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RSP
Fu n oADMINISTRATIVAPaulo Modesto
Do problem a
lo cu o a d m in is t ra o pblica pode designar tanto uma
especfica atividade jurdica (a atividade administrativa) quanto o
sujeito ativo da mesma atividade (a administrao pblica do E stado
ou q u e m lhe e s te ja fazendo as vezes). A prim eira a c e p o d
e n o m in a d a de sen tido objetivo da voz adm in is trao pblica.
A segunda a c e p o in d ic a o s e n t id o subjetivo. Ambas as
significaes constituem noes preliminares ao e s tu d o m etd ico do
tem a funo administrativa. evidente o desacordo que as duas acepes
apresen tam no sistema do direito positivo brasileiro. Por um lado,
a atividade de administrao pblica no se acomoda apenas nos
aparelhos b u ro c r t ic o s do Estado . Por outro, os rgos
administrativos exercitam atividades no funcio- nalizadas, bem como
outras funes pblicas. Esse desacordo a tende a in teresses de
ordem
A discusso sobre a funo adm in istra tiva e, por conseqncia,
sobre a forma de agir do Poder Pblico
permanente. Ademais, no mbito da Reforma do Estado, o texto
apresenta-se como importante instrumento de conhecimento tcnico
sobre este processo, discutindo as atividades jurdicas da
administrao pblica sob os aspectos esttico e dinmico.
poltica, como a preservao da in d e p e n d n c ia ou au tonom
ia funcional dos rgos superiores do E stado , q u e r e p a r t e m
o exerccio do poder poltico para d if icu l ta r a c o n c e n t ra
o de poderes e o conseqente p re juzo liberdade dos cidados. No
entanto, uma vez constatada a divergncia, im porta d e te r minar
formas de atribuir sentido racional repartio de tarefas e c o m p e
tn c ia s no in te r io r do Estado Constitucional, com o que
penetramos no terreno das funes pblicas.Assim, p e rg u n ta r p o
r um a classificao e individualizao das
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RSP Paulo Modesto
funes pblicas corresponder a interrogar por uma tipologia das
formas de atividade jurdica do Estado (enfoque esttico) ou pelos
modos atravs dos quais os rgos pblicos (ou quem quer que lhes
esteja fazendo as vezes) exercitam funes pblicas (enfoque
dinmico).A pergunta sempre o momento da resposta. A resposta a
essas duas in terrogaes depender em boa parte dos critrios adotados
para isolar os tipos formais de atividade pblica e da prpria
(pr)compreenso que o intrprete tenha do alcance e significado de
algumas regras fundam en ta is do s is tem a c o n s t i tu cional.
Nesses termos deve tambm ser compreendido o esforo de investigao e
m p re e n d id o neste trabalho. As interrogaes que p ropom os e
as respostas s u b s e q e n te s no invalidam outros modos de
interrogar ou responder sobre o tema funo adm inistrativa. Na
cincia do direito no cabem perguntas de finitivas nem respostas
definitivas. As tentativas de sistematizao, semelhana do objeto que
procuram ordenar, so sempre datadas e referidas ao contexto em que
so elaboradas. As classificaes jurdicas encerram apenas ensa ios
necessariam ente p ro visrios de conceituao e sntese de enunciados
normativos.
No tratamento do tema dividimos a exposio em trs partes. Na
primeira, procuram os eliminar prejuzos conceituais nocivos a uma
clara identificao da funo administrativa, d istinguindo o problema
das funes pblicas do p rob lem a da e s t ru tu rao orgnica do
Estado, entre outras anotaes. Na segunda parte, te n ta m o s fo rm
u la r um a c o n ceituao mais detida de funo e avaliar a utilidade
dos diversos c r i t r io s c o n h e c id o s p a ra a classificao
das funes p blicas. Na terceira e ltima parte, fo rm u la m o s um
e n s a io de c o n ce itu ao sob re a funo
administrativa.Premissas conceituais
C o n s t i tu i o b ra s i le i ra reparte o exerccio do poder
do Estado em dois planos distintos. No p la n o h o r iz o n ta l ,
de fine com o rg o s ou P o d e re s da Unio, independentes e
harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio
(art.2). No p la n o vertica l, proclama a a u to n o m ia das u n
id a d e s da Federao, distribuindo o exerccio do poder poltico
entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, nos
limites que estabelece (art. Io c/c art. 18).
96 R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez.l995
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RSP Funo administrativa
A separao horizontal dc poderes determina uma diferenciao fu n c
io n a l dos rgos superiores do Estado
atravs da referncia direta s trs funes clssicas: legislao,
administrao (ou execuo) e jurisdio.Essa d ife ren c iao fu n c io n
a l prescreve ao mesmo tempo um limite e um dever de atuao in s ti
tuc iona l para cada rgo referido, vedando, tambm, a contrario
sensu, toda e qualquer d e le g a o dc p o d e r e s sem fundam
ento explcito no texto constitucional1.A repartio ou separao
vertical, por sua vez, importa basicamente num a delim itao das o
rdens jurdicas especiais prprias do Estado Federal, mediante a
distribuio de competncias segundo um a div iso sucessiva de ordem
territorial.O critrio de repartio nos dois planos essecialmente
poltico, sendo previsto em cada separao u m a d i s t r ib u i o de
co m p e t n c ia s q u e p e rm ite o estabelecimento de relaes de
interdependncia, com plem entaridade e controle recprocos.A f ina
lidade visada nas duas formas de partilha do exerccio
do poder poltico do Estado- no partilha do prprio poder estatal
(permanece vigente o dogma da u n id a d e , in d iv is ib i l id a
d e e in d e le g a b i l id a d e do pocler estatal)- pode ser
traduzida na mxima segundo a qual apenas o p o d e r e m b a rg a o
p o d e r (/
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RSP Paulo Modesto
historicamente condicionada de o rdenar e enum erar os rgos (ou
sistema de rgos) mediante os quais o Estado a tua com o pessoa
jurdica.N esse p la n o a b s t ra to e s im plif icado de anlise ,
sem vincular-se a um a tematizao metdica das formas de atuao
jurdica dos rgos estatais, a s e p a ra o de p o d e r e s (ou
rgos) insuscetvel de receber t r a ta m e n to a d e q u a d o p e
la c i n c ia do d i re i to , r e s ta n d o como objeto de
considerao da histria ou da cincia poltica.Com efeito, no cabe
cincia do direito avaliar a eficincia dos apare lhos pelos quais a
tua o Estado, nem questionar quantos devam s e r p a ra o m e lh o
r fu n c io n a m e n to d o s is te m a poltico, nem inquirir os
critrios pragm ticos ou polticos que co n d u z ira m o c o n s t i
tu in te a definir-se por estabelecer dois, trs ou mais rgos
destinados ao exerccio do poder pblico2.A fa lta de u m a p e r fe
i ta identificao da especificidade do problema organizatrio incito
na s e p a ra o de p o d e re s , a confuso que se faz sobre esse
princpio se no o isolamos para efeito de anlise do problema da r e
p a r t i o d o e x e rc c io das2 - Cf. Marcelo Caetano, p.
