Forro Las Violaciones al procedimiento legislativo …sistemabibliotecario.scjn.gob.mx/.../000295148/000295148.pdfIX Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio

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Forro Las Violaciones al procedimiento legislativo mexicano.pdf 1 06/11/17 11:52

Primera edición: octubre de 2017

D. R. © Suprema Corte de Justicia de la NaciónAvenida José María Pino Suárez núm. 2Colonia Centro, Delegación CuauhtémocC. P. 06065, Ciudad de México, México.

Prohibida su reproducción total o parcial por cualquier medio, sin autorización escrita de los titulares de los derechos.

Impreso en MéxicoPrinted in Mexico

El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de la autora y no representa en forma alguna la opinión institucional del Poder Judicial de la Federación.

Esta obra forma parte del Programa de Trabajo de la Comisión Organizadora del Poder Judicial de la Federación para los Festejos del Centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y estuvo a cargo del Centro de Documentación y Análisis, Archivos y Compilación de Leyes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Su edición estuvo al cuidado de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Sistema Bibliotecario de la Suprema Corte de Justicia de la NaciónCatalogación

Orta Flores, Sara Berenice, autorLas violaciones al procedimiento legislativo mexicano : estudio de causas y efectos a través

del control abstracto de constitucionalidad / Sara Berenice Orta Flores ; [esta obra estuvo a cargo del Centro de Documentación y Análisis, Archivos y Compilación de Leyes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el marco de los trabajos de la Comisión Organizadora del Poder Judicial de la Federación para los Festejos del Centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ; presentación y Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del Consejo de la Judicatura Federal y de la Comisión Organizadora Ministro Presidente Luis María Aguilar Morales ; introducción y Coordinador General y Vocal de la Comisión Organizadora Ministro José Ramón Cossío Díaz ; Consejero de la Judicatura Federal y Vocal de la Comisión Organizadora Alfonso Pérez Daza]. Primera edición. México : Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2017.

xxxi, 437 páginas : gráficas ; 22 cm. + 1 disco de computadora ; 12 cm.El disco incluye bases de datos.“Trabajo ganador del primer lugar en la categoría de Doctorado del Concurso Nacional

de Tesis en torno al Futuro de la Administración de Justicia Constitucional en México”En la cubierta: El Poder Judicial de la Federación en el devenir constitucional de México.

100 aniversario Constitución 1917ISBN 978-607-630-458-71. Proceso legislativo – Violaciones al proceso – Investigación jurídica – México 2. Principio

democrático – Estado constitucional – Derecho comparado 3. Control constitucional – Control abstracto de inconstitucionalidad – Normas jurídicas 4. Acciones de inconstitucionalidad I. México. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Centro de Documentación y Análisis, Archivos y Compilación de Leyes II. México. Poder Judicial de la Federación. Comisión Organizadora para los Festejos del Centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos III. Aguilar Morales, Luis María, 19491949, prologuista IV. Cossío Díaz, José Ramón, 1960194, autor de introducción V. Pérez Daza, Alfonso, 19741949 VI. títuloLC KGF3081

POE654.113O772v

Sara Berenice Orta Flores

*

* Trabajo ganador del primer lugar en la categoría de Doctorado del Concurso Nacional de Tesis En torno al Futuro de la Administración de Justicia Constitucional en México, convocado por el Poder Judicial de la Federación en 2016, a través de su Comisión Organizadora de los Festejos del Centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Tesis de doctorado presentada en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA), en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina, en julio de 2015. Director del trabajo de investigación y plan de tesis: Dr. Jorge Omar Bercholc.

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

Ministro Luis María Aguilar MoralesPresidente

Primera SalaMinistra Norma Lucía Piña Hernández

Presidenta

Ministro José Ramón Cossío DíazMinistro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo

Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea

Segunda SalaMinistro Eduardo Tomás Medina Mora Icaza

Presidente

Ministro José Fernando Franco González Salas Ministro Javier Laynez Potisek

Ministra Margarita Beatriz Luna RamosMinistro Alberto Pérez Dayán

CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL

Ministro Luis María Aguilar Morales

Presidente

Consejero Felipe Borrego EstradaConsejero Jorge Antonio Cruz RamosConsejera Rosa Elena González Tirado

Consejera Martha María del Carmen Hernández ÁlvarezConsejero Alfonso Pérez Daza

Consejero J. Guadalupe Tafoya Hernández

COMISIÓN ORGANIZADORA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN PARA LOS FESTEJOS DEL CENTENARIO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Ministro Luis María Aguilar MoralesPresidente de la SCJN, del CJF y de la Comisión

Ministro José Ramón Cossío DíazCoordinador General y Vocal de la Comisión

Consejero Alfonso Pérez DazaVocal de la Comisión Organizadora

CONSEJO ASESOR DE LA COMISIÓN ORGANIZADORA

Mtra. Gabriela Breña Sánchez Dr. Rafael Diego-Fernández Sotelo

Dr. Javier Garciadiego Dantan Dra. María del Pilar Hernández

Dr. Andrés Lira González Dr. Sergio López Ayllón

Mtro. Ignacio Marván Laborde Dr. Luis Medina Peña

Dr. Pablo Mijangos y González Magdo. Salvador Mondragón Reyes

Dr. José María Murià Rouret Dra. Erika Pani Bano

Dra. Lorenza del Río Cañedo Dra. Elisa Speckman Guerra

VII

Contenido

Presentación ..................................................... XiX

introducción ...................................................... XXiii

agradecimientos .................................................. XXiX

Las vioLaciones aL Procedimiento LegisLativo meXicano.

estudio de causas y efectos a través deL controL abstracto

de constitucionaLidad

Introducción ............................................... 1

caPítuLo i.

conteXto y metodoLogía de La investigación

1. Introducción ........................................... 7

2. Antecedentes ......................................... 9

a. Poder Legislativo ................................. 27

b. Poder Judicial ...................................... 31

3. Planteo del problema ............................... 35

4. Hipótesis ............................................... 39

5. Objetivos ............................................... 45

6. Delimitación del campo espacial y temporal 46

7. Recolección de datos ............................... 47

8. Relevancia de la investigación ................... 49

9. Limitaciones de la investigación ................ 54

Suprema Corte de Justicia de la Nación

VIII

caPítuLo ii.

eL PrinciPio democrático en eL Procedimiento LegisLativo

1. Introducción ........................................... 57

sección Primera

2. El Estado constitucional de derecho ........... 59

Antecedentes .......................................... 62

3. El principio democrático en el Estado

constitucional de derecho ............................. 73

Principio democrático, entre

el Constitucionalismo y la Democracia ........ 81

4. El procedimiento legislativo y el principio

democrático ............................................... 88

a. Función legislativa ............................... 89

b. Procedimiento ..................................... 91

c. Procedimiento legislativo ....................... 93

5. Normas del procedimiento legislativo

que concretan el principio democrático .......... 98

a. Regla de mayoría ................................. 102

b. Regla de participación .......................... 104

c. Regla de publicidad .............................. 106

sección segunda

6. El principio democrático en el ordenamiento

constitucional mexicano ............................... 112

a. El principio democrático en la Constitución

de Argentina ........................................... 114

IX

Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad

b. El principio democrático en la Constitución

española ................................................ 115

c. El principio democrático en la Cons titución

Política de Colombia ................................. 116

7. Los diversos procedimientos legislativos

en el federalismo mexicano .......................... 117

8. El Procedimiento legislativo ordinario

federal ...................................................... 124

9. Normas del procedimiento legislativo que

concretan el principio democrático en

la Cámara de Diputados federal .................... 130

caPítuLo iii.

eL Procedimiento LegisLativo sujeto a controL

1. Introducción ........................................... 153

sección Primera

2. El control constitucional ........................... 157

Antecedentes .......................................... 157

3. El control constitucional y sus alcances ...... 173

4. El control jurisdiccional de los actos internos

de los parlamentos ...................................... 182

5. El control abstracto de las normas ............. 193

sección segunda

6. El control abstracto de las normas en México 197

a. Del objeto de la acción ......................... 203

b. De las partes demandantes ................... 207


X

c. Generalidades de la acción de

inconstitucionalidad ................................ 213

d. Del procedimiento ............................... 218

e. De los recursos ................................... 222

7. Sentencias relevantes sobre el control

constitucional al procedimiento legislativo

en México (Novena época) ........................... 224

caPítuLo iv.

estudio emPírico deL controL constitucionaL abstracto

aL Procedimiento LegisLativo meXicano

1. Introducción ........................................... 245

sección Primera

2. Método de investigación ........................... 248

a. Componentes de las hipótesis ............... 249

b. Delimitación del campo de

la investigación ....................................... 254

c. Determinación de la extensión espacial

y temporal del estudio ............................. 255

d. Universo de estudio ............................. 263

e. Recopilación de datos ........................... 270

sección segunda

3. Resultados de la investigación ................... 285

4. Unidad de análisis ................................... 296

5. La regla de mayoría en el principio

democrático ............................................... 303

XI


6. La regla de participación en el principio

democrático ............................................... 319

7. La regla de publicidad en el principio

democrático ............................................... 340

8. Otras consideraciones .............................. 355

concLusiones ..................................................... 361

aneXos ............................................................. 383

fuentes de consuLta ............................................. 407

XIII

Índice de gráficas, tablas, figuras y anexos

gráficas

Gráfica 1.1. Distribución relativa de la Cámara

de Diputados federal de 1964 a 2012. .......... 23


de Senadores de 1964 a 2012. ..................... 24

Gráfica 1.3. Elección de gobernadores de 1973

a 2012. ..................................................... 25

Gráfica 1.4. Tipos de mayorías en los congresos

locales. ...................................................... 26

Gráfica 1.5. Porcentaje de las mayorías ocupadas

por partidos políticos en los congresos locales

(1994-2010). ............................................. 44

Gráfica 4.1. Porcentaje de las acciones

de inconstitucionalidad resueltas que reclaman

VPL. (1995-2011). ...................................... 286

Gráfica 4.2. Actores que reclamaron VPL en las

AI (1995-2011). ......................................... 288

Gráfica 4.3. Comparativo de total AI reclamadas

con AI VPL (1995-2011). ............................. 288


XIV

Gráfica 4.4. Porcentaje de partidos políticos con

mayoría en las cámaras donde se reclamaron VPL

(1995-2011). ............................................. 293

Gráfica 4.5. Frecuencia con que se interpusieron

AI en general y AI con conceptos de invalidez

relativos a VPL (1995-2011). ........................ 295

Gráfica 4.6. Número de VPL reclamadas por año .. 297

Gráfica 4.7. Fases del procedimiento legislativo

reclamadas (1995-2011). ............................ 299

Gráfica 4.8. Porcentaje de VPL de acuerdo

al tipo de infracción (1995-2011). ................. 302

Gráfica 4.9. Cantidad de VPL detectadas

por la Corte y el criterio para estudiarlas

(1995-2011). ............................................. 356

Gráfica 4.10. Número de VPL que fueron

estudiadas o no por la Corte (1995-2011). ..... 357

Gráfica 4.11. Violaciones invalidantes

contrastadas por fase del procedimiento

legislativo. ................................................. 360

tabLas

Tabla 3.1. Sujetos legitimados y normas

generales impugnables vía acciones de

inconstitucionalidad (1995-2011). ................. 212

XV


Tabla 4.1. Criterios seguidos por Corte frente

a VPL reclamadas en acciones de

inconstitucionalidad. .................................... 283

Tabla 4.2. Interpretación de los criterios

seguidos por la Corte frente a VPL reclamadas

en acciones de inconstitucionalidad. .............. 283

Tabla 4.3. Violaciones al procedimiento

legislativo que fueron reclamadas (1995-2011) ... 300

Tabla 4.4 Número de reclamaciones de VPL

(mayoría) y su análisis por la Corte

(1995-2011). ............................................. 305

Tabla 4.5. Violaciones procesales que sí

causaron invalidez de la norma

(Regla de mayoría) (1995-2011). .................. 305

Tabla 4.6. Número de transgresiones al

requisito de participación en el procedimiento

legislativo (1995-2011). .............................. 320

Tabla 4.7. Resultaron invalidantes en el ítem

de Vicios en convocatoria, notificaciones

y trámites preparatorios para la sesión colegiada

(1995-2011). ............................................. 323

Tabla 4.8. Descripción de la VPL y filiación

política de la mayoría en la Cámara y criterio

de la Corte para justificar su intrascendencia ... 325


XVI

Tabla 4.9. Violaciones intrascendentes al

procedimiento legislativo según la Corte

mexicana en el ítem “Dispensa injustificada

de trámites legislativos” (1995-2011). ........... 333

Tabla 4.10. Indicadores de las transgresiones

al requisito de publicidad en el procedimiento

legislativo (1995-2011). .............................. 341

Tabla 4.11. Resumen de las VPL reclamadas

y el criterio de la Corte para determinar su

intrascendencia. Indicador “Vicios en dictamen”

(1995-2011). ............................................. 342

Tabla 4.12. Resumen de violaciones

intrascendentes para el procedimiento legislativo

desde el criterio de la Corte. Indicador “Vicios

en actas” (1995-2011). ............................... 345

Tabla 4.13. Número de causas en el indicador

“Otros” (1995-2011). .................................. 348

Tabla 4.14. Cantidad de VPL detectadas

por la Corte y el criterio para estudiarlas

(1995-2011). ............................................. 356

figuras

Figura 2.1. Localización de los principios de

Democracia y Constitucionalismo en el Estado

constitucional y democrático de derecho. ....... 85

XVII


Figura 4.1. Representación de hipótesis

principal .................................................... 252

Figura 4.2. Representación de hipótesis

alternativa. ................................................ 254

Figura 4.3. Pasos para localizar el universo

de estudio. Nivel 1 al 4. ............................... 265

Figura 4.4. Proceso de depuración para llegar

a las unidades de análisis. ............................ 269

Figura 4.5. Mapa conceptual para catalogar

las VPL que vulneran el principio democrático ..... 273

Figura 4.6. Subsistemas que localizan la unidad

de análisis de acuerdo al abordaje de la Corte

en las AI. ................................................... 284

Figura 4.7. Cuadro sinóptico que representa

el proceso de depuración de los datos

perseguidos. .............................................. 358

aneXos

Anexo 1. Formato de captura, Acciones de

inconstitucionalidad, violaciones al

procedimiento. ........................................... 385

Anexo 2. Conformación de la Cámara de

Diputados Federal de 1964 a 2012. ............... 390

Anexo 3. Conformación de la Cámara de

Senadores de 1964 a 2012. ......................... 393


XVIII

Anexo 4. Partido político del Presidente Nacional

y de los gobernadores (Presentes en el periodo

de estudio 1995-2011) ................................ 394

Anexo 5. Filiación Política del partido político

dominante en las cámaras estatales

y partido político que postuló al gobernador

(1994-2012) .............................................. 396

XIX

Presentación

EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN EN EL DEVE-

NIR CONSTITUCIONAL DE MÉXICO. 100 ANIVERSARIO

DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

es la Ley Suprema de la Unión, el eje rector de las institu-

ciones, de las polí ticas públicas y de las reglas de convivencia

pacífica entre los miem bros de la sociedad. Su contenido y

sus principios, edificados sobre la base de las ideologías

que han marcado el devenir de nuestra nación después de

consumada la Independencia y de aquellas que detonaron

la Revolución, está próximo a cumplir cien años. Éste es un

acontecimiento propicio para reflexionar sobre su evolu

ción a lo largo del siglo XX y los primeros años del siglo

XXI, con el fin de plantear una visión prospectiva del consti-

tucionalismo en nuestro sistema jurídico.

Al ser la Constitución el gran legado cultural de la

Revolución de 1910, conmemorar su promulgación repre-

senta la confirmación de que los anhelos del pueblo de


XX

México se concretan permanentemente en el respeto y la

protección de los derechos humanos, y en la modernización

de las instituciones fundamentales; así también, consti-

tuye una oportunidad para ratificar nuestro compromiso

inalterable con la libertad, la justicia y las exigencias his-

tóricas de la sociedad.

La relevancia de este acontecimiento llevó a que el

5 de febrero de 2013, los representantes de los tres Poderes

de la Unión firmaran el Acuerdo para la Conmemoración del

Centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos;1 por ello, se conformó la Comisión Organiza

dora del Poder Judicial de la Federación para los Festejos

del Centenario, orientada de manera preponderante a iden-

tificar y relacionar los sucesos, las acciones, los personajes

y los documentos jurídicos y jurisdiccionales que marcaron

el rumbo de la nación mexicana durante el siglo XX, así

como la manera en que éstos perfilan y definen al Poder

Judicial de la Federación como una institución fundamen-

tal en el proceso continuo de construcción del Estado de

derecho en México.

Bajo esos compromisos, los trabajos que el Poder

Judicial de la Federación ha programado para celebrar el

1 Diario Oficial de la Federación, primera sección, miércoles 6 de febrero de 2013.

XXI


centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos están dedica dos a explicar desde la perspectiva

de la administración de justicia federal, la manera en que la

Suprema Corte de Justicia de la Nación y los Tribunales del

Poder Judicial de la Federación contribuyen a la consolidación

del orden constitucional de nuestro país.

En consecuencia, es preciso reconocer que nuestras

instituciones jurídicas y políticas se encuentran actualmente

en una etapa de transición significativa. A lo largo de sus

casi cien años, el texto original de nuestra Constitución se

ha ido modificando para adecuarse a los nuevos tiempos,

a las nuevas circunstancias y a las exigencias históricas de

la sociedad. Se han ampliado los derechos individuales, se

han reconocido los derechos colectivos, se han establecido

mecanismos para su defensa, se ha adecuado la relación

entre el Estado y una sociedad cada vez más plural, diversa

y compleja, sin que ello hubiera significado la modificación

de sus principios o directrices esenciales. México es una

República representativa, democrática, laica, federal, com-

puesta por Estados libres y soberanos.

Como garante del orden constitucional, al Poder Judi-

cial de la Federación le corresponde aportar elementos que

permitan a la sociedad participar activamente en el pro-

ceso de construcción de la nueva cultura jurídica, en torno

a la propia norma fundamental y los principios que esta-


XXII

blece, con lo que sin duda, se refuerza la fi nalidad última de

la Judicatura Federal: la protección más amplia de la per-

sona y la salvaguarda de sus derechos.

En el México actual, el texto constitucional se reafirma

como la guía para seguir edificando el país que anhelamos

para las gene raciones presentes y futuras. La Constitución

es la hoja de ruta de la nación, el pacto duradero de nuestra

vida institucional y el soporte de nuestra convivencia social,

y como norma suprema a ella debe ajustarse y someterse

toda norma que se genere dentro de su ámbito general de

aplicación. De igual forma, es necesario ratificar día con día

nuestra convicción para que, al amparo de la supremacía cons-

titucional, consolidemos el país de justicia y libertad que el

pueblo merece.

Con estas bases, para propiciar el conocimiento, difu-

sión y reflexión de nuestra Carta Magna, así como su historia

y aplicación por el Poder Judicial de la Federación, tengo el

agrado de poner a disposición del público en general un

conjunto de publicaciones: obras conmemorativas, compi-

laciones, estudios monográficos y facsimilares, que sin duda

resultarán de gran interés y provecho.

Ministro Luis María Aguilar MoralesPresidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

y del Consejo de la Judicatura Federal

XXIII

Introducción

La conmemoración del centenario de la Constitución Política

de 1917 representa, para los tres Poderes de la Unión, un

acontecimiento trascendental para traer a la memoria de la

sociedad mexicana los caminos andados por los hombres

y las institucio nes que han forjado nuestro país. En esencia,

para celebrar nuestra historia jurí dica y política.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, como una

de las instituciones que ha participado activamente en este

tránsito histórico desde hace más de 190 años, ha sido

factor sustantivo en la definición de los principios que for-

man a un Estado constitucional y democrático de derecho

al ser intérprete y garante de la Constitución. El centenario

representa una oportunidad más para que, de manera in-

cluyente y plural, la sociedad pueda recordar los aconte-

cimientos que dieron origen a la Constitución que nos rige

actualmente, así como conocer, reflexionar y propiciar un

diálogo fecundo en torno a su contenido y proyección.

En razón de ello, para el Poder Judicial de la Federa-

ción representa un alto compromiso el ser partícipe de esta


XXIV

tarea de divulgación, a fin de contribuir a formar a las per-

sonas en el contenido de la Carta Magna y sus significados,

así como a construir un debate abierto y franco en torno a

nuestro pasado y los retos que plantean los tiempos actua-

les; por lo que se ha propuesto llevar a cabo diversas acti-

vidades encaminadas a socializar la Constitución.

En este marco, promoveremos obras y eventos que

ayuden a comprender la importancia de conocer nuestra

Constitución, su aplicación y los criterios que se desprenden

de su interpretación como parte de la labor sustantiva de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación y de los Tribunales

y Juzgados Federales. Lo anterior, con la firme intención de

mejorar de manera progresiva el conocimiento de los temas

que atañen a la norma suprema y a la función de la judi-

catura, así como para incentivar a la sociedad en general a

participar en las actividades que implican el diseño y cons-

trucción del diario quehacer público y, en particular, respecto

de la protec ción y defensa de los derechos humanos.

Para conseguirlo, el Poder Judicial de la Federación ha

trazado un programa de trabajo a desarrollarse en el perio-

do 2014-2017, dentro del cual, como herramienta sustan-

tiva para la difusión y discusión de contenidos e ideas, se ha

contemplado generar un conjunto de obras particularmente

dedicadas a la sociedad en general, a las que se aúnan obras

especializadas para la comunidad jurídica así como exposi-

XXV


ciones, conferencias, seminarios, coloquios, mesas redondas,

transmisiones especiales por radio y televisión y concursos

de ensayo y tesis, entre otros.

De esta manera, las publicaciones que forman parte de

este proyecto, y que incluyen facsimilares, reediciones, com-

pilaciones, estudios monográficos, obras colectivas, folletos

e historietas, guardan un enfoque multidisciplinario, con una

visión de lo nacional e internacional, que procura a su vez

ser cercano y accesible a todos los sectores de la sociedad.

La organización de tales obras obedece a los tres ejes

en los que se divide el Programa de Trabajo del Poder Judi-

cial de la Federación y que en una línea de tiempo parten de

1898, últimos años del Porfiriato e inicio de la Cuarta Época

del Semanario Judicial de la Federación hasta el 2011 y la

prospectiva que el presente nos permite explorar, proponer

o concebir.

El primer eje corresponde a "El Poder Judicial de la

Federación, eje transversal en el devenir histórico consti-

tucional", que abarca el periodo de 1898 a 1988. El segundo

se denomina "El papel de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación como Tribunal Constitucional y garante de nuestra

Constitución en la consolidación del Estado Mexicano", que

comprende de 1988 a la conclusión de la Novena Época del

Semanario Judicial de la Federación. El tercero se refiere a


XXVI

"La labor del Poder Judicial de la Federación en la cons-

trucción del nuevo paradigma constitucional", el cual inicia

con la Décima Época e integra el análisis en torno al futuro

del constitucionalismo y de la administración de justicia en

México.

Bajo esta metodología y teniendo como centro a la

Constitución y, por tanto, a la construcción y consolidación

del Estado de Derecho en México y la protección de los de-

rechos humanos como temas transversales de todos estos

estudios, tenemos confianza en que los trabajos proyec

tados para conmemorar la promulga ción de la Constitución

de 1917, aportarán valiosos elementos en materia de pedago-

gía constitucional.

La instrumentación de acciones bajo dicha perspec-

tiva pretende asegurar que la sociedad tenga acceso al

conocimiento de los derechos que protege la Constitución

y, con ello, garantizar –a través de las instituciones–, la pro-

tección de las personas y sus derechos; así como incentivar

una amplia participación ciudadana.

La cercanía y accesibilidad que se busca a través de

los materiales que se generen, redunda en los distintos for-

matos en los que se requieren este tipo de herramientas

para que puedan ser consultadas por niñas, niños, adoles-

centes, personas adultas, con discapacidad, o miembros de

XXVII


nuestros pueblos indígenas, entre otros. Por esta razón se ha

considerado que las distintas obras se generen en forma-

tos impresos y electrónicos, así como a través de medios

masivos como el radio y la televisión, con lo que se con-

forma una amplia gama de opciones para participar de es-

tos festejos a fin de llegar al mayor número de personas

posible; desde luego con la premisa de que la claridad de

las ideas no significa sacrificar la seriedad y la profundidad

de la información. Por ello, tanto especialistas como público

en general podrán ser receptores del mensaje que se pre-

tende transmitir.

Ahora bien, dentro de los temas que abordan estas

actividades se encuentran, entre otros: el proceso de ges-

tación, consolidación y aplicación de la Constitución de 1917

y de las 31 Constituciones de las Entidades Federativas; la

evolución constitucional y la función jurisdiccional; los dere-

chos de la niñez desde el nacimiento hasta la mayoría de

edad; los derechos de las mujeres; el constitucionalismo

mexicano de los siglos XIX y XX; la justicia federal en las

entidades federativas durante la Revolución y después de

la Constitución de 1917; las imágenes de la justicia en

México a través de los siglos; la Suprema Corte y la política;

la creación y evolución del Consejo de la Judicatura Fede-

ral; la herencia del constitucionalismo social mexicano y sus

desafíos; la difusión de valores, derechos y deberes con-

tenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos en lenguas indígenas y los derechos de los pue-


XXVIII

blos indígenas; los tribunales constitucionales en Iberoa-mérica; el Juez constitucional y los derechos humanos; y los retos del constitucionalismo contemporáneo; así como la idea de justicia en México –un repaso histórico–, el impacto de la Constitución en la sociedad –periodismo de investiga-ción–, concursos de tesis y un programa de concurso diri-gido a jóvenes universitarios relativo a la Constitución, sus reformas e interpretación.

En definitiva, la formación en la Constitución implica el pensamiento, la cultura, el lenguaje, el arte, los valores, los textos y los métodos. Porque se aprende aquello que es significativo para nosotros; y el ejercicio de la ciudadanía y la democracia conforma uno de los temas más represen-tativos para el desarrollo de la vida en las sociedades contemporáneas.

Sin duda, las metas que nos hemos planteado, abo-narán a la construcción de una cultura de la Constitución y a un conocimiento más amplio de los principios y valores que consagra en beneficio de la sociedad, para alcanzar un orden jurídico más pleno encaminado a ensanchar la demo-

cracia y los derechos humanos de todos.

