aqueles que, segundo Xiaoyu Pu,
“não possuem legitimidade reconhecida para governar a hierarquia internacional”4 - podem ter
certa influência (em termos regionais, por exemplo), e dependem de instituições organizadas e
com regras pré-determinadas (ONU, OMC etc.) para conseguirem ter voz mais ativa em relação
aos mais fortes. Com efeito, a definição de potência intermediária ajuda a compreender que
sozinhos esses países não são tão eficazes quanto gostariam, quiçá consigam produzir efeitos
eficazes apenas em uma conjuntura regional, e, por isso, necessitam de estruturas sólidas,
oferecidas pelas instituições multilaterais organizadas.
Mesmo havendo uma categoria particular para Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul, seja
ela a de potências intermediárias, há, ainda, diferenças intrínsecas em cada um dos países, que
afetam a percepção que os outros países do cenário internacional têm em relação a eles. Para
demonstrar essas diferenças Robert Keohane5 categorizou quatro formas de se entender como os
países são percebidos em relação ao sistema internacional: i. system-defining States: países fortes
que definem as regras do sistema, ii. system-influencing States: países que conseguem mudar as
regras já definidas do sistema internacional, iii. system-affecting States: países que, embora não
consigam mudar as regras do sistema, podem ter suas vozes ouvidas e iv. system-ineffectual
States: países submissos às regras estabelecidas. A partir dessa categorização, nota-se,
claramente, que, se de um lado Brasil, Rússia, Índia e, em menor grau, África do Sul encontram-
se no rol de países que não podem alterar as regras já estabelecidas, mas que afetam de alguma
forma o mundo (system-affecting States), por outro, a China encontra-se no rol de países que
influenciam e podem mudar as regras pré-definidas do sistema internacional (system-influencing
States).
Outra maneira de as potências intermediárias contraporem-se aos mais fortes é por meio do soft
balancing ou buffering, que são exemplificadas pelas concertações pouco institucionalizadas,
como os BRICS, o IBAS, o BASIC e o G-20, nas quais esses países conseguem dialogar de
maneira mais autônoma em relação aos países centrais. É por meio desses diálogos que se tenta
3 KEOHANE, Robert. International Organization, Vol. 23, No. 2. (1969), pp. 291-310. 4 STUENKEL, Oliver et alii. Potências emergentes e desafiosglobais. Cadernos Adenauer XIII (2012), nº 2, Rio de Janeiro: Fundação Konrad, Adenauer, dezembro 2012. ISBN 978-85-7504-172-7. 5 KEOHANE, Robert. International Organization, Vol. 23, No. 2. (1969), pp. 291-310.
5
chegar a consensos sobre determinados temas, com o intuito de fazer as posições dos emergentes
ganharem força, prevalecendo, dessa maneira, suas vontades. Casos bem sucedidos de diálogos
são os diversos acordos de cooperação estabelecidos entre os países, a fim de diminuir suas
divergências e de, possivelmente, conquistar seus respectivos espaços no cenário internacional.
Assim, ser uma potência emergente é poder utilizar-se dos mecanismos arquitetados pelas
grandes potências, como forma de autopromoção e de inserção no cenário internacional, uma vez
que ser detentor de uma posição de destaque é característica basilar do interesse nacional desses
países. Além disso, unir-se a outros emergentes, por meio de concertações políticas e
econômicas, mesmo havendo assimetrias entre eles, é uma maneira de promover o soft balancing
dos Estados.
2. O Brasil como potência emergente
Pode-se afirmar que o Brasil sempre demonstrou anseio de ser um país com grande visibilidade
no cenário internacional: a participação brasileira nas Grandes Guerras, bem como em suas
Conferências de Paz, o auxílio na criação de instituições multilaterais - a Liga das Nações e,
posteriormente, a ONU - a busca pelo assento permanente no Conselho de Segurança de ambas
as instituições e o engajamento em questões internacionais, seja em relação a quaisquer temas
pertinentes ao globo, podem ser dados como exemplos.