224.
funes pblicas, explica o fato de muitos autores continuarem a
descrever uma hierarquia dos rg o s c o n s t i tu c io n a is .
Essa doutrina , porm, com ete dois erros graves. Um erro lgico: a
separao dos rgos c o n s t i tucionais, como vimos no ltimo item,
corresponde a uma separao horizontal do exerccio do p o d e r
poltico, po r tan to uma separao fundada em relaes de pa r id ad e
e no de s u b o r dinao. Com efeito, os rgos c o n s t i tu c io n
a is , fe ixes de poderes funcionais com fundamento imediato na
Constituio, no podem estabelecer entre si relaes de hierarquia. Os
rgos superiores do Estado m antm entre si relaes de coordenao e no
de subordinao. A prpria Constituio assinala como notas essenciais
das relaes entre os rgos constitucionais a harmonia e a
independncia (art. 2o). O segundo equvoco mais sutil. O fato da
atuao do legislador na edio da lei constituir um p re s su p o s to
p a ra a a tividade adm in is tra tiva c o n d u z a um a dependnc
ia lgica da funo a d m in is t ra t iv a em re la o funo
legislativa, mas no a uma dependncia jurdica do rgo (ou Poder)
executivo em face do rgo legislativo, quando menos porque aquele
participa na maior p a r te das vezes do p r p r io
9 8 R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995
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RSP Funo administrativa
processo legislativo (a exemplo do veto, do ato de sano das
leis, da iniciativa de leis e da edio freqente e abusiva de medidas
provisrias).O p ro b le m a o rg a n iz a t r io p o s tu la d o pe
lo p r in c p io da separao de poderes apresenta uma complexidade
maior do que aparenta ao primeiro contato. No se re so lv e na s im
p les definio do nmero de rgos constitucionais ou da atividade que
deve ser exercitada de modo p rev a len te p o r cada um dos p o d
e re s . No te rm in a com a especificao de competncias e x t r a o
r d in r ia s ou a t p icas d e fe r id a s aos rg o s para o
estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos (cheks a n d
balances). problema que envolve tambm as vedaes ao exerccio pessoal
de mais de uma fu n o (v.g. a r t . 38 e 56 da C o n s t i tu i o F
ed era l) e as vedaes implcitas - j referidas - s delegaes dc funes
feitas de modo direto ou velado3.
A distribuio de funes entre rgos constitucionais, segundo o p r
in c p io da se p a rao de poderes, tem um claro sentido de mera
especializao funcional. Este recurso permite definir a lgum as ativ
idades do rgo
com o tpicas (ou no rm ais) e o u t r a s c o m o a t p ic a s
(ou extraordinrias). As prim eiras n o r e q u e r e m p e rm is s
o c o n s t i tu c io n a l e x p re s s a , ao contrrio das
segundas, que so exercitadas pelo rgo quando f ixadas e x p r e s s
a m e n te no documento constitucional, com a nica exceo das
hipteses em que a atividade atpica vem para viabilizar e instrum
entalizar o prprio exerccio das atividades tp icas ou no rm ais do
rgo co n s t i tu c io n a l . Pode p a re c e r certo destarte
falar aqui em uma sep a ra o c o n s t i tu c io n a l de funes.Sem
embargo, uma separao de funes assim concebida seria de pouca
utilidade para o estudo metdico das funes pblicas. Nesse e s tu d o
, o p ro b le m a o rg n ic o a p e n a s de m o d o m ed ia to p o
d e o fe re c e r r e l e vncia . R eferim os, a tr s , ao desaco
rd o ex is ten te en tre os sentidos objetivo e subjetivo de
administrao pblica. Sc nos rendemos repartio funcional d e f in id
a p e la s e p a ra o de p o d e re s n e g a m o s a p r p r ia
especificidade do problema das funes pblicas. O sentido da teoria
das funes reclamar uma diretriz que permita identificar e
classificar as diversas formas de a tividade ju rd ica do
Estado,
- Cf. Jos Horcio Meirclles Teixeira, p .597.
R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995 9 9
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RSP Paulo Modesto
c o m p o n d o um q u a d ro c o m preensivo ap to a o fe recer
ao in t rp re te regras para a id en tif icao do reg im e ju r d
ico adequado s atividades de tipo formal duvidoso.Assim, a
possibilidade de uma separao de funes est vinculada possibilidade
de identificao de regimes jurdicos prprios para cada uma das funes
pblicas. Essa tarefa (ou deve ser) cum prida pela cincia do
direito. O conceito de funo pblica conceito a que se chega por
generalizao metdica e no por uma simples consulta direta ao texto
constitucional.FRANC1S PAUL BNOIT parece te r s ido o a u to r que
m e lh o r encareceu o problema, averbando com maestria:
II ne p eu t tre question en e ffe t de n ie r la v a le u r
scientifique de la notion de fonction et de prtendre que le ju
rtste do it se b o m er d c r ire is o l m e n t les tnissions, les
rgimes, les organes, institus p a r le droit p o s it i f Derrire
ces trois notions se pro file en effe t essen tie llem ent l a- m
nagem ent des comp- tences et des attributions. Le b u t d une tu d
e
Francis Paul Bnoit, p. 35.
scientifique des institutions est prcisment d expliquer la r p a
r ti t io n de ces co m p ten ces e t de ces attributions. O r i ln
y a p a s d 'e x p lic a tio n sans clas- sement, pas de classement
sans abstraction , e t p a s d abstraction sans appel la notion de
fonction. Toute tude scientifique implique donc que la description
des tches, des rgimes et des organes on s lve la notion de
fonction
Segue-se que a idia de um a separao de funes, se algum sen tido
possui, no pode ser aquele da simples repartio de atribuies (GAB1NO
PRAGA) ou ta re fa s e c o m p e t n c ia s (J.J. GOMES CANOTILHO).