Ministro José Ramón Cossío DíazCoordinador General de los Trabajos de la Comisión

Organizadora del Poder Judicial de la Federación para los Festejos del Centenario de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos

XXIX

A la Secretaría de Educación Pública del Estado Mexicano, que

por medio del Programa de Mejoramiento del Profesorado

(PROMEP) otorgó a la que escribe, la Beca para estudios de

posgrado de alta calidad en la Universidad de Buenos Aires

(UBA) por el periodo de 2009 a 2011; a la Universidad Autó-

noma de San Luis Potosí (UASLP), a la Unidad Académica

Multidisciplinaria Zona Huasteca de la UASLP y a la Carrera

de Licenciado en Derecho de la misma Institución por el res-

paldo material y la confianza que he recibido como profesora

investigadora de tiempo completo; al Departamento de Pos-

grado de la Facultad de Derecho de la UBA por ofrecer un

Doctorado de calidad; al Instituto de Investigaciones Jurí-

dicas y Sociales Ambrosio L. Gioja, de la UBA por permitirme

utilizar sus instalaciones para el desarrollo de mi investi-

gación; a las Bibliotecas del Congreso de la Nación Argen-

tina, del Congreso de la Unión de México y del Instituto de

Investigaciones Jurídicas de la UNAM por el invaluable acervo

bibliográfico facilitado.

Esta investigación estuvo orientada desde un inicio por

el doctor Jorge Omar Bercholc, primero como Consejero de

Agradecimientos


XXX

Estudios y después como Director de Trabajo de Investiga-

ción y Plan de Tesis; a él, mi infinito agradecimiento por su

generosidad académica, por su vocación universitaria, por el

soporte e impulso en momentos complicados, y por la bonho-

mía y empatía que siempre recibí en mi calidad de alumna

extranjera.

A los profesores que impartieron las asignaturas de

alcance general y de Derecho Constitucional, los doctores

Carlos María Cárcova, Nora Wolfzun, Ricardo Alberto Gui-

bourg, Ana Kunz, Nancy Cardinaux, Andrés Fabio Gil Domín-

guez, Jan Sieckmann, Calógero Pizzolo, Diana Regina Cañal

y Jorge Omar Bercholc, por lo aprendido de ellos dentro y

fuera del aula.

Se extiende este agradecimiento a los doctores Jorge

Carpizo (qepd) y Manfred Koessel por su atinada recomen-

dación para inclinarme por el posgrado en doctorado de la

Universidad de Buenos Aires; al doctor Fernando Santaolalla

López, por su gentileza al facilitarme información de derecho

comparado; a la doctora María Jacqueline Martínez Uriarte

y al abogado José Ángel Durón Miranda, entonces direc-

tora y subdirector de la Unidad de Relaciones Institucionales

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en México,

porque sin su apoyo no habría obtenido todos los insumos

del trabajo empírico. Asimismo, mi fraterno agradecimiento

XXXI


a los doctorantes Alma Rafaela Bojórquez Vargas y Boni-

facio Rosalino Hernández Sampayo por enriquecer con su

experiencia la etapa de interpretación de datos y la sistema-

tización de información de carácter político, respectivamente.

Resta agradecer la ayuda personal que he recibido desde

distintos frentes para alcanzar este objetivo; a la familia y a

los cercanos por entender mis ausencias; y por estar, a Dios.

1

Introducción

México tiene una historia constitucional y política particular.

De 1929 hasta el año 2000, fue gobernado por un partido

hegemónico: el Revolucionario Institucional. Esta circuns-

tancia marcó la articulación de las instituciones públicas, y

por su carga representativa, el Poder Legislativo fue el crisol

donde se observó de forma más nítida e inmediata el pro-

ceso democratizador mexicano, que vio sus primeros frutos

en los años noventa.

Desde la academia, existe acuerdo en la debilidad

institucional del Legislativo antes de esos cambios políti-

cos democratizadores. Hasta ese entonces, la doctrina del

Derecho Parlamentario en México no había emergido con-

siderablemente, comenzó a hacerlo en la medida que la

pluralidad política diversificó el tono monocromático de los

tradicionales grupos parlamentarios y en la medida también,

en que las minorías parlamentarias hidrataron las facul-

tades constitucionales del Legislativo cuando reclamaron su

ejercicio.

Las vioLaciones aL procedimiento LegisLativo mexicano. estudio de causas y efectos

a través deL controL abstracto de constitucionaLidad


2

No obstante, a pesar de que este Poder representativo

experimentó una etapa de mayor autonomía política, son

escasos los registros empíricos que evidencian su trans-

formación. El periodo de investigación abarca 16 años (de

1995 a 2011) porque es la etapa en que se registró la mayor

pluralidad partidista de la época posrrevolucionaria, y, princi-

palmente, porque los insumos de estudio fueron asequibles.

La investigación se enfoca en las violaciones al procedimiento

legislativo, porque éstas muestran parte de la problemática

que aún le resta enfrentar al Poder Legislativo para estar

acorde con el paradigma de Estado por el que ha apostado

México: el constitucional y democrático de derecho.

En efecto, un Estado constitucional, no debe su exis-

tencia exclusivamente a la norma escrita, su denominación

implica una amalgama de principios, reglas y actos que debe

perseguir una similitud entre lo que se plasma en la Cons-

titución formal y lo que sucede en los hechos, esto es, lo

que sucede con la Constitución material o vigente1 de ese

Estado. Cuando los actos que realiza un ente público distan

de conducirse conforme al pacto fundante de democracia y

Constitución, ese paradigma de Estado carece de elementos

para materializarse.

1 En el sentido de Bidart Campos, Germán, en Manual de la Constitución Reformada, Buenos Aires, Ediar, 2006, t. I.

3


El procedimiento legislativo que se sigue en las cáma-

ras de representantes, es, en un gobierno democrático, el

mecanismo mediante el cual el poder soberano –el pueblo–

traduce su voluntad en normas de carácter general a las

que habrá de someterse. La pureza con que deben manu-

facturarse esas normas, adquiere una relevancia tal, que

ha sido preciso elevar a rango constitucional los paráme-

tros mínimos para que cada norma que emane del Poder

Legislativo sea el producto de una deliberación incluyente y

equitativa.

La democracia, cuando se adopta como forma de go-

bierno, implica para el órgano colegiado que crea leyes, que

todos sus actos y normas internas deben respetar la igualdad

y participación de sus integrantes; que se tomen decisiones

deliberadas y se respete el voto de cada representante; que

no exista opacidad en el trabajo parlamentario; que operen

canales de comunicación adecuados en su interior y hacia

la sociedad, entre otros requisitos. Cuando acontecen viola-

ciones al procedimiento legislativo, además de denotar la dis

praxis de un pilar fundamental del Estado, como lo es el

Poder Legislativo, también se transgreden las reglas básicas

de la relación contractual entre representante y represen-

tado. Bajo estas premisas, si la función normativa que

desarrollan los diputados o senadores no es congruente con


4

el principio democrático, se transgrede la esencia del Estado

constitucional.

Esta tesis se diseñó para conocer el grado de afecta-

ción al principio democrático que se ha cometido en México

durante el ejercicio de la función normativa. El Capítulo I

se denomina Contexto y metodología de la investigación,

ahí se describe el escenario político e institucional de este

trabajo; se expone la hipótesis principal y secundaria, se

explican los objetivos, la problemática abordada, los límites

de este trabajo, y también se adelantan algunos hallazgos.

Los surcos teóricos de la argumentación se cimentan en el

Capítulo II que se titula El principio democrático en el proce

dimiento legislativo; en este apartado, desde la Democracia

Constitucional se localizan las variables teóricas que habrán

de singularizar la investigación empírica.

El Capítulo III se denomina El procedimiento legisla

tivo sujeto a control, desde ahí se articulan las tensiones

doctrinales que emergen cuando la jurisdicción constitu-

cional anula resoluciones emanadas del voto mayoritario de

un parlamento. A partir de enero de 1995 las acciones abs-

tractas de inconstitucionalidad incursionaron en el sistema

jurídico mexicano. Esta nueva facultad de la Corte Mexicana

como tribunal constitucional, posibilitó evaluar los actos

legislativos sistemáticamente; la vertiente jurisdiccional que

ofrece la defensa abstracta de la Constitución no tiene límite

5


alguno cuando se refiere a vicios materiales. Su control

había operado con parsimonia durante la mayor parte del

siglo XX, por ejemplo, la teoría de los interna corporis acta2

se interpretaba de forma restrictiva, tanto que en la Ley de

Amparo de 1919 el Poder Legislativo no era autoridad respon-

sable.3 Fue hasta la Ley de Amparo de 1935,4 que los actos

internos de las cámaras estuvieron sujetos al control judi-

cial, de esta forma la única vía para reclamarlos era bajo el

esquema limitado del referido juicio de garantías.5 Así, a par-

tir de 1995, la interpretación constitucional sobre los interna

corporis permite que todo acto del Legislativo esté sujeto al

escrutinio de la Corte. Su conveniencia o no debe discutirse

2 Teoría que trata sobre el ámbito de autonomía de los actos internos de las cámaras legislativas. Un documento introductorio sobre el tema en Figueruelo Burrieza, Ángela, "El control de la constitucionalidad de los actos parlamentarios", Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia, México, núm. 1, enerojunio, 2003, pp. 193236.

3 Sólo lo era, aquella que ejecutara o tratara de ejecutar el acto reclamado, esto es, quedaban fuera las autoridades que dictaran y aprobaran una ley violatoria de garantías constitucionales, por lo que ningún legislador era susceptible de control externo.

4 Este antecedente puede encontrarse en la jurisprudencia denominada "LEYES, AUTORIDAD RESPONSABLE EN EL AMPARO CONTRA". (Sexta Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Volumen LIX, Primera Parte, página: 9, registro digital: 804122, Tesis Aislada).

5 Operaba sólo ante la vulneración de derechos fundamentales, el quejoso debía demostrar la afectación personal y directa por la emisión de la norma, y en caso de resolverse favorablemente, la sentencia tenía efectos relativos. Las acciones de inconstitucionalidad por su parte, permiten en el análisis de la constitucionalidad de una norma sin que existan agravios personales, y la sentencia puede tener efectos erga omnes.


6

bajo evidencia empírica, y este trabajo pretende aportar

elementos para hacerlo.

Al Capítulo IV le corresponde el Estudio empírico del

control constitucional abstracto al procedimiento legislativo

mexicano. Se describe el sistema utilizado para transformar

los hechos extraídos de las sentencias de la Corte, en in-

formación técnica que se procesó mediante diversos pro-

gramas de cómputo. Se ofrece el análisis y explicación de

los resultados. También se adiciona un apartado para anexos,

ahí se pretende mostrar en diversos esquemas, la sistema-

tización de más de cien mil datos capturados.

7

capítuLo i. contexto y metodoLogía de La investigación

Lo importante es hacer las cosas con gusto. Y si habéis escogido un tema que os interesa, si habéis decidido dedicar verdaderamente a la tesis el periodo que os hayáis prefijado […] os darás cuenta de que la tesis puede vivirse como un juego, como una apuesta, como una bús-queda del tesoro.

Umberto Eco

Cómo se hace una tesis, 1977

1. Introducción

El objeto de estudio de este trabajo se sitúa en México,

un Estado con una extensión territorial que lo ubica en el

quinto lugar más extenso del continente americano, después

de Canadá, Estados Unidos de América, Brasil y Argentina;

existen 112,336,538 millones de habitantes,6 entre éstos 51%

lo constituyen las mujeres; 77% del total de habitantes es-

tán instalados en zonas urbanas y la edad promedio oscila

6 Según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Censo de Población y Vivienda 2010, corresponde a 57,336,538 mujeres (51%) y 54,855,231 hombres. Y tiene un 6% de hablantes de lengua indígena. Además, ocupa el onceavo lugar en el mundo entre los países más poblados del orbe (INEGI).


8

entre los 26 años. Se conforma por 31 estados y la Ciudad

de México;7 existen en total 2,456 municipios,8 y la Ciudad de

México se integra por 16 demarcaciones territoriales.

Los datos duros que enmarcan la existencia de un

Estado rara vez causan controversia, lejos se encuentran de

la complejidad que conlleva el estudio de las instituciones

públicas, como su axiología o su praxis. La investigación

doctrinal y empírica que comienza en este segmento, pre-

tende estudiar la función legislativa desde la democracia

constitucional y para lograr este propósito, es imprescindible

fijar desde un inicio los puntos por los que ha de deshilva-

narse la investigación propuesta.

La estructura del capítulo está diseñada de lo general

a lo particular, por ello se comienza con los antecedentes,

7 De acuerdo con el artículo 43. Las partes integrantes de la Federación son los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila de Zaragoza, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas; así como la Ciudad de México. Por su parte el artículo 44 establece que la Ciudad de México es la entidad federativa sede de los Poderes de la Unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior de acuerdo con el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 31 de enero de 2016, en materia de Reforma Política de la Ciudad de México. Cabe señalar que durante el transcurso de este trabajo se hará referencia al Distrito Federal, toda vez que el contexto bajo el cual se desarrolló esta investigación abarca hasta el año 2011.

8 Las entidades federativas más pobladas son el Estado de México (15,175,862 hab.) y el Distrito Federal (8,851,080 hab.), el estado menos poblado es Baja California Sur con 637,026 habitantes.

9


pues conforman una breve semblanza del desarrollo institu-

cional y político del Estado mexicano en su historia posrre-

volucionaria; a partir de ahí en las líneas subsecuentes se

pretende justificar la importancia, limitaciones y proyeccio-

nes de esta tesis.9

El apartado de antecedentes también tiene la finalidad

de demostrar dos de las premisas de la hipótesis de este

trabajo, a saber: a) la desarticulación de un partido político

hegemónico en el Estado mexicano, y b) existencia de plu-

ralidad política en las cámaras legislativas federales y es-

tatales en el periodo de estudio. La utilidad de estas dos

afirmaciones se explicará líneas abajo.

2. Antecedentes

México no ha estado apartado de la ola democratizadora

que bañó a la mayoría de los países de Latinoamérica en los

noventa,10 ni de los procesos de control constitucional here-

dados principalmente de los tribunales constitucionales euro-

peos. Paulatinamente estos dos fenómenos en particular, han

9 Para el esquema de un primer capítulo en investigaciones empíricas se sigue a Brambila Ibáñez, Berenice, Manual para la elaboración de tesis, 2a. ed., México, Trillas, 2006, pp. 147162.

10 Entendiendo en este punto una acepción mínima de democracia, que es la que se refiere al acceso universal del voto, a elecciones periódicas y resultados honestos, conforme a Huntington, Samuel P., La tercera ola. La democratización a finales del siglo xx, México, Paidós, 1994.


10

impulsado la existencia de minorías políticas activas y de

poderes públicos autónomos –federales, estatales y muni

cipales– que ahora cuentan con instrumentos de control

constitucional que les permiten reclamar la inconstitucio-

nalidad de leyes y actos de autoridad, incluso con efectos

generales.

El estudio de las violaciones al procedimiento legisla-

tivo (en adelante VPL) es pertinente porque México experi-

menta sus primeras décadas en democracia electoral, y con

ello convergen elementos que permiten –a diferencia de hace

unos lustros– estudiar el comportamiento de las institucio-

nes públicas.

Hay que comentar que desde el mandato de Plutarco

Elías Calles11 (1924-1928) hasta el de Felipe Calderón Hino-

josa12 (2006-2012)13 no se ha interrumpido ningún periodo

presidencial por procedimientos fuera de los previstos en

la Constitución, incluso, desde 1934 que asumió Lázaro

Cárdenas del Río,14 todos los presidentes han cumplido su

11 En 1929 funda el Partido Nacional Revolucionario (PNR). Llamado "Jefe Máximo de la Revolución".

12 Abogado por la Escuela Libre de Derecho, oriundo del estado de Michoacán y postulado por el Partido Acción Nacional (PAN, de derecha).

13 Como tampoco en lo que va del mandato de Enrique Peña Nieto (20122018).14 Consolidó definitivamente las bases del Partido Nacional Revolucionario por

medio de la incorporación de poderosas centrales obreras. Protagonista de la

11


mandato; de la misma forma, desde la etapa posrrevolucio-

naria no se han clausurado las actividades de las cámaras

legislativas y tampoco el Poder Judicial ha interrumpido sus

tareas. Visto así puede decirse que las instituciones políti-

cas mexicanas han gozado de estabilidad jurídica, esto es, no

se "ha roto el orden constitucional".15

Giovanni Sartori en su conocido estudio comparado de

ingeniería constitucional, ubicó el caso de México como único

en el mundo, pues sus presidentes tenían poderes casi dic-

tatoriales, ese casi se debía al principio de no reelección,

pues cada titular del Ejecutivo terminaba su mandato cuando

la Constitución lo establecía, dando paso al siguiente. En 1994

cuando el autor publicó su libro, identificó que México ya se

encontraba claramente en una transición de un esquema de

presidencialismo autoritario sostenido por un sistema de par-

tido hegemónico, a un experimento también único de demo

cracia presidencial basado en el poder no dividido, pero aclara

"Expropiación petrolera", además brindó asilo político a los exiliados españoles durante la guerra civil.

15 Sartori utiliza esta frase cuando se refiere a Costa Rica, cuyo régimen de gobierno ha sido establecido desde 1949, esto frente a la inestabilidad política de los países latinoamericanos. En este caso no se refiere a México, pues lo considera un caso singular y le dedica dos capítulos aparte. Véase Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada, trad. Roberto Reyes Mazzoni, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 108.


12

que esa transformación –hasta ese entonces–, se vislum-

braba solamente en el campo electoral.16

En el estudio de cualquier institución pública mexi

cana, no es posible soslayar al Partido Revolucionario Insti-

tucional (PRI), que desde su fundación en 192917 permaneció

ininterrumpidamente en el Ejecutivo, y por tanto, en el poder

hasta el año 2000. Este hecho que se antoja sólo de natu-

raleza política, se infiltró profundamente a lo largo de tres

generaciones en las facultades de control y de poder de la

Constitución mexicana, dando dentro de sus resultados

un presidencialismo con garantías constitucionales poco

efectivas.

El PRI fue creado en 1929 por el entonces presidente

Plutarco Elías Calles bajo el nombre de Partido Nacional

Revolucionario (PNR),18 era conocido como el partido del

gobierno, y en este contexto se formaron las instituciones

mexicanas en la mayor parte del siglo XX. Es conocido que

el esquema de partido político que vivió México por más de

16 Ibidem, pp. 169 y 191.17 Se fundó con el nombre de Partido Nacional Revolucionario (PNR) en la asam

blea constituyente del partido, en marzo de 1929. 18 Se llamó PNR de 1929 a 1938; Partido de la Revolución Mexicana (PRM) de

1938 a 1946, y Partido Revolucionario Institucional (PRI) de 1946 a la fecha.

13


70 años fue hegemónico,19 su punto concéntrico iniciaba en

la figura del presidente de la República y se conducía verti

calmente a todos los niveles de gobierno.

Desde que se promulgó la vigente Constitución polí-

tica de 1917 hasta 1928, ningún gobierno tuvo mayoría

en el Congreso federal, situación que cambió con el estable-

cimiento del PNR en 1929, pues a partir de entonces se

inauguró un fenómeno distinto, el de "gobiernos unitarios"20

dentro del régimen presidencialista mexicano.21 Se con-

forma así un partido dominante que formalmente admitía

la existencia de otros partidos, pero que de 1929 a 1977

ocupó en términos generales 90% de las bancas en la Cá-

mara de Diputados y en la de Senadores.22

19 "La noción de ‘partido hegemónico’ no tiene aquí una acepción peyorativa; era hegemónico porque poseía un control centralizado de las instituciones del Estado, pero sobre todo porque gobernaba también el mundo de las ideas y las costumbres, porque su gobierno contaba con amplias bases de consenso, de aceptación consiente en el cuerpo de la sociedad mexicana", en Becerra, Ricardo et al., La mecánica del cambio político en México. Elecciones, partidos y reformas, México, Cal y Arena, 2000, p. 16.

20 Donde la mayoría de las cámaras pertenecía al mismo partido político que postuló al Ejecutivo.

21 Nacif Hernández, Benito, "El impacto del PNR en la lucha por la presidencia y la supervivencia política de los legisladores", en Casar, María Amparo y Marván, Ignacio (coords.), Gobernar sin mayoría, México 18671997, México, TaurusCIDE, 2002, p. 261.

22 Pellet Lastra, Arturo, "Evolución del poder parlamentario en Latinoamérica hasta 1990", en El poder parlamentario. Su origen, apogeo y conflictos, Buenos Aires, AbeledoPerrot, 1995, p. 223. En esta obra se puede encontrar un desarrollo más preciso de la etapa mencionada.


14

En 1963 se observa la primera reforma constitucio-

nal prodemocrática al crearse los "diputados de partido",23

puesto que se modificó el sistema representativo regido por

el principio de mayoría relativa que se implantó desde la

expedición de la Constitución federal. Más tarde en 1972 se

redujo el alto porcentaje del total de votos que se exigía

como requisito para alcanzar el beneficio de representación

minoritaria. Sin embargo, hasta esa fecha aún no se lograba

una representación popular auténticamente pluripartidista.24

Aunque con la última reforma la oposición logró obtener

hasta la sexta parte del total de la Cámara de Diputados

federal.25

Bajo la hegemonía del PRI, el Legislativo mexicano en

sus dos niveles de gobierno (federal y estatal) se convirtió

en un poder pasivo, minimizado por un Ejecutivo omnipre-

sente, cuyo poder desmedido estaba respaldado por normas

23 Lo que se pretendió al modificar el artículo 54 constitucional fue promover una mayor presencia de los partidos políticos minoritarios en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Fue en sí una concesión del partido dominante, si tomamos en cuenta que el PRI arrasaba en las contiendas electorales en ese tiempo.

24 Barquín Álvarez, Manuel y Serna de la Garza, José Ma., "Artículo 54" Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y Concordada, 15a. ed., México, PorrúaUNAM, 2000, t. III, pp. 3233.

25 Barquín Álvarez, Manuel, "La renovación política de 19861987 y la creación del Tribunal de lo Contencioso", en Evolución histórica de las instituciones de justicia electoral en México, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2002, p. 159.

15


constitucionales. Entre 1926 y 1977 las reformas consti-

tucionales estuvieron encaminadas a robustecer un diseño

institucional "presidencialista", llamado así porque existía

un excesivo predominio del Ejecutivo en lugar de un sistema

presidencial equilibrado.26 Esta tendencia continuó hasta que

se avizoró a finales de los años setenta, una reforma en

materia política que abrió paso a que otros partidos políticos

tuvieran más representación en las cámaras legislativas.

En 1977 en medio de movimientos campesinos y es-

tudiantiles en contra del sistema, el Ejecutivo se ve presio-

nado a presentar una iniciativa constitucional y legal llamada

"Reforma Política".27 Así, bajo la necesidad de legitimar el

poder del gobierno, se inició el proceso de democratización

del sistema mexicano: se introdujeron elementos democrá-

ticos en el esquema electoral, como la creación de un Cole-

gio Electoral y la posibilidad de registro de nuevos partidos

políticos; se modificó el sistema representativo de la elec-

ción de diputados, para configurar uno mixto de elección

26 Para profundizar en la evolución posrrevolucionaria del Poder Legislativo mexicano véase Pedroza de la Llave, Susana Thalía, "Poderes legislativo y ejecutivo", en González, María Refugio y López Ayllón, Sergio (ed.), Transiciones y diseños institucionales, México, UNAM, 2000, pp. 53,135166.

27 Para ver más sobre esta reforma constitucional, Carpizo, Jorge, "Reforma Política", en Diccionario jurídico mexicano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones JurídicasPorrúa, 1995, pp. 27272730.


16

por mayoría relativa y representación proporcional,28 aunque

seguía siendo muy difícil alcanzar curules a diputados de

oposición.29

Al llegar Miguel de la Madrid Hurtado30 a la Presiden-

cia de la República (19821988), la siguiente reforma elec-

toral se llevó a cabo en 198631 tras una amplia consulta

popular, se reformó la Constitución y se aprobó un nuevo

Código Electoral. Sin embargo, estas reformas aunque mos-

traban un avance democrático, mantenían el statu quo del

sistema político.32 Por ejemplo, el Secretario de Gobernación

28 Antes de la reforma contemplaba el doble voto para elegir diputados federales, reforma que había sido inspirada en el modelo alemán para integrar el Bundestag. Cfr. Barquín Álvarez, Manuel, "La renovación política de 19861987 y la creación del Tribunal de lo Contencioso", en Evolución histórica de las instituciones de justicia electoral en México, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2002, pp. 159165.

29 Los antecedentes de definición de las fórmulas para la designación de espacios por circunscripciones plurinominales han tenido su propia historia. A partir de 1977 se modificó la Constitución en lo que toca al artículo 54, en los años de 1986, 1990, 1993 y 1996. Una descripción detallada del desarrollo de las fórmulas de asignación de diputados por el principio de representación proporcional en la Cámara de Diputados federal puede consultarse en Barquín Álvarez, Manuel y Serna de la Garza, José Ma., "Artículo 54", op. cit., pp. 3443.

30 Abogado por la Universidad Nacional Autónoma de México, posgrado en Harvard en administración pública. Director de Pemex, fue Secretario de Programación y Presupuesto durante el gobierno de José López Portillo.

31 Teniendo como trasfondo el descontento de la sociedad con el presidente De la Madrid por su tardía respuesta en el terremoto de 1985 –el más intenso y devastador que ha tenido México–, desastre natural que despertó a una sociedad solidaria y demandante.

32 Se implementó un tribunal electoral pero el colegio electoral podía modificar sus resoluciones. Se puso como tope 70% de curules para el partido mayoritario,

17


presidía la Comisión Federal Electoral y nombraba a las pre-

sidencias de los organismos locales electorales, este es-

quema de organización en particular evidenció más tarde el

fracaso de la reforma.

Como consecuencia de estas transformaciones cons-

titucionales y legales, se posibilitó el ingreso de los partidos

minoritarios al Poder Legislativo federal. En 1988, tras la

cuestionada victoria del candidato del PRI Carlos Salinas

de Gortari (1988-1994), que obtuvo el porcentaje de vota-

ción más bajo en la historia del partido (50%), por primera

vez se perdió la mayoría calificada33 al interior de la Cámara

de Diputados del Congreso de la Unión, pues el PRI obtuvo

el 50.36% del total de escaños.34 Además lograron ingre-

sar cuatro legisladores de oposición provenientes del Frente

Democrático Nacional (de izquierda) al Senado. Con esta

modificación el partido mayoritario perdió la posibilidad de

reformar por sí mismo la Constitución Federal, lo que con-

llevó a la necesidad de buscar acuerdos políticos y escuchar

obligadamente las diversas corrientes ideológicas.

por ambos principios, se amplió la integración del colegio electoral, se modificó la integración del senado para renovarse por mitad cada tres años, aumentó de 100 a 200 los espacios para la representación proporcional, subió de 400 a 500 los integrantes de la cámara, se reguló el caso de las vacantes de diputados de representación proporcional.

