Forvaltningsrevisjonsrapport November 2013 Tilsyn og kvalitet i barnehager Sande kommune Postadresse: Postboks 4197, 3005 DRAMMEN Besøksadresse: Øvre Eiker vei 14, 3048 Drammen Telefon: 32 20 15 00 Telefaks: 32 20 15 01 e-post: [email protected]URL-adresse: www.bkr.no Visjon: Alle skal ha minst en opplevelse av mestring hver dag Sande kommune
23
Embed
Forvaltningsrevisjonsrapport November 2013 · 2014. 9. 10. · Sande kommune Visjon: Forvaltningsrevisjonsrapport November 2013 Tilsyn og kvalitet i barnehager Postadresse: Postboks
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Sande kommune | 2013 | Tilsyn og kvalitet i barnehager
Buskerud Kommunerevisjon IKS II
Sande kommune | 2013 | Tilsyn og kvalitet i barnehager
Buskerud Kommunerevisjon IKS III
Sammendrag
Prosjektet er bestilt av kontrollutvalget i Sande kommune. I sitt møte 23. mai 2013, sak 18/13,
vedtok kontrollutvalget at Buskerud Kommunerevisjon IKS (BKR) skulle gjennomføre en
forvaltningsrevisjon av barnehager.
Kommunen som barnehagemyndighet har en oppgave i å påse at det er tilfredsstillende kvalitet på
barnehagene. Det er satt krav til kommunens utøvelse av godkjenning av barnehager, kommunens
ansvar og tilsynsrollen overfor kommunale og private barnehager i barnehageloven og tilhørende
forskrifter.
Formålet med dette prosjektet er å kartlegge om det er en tilfredsstillende kvalitet på barnehagene i
Sande kommune. Vi har sett på dette ut fra hvordan kommunen utfører sin tilsynsoppgave med
barnehagene i tråd med kravene i regelverket. Vi har sett nærmere på følgende områder:
Kommunens godkjenning av nye barnehager Kommunens tilsyn etter barnehageloven Kommunens tilsyn etter forskrift om miljørettet helsevern Kompetansekrav til styrer og pedagogisk leder, og dispensasjoner fra disse Fremvisning av politiattest Kontroll av lekeareal og lekeplassutstyr Rapportering av avvik, skader og uønskede hendelser Opplysningsplikt – meldinger til barnevernet
I vår gjennomgang av kommunens utøvelse av sin tilsynsrolle som barnehagemyndighet, har vi fått
ett meget godt bilde av kommunen. De forskjellige tilsynene har fokus mot til dels de samme
områder, men innfallsvinkelen og den praktiske gjennomføringen gjør at barnehagene opplever
dette som ryddig og greit å forholde seg til.
Det har i de forskjellige tilsynene blitt konstatert avvik av varierende omfang. Avvikene er tydelig
presentert. og barnehagene har gitt dekkende tilbakemeldinger. Avvik avdekket i tilsyn virker å
være meget godt fulgt opp av alle aktører.
En annen indikasjon på at kommunens tilsynsoppgave er med på å sikre at kommunens barnehager
opprettholder en tilfredsstillende kvalitet, er at det som resultat av disse kontrollene de senere årene
har vært nedleggelser av barnehager i kommunen. Hvis barnehagene ikke var enig i kommunens
konklusjon på tilsynet, ville de hatt anledning til å klage dette inn for Fylkesmannen. Kommunen
kan i så måte ikke bruke sin tilsynsoppgave til å tilpasse antall plasser mellom private og
kommunale barnehager, påvirke til å legge ned barnehager osv.
I punktet som handler om rapportering av avvik, skader og uønskede hendelser er vi forelagt en
rekke rutiner og spesielt skjemaer. Vi tror kommunen vil ha nytte av å gjennomgå disse med tanke
på å få færre skjemaer å forholde seg til, for å få en mer oversiktlig rapportering, og for å gjøre det
lettere for de ansatte å forholde seg til, og bruke skjemaene.
På grunnlag av vår gjennomgang, mener vi at kommunen utfører sine tilsyn i tråd med kravene i
gjeldende regelverk.
Et utkast til rapport har blitt oversendt rådmannen til uttalelse. Administrasjonen har ingen
kommentarer til rapporten.