Separao de fu n e s e x p re s s o que p o d e s ig n if ic a r a p
e n a s o r e s u l ta d o fina l do e s fo r o cientfico de isolar
os tipos ou formas da atividade jurdica do Estado. E expresso
equvoca, que serve somente para assinalar o c a r te r n e c e s s
a r ia m e n te dogmtico de toda classificao das funes do Estado,
fazendo contraponto com a separao de poderes, esta sim designativa
de uma ordenao positiva expressa e ev idente no texto c o n s t i
tu c io n a l . Essa p e rc e p o da e sp e c i f ic id a d e e da
p r p r ia
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RSP Funo administrativa
natureza do problema colocado p e lo te m a d a se p a ra o das
funes perm itir desde logo estabelecer com nitidez e sem a m b ig
id a d e s o c a m p o de aplicao prprio dos conceitos a serem
emitidos neste trabalho. O problema da seleo de um critrio til para
a formulao dessa tipologia das funes do p oder do Estado, no
entanto , d e m a n d a um e s tu d o em separado. o que se
far.Funo e classificao das funes
^^ignifican te fu n o vem em pregada na d o u tr in a ju rd ica
p r in c ip a lm e n te em d u as acepes. Na primeira, funo denota
uma espcie de poder. Na se g u n d a , u m a e sp c ie de a tiv id
a d e . Parece til ilustrar sucintamente esses dois usos do termo
funo.A voz p o d e r encarec ida em definies de autores eminentes
como SAN I1 ROMANO e RENATO ALESSI. clssica a definio do p r im e
iro a u to r para funo pblica:
Le p o te s t che so n oe se rc ita te , n o n p e r un
interesse proprio, o almeno esclusivamente proprio, ma per un
interesse altrui o per un interesse oggettivo.
RENATO ALESSI, por sua vez, averbou:
IIpotere statuale appunto, c o n s id e r a to in q u a n to
diretto a queste fin a lit d i interesse collettivo ed in q u a n
to o g g e tto d i un dovere giurid ico rela tivam en te a lia sua
asp lica- z io n e , c o n s t i tu e u n a fu n zio n e sta
tualeb.
A segunda acepo prestigiada por autores tambm renomados a
exemplo de JOS ROBERTO DROM1 e GABINO FRAGA. O primeiro autor
define as funes do p o d e r a travs de frm ula precisa e
sinttica:
Las funciones dei poder son las form as diversas bajo las c u a
le s se m a n ife s ta la a ctiv id a d d om inan te dei Estado,
los diversos modos de ejercicio de la actividad esta ta .
A mesma brevidade repetida na definio expressiva de GABINO
FRAGA:
5 - Santi Romano, apud Franco Modugno, Verbete Funzione", in
Enciclopdia dei D irilto , XVIH, p. 1401.6 - Renato Alessi,
Principi..., p. 3.7 - Jos Roberto Dromi, p. 77.
R.Serv.Pbl. Brasflia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995 101
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RSP Paulo Modesto
El concepto de fu n c i n se refiere a la fo rm a y a los m
edios de la activ idad dei E sta d o . Las fu n c io n e s
constituyen la fo rm a de e jerc ic io de la s a tr ih u -
ciones8.
N e s te t r a b a lh o p r e f e r im o s empregar a segunda
acepo do t e r m o f u n o . A p r im e i r a c o r re n te d o u
tr in r ia ressa lta p r in c ip a lm e n te o n g u lo da s i tu a
o ju r d ic a em que se e n c o n tra m os e x e rc e n te s do p o
d e r p b l ic o . N essa p e r s pectiva, a atuao funcional dos
agentes se uniformiza. Todos m an ip u lam po d e res -d ev e re s
, p o d e r e s v in c u la d o s ao c u m p r i m e n t o de d e v
e r e s jurdicos, poderes in s tru m en ta is v o c a c io n a d o
s ao a t e n dim ento dc interesses objetivos ou alheios ao prprio
q u e re r do sujeito a tuante. Da a razo d e s s e s e n t i d o n
o a t e n d e r im ediatam ente aos propsitos de uma teoria das
funes, que v isa a n t e s f o r m u la r u m a d i s c r im in a o
d o q u e u m a unifo rm izao no tocan te ao exerccio do poder
estatal.A segunda corrente doutrinria, ao contrrio , em bora
informe pouco a respeito da na tureza jurd ica da atividade
pblica,
anota aquilo que no m om ento p a rece e s se n c ia l , a sab e
r , a existncia de diferentes formas de exercitar atividade
estatal.Para que a defin io ado tada fornea algo mais do que essa
simples declarao, indispensvel recorrer a critrios aptos a e x e c
u ta r a d ife ren c iao das formas apenas referida.Os c r i t r io
s e s tu d a d o s na d o u tr in a so b as icam en te os
seguintes:
a) critrio negativo;b) c r i t r io o rg n ico ou
subjetivo;c) critrio material;d) critrio formal.
Descabe, porm, como anotou com argcia CELSO ANTNIO BANDEIRA DE
MELLO, apartar c o m p le ta m e n te os c r i t r io s material e
formal. Ambos fazem referncia a um objeto, no caso uma atividade,
em contraste com o critrio orgnico ou subjetivo que se denota um
sujeito9.Feitas as correes, a lista de critrios passa a ser a
seguinte:
a) critrio negativo;b) critrio subjetivo;c) critrio
objetivo:
- Gabino Fraga, p. 21. Cf. Celso Antnio Bandeira dc Mello, p.
12.
102 R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995
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RSP Funo administrativa
c .l) material; c. 2) formal.
Critrio N egativo
O critrio negativo tem duvidosa validade cientfica na medida em
que procede a definies atravs de excluso. Por essa via afirma- se
algo atravs do procedimento lgico de negar pertinncia do o b je to
a d e f in i r com o u tro s objetos dados. u sa d o com f r e q n
c ia na d o u t r in a a lem p a ra d e f in i r administrao
pblica. A explicao para essa preferncia pode s e r d ad a de d u a
s fo rm as . A primeira explicao parece ter sido a necessidade de
recusar o essen c ia l ism o das de fin ies positivas. A segunda
explicao procura fundamento na prpria histria.A M onarquia
centralizava nas mos do prncipe todas as formas de exerccio do
poder estatal. No havia diferenciao jurdica e n tre as funes
pblicas. O governo respond ia pela a tiv idade to ta l do Estado.
F, apenas a trav s de lo n g a e v o lu o h is t r ica q u e as trs
form as clssicas de atividade conseguem uma individualizao
expressiva. A primeira separao vem com a declarao de au tonom ia
dos tribunais para resolver conflitos
entre particulares e definir sobre a aplicao das normas penais.
A segunda separao vem com a a m p lia o do p ro c e s s o de
constitucionalizao do Estado a p a r t i r do q u a l se af irm a a
a u to n o m ia das a s se m b l ia s re p re se n ta t iv as com o
espao privilegiado para o exerccio das faculdades legislativas. A
administrao aparece como resduo final d essa f ra g m e n ta o do
exerccio do poder poltico.A aplicao do critrio negativo no plano da
teoria das funes vem p o r isso l im itad a a explicao da funo adm
inistrativa A definio das demais funes pressuposta.O ITO MAYER pode
ser citado aqui como exemplo ilustrativo. Este a u to r d e f in e
de m o d o positivo legislao e justia. Por leg islao e n te n d e o
e s ta b e lecimento de regras de direito p o r parte do p o d e r
soberano mediante o concurso do corpo r e p re s e n ta t iv o da
nao . No conceito de justia integra tanto a atividade do p o d e r
pblico d e s t in a d a a m a n u te n o da ordem jurdica
pertencente aos t r ib u n a is ( ju r isd i o cvel e penal) quanto
as atividades de d ire o d o p ro c e d im e n to judicial, a
jurisdio voluntria, a atuao do Ministrio Pblico e toda a atividade
dos agentes de
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RSP Paulo Modesto
execuo judicial que sirvam manuteno da ordem jurdica10.Na d e f
in i o o b je t iv a de administrao menciona explicitamente o
critrio negativo:
E x a m in a n d o la s d o s p r im e r a s r a m a s d e la
activ id a d dei Estado cuya nocin requiere esencial- rnente la
reunin de dos elementos, se comprueba que cuando fa l ta uno de
esos elementos, la activ idad, cualquiera sea por lo dems su
carcter, ces por ello m ism o en la esfera de la a d m in is tra c
i n . Por conseguinte, esta nocin parece esta r d e lim ita d a
negativam ente: a d m in istracin deve ser toda activ idad dei
Estado, que no es legislacin n i Justicia".