33 Dos terceras partes o más del total de los integrantes de la Cámara.34 El Frente Democrático Nacional (FDN) antecesor del PRD obtuvo 30% y el PAN 17%.


18

En el año de 1989 el PRI tuvo su primer revés a nivel

estatal, dejó de gobernar todas las entidades federativas

cuando ganó el candidato del Partido Acción Nacional (PAN)35

en Baja California, aunque en lo federal en 1991 y 1994 se

recuperó el PRI en ambas cámaras al obtener nuevamente

la mayoría calificada.

En este último año (1994), después de padecer las

consecuencias sociales y políticas de la devaluación eco-

nómica conocida internacionalmente como "Efecto Tequila",

en 1996 se llevó a cabo la reforma electoral36 que finalmente

posibilitó un civilizado cambio de poderes en el año 2000.

Entre otros avances resalta el que se consideró por primera

vez a los derechos políticos como justiciables,37 después de

más de 100 años en que la Suprema Corte de Justicia de la

Nación había afirmado que los tribunales judiciales no debían

ocuparse de temas relacionados con la política.

35 Partido político de derecha.36 Se desplazó definitivamente al Ejecutivo de la integración del órgano de gobier

no del IFE y se consolidó su autonomía constitucional, además se democratizó el proceso de selección de los integrantes del Consejo General. A partir de esa reforma a los partidos políticos se les denomina constitucionalmente como entidades de interés público y se le da preponderancia al financiamiento público sobre el privado en las campañas políticas. Por lo que el Tribunal Electoral se consolida como la instancia última de resoluciones electorales y se fortalece el sistema de medios de impugnación tendiente a garantizar la constitucionalidad y legalidad de actos y resoluciones electorales.

37 Para un estudio a fondo véase en FixFierro, Héctor, Los derechos políticos de los mexicanos, 2a. ed., México, UNAM, 2006, p. 18.

19


Fue en las elecciones intermedias del sexenio de Er-

nesto Zedillo Ponce de León en 1997, cuando el PRI perdió

la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y la mayo-

ría calificada en la de Senadores, con lo que se produjo por

pri mera vez el fenómeno de "gobierno dividido", esto es,

"un escenario en el que el partido del presidente de la Repú

blica no cuenta con el control mayoritario en ambas cáma-

ras del Congreso".38 El porcentaje del partido mayoritario

fue de 47.8 en la Cámara de Diputados y 59.4 en la Cámara

de Senadores.

Es importante señalar que este fenómeno se reprodujo

de forma parecida en los estados de la República. Aunque

habrá que decir que en un estudio realizado en 1997 se de-

muestra que 25% de los estados de la República39 ya habían

tenido algún "gobierno dividido" antes del acontecimiento

federal, sin embargo, estos "gobiernos divididos" se genera-

ron todavía bajo un esquema de transición política regional,

es decir, en realidad sus rasgos definitorios obedecieron a

un esquema de presidencialismo aún autoritario y concen-

38 Lujambio, Alonso, "Mesa directiva y comisión de gobierno. Una anomalía en perspectiva comparada", documento de trabajo, México, CIDEDivisión de Estudios Políticos, núm. 86, 2001. p. 1.

39 Baja California, Baja California Sur, Guanajuato, Chihuahua, Coahuila, Aguascalientes, Estado de México y Morelos.


20

trador de decisiones y de recursos económicos.40 Las pri-

meras experiencias de gobiernos divididos en los estados

de la República comenzaron a partir de 1997, cuando ocurre

este hecho por primera vez en el Estado mexicano, además

en el Distrito Federal hubo elecciones directas y ganó un par-

tido distinto al PRI,41 el Partido de la Revolución Democrática

(PRD) de izquierda.

En el año 2000 el candidato del Partido Acción Nacio-

nal (PAN), Vicente Fox Quesada, al ocupar la silla presidencial,

terminó pacíficamente con la hegemonía del PRI que hasta

entonces había permanecido invicto en esa posición. Éste

partido sólo alcanza 36.88% de la votación, contra 43.43%

obtenido por el PAN. En la Cámara de Diputados de nueva

cuenta, ningún partido obtuvo la mayoría absoluta, el PRI

mantuvo una mayoría relativa del 41.4%. Incluso cuando el

PAN (40.4%) y el PVEM (3.6%) llegaron coaligados, juntos

tampoco alcanzaban la mitad más uno, lo que habría per-

mitido tener el quórum de la Cámara, asegurar y aprobar

por sí mismos leyes ordinarias.42 En la Cámara de Senadores

se dio el mismo fenómeno.

40 Aziz Nassif, Alberto, "Gobiernos divididos: entre la reforma y la polarización", en Casar, María Amparo y Marván, Ignacio (coords.), Gobernar sin mayoría, México 18671997, México, TaurusCIDE, 2002, p. 296.

41 Ibidem, p. 300.42 La tercera fuerza política (Partido de la Revolución Democrática [PRD]), el 11.2%

y los demás partidos aliados a él juntos obtuvieron en total 3.4%.

21


En las elecciones intermedias del sexenio foxista en el

2003, fue evidente el castigo impuesto al partido gober-

nante, explicable "por la propia naturaleza de la frustración

ante el nivel de expectativas generadas",43 y aunado a que

el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) en esta ocasión

se coaligó en algunas entidades federativas con el PRI, el PAN

redujo su fuerza en las Cámaras legislativas. Así, el Revo-

lucionario Institucional logró en la Cámara baja 44.8% y el

PAN 30.49%.

En los estados se comenzó a dar visos de diversidad

política, en términos generales, de 1,128 diputados locales

518 pertenecían al PRI (45.9%), 310 del PAN (27.4%), 183

del PRD (16.2%), 39 del PT (3.4%), 23 del PVEM (2%), y 25

diputados pertenecientes a diversos partidos (2.2%). En di-

ciembre de 2003 existían ya 16 gobiernos divididos.44

En el año 2006 la elección presidencial se convirtió en

la más competida de la historia del México posrrevolucio-

nario. Con una diferencia de apenas .56%, resultó triunfador

43 Concha Cantú, Hugo, "Significados políticos de las elecciones intermedias de México en 2003", en Concha Cantú, Hugo y Melgar Aladid, Mario (coords.), México 2003: elecciones intermedias, México, UNAMTribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2004, p. 10.

44 Balkin, Robert, "Compendio estadístico", en Balkin, Robert (coord.), El Poder Legislativo estatal en México. Análisis y diagnóstico, México, Estate University of New York, 2004, pp. 193 y 195.


22

Felipe de Jesús Calderón Hinojosa por el PAN con un por

centaje de 35.89, seguido por Andrés Manuel López Obra-

dor por la coalición Por el Bien de Todos (PRD, Partido del

Trabajo y Convergencia) con el 35.33%. Es decir, el 64% de

los mexicanos que votaron, lo hicieron por alguna opción

distinta a la del candidato ganador.45 En el mismo año de

2006 el PRI se colocó en la tercera fuerza política al inte-

rior de la Cámara de Diputados federal46 y en la segunda del

Senado.47 Aunque en las elecciones intermedias del 2009

el PRI recuperó la primera fuerza al interior de la Cámara de

Diputados con 243 diputados (48.4%), el PAN y el PRD le

siguieron consecutivamente.

La descripción que se ha venido haciendo sobre la

democratización del sistema electoral puede esquematizarse

en las siguientes gráficas.

45 El PRI quedó en tercera posición. Para consultar integralmente las estadísticas de las elecciones federales del 2006, véase http://www.ife.org.mx/documentos/Estadisticas2006/index.htm (Consultado el 11 de mayo de 2009).

46 La distribución en la Cámara de Diputados fue la siguiente: PAN 206, PRD 127, PRI 11, Convergencia 18, PVEM 17, Nueva Alianza 9, Partido Social Demócrata 5 y un diputado independiente.

47 La conformación de las filiaciones políticas al interior del Senado de la República fue: PAN 52, PRI 33, PRD 26, PVEM 6, Partido del Trabajo 5, Convergencia 5 y Nueva Alianza 1.

23


Gráfica 1.1. Distribución relativa

de la Cámara de Diputados federal de 1964 a 2012.

Año

Por

cen

taje

Periodo de estudio

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2003

2006

2009

2012

PRD-PCM-PSUM-PMS

PVEM

PAN

PRI

PT

PARM

PPS

PST-PFCRN

OTROS

Fuente: elaboración propia, se homogeneizaron y sistematizaron datos del Sistema de Investigación Legislativa, de la Secretaría de Gobernación.

Se puede observar cómo el periodo de estudio elegido

para esta investigación empírica abarca los lustros en que

el partido dominante en el Congreso de Diputados federal

fue teniendo menos representatividad, y se advirtió una

mayor diversidad política. Lo mismo puede encontrarse en

la gráfica que ilustra las fluctuaciones políticas en el Senado

de la República.


24


de Senadores de 1964 a 2012.

Año

Por

cen

taje

Periodo de estudio

0.6

0.5

0.4

0.3

0.2

0.1

0

1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2003

2006

2009

2012

0.9

0.8

0.7

1

PANPRI

PVEMPRD

PT

NACONV

Indep

Fuente: elaboración propia, se homogeneizaron y sistematizaron datos del Sistema de Investigación Legislativa, de la Secretaría de Gobernación.

A nivel local, por lo que hace a la diversidad electo-

ral de los gobernadores, se observa cómo fueron apare-

ciendo paulatinamente otras fuerzas políticas en las entidades

federativas.

25


Gráfica 1.3. Elección de gobernadores

de 1973 a 2012.

Año

Nú

mer

o d

e en

tid

ades

Periodode estudio

8

0

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

16

PAN

PAN-PANAL-PES

PRI

PPAN-PVEM

PRD

PRI-PVEM-PANAL

PRD-CONV-PT

24

32

2007

2009

2011

2013

PRI-PVEM

PVEM

PRD-PT

Fuente: elaboración propia, se homogeneizaron y sistematizaron datos anuales del Sistema de Investigación Legislativa, de la Secretaría de Gobernación y del Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. (CIDAC).

La siguiente gráfica es ejemplificativa, puede apreciar

se cómo los tipos de mayorías políticas dominantes en los

congresos locales fueron cambiando de densidad. En 1994

se observa un predominio de mayorías calificadas en los con

gresos, es decir, estaban conformadas con una cantidad de

legisladores igual o mayor a las dos terceras partes (que per-

tenecían al PRI). En el año 2002 se puede observar el punto


26

más alto de las mayorías absolutas (la mitad más uno) en

contraste con el punto más bajo de las mayorías calificadas.

En el año 2006 incluso se observa que el tipo de mayoría pre-

dominante fue relativa (la mitad o menos), esto es resultado

a partir de la existencia de más partidos políticos represen-

tados en las asambleas legislativas.

Gráfica 1.4. Tipos de mayorías en los congresos

locales.

Nú

mer

o d

e co

ng

reso

s

01994

10

20

25

15

5

1998 2002 2006 2010

Mayoría absoluta

Mayoría calificadaMayoría calificada

Mayoría relativa

Fuente: elaboración propia. Se homogeneizaron y sistematizaron datos aportados por CIDAC. Este dato termina en el año 2010 porque se hizo un corte transversal de cada cuatro años.

La importancia de que las mayorías calificadas deja-

ran de observarse, incide en que las constituciones locales

dejaron de ser reformadas por un solo partido político. Y por

otra parte, el que dejen de prevalecer las mayorías absolu-

27


tas implica que un solo partido político ya no pueda aprobar

por sí mismo normas ordinarias, bajo estas circunstancias

el debate y el consenso se vuelven necesarios.

a. Poder Legislativo

El gobierno dividido que se reflejó en 1997 trascendió como

un hecho que forma ya parte de las fuentes históricas del

derecho parlamentario mexicano.48 Fue precisamente en la

LVII Legislatura del Congreso de la Unión (1997-2000) cuando

la oposición presionó para concretar una reforma sustancial

a la Ley Orgánica del Congreso General, sin la usual inter-

vención del Poder Ejecutivo.

Anteriormente la organización interna de las cámaras

estaba estructurada para una administración unilateral del

poder. El órgano de gobierno se llamaba Gran Comisión y

ahí se concentraba el poder político del Congreso General,

que por supuesto, siempre estaba supeditada a las directrices

del presidente de la República. A su vez, esta fórmula se

reproducía también en los congresos estatales.

48 Para el estudio de los antecedentes históricos del Poder Legislativo mexicano, puede consultarse Fernández Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, 2a. ed., México, Porrúa, 2004, pp. 125 y ss. El estudio inicia con el análisis del Acta Constitutiva de la Federación de 1824.


28

La Gran Comisión se integraba con un número redu-

cido de legisladores, pues no era necesario incluir a los

otros partidos que tenían tan pocos representantes. La Mesa

Directiva era una figura decorativa que rotaba por lo gene-

ral cada mes, sin posibilidad de adquirir una experiencia

seria en la representación del Pleno. La escasa represen-

tación de partidos políticos de oposición hacía innecesaria la

consideración de diseñar una fórmula de toma de decisiones

equitativa.

La nueva Ley Orgánica del Congreso General de los

Estados Unidos Mexicanos se publicó el 3 de septiembre de

1999 y abrogó a su antecesora del 25 de mayo de 1979 (que

a su vez fue la primera Ley Orgánica desde que México

fue independiente en 1824).49 Se distingue de la anterior

porque modificó sustancialmente la estructura y los órganos

del Poder Legislativo con miras a hacerlos más equitativos.50

49 Desde el inicio de la vigencia de la Constitución Federal de 1917 no existió normativa interna en el Congreso de la Unión, hasta que se publicó el Reglamento Interno el 20 de marzo de 1934, mismo que a la fecha sigue vigente. Es decir, de 1934 a 1979 rigió solamente el Reglamento aludido, al que se consideraba rango de ley ordinaria. Esto ha suscitado un sin número de conflictos en la interpretación de las normas de los trabajos parlamentarios. Un estudio a fondo en Gil Zuarth, Roberto, "El Reglamento de debates: reflexiones en torno a un galimatías constitucional", Quórum Legislativo, Ponencias Foro de Reglamento de Debates de las Cámaras del Congreso de la Unión, s.a., p. 181.

50 En el mismo sentido FixZamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, 2a. ed., México, Porrúa, 2000, p. 661. Estos autores opinan que estos cambios internos del Congreso se hicieron no

29


Para nuestros fines, basta comentar que se modificaron

los órganos de gobierno para que fueran más incluyentes, la

Gran Comisión pasó a ser la Junta de Coordinación Política

(inspirada en Junta de Portavoces española)51 conformada

por los coordinadores de todos los grupos parlamentarios,

y no sólo de los de mayor número de integrantes como era

antes. Se otorgaron nuevas facultades a la Mesa Directiva y

se crearon órganos técnicos que modernizaron al Poder

Legislativo federal.52 También se creó la Conferencia para la

Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos (al pa

recer inspirada en la Conferencia de los presidentes de los

Grupos Parlamentarios italiana).53 Este fenómeno de cam-

bios internos en los órganos de gobierno y forma de operar,

a su vez, se reprodujo gradualmente en los estados de la

República.54 Sobre las nuevas reglas parlamentarias apro-

badas en 1999, Béjar Algazi aporta:

sólo porque era una prioridad nacional, sino porque también la intervención del Poder Legislativo comenzaba a considerarse clave para el funcionamiento del régimen político.

51 Aseveración que se hace en Fernández Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, op. cit., p. 402.

52 Para un estudio más detallado de la Reforma de 1997 al Poder Legislativo mexicano, véase Pedroza de la Llave, Susana Thalía, El Congreso de la Unión. Integración y regulación, México, UNAM, 1997, pp. 4583.

53 Según lo dicho en Fernández Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, op. cit., p. 403.54 Para un estudio sobre los órganos de gobierno internos, véase Molina Zepe

da, María Trinidad, "Órganos rectores de la actividad parlamentaria en los congresos estatales", en Balkin, Robert (coord.), El Poder Legislativo estatal en México. Análisis y diagnóstico, México, Universidad Estatal de Nueva York, 2003, pp. 123151.


30

Ahora bien, aunque los mecanismos básicos para

facilitar el manejo del conflicto y alentar a la

colaboración de distintas fuerzas políticas han

encontrado buena acogida en el marco nor-

mativo interno del Congreso, sus disposiciones

apenas comienzan a arraigarse en el compor-

tamiento de los legisladores. Esto significa que

su conducta bien puede intentar otros caminos,

o dicho en otras palabras, que su desempeño

carece de certidumbre institucional. En este con-

texto, en el horizonte surgen varias incógnitas

que sólo podrán ser despejadas en el futuro.

Habrá que comprobar, por ejemplo, si el marco

normativo apenas aprobado logra superar viejas

inercias, o su lugar es nuevamente ocupado por

acuerdos parlamentarios temporales en decisio-

nes básicas para el trabajo legislativo. De igual

manera, no está claro si este podrá asumir los

retos de la alternancia del partido en el Eje-

cutivo decidida en los comicios del pasado 2

de julio [del año 2000]. Así las cosas, antes de

evaluar positivamente su efecto en la consoli-

dación de la democracia mexicana todavía hay

que esperar.55

55 Bejar Algazi, Luisa, "La reforma institucional del poder legislativo en México", en Democracia y Gobernabilidad. Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho

31


b. Poder Judicial

La pluralidad política en México vino a transformar paula-

tinamente las instituciones jurídicas, y de entre ellas, no

estuvo exento el Poder Judicial, que en la década de los

noventa adquirió facultades de un tribunal constitucional,

debe decirse que si el control de la Constitución en México

es reciente, se debe a que es reciente también el ejercicio de

la democracia, "mientras no hubo pluralismo político tam-

poco hubo justicia constitucional".56

Para la doctrina, en la década de los ochenta el Poder

Judicial en México "más que un tercer poder, era considerado

un poder de tercera, es decir, que no actuaba en relación de

paridad con el Ejecutivo y el Legislativo, sino que ocupaba

un tercer sitio en términos de autoridad institucional, pres-

tigio social y recursos económicos".57 En 1987 se inicia la

Constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2001, pp. 185186.

Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=93 (Consultado el 8 de noviembre de 2013).

56 Astudillo Reyes, César I., Ensayos de justicia constitucional en cuatro ordenamientos de México: Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas, México, UNAM, 2004, p. 68.

57 FixFierro, Héctor, "La reforma judicial en México: ¿De dónde viene? ¿Hacia dónde va?, Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia, México, núm. 2, juliodiciembre de 2003, p. 252.

Disponible en http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/refjud/cont/2/ rjf/rjf15.pdf (Consultado el 3 de agosto de 2010).


32

evolución del Poder Judicial en México, que se reflejó en tres

cambios sustanciales: se delegó a los Tribunales Colegiados

de Circuito las resoluciones de amparos en materia de lega-

lidad, reservándose a la Corte espacio para resolver cuestio-

nes de constitucionalidad; se dictaron pautas mínimas para

integrar los tribunales judiciales locales y nombramientos de

Magistrados y Jueces. Se creó el primer tribunal electoral,

aunque sin mucho alcance jurídico en sus resoluciones.58

Con la reforma aprobada el 31 de diciembre de 1994,

que entró en vigor el 1 de enero de 1995, se trasformó el

Pleno de la Suprema Corte de Justicia para asemejarse a

un tribunal constitucional, se redujo la cantidad de 26 Mi-

nistros a su antiguo número de 11 y a la par se anexaron

nuevas facultades de control constitucional. En esta misma

reforma se creó el Consejo de la Judicatura Federal e inició

formalmente la carrera judicial.

Las acciones de inconstitucionalidad se instauraron

en la reforma de 199459 (artículo 105, fracción II), derivado de

58 Un estudio a fondo sobre la evolución de la administración de la justicia en México véase FixFierro, Héctor, "Poder Judicial", en González, María del Refugio y LópezAyllón, Sergio (eds.), Transiciones y diseños institucionales, México, UNAM, 1999, pp. 167221.

59 Fueron adicionadas en 1996 dentro de un marco de reformas constitucionales en materia electoral, con el propósito de que sean las acciones de inconstitucionalidad la única vía para impugnar leyes en esta materia.

33


la misma iniciativa se introdujeron también el juicio de pro-

tección de los derechos político-electorales del ciudadano60

(artículo 99, fracción V), y el juicio de revisión constitucio-

nal61 (artículo 99, fracción IV).

Las acciones de inconstitucionalidad tienen como obje-

to el planteamiento de una posible contradicción entre una

norma de carácter general y la Constitución federal. La posi-

bilidad de defender los preceptos constitucionales de forma

abstracta ha marcado un antes y un después en el constitu-

cionalismo mexicano, puesto que ya existen los elementos

básicos para ello: independencia política en los sujetos le-

gitimados62 y Jueces constitucionales que han adoptado un

60 Es un instrumento procesal paralelo al juicio de amparo, lo interponen aquellos con la calidad de ciudadanos, contra cualquier acto de autoridad que violente sus derechos políticoelectorales de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país. También puede accionarse cuando el ciudadano considere que el partido político al que se encuentra afiliado violenta los referidos derechos. Aunque previamente debe agotar las instancias de solución de conflictos previstas en las normas internas de ese partido político.

61 Es procedente para impugnar actos o resoluciones de las autoridades competentes de los estados de la República para organizar y calificar las elecciones estatales y municipales o resolver las controversias surgidas entre ellos.

62 Los sujetos legitimados para interponerla son: el equivalente a 33 por ciento de las cámaras legislativas existentes en México, éstas son: de la de senadores, la de diputados federales y las de diputados locales. El Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno; los partidos políticos; la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y sus homólogas en los estados de la República; el organismo garante que establece el artículo 6o. de la Constitución y los organismos equivalentes en las entidades federativas, además del Fiscal General de la República. Lo anterior de acuerdo con la reforma constitu


34

papel cada vez más protagónico en las decisiones de diseño

institucional del Estado mexicano.

Es pertinente mostrar una parte de la exposición de

motivos de la iniciativa presentada por el entonces presi-

dente Ernesto Zedillo Ponce de León a la Cámara de Sena-

dores el 5 de diciembre de 1994, en donde se expresa uno de

los principales argumentos de la reforma:

Consolidar a la Suprema Corte como Tribunal

de Constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza

a sus decisiones; exige cumplir su competencia

para emitir declaraciones sobre la constitucio-

nalidad de leyes que produzcan efectos gene-

rales para dirimir controversias entre los tres

niveles de gobierno y para fungir como garante

del federalismo. Al otorgar nuevas atribuciones

a la Suprema Corte, se hace necesario revisar las

reglas de su integración con el fin de facilitar

la deliberación colectiva ante sus miembros,

asegurar una interpretación coherente de la

cional del 29 de enero de 2016. Cabe señalar que esta investigación abarcó hasta el año 2011, por lo que en ese contexto los sujetos legitimados eran el equivalente a 33% de las cámaras legislativas existentes en México la de senadores, de diputados federales, de asambleístas (del Distrito Federal) y de diputados estatales. El Procurador General de la República (que pertenecía al Ejecutivo Federal), los partidos políticos, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y sus homólogas en los estados de la República.

35


Constitución, permitir la renovación periódica de

criterios y actitudes ante las necesidades cam-

biantes del país, y favorecer el pleno cumplimien-

to en el desempeño de las funciones sustantivas

y administrativas de la Suprema Corte para faci-

litar la eficiencia de ambas.63

3. Planteo del problema

A partir de 1997, bajo el nuevo escenario de pluralidad

política en México, se deslucía la variable de un PRI opresor

y controlador del Poder Legislativo federal y estatal. Ya se ha

citado a Béjar Algazi, estudiosa del Poder Legislativo mexi-

cano, quien se cuestionaba en el año 2000, si los legisladores

serían capaces de asumir los retos que implicaba la alter-

nancia del poder político, y además señalaba que habría

que esperar para que estas incógnitas pudieran despejarse

en el futuro.64

Los estudios sobre el Legislativo en México son esca-

sos, Jorge Carpizo aseguraba que el exiguo interés acadé-

63 Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994. El 5 de diciembre de 1994 el Presidente de la República desde la residencia oficial de Los Pinos envió un mensaje al pueblo de México con motivo de la reforma constitucional en materia de justicia, puede consultarse en: http://zedillo.presidencia.gob.mx/pages/disc/dic94/05dic94.html (Consultado el 20 de marzo de 2014).

64 "La reforma institucional del poder legislativo en México", en Democracia y Gobernabilidad, op. cit., pp. 185 y 186.


36

mico sobre el tema, se debió a que "ha sido el más débil de los tres poderes federales", pues estuvo en su mayor parte subordinado al Ejecutivo que tenía abrumadoras mayorías en el Congreso, por lo que este poder del Estado en particu-lar, en el sistema de gobierno fue poco relevante.65 Más tarde Pedroza de la Llave apunta en el año 2003 cómo a partir del proceso democratizador mexicano, el interés sobre el dere-cho parlamentario fue aumentando paulatinamente, aunque en la bibliografía que cita, no figura ninguna obra de carácter empírico.66

La incógnita sobre el papel de los legisladores frente a un nuevo panorama político, sigue sin ser despejada en su integridad con métodos científicos. Por ello, uno de los motivos que animaron a desarrollar esta investigación fue su escaso abordaje doctrinal y empírico en Latinoamérica y especialmente en México.

A partir de septiembre de 2000 cuando ya no hubo la tradicional subordinación al presidente, los legisladores esta-tales y federales se vieron en la necesidad de reforzar el debate, ya que ningún partido pudo seguir imponiendo su voluntad, por lo que el diálogo y la negociación política resul-

taron una sine qua non. Además se hizo cotidiana la presencia

65 Carpizo, Jorge, "Prólogo", en Fernández Ruiz, Jorge, El Poder Legislativo, 2a. ed., México, Porrúa, 2004, p. XXXVII.

66 Cfr. Pedroza de la Llave, Susana Thalía, El Congreso General mexicano. Análisis sobre su evolución y funcionamiento actual, México, Porrúa, pp. 5659.

37


en los medios de comunicación de los temas legislativos,67 en

esos años la academia expresaba "no existe duda alguna, el

Congreso de la Unión se ha fortalecido y comienza a ejercer

muchas de sus facultades constitucionales, mismas que se

encontraban en desuso o sólo las ejercía formalmente".68

No obstante que las minorías legislativas paulati-

namente han tenido un peso específico suficiente para ser

también protagonistas en las deliberaciones parlamentarias,

aún son objeto de arbitrariedades por parte de las mayo

rías políticas. La alternancia en el poder y los gobiernos

divididos no han sido suficientes para que en las cámaras

se erradique la añeja costumbre de vulnerar la soberanía

popular acallando las voces opositoras al partido mayori-

tario a la hora de debatir.