Sande kommune | 2013 | Tilsyn og kvalitet i barnehager
Buskerud Kommunerevisjon IKS IV
Sande kommune | 2013 | Tilsyn og kvalitet i barnehager
1.1. BAKGRUNN FOR PROSJEKTET ................................................................................................................ 1 1.2. FORMÅL OG PROBLEMSTILLING ............................................................................................................ 1 1.3. AVGRENSNING AV UNDERSØKELSEN ..................................................................................................... 1 1.4. BESKRIVELSE AV BARNEHAGEOMRÅDET I SANDE KOMMUNE ............................................................. 1
2. METODE ................................................................................................................................................... 3
Sande kommune | 2013 | Tilsyn og kvalitet i barnehager
Buskerud Kommunerevisjon IKS 2
Sande kommune har for 2013 følgende priser (barnehagesatser) i kommunale og private
barnehager: Inntekt
1 50 % 60 % 80 % 100 %
1 - 4 G 1 050 1 250 1 650 1 900 4 G 1 350 1 600 2 050 2 330 For husstand med samlet inntekt under 4G, gis det inntektsmoderasjon for oppholdsbetaling i barnehage. For utviklingen av gebyrsatser / brukerbetaling i Sande kommune for perioden 2008 – 2012 viser vi til
vedlegg 2.2
KOSTRA-tall3 viser følgende utvikling i Sande kommune i perioden 2008 – 2012:
Landet
Sande KG10 Vestfold u/oslo
2008 2009 2010 2011 2012 2012 2012 2012 2012
Andel barn 1-5 år med barnehageplass 85,9 84,6 86,7 85,2 86,1 89,2 89,3 90,8 90,1
Andel barn 1-2 år med barnehageplass i
forhold til innbyggere 1-2 år 71 70,6 75,9 76,2 76,8 78 79,6 81,1 80,2
Andel barn 3-5 år med barnehageplass i
forhold til innbyggere 3-5 år 95,1 93 94 91,1 91,3 96,1 95,4 97,1 96,6
Andel barn i kommunale barnehager i forhold
til alle barn i barnehage 46,8 50,7 47,4 49,9 50,4 62,1 52,8 50,8 52,4
Andel minoritetsspråklige barn i barnehage i
forhold til innvandrerbarn 1-5 år .. 52,2 57,6 65 62,5 73 65,1 71,3 71,3
Andel minoritetsspråklige barn i barnehage i
forhold til alle barn med barnehageplass 8 7,4 7,3 7,9 8 8,7 9,7 10,1 12
3 KOSTRA = KOmmune STat RApportering (SSB) | For utdypende KOSTRA-tall se vedlegg 2 til 4.
Sande kommune | 2013 | Tilsyn og kvalitet i barnehager
Buskerud Kommunerevisjon IKS 3
2. METODE Prosjektet er gjennomført av revisjonens egne ansatte på bakgrunn av kravene som stilles til
gjennomføring av forvaltningsrevisjon som prosjekt, jf RSK001 Standard for forvaltningsrevisjon.
Informasjonen som er presentert i dette prosjektet er hentet inn gjennom dokumentanalyse,
regnskapsanalyse og intervjuer (samtaler).
Vi har hatt samtaler med kommunens fagleder for barnehage. Vi fått utlevert dokumentasjon på
planlegging, varsel, rapporter med kommentarer / avvik fra tilsyn, samt oppfølgingen av avvikene. I
tillegg har vi besøkt utvalgte barnehager for å få ett inntrykk av barnehagenes opplevelse av
tilsynene. Vi har besøkt både kommunale og private barnehager.
3. REVISJONSKRITERIER Administrasjonssjefen (rådmann) i kommunen skal sørge for at
administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og
overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende
kontroll4.
Ett av områdene hvor dette vil ha betydning er kommunens
utøvelse av godkjenning av barnehager5, kommunens ansvar
6 og
tilsynsrollen7 overfor kommunale og private barnehager i tråd med
barnehageloven og tilhørende forskrifter.
Godkjenning av barnehage
Det må søkes om godkjenning som barnehage når virksomheten har ansvar for barn under
opplæringspliktig alder, den er regelmessig og minst ett barn har en ukentlig oppholdstid på mer
enn 20 timer, Det er minst ti barn på tre år eller eldre, eventuelt minst fem barn under tre år, og
virksomheten utføres mot godtgjørelse. Kommunen avgjør om det skal gis godkjenning etter en
vurdering av barnehagens egnethet, og kan eventuelt sette vilkår til driften.
Tilsyn
Gjennom sin rolle som lokal barnehagemyndighet, skal kommunen gi veiledning og påse at
barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. For å ivareta disse oppgavene har
kommunen har rett til innsyn i dokumenter og adgang til barnehagelokaler i den utstrekning dette
anses nødvendig.
Kommunen skal føre tilsyn med kommunale og private barnehager. Kommunen kan gi pålegg om
retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke
overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig
stenging av virksomheten. Dersom kravene til bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling8 i
private barnehager ikke er overholdt, kan kommunen bruke økonomiske reaksjoner i stedet for eller
i tillegg til stenging.