No en tan to , em bora fixe essa regra como princpio, o mesmo au
to r procura acrescentar um e le m e n to po s i t iv o n o o
objetiva de administrao, no in tu ito de extrem-la de uma q u a r
ta e s p c ie de a tiv idade estatal: a funo de governo. Esse
elemento positivo vem expresso 1 1 0 conceito de administrao
como la a c tiv id a d dei Estado p ara rea lizar sus fines,
bajo su o rd en ju r d i c o '2. d id tica , entretanto, a utilizao
que faz o autor do critrio negativo.Na doutrina brasileira o
critrio empregado por T1TO PRATES FONSECA13.O critrio negativo, ao
fim e ao cabo, parece todavia insuficiente para uma teoria das
funes. Em prim eiro lugar, no explica a formulao dos conceitos que
servem de base para a excluso, d an d o p o r d em o n s tra d o
exatam ente o que pede d e m o n strao. Em segundo, sem uma prec
iso u l te r io r , iden tif ica praticamente Poder Executivo c
Administrativo, idia que reclama uma correo por duas vias ( por um
lado, a administrao traduz apenas uma pane da atividade total do
Poder Executivo e, por outra, excede como noo objetiva as
fronteiras do mesmo Poder, sendo possvel tam bm no Poder
Legislativo e Judicirio).Critrio O rgnico
O critrio orgnico (ou subjetivo) exalta o sujeito que realiza ou
exercita a funo pblica, sem
10 - Cf. Otto Mayer, p. 6, 8 c 9.
- Idem, ibidem, p.tO.
12 Idem, ibidem, p .15.
13 - Cf. Tito Prates Fonseca, p. 45.
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RSP Funo administrativa
indagar sobre o contedo ou sobre o alcance dos atos
produzidos.Por essa via a funo vem definida pelo rgo e no o rgo
pela funo. A definio do rgo pressuposta.O c r i t r io o rg n ic o
m u ito a d o ta d o e n t r e a u to re s f ra n ceses, m enos p o
r suas qua lidades intrnsecas do que como c o n s e q n c ia de p a
r t ic u la r i d a d e s do s is tem a do d ire i to positivo
desse pas14.
No o b s tan te , foi d u ra m e n te c r i t icado pe la voz
seg u ra de CARR DE MALBERG:
El hecho de que, jurid icam en te , um a d ec is in dependa de
la competen- cia dei rgano legislativo o de la com petencia de la
autoridade administrativa, no p u e d e p o r s s lo proporcionar
la base de la respectiva definicin o de una delim itacin exacta en
tre la legislacin y la administracin. La substancia de un acto
estatal no varia segn la cualidad de su autor o segn la forma em
que se ha gestado15.
Os adeptos da teoria orgnica negam a diviso dos atos estatais em
formais e materiais e ressaltam a natureza tautolgica da relao
rgo-funo (o Estado- Ju iz a p e n a s ju lga, o Estado-
Administrador apenas administra, o E s ta d o -L e g is la d o r a
p e n a s legisla, e vice-versa).Nessa passagem, fazemos talvez um
a excessiva genera lizao . Muitos autores adeptos da teoria o rgn
ica co n s id e ram a adm inistrao apenas uma zona ou setor do
Poder Executivo, uma vez que admitem a existncia da c h a m a d a
fu n o p o l t ic a ou governo. Outros, por sua vez, dilatam o
conceito subjetivo de administrao para escapar a uma id e n t i f
ic a o e s t r e i t a e n t r e funo administrativa e atividade do
Poder Executivo16.Na formulao rgida, porm, o critrio apresenta
insuficincias manifestas.Primeiro. O critrio orgnico no poderia
explicar o regime ju r d ic o p a ra casos dc ao conjunta ou com
plem entar de do is ou mais rg o s c o n s t i tucionais no
exerccio de uma mesma funo.
- Cf. Georgcs Vcdel, p. 17 e segs.
- Carrc dc Malberg, p. 261.
Cf. Juan Carlos Cassagnc, p. 62.
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RSP Paulo Modesto
S e g und o . No e x p l ic a r ia a ap licao do regim e jurd
ico administrativo para determinados a to s d o P o d e r Ju d ic
ia l e Legislativo (v .g . ,nom eao de se rv id o re s d e s s e s
p o d e re s , adm inistrao das secretarias, con tro le e gesto
sobre bens funcionais).Terceiro. No informaria sobre o regime
jurdico dos atos do P o d e r E xecutivo q u e tm f u n d a m e n
to im e d ia to na Constituio e que, amplamente discricionrios, no
tm carter de execuo ou gesto infralegal.Q ua rto . No justif icaria
a aplicao do direito administrativo para os atos das pessoas
pblicas n o e s ta ta is (a exem plo dos concessionrios c
permissionrios de servios pblicos).Quinto. No poderia explicar a
aplicao do regim e jurd ico administrativo s autarquias e fundaes
pblicas.Sexto. Nem in fo rm aria tam pouco sobre o regime jurdico
aplicvel aos particulares que colaboram com a administrao (jurados,
m esrios, tabelies, d i re to re s de facu ldades, p o r e x e m p
lo , q u e p ra t icam a tos expressivos de poder pblico).
Critrio O bjetivo M aterial
O c r i t r io o b je t iv o m a te r ia l in t e r r o g a p e
la s n o ta s q u e definem a natureza intrnseca da funo pblica,
investigando na prpria atividade e no no rgo atuante o substrato
invarivel que a particulariza.Por essa via ser administrativo,
legislativo ou jurisdicional o ato que apresentar em si mesmo o
contedo essencial da atividade respectiva.Os a u to re s que d e fe
n d e m o em p reg o do cri t r io objetivo material
invariavelmente reconhecem o carter administrativo de certos atos
provenientes do Poder Legislativo e Judicial. E o fazem de modo
direto e positivo, no por excluso.As noes formuladas para dar conta
desse contedo invarivel, permanente e essencial dos diversos tipos
formais da atividade pblica foram curiosamente de uma variedade
desconcertante.AGUST1N GORDILLO, dem onstrando grande poder de
sntese, r e s u m iu ass im as d iv e rsa s conceituaes materiais
em curso na doutrina:
a) funo legisla tiva: acriao de normas gerais
1 0 6 R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995
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RSP Funo administrativa
de conduta , imperativas para todos os habitantes;b) funo
jurisdicional : a d e c is o im p e ra t iv a de co n te n d a s en
tre partes, d e te r m in a d o o D ire i to aplicvel;c) funo
administrativa: realizao de algo concreto em casos
individuais17.