Por si esto no fuera suficiente, se ha observado que

también las minorías políticas de la mano con las mayorías,

han aprobado conjuntamente normas en cuyo procedimiento

se vulneró el principio democrático:69 la dispraxis o mala prác-

67 Carpizo, Jorge, "Prólogo", en Fernández Ruiz, Jorge, El Poder Legislativo, op. cit., p. XXXVII.

68 Idem. 69 Este trabajo de investigación nació a partir de la observación de que los legis

ladores mexicanos no han respetado normas de procedimiento legislativo importantes; esto es, que tanto mayorías como minorías (éstas en menor grado) emiten leyes sin la correcta y suficiente deliberación parlamentaria o sin el cumplimiento de protocolos sustanciales en pleno o en comisiones, además


38

tica en los procedimientos legislativos dificultan la materia-

lización de un Estado constitucional y democrático de derecho

en México, y un diagnóstico basado en datos empíricos pue-

de colaborar a aminorar futuras trasgresiones.

Hay otra vertiente de la problemática que generan las

violaciones al procedimiento legislativo y que no fue parte de

los planteamientos iniciales, es lo tocante a la efectividad

del control constitucional sobre las VPL. Ese tema pertenece

a otro nivel de análisis, sin embargo, en esta investigación

fue necesario abordarlo para poder abastecer la informa-

ción primaria. De lo encontrado, se adelanta aquí que la

interpretación de los Jueces constitucionales en las acciones

de inconstitucionalidad no ha alcanzado a proteger del todo

la legitimidad de las normas, esto es, que queda un ám-

bito de sombra por el que no pasa la vigilancia o el resar-

cimiento de las violaciones al procedimiento legislativo desde

lo jurisdiccional.

Pueden resumirse en tres los problemas que abordó

este trabajo:

a) Escasez de estudios sobre el comportamiento de los

congresistas mexicanos bajo las nuevas reglas de

desarrollo democrático en México.

de otras infracciones, que muchas de ellas trastocan, al final del día, un bien jurídico protegido del Estado constitucional: la soberanía popular.

39


b) Existencia de violaciones al procedimiento legisla-

tivo que vulneran el principio democrático y que no

están catalogadas científicamente.

c) Existencia de casos que no alcanzan la protección

jurisdiccional de la Corte cuando se trata de tras-

gresiones al principio democrático en la función

legislativa.

4. Hipótesis

En el Capítulo IV se hizo una descripción detallada de los

componentes de la hipótesis principal y de la alternativa,

para así engarzar sus elementos con la estrategia metodo-

lógica que se utilizó al buscar su corroboración. Toca aquí

plantear las hipótesis que encaminaron esta investigación,

pero antes, se numeran y localizan los enunciados que se

consideraron plausibles para sostener la argumentación de

este trabajo.70

70 La técnica de esta argumentación que se ciñe a Guibourg, Ricardo A., Sobre la argumentación, p. 3. Documento en formato electrónico proporcionado por el autor durante el curso de Estructuras argumentales, del año lectivo 2010. Sobre la argumentación expresa: "es un conjunto de al menos dos enunciados o grupos de enunciados, donde el primer enunciado o cada miembro del primer grupo recibe el nombre de argumento, el segundo enunciado o cada miembro del segundo grupo es denominado conclusión y el conjunto entero (la argumentación) afirma que, al menos en alguna medida, la conclusión (o la pluralidad de ellas) resulta apoyada por el argumento o por el conjunto de argumentos".


40

La pluralidad política de las cámaras comienza a observarse desde 1997.

Capítulo I

El Partido Revolucionario Institucional se desar-ticuló como partido hegemónico, propiamente desde el año 2000.

Capítulo I

La academia sostiene que la debilidad del Poder Legislativo radicó en que existía un partido hegemónico.

Capítulo I

Es factible localizar el principio democrático en un procedimiento legislativo, y desdoblarlo en nor-mas de procedimiento identificables.

Capítulo II

Existen violaciones al procedimiento legislativo que vulneran el principio democrático.

Capítulo II

Desde 1995, al Juez constitucional mexicano le ha correspondido proteger el principio demo crá-tico en el procedimiento legislativo mediante las acciones de inconstitucionalidad.

Capítulo III

Las sentencias de las acciones de inconsti tu-cionalidad son un instrumento adecuado para es-tudiar las VPL que se cometen en México.

Capítulo III

En estudios preliminares se observan transgre-siones procedimentales en la función legislativa.

Capítulos I y III

Bajo estas premisas se formuló la siguiente hipótesis

principal:

En México, se cometen violaciones al procedimiento legislativo que vulneran el principio democrático, aun cuando el partido hegemónico se desarticuló como tal y existe pluralidad política en las cámaras.

41


Esta hipótesis se diseñó para proveer un primer nivel

de conocimiento sobre las transgresiones procedimenta-

les en el Legislativo. Como se ha mencionado, no existía en

México información previa sobre el tema. Ante esta pro-

blemática se pretendió llenar un vacío de conocimiento

que permitiera posteriormente, hacer inferencias o establecer

prospectivas sobre una base científica.

El marco teórico utilizado parte de la democracia cons-

titucional, que fue el que permitió identificar qué normas

concretan el principio democrático en cada una de las fases

del procedimiento legislativo. Como se explicará en su mo-

mento, se utilizaron como indicadores los requisitos de

mayoría, participación y publicidad (Capítulo II).

La evidencia demostró que fue pertinente elegir ese

marco teórico y esos indicadores para estudiar la dispraxis

en la función legislativa, pues de todas las infracciones re-

clamadas en el tema, el 85%,71 fue por afectaciones que

redundaban en la vulneración al principio democrático en la

función legislativa; y el 15% restante, respondió a actos

pro pios del Ejecutivo (que no son objeto de este estudio) o

errores tipográficos sin trascendencia, entre otros.

71 Este 85% se conformó por 12.3 para el requisito de mayoría; 59.8 el requisito de participación y 12.9 de publicidad.


42

La corroboración de esta hipótesis implicó la gene-

ración de información original, como un catálogo de trans-

gresiones procedimentales, que surgió a partir de la

identificación normativa de concepto teórico del principio

democrático en la función legislativa.72

Se encontró que de los cuatro indicadores ya descri-

tos, el de participación fue el más reclamado por los accio-

nantes y a su vez el más vulnerado; los partidos políticos

federales fueron los que más interpusieron demandas de

AI y se centraron en las leyes emitidas por los congresos

locales.

Aún sin conocer los hallazgos que fueren a encon

trarse, se adelantó desde el protocolo de investigación una

hipótesis alternativa73 o accesoria:

72 El requisito de Mayoría tiene los siguientes ítems: vicios en votación e insuficiente quórum de asistencia. En el de Participación se elaboraron 11 ítems: vicios en convocatoria, notificaciones o trámites preparatorios para la sesión colegiada; dispensa injustificada de trámites legislativos; se inhibió participación democrática; deliberación insuficiente; se inhibió participación externa; ausencia de debate; defecto en iniciativa; vicios en turno; trámites legislativos sin fundamento; inconsistencias en el orden del día y procedimiento ordinario y no el constitucional. En el indicador de Publicidad: vicios en dictamen; vicios en actas y ausencia de dictamen.

En el indicador de Otros: falta de oportunidad en la expedición de la norma impugnada; defectos en publicación del Ejecutivo; actos propios del quehacer legislativo y vicios en acceso a la información.

73 Se entiende por hipótesis alternativa aquella que se plantea cuando es posible realizar otra aseveración distinta a la hipótesis principal, porque existe la probabilidad de que el fenómeno en estudio esté siendo influido por otras

43


Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano que vulneran el

principio democrático, son cometidas por los legis ladores sin que la per

tenencia a un partido político sea determinante.

Debe decirse que la información disponible no arrojó

información contundente como para persistir en esta ase-

veración, puesto que, aún y con la mayor pluralidad en las

cámaras legislativas, el PRI ha seguido teniendo un amplio

porcentaje de las mayorías en los congresos mexicanos

durante los 16 años que se estudiaron. Por tanto, los parti-

dos políticos distintos no han estado –la mayor de las ve-

ces–, en la posición de ser proclives a cometer violaciones

procesales contra las minorías legislativas, lo que disminuye

considerablemente la posibilidad de constatar si todos los

partidos tienen una tendencia hacia las transgresiones pro-

cesales. Se puede observar en la siguiente gráfica, como el

PRI ha tenido preponderancia en detentar las mayorías

(calificadas, absolutas o relativas) al frente de los congresos

locales durante el periodo de estudio.

situaciones. Cfr. Cid, Alma del et. al., Investigación. Fundamentos y metodología, 2a. ed., México, Pearson, 2010, p. 66.


44

Gráfica 1.5. Porcentaje de las mayorías ocupadas por

partidos políticos en los congresos locales

(1994-2010).74

PAN20%

PRI64%

UPC1%

UXC1%

CAC1%

COAL.6%

ALIANZA0%

PRD7%

Fuente: elaboración propia, a partir de datos otorgados por CIDAC. Este dato termina en el año 2010 porque se hizo un corte transversal de cada cuatro años.

Por otra parte, la información que se generó en este

trabajo, abrió paso a un segundo nivel de análisis –aunque en

fase inicial–, y es el que se coloca justo en la tensión clásica

entre la democracia representativa y la jurisdicción consti-

tucional en temas que atañen a la voluntad soberana, como

el emitir normas generales.

74 Este dato aglutina todo tipo de mayorías, sean relativas, absolutas o calificadas. Como anexo a este trabajo se presentan a detalle la información, en este punto bastan los porcentajes para corroborar lo dicho.

45


Se constató que el instrumento jurídico de la acción

de inconstitucionalidad, tal como está diseñada, no ofrece

siempre la posibilidad de proteger el principio democrático

efectivamente; el Juez constitucional ha dejado vicios sin es-

tudiar y por lo tanto, zonas sin proteger.

5. Objetivos

La finalidad de este trabajo se desprende de su denomi

nación, y puede resumirse en tres acciones básicas: a) Iden-

tificar las violaciones al procedimiento legislativo; b) hacer

un estudio de sus causas y efectos, y c) realizar este estudio

a través del control constitucional abstracto en México. Visto

así, los objetivos generales son los siguientes:

ObjetivOs generales lOcalización

Identificación de las violaciones al procedimiento legislativo mexicano a partir de la recopilación y sistematización de las ejecutorias de las accio-nes de inconstitucionalidad.

Capítulo II y IV

Delimitación de las violaciones al proce dimiento legislativo mexicano que alcanzan la protección constitucional abstracta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Capítulo III y IV

Determinación de los efectos de las VPL que afectan el principio democrático, esto dentro del marco de un Estado constitu cional y democrá-tico de derecho, y en especial, en el contexto del desarrollo constitucional y democrático mexicano.

Capítulo I, II, IV y conclusiones.


46

Como se observa, el cumplimiento de los objetivos

planteados (desde el mismo Plan de tesis) convergen en el

Capítulo IV, pues es ahí, donde con datos empíricos se con-

trasta el soporte teórico de los capítulos precedentes.

6. Delimitación del campo espacial y temporal

El periodo de estudio abarca más de 16 años, los mismos

que comprende la Novena Época del Semanario Judicial de

la Federación,75 esto es, del 1 de enero de 1995 al 3 de oc-

tubre de 2011. El inicio en 1995 responde al comienzo de la

vigencia de las acciones de inconstitucionalidad (antes no

existían en el ordenamiento jurídico mexicano) y en junio

de 2011 hubo una reforma constitucional en materia de dere-

chos humanos y justicia constitucional,76 que propició el tér-

mino de la Novena Época y el inicio de la Décima en octubre

del mismo año.

El periodo de estudio también responde a que a partir

de 1997 se vivió por vez primera un gobierno dividido en

75 En el Capítulo IV se desagregará este apartado, basta por ahora adelantar que las épocas "son las etapas cronológicas en que la Suprema Corte de Justicia de la Nación agrupa los criterios publicados en el Semanario Judicial de la Federación y por Acuerdo 5/1995 del Tribunal Pleno de la SCJN, del 13 de marzo de 1995, se estableció como fecha de inicio de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, el 4 de febrero de 1995." Cfr. http://www.scjn.gob.mx/conocelacorte/Paginas/Que_hace_SCJN.aspx#trece (Consultado el 18 de agosto de 2012).

76 Cuya descripción será abordada en detalle en el Capítulo IV.

47


México y a que este fenómeno comenzó a reflejarse en las

entidades federativas; como se ha venido repitiendo, a

partir de finales de los noventa la desarticulación del PRI

como partido hegemónico comenzó a perfilarse y se con

solidó en el año 2000.

Territorialmente la tesis abarca las 32 entidades fe

derativas –toda la República mexicana–; y a los niveles de

gobierno federal, estatal y del Distrito Federal. Esto respon-

de a dos razones: a) el objeto de estudio son los vicios en la

elaboración de normas de todo el Poder Legislativo mexi-

cano, que equivale al Congreso de la Unión, la Asamblea

Legislativa del Distrito Federal y los congresos estatales, y

b) se eligió como herramienta de estudio a las acciones de

inconstitucionalidad porque al ser un instrumento de control

constitucional concentrado, la Corte puede conocer de las

normas generales emitidas en todo el territorio mexicano.

7. Recolección de datos

En el Capítulo IV se hizo un desglose pormenorizado de la

metodología para obtener y sistematizar los datos, aquí se

resumen las acciones principales de este apartado:

1. Se conoció la cantidad total de acciones de inconstitu-

cionalidad que ingresaron a la Suprema Corte de Jus-

ticia de la Nación (SCJN) durante el periodo de estudio.


48

Entendiéndose aquellas demandas resueltas y pendientes

de resolver, esto a partir de los datos presentados en los

informes anuales del Ministro Presidente de la Suprema

Corte de Justicia.

2. Se recabaron las sentencias disponibles en formato elec-

trónico, dictadas sobre las acciones de inconstitucionalidad

durante el periodo de estudio.

3. Se elaboró un instrumento de recolección de datos –pre-

liminar– que permitió albergar información destacada de

todas las resoluciones disponibles.

4. Se delimitó el universo de estudio a partir de la clasi-

ficación de las ejecutorias recabadas, se seleccionaron

aquellas en que existían pronunciamientos sobre viola-

ciones al procedimiento legislativo.

5. Se diseñó un formulario específico que permitió extraer

las características observables del universo de estudio,

que incluyó las variables empíricas y teóricas tendientes

a poseer valor probatorio con respecto a la hipótesis plan-

teada. (Formato que se agrega como Anexo).

6. Se elaboró una base de datos extensa en Excel para

albergar y catalogar la información; mismo que se uti-

lizó para la presentación de resultados.

49


7. Se desarrolló el análisis cuantitativo y cualitativo de las

resoluciones de la Corte.

8. Se clasificó a partir de las ejecutorias de la Corte mexi-

cana, las violaciones al procedimiento legislativo que vul-

neren el principio democrático y las que no lo hacen, y

se incorporaron a la base de datos.

9. Para la sistematización de los datos de carácter electoral

se utilizó el programa SPSS (Statistical Package for the

Social Sciences) para el tratamiento de la base de datos

y para la elaboración de cuadros estadísticos se utilizó

Excel.

8. Relevancia de la investigación

La atención de la doctrina constitucional mexicana se ha

centrado tanto en el sistema presidencial como en el Poder

Judicial, y por lo que hace a éste último, las monografías

más elaboradas se centran en el control constitucional; sin

embargo, el tema de la validez de las normas por cuestiones

de forma no ha sido abordado con tanto interés. Si bien la

Corte en el año 2007 lo detectó como un tema que merecía

estudio,77 en las investigaciones empíricas más destacados

77 En el libro editado por la Corte denominado ¿Qué son las acciones de inconstitucionalidad?, se anexa un apéndice donde se describen las diez sentencias más relevantes en materia de Acciones de inconstitucionalidad, de nuestro


50

sobre el control constitucional abstracto en México no se

distingue la misma atención.

En la obra más reciente de análisis cuantitativo sobre

justicia constitucional78 este fenómeno no fue estudiado. Tam

poco figuran las violaciones al procedimiento legislativo como

variable en la base de datos @lex que está disponible en

la página de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.79

De las escasas investigaciones empíricas de México, como

las de Laura Valencia Escamilla80 (disciplina parlamentaria),

Robert Balkin81 (Poderes legislativos estatales), Luis Carlos

interés son los siguientes títulos: En las acciones de inconstitucionalidad, Las violaciones formales trascienden de manera fundamental a la norma general impugnada (AI 36/2001), Procede la acción de inconstitucionalidad para impugnar constituciones locales (AI 9/2001), La acción del Concurso Nacional de Tesis En torno al Futuro de la Administración de Justicia Constitucional en México de inconstitucionalidad es improcedente para impugnar actos negativos de los congresos locales (Reclamación 619/2001), en Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, SCJN, 2007, pp. 6769, 7577 y 9194.

78 Cfr. Bustillos, Julio, La justicia constitucional en México. Análisis cuantitativo de las resoluciones judiciales en materia constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009, pp. 5362.

79 Las variables estudiadas son generales, como tipos accionantes, tipos de normas impugnadas, temas sobre los que versan las demandas, etc. Disponible en: http://www.internet2.scjn.gob.mx/alex/ (Consultado el 27 de julio de 2011).

80 La disciplina parlamentaria en México, LVII Legislatura de la Cámara de Diputados en México, México, UNAM, 2005. Esta obra está dedicada al estudio de la primera Legislatura en que el PRI perdió la mayoría absoluta (19972000), lo que corrobora el señalamiento que se hizo líneas arriba, sobre la importancia del año de 1997, que figura como referencia histórica en el Derecho parlamentario mexicano.

81 Cfr. Balkin, Robert (coord.), El Poder Legislativo estatal en México. Análisis y diagnóstico, México, Universidad Estatal de Nueva York, 2003.

51


Ugalde82 (temas varios sobre el Legislativo), incluso de la

autora,83 no se abordó el referido tema.

En el derecho comparado los vicios procedimentales

en la elaboración de normas sí se han tratado aunque no de

forma abundante. Destacan la aportación doctrinal y casuís-

tica de Biglino Campos, o la monografía exhaustiva de Pala-

cios Torres, y por lo que hace al estudio empírico y cualitativo

de sentencias constitucionales de la Corte Suprema de Ar-

gentina, el trabajo de Jorge Bercholc.84

82 Diversos Reportes Legislativos que se editan desde la Asociación Civil denominada Integralia. Pueden consultarse en: www.integralia.com.mx (Consultado el 3 de diciembre de 2013).

83 Orta Flores, Sara Berenice, “El poder legislativo estatal en México, elementos para registrar su evolución”, en Balkin, Robert (coord.), El Poder Legislativo estatal en México. Análisis y diagnóstico, México, Universidad Estatal de Nueva York, 2003, pp. 1340.

84 Cfr. Biglino Campos, Paloma, Los vicios en el procedimiento legislativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991; Palacios Torres, Alfonso, Concepto y control del procedimiento legislativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005; Bercholc, Jorge O., La independencia de la Corte Suprema a través del control de constitucionalidad, respecto a los poderes políticos del Estado (19351998), Buenos Aires, Ediar, 2004. Además también se encuentra bibliografía específica como: Aguiar de Luque, Luis, "El tribunal constitucional y la función legislativa: el control del procedimiento legislativo y de la inconstitucionalidad por omisión", Revista de Derecho Político, núm. 24, 1987, pp. 1130; Agor, Weston H. (ed.), Latin American Legislatures; their Role an influence, Praeger, New York, 1971; Galeotti, Serio, Contributo alla teoria del procedimento legislativo, Milano, Dott A. Guiffré EditoreUniversitá Degli Studi di Urbino, 1957; Aranda Álvarez, Elviro, Los actos parlamentarios no normativos y su control jurisdiccional, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998; Béjar Algazi, Luisa (coord.), Qué hacen los legisladores en México. El trabajo en comisiones, México, PorrúaH. Congreso del Estado Libre y Soberano de MéxicoUNAMFacultad de Ciencias Políticas y Sociales, 2009; Carbonell y Sánchez, Miguel, Algunas consideraciones sobre el procedimiento legislativo en México, México, Escuela Libre de DerechoSociedad de AlumnosComité Ejecu


52

La investigación que más se acerca a la cuestión que

nos ocupa fue abordado por López Ayllón en una investigación

empírica realizada a doce años de vigencia de las acciones

de inconstitucionalidad (1995-2007),85 en esta obra se hace

un balance de las acciones de inconstitucionalidad en temas

generales, y ahí el autor alcanza a destacar el elevado nú-

mero de demandas interpuestas para controvertir cuestiones

de forma y menos para asuntos relacionados con la mate-

tivo, núm. 6, 1993, pp. 4552; GarcíaEscudero Márquez, Piedad, El procedimiento Legislativo ordinario en las Cortes Generales, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006; Gentile, Horacio Jorge (comp.), El Poder Legislativo. Aportes para el conocimiento del Congreso de la Nación Argentina, Uruguay, Asociación Argentina de Derecho ConstitucionalKonrad Adenauer, 2008; Hernández Valle, Rubén, "El control de constitucionalidad del procedimiento de reforma constitucional", Estudios Constitucionales, Santiago (Chile), Centro de Estudios Constitucionales, año 4, núm. 2, 2006; Jiménez Aparicio, Emilio, "Las infracciones del procedimiento legislativo: algunos ejemplos", Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, núm. 3, mayoagosto, 1989, pp. 143197; MartínRetortillo Baquer, Lorenzo, "El control del Tribunal Constitucional de la actividad no legislativa del parlamento", Revista de Administración Pública, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, núm. 107, mayoagosto, 1985; MartínRetortillo Baquer, Lorenzo, "El control parlamentario por el Tribunal Constitucional", Anuario Jurídico de la Rioja, núm. 2, 1996; Ortega Santiago, Carlos, "La inviolabilidad parlamentaria, las funciones propias de los parlamentarios y la doctrina de los Interna Corporis Acta en la jurisprudencia reciente de la Corte Constituzionale italiana", Teoría y realidad constitucional, Madrid, Universidad Nacional de Educación a distancia, núm. 3, 1er. semestre, 1999; Ortiz Arana, Fernando y Trejo Cerda, Onosandro, El procedimiento legislativo mexicano, México, Editorial Sista, 2005, y Sepúlveda Muñetón, Jaime, Concepto y práctica del procedimiento legislativo colombiano, Tesis de grado, s.e., s.a., núm. 27, entre otros.

85 Cfr. López Ayllón, Sergio y Valladares, Florencio, "Las acciones de inconstitucionalidad en la Constitución mexicana: Balance empírico de doce años de ejercicio", Cuestiones constitucionales. Revista mexicana de Derecho Constitucional, México, núm. 21, juliodiciembre de 2009, pp. 191192. Disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/cconst/cont/21/ard/ard6.htm (Consultado el 24 de julio de 2011).

53


ria de la ley impugnada, sobre todo por los partidos políticos.

El autor detectó que fue común que se recurriera a invocar la

inconstitucionalidad de la ley por violaciones al principio de

legalidad y debido proceso (artículos 14 y 16); a esta ten-

dencia la catalogó incluso de muletilla, pues respondía a la

costumbre del litigante por reclamar cuestiones de legalidad

en el juicio de amparo. En su estudio afirma que la Corte

determinó que en algunas ocasiones efectivamente existie-

ron transgresiones a los artículos 14 y 16 constitucionales.86

Debe decirse que, ni en la obra referida, ni en ningún

otro hasta el momento, se ahonda sobre cuales violaciones

al procedimiento se cometieron con más regularidad, ni los

criterios de la Corte para valorarlos. Incluso, al terminar esta

investigación se corroboró que efectivamente existió un alto

número de reclamos por el principio de legalidad y debido

proceso, y que sí se utilizó este reclamo como muletilla (el

artículo 16 se invocó siete veces de cada diez). Por lo que,

dado lo poco significativo que resultaba incluir un indicador

tan socorrido por los accionantes, de su pobre motivación jurí-

dica y de la escasa atención que recibía de la Corte, se eli-

minó como ítem en esta investigación.

Por lo anterior, se dejó de lado la causal detectada por

López Ayllón que era la que más se acercaba al tema, y se

86 Idem, p. 192.


54

generaron indicadores originales que permitieran estudiar

con mayor nitidez la problemática detectada. La relevancia

del estudio puede inferirse al observar que las VPL tal y

como en este trabajo se catalogaron, significaron más de la

cuarta parte de los reclamos en las demandas de las accio-

nes de inconstitucionalidad: 26.7 por ciento.

La aportación que pretende este trabajo dentro de la

disciplina del derecho constitucional y en especial del dere-

cho parlamentario, es mostrar al especialista interesado, un

catálogo de las violaciones procedimentales que se cometen

en México cuando se elaboran normas, estas violaciones siem-

pre analizadas bajo la perspectiva del principio democrático.

Además con la información encontrada, se puede avan-

zar a otro nivel de análisis más adelante, que consistiría en

plantear propuestas teóricas y jurídicas, en lo que hace a

la tensión existente entre el papel del Juez constitucional

frente a la democracia representativa, esto con base en da-

tos fácticos.

9. Limitaciones de la investigación

Como se describió líneas arriba, la hipótesis accesoria po-

see componentes a corroborar de carácter electoral, esto

requirió para su contrastación el conocer las filiaciones políti

55


cas de los parlamentarios que transgredieran el procedimiento

legislativo.

Pues bien, la limitante que la autora enfrentó consistió

en no encontrar dentro de la sentencia información sistemá-

tica y homogénea sobre el partido político al que pertenecían

los legisladores transgresores. Esta información no se encon-

tró en las sentencias porque desde las demandas de accio-

nes de inconstitucionalidad frecuentemente,87 no se aclaraba

a qué partido pertenecían los diputados que cometieron la

infracción; incluso las más de las veces, los diputados cuando

presentaban una demanda lo hicieron como minoría legisla-

tiva, sin especificar partido político, por lo que tampoco se

logró registrar su pertenencia.

El no poder registrar las filiaciones políticas de las mi

norías accionantes ni la de los legisladores acusados, llevó

a la que escribe a obtener esa información de una fuente

distinta a la sentencia. La opción que se eligió fue localizar

la fecha en que la ley impugnada se publicó, para después

contrastar esa fecha con una base de datos88 donde se in-

87 Afirmación que la autora corroboró cuando tuvo acceso a 20 expedientes originales de acciones de inconstitucionalidad, que se consultaron in situ en la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

88 Datos obtenidos en las oficinas del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed), de CIDAC, del Sistema de Información legislativa, y datos de acceso público en páginas oficiales. La información estaba desagregada en forma anual por lo que se procedió a integrar la base de datos


56

dica la duración de las legislaturas en el periodo de estudio,

y así se logró hacer el registro de los partidos políticos que

ostentaban las minorías y mayorías en los congresos al

momento de aprobar la ley reclamada. Se tomó en cuenta

que son más proclives a cometer infracciones aquellos que

están en condiciones de imponer una decisión (ley), por lo

que verificar las mayorías existentes al momento de la san-

ción nos pareció consistente.