A percepção da emergência do Brasil pode ser correlacionada com os períodos que Letícia
Pinheiro6 chama de globalismo. O globalismo brasileiro, segundo a autora, pode ser dividido em
grociano e hobbesiano; no primeiro, sobretudo durante a Política Externa Independente dos anos
1960, infere-se que a ação dos Estados não é somente baseada nos ganhos relativos, mas também
nos ganhos absolutos; já no segundo, período embarcado entre 1974 e 1990, acredita-se na
anarquia do sistema internacional e, consequentemente, na ajuda recíproca dos Estados. Em
contrapartida, Guilherme Casarões7 ressalta que, embora sejam duas correntes distintas
(hobbesiana e grociana), o cerne delas nunca deixou de ser multilateralista, uma vez que o Brasil
sempre buscou seus ganhos, sejam relativos ou absolutos, por meio da atuação em organismos
internacionais (SDN e ONU) e da promoção da unidade regional (OPA). Os próximos parágrafos
serão os exemplos históricos dessa divisão periódica acerca da percepção e da ação emergente do
Brasil no contexto internacional, iniciando da política externa do patrono da diplomacia brasileira
e se estendendo até o governo Lula.
No início do século XX, com Barão do Rio Branco frente à chancelaria, o Brasil, agora uma
nação republicana, passou a moldar uma postura mais ativa no cenário internacional8. Embora
fosse uma postura americanista, na qual a parceria com os Estados Unidos se mostrava essencial,
6 PINHEIRO, Letícia. Política Externa Brasileira: 1889-2002. Rio de Janeiro: Zahar, 2004. 7 CASARÕES, Guilherme. “Multilateralismo na Política Externa Brasileira (1889-1964): um ensaio. Revista de Economia e Relações Internacionais, vol. 9, no. 7, 2010. 8CERVO, Amado Luiz & BUENO, Clodoaldo. História da Política Exterior do Brasil. Brasília: Instituto Brasileiro de
Relações Internacionais/Editora da Universidade de Brasília, 2002.
6
o Brasil deixou de ser, de certa forma, submisso aos interesses europeus e passou a buscar novas
parcerias em seu entorno geopolítico, com a finalidade de se inserir no mundo. Esse
‘aggiornamento’ deu um novo fôlego à política externa brasileira, que até então não tinha uma
diretriz bem estabelecida (vide as sucessivas mudanças de Ministros para a pasta das Relações
Exteriores)9, e aperfeiçoou a percepção que o Brasil tinha de si mesmo como um país.
À época de Getúlio Vargas, o Brasil também demonstrou sinais de potência emergente, no
sentido de se afirmar como um ‘system-affecting State’, ou seja, um ator que não é desprezível
nas Relações Internacionais. A posição chamada ‘equidistância pragmática’ fez a presidência e a
chancelaria barganharem frutos entre Estados Unidos e Alemanha e conseguir atingir bons
resultados, como a Companhia Siderúrgica Nacional e a Companhia Vale do Rio Doce, bem
como investimentos para a recente industrialização brasileira. Tal postura não poderia ser obtida
caso o Brasil se notasse como um ator submisso, incapaz de conseguir algo das grandes
potências.
Nos anos 1950, Juscelino Kubitschek reforçou o ânimo brasileiro. Com o tripé de investimentos
(capital privado, capital público e capital externo), o Brasil pode desenvolver-se economicamente
e, com isso, obter reconhecimento doméstico e internacional. A Operação Pan Americana, de
1958, é um símbolo de uma possível união continental, mas, ao mesmo tempo, de uma
supremacia dos interesses brasileiros em seu entorno geográfico, mesmo sendo eles relacionados
à contenção soviética no continente, favorecendo os objetivos estadunidenses. Segundo Daniel
Flemes10
, uma potência regional é aquela que, entre outras definições, “ostenta as capacidades
necessárias para projeção de poder regional” e “é altamente influente em questões regionais”;
para o autor, um país pode ser considerado, concomitantemente, potência intermediária e
regional. No caso brasileiro frente à OPA, entende-se, neste contexto de potências emergentes,
que a ambição de criar uma instância regional sob o cunho do desenvolvimento representa a
comprovação de que o Brasil se mostrava um país capaz de falar em nome da região e a OPA
serviria como meio para promover a sua capacidade de influenciar as Relações Internacionais da
época.