As in su f ic in c ia s do c r i t r io material so tambm
manifestas. As notas distintivas decorrem a n te s de o p e s p e
sso a is casusticas do que uma deduo fundada nas diretivas do
sistema n o rm a tiv o . O c r i t r io no consegue resolver numa
sntese a heterogeneidade do contedo dos atos funcionais. No explica
p o rq u e a to s de c o n te d o leg is la t iv o e ju r is d ic
io n a l e m a n a d o s da a d m in is t r a o permanecem regidos
pelo direito administrativo (o regulamento e as d e c is e s d o s
rg o s ad m in is t ra t iv o s cm re c u rso s h ie r rq u ic o s
) . No in fo rm a p o rq u e le is in d iv id u a is e c o n c re
ta s , le is m e ra m e n te d e r ro g a t r ia s e leis com fa
ttispecie exclusiva (v.g., as leis que regulam apenas a criao de um
rgo isolado do Estado), permanecem com a mesma fora jurdica e
submetidas ao mesmo17 - Cf. Agustin Gordillo.
regime jurdico das leis gerais e abstra tas . T am bm no daria
conta da he terogeneidade dos atos jurisdicionais (v.g., os atos de
ju r isd i o v o lu n t r ia , determinados atos do processo
falimentar, sentenas normativas no mbito da Justia do Trabalho, a e
la b o ra o de re g im e n to s internos, o controle abstrato da
constitucionalidadc das leis ).Critrio O bjetivo Form al
O c r i t r io o b je t iv o fo rm al encarece o exame da
eficcia jurdica especfica de cada uma das fu n e s p b l ica s ,
com in d e p e n d n c ia d o rg o de origem ou do contedo material
dos atos emitidos.Por e ssa via os a tos e s ta ta is aparecem
caracterizados pelo plexo dc efeitos jurdicos que desencadeiam a
partir do sistema normativo.A voz formal impropriamente utilizada
por alguns autores para significar o m odo de ex te r io rizao do
ato (o veculo expressivo) e outras vezes para denotar a p ro v e n
i n c ia o rg n ic a ou subjetiva do ato.O critrio formal objetivo
veio responder a algumas deficincias a p re s e n ta d a s p e lo s
c r i t r io s
R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995 1 0 7
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RSP Paulo Modesto
anteriores. Nas definies sobre a funo legislativa os autores
destacam a novidade (n o v it , in o va c i n ) com o nota formal
distintiva que cerca o conceito de lei. lei a norma que inova de m
o d o p r im r io a o rd e m jurdica e tem fundam ento na
Constituio.No contrariando o documento constitucional, a lei formal
pode veicular tanto normas gerais e a b s t ra ta s q u a n to n o
rm a s individuais e concretas (v.g , a autorizao para a alienao de
d e te rm in a d o bem pb lico , a a m p liao de a lgum c r d i to
oramentrio etc).O em inente professor OSWAI,- DO A. BANDEIRA DE
MELLO fornece uma sntese precisa do c o n c e i t o fo r m a l d o
s a to s caractersticos de cada uma das funes pblicas. Diz o au to
r que a lei tem o
valor fo rm a l de se impor, im ediatam ente, de m odo su p e r
io r a q u a lq u e r m anifestao do Estado- poder, a to d a s as a
u to r id a d e s e s ta ta is e a o s com ponentes do Estado-
sociedade,
consistindo a sua fora fo rm a l no carter de
inovar, de m aneira abso
lu ta , a ordem ju r d ic a , d erro g a n d o a a n ter io r ,
dentro da estrutura constitucional vigetite.
A sentena, por sua vez, tem valor formal especfico
no trnsito em ju lgado da deciso proferida, insusc e tv e l, ao
d e p o is , de m o d if ic a o a t p e lo prprio julgador, e que
traz em conseqncia a fora ju r d ic a c o n s is te n te no
estabelecim ento da coisa ju lgada.
Por fim, o ato executivo, cujo formal se expressa na
presuno de verdade, e que consiste em independer, em princpio,
de prova, e pode ser, desde logo, exigvel, o que tra z , co m o c o
n se qncia, a fora jurdica de autotutela, ou seja, a possib ilid a
d e de auto-execu- to r ied a d e , q u a n d o n o
obedecido18.
O critrio objetivo formal sem dvida resolve a maior parte dos p
ro b le m a s c o lo c a d o s p e la d o u t r in a . Os c o n c e
i to s de ju r isd i o e a d m in is t ra o , entretanto, merecem
reparos. A execu to r ied ad e no pode ser vista como atributo
qualificador dos atos administrativos de todo
- Oswaldo Aranha Bandeira dc Mello, p. 23.
108 R.Scrv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez,1995
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RSP Funo administrativa
g n e ro . a t r ib u to d o s a tos restritivos da esfera
jurdica dos p a r t i c u la r e s e a p e n a s em situaes
excepcionais (havendo autorizao legal expressa ou quando ocorrerem
situaes de indispensabilidade momentnea da au to tu te la). No tem
ap lic a o p a ra os a to s de adm in is trao consultiva , ve-
rificadora, e mesm o para todos os a to s a d m in i s t r a t i v
o s ampliativos da esfera jurdica de p a r t i c u l a r e s (n o h
q u a lq u e r ex ecu to r ied ad e , via d e re g ra , em a to s a
d m i n is t r a t iv o s c o n s i s t e n t e s em licenas, perm
isses, autorizaes, reg istros, en tre ou tros , p o rq u a n to na
grande maioria d e s s e s s e q u e r h av e r ia c a b i m e n to
lg ico p a ra q u a lq u e r proced im ento impositivo). De outra
parte, qual o sen tido em r e f e r i r a a u t o t u t e l a ou a
e x e c u to r ie d ad e para ca ra c te r izar os r e g u la m e n
to s ad m inistrativos? A jurisdio, por sua vez, c o m o a t iv id
a d e , n o p r o d u z s e m p r e e n e c e s s a r iam ente
decises dotadas de fora de coisa julgada (formal ou material). H
jurisdio no a to d o ju iz q u e in d e f e r e l i m i n a r m e n
t e u m a p e t i o inicial, nos atos de jurisdio voluntria , nas
dec ises cau- telares, por exemplo, e no se p o d e r ia a t r ib u
i r a q u a lq u e r d e s s e s a to s o a t r i b u t o da
d e f in i t iv id a d e p a ra d iz e r o d ire ito .A to d o r
igo r , p o rm , a d if i culdade no provm do critrio objetivo
formal mas do uso que dele tem feito a d o u tr in a . O equvoco
parece repousar antes nas formulaes empreendidas do q u e p r o p r
ia m e n te no critrio. O critrio apropriado e pertinente para uma
indagao e s t r i t a m e n te d o g m tic a das funes pblicas.