En los dos capítulos siguientes, corresponde hacer el

desglose teórico de este trabajo.

con las siguientes variables: año, clave del estado, nombre del estado, Legislatura (con número romano), fecha de inicio del primer periodo legislativo, fecha del segundo periodo legislativo, base Constitucional del estado (número de artículo constitucional), nombre del coordinador del Congreso Estatal, Distrito del coor dinador, partido del coordinador, nombre del Diputado de mayoría relativa, nombre del partido del Diputado de mayoría relativa, Distrito electoral (I a XL), nombre del Diputado de representación proporcional, nombre del Partido del Diputado de representación proporcional.

57

capítuLo ii. eL principio democrático

en eL procedimiento LegisLativo

El principio democrático debe jugar […] en el derecho público de nuestros días, un papel equivalente a aquel que desempeñó el prin-cipio monárquico en el derecho público del siglo XIX. Para ello es preciso […] extraer las consecuencias jurídicas pertinentes de la atri-bución al pueblo de la soberanía.

Manuel AragónConstitución y Democracia, 1989

1. Introducción

El propósito de este capítulo es profundizar sobre las pre-

misas teóricas que sostienen este trabajo de investigación.

La guía argumental tiene como fin práctico justificar y dotar

de contenido a cada una de las variables que se utilizarán en

la parte empírica del Capítulo IV. Este trabajo, que pretende

retratar la realidad jurídica de una mala praxis institucional

(función legislativa en México), partirá de los conceptos de

teoría constitucional que se derivan del constitucionalismo

contemporáneo occidental de la segunda mitad del siglo XX.

La base doctrinal sobre la que se estudiará al Poder

Legislativo surge de la conceptualización del Estado consti-


58

tucional y democrático de derecho, toda vez que es factible

abordar el análisis de una institución pública partiendo de la

democracia como concepto articulador de los poderes públi-

cos; de la supremacía y el control constitucional y, en es-

pecial para el desarrollo de este trabajo, desde el carácter

principialista y vinculante de la Constitución.

Precisamente en los principios generales de derecho se

asienta lo que será esta aportación. Que partirá de lo abs-

tracto a lo concreto, de traducir un concepto jurídico-político

que por esencia está afectado de vaguedad (democracia) y

decodificarlo en normas de procedimiento definidas. Tal y como

se observa en el título de este capítulo, será el principio de-

mocrático el eje de la argumentación en torno a la función

legislativa.

Este capítulo procurará demostrar la factibilidad de

extraer del procedimiento legislativo mexicano aquellas

fases empapadas del principio democrático y distinguir así

otras fases que, si bien son imprescindibles, muchas veces

están ahí para procurar la eficacia o la inmediatez de los

trámites legislativos y no para proteger –en palabras de

Manuel Aragón– "la atribución al pueblo de la soberanía".

59


sección primera

2. El Estado constitucional de derecho

La adjetivación del Estado como constitucional de derecho,

dota a este estudio del sustento teórico que permite abordar

la problemática que se genera a partir de los vicios cometi-

dos durante un procedimiento de elaboración normativa.

Se requiere partir de un paradigma de Estado que

con tenga elementos mínimos como: a) un poder consti-

tuyente emanado de un proceso democrático; b) coopera-

ción y diálogo institucional para el equilibrio de las relaciones

interpoderes;89 c) jurisdicción constitucional, y d) un Poder

Legislativo susceptible de control por esta vía.

Luigi Ferrajoli ha aportado a la ciencia del derecho

–además de su teoría garantista– una clasificación esque-

89 En los términos de la propuesta que ha venido trabajando Jorge O. Bercholc, y que puede leerse en un ejercicio de abstracción publicado en "Diez ‘tips’ (consejos) sugeridos para una aproximación a la cuestión del control del poder desde la sociología política y la ingeniería institucional", Derecho Público, Suplemento de Derecho Público, edición mensual del 21 de octubre de 2013. Sobre el tema de cooperación y diálogo institucional para el equilibrio de las relaciones interpoderes el autor enfatiza que "El poder del Estado es sólo uno, en todo caso, dividido funcionalmente en tantas partes como sea menester para la eficacia de la administración del Estado. Ello implica novedades en los esquemas tradicionales de checks and balances (frenos y contrapesos), y el control de la gestión política".

Disponible en: http://www.eldial.com.ar/nuevo/suplepublicosolapa.asp? camara=Doctrina (Consultado el 5 de noviembre de 2013).


60

mática de los paradigmas de Estado que se configuraron a

través de la historia universal de Occidente. Esta clasifica-

ción, si bien no es la única, goza de una amplia aceptación

en la doctrina constitucional, en virtud de que resulta útil

cuando se trata de ubicar a alguna institución pública en la

línea del tiempo. Ferrajoli parte de la observación del Estado

desde dos sentidos: el lato, débil o formal entendiéndolo como

aquel en que los poderes públicos son otorgados por la ley

y ejercidos de acuerdo a las formas y mediante los proce-

dimientos establecidos legalmente; en este sentido, estados

no liberales y antidemocráticos pueden incluso, ser Estados de

derecho.90

La segunda perspectiva de Estado que desarrolla

Ferrajoli es el fuerte o sustancial, que se refiere solamente

a los ordenamientos en los que los poderes públicos están

también sujetos a la ley, pero no sólo en lo que toca a las

formas, sino también a los contenidos. Este significado es

restringido, pues únicamente se refiere a aquellos Estados de

derecho en los que todos y cada uno de los poderes están

vinculados al respeto de los principios sustanciales ema-

nados de normas constitucionales, como son los derechos

90 Ferrajoli, Luigi, "Pasado y futuro del Estado de Derecho", en Carbonell, Miguel (ed.), Neoconstitucionalismo(s), 4a. ed., Madrid, UNAMTrotta, 2009, pp. 1314.

61


fundamentales, la división de poderes91 y por supuesto, el

principio democrático.

El concepto de Estado de derecho a utilizar se enfoca

hacia el restringido (fuerte o sustancial) que se localiza en

el modelo normativo neoiuspositivista del Estado constitu-

cional de Derecho (o Estado constitucional) que se generó a

partir de las constituciones rígidas y del control de consti-

tucionalidad de las leyes difundido desde Europa a los países

de occidente después de la Segunda Guerra Mundial; desde el

paradigma que dejó atrás al Estado débil o formal correspon-

diente al modelo normativo paleoiuspositivista del Estado

legislativo de derecho (o Estado legal).92 En suma, son tres

los paradigmas de Estado que se requieren distinguir: a) el

del Derecho premoderno; b) el del Estado legislativo de dere-

cho, y c) el del Estado constitucional de derecho.93

Entre las características que ha desarrollado la doc-

trina sobre el Estado constitucional, resulta oportuno elegir

la de Manuel Aragón. Este autor lo concibe como una forma

específica de Estado que responde a los principios de legi

91 Idem.92 Aquél que surgió al nacer el Estado moderno y que monopolizó por primera

vez la producción jurídica. Ibidem, p. 14.93 Tras las implicaciones de la globalización del derecho, el autor abre la posibi

lidad conceptual de un cuarto modelo de Estado, el internacional de derecho. Cfr. Idem.


62

timación democrática del poder (soberanía nacional); de

legitimación democrática de las decisiones generales del

poder (el respeto a la ley como expresión de la voluntad

general) y de distintos tipos de limitaciones: a) la material

(reconocimiento de derechos fundamentales), b) la fun-

cional (división de poderes) y c) la temporal (elecciones

periódicas).94

El principio democrático en la función legislativa se

situaría, siguiendo a Manuel Aragón, en la legitimación demo-

crática del poder y de sus decisiones, y por supuesto en la

separación de poderes. Esto implica que el principio demo-

crático dentro de un Estado constitucional se posa en una

base teórica movediza, donde los conceptos democracia y

Constitución se encuentran en colisión continuamente, como

se explicará más adelante.

Antecedentes

En el medioevo, el derecho se conformaba a partir de una mul-

tiplicidad de fuentes. La producción jurídica era una tarea

94 Aragón Reyes, Manuel, Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del control, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1994, pp. 2425. Sobre las características del Estado constitucional, véase Gil Domínguez, Andrés, Escritos sobre neoconstitucionalismo, Buenos Aires, Ediar, 2009.

63


depositada en diversas instituciones estatales, como: el impe-

rio, la iglesia, los príncipes, los municipios y las corporaciones.

Por tanto, el derecho premoderno no tenía una forma-

ción legislativa, era jurisprudencial y doctrinal. El derecho

común estaba asentado en la antigua tradición romanística

por las elaboraciones doctrinales y jurisprudenciales, y su

validez no dependía de su forma de producción sino de la

intrínseca racionalidad o justicia de sus contenidos.95

El derecho natural fue la base de la producción jurí-

dica. Así nació el iusnaturalismo, en la era del medioevo

europeo y de los señores feudales fuertes, en la de reyes

que sólo ocupaban una posición de primus inter pares (pri-

mero entre sus iguales) con la nobleza, quienes tenían el

verdadero poder económico.96 Por ejemplo en Inglaterra,

cuna del parlamento, en un principio la representación de sus

integrantes obedecía "más a una convocatoria de caballeros

y burgueses para reunirse en el Consejo del Rey, como

necesidad y convivencia real que como un privilegio o

derecho".97

95 Ferrajoli, Luigi, "Pasado y futuro del Estado de Derecho", en Carbonell, Miguel (ed.), Neoconstitucionalismo(s), op. cit., p. 15.

96 Lassalle, Ferdinand, ¿Qué es una Constitución?, México, Diálogo, 1999, p. 62.97 Valencia Escamilla, Laura, La representación parlamentaria. Un recorrido histó

rico por la teoría política, México, Miguel Ángel Porrúa, 2007, pp. 17 y ss.


64

En el Estado premoderno, al no existir fuentes del

derecho que monopolizaran la producción jurídica, no cabía

la hipótesis de vicio procesal alguno. Porque como se men-

cionó, la validez de la norma dependía de la legitimidad de

–parafraseando a Lassalle– los factores reales de poder de esa

época, y de que los contenidos fueran justos. La fórmula de

producción jurídica se identifica como Veritas, non auctori

tas facit legem (la verdad y no la autoridad hace la ley).

El poder parlamentario de medioevo no tuvo una con-

sistencia permanente que lo hiciera posicionarse frente al

Rey.98 Éste, en la medida que fue incrementando su fortuna

y su ejército, generó el Estado absolutista, que fue el cenit

del Estado premoderno.

El advenimiento del Estado moderno o liberal emer-

gió de varias coordenadas. Es factible determinar tres de

ellas: en 1688 en Inglaterra con el derrocamiento de Jacobo

II, cuando nace propiamente la democracia parlamentaria

moderna;99 en 1778 con la independencia de las 13 colonias

de Norteamérica y en 1789 con el inicio de la primera Revo-

98 Muchos parlamentos europeos fueron impotentes o disueltos como los estados generales franceses que de 1614 a 1789 no fueron convocados (175 años). En Inglaterra el parlamento tuvo una existencia continua pero continuó sin fuerza. Ibidem, pp. 1718.

99 Idem.

65


lución Francesa, cuando el Tercer Estado se autoproclama

como Asamblea Nacional.

Tras las célebres revoluciones liberales, el Estado

comienza a hidratarse hasta la última de sus extremida

des con un nuevo concepto: el de soberanía. El paradigma de

Estado cambia, porque la producción jurídica se concentra y

sistematiza dentro de un órgano, que ahora, en principio,

representa al pueblo: el parlamento.

Nace así el Estado legislativo (o legal), que se germina

con la innovación de las constituciones: la norteamericana en

1787 y la francesa en 1789. Ésta última fue la más difundida,

porque los derechos del hombre por primera vez se plasma-

ron por escrito en Occidente. El Estado liberal o legislativo

ofreció sustancialmente, además del otorgamiento de liber-

tades, el monopolio estatal de la producción jurídica y por tanto

el principio de legalidad como norma de reconocimiento

válido.100

De esta forma, la legalidad como norma de recono-

cimiento válido implicó lo que puede catalogarse como una

nueva categoría de legitimidad: la racional. Precisamente este

100 Ferrajoli, Luigi, "Pasado y futuro del Estado de Derecho", en Carbonell, Miguel (ed.), Neoconstitucionalismo(s), op. cit. p. 15.


66

ítem de la taxonomía weberiana explica cómo la domina-

ción101 de la autoridad parte del derecho escrito (orde-

naciones estatuidas) y la obediencia social se genera de la

creencia en los derechos de mando de los llamados por esas

ordenaciones a ejercer una la autoridad (autoridad legal).

La legitimidad de la legalidad o del orden jurídico tiene

su base en las teorías contractualistas del Estado moderno.

Hobbes, Locke y Rousseau principalmente sentaron las bases

para que el poder político dejara de depositarse en un rey y

se depositara en el Estado Llano.

Tras el fulgor que despertó la aparición de las cons

tituciones liberales, sobrevino un problema: el de hacer que

lo previsto en el texto se cumpliera. La realidad evidenció

que el principio de legalidad en el que se sustentó todo el

sistema jurídico no fue suficiente para exigir de las autori-

dades –en especial del Poder Legislativo– un sometimiento

obligatorio a un texto normativo.

El fracaso del Estado legislativo frente a la realidad

social se debió a varios factores. El primero fue que la

Constitución era entendida como un documento político, o

101 Por dominación entiende Weber, "La probabilidad de encontrar obediencia a un mandato de determinado contenido entre personas dadas". Cfr. Weber, Max, Economía y sociedad, México, FCE, 1944, p. 43.

67


lo que es lo mismo, como un conjunto de buenas intenciones.

La legislación ordinaria era vista como fuente de aplicación

directa, y por tanto la interpretación de los Jueces102 permi-

tía la disponibilidad tanto de los derechos de las personas,

como de las obligaciones de los poderes del Estado.

En este modelo, la ciencia jurídica "se convierte en

un método explicativo de un objeto (el derecho positivo) y

autónomo separado de ella. La legitimación del derecho pro-

viene de la fuente de producción normativa: la legalidad".103

La fórmula normativa auctoritas, non veritas facit legem104

sienta las bases del positivismo jurídico.

El Poder Legislativo, dentro de este paradigma de Es-

tado, pudo incluso matizar los derechos del hombre para

permitir el ejercicio libre de las autoridades. Tomando en

cuenta que la fuente de legitimidad era la ley, por poseer

esa legitimidad racional, el juzgador nada podía hacer para

frenar tal hecho. Las interpretaciones teleológica, armónica,

literal y hermenéutica de los Jueces de la época se queda-

102 La interpretación de la ley que fue fundamentalmente teleológica, hermenéutica, armónica o literal. Sobre la tipología de la interpretación jurídica véase Carpizo, Enrique, Derechos fundamentales, interpretación constitucional, la Corte y los derechos, México, PorrúaInstituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, 2011, pp. 55 y ss.

103 Gil Domínguez, Escritos sobre neoconstitucionalismo, op. cit., p. 12.104 La autoridad, no la verdad, hace la ley.


68

ron cortas frente a las arbitrariedades de las autoridades

pú blicas: dos guerras mundiales bastan para ejemplificar

lo dicho.

A partir de las debilidades estructurales de este para-

digma emergió el Estado constitucional de derecho. Después

de la Segunda Guerra Mundial se generalizan en Occidente

los sistemas de control constitucional, la mundialización de los

derechos fundamentales y una distribución del poder con

énfasis democrático. Además, el reconocimiento de validez

del sistema se basó en una subordinación de la legalidad a

las nuevas constituciones (rígidas, abiertas, normativas), que

quedan jerárquicamente supraordenadas a las leyes.105

Concuerda con lo que se afirma la ya conocida apor-

tación de Riccardo Guastini sobre la constitucionalización de

los ordenamientos jurídicos. Como presupuesto, trae apa-

rejada una Constitución "extremadamente invasora, entro-

metida (persuasiva, invadente), capaz de condicionar tanto la

legislación como la jurisprudencia y el estilo doctrinal, la acción

de los actores políticos, así como las relaciones sociales".106

105 Ferrajoli, Luigi, "Pasado y futuro del Estado de Derecho", en Carbonell, Miguel (ed.), Neoconstitucionalismo(s) op. cit., p. 18.

106 Guastini, Riccardo, "La ‘constitucionalización’ del ordenamiento jurídico: el caso italiano", en Carbonell, Miguel (coord.), Neoconstitucionalismo(s), op. cit., p. 49.

69


Para precisar esta definición, que el mismo autor

cataloga de sugestiva, presenta una lista de condiciones de

constitucionalización, que satisfechas que fueren todas,

darían como resultado un ordenamiento totalmente consti-

tucionalizado.107 Dichas condiciones de constitucionalización

se resumen así: a) una Constitución rígida; b) la garantía

jurisdiccional de la Constitución; c) la fuerza vinculante de

la Constitución; d) la sobreinterpretación de la Constitución;

e) la aplicación directa de las normas constitucionales; f) la

interpretación conforme de las leyes, y g) la influencia de

la Constitución sobre las relaciones políticas.

Cambian entonces las condiciones de validez de las

leyes. Ya no lo son únicamente por su forma de su produc-

ción sino también por la coherencia de sus contenidos con

los principios constitucionales. Además de manera paralela

se altera el papel de la jurisdicción, que consiste en aplicar

la ley sólo si es constitucionalmente válida.108

107 Sobrepasa el objetivo de este trabajo el desglose de cada uno de estos puntos, por ello hacemos la remisión a la misma obra. Ibidem, pp. 50 y ss.

108 Ferrajoli, Luigi, "Pasado y futuro del Estado de Derecho", en Carbonell, Miguel (ed.), Neoconstitucionalismo(s), op. cit., p. 18. Aunado al anterior se deriva (tanto para la cultura jurídica como para la jurisdicción) una dimensión pragmática y una responsabilidad cívica, que eran desconocidas para la razón jurídica propia del viejo iuspositivismo formalista: el señalamiento de las antinomias y las lagunas, y la promoción de su superación por medio de las garantías existentes, o la proyección de las garantías que falten. Ibidem, pp. 1819.


70

En el actual paradigma la Constitución se convierte en

un documento jurídico vinculante, y en consecuencia requiere

de instrumentos normativos para reclamar cada artículo ahí

vertido.109 El Juez, que antes era un robotizado aplicador de

la ley, puede ser proactivo, la finalidad de su interpretación

debe ser al final del día la dignidad humana. La interpre

tación contemporánea del derecho deja atrás falacias tales

como cuando la ley es clara no admite interpretación,110 ya

que las interpretaciones jurisdiccionales no se agotan en la

literalidad del texto.

Interesa sobremanera resaltar que los principios cons-

titucionales adquieren categoría jurídica, no por el simple

hecho de estar en la Constitución (siendo así, se volvería al

principio de legalidad como parámetro de control) sino porque

éstos, al estar en una Constitución, legitiman y cohesionan

los fundamentos del Estado.

109 Sobre el tema véase a Favoreou, Louis, Los tribunales constitucionales, trad. Vicente Villacampa, Barcelona, Ariel, 1994; Peña Freire, Antonio Manuel, La garantía del Estado constitucional de derecho, Madrid, Trotta, 1997; en México a FixZamudio, Héctor, Introducción al derecho procesal constitucional, México, Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política, S.C. (FUNDAP)El Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C., 2002, entre otros.

110 Puntos desarrollados en la clase de Carpizo, Enrique, "Los fundamentos del Estado constitucional de derecho", Curso Internacional de Derecho Parlamentario, UNAM, julio de 2012. El autor hace un análisis profundo de las características mencionadas en su obra Del estado legal al constitucional de derecho, rasgos esenciales, México, Porrúa, 2014.

71


La legitimación de los principios constitucionales con-

lleva la aceptación de obediencia de la sociedad y de las

instituciones del Estado, lo que implica consenso, aproba-

ción. La idea del contrato social sigue estando presente, pero

a diferencia del Estado legislativo estos principios consti-

tucionales no se quedan estancados en las instituciones re-

presentativas como el parlamento.

En el actual paradigma –el constitucional– la legiti-

midad racional de que gozan las autoridades se sustenta en

un orden legal más complejo. Principios y reglas se entre-

mezclan para hacer efectivos tanto la aplicación de los de-

rechos fundamentales como el actuar de un gobierno en

democracia. Así, la soberanía popular sigue siendo la fuente

de legitimidad con que se obedece a la autoridad, y el ori-

gen de la legalidad –que le es consustancial– se plasma en

una Constitución.

La connotación del concepto de Constitución es la que

se entiende dentro del constitucionalismo consolidado en la

primera mitad el siglo XX.111 La Constitución para este estudio

111 No pasa desapercibido que Paolo Comanducci ubica el periodo receptor del "constitucionalismo", del final del siglo XVIII y a los inicios del siglo XX, y "neoconstitucionalismo", de lo que va de la promulgación de las constituciones posbélicas a la fecha. Cfr. Comanducci, Paolo, "Formas de (neo)constitucionalismo: un análisis metateorético", en Carbonell, Miguel (comp.), Neoconstitucionalismo(s), op. cit., pp. 75 y ss.


72

es un ordenamiento con superioridad jerárquica en el Estado,

que en esencia reconoce derechos fundamentales, organiza

el ejercicio del poder político y contiene mecanismos jurídicos

de control constitucional.112 Aun cuando parezca un juego de

palabras, se entiende por Constitución aquella que se in-

serta dentro del constitucionalismo contemporáneo, y éste

es aquel que existe en un Estado constitucional y democrá-

tico de derecho.

Hasta aquí, ya se ha transitado por los tres diferentes

paradigmas de Estado. Y el último –el constitucional de dere

cho– se ha distinguido de los demás porque al poseer una

Constitución normativa es posible traducir los principios cons-

titucionales en derecho positivo, por estar dentro del orden

jurídico, pero sobre todo, porque gozan de legitimidad demo-

crática, y por tanto de aceptación social.

112 Claro está que el modelo constitucionalista a su vez también tiene sus raíces en la Grecia antigua, aunque en este sentido Salazar Ugarte afirma que este concepto es la compleja reelaboración de un ideal antiguo: el del "gobierno de las leyes". Cfr. Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica, México, UNAM, Instituto de Investigaciones JurídicasFondo de Cultura Económica, 2011, p. 73. Se une a lo anterior el que desde la Grecia y Roma antiguas era aceptado que en toda comunidad política existiera un conjunto de normas de rango superior al derecho ordinario, con el objeto de preservar la continuidad de la forma de organización de cada comunidad. Cfr. Aragón, Manuel, "Constitución como paradigma", en Carbonell, Miguel (comp.), Teoría de la constitución, ensayos escogidos, México, PorrúaUNAM, 2000, p. 109.

73


3. El principio democrático en el Estado constitucional de derecho

La Democracia ha sido receptora de múltiples interpretaciones.

Bovero afirma que "es una de las palabras más infladas del

lenguaje político: al punto que corre el riesgo de perder su

significado".113 Incluso desde el punto de vista lingüístico

"ha tenido una relación semiótica tortuosa",114 ha generado

no pocos equívocos por las diferentes formas de concep-

tualizarla y teorizarla, surgidos desde el ámbito académico

y desde la plaza política.115

En la historia política de Occidente, la aparición de la

democracia se puede identificar en dos coordenadas histó-

113 Bovero, Michelangelo, "Prefacio. Nuevas reflexiones sobre democracia y constitución", en Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional, una radiografía teórica, op. cit., p. 25.

114 "Dicha relación semiótica tortuosa creó expectativas desmedidas, ingenuas, erróneas o equivocadas que complicaron su desarrollo, expansión y consolidación. Los límites, alcances, posibilidades y condiciones de la democracia generaron no sólo debate teórico y académico, también alimentaron praxis políticas y sociales conflictivas, contradictorias y excluyentes". Bercholc, Jorge O., "Niveles de legitimación y expansión de la democracia en Argentina", en Estudios Parlamentarios y del Estado autonómico, Madrid, Fundación Manuel Giménez Abad, 2006, p. 1.

Disponible en: http://www.derecho.uba.ar/investigacion/investigadores/ publicaciones/bercholclos_ niveles_de_legitimacion.pdf (Consultado el 16 de mayo de 2013).

115 Idem.


74

ricas: los siglos IV y V a.C. y los siglos XIX y XX.116 En este

trabajo se toma el término de democracia como ha sido acep-

tada desde mediados del siglo pasado, y siempre tomándola

desde su faz de forma de gobierno.

La democracia, como se entendió en la primera coor-

denada histórica, fue definida por los clásicos griegos como

democratia (donde demos es pueblo y cratos poder). En su

acepción básica se refiere al predominio del pueblo en el

gobierno político de un Estado.117 Y el "pueblo" no recibió siem-

pre de los filósofos y jurisconsultos una opinión favorable. Por

lo tanto, un gobierno sujeto a la voluntad cambiante de la

plebe podía ser un gobierno irresponsable e inestable. Aun-

que en algunas ocasiones, para los pensadores griegos,

resultaba más confiable que el gobierno de un tirano.118 Para

116 Una disertación más detallada se localiza en Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica, op. cit., pp. 57 y ss.

117 Real Academia Española, "Democracia", en Diccionario de la Lengua Española, 22a. ed., Madrid, 2001, t. I, p. 744.

118 Heródoto escribe en la discusión entre Otanes, Megabizo y Darío (siglo V a. C.) a la democracia por sus dos caras. El lado agradable como Isonomía con igualdad de derechos políticos, toda decisión sometida al voto popular, y rendir cuentas de los Magistrados. Y el lado desagradable como un gobierno sometido a la voluntad obtusa y prepotente de una multitud inepta. Tomado del diálogo imaginario elaborado por Heródoto que se plasmó íntegramente en Bobbio, Norberto, La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político. Año académico 19751976, México, FCE, pp. 1617. En el siglo IV a. C. Platón en la República, dentro de su concepción ideal de gobierno, menciona a la democracia después de la timocracia y la oligarquía, y sólo un paso antes de la tiranía.