Durante a Política Externa Independente, nos anos 1960, as atitudes brasileiras coadunavam com
o conceito teórico de potência emergente: são exemplos as ações mais autônomas em detrimento
da ideologização da Guerra Fria, que entendia o mundo como Leste-Oeste, a busca de novas
parcerias comerciais (Leste Europeu, África, Oriente Médio e, em menor grau, Ásia) e a voz mais
ativa na ONU11
. Duas outras atitudes, que se deve atentar à época da PEI, são as posições acerca
do desarmamento, da não ingerência e da autodeterminação dos povos, bem como a relação
bilateral com a Argentina; tais atitudes demonstram que o Brasil não possuía os critérios
necessários para se promover com uma grande potência, cujo conceito de acordo com Andrew
Hurrell (2006) pode ser definido como: “i. capacidade para contribuir com a ordem internacional,
9 CERVO, Amado Luiz & BUENO, Clodoaldo. História da Política Exterior do Brasil. Brasília: Instituto Brasileiro de Relações Internacionais/Editora da Universidade de Brasília, 2002. 10 FLEMES, Daniel. A visão brasileira da futura ordem global. Contexto Internacional, vol. 32, no. 2, 2010. 11
CERVO, Amado Luiz & BUENO, Clodoaldo. História da Política Exterior do Brasil. Brasília: Instituto Brasileiro de Relações Internacionais/Editora da Universidade de Brasília, 2002.
7
ii. coesão interna que permite uma efetiva ação estatal, iii. poder econômico, com altas taxas de
crescimento econômico e, por último, iv. poder militar, com capacidade de competir com outras
potências dominantes em uma guerra convencional”12
. Devido a um aparato militar fraco, a uma
incapacidade de influenciar as regras do sistema internacional e a uma economia pouco
consistente, o Brasil defende a narrativa de ser um ator, claramente, emergente.
No período militar ressalta-se o governo de Ernesto Geisel (1974-1979), cuja política exterior era
pautada sob o “Pragmatismo Responsável e Ecumênico”, foi criada pelo seu chanceler Azeredo
da Silveira. Neste período, o Brasil aproximou-se dos países árabes, em grande medida devido à
dependência do petróleo - em troca, exportava produtos primários -, adotou posições mais claras
na ONU em relação à descolonização africana e ao anti-sionismo e aprofundou as relações
bilaterais com diversos Estados. O nome da política exterior dado pela chancelaria demonstra a
posição de potência emergente que o país se encontrava neste período: o Brasil era pragmático,
no sentido de utilizar as vias multilaterais e bilaterais para o seu próprio ganho absoluto; era
responsável, que poderia ser traduzido pela escolha do nacionalismo em detrimento da guerra
ideológica entre Leste e Oeste; e, por fim, era ecumênico, pois, ao se afastar dos Estados
Unidos13
- por meio da busca de novas parcerias -, poderia promover uma política exterior
universal14
. Era, de fato, um reflexo da política interna do governo militar, que estava
caminhando para uma abertura lenta, gradual e segura.
Com a redemocratização e o fim da Guerra Fria, o Brasil passa a valorizar, ainda mais, seu
entorno geográfico. As primeiras bases do que viria a ser o Mercosul iniciam no governo Sarney,
com o Programa brasileiro-argentino de Integração e Cooperação Econômica (PICE), de 1986,
que são fortalecidas e devidamente estruturadas em 1991. No final dos anos 1980 e início dos
anos 1990, o Brasil aposta em uma conjuntura regional como forma de se afirmar no mundo. A
própria Constituição Federal, de 1988, em seu artigo 4º, parágrafo único, eleva a América Latina
como a região mais importante para as Relações Internacionais brasileiras. Para além do entorno
geográfico, o Brasil se aproxima também i. da África: com destaque para a criação da Zona de
Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS), de 1986 e do aprofundamento das relações com
os Países Africanos de Língua Oficia Portuguesa (PALOP); ii. da China: por meio da assinatura
de acordo para o desenvolvimento de satélite binacional “China-Brazil Earth Resources Satellites
(CBERS)” e, por fim, iii. do multilateralismo, o qual o Embaixador Gelson Fonseca Jr denomina
de ‘renovação de credenciais’15
.
Esse dinamismo, ou universalismo, da política multilateral brasileira, durante os anos 1980, foi
denominado de ‘autonomia pela distância’, em que o Brasil privilegia os foros terceiro-
12
HURRELL, Andrew. Os Brics e a Ordem Global. 1ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2009. 13 Autonomia pelo distanciamento, termo cunhado por Gelson Fonseca Jr. 14 VIZENTINI, P. G. F. . A Política Externa do Regime Militar Brasileiro: Multilateralização, Desenvolvimento e a Construção de uma Potência Média (1964-1985). 1. ed. Porto Alegre: Editora da Universidade, 1998. v. 1. 401p . 15 A renovação de credenciais significa a mudança de rumos do Brasil em relação às instâncias internacionais, que pode ser exemplificada na retomada da posição acerca da reforma do CSNU, da ratificação de tratados internacionais, como os Pactos da ONU em matéria de Direitos Humanos e da proposição brasileira em ser o país receptor da CNUMAD (Rio-92).