aceito para os fins desse trabalho . A sua u t i l iz a o vem a f i
rm ad o no d e s e n v o lv im e n to da p a r te seguinte ,
reservada para uma ten ta tiva de c o n ce itu ao da funo
administrativa.Funo adm inistrativa
voz administrao pode ser empregada tanto no direito privado
quanto no direito pblico.No d i r e i to p r iv ad o , o s ig n o
administrao aparece quase que e x c lu s iv a m e n te em s e n t
id o o b je t iv o , c o m o su b s ta n t iv o , denotando uma
atividade. possvel defin-la: atividade te le o l g ic a , a s su m
id a p e lo sujeito ativo como um encargo, c o n s is te n te no re
sg u a rd o de interesses e bens de terceiros, qualificada pelo
dever jurdico
R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995 109
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RSP Paulo Modesto
do administrador prestar contas ( de sua a tuao ao t i tu la r
do < in te resse ou do bem protegi- < d o ou a u m a a u to r
id a d e de ' controle. i
i a ativ idade do tu to r , p o r exemplo, na administrao dos
bens e interesses do pupilo ou tutelado (art. 422, do Cdigo
Civil.MASS1MO SEVERO GIANN1N1 reduz a administrao privada a t r s f
igu ras gera is : o o fc io privado legal, o ofcio privado
necessrio e o ofcio privado voluntrio. Nas trs modalidades, na
grande maioria dos casos, percebe o administrador privado como
algum que realiza uma funo, obrigado por um dever ju r d ic o de a
tu a r s e g u n d o critrios delia m iglior cura degli interesst a
lien i19.Para o m esm o au tor , en tre a funo administrativa
privada e a funo administrativa pblica no h diferena ontolgica, ou
de q u a l id a d e , mas a p e n a s u m a diferena de disciplina
jurdica pela diversidade do objeto de uma e de outra. Os atos da
funo a d m in is t ra t iv a p r iv ad a tem controle jurdico
amplo, sendo avaliada detidamente a prpria convenincia da aceitao
do ato.Na funo administrativa pblica19 - Massimo Severo Giannini,
p. 88-89.
20 - Idem, ibidem, p. 90-91.
os atos emitidos so sindicados de um modo mais limitado. No
entanto, a administrao privada vem re g u la d a de um m o d o s im
p les , e m b o ra e sp e c f ic o , enquanto a administrao pblica
vem reg u lad a no s seu s mais variados aspectos20.Em RUY CIRNE
LIMA a nfase sobre o problema do controle e regulao jurdica vem
substituda pela nfase no elem ento finalidade.CIRNE LIMA o autor
nacional que mais detidamente cuidou da re lao ju r d ic a de a d m
in is trao, conceito a que atribui valor categorial, pois expressa
noes semelhantes no direito pblico e privado.Nos dois setores do
direito, a palavra administrao designaria a a tiv idade do que no
senhor absoluto , cujo trao caracterstico seria
estar vinculada, - no a um a vontade livrem ente determ inada, -
porm , a um f im alheio pessoa e aos interesses particulares do
agente ou rgo que o exercita2'.
Na e x p o s i o d e s s e s d o is a u to re s , s vezes de m o
d o
110 R.Serv.Pbl. Brasia 119 (2/3): 95-119, inai./dez.l995
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RSP Funo administrativa
implcito em outras vezes direto, ap a re c e re v ig o ra d o um
d o s sentidos etimolgicos da prpria voz administrao.A lo c u o a d
m in i s t r a o provem do latim, derivando das palavras a d c m in
is tra re , que segnifica servir, ou, seg u n d o alguns autores,
de a d m a n u s trahere, que alude idia de gesto ou direo. CIRNE
LIMA anota tambm que o tem a m in , d a ra iz m i, i n d i c a u m
a dim inuio, cm certo sen tido d e n o t a n d o a id ia d e s u
bordinao ou subalternidade, com o em tn in o r ( in fe r io r) e m
in is te r (criado)22.
As afirm aes an te r io re s nos aproximam do objeto a definir.
A administrao pblica vem j significando atividade subordinada, te
leolgica, cujos in te re s se s tu te l a d o s a p a re c e m p ro
te g id o s c o n t ra a p r p r ia vontade do agente, realizada em
c u m p r im e n to dc um d e v e r ju rd ico , su je ita a con tro
le e avaliao.No parece bastar, entretanto, essa aproximao. preciso
individualizar a funo administrativa no q u a d ro gera l das funes
pblicas.
Nessa tarefa, a classificao proposta por RENATO ALESSI pode nos
se rv ir co m o p r in c ip a l referncia.RENATO ALESSI e m p re g
a o c r i t r io form al, j e s tu d a d o , analisando o tema das
funes sob o n g u lo e s t r i t a m e n te jurdico. Na sua
classificao, as funes pblicas so tidas como formas de emanao de
atos de p ro d u o jurdica, formas de i n t r o d u z i r a l t e r
a e s n u m a o rd e m ju r d ic a d ad a , com alcance e efeitos
diversos:
a) a leg isla o vem caracterizada como a em anao de a tos ju rd
icos primrios, fundados direta e imediatamente no poder soberano,
que produzem uma inovao primria na o rdem jurdica anterior;
mediante a lei, ou exercitando a funo legislativa, o Estado
disciplina relaes permanecendo acima e margem das mesmas;b) a ju
risd io vem caracterizada como a emanao de a to s de p ro d u o
jurdica subsidirios dos atos primrios, dirigida a concreo e atuao
coa- tiva desses ltimos, p e r
- Ruy Cirne Uma, Princpios..., p. 21.
- Cf. Ruy Cime Uma, Sistema....______
R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995 111
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RSP Paulo Modesto
manecendo o rgo estatal acima e margem das relaes a que os atos
referem;c) a a d m in is tra o vem definida como a emanao de a to s
de p ro d u o ju r d ica co m p lem en ta r , pois so aplicao
concreta do a to de p ro d u o jurdica primrio e abstrato contido
na norm a legislativa; nessa atividade, o rgo estatal atua como
parte das relaes a que os a to s se re fe rem , a s e melhana do
que ocorre nas re la es de d ire i to p r iv ad o , mas com a d ife
rena de agir com o p a r te em s i tu a o de superio ridade , po d
en d o unilateralmente intervir na esfera jurdica de terceiros
(poder extroverso)23.