75


Aristóteles en el siglo IV a.C., la democracia era una dege-

neración de la politeia porque apuntaba a atender al interés

de los pobres y no al interés general.119

Es particularmente en el siglo XVIII con Jean-Jacques

Rousseau cuando reaparece el concepto de democracia (que

se había quedado encriptado en la teoría de los clásicos

griegos). Para el ginebrino, la sociedad que es buena en su

estado natural, opta por la democracia como un acto de

voluntad de cada individuo, por medio del cual renuncia a

sus derechos de autonomía, por un bien mayor, el de la

convivencia social basada en leyes. El pacto social tiene por

finalidad la conservación de sus contratantes, pues "quien

quiere el fin quiere también los medios".120 Sin embargo,

aun cuando Rousseau es el padre de la teoría democrática

moderna, este concepto de democracia no es la que heredó

el modelo constitucionalista contemporáneo, básicamente

porque la soberanía del pueblo que se refleja en el legislador

no está sujeta a control alguno.

La idea propiamente del principio democrático puede

localizarse desde el célebre viaje del Mayflower en 1620. Ahí

119 Aristóteles, La Política, trad. Nicolás Estévanez, Paris, Casa Editorial Garnier Hermanos, 1932, pp. 291 y ss.

Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?|=766 (Consultado el 18 de septiembre de 2013).

120 Rousseau, JeanJacques, El contrato social, México, Editorial Valle de México, 1997, pp. 5657.


76

fue donde el razonamiento de que el pueblo es el titular de

la soberanía alcanzó su primera manifestación práctica. Esta

idea animó a los padres peregrinos a pensar que así como los

individuos eran totalmente libres para organizar su comu-

nidad religiosa, también lo eran para organizar la comuni-

dad política. Por ello, las primeras manifestaciones históricas

del principio de soberanía popular suponen los más claros

precedentes de las constituciones modernas.121

Más tarde, este principio también se localizó en todas

las constituciones escritas emanadas de las revoluciones

liberales. El concepto de soberanía popular construido por los

contractualistas y en especial Rousseau, dotó la base teórica

para sacralizar la voluntad soberana.

121 Cfr. Ruipérez, Javier, "Principio democrático y federalismo. El poder constituyente como único soberano posible en el estado políticamente descentralizado", Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña, La Coruña, Universidad de CoruñaXunta de Galicia, núm. 3, 1999, pp. 523524. El mismo autor, hace una relación sucinta muy interesante de los instrumentos jurídicopolíticos que albergaron los primeros conceptos de soberanía popular en el continente americano: 1o.) el pacto suscrito por los propios Padres Peregrinos a bordo del Mayflower, el 21 de noviembre de 1620; 2o.) los distintos convenants elaborados y probados por los colonos americanos, entre los que destacan las Fundamental Order’s de Connecticut, de 1639, y el aprobado de 1641 en Rhode Island; 3o.) el Agreement of the People, presentado al Long Parliament en 1647, se trataba de un documento que debía ser sometido a la aprobación popular, en el que se contenía, en sus líneas generales, una estructura de gobierno para Inglaterra, y que nunca llegó a ser efectivo, y 4o.) el Instrument of Government de 1653, obra de Cromwell y sus funcionarios, que tuvo una vida muy limitada. Idem.

77


La noción de democracia, como se conoce actualmente,

adquiere su connotación con Tocqueville en su obra Demo

cracia en América. Relata Giovanni Sartori que aquél, al visitar

Estados Unidos en 1831, quedó impresionado por el estado

de la sociedad que Europa aún no conocía. Fue entonces

cuando Tocqueville, con criterio sociológico, percibió la de-

mocracia estadounidense como una sociedad caracterizada

por la igualdad de condiciones y guiada, de manera prepon-

derante, por un espíritu igualitario. Si bien es cierto que

en cuanto a su sistema político Estados Unidos declaraba

ser una república, todavía no acuñaba para su sistema polí-

tico el término de democracia.122 En este sentido Tocqueville

expresa al inicio de su obra: "El estado social de los ameri-

canos es eminentemente democrático. Tuvo ese carácter

desde el nacimiento de las colonias; lo tiene, todavía más,

en nuestros días".123

La dinámica de interpretación de la democracia, y por

tanto del principio democrático, ha girado bastantes grados

desde el siglo XVII hasta nuestros días. En el Estado liberal,

como se comentó, el parámetro para defender la voluntad

122 Sartori, Giovanni, ¿Qué es la democracia?, 2a. ed., México, Editorial Nueva ImagenTribunal Federal Electoral, 2000, p. 5.

123 Tocqueville, Alexis, La democracia en América, México, Gernika, 1997, p. 34.


78

popular era la norma escrita basándose en el principio de

legalidad. En el Estado constitucional se sigue protegiendo

la voluntad soberana, pero ahora ésta se materializa en un

documento supremo. Por tanto, el primer parámetro de con-

trol del principio democrático es la Constitución. Pero también

el que la Constitución tenga calidad de normativa permite

que los rangos de interpretación alcancen la efectividad de los

principios generales de derecho, aun cuando no se encuen-

tren textualmente en la Carta Máxima.124

Hay que decir que las constituciones emanadas de

poderes constituyentes legítimos125 son documentos carga-

dos de un sentido axiológico congruente con el proceso de-

mocrático del que emanaron. Vanossi afirma que la doctrina

trata al poder constituyente de manera multívoca y existe

una Babel de conceptualizaciones.126 Es posible afirmar en

124 Existen por ejemplo, una variedad de criterios de interpretación de los derechos fundamentales (Pro homine, favor libertatis, favor debilis, in dubio pro operario, in dubio pro reo, in dubio pro actione) que si bien no es objeto desarrollar aquí, puede acudirse a la obra ya citada, Carpizo, Enrique, Derechos fundamentales, interpretación constitucional, la Corte y los derechos, op. cit., pp. 96 y ss.

125 Emmanuel Sieyes desde el concepto de nación hace su gran aportación a la teoría del poder constituyente, para él, el Tercer Estado posee todo lo perteneciente a la nación. Cfr. ¿Qué es el Tercer Estado?: Ensayo sobre los privilegios, Madrid, Alianza Editorial, 2008.

126 Vanossi, Jorge R., Teoría constitucional, 2a. ed., Buenos Aires, Depalma, 2000, pp. XXVXXVI.

79


este punto que los principios generales que lo acompañan

(al constituyente) son prescripciones superiores que se vier-

ten en todo el cuerpo de la Constitución.

Los principios constitucionales empapan de legitimi-

dad democrática el funcionamiento del Estado. La legitimidad

es esa probabilidad de encontrar obediencia dentro de un

grupo determinado para mandatos específicos o para toda

clase de mandatos. Es esencial un mínimo de voluntad de

obediencia, un interés de obedecer, es esencial una rela-

ción auténtica de autoridad.127

Los principios constitucionales son distintos a las reglas.

Aquellos desempeñan un papel propiamente constitucional,

esto es, un papel constitutivo del orden jurídico, a diferencia

de las reglas que aunque estén escritas en la Constitución no

son más que normas que se agotan en sí mismas, no tienen

fuerza constitutiva fuera de lo que ellas mismas significan.128

En el Estado constitucional se considera a los princi-

pios constitucionales como principios jurídicos, como normas

127 Weber, Max, Economía y sociedad, op. cit., p. 170.128 Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, trad. Marina

Gascón Abellán, Madrid, Editorial Trotta, 1995, p. 110. Disponible en http://www.equidad.scjn.gob.mx/IMG/pdf/ZAGREBELSKY_GUSTAVO_El_derecho_por_principios_1_.pdf (Consultado el 20 de abril de 2013).


80

abstractas susceptibles de traducirse en derecho subjetivo

o en normas de procedimiento. "Los principios generales

constitucionales tienen la cualidad, pues, de ser los principios

generales fundamentales del ordenamiento jurídico".129

Se hace referencia a lo anterior porque estas condi-

ciones colaboran para justificar la juridificación del principio

democrático. Y en efecto, la fuerza vinculante de la Consti

tución apunta a que toda idea de norma constitucional es una

norma jurídica genuina y susceptible de producir efectos

jurídicos. Por tanto, los principios generales que están inser-

tos en el texto constitucional son susceptibles de aplicación

inmediata. Pero también, desde la sobreinterpretación de

la Constitución, establece que, en caso de que un principio

no se encuentre en el texto constitucional también puede

exigirse. Esta interpretación extensiva no admite ninguna

discrecionalidad del legislador, puesto que permite extraer

innumerables normas implícitas en la Constitución, que son

idóneas para regular cualquier aspecto de la vida social y

política.130

Se parte de que el principio democrático no es sólo un

postulado político o ideológico, sino que es capaz de desple-

129 Ibidem, p. 41.130 Ibidem, pp. 53 y 54.

81


gar efectos jurídicos cuando trasciende de un sujeto cons-

tituido, por ejemplo el Parlamento, para crear una relación

jurídica específica.131

Para ello se necesita fijar un mínimo de anclas con-

ceptuales: a) partir de una Constitución democrática; b) deter-

minar la finalidad del principio democrático, y c) argumentar

la factibilidad de su aplicación en normas de procedimiento,

en especial, de procedimiento legislativo.

Principio democrático, entre el Constitucionalismo y la Democracia

Manuel Aragón, en su obra Constitución y Democracia,132

a través de la Teoría Constitucional y en especial desde la

Teoría Constitucional de la Democracia, ubica al principio de

mocrático como sustento de legitimación y validez del texto

constitucional, y a su vez este principio adquiere su condición

normativa.

La democracia en el Estado constitucional de dere-

cho, arguye el autor, es el principio legitimador de la Cons-

titución, entendiendo a ésta no sólo como forma política

131 García Fernández, Javier, "Funciones de control del parlamento sobre el gobierno", en El poder legislativo en la actualidad, México, UNAM, Instituto de Investigaciones JurídicasCámara de Diputados LV Legislatura, 1994, p. 61.

132 Cfr. Aragón, Manuel, Constitución y democracia, Madrid, Tecnos, 1989.


82

histórica sino, sobre todo, como forma jurídica específica.133

De tal manera que "sólo a través de ese principio legitimador

la Constitución adquiere su singular condición normativa,

ya que es la democracia la que presta a la Constitución una

determinada cualidad jurídica, en la que validez y legitimi-

dad resultan enlazadas".134

Lo anterior lleva a Manuel Aragón a afirmar que "sólo

es constitución auténtica, es decir, constitución normativa,

la constitución democrática, ya que únicamente ella per

mite limitar efectivamente, esto es, jurídicamente, la acción

del poder".135

Bajo el esquema de una Constitución democrática se

ha propiciado que se consolide también la adjetivación del

Estado como constitucional y democrático de derecho.

Para ello fue necesario que los propios conceptos de

Constitución y democracia adquirieran por sí mismos una con-

notación de afinidad tal que, en los estudios constituciona-

les como en el nuestro, no puedan concebirse al uno sin el

otro.136 Sin embargo, la convivencia de estos dos términos

133 Ibidem, p. 12.134 Idem.135 Idem.136 Un estudio a fondo sobre la estructura argumental de la democracia consti

tucional en Salazar Ugarte, Pedro, en La democracia constitucional, una radiografía teórica, op. cit., pp. 57 y ss.

83


(Constitución y democracia) no ha sido tersa, y aún en nues

tros días presenta tensiones latentes en la doctrina y en

los hechos, que exigen la propuesta doctrinal de puntos de

encuentro.

En la Grecia antigua, las ideas sobre Constitución y

democracia distaban de tener el significado contemporáneo.

Aristóteles entendía a la Constitución137 como un ordenamien-

to que articulaba los cargos públicos, en particular a tres

elementos: al cuerpo que deliberaba sobre intereses comu-

nes, al cuerpo judicial y a las magistraturas encargadas de

emitir órdenes.138 La Politeia es, precisamente, un estudio

comparativo de las Constituciones de las comunidades polí-

ticas, es decir, un estudio de las estructuras de los gobiernos

de los 11 estados del gobierno de Atenas.139 No fue la Cons-

137 Más sobre el desarrollo conceptual del término "constitución" en Covarrubias Dueñas, José de Jesús, El paradigma de la Constitución (México 19172010), México, Porrúa, 2010, p. 63 y ss.; además Aragón, Manuel, "Constitución como paradigma", en Carbonell, Miguel (comp.), Teoría de la constitución, ensayos escogidos, op. cit., p. 109.

138 Una referencia detallada en Valadés, Diego, El control del poder, 2a. ed., México, Porrúa, 2000, pp. 138139. Además Bobbio, Norberto, La teoría de las formas de gobierno. Año académico 19751976, op. cit., pp. 33 y ss.

139 "Es menester además que ninguna magistratura sea perpetua; y en el caso de subsistir alguna de las anteriores a la revolución democrática, se la va reduciendo gradualmente en autoridad o influjo. Tales son las instituciones comunes a todas las democracias. Pero la constitución que se mira como la más democrática o popular resulta del derecho que se llama ordinariamente democrático, el cual consiste en la igualdad absoluta de todos los ciudadanos…". Cfr. Aristóteles, La Política, op. cit., p. 86.


84

titución en la antigua Grecia un documento destinado al

control del poder político.

En cambio, el constitucionalismo (que envuelve el sig-

nificado de Constitución en este trabajo) tiene una acepción

que designa elementos estructurales de un sistema jurídico

y político. Designa a un modelo constitucional, o sea el con-

junto de mecanismos normativos e institucionales, realizados

en un sistema jurídico-político históricamente determinado,

que limitan los poderes del Estado y/o protegen los dere-

chos fundamentales.140

El principio democrático, como se comentó al inicio de

este capítulo, se encuentra en una base teórica movediza en-

tre los dos conceptos aludidos. Una Constitución cuando se

ostenta como democrática, se construye del ideal originario

del poder constituyente (que en principio, representa la esen-

cia de la voluntad popular) y se concreta en un documento

supremo, como se observa en el siguiente esquema:

140 Comanducci, Paolo, "Formas de (neo)constitucionalismo: análisis metateórico", en Carbonell, Miguel (ed.), Neoconstitucionalismo(s), op. cit., p. 75.

85


Figura 2.1. Localización de los principios de

Democracia y Constitucionalismo en el Estado

constitucional y democrático de derecho.

Fuente: elaboración propia, desde la Teoría constitucional de la democracia.

La figura anterior pretende resumir visualmente la

convergencia entre la democracia y el constitucionalismo.

Y justamente lo hacen en un documento supremo y vincu-

lante, de tal suerte que los dos postulados en sincronía

puedan desdoblar su efectividad por medio de tres pilares

básicos: el reconocimiento de derechos fundamentales, la

división orgánica del poder político y el control constitucio-

nal que busca hacer cumplir todo lo anterior.

Soberanía Popular

Poder Constituyente

Forma de gobierno

Democracia

Derechos Fundamentales

Constitución Democrática

División orgánica del poder político

Constitución Democrática

Constitucionalismo

Reglas del juego


86

Cierto es que la realidad dista de encapsularse en un

esquema teórico. El paradigma constitucional de la posgue-

rra del siglo pasado, podría estar cumpliendo su ciclo. En los

últimos 60 años la sociedad global ha adquirido dinámicas

muy diversas a las que suscitaba la Guerra Fría. La pobreza

lacerante, las guerras internas, las intervenciones, la ines-

tabilidad del capital, la inestabilidad en sí de los alcances

del Estado, por decir lo menos, ponen a prueba también a

la doctrina, y, en nuestro caso, a la teoría de la democracia

constitucional.

No obstante, la doctrina es una lente que permite al

observador calificado entender los hechos, comprenderlos,

teorizar, hacer propuestas científicas de mejora y esperar

o propiciar que exista oportunidad y voluntad política para

llevarlas a cabo. En el mejor de los casos la ciencia social

también es útil para hacer diagnósticos de los diversos acon

tecimientos sociales o de las instituciones públicas, con el

único objetivo de mostrar la realidad de forma entendible.

Por lo que hace a las tensiones entre Constitución y

democracia, ya hay camino transitado. Pedro Salazar ha detec-

tado cuatro de ellas:141

141 Para el desglose detallado de cada una de las tensiones, véase Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica, México, Fondo de Cultura Económica, 2011, pp. 181196.

87


a) La tensión entre el conjunto de los derechos fundamen-

tales y el ideal de la autonomía política.

b) La tensión entre el contenido de las decisiones y la forma

en la que son adoptadas.

c) La tensión entre los principios de la supremacía y la rigi-

dez constitucionales, por un lado, y los poderes legisla-

tivos y de reforma constitucional, por el otro.

d) La tensión entre los Jueces (cortes o tribunales) consti-

tucionales y los órganos representativos democráticos.

Sobre el último inciso, profundizaremos en el capítulo

siguiente. Basta por ahora hacer notar que la propuesta de

esta investigación consiste en hacer un diagnóstico de una

mala praxis del Poder Legislativo a través del escrutinio

de la Corte mexicana. Por tanto, nos adentraremos en un

"polémico, largo y nunca agotado debate respecto al déficit

de legitimación democrática del Poder Judicial".142

142 Por un lado un Poder Legislativo, que es la asamblea estrictamente más democrática y representativa, cede ante la delegación de facultades especialmente legislativas frente al Ejecutivo. Por otra parte tenemos Jueces constitucionales que adquieren un marcado activismo y protagonismo en todas sus instancias, en lo que se ha llamado judicialización de la política o politización de la justicia. Cfr. Bercholc, Jorge O., "La emergencia permanente del Estado democrático y el control parlamentario. (El Parlamento frente a la crisis de representación


88

Pese a las tensiones que se comentan, existen más

puntos de encuentro, por ejemplo: la democracia requiere

un documento lo suficientemente sólido (con supremacía,

vinculante) para plasmar en él la voluntad del pueblo, y la

Constitución requiere que cada uno de sus preceptos esté

empapado de legitimidad democrática, esto, si pretende per-

tenecer al paradigma de un Estado Constitucional y demo-

crático de derecho. Por ello afirmamos en un principio, que

nuestros dos conceptos, ya no pueden entenderse el uno sin

el otro.

4. El procedimiento legislativo y el principio democrático

Ya se ha dicho que el principio democrático otorga la calidad

de normativa a una Constitución porque se convierte en el

concepto que legitima y respalda la validez de ésta. La am-

plitud de este cometido (el de legitimar) imbuye a todos los

sectores que regula el texto constitucional, incluida la función

de hacer leyes.

Cuando se observa desde el principio democrático un

procedimiento de elaboración normativa, se deja atrás el

política, el decisionismo y la delegación legislativa permanente)", Revista Aragonesa de Administración Pública, Madrid, núm. 35, año 2009, pp. 422423.

89


supuesto de que la validez formal de la ley sólo depende de

verificar si se cumplieron o no las reglas que hay que seguir

para terminar el producto final; es decir, se deja atrás el nor

mativismo kelseniano, que calificaba esa validez desde el

estricto derecho positivo.

En el Estado constitucional, el procedimiento legisla-

tivo es susceptible de ser observado desde una perspectiva

superior: desde el principio democrático. Y así, parados en

esta plataforma –que es desde el carácter principialista de la

Constitución–, se le dota de sentido axiológico a la función

que encarna la mayor expresión de la soberanía popular,143

la función de legislativa.

a. Función legislativa

Es a partir de esta función que se analiza el procedimiento

legislativo.144 En los sistemas parlamentarios la función le-

gislativa es considerada como la más característica –afirma

Fernando Santaolalla– hasta el punto de que tradicionalmente

143 En el mismo sentido Juan José Rodríguez Prats expresa: "Toda organización política tiene la capacidad de darse sus propias normas, pero solamente las democracias tienen esquemas en los que participa la ciudadanía a través de sus representantes", en Desencuentro y parálisis en el Congreso mexicano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, p. 148.

144 Un estudio profundo sobre esta aseveración en García de Enterría, Eduardo y Fernández, TomásRamón, Curso de Derecho Administrativo II, 5a. ed., Madrid, Editorial Civitas, 1998, p. 324.


90

se ha conocido a esta institución como el Poder Legislativo

del Estado. Esta función estatal consiste en integrar el primer

nivel jerárquico del ordenamiento jurídico con la aprobación

de las normas jurídicas con eficacia general. Se trata, por

consiguiente, de una función normativa.145 Pero una función

normativa que hay que diferenciar de la que le corresponde

al Poder Ejecutivo del Estado, esto es, de la potestad re-

glamentaria del gobierno y de los órganos sometidos al

mismo. La diferencia consiste en que la función legislativa

de los Parlamentos da lugar al primer escalón jerárquico del

Derecho positivo, por debajo de la Constitución.146

La función estatal de darse normas consiste en verter

en textos breves, claros, precisos y coherentes aquello que

la costumbre o el querer ser de una nación han instituido

o pretenden instituir como una norma para regir conduc-

tas o relaciones individuales o colectivas.147 Pero, además,

consiste en realizar estos fines sistemáticamente, dentro de

un conjunto de fases que persiguen hacer eficiente el mé

todo de elaboración de normas. También debe protegerse

145 Santaolalla, Fernando, Derecho parlamentario español, Madrid, Espasa Calpe, 1990, p. 257.

146 Idem.147 Berlín Valenzuela, Francisco, Derecho parlamentario, México, FCE, 2003, p. 138,

más sobre la función legislativa en Raigosa Sotelo, Luis, Las funciones legislativas y no legislativas del Senado, México, PorrúaITAMSenado de la República LVIII Legislatura, 2003.

91


en todo momento la voluntad soberana que se materializa en

la actuación de los legisladores.

b. Procedimiento

Se ha preferido la acepción de procedimiento y no proceso

legislativo para referirnos al conjunto de fases que requiere

la producción de normas. Esta determinación se tomó desde el

respaldo del Derecho Administrativo, puesto que el término

proceso encuentra una mayor identificación con el proceso

judicial. Si bien existen semejanzas entre los dos términos

(procedimiento y proceso), ya que ambos están enfocados a

modificar la realidad jurídica, hay también profundas dife-

rencias que se derivan de la diversa naturaleza de los fines

a que uno y otro sirven, y, sobre todo, del distinto carácter de

los órganos cuya actividad disciplinan.148

El proceso tiene como la finalidad esencial "la averigua

ción de la verdad y la satisfacción de las pretensiones ejer-

citadas por las partes mediante la decisión de una instancia

neutral e independiente de ellas, el Juez o Tribunal".149 Por

otro lado, el procedimiento administrativo "si bien constituye

una garantía de los derechos de los administrados, no agota

148 García de Enterría, Eduardo y Fernández, TomásRamón, Curso de derecho administrativo II, op. cit., p. 433.

149 Idem.


92

en ello la función, que es, también… la de asegurar la pronta

y eficaz satisfacción del interés general mediante la adopción

de la medidas y decisiones necesarias por los órganos de la

Administración".150

Los teóricos del derecho procesal como los de derecho

administrativo convergen en admitir que el procedimiento no

se vincula exclusivamente a instituciones procesales y admi-

nistrativas.151 Por tanto, es posible trasmutar ese concepto

al Derecho Parlamentario.

Para García Martínez lo que en sustancia supone todo

procedimiento es lo siguiente:152

1. La exigencia de la realización de una pluralidad de actos

diversos, no hechos, lo que nos coloca en la teoría de

los actos voluntarios y, más concretamente, de los actos

jurídicos.

2. Estos actos están preordenados jurídicamente, lo que

supone la necesidad de que se atengan a esa preor-

denación que consiste en la actuación a unas formas

150 Idem.151 García Martínez, Ma. Asunción, El procedimiento Legislativo, Madrid, Publica

ciones del Congreso de los Diputados, 1987, p. 18.152 Ibidem, pp. 1819.

93


determinadas, jurídicamente obligatorias; lo que lleva al

planteamiento de la validez y eficacia de los actos, sean

finales o procedimentales.

3. Estos actos preordenados tienen que ser realizados por

una pluralidad de sujetos y órganos, siendo el principio

de la pluripersonalidad nota esencial del procedimiento.

Cabe, por supuesto, que todos los órganos que intervienen

en el procedimiento sean unipersonales, pero por lo re-

gular son varios, de tal forma que se da un principio de

alteridad.

4. Finalmente, esta coordinación de los actos entre sí y de

sus finalidades parciales tienen un nexo de unión, que es

la articulación de todos aquellos actos jurídicos que lo inte-

gran en orden a la producción de un acto jurídico final:

a la obtención de un resultado jurídico a cuyo logro está

ordenado el procedimiento.

c. Procedimiento legislativo

El procedimiento legislativo es la sucesión de fases concate-

nadas que, basadas en normas y principios preestablecidos

constitucionalmente, se encaminan a que los legisladores efec-

túen la función de procesar las leyes o reformas legales que

se aplicarán a la sociedad con efectos generales.


94

La tarea trascendental que tiene el Parlamento en la

vida institucional de un Estado hace necesario que funcione

adecuadamente, a través de un procedimiento regular que

le permita cumplir con las misiones asignadas por el orden

constitucional.153

El procedimiento legislativo puede agruparse en prin-

cipio, en tres bloques: a) introducción o iniciativa; b) deli-

beración y c) resolución. Se seguirá a García Martínez para

definir cada una de estas etapas:154

Por introducción o iniciativa se entiende el primer acto

de iniciación que tiene el efecto de poner en marcha nece-

sariamente el procedimiento, es decir, se desencadena la

sucesiva serie de actuaciones y actos jurídicos que lo integran.

La deliberación es la fase de instrucción o argumentación

sobre la iniciativa, es la etapa central del procedimiento y nor-

malmente es la más compleja por el desarrollo de los deba-

tes a favor o en contra de la propuesta. La resolución es la

fase que pone fin al procedimiento, es la determinación en

la que se llega a la aprobación o denegación de la pretensión

del acto jurídico a cuya plenitud jurídica se pretende llegar.

153 Menem, Eduardo, Derecho procesal parlamentario, Buenos Aires, La Ley, 2012, p. 1.

154 García Martínez, Ma. Asunción, El procedimiento Legislativo, op. cit., pp. 2426.

95


El procedimiento termina normalmente con una de-

claración de voluntad a favor o en contra del contenido de la

iniciativa, que puede ser aceptado o rechazado total o par-

cialmente. Ahora bien, además de esta forma normal de

terminar el procedimiento, cabe que finalice sin que se pro-

duzca tal resolución o manifestación de voluntad. Esta situa-

ción puede plantearse por el desistimiento o renuncia.155

Si los proyectos legislativos son aprobados merecen ya

el nombre de ley, o reforma de ley. Por lo que toca a las fases

que siguen, la sanción, promulgación y publicación, quedan

fuera de la función legislativa,156 puesto que le correspon-

den al Ejecutivo y además, su objetivo es lograr la eficacia de

la ley. Por tanto, porque su objetivo no es la protección de la

voluntad popular y porque es un ámbito competencial exter-

no al Legislativo, quedan fuera de este estudio.

En tres grandes fases también divide al procedimiento

legislativo Fernando Santaolalla, a saber, una fase de inicia

tiva, que se limita a la proposición de un determinado texto,

con vistas a su ulterior discusión; una fase constitutiva, en que

se aprueba el proyecto o proposición, que así deviene ley;

155 Idem.156 Manzella, Andrea, El Parlamento, México, Cámara de Diputados LIII Legislatura

Instituto de Investigaciones Legislativas, 1987, p. 334.