8
mundistas, como o G-77 (UNCTAD), a Assembleia Geral da ONU e o G-2416
e, nos anos 1990,
de ‘autonomia pela participação’, no qual o Brasil se projeta como um Estado capaz de ajudar e
de solucionar problemas internacionais, sob o aparato legal da ONU, em suas Missões de Paz,
sobretudo em Angola, Moçambique e Timor Leste. A utilização do multilateralismo para engajar
o Brasil nos temas internacionais foi reforçado à época da redemocratização, durante o governo
Sarney e perdurou nos governos posteriores.
No governo Lula, a combinação de altas taxas de crescimento econômico e de ênfase
desenvolvimentista foi símbolo da elevada autoestima17
brasileira no plano internacional. O
presidente e seu chanceler, Embaixador Celso Amorim, privilegiaram o que Tullo Vigevani
denominou de ‘autonomia pela diversificação’18
, por meio do estreitamento das relações e das
coalizões sul-sul, da postura cooperativa, proativa e propositiva, da confiança nos parceiros
tradicionais (Estados Unidos e Europa) e da integração regional.
Retornando ao conceito de soft balancing, o Brasil, por meio do BRICS, IBAS, BASIC e G-20,
consegue obter maior poder de barganha e dar maior legitimidade às suas ações, compartilhando
com seus parceiros objetivos comuns. Essas coalizões colaboram para a redução das assimetrias,
bem como buscam uma ordem justa e inclusiva, características bem vistas pelas potências
emergentes. Em relação à postura cooperativa, proativa e propositiva, o Brasil adotou estratégia
universalista, aumentando o número de representações diplomáticas e consulares, bem como
defendeu a democratização e a reforma dos foros internacionais decisórios, principalmente, o
Conselho de Segurança, o BIRD e o FMI. Às relações bilaterais tradicionais, o Brasil projetou-se
com uma postura mais madura e autônoma, reforçando os laços comerciais e diplomáticos com
esses países, estabelecendo diversas parcerias estratégicas que foram e são deveras benéficas. No
plano da integração, houve esforço para melhor institucionalizar as instâncias regionais, como a
UNASUL, a CELAC e o Mercosul, que, não se sobrepõem (teoria dos círculos concêntricos19
),
mas que complementam uns aos outros.
A partir da linha histórica traçada acima, pode-se perceber que o Brasil vem projetando-se como
potência emergente desde os tempos de Barão do Rio Branco. O desafio brasileiro, no entanto, é
decidir se quer continuar ser uma potência emergente ou se quer ascender ao patamar das grandes
potências. No curto prazo, tornar-se uma grande potência parece inviável, devido,
principalmente, à posição desmilitarizada que o Brasil tem frente ao sistema internacional. Caso
seja do interesse nacional se tornar, de fato, uma grande potência, o Brasil poderia, a priori,
galgar uma posição mais assertiva em relação à região e se tornar, consequentemente, uma
potência regional. Embora os vizinhos ainda sejam relutantes em relação ao Brasil, o país já
reúne qualidades para representar as cercanias, como sua posição de destaque e colaborativa nos
foros regionais e sua maior proximidade com outros parceiros que estão em posição análoga em
16 CERVO, Amado Luiz & BUENO, Clodoaldo. História da Política Exterior do Brasil. Brasília: Instituto Brasileiro de Relações Internacionais/Editora da Universidade de Brasília, 2002. 17 BURGES, Sean. “Auto-estima in Brazil: the logic of Lula’s South-South foreign policy”. International Journal, 2005. 18 VIGEVANI, Tullo and CEPALUNI, Gabriel. A política externa de Lula da Silva: a estratégia da autonomia pela diversificação. Contexto int. [online]. 2007, vol.29, n.2, pp. 273-335. ISSN 0102-8529. 19
Teoria cunhada por Golbery Couto e Silva.
9
seus respectivos continentes. A partir disso, portanto, que o Brasil conquistará, paulatinamente,
seu devido reconhecimento político e econômico.