Ao lado dessas trs funes, indica a existncia de um a quarta, a
funo poltica ou de governo, consistente na emanao de atos de p
roduo jurdica com plem entar em que o Estado atua tam b m com o
parte , todavia relativa apenas atividade de direo suprema e geral
do Estado como unidade orgnica e voltada para a determinao dos fins
a que o Estado deve perseguir2''.
A classificao assim proposta permite uma perfeita viso do
conjunto das funes pblicas. No , porm, isenta de crtica. A id ia de
c a ra c te r iz a r a adm inistrao com o parte em situao de
superioridade nas relaes a que os atos referem no parece ap ta a
exp lica r a aplicao do regim e jurd ico administrativo ao
regulamento. Se ao editar um regulamento a administrao assume a
condio de parte, em sentido material, tambm nesse sentido poder-se-
ia d izer parte o legislador. A noo de administrao como atividade e
m a n a d o ra de a tos c o m p le m e n ta r e s d o s a tos
primrios tem algo de genial. No obstante, em algumas hipteses enum
eradas expressam ente , a a d m in is t r a o a tu a d i r e ta e
im e d ia ta m e n te f u n d a d a na C o n s t i tu io , c o n q
u a n to em atividade plenamente vinculada (ex.: a ad a p ta o dos
v e n c imentos, proventos de ap o sen tadoria, remunerao e
vantagens percebidas aos limites fixados na Constituio - art.17 do
Ato das D isposies C o n s t i tu c io n a is T ran s i t r ias da
C on s t i tu io Federal). Nesses casos, dispensada logicamente a
in terveno do legislador ordinrio, a atividade adm in is tra tiva
no pode se r qualificada rigorosamente como
- Renato Alessi, Instituciones..., p. 7-8.
- Idem, ibidem, p.9.
112 R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez,1995
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RSP Funo administrativa
infralegale complementar aos atos de em an ao prim ria , pois
com p arece com o atividade infraconstitucional, vinculada e
autnoma em face dos atos de emanao primria do legislador. a
constatao precisa de CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, adotada a
partir da segunda edio dc seu festejado livro Elementos de D ire
ito A d m in is tr a t iv o . A classificao de RENATO ALESSI, o u
tro ss im , no ofe rece no ta formal alguma para distinguir funo
administrativa e funo de governo, m encionando apenas notas de
carter material, inclusive bas tan te f luidas e vagas,
reconhecendo o autor a prpria dificuldade em precisar os limites
conceituais dessa ltima funo. Definir, porm, que vem do latim fin
is, significa estabelecer limites, fronteiras de significao. Para
ser congruente com o seu critrio, faltando limite formal preciso
entre as duas funes, deveria o au tor evitar uma conceituao isolada
da funo de governo. LUDWIG WIITGENSTEIN: Acerca daquilo de que se
no pode falar, tem que se f ic a r em silncio . Resulta assentado,
porm, que a administrao atividade subalte rn a , exp ress iva do p
o d e r pblico, realizada sob a lei ou exc e p c io n a lm e n te
sob a C o n stituio, neste ltimo caso sem constituir inovao primria
da
ordem jurdica, porque atividade estritam ente preordenada, e s
tando nas duas hipteses sujeita a controle de legitimidade por uma
autoridade independente.A crtica que realizamos classificao
proposta, no entanto, praticamente rompeu a linha que isolava a
funo administrativa e a fu n o ju r isd ic io n a l . Alm d isso ,
m an tev e in d e f in id a a possibilidade dc conceituao da funo
de governo.A nica fronteira de significao fixada com tintas firmes
parece ter sido a que separa a funo administrativa da funo
legislativa. O instrumento empregado foi o critrio objetivo
formal.O critrio formal, porm, no p re c isa l im ita r-se a um a
considerao sobre a eficcia dos atos emitidos e a posio destes no
sistema normativo. BNOIT, p o r e x e m p lo , r e ssa l ta a im p
o r t n c ia de c o n s id e ra r a disciplina jurdica das funes
tambm no plano do regime de controle25. no p la n o do reg im e de
con tro le que parece possvel resolver as dificuldades referidas an
teriorm ente . A soluo veio sugerida numa passagem feliz dc MICHEL
D. STASSINOPOULOS,
- Francis Paul Bnoit, p.
-
RSP Paulo Modesto
no tanto pela concluso a que c h eg a o a u to r q u a n to p e
lo s termos em pregados no d esen volvimento da sua exposio:
La m uta tion essentielle de la fonction adm lnistrative en
fonction juridictionnelle s effectue du m om ent que la loi
attribue un organe la fa cu lt de se prononcer souverainement
nonpas en tan t qu 'organe plac dans le cadre de la hirarebie a d m
ln is tra tive , m a is en ta n t que ju g e q u i ne se trouve en
aucun rapport organique ou hirarchique a vec les o rg a n es d o n
t m ane l acte attaqu. Sa d c is io n ne sera p lu s s o u m is e a
u c o n tro le h i r a r c h iq u e n i la p o s s ib i l i t e d u
n r e ta i t ( ta n d is que le co n tro le h i ra rc h iq u e e t
la pos- sib ilit du re ta it accom- p a g n e n t en p r n c ip e
les dcisions des suprieurs hirarchiques prises la s u i te d 'u n
reco u rs h i ra rc h iq u e ou q u a si- c o n te n t ie u x ) e t
sera d s o r m a is c o n s id r e com tne la vrit lga le m u n ie
d e c e tte fo r c e ju rid iq u e que l'on appelle la fo rce de la
chose juge. Or cette force de la chose
juge est le critre vritable quipeu t m odifier la nature de l
acte et crer un acte jurid ic tionnel26.