96

y una fase que es meramente integrativa de eficacia (san

ción y publicación).157

Existen distintos modelos de procedimientos legisla-

tivos, que se derivan de las diversas posibilidades técnicas

para llevar a cabo el debate en Pleno. Estos modelos res-

ponden a los actos procedimentales de la lectura o delibe-

ración que la Cámara hace del texto antes de votar. Los

procedimientos legislativos pueden ser de una, dos o hasta

de tres lecturas.

El más antiguo es el de tres lecturas, que tiene su

antecedente en el parlamento inglés, donde todavía se

mantiene, así como en los sistemas que tienen modelo par-

lamentario. Su origen se deriva en las circunstancias del

parlamento inglés de medioevo, de tradición eminentemente

oral y en la característica de analfabetismo que imperaba en

la Cámara de los Comunes. Esto hacía necesaria la lectura

repetitiva para la comprensión de los textos a aprobar.

Actualmente, en el parlamento inglés por formalidad se si-

gue el mismo modelo, aunque se eliminó la primera lectura

de forma completa y sólo se lee en sustitución el título de la

ley y el autor.158

157 Santaolalla, Fernando, Derecho parlamentario español, op. cit., p. 255.158 García Martínez, Ma. Asunción, El procedimiento legislativo, op. cit., p. 62.

97


El procedimiento de dos lecturas tiene su origen en

Francia y Estados Unidos, donde se introducen comisiones

permanentes y especiales. Éstas se encargan del estudio,

análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley, con

la finalidad de preparar un dictamen sobre el que poste

riormente se desarrolla el trabajo en el Pleno.159

Finalmente el procedimiento de una lectura surge en

torno a la Revolución francesa, en virtud de un aumento de la

actividad legislativa. Se considera un procedimiento legisla-

tivo excepcional, ya que no interviene la comisión y el debate

sólo es a favor o en contra con los legisladores actuando en

Pleno. Arguye García Martínez que su uso indiscriminado pue-

de ser un peligro para las minorías, ya que sus derechos de

participación, que son básicos en todo procedimiento par-

lamentario, pueden quedar mermados en el debate y sus

posibilidades de participación efectiva en la voluntad del ór-

gano. También existen otros casos de una lectura, como se

desarrolla en Italia y en España, cuando la comisión adquiere

facultades legislativas plenas.160

159 Mundo Mendoza, Joaquín Edmundo, "El procedimiento legislativo en el Congreso de los Diputados, según la Constitución Española de 1978 y las leyes reglamentarias", Alegatos, México, Universidad Autónoma Metropolitana, mayoagosto, 1992, p. 114.

160 García Martínez, Ma. Asunción, El procedimiento legislativo, op. cit., pp. 6566.


98

5. Normas del procedimiento legislativo que concretan el principio democrático

Como se ha venido sosteniendo, el carácter principialista

de la Constitución en un Estado constitucional y democrá-

tico de Derecho conlleva a que se propugne por la eficacia de

cada uno de los postulados ahí vertidos. Ya se ha explicado

que cada principio constitucional es susceptible de vertebrar-

se en normas generales para hacerse eficaz en los hechos.

Se coincide con Paloma Biglino Campos, en su obra Los

vicios del procedimiento legislativo,161 al argumentar que el

principio democrático en cuanto principio general consti-

tucional tiene eficacia suficiente para servir como criterio de

interpretación de las normas del orden parlamentario, y que

junto a esta capacidad también posee la aptitud necesaria

para concretarse en una serie de preceptos ordenadores

del procedimiento legislativo. Estos preceptos constituyen

requisitos necesarios para la elaboración de la ley.

161 Biglino Campos, Paloma, Los vicios del procedimiento legislativo, op. cit., pp. 68 y ss. En la misma línea Aragón, Manuel, Constitución y democracia, op. cit., 1989. En esta obra el autor ofrece a la teoría constitucional una singular perspectiva, la de estudiar a las instituciones y procedimientos del Estado, a través de la Teoría Constitucional de la Democracia; en este sentido el principio democrático se vuelve el eje articulador del procedimiento legislativo.

99


La emisión de normas generales, abstractas e imper-

sonales, tiene que ver con el funcionamiento y función de la

democracia. Para Bovero, la función de esta última es la de

producir decisiones colectivas con el máximo de consenso

crítico y con el mínimo de imposición. El funcionamiento de la

democracia lo detecta a través de los verbos: elegir, repre

sentar, deliberar, decidir.162 En este punto la función legis-

lativa y el fin democrático del Estado se unen, y ello responde

a que el Parlamento (o el Poder Legislativo) es por esencia el

órgano con la carga democrática más densa de todo el en-

samble constitucional. Su carga representativa, deliberante

y decisoria lo determina.

Norberto Bobbio, cuando señala los elementos míni-

mos que debe tener un Estado para considerarse demo-

crático en la modernidad, identifica el papel que juega el

Legislativo al expresar que "tanto para las elecciones como

para las decisiones colectivas debe valer la regla de la ma-

yoría numérica, en el sentido de que se considere elegido

al candidato o se considere válida la decisión que obtenga el

mayor número de votos".163 Pero además, que "ninguna de-

162 Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica, op. cit., pp. 2829.

163 1) Todos los ciudadanos que hayan alcanzado la mayoría de edad, sin distinción de raza, de religión, de condición económica o de sexo, deben disfrutar de los derechos políticos, es decir, que cada uno debe disfrutar del derecho a expresar la propia opinión o de elegir a quien la exprese por él; 2) el voto de


100

cisión tomada por mayoría debe limitar los derechos de la

minoría…".164

Otra nota distintiva de la democracia es el carácter

público de los actos gubernamentales. Sólo así los ciuda

danos están en condiciones de juzgarlos y de esta forma

ejercer ante ellos una de las prerrogativas fundamentales del

ciudadano en una democracia: el control sobre los gober-

nantes.165 Bobbio ha destacado que el principio de visibilidad

de las instituciones representativas es revolucionario, ya

que contraviene la tendencia del poder a ocultarse.166

Lo anterior conduce a una pregunta obligada: ¿dónde

está el principio democrático en un procedimiento legisla-

tivo? Puede responderse que aquel se encuentra en todos

aquellos actos procedimentales que tienen como finalidad la

todos los ciudadanos debe tener igual peso; 3) todos aquellos que disfrutan de los derechos políticos deben ser libres de poder votar según la propia opinión formada lo más libremente que sea posible, es decir, en una competencia libre entre los grupos políticos organizados en competencia libre entre ellos; 4) tienen que ser libres también en el sentido de que deben encontrarse en condiciones de elegir entre soluciones diversas, es decir, entre partidos que tengan programas distintos y alternativos." Bobbio, N., Teoria generale della politica, Turín, Einaudi, 1999, p. 381. Citado en Bovero, Michelangelo, "Prefacio. Nuevas reflexiones sobre democracia y constitución", en Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica, op. cit., p. 32.

164 Idem.165 Fernández Santillán, José, "La regla de mayoría: límites y aporías", en Norberto

Bobbio, el filósofo y la política, antología, 2a. ed., México, FCE, 2011, p. 357. 166 Ibidem, p. 358.

101


protección a la manifestación efectiva del interés popular

en la producción de normas generales. Este interés puede

protegerse de forma interna y/o externa. De forma inter

na cuando esa protección se focaliza dentro del ámbito de

las cámaras legislativas, ya sea en su desenvolvimiento

como cuerpo colegiado o en el de cada legislador individual-

mente.167 La protección externa del interés popular se de-

tecta cuando abarca a todos y cada uno de los individuos

que son potenciales beneficiarios de las resoluciones de una

determinada asamblea legislativa.168

A través de los requisitos de mayoría, participación y

publicidad es como puede decodificarse la voluntad soberana

que actúa en un órgano colegiado que elabora leyes.

En estos tres requisitos descansan los actos tendientes

a dotar de legitimidad a la ley en un procedimiento legisla-

tivo.169 El de mayoría está en la base del constitucionalismo

contemporáneo y es además una condición necesaria de la

democracia; la participación, por otra parte, es un requisito

167 Esto responde a la teoría de los interna corporis acta que se estudiará en el capítulo siguiente.

168 El control constitucional de las leyes tiene por objeto validar que las normas generales sean expedidas de acuerdo a la soberanía popular expresada en la Constitución.

169 Esta es la argumentación central que se hace en Biglino Campos, Paloma, Los vicios del Procedimiento Legislativo, op. cit., pp. 69 y ss.


102

previo para la toma de decisiones y consiste en garantizar que

todos los implicados en el procedimiento legislativo actúen

en condiciones de libertad e igualdad; por último, en la obra

de Biglino Campos que se viene citando se destaca también el

requisito de publicidad, que se deriva de la esencia represen-

tativa de un parlamento y del carácter integrador de la ley.170

a. Regla de mayoría

La regla de mayoría se volvió imprescindible desde que

en el Estado moderno se dejó de depender de un monarca

para la toma de decisiones. Incluso desde las primeras deli-

beraciones del Rey en posición de primus inter pares en el

medioevo, y por supuesto desde la formación del Estado

liberal, fue necesario sustituir la voluntad unipersonal del

monarca con la del nuevo ente colegiado de decisión: el par-

lamento. Y, toda vez que la unanimidad no puede ser la regla

general en un órgano colegiado, fue como el principio mayo-

ritario se convirtió en la lógica de la toma de decisiones de

los nacientes parlamentos. Es la única forma de encauzar

hacia un sentido la voluntad múltiple de sus integrantes.171

170 Idem.171 En el mismo sentido Aragón, Manuel, Constitución y Democracia, op. cit.,

pp. 10 y ss.

103


No obstante, en el Estado Constitucional por el que se

transita, el principio mayoritario no es suficiente para con

siderar una decisión como democrática.172 Este principio debe

actuar al lado de la pluralidad política, es decir que, si bien las

mayorías deciden, siempre tiene que existir el espacio para

escuchar a las minorías, y en dado caso ese espacio debe

ser suficiente para que tengan la oportunidad de influir en

la decisión final de los otros integrantes. El derecho de ar-

gumentar, de debatir, es disponible para las minorías polí-

ticas, pero para las mayorías tal obligación opera distinto.

Éstas deben otorgar esos espacios, so pena de que las

decisiones tomadas sean ilegítimas, y por tanto puedan ser

revisadas por el Juez constitucional y declararlas inválidas.

Si bien es cierto que el principio democrático se expresa

por medio del cúmulo de votos de las mayorías, también es

cierto que toda Constitución democrática es un límite a la

voluntad de la mayoría.173

172 Bobbio insiste en que no discute la importancia del principio mayoritario para el buen funcionamiento democrático, argumenta que es sólo uno de los elementos que contribuyen al buen funcionamiento democrático por eso muestra las debilidades de los diversos procedimientos de mayoría en la toma de decisiones (límites) y las dificultades para que en los hechos, se puedan poner en marcha este tipo de mecanismos (aporías). Cfr. Fernández Santillán, José, "La regla de mayoría: límites y aporías", en Norberto Bobbio, el filósofo y la política, antología, op. cit., p. 277.

173 Portero Molina, José Antonio, "Principio democrático y principio de autonomía", Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, Universidad Complutense, núm. 1, 1997, p. 186.


104

Este concepto de mayoría está unido a la idea de igual-

dad de quienes intervienen en la toma de decisiones en un

libre proceso de deliberación. Pero en este proceso delibera-

tivo, aunque la palabra final está en boca de la mayoría, debe

incluirse el derecho de las minorías a discutirla.174 La regla

de la mayoría, por tanto, no puede referirse a todas las deci-

siones imaginables si a la vez pretende, además, ser califi-

cada como democrática.175

Entendemos que la Democracia y el principio mayori-

tario no son conceptos que se ensamblen automáticamente.

La regla de mayoría, si se le toma desde el punto de vista

de superioridad numérica en las decisiones colegiadas, puede

funcionar incluso en regímenes autoritarios. Democracia y

mayoría pueden ser conceptos excluyentes entre sí, si no se

hacen las precisiones conceptuales oportunas.176

b. Regla de participación

De acuerdo con Paloma Biglino Campos, el principio demo-

crático plantea un requisito previo para la toma de decisiones.

174 Rodríguez Prats, Juan José, Desencuentro y parálisis en el Congreso mexicano, op. cit., pp. 121122.

175 Peña Freire, Antonio Manuel, La garantía en el Estado constitucional de derecho, op. cit., p. 69.

176 En el mismo sentido Salazar Ugarte, Pedro, "Democracia y regla de mayoría", La democracia constitucional. Una radiografía teórica, op. cit., pp. 132135.

105


Este consiste en que se dé la participación de todos los

implicados en condiciones de libertad e igualdad.177 Las ga-

rantías que se establecen a favor de la participación prote-

gen a todos los que concurren al procedimiento legislativo, ya

sea que formen parte de la mayoría o de la minoría. Estas

garantías permiten que se forme adecuadamente una ma-

yoría al momento de la toma de decisión, pero también se

busca proteger el que las minorías ejerzan su derecho a con-

currir en el procedimiento, a pesar de mantener una postura

distinta a la predominante.178

Las reglas de participación, además de abarcar todo

lo concerniente a la intervención de los parlamentarios en los

debates (actuando en comisiones o en Pleno), también im-

pacta en las convocatorias y aquellos trámites que tienen como

objetivo dotar de información fidedigna a los legisladores

para poder acudir en tiempo y forma a desarrollar su labor.

No sólo se trata de que se desenvuelvan dentro del cuerpo

colegiado bajo circunstancias de igualdad y libertad, sino de

que se les provea de insumos suficientes para que su tra

bajo se lleve a cabo bajo esas premisas.

177 Biglino Campos, Paloma, Los vicios en el procedimiento legislativo, op. cit., p. 76.178 Idem.


106

c. Regla de publicidad

Asimismo, en los sistemas presidenciales es ampliamente

aceptado que la publicidad de las acciones del Legislativo

es un supuesto insustituible. En contraste, en el régimen par-

lamentario inglés, durante sus inicios el principio de publi-

cidad fue rigurosamente desconocido. Las deliberaciones y

votaciones de las cámaras se desarrollaron bajo el régimen

del secreto, que se manifestaba en dos vertientes: primero,

impidiendo al público el acceso a las sesiones, y segundo,

prohibiendo a personas ajenas al Parlamento e incluso a

los diputados el publicar y dar noticias del contenido de los

debates, sin previa autorización.179

La tensión que esto provocó en la sociedad fue tal

que, más tarde la Cámara de los Comunes se vio obligada a

publicar oficialmente el contenido de las votaciones y los pro

cedimientos en los Votes and Proceedings, cuya edición vigi-

laba el speaker.180

Responde al carácter democrático del Parlamento la

necesidad de que quien delega debe estar enterado de lo que

179 Vega García, Pedro de, "El principio de publicidad parlamentaria y su proyección constitucional", Revista de Estudios Políticos, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, enerofebrero, núm. 43, Nueva época, 1985, pp. 4547.

180 Ibidem, p. 47.

107


hace su mandante. Pues bien, en términos concretos lo

que se publicita en el procedimiento legislativo es todo aque-

llo que influye en el producto final, que es la ley. El principio

de publicidad parte de que interesa al pueblo saber cómo su

represente participa en la tarea de hacer una norma que más

tarde puede afectarle. Por ello la importancia de que sea

conocido todo lo que se actúa en Pleno y en comisiones.

Pedro de Vega se pregunta: ¿qué es lo que, básica-

mente, quiere darse a conocer a través de la publicidad? Y se

responde que, en su versión más simple, la respuesta a la

interrogante se podría resolver argumentando que con la pu-

blicidad se pretende asegurar que se conozcan, extramuros

de las asambleas, los motivos y circunstancias que deter-

minan sus decisiones.181 El secreto del Estado, se justifica

cuando se trata de servicios de seguridad del mismo Estado,

política exterior o relaciones entre sujetos políticos separa-

dos y potencialmente hostiles.182

Ahora bien, se ha establecido que las reglas de mayo

ría, participación y publicidad que son propiamente categorías

prodemocráticas, serán las que guíen la perspectiva de este

trabajo. Sin embargo, es claro que existen otros factores a

181 Ibidem, p. 54.182 Fernández Santillán, José, "La regla de mayoría: límites y aporías", en Norberto

Bobbio, el filósofo y la política, antología, op. cit., pp. 354358.


108

observar cuando se trata de considerar materializado el

principio democrático en la elaboración de la ley, y que por

metodología no son medibles en este estudio.

En primer término, no se soslaya el hecho que el Poder

Legislativo no tiene el monopolio de la producción jurídica.183

Por tanto, no todas las normas generales que operan en el

Estado provienen del trabajo de las cámaras legislativas.

En Latinoamérica han sido comunes, desde la ola democrá-

tica de los ochentas, situaciones de crisis institucional y

política constante que han provocado extralimitaciones del

Ejecutivo en su función normativa. Por ello han puesto en

jaque la función legislativa y la misma división de poderes

del Estado.184

El Poder Legislativo, que es la asamblea popular más

estrictamente democrática y representativa de la ciudadanía,

183 Pizzorusso, Alessandro, "Desarrollo de las nuevas tendencias en el parlamentarismo. Algunos comentarios generales", Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, UNAM, eneroabril, año XXXIII, núm. 097, p. 293.

184 Bercholc, Jorge O., "La emergencia permanente del Estado democrático y el control parlamentario. El Parlamento frente a la crisis de la representación política, el decisionismo y la delegación legislativa permanente", op. cit., p. 422. El mismo autor expresa que en Latinoamérica por ejemplo, muchos estados de la región se encuentran en situaciones "de emergencia y crisis que devienen en procesos de excepcionalidad institucional, jurídica y normativa, que incluso se llega pensar que esta emergencia al ser tan recurrente tal vez signifique en realidad un proceso de desestructuración de un modelo políticoinstitucional típico". Idem.

Disponible en: http://www.rlcu.org.ar/revista/numeros/0814Abril2010/ documentos/Jorge_Bercholc.pdf (Consultado el 23 abril de 2012).

109


ha cedido ante el decisionismo estatal, la delegación de facul-

tades y la democracia delegativa.185

Por otro lado, persiste la percepción del Poder Legis-

lativo como poco permeable a la rendición de cuentas, con

altos costos y sometido cada vez más a los esquemas de

reparto partidista. Esto se observa en la imagen negativa

de la opinión pública. Además, continúa el reclamo sobre la

escasa representatividad social, en lo que hace a mujeres,

jóvenes e indígenas, principalmente.186

La llamada partidocracia, que en términos del Le-

gislativo se expresa en la disciplina parlamentaria en la toma

de decisiones, no se analiza en esta oportunidad.187 Pues la

libertad con que los legisladores toman una decisión no se

alcanza a medir cuando se hace bajo la intención de seguir

la indicación de su partido político. Es decir, puede el legisla-

dor operar bajo los más estrictos estándares reglamentarios,

y sin embargo, no ser ontológicamente libre al emitir su voto.

185 Ibidem, p. 423.186 Pizzorusso, Alessandro, "Desarrollo de las nuevas tendencias en el parlamenta

rismo. Algunos comentarios generales", op. cit., pp. 186187.187 Un estudio empírico sobre el tema en Valencia Escamilla, Laura, La disciplina

parlamentaria en México: LVII Legislatura de la Cámara de Diputados, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2005.


110

Además de lo anterior, la protección al principio demo-

crático durante la elaboración de una norma general tiene

más rincones sin luz. El caso más grave se da cuando existe

corrupción; esto es, cuando se condiciona el voto o la voz

del legislador a cambio de la entrega de dinero, de un bien

o una posición privilegiada que lo beneficie personalmente.

Ante estas situaciones las reglas procedimentales se que-

dan cortas.

Los requisitos de mayoría, participación y publicidad

ayudan a que este trabajo no se disperse en la compleji-

dad social, política y hasta emocional del trabajo parlamen-

tario. Las reglas de mayoría, participación y publicidad

colaboran para detectar, dentro de la función legislativa,

cuáles son las etapas que buscan concretar el principio de-

mocrático y cuál es la causa de su vulneración.

Es oportuno traer a colación la ejecutoria dictada en la

Acción de Inconstitucionalidad (AI) 107/2008 (acumuladas

108/2008 y 109/2008), que promovieron el Congreso del

Estado de Colima y dos partidos nacionales, en contra

del procedimiento seguido para aprobar una ley en materia

electoral (entre otros puntos). Y es oportuno citar este fallo

porque en él se traduce empíricamente lo que desde la teo-

ría constitucional se ha venido argumentando: que el prin-

111


cipio democrático es el eje que legitima al procedimiento

legislativo, y que es susceptible de traducirse en normas

concretas.188

El principal concepto de invalidez expresaba: "las ini-

ciativas en cuestión fueron presentadas, dictaminadas y

aprobadas por una mayoría simple de los legisladores, pre-

mura ésta, que provocó la falta de conocimiento previo de

las iniciativas presentadas apenas una hora antes de su

aprobación, por lo que se generó una muy deficiente dis

cusión de los proyectos". Al respecto, la Suprema Corte de

Justicia de la Nación (SCJN) desde la base del principio

democrático consideró que las violaciones cometidas en el

procedimiento legislativo son trascendentes cuando inciden

en la calidad de la decisión si no se satisfacen los siguientes

parámetros:

1. El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a

la participación de todas las fuerzas políticas con repre-

sentación parlamentaria, en condiciones de libertad e

igualdad. En otras palabras, es necesario que se respe-

ten los cauces que permitan tanto a las mayorías como

a las minorías parlamentarias, expresar y defender su

188 En el caso que se ha mencionado, la Corte determinó que el Poder Legislativo del Estado de Colima no cumplió con el principio democrático, y por tanto, se declaró la inconstitucionalidad de la ley.


112

opinión en un contexto de deliberación pública. Esto otorga

relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno

de las Cámaras, así como a las que regulan el objeto y

desarrollo de los debates.

2. El procedimiento deliberativo debe culminar con la co-

rrecta aplicación de las reglas de votación establecidas.

3. Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones

deben ser públicas.

sección segunda

6. El principio democrático en el ordenamiento constitucional mexicano

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

(CP), al igual que todas aquellas cartas fundamentales de

los estados democráticos, contiene disposiciones abstrac-

tas que dan fe de la legitimidad de las instituciones y que al

mismo tiempo juegan el papel de prescripciones para en-

cauzar el funcionamiento de las autoridades del Estado. Toca

en esta ocasión concentrar la visión en aquellas prescripciones

de carácter político, que se traducen en el desdoblamiento de

la democracia como principio constitucional.

113


El principio democrático puede localizarse en el origen

popular de la soberanía nacional que se refleja en el artículo

39 de la Constitución federal, cuando dice: todo poder público

dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste, y por

supuesto en la frase inicial que reza: La soberanía nacional

reside esencial y originalmente en el pueblo. Más adelante,

en el artículo 41 puede leerse como la abstracción del con-

cepto de soberanía que se traduce en procedimientos e institu-

ciones tangibles, esto es, cuando se trata de ejercitarla, el

dispositivo expresa: El pueblo ejerce su soberanía por medio

de los poderes de la Unión, y por los de los Estados... En este

orden de ideas, todo desarrollo de las funciones estatales

–sea cual fuere el poder público ejecutor– debe dirigirse por

un solo derrotero: el del beneficio del pueblo.

La democracia en el sistema constitucional mexicano

como en los estados democráticos, no se agota en las reglas

electorales. El artículo tercero, que fundamenta el derecho

a la educación establece como criterio orientador a la demo-

cracia, que es considerada no solamente como una estruc

tura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de

vida fundado en el constante mejoramiento económico,

social y cultural del pueblo.

El principio democrático encuentra en el Poder Le-

gislativo a su principal receptor, porque éste alberga una


114

muestra representativa de la pluralidad política existente.

Este principio emerge para proteger en su nombre al bien

jurídico más preciado del Estado: el pueblo, en especial su

voluntad, su voluntad política.

Uno de los momentos en que el principio democrá-

tico se manifiesta nítidamente en el Poder Legislativo es

cuando hace leyes, cuando todas las articulaciones de este

último cobran vida para accionar una de las tareas para la

que está construido: la función legislativa. Para ello, de prin-

cipio a fin, se requiere transitar por diversas fases consecu-

tivas diseñadas para proveer de legitimidad al producto final

que será la norma, y cada una de estas etapas debe tras-

currir en un clima de libertad e igualdad, tanto para cada

legislador en lo individual como para las filiaciones políticas

ahí representadas.

a. El principio democrático en la Constitución de Argentina

Los principios constitucionales pueden leerse en el Preám-

bulo del texto constitucional que pertenece a la versión

histórica de 1853. Ahí es evidente que el Congreso General

Constituyente se reunió por voluntad y elección de las pro

vincias, lo que se traduce en un origen legítimo y demo-

crático del documento fundante. En el artículo 1o. se lee: La

115


Nación Argentina adopta para su gobierno la forma repre

sentativa republicana federal.

La soberanía popular, además de ser el origen de la

legitimidad del Estado argentino, es un principio generador

de derechos políticos tal y como se observa en el artículo 33

–que no los menciona expresamente– pero hace alusión a

aquellos derechos que nacen de la soberanía del pueblo y de

la forma republicana de gobierno, y en el artículo 37 que corres-

ponde al capítulo de Nuevos Derechos y Garantías, que sí

menciona expresamente tales derechos.

b. El principio democrático en la Constitución española

En la Constitución española de 1978 los principios constitu-

cionales, al igual que en Argentina, se leen desde su preám-

bulo. Éste expresa que la Nación española proclama su

voluntad de: garantizar la convivencia democrática dentro

de la Constitución y de las leyes conforme a un orden eco

nómico y social justo. Y también se lee el interés de consoli-

dar un Estado de derecho que asegure el imperio de la ley como

expresión de la voluntad popular. El preámbulo finaliza con

la expresión de que además es su voluntad: establecer una

sociedad democrática avanzada.


116

El principio democrático emerge entonces desde el

preámbulo constitucional y se evidencia nítidamente en el ar-

tículo 1o. constitucional, pues es ahí donde España se pro-

clama como: Estado social y democrático de derecho, que

propugna además de la libertad, justicia e igualdad y el plu

ralismo político.

También en este primer artículo reza la oración que dice:

La soberanía nacional reside en el pueblo español y de él ema

nan los poderes del Estado. Se observa cómo en el principio

democrático está el origen y la superioridad de la Consti-

tución, es por lo que también ese principio fundamenta los

poderes del Estado y los legitima.189

c. El principio democrático en la Constitución Política de Colombia

Colombia tiene una Constitución joven que data de 1991.190

Por ello es sencillo distinguir el carácter principialista de su

Constitución, puesto que desde su primer artículo destaca que

se proclama como un Estado social de derecho, organizado

en forma de República democrática, participativa y pluralista.