3. Relações diplomáticas Brasil-Países emergentes
A importância dos emergentes para a política externa brasileira é notável. Devido às assimetrias,
o trato dado a esses países é único e, por isso, as potências emergentes, além de estabelecerem
relações bilaterais tradicionais, expandiram, também, o lócus do diálogo para outras instâncias,
nas quais conseguem, de maneira mais autônoma, discutir semelhanças e dissensos. Entretanto,
não há como se alijar das relações diretas, uma vez que a diplomacia é pautada pela reciprocidade
das nações20
. Enquanto Rússia, Índia e China são, desde muito tempo, estratégicos, África do Sul,
vem, recentemente, tornando-se um parceiro cada vez mais próximo do Brasil. Dessa forma, o
estreitamento das relações bilaterais é, também, uma forma de inserirem-se conjuntamente no
cenário internacional.
3.1. Rússia
Brasil e Rússia estabeleceram relações diplomáticas ainda no início do século XIX, quando o
Imperador russo reconhece a monarquia de D. Pedro I, em 1828. Desde então, os dois países
rompem e reatam as relações diversas vezes. Delineando, brevemente, a história diplomática
entre os dois países, durante os anos 1960 Roberto Campos lidera a missão comercial ao Leste
Europeu e à União Soviética, estabelecendo a I Reunião da Comissão Mista Brasil-URSS. Nos
anos 1970, o comércio intensifica-se, principalmente, pela necessidade brasileira em adquirir
petróleo soviético. Além disso, acordos de cooperação técnico-científica, como a hidrelétrica de
Sobradinho, na Bahia, são firmados. Em 1989, o presidente Sarney retribui a visita do chanceler
soviético, feita em 1987, na qual parcerias são estabelecidas para a construção de hidrelétricas no
Equador, na Etiópia e em Angola. A partir de 1990 a relação entre os dois países fica um pouco
instável devido à transição do governo soviético e à crise russa, de 1998. Com o governo Lula, o
Brasil criou a Comissão de Alto Nível e elevou a Rússia a um parceiro estratégico. As principais
áreas de interesse bilateral são pautadas em comércio, em energia, em cooperação tecnológico-
militar e em questões políticas.
A Rússia, atualmente, é o maior mercado das exportações de carnes brasileiras. Embora a Rússia
tenha entrado com medidas fitossanitárias contra esse produto, o Brasil apoiou a entrada daquele
país na Organização Mundial do Comércio, uma vez que estar sob o arcabouço técnico-jurídico
da OMC é melhor para o comércio internacional como um todo. Após o apoio, a Rússia decidiu
retirar as barreiras, e o comércio bilateral vem crescendo, sendo o Brasil superavitário na Balança
Comercial, importando, sobretudo, fertilizantes. Em relação à energia, há, entre os dois países,
cooperação em matéria de (bio)combustíveis: a Rússia tem interesse no desenvolvimento de
biocombustíveis brasileiros e o Brasil pode vir a depender ainda mais do gás e do petróleo russos
(Gazprom). No quesito tecnológico-militar, há o desenvolvimento de centros tecnológicos em
ambos os países e o Brasil adquiriu, em 2008, 12 helicópteros de combate russos. Nas questões
20 Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas, de 1965, incorporada à legislação brasileira sob Decreto Nº 56.435, DE 8 DE JUNHO DE 1965. Artigo 2º “O estabelecimento de relações diplomáticas entre Estados e o envio de Missões diplomáticas permanentes efetua-se por consentimento mútuo”.
10
políticas, é sabido que a Rússia faz parte dos 5 membros permanentes do Conselho de Segurança,
dessa forma, portanto, o Brasil ao apoiar a entrada russa na OMC, solicitou, em troca, o suporte
ao seu pleito naquela instância, no qual a Rússia aceitou oferecer. Ainda, os dois países
participam dos BRICS e do G-20. Os desafios dessa parceria são as opiniões divergentes acerca
de temas delicados, como, por exemplo, secessão de Estados (Chechênia). Os vetores externos
russos baseiam-se no Oriente (expansão para a Ásia – China e Índia) e no Ocidente (aproximação
com a União Europeia e Estados Unidos); já o Brasil contempla, em relação à Rússia, condições
geopolíticas, sobretudo no comércio e na cooperação industrial, na qual a Rússia pode transferir
tecnologia nessa área21
.