4 Kommunelovens § 23.2.
5 Barnehageloven §§ 6 og 10.
6 Barnehageloven § 8.
7 Barnehageloven § 16.
8 Barnehageloven § 14a.
Revisjonskriterier er en samlebetegnelse for krav og forventninger som benyttes for å vurdere kommunens virksomhet, økonomi, produktivitet, måloppnåelse osv. Sammenholdt med faktabeskrivelsen danner revisjonskriteriene basis for de analyser og vurderinger som foretas, de konklusjoner som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter.
Sande kommune | 2013 | Tilsyn og kvalitet i barnehager
Buskerud Kommunerevisjon IKS 4
Kommunen skal også føre tilsyn med at forskrift for miljørettet helsevern overholdes9. Formålet
med forskriften er å bidra til at miljøet i blant annet barnehager fremmer helse, trivsel, gode sosiale
og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade. Det er leder av barnehagen som har
ansvar for at bestemmelsene i forskriften overholdes, og at pålegg fra kommunen blir rettet opp.
Det er barnehagenes ansvar at det utføres ett jevnlig ettersyn og nødvendig vedlikehold på
lekeplassutstyr, slik at utstyrets sikkerhetsegenskaper opprettholdes10
.
Kompetansekrav
Barnehageloven setter krav til at barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ
ledelse.11
Daglig leder skal ha utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir
barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer,
eller annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i
barnehagepedagogikk. Kommunen kan innvilge dispensasjoner fra utdanningskravet etter forskrift
om dispensasjon fra utdanningskravet12
. I tillegg kan Utdanningsdirektoratet godkjenne
yrkeskvalifikasjoner fra utlandet13
.
Dispensasjoner fra utdanningskravet er knytet til den enkelte søker og til en konkret stilling.
Dispensasjonen skal i utgangspunktet gis for inntil ett år av gangen, hvis stillingen har vært
offentlig utlyst uten at det har meldt seg kvalifiserte søkere.
Barnehagene skal ha minimum en pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år, og en
pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år14
. Dette gjelder der hvor barnas daglige
oppholdstid er over seks timer. Hvis oppholdstiden er kortere kan barnetallet økes noe. Styrers tid
til administrative oppgaver skal ikke være med i dette beregningsgrunnlaget. Det kan gis
tidsbegrenset dispensasjon fra disse kravene.
Politiattest
Barnehagen skal kreve at de som skal ansettes fast eller midlertidig i barnehagen legger frem
relevant politiattest15
. Eier av barnehagen og kommunen som barnehagemyndighet kan kreve at
andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen eller har vesentlig innflytelse på
barnehagens drift leverer relevant politiattest. Personer som er dømt for seksuelle overgrep mot
mindreårige er i utgangspunktet utelukket fra fast eller midlertidig ansettelse i barnehager.
Reglene for politiattest er utdypet i egen forskrift16
. Formålet med forskriften er å bidra til å hindre
at barn utsettes for seksuelle overgrep i barnehagen, gjennom at de som skal arbeide i barnehager
skal legge fram tilfredsstillende attest som viser om personen er siktet, tiltalt eller dømt for slike
overtredelser. I utlysingsteksten skal det gjøres oppmerksom på at det vil bli krevd politiattest ved
ansettelse. Attesten skal ikke følge søknaden, men kun kreves av den søkeren som tilbys stillingen.
Politiattesten skal foreligge før arbeidstakeren tiltrer stillingen. Ved godkjenning av privat
barnehage skal kommunen påse at det foreligger tilfredsstillende politiattest. Politiattester skal ikke
oppbevares, men de skal makuleres umiddelbart etter å ha vært benyttet i ansettelsessaker eller ved
godkjenninger.
9 Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v.
10 Forskrift om sikkerhet ved lekeplassutstyr.
11 Barnehageloven §§ 17 og 18.
12 Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder.
13 Forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for styrer og pedagogisk leder i barnehage fra annen stat.
14 Forskrift om pedagogisk bemanning.
15 Barnehageloven § 19 og politiregisterloven § 39 første ledd. Politiattest for personer som skal ha omsorg for eller
oppgaver knyttet til mindreårige (barneomsorgsattest) 16
Forskrift om politiattest i henhold til barnehageloven.
Sande kommune | 2013 | Tilsyn og kvalitet i barnehager
Buskerud Kommunerevisjon IKS 5
Opplysningsplikt
Barnehagene er omfattet av reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven17
. For å understreke
viktigheten av beskyttelsen av barns rettigheter, er det i barnehageloven nedfelt en opplysningsplikt
til sosialtjenesten, kommunens helse- og omsorgstjeneste, samt barnevernstjenesten18
.