189 Cfr. Portero Molina, José Antonio, "Principio democrático y principio de autonomía", Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, Universidad Complutense, 1997, pp. 185 y ss. Este autor desarrolla a profundidad la presencia del principio democrático en la Constitución española.

190 Publicada en la Gaceta Constitucional, núm. 116, 20 de julio de 1991.

117


En seguida, en el artículo segundo se proclaman los

fines del Estado. Estos son los de servir a la comunidad, pro

mover la prosperidad general y, para nuestro interés resalta

la frase: garantizar la efectividad de los principios, derechos

y deberes consagrados en la Constitución. Además, de entre

otros fines estatales destaca el de asegurar la convivencia

pacífica y la vigencia de un orden justo. La Carta general hace

alusión muy clara de los principios constitucionales, que de-

ben hacerse tangibles cuando se trata de garantizarlos.

El artículo tercero es todavía más explícito si se trata

de distinguir el principio democrático. Ahí se deja en claro que

la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, y agrega del

cual emana el poder público. La forma de ejercerlo se hace

por dos vías, en forma directa o por medio de sus repre-

sentantes. Cuando se refiere a la forma directa lo hace remi

tiéndose a los plebiscitos, referéndums y consultas populares

(art. 40.2 Constitucional).

7. Los diversos procedimientos legislativos en el federalismo mexicano

Diseño de competencias en México

El federalismo para efecto de este trabajo se entiende como

una forma de Estado cuya característica principal es la coexis-


118

tencia de cinco órdenes jurídicos distintos. El primero de ellos

es el orden constitucional, al que sólo podemos encontrar radi-

cado en la Constitución; el segundo es el orden federal o

central,191 que lo identificamos con los poderes e institucio-

nes federales,192 el estatal, que lo localizamos en el ámbito

territorial de los estados de le República,193 el municipal y

el del Distrito Federal (actualmente Ciudad de México). El sis-

tema se sustenta esencialmente, en la distribución de com-

petencias que establece el orden jurídico constitucional para

la Federación, los estados, los municipios y para la Capital

de los Estados Unidos Mexicanos. 194

Por tanto, la característica del Estado federal a la que

aludimos consiste en que existen tres órdenes jurídicos; el

orden constitucional, el orden federal o central y el orden

191 Gaxiola, Jorge F., "Algunos problemas del estado federal", en Obras escogidas, México, LII Legislatura del Estado de MéxicoInstituto de Estudios Legislativos, 1999, p. 59; Hernández, María del Pilar, "El Federalismo Judicial", Reforma judicial. Revista mexicana de justicia, México, UNAM, Instituto de Investigaciones JurídicasComisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos, núm. 2, juliodiciembre, 2003, pp. 227 y ss.

192 Arteaga Nava, Elisur, Derecho constitucional, México, Oxford University Press, 1999, p. 374.

193 Idem.194 La Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha establecido la existencia de cinco

órdenes jurídicos: El Federal, el local o estatal, el del Distrito Federal (Ciudad de México) y el Constitucional. Cfr. "ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN". (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, Octubre de 2005, Tesis: P./J. 136/2005, Página: 2062, registro digital: 207030, Jurisprudencia).

119


estatal o local.195 Es importante destacar que los dos últi-

mos son órdenes jurídicos parciales. El federal lo es porque

tiene una competencia material determinada por la norma

fundamental. El orden jurídico local es parcial porque su com-

petencia está limitada por la Constitución en el contenido

material y en cuanto a sus límites territoriales. De esta forma

observamos que el ámbito federal y el local están supedi-

tados a las reglas que la Constitución les ha establecido.

La circunstancia de ser parciales, el orden federal y el local,

hace que nazca un vínculo de coordinación, basado en la

igualdad jurídica, sin que exista entre ellos líneas de subor-

dinación.

La jerarquía normativa en México se encuentra esta-

blecida en el artículo 133 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos.196 Y aun cuando se tomó textual-

mente del artículo 6-2o. de la Constitución norteamericana,

la interpretación y el desarrollo de este principio es diame-

tralmente diferente. Tanto que podemos afirmar que en los

195 No se hace referencia aquí al bloque de constitucionalidad que incluye a los tratados internacionales, puesto que la alusión al federalismo mexicano es para sentar las bases competenciales entre las cámaras legislativas estatales y federales, es decir, este trabajo se centra en instituciones políticas nacionales.

196 Cuando se trata de aplicar una ley en materia de derechos humanos, se está a lo dicho en el artículo primero constitucional: Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.


120

Estados Unidos de Norteamérica la cuestión de jerarquía de

normas se define con base en la supremacía de la legisla-

ción federal sobre la local, mientras que en México no existe

relación jerárquica entre las leyes locales y federales, son

del mismo nivel, sus diferencias y vinculaciones se dan en el

plano de la distribución de competencias. El conflicto norma

tivo, cuando lo hay, radica en determinar cuál es la tarea de

cada orden jurídico, cuál es el objeto y actividad que regulan

y no cuál es la norma superior.197

Los procedimientos legislativos en México

Al Poder Legislativo en México lo localizamos en dos niveles,

en el federal y en el estatal. No así en el nivel municipal puesto

que los ayuntamientos, aunque son órganos colegiados con

capacidad de emitir normas, son en definitiva órganos de

gobierno198 y además con una dinámica de aprobación legis-

197 Cfr. "LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN DE JERARQUÍA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN". (Octava Época, Instancia: Tercera Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo VII, Marzo de 1991, Tesis: 3a./J. 10/91, Página: 56, registro digital: 207030, Jurisprudencia).

198 El artículo 115, fracción II de la CP define las características y alcances del municipio en México. Es gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, que se integra por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine en cada estado. Los ayuntamientos en materia legislativa tienen facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal –que expiden las legislaturas de los Estados– los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de

121


lativa tangencial a la que se está estudiando.199 Así pues, el

presente ámbito de estudio son las 34 cámaras legislativas

mexicanas, que se desglosan en 31 pertenecientes a las enti-

dades federativas, una a la Asamblea Legislativa del Distrito

Federal200 y dos federales, esto es Cámara de Diputados y

Cámara de Senadores que conforman juntas al Congreso de

la Unión o Congreso General.

Dentro de las 34 cámaras legislativas que hay en

México, se desarrollan distintos tipos de procedimientos le-

gislativos de acuerdo al tipo de norma. Basta dividir en dos

procedimientos legislativos característicos: el procedimiento

de reforma constitucional (ya sea federal o estadual) y el proce-

dimiento ordinario (de leyes federales, estatales o del Dis-

trito Federal).

observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, con el fin de organizar la administración pública municipal y además regular las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y asegurar la participación ciudadana y vecinal.

199 Las fases del procedimiento legislativo y la función legislativa en sí que se viene estudiando, están enfocadas para analizar a órganos eminentemente deliberativos y de control, y no así –como los ayuntamientos mexicanos– de administración y ejecución de recursos públicos.

200 El artículo 44 de la CP reza: "La Ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondrá del territorio que actualmente tiene y en el caso de que los poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en el Estado del Valle de México con los límites y extensión que le asigne el Congreso General".


122

Las reformas constitucionales ya sean federales o lo-

cales implican un procedimiento dificultado de reforma en

todos los casos, lo que se traduce en más participantes en el

proceso y/o la exigencia de mayorías calificadas que colabo-

ran en la rigidez de las constituciones.

El procedimiento para reformar la Constitución Federal

es dificultado. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser

parte de la misma se requiere que el Congreso de la Unión,

por el voto de las dos terceras partes de los individuos pre-

sentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean

aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados

(art. 135 de la CP). De esta forma, el poder revisor de la Cons-

titución lo conforman la Cámara de Senadores, la Cámara

de Diputados y las legislaturas de las entidades federativas.

A su vez, las reformas constitucionales en los estados

de la República también manejan el procedimiento dificul

tado de reforma y así dotan de rigidez constitucional a sus

textos fundantes. En estos procedimientos participan el Con-

greso del estado de que se trate y los ayuntamientos del

mismo, independientemente de los actores facultados para

presentar la iniciativa constitucional.

Existen casos en que no participan los ayuntamientos

durante el proceso de reforma constitucional, por ejemplo,

123


en los estados de Oaxaca y Baja California Sur, que son

paradójicamente, los que tienen mayor y menor número de

municipios, respectivamente (más de 500 en contraste con

5). En estos estados se explica, que en el primer caso difi-

cultaría la concreción de cualquier reforma por el número

de municipios, y en el segundo, se consideraba que las dis-

tancias eran tan grandes entre uno y otro municipio que pro-

vocarían la misma dificultad. En ambos ejemplos la rigidez

constitucional consiste en requerir la aprobación de cuando

menos las dos terceras partes de la totalidad de dipu-

tados (arts. 141 y 166 de la Constitución de cada estado,

respectivamente).201

Son cuatro estados donde se sigue la fórmula de la

Cons titución federal, es decir, para modificar su carta local

se requiere la aprobación calificada de al menos dos terceras

partes de los diputados y la aprobación de la mitad más uno

de los ayuntamientos. Estos estados son Nayarit, Quintana

Roo, Sonora y el Estado de México.202

201 En Oaxaca no se permite la iniciativa popular para iniciar reformas constitucionales, aunque sí para proponer leyes o reformas de carácter ordinario.

202 Los datos del procedimiento dificultado de la reforma en las entidades federativas de México, fueron tomados de Orta Flores, Sara Berenice, "La defensa constitucional en San Luis Potosí", tesis para obtener el grado de maestría en la Universidad Iberoamericana León, México, 2005.


124

Un fenómeno interesante es la existencia de la afir

mativa ficta designada a los ayuntamientos para las reformas

constitucionales. Esto implica que si transcurre el plazo para

que un Ayuntamiento emita su voto a favor o en contra de

la reforma constitucional, se entiende que su voto fue apro-

batorio. Lo que se observa en los estados de: Aguascalientes,

Sinaloa y Tabasco 15 días de plazo; Baja California, Chiapas,

Coahuila, Colima, Michoacán, Morelos, Querétaro, Tlaxcala y

Zacatecas un mes y Chihuahua 40 días.203

Por lo que hace a los procedimientos legislativos ordina-

rios de las 34 cámaras legislativas, para efectos prácticos nos

remitiremos únicamente al que se desenvuelve a nivel fede-

ral, puesto que éste contiene los elementos y las fases más

completas que hay en el sistema presidencial mexicano (por

la existencia de la Cámara de origen y revisora). En los es-

tados de la República se reproducen las fases que regula en

Congreso General de manera muy similar.

8. El Procedimiento legislativo ordinario federal

El procedimiento ordinario federal es bicameral. Existe una

Cámara de Diputados integrada por 500 legisladores, 300

electos por el principio de mayoría relativa y 200 por el de

203 Idem.

125


representación proporcional (art. 53 CP). Además, como

Estado integrado por entidades federativas, existe una Cá-

mara de Senadores, conformada por 128 parlamentarios,

de los cuales dos son electos según el principio de votación

mayoritaria relativa y uno es asignado a la primera minoría.

La senaduría de primera minoría se asigna a la fórmula de

candidatos que encabece la lista del partido político que, por

sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos

en la entidad de que se trate. Los 32 senadores restantes

son elegidos según el principio de representación propor

cional, mediante el sistema de listas votadas en una sola

circunscripción plurinominal nacional (art. 56 CP). En total

se cuenta con 628 legisladores federales, lo que se traduce

en la muestra representativa de 112 millones de mexicanos.

El artículo 72 de la Constitución federal es hasta ahora

la base del procedimiento legislativo federal. Ninguna otra

reglamentación iguala el detalle con que se describen cada

una de las etapas de elaboración normativa. Es una caracte-

rística muy mexicana el colocar en la Constitución cuestiones

meramente reglamentarias. Aunque en esta materia, la de

la función legislativa detallada al extremo, es herencia de la

Constitución de Cádiz de 1812 que, como surgió para limitar

el poder absoluto del Rey Fernando VII, tuvo entre sus obje-

tivos legitimar la forma de hacer leyes.


126

Desde el artículo 72 se lee que la formación de las leyes

o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera

de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que

versen sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o

sobre reclu tamiento de tropas, los cuales deben discutirse

primero en la Cámara de Diputados.

El procedimiento legislativo ordinario federal comien-

za con la presentación de una iniciativa de ley o decreto por

los sujetos legitimados para eso (art. 71 CP). Ellos son: el

Presidente de la República, los diputados o senadores al Con

greso de la Unión, las legislaturas de las entidades federati-

vas incluida la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; con

la salvedad de que ésta última únicamente puede ejercer

esta prerrogativa ante el Congreso de la Unión en materias

relacionadas con el Distrito Federal (art. 122, Base Primera,

V, ñ) CP). Recientemente, tras la reforma en materia política

del 9 de agosto de 2012, se incluyó la iniciativa popular e

iniciativa preferente del presidente de la República.

Por lo que hace a la iniciativa popular, debe interpo-

nerse por lo menos por el 0.13% de la lista nominal de elec-

tores. La iniciativa preferente consiste en que el día de la

apertura de cada periodo ordinario de sesiones, el presi-

dente de la República puede presentar hasta dos iniciativas

o señalar hasta dos que hubiere presentado en periodos ante-

127


riores cuando estén pendientes de dictamen. Cada iniciativa

debe ser discutida y votada por el Pleno de la Cámara de

su origen en un plazo máximo de 30 días naturales. Si no

fuere así, la iniciativa en sus términos y sin mayor trámite,

debe ser el primer asunto a discutirse y votarse en la siguien-

te sesión del Pleno. En caso de ser aprobado o modificado

por la Cámara de su origen, el respectivo proyecto de ley o

decreto debe pasar inmediatamente a la Cámara revisora,

la cual debe discutirlo y votarlo en el mismo plazo y bajo las

condiciones antes señaladas. Esta forma sumaria de proce-

dimiento es lo que la hace preferente, y no aplica para las

reformas a la Constitución federal (art. 71 CP).

Una vez presentada la iniciativa por cualquiera de los

legitimados se enlista en los asuntos a tratar por el Pleno del

Congreso a fin de que la Mesa Directiva, con la aprobación

de aquel, la turne a la o las comisiones correspondientes para

su estudio. A éstas, después de debatir y votar, les corres-

ponde elaborar un dictamen de ley (si es una ley nueva) o

decreto (una fracción de la ley) en el que se expresen los ante-

cedentes y las consideraciones que las llevaron a emitir la

aprobación, modificación o rechazo de la iniciativa (art. 72 CP).

El dictamen de ley o decreto, una vez aprobado por la

mayoría de los integrantes de la respectiva comisión, se turna

al Pleno del Congreso para su discusión y en su caso apro-


128

bación. Si nos ubicamos en la hipótesis de que el dictamen

fuere aprobado por la mayoría de los legisladores de la Cá-

mara de origen, entonces se remite a la Cámara revisora

a fin de que en este carácter apruebe, rechace o modifique

la minuta recibida (término que recibe un dictamen cuando

es enviado de una Cámara a otra).

En caso de que la minuta haya sido aprobada en sus

términos por la Cámara revisora, se debe enviar al Ejecutivo

y éste, de no tener observaciones, debe publicarlo inmedia-

tamente en el Diario Oficial de la Federación. Ahora bien, si

el Presidente de la República en 30 días no hace observa

ciones, se entiende como aprobado el proyecto y tiene diez

días para promulgar y publicar la ley. Aunque no es tema

de este estudio, es de destacarse que el Ejecutivo puede

ejer cer el veto parcial o total al decreto o proyecto de Ley.

Existen excepciones al procedimiento legislativo ordi-

nario. La Cámara revisora puede rechazar en su totalidad

la minuta aprobada por la Cámara de origen. Si en este

proyecto rechazado, la Cámara de origen insistiera en su

aproba ción por la mayoría absoluta de los miembros pre-

sentes, lo debe remitir otra vez a la colegisladora, quien

puede: a) aprobar el proyecto en sus términos y enviarlo al

Ejecutivo, b) desechar otra vez la minuta, y si la Cámara de

129


origen quisiera insistir en su aprobación, el proyecto tendría

que esperar al siguiente periodo de sesiones.

Otro caso se da cuando la Cámara revisora rechaza

en parte, modifica o adiciona el proyecto que se aprobó en la

Cámara de origen. Bajo este supuesto, se le devuelve a ésta

para que sean discutidos solamente los cambios realizados

por la colegisladora (sin poder alterar lo que fue aprobado).

Si la Cámara de origen aprueba los cambios propuestos por la

mayoría absoluta de los parlamentarios presentes, enton-

ces debe enviar todo el proyecto al Ejecutivo. Pero si rechaza

las modificaciones por mayoría de votos, los debe regresar

a la Cámara revisora. Ésta a su vez en una segunda revisión

puede: a) rechazar por mayoría de votos los cambios que

había propuesto enviando el proyecto al Ejecutivo o b) in-

sistir por mayoría absoluta en sus modificaciones. En este

caso la totalidad del proyecto se deberá presentar en el si-

guiente periodo de sesiones. Sin embargo, existe la posibi-

lidad de que ambas Cámaras acuerden que se publiquen los

artículos que no fueron observados, y que se reserven los adi-

cionados o reformados para su examen y votación en las

sesiones siguientes.

Ahora bien, el Congreso para operar debe reunir cier-

tos requisitos, como por ejemplo distintos tipos de quórum

ya sea de asistencia o de votaciones. Existen pautas para


130

trabajar por períodos y tipos de sesiones; trámites ordinarios

o sumarios, en sí, regulaciones que buscan darle legitimi-

dad a la ley y que se desarrollarán en el siguiente bloque.

9. Normas del procedimiento legislativo que concretan el principio democrático en la Cámara de Diputados federal

Ha de recordarse que la hipótesis de este trabajo está enca-

minada a demostrar que se ha violado el principio demo-

crático durante las fases del procedimiento legislativo en

México. Por tanto, en las líneas subsecuentes se pretende

destacar en qué momento una violación al procedimiento

puede producir tal efecto. Ya se ha dicho que las normas de

procedimiento que concretan este principio pueden encon-

trarse en las reglas de mayoría, de participación y de pu

blicidad, puesto que es ahí donde descansa la legitimidad de

las decisiones parlamentarias.

Para alcanzar el cometido de detectar violaciones que

afecten la legitimidad de las decisiones parlamentarias, se

ejemplificará un procedimiento legislativo en especial, el de

la Cámara de Diputados Federal. Esto es así porque, en prin-

cipio, el procedimiento seguido ante este órgano colegiado se

reproduce en términos generales en las 33 Cámaras legisla-

tivas que también son parte de nuestro estudio (Cámara de

131


Senadores, Asamblea Legislativa del Distrito Federal y los

31 Congresos estatales). Es en el Capítulo IV –que corres-

ponde a la aportación empírica– donde se destacarán con

detalles las violaciones procesales.

Regla de mayoría en el ordenamiento federal mexicano

Los ordenamientos parlamentarios deben garantizar que las

resoluciones de las Cámaras se tomen bajo los parámetros

de un órgano deliberativo democrático y que sus procedimien-

tos para captar el sentido de votación sean eficientes y ve-

races. El interés de la Cámara siempre tiene que ser superior

a los intereses particulares o de grupo y una de las funciones

del presidente de la Mesa Directiva es velar por ello, tal y como

se observa en la Ley Orgánica del Congreso General de los

Estados Unidos Mexicanos (LO) en su artículo 22 numeral 3.

El voto es la manifestación más perfecta de la voluntad

del legislador. Es el origen del principio mayoritario, pues a

partir de la aglutinación de afinidades en las resoluciones

es como se forman mayorías, y sólo éstas deciden finalmente

cualquier determinación. Existen tres tipos de voto: a favor,

en contra o abstención (art. 135 del Reglamento de la Cá-

mara de Diputados, en adelante RCD). La votación por su

parte, es el registro de la suma de votos individuales del


132

órgano colegiado, y las opciones son: nominales, económicas

y por cédula (art. 137, RCD).

En México las votaciones a las leyes o decretos deben

ser nominales204 (art. 72.C, CP). De este modo se conoce

el nombre del diputado o senador que votó a favor o en

contra. Esto es congruente con la idea del compromiso social

del legislador, quien debe responder por cada uno de sus

votos ante la comunidad.

Existen fórmulas para "cuidar la votación", es decir,

para proteger la voluntad del representante. Por ejemplo, en

lo que hace a la votación nominal el Secretario debe pregun-

tar hasta dos veces si falta algún miembro de votar; y por

otro lado en la votación económica, el Secretario pregunta

si existe duda del resultado de una votación, aun cuando

ésta se haya repetido o sea impugnada por un grupo, esto de

acuerdo con el artículo 138, fracción III y 139, fracción V,

del Reglamento de la Cámara de Diputados. Otra previsión

para proteger las votaciones se observa cuando al momento

de votar el Secretario debe anunciarlo en el Salón de Sesiones

y con avisos en todo el recinto (acto conocido por el que,

204 Que en la Cámara de Diputados federal se hace por medio del tablero electrónico donde aparece el nombre del diputado.

133


ante la señal de una fuerte alarma, se apresuran los dipu-

tados para converger al sistema de votación electrónica).

Otro aspecto nodal del principio de mayoría es, por

supuesto, el quórum. De acuerdo al Reglamento de la Cá-

mara de Diputados es el número de legisladores requeridos

para que el Pleno, las comisiones y los comités puedan abrir

sus sesiones y reuniones respectivamente, así como para rea-

lizar votaciones nominales (art. 3.XIX). El quórum es una

premisa básica para que los legisladores actúen colegia

damente, y es importante dentro del principio democrático

precisamente porque para iniciar cualquier sesión debe pro-

curarse la mayor asistencia de voluntades. Es el primer

momento en donde se protege la presencia de un número

representativo del órgano colegiado. En México las Cámaras

federales, no pueden abrir sus sesiones ni ejercer su cargo

sin la concurrencia en cada una de ellas de más de la mitad

del número total de sus miembros (art. 63, CP). Esta mayoría

absoluta de integrantes también se solicita para cada una

de las Cámaras cuando tienen que sesionar conjuntamente,

tal y como lo establece el artículo 8o. de la Ley Orgánica del

Congreso General (LO). Quien se encarga de comprobar el quó-

rum es el Secretario de la Mesa Directiva (art. 25. b), LO).

Para procurar la funcionalidad de la Cámara, en México

se ha optado por no verificar el quórum a cada momento, lo


134

que hace que sea visible la falta de asistentes a la sesión.

Solamente se verifica en las votaciones nominales. Si ahí se

comprueba la falta de quórum, el presidente puede declarar

un receso hasta por 15 minutos, y si al término del mismo se

vuelve a verificar que no existe quórum, se levanta la sesión

(art. 46, RCD).

Los tipos de mayorías que pueden alcanzarse en una

votación son tres: mayoría absoluta, mayoría calificada y mayo

ría simple.205 Es excepcional que se requiera la dificultad de

alcanzar mayoría absoluta o mayoría calificada para la toma

de decisiones. Por lo general las votaciones se verifican por

mayoría simple de votos (art. 136.1, RCD).

La Constitución Política mexicana, por ejemplo, en lo

que hace al procedimiento legislativo, fija que para aprobar

o no las observaciones al veto presidencial se requiere la ma-

yoría de las dos terceras partes del número total de votos

(art. 73.C, CP) y para aprobar reformas a la Constitución Polí-

tica mexicana las dos terceras partes de los presentes (art.

205 El Reglamento de la Cámara de Diputados en su artículo 3.1., establece que para efectos del Reglamento se utilizan las voces y significados siguientes: "XI. Mayoría absoluta: Es el resultado de la suma de diputadas y diputados o votos que representen, cuando menos, la mitad más uno de los presentes; XII. Mayoría calificada: Es el resultado de la suma de diputadas y diputados o votos que representa, cuando menos, las dos terceras partes de los presentes; XIII. Mayoría simple: Es el resultado de la suma de votos de los presentes, que constituye la cantidad superior frente a otra u otras opciones; […]".

135


135, CP). Esto es una diferencia considerable, puesto que

en el primer caso el mínimo sería 334 votos, y para el se-

gundo 168.206

Otro requerimiento de mayoría calificada lo encon

tramos al votar una iniciativa cuando sobre ésta haya trans-

currido el plazo para dictaminar, es decir, cuando se tiene

por precluida la facultad de la comisión o comisiones para

hacerlo. Si no se obtiene esa clase de mayoría, se considera

entonces desechada y el asunto como totalmente concluido

(art. 89. 1, RCD). Por lo que hace a la mayoría absoluta, debe

verificarse para las demás opciones del procedimiento legis-

lativo ordinario que regula la Constitución federal (art. 72.D

y E, CP).

El principio de mayoría también se protege estable-

ciendo inhibiciones al diputado para evitar que no vote. Es así

que si lo hace de forma persistente en una sesión se consi-

dera como inasistencia; también se impone la misma sanción

si se abstiene de votar en la mitad de los proyectos de ley o

decreto que se discutan en una sesión, salvo por supuesto

que exista justificación (art. 47.1, II, RCD).

206 Cfr. Gutiérrez Parada, Óscar, 86 escenarios posibles, México, s.e., 2011, pp. 5960. Este autor hace un ejercicio interesante de todas las cantidades de mínimos y máximos de diputados necesarios para alcanzar las diversas mayorías exigidas por la Constitución federal.


136

En comisiones los dictámenes deben aprobarse por

mayoría simple (art. 84.1, RCD) y, una vez aprobado el dic-

tamen, los legisladores no pueden cambiar el sentido de su

voto, como tampoco retirar su firma (art. 86.1, RCD). Por otra

parte, la votación de la mayoría de los presentes se utiliza

sólo cuando son acuerdos de la Comisión, pero los acuerdos

de la Junta Directiva de la Comisión deben suscribirse por la

mayoría de los integrantes (art. 146.3, 167.4, RCD).

Las fórmulas para dirimir empates también son una

muestra de cómo garantizar el predominio de la mayoría.

Si hay empate en la votación, debe repetirse ésta, y es impor-

tante que sea en la misma sesión. Si hay empate por se-

gunda vez, se debe discutir y votar de nuevo el asunto, pero

en la sesión inmediata. Ahora bien, si el empate persiste en

esta última sesión, ese asunto debe tenerse por desechado

y no puede volver a presentarse sino hasta el siguiente

periodo ordinario de sesiones, salvo que se trate de asuntos

que por su vencimiento o trascendencia requieran una reso-

lución inmediata. Siendo así, se debe votar nuevamente tras

un receso (art. 142, RCD).