3.2. Índia
Índia e Brasil têm características bastante similares. As relações entre os dois Estados são deveras
antigas; assim como relembra Oliver Stuenkel22
, Brasil e Índia compartilham um histórico que
data do descobrimento do Brasil, no século XVI, por Pedro Álvares Cabral, o qual queria, em
realidade, chegar às Índias e acabou encontrando a costa brasileira. Desde essa época, há um
intercâmbio de produtos entre os dois países, como a introdução de frutas típicas indianas, a
exemplo da manga, no Brasil e, em contrapartida, a mandioca e a castanha são levadas ao país
asiático. O estabelecimento de relações diplomáticas, de fato, acontece em 1948, um ano após a
independência indiana. Devido à falta de complementariedade econômica, à distância e ao
protecionismo de ambos os países, eles afastam-se por 20 anos e retomam suas atividades
bilaterais no fim dos anos 1960: nessa época, Brasil e Índia possuem discursos reivindicatórios
similares quanto ao terceiro-mundismo (MNA e UNCTAD). Na década de 1970, há um
distanciamento quanto às posições acerca de questões nucleares: enquanto o Brasil denuncia o
Acordo Nuclear, a Índia lança o ‘Buda Sorridente’ (do inglês Smiling Buddha, é bomba nuclear
para fins pacíficos), em 1974. Dez anos depois, em 1984, o então chanceler Saraiva Guerreiro
visita a Índia com o intuito de vender o projeto ‘Proálcool’. Durante os anos 1990, Brasil e Índia
percorrem o mesmo caminho de liberalização econômica, de privatizações, de controle
inflacionário e de retomada do ciclo de crescimento. Assim, como para Rússia, o governo Lula
também elevou a Índia a uma parceria estratégica. As principais áreas de interesse bilateral são
pautadas em comércio, em questões políticas e em suas posições análogas quanto à governança
global (democracia e Direitos Humanos).
A Índia é o segundo parceiro comercial, intra-BRICS, do Brasil, cuja Balança Comercial
apresenta déficit brasileiro, que exporta petróleo, açúcar e cobre e importa diesel e têxteis. Em
2004, Mercosul e Índia firmaram um Acordo de Preferências Tarifárias Fixas, o primeiro
extrarregional efetuado pelo bloco, porém, somente em 2009 o acordo passou a vigorar – um
passo incipiente para uma possível área de livre comércio entre os dois países. Em questões
políticas os dois países compartilham narrativa similar: ambos fazem parte de BRICS, de IBAS,
do BASIC, do G-20 e do G-4. Nesses foros há diálogos frutíferos sobre diversos temas, inclusive
a vontade em fazer parte de um Conselho de Segurança reformado. A posição acerca da
governança global pode ser traduzida pelo fato do Brasil e da Índia serem democracias, que
21 CERVO, Amado Luiz. Inserção internacional: formação dos conceitos brasileiros. 1. ed. São Paulo: Saraiva, 297 p. 22
STUENKEL, Oliver. The Case for Stronger Brazil-India Relations. In: Indian Foreign Affairs Journal Vol. 5, No. 3, Julho–Setembro 2010, 290-304.
11
prezam os Direitos Humanos. Segundo Oliver Stuenkel23
, essas características democráticas
servem de contraposição para o mundo, que vê na China um modelo de desenvolvimento
exemplar, entretanto, pautado em autoritarismo. Os desafios entre os dois países são baseados no
déficit da Balança Comercial em relação à Índia, na posição, por vezes, protecionista e inflexível
da Índia na OMC, na posição de cada um no seu entorno geográfico: enquanto o Brasil se situa
em uma região pacífica, a Índia encontra-se em uma das áreas mais militarizadas do mundo, o
que os fazem divergir em questões nucleares e, ainda, na disposição do Brasil em fazer
concessões em termos de meio ambiente, diferentemente, do país asiático.