A coisa julgada, vimos antes, no fornece e lem ento seguro para
uma distino. Nem sem pre a jurisdio conduz a formao da co isa ju lg
ad a . No e n ta n to , aparece com destaque no trecho citado o
problema do controle hierrquico (modo de controle
administrativo).Na t r i lh a d e s s e t ip o de considerao a
nfase na anlise do nosso tema passa a recair sobre o p rocedim ento
especfico ou preponderante atravs do qual as funes pblicas so
exercitadas.A atividade dos rgos ad m inistrativos formada atravs
de um procedimento hierarquizado em que se afirmam relaes de mando
e de controle. A estrutura escalonada em degraus sucessivos, p r p
r ia d o s rg o s a d m in is t ra t iv o s , p e rm i te ao
hierarca o controle permanente da le g a l id a d e e da p r p r ia
o p o r tu n id a d e e conven inc ia dos atos administrativos
(Smulas 346 c 473 do STF). O controle h ie r rq u ic o tem fu n d a
m e n to direto no princpio superior da indisponibilidade dos
interesses pblicos. Assim, estabelecida a
26 Michcl D. Siassinopoulos, p. 48. VI.
1 1 4 R.Serv.Pbl. ttrasia 119 (2/3): 95-119, mai./dcz.l995
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RSP Funo administrativa
relao hierrquica, duas situaes parecera possveis. A primeira diz
respeito aos atos praticados nos diversos graus da escala
hierrquica, excludo o ltimo.Os atos administrativos desse p r im e
iro pa tam ar p o d e m ser desde logo caracterizados como atos
funcionais sujeitos a dupla sindicabilidade jurdica (controle ju r
isd ic io n a l e c o n t ro le h ie r rq u ic o ou o u t r o m o d
o de con tro le adm inis tra tivo)). Na segunda situao, que apenas
diz respe ito aos atos tom ados na ltima instncia hierrquica, os a
to s o b v ia m e n te n o e s t o sujeitos a controle hierrquico
super io r , mas p e rm an ecem d ispos io do adm in is trador, p o
d e n d o s e r rev o g a d o s e anulados a todo o tempo, salvo no
s caso s em q u e h o u v e r in c id n c ia de re g ra ju r d ic a
p ro ib i t iv a (v .g ., p re sc r i o , d e c a d n c ia , co isa
ju lg ad a administrativa, casos de proteo da boa-f do p a r t i c
u la r em relao com a administrao). N esses c a so s a re la o h ie
rrquica no desaparece, pois o agen te co locado no cum e da escala
hierrquica no deixa de pertencer e permanecer situado no interior
da hierarquia, mas o modo de exerccio do controle m u d a no in t e
r io r da A dm in is t r a o , n o d e ix a n d o o
sup erio r hierarca de exercitar controle jurdico (e no somente
controle poltico) e de natureza ad m in is tra t iv a (no jud ic ia
l) sobre os atos emitidos em sua p r p r ia esca la h ie r rq u ic
a . Tambm nesse plano, portanto, os atos administrativos apa re
cero su je i to s a d u p la s in d icabilidade jurdica (sujeio a
dois tipos de controle jurdico). Na ad m in is t ra o d e s c e n t
r a lizada, claro, no h relao de h ie r a rq u ia v in c u la n d o
as entidades descentralizadoras adm inistrao central. Mas as s i tu
a e s so p ra t ic a m e n te equivalentes, pois cada unidade vera
ta m b m e s t r u tu r a d a de m odo h ierarquizado, alm de estar
prevista a tutela, exercida nos termos da lei que as houver
institudo.A nota da com plem entaridade, analisada por RENATO
ALESSI, reduzida aos devidos termos por CELSO ANTNIO BANDEIRA DE
MELLO, bem com o a no ta da dupla sind icabilidade ju r d ica
(sujeio a dois tipos de controle ju r d ico , o ju r is d ic io n a
l e o administrativo, incluindo neste o c o n t ro le d i to p a r
la m e n ta r ) , defendida de modo exploratrio neste trabalho,
parecem indicar e delimitar bem os limites formais em que se ex erc
ita a funo administrativa em face das demais funes pblicas.
R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995 115
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RSP Paulo Modesto
Os rgos jurisdicionais, por exemplo, no exerccio da funo que
lhes prpria, no produzem atos
semelhantes nem esto sujeitos a qualquer relao de hierarquia
form al. A sen ten a , um a vez proferida, produza ou no coisa ju
lg ad a , n o p e rm a n e c e d is p o s i o do m a g is t ra d o
, re ssa lv a d a s as h ip te s e s dc au to r iz a o e x p re s
sa da lei, apenas podendo ser modificada mediante o processo
judicial a que todo ato expressivo do poder pblico esta sujeito.Na
fu n o leg isla tiva , ig u a lm ente, uma vez editada a lei, m o d
if ic a d o o o r d e n a m e n to jurdico, no se pode cogitar dc q
u a lq u e r vnculo de d isp o n ibilidade da lei pelo titu lar da
funo. No subsiste qualquer controle pelo rgo legislativo sobre os
atos jurdicos primrios emitidos no exerccio da funo que lhe prpria
ou especfica. A lei editada pode apenas ser d e r ro g a d a ou ab
-rogada p o r novo diplom a legislativo, mas no te re m o s n e ssa
h ip te se atividade de controle jurdico e sim a t iv id ad e de c
r iao (inovao jurdica). A lei sofre a p e n a s o c o n t ro le ju
r d ic o efetuado atravs de jurisdio e nenhum controle jurdico
autnomo por parte da administrao dos prprios rgos legislativos.
A funo poltica ou dc governo, por sua vez, difere da funo
administrativa por consistir na e m a n a o de a to s ju r d ic o s
primrios, fundados diretamente na C o n s t i tu i o , d o ta d o s
de ampla discricionariedadc. Os atos de governo so editados fora da
h ie r a rq u ia a d m in is t ra t iv a , independentem ente dela,
mas e s t o su je i to s a c o n t ro le de le g a l id a d e p e
lo s rg o s jurisdicionais.A a t iv id ad e a d m in is t ra t iv a
p o lic n tr ic a , isto , vem d istr ibu da p o r d iversos cen
tro s emanadores do poder estatal. heterognea , em ana tanto atos
gerais quanto atos individuais, p ro v o c a d o s ou e d i ta d o
s ex officio, ampliativos ou restritivos da esfera jurdica de
terceiros. No admite definio material nem referncia direta a um rgo
especfico do sistema jurdico. Eis porque tanta dificuldade em
defin-la!A administrao pblica, porm, pelo que vimos expondo, pode e
deve ser conceituada como a a t iv id ad e s u b a l t e r n a e in
s trumental exercitada pelo Estado (ou por quem lhe faa as vezes),
expressiva do p o d e r pblico, realizada sob a lei ou para dar
aplicao estritamente vinculada a norm a constitucional, como
atividade e m a n a d o ra de a tos
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co m p le m e n ta re s dos a tos dc produo jurdica primrios ou
o r ig in r io s , su je i ta a d u p la s in d ic a b i l id a d e
ju r d ic a e d ir ig id a c o n c re t iz a o das f in a l id ad
es e s ta b e le c id as no sistema do direito positivo.
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Resumen
LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
La discusin acerca de la funcin a d m in is t ra t iv a y, p o r
co n s i- guiente, de la forma dei actuar dei Poder Pblico es un
hecho p e r m a n e n te . Adem s, e n el mbito de la Reforma dei
Estado, el texto se p resen ta com o un im p o r ta n te in s t r u
m e n to dc conocim iento tcnico sobre el proceso , d iscu tien d o
las acti- vidades jurdicas de la adminis- tracin pblica bajo los
aspectos esttico y dinmico.
Abstract
ADMINISTRATIVE FUNCTION
The discussion about the adminis- tra t ivc fu n c t io n , a n
d c o n se - quently, on thc modus operandi ofthc Public Power is
permanent. Moreover, in thc esferc of the Reform o f thc State, the
text presents itsclf as an important tcnical knowlcdge instrum ent
on this process, discussing thc legal ac tiv ities o f the pub lic
administration focused on static and dinamic aspccts.
Paulo Modesto professor de Direito da Universidade Federal da
Bahia e assessor especial do Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado.
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