Barnehagene har ett ansvar om på eget initiativ å være oppmerksom på forhold som det bør
informeres om, og deretter gi de rette myndigheter nødvendig informasjon. I noen tilfeller vil
opplysningene kun gis etter samtykke, eller så langt de kan gis uten hinder av taushetsplikt.
Barnehagen skal gi bistand til sosialtjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten i
klientsaker, og etter pålegg plikter barnehagen å gi opplysninger til de organer som er ansvarlige for
gjennomføringen av lov om barneverntjenester.
4. KOMMUNENS TILSYN MED BARNEHAGENE I de neste kapitlene presenterer vi kommunens rutiner og praksis for å utøve sin tilsynsfunksjon, og
ser nærmere på noen sentrale elementer i tilsynene. Vi har også sett på kommunens rolle som
godkjenningsmyndighet av nye barnehager, siden dette også er ett vesentlig element i å sikre en god
kvalitet på barnehagene.
Kommunen har gjennomført stedlige tilsyn i alle private og kommunale barnehager med bakgrunn i
barnehageloven i tidsrommet 2012 til 2013. I 2011 ble det gjennomført ett dokumenttilsyn på
bakgrunn av årsmeldingsskjemaene som barnehagene skal fylle ut per 15. desember. I
dokumenttilsyn kontrolleres barnehagens rammebetingelser, bemanning og arealnorm.
I tillegg til tilsynene kommunen utfører som barnehagemyndighet etter barnehageloven skal det
føres tilsyn etter forskrift om miljørettet helsevern. Dette tilsynet utføres med utgangspunkt i
forskrift for miljørettet helsevern i skoler og barnehager, og fokuserer på helse, miljø og sikkerhet.
Tilsynene gjennomføres av Miljørettet Helsevern Vestfold på vegne av Sande kommune. Miljørettet
Helsevern Vestfold er et interkommunalt samarbeid mellom 12 kommuner i Vestfold19
. Disse
tilsynene skal gjennomføres rullerende for alle virksomheter, og ca hvert tredje år for den enkelte
virksomhet.
4.1. Godkjenning av barnehager
Kommunen skal sørge for at det er ett tilfredsstillende antall barnehageplasser i kommunen. For å
dekke behovet har det de siste årene blitt etablert nye barnehager i Sande kommune. Nye
barnehager skal godkjennes av kommunen. I kommunens rutine for godkjenning av barnehager
fremgår det at kommunen avgjør slike søknader ut fra en vurdering av barnehagens egnethet i
forhold til formål og innhold. Kommunen kan sette vilkår for driften i forhold til antall barn, barnas
alder og oppholdstid. Vedtak om godkjenning kan klages inn for Fylkesmann.
I rutinene fremkommer det at søknaden skal inneholde:
1. Beskrivelse av driften,( arealnorm, bemanning, barnesammensetning, åpningstid).
2. Tegninger - (fasade, plantegninger, plan over opparbeidet uteområde) i målestokk med areal
påsatt.
3. Godkjenning av bygningsmyndigheter, arbeidstilsyn, brannvesen og Miljørettet helsevern /
helsetjenesten. Godkjenningen kan eventuelt bli gitt under forutsetning av at eventuelle
merknader fra disse imøtekommes.
4. Vedtekter med arealnorm, eierforhold, formål, opptakskriterier, antall medlemmer i
Sande kommune | 2013 | Tilsyn og kvalitet i barnehager
Buskerud Kommunerevisjon IKS 12
Vedlegg 1 – Oversikt over KOSTRA Kommunegruppe 10 (EKG 10)
Kommunegruppene i KOSTRA består av kommuner som anses å være sammenlignbare. Kommunegruppen består av følgende kommuner; 0122 Trøgstad 0719 Andebu 1449 Stryn
0128 Rakkestad 0720 Stokke 1519 Volda
0420 Eidskog 0821 Bø 1520 Ørsta
0428 Trysil 0914 Tvedestrand 1528 Sykkylven
0528 Østre Toten 1004 Flekkefjord 1532 Giske
0532 Jevnaker 1017 Songdalen 1535 Vestnes
0534 Gran 1032 Lyngdal 1554 Averøy
0536 Søndre Land 1101 Eigersund 1624 Rissa
0538 Nordre Land 1119 Hå 1648 Midtre Gauldal
0713 Sande 1445 Gloppen 1662 Klæbu
0716 Re (f.o.m. 2002)
Sande kommune | 2013 | Tilsyn og kvalitet i barnehager