3.3. China
A China é, atualmente, um dos principais parceiros brasileiros e as relações bilaterais são de
longa data. Em 1881, Brasil e China assinam Tratado de Amizade, Comércio & Navegação, mas,
somente em 1974 que ocorre o estabelecimento efetivo das relações diplomáticas entre os dois
países. Vale ressaltar que durante 25 anos (1949-1974) o Brasil não reconheceu a República
Popular da China devido a divergências ideológicas, somente Taiwan, onde abriu uma
Embaixada, que, atualmente, serve como um escritório comercial sob o respaldo do Itamaraty. As
relações bilaterais mais maduras iniciaram-se na década de 1980, quando a China, após a
Revolução Cultural de Mao Tsé-Tung, passou a promover o desenvolvimento interno ao estilo do
sistema capitalista de produção24
. Em 1984, há a primeira visita presidencial feita por Figueiredo,
em que foram abertas novas representações diplomáticas. Houve, nesse período, a percepção do
compartilhamento de princípios e valores, como o desenvolvimento, a estabilidade, a soberania, a
autodeterminação e a não intervenção e é nessa faixa de convergência que, em 1988, Sarney
promove o continuísmo e o estreitamento das relações interestatais. É nesse ano que ocorre
parceria em relação ao programa CBERS (China-Brazil Earth Resources Satellites), sobre a
construção e a administração de satélites para rastreamento dos recursos naturais terrestres
(clima, sistematização e uso da terra, recursos hídricos, imagens para licenciamento e
monitoramento ambiental etc.). Em 1993, ambos os países consideram-se mutuamente
importantes e assinam acordo de parceria estratégica. As principais áreas de interesse bilateral
atuais são pautadas em comércio e política, em cooperação, em energia e em cooperação espacial.
Em 2009, a China ultrapassou os Estados Unidos nas relações comerciais brasileiras. Essa relação
é superavitária para o Brasil, que exporta ferro, soja e petróleo e importa produtos de valor
agregado, como componentes e peças. O Brasil, por meio do Mercosul, iniciou diálogos, em
1997, com o país asiático para estabelecer acordo extrarregional, porém as negociações
continuam incipientes. Em termos de investimento, a China é, em fluxos anuais, o maior
investidor no Brasil. Quanto à concertação comercial e política, destaca-se a COSBAN
(Comissão Sino-Brasileira de Alto Nível de Concertação e Cooperação), que é um mecanismo
permanente de mais alto nível entre os governos do Brasil e da China, em que se integram onze
subcomissões, responsáveis pelos campos político, econômico-comercial, econômico-financeiro,
agricultura, energia, ciência, tecnologia e inovação, cultural, educacional etc25
. Há, também, o
plano de ação conjunta Brasil-China (2010-2014), basicamente empresarial, em que envolve
23 Id ibid 24
CERVO, Amado Luiz. Inserção internacional: formação dos conceitos brasileiros. 1. ed. São Paulo: Saraiva, 297 p. 25
Acesso em 17/04/2013, disponível em: http://www.itamaraty.gov.br
qual exporta produtos de alto valor agregado (produtos automotores) e commodities (carnes,
frangos, açúcar e ferro) e importa carvão, partes de motores e minérios. Há negociações, desde os
anos 2000, entre Mercosul e SACU, com assinatura de um Acordo Quadro, incorporado pelo
Decreto Legislativo Nº 807, de 20/12/2010, entre os dois blocos, que ainda não entrou em vigor
devido à exigência de ratificação por todos os países membros. A cooperação na temática de
desenvolvimento envolve a contribuição brasileira na NEPAD (nova parceria para o
desenvolvimento da África), no envio de investimento por meio de empresas brasileiras, como a
Vale, a Petrobras, o BNDES etc. e a atuação conjunta nos foros multilaterais. Em questão de
defesa, desde 2006 os países desenvolvem um míssil ar-ar27
binacional, cujo investimento foi
contabilizado a 50 bilhões de dólares. Os desafios futuros envolvem a concorrência com a China
no continente, a falta de conhecimento do empresariado brasileiro nas oportunidades
provenientes da África do Sul e da África como um todo e as rivalidades e instabilidades locais,
que causam certa desconfiança, principalmente, na questão de investimentos provenientes do
Brasil.
4. Atuação conjunta do Brasil com os emergentes nas concertações
minilaterais
Assim como no século XX, o século XXI mostra-se como um período em que os países buscam
cada vez mais “Gleichberechtigung”, ou seja, direitos iguais, que envolvem o reconhecimento de
esferas de influência regionais e o ímpeto por igualdade de status dentro das instituições
internacionais formais e informais28
. São essas organizações informais, sobretudo o IBAS e os
BRICS e suas atuações conjuntas nessas instâncias que serão analisadas nesse capítulo. Acredita-
se que, por meio dessas concertações os países emergentes podem ganhar tanto mais
credibilidade como mais poder de influenciar outros Estados (system-influencing States) no
cenário internacional. São nessas coalizões que o diálogo se torna, de fato, ação - embora
assimetrias existam e devam ser superadas - e são nelas que os países emergentes conseguem,
independentemente e concomitantemente, traçar planos de política externa condizentes com as
suas restrições. Apresentar-se-ão os planos conjuntos dos emergentes, divididos em coalizões
distintas, que, por vezes, são sobrepostos por temáticas similares, mas cujos objetivos são
distintos. Dois autores entendem essas concertações da seguinte forma: para Maria Regina Soares
de Lima, enquanto o IBAS é uma coalizão de caráter cooperativo, que discute assuntos variados
como concertação política e cooperação, os BRICS são apenas uma coalizão; porém, para Daniel
Flemes, IBAS e BRICS são complementares, uma vez que fazem soft balancing em relação aos
países do norte. Neste artigo, respeitar-se-á a separação e a divergência de objetivos de ambas as
concertações, uma vez que temas delicados, como Democracia e Direitos Humanos, são
27 Um míssil ar-ar (AAM) é um míssil disparado de uma aeronave com o propósito de destruir outra aeronave. Mísseis ar-ar são tipicamente alimentados por um ou mais motores de foguete, geralmente com combustível sólido, mas às vezes também alimentados com combustível líquido. Fonte: wikipedia. 28
HURRELL, Andrew. Os Brics e a Ordem Global. 1ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2009.
14
valorizados e respeitados por alguns países (IBAS), mas são deveras sensíveis em outros (Rússia
e China).
4.1. IBAS
“IBSA is a unique model of transnational cooperation on a common political identity. Our three
countries come from three different continents but share similar world views and aspirations”.
Manmohan Singh.
O Fórum IBAS é um agrupamento que reúne três democracias multiétnicas em desenvolvimento,
de três continentes distintos, são elas Índia, Brasil e África do Sul, que, ademais, possuem
política externa convergente. Embora seja considerado pelo governo brasileiro como o
mecanismo mais bem sucedido de sua política externa, ainda não possui personalidade jurídica.
Assim como dito anteriormente, o IBAS teve seu marco inicial em 2003, pela Declaração de
Brasília, e prevê quatro esferas de atuação: i. coordenação política, ii. cooperação setorial e iii.
Fundo IBAS.
A coordenação política pode ser traduzida pela Comissão Mista Trilateral, em que reuniões
anuais de chanceleres são realizadas. Desde 2006 cúpulas são celebradas: a primeira foi efetuada,
no mesmo ano, em Brasília, em 2007 em Johanesburgo, em 2008 em Nova Déli, em 2010 em
Brasília e em 2011 em Tswane. A coordenação entre os três países transcende o IBAS e é,
portanto, projetada para instâncias multilaterais, como a Organização Mundial do Comércio
(OMC), a Organização Mundial de Propriedade Intelectual (OMPI) e o Conselho de Direitos
Humanos da ONU (CDH). Em 2011, os países do IBAS foram representados na ocupação de
assentos não permamentes no Conselho de Segurança da ONU (CSNU). A fins de exemplo, o
grupo, em 2010, decidiu coordenar política conjunta em relação à Síria, votando para a cessação
da violência e da guerra civil naquele país.
A cooperação setorial tem o objetivo de utilizar o potencial dos três países em benefício próprio,
como uma forma de complementação para aprofundar o conhecimento mútuo e explorar
possibilidades no campo da cooperação. O IBAS possui 16 grupos de trabalho, entre eles estão os
relacionados à Administração (Pública e Tributária), à Agricultura, à Ciência e Tecnologia, ao
Comércio e Investimentos, à Educação, ao Meio Ambiente e Mundança Climática, ao Transporte,
ao Turismo entre outros. É por meio dessa cooperação que os países conseguem tanto
desenvolver-se como complementar-se, galgando um espaço mais proeminente no cenário
internacional. Exemplo concreto dessa cooperação pode ser descrita pelos diversos foros, eventos
culturais e seminários realizados, como os Foros de Empresários, de Mulheres, de Parlamentares,
de Acadêmicos, de Pequenas Empresas e de Governança Global29
.
Acerca do Fundo IBAS, que iniciou suas tarefas em 2004, pode-se dizer que é uma maneira de os
três países demonstrarem um pouco de seus respectivos ‘soft power’, uma vez que o Fundo
dedica-se, exclusivamente, ao financiamento de projetos autossustentáveis e replicáveis nos
29
Acesso em 17/04/2013, disponível em http://www.itamaraty.gov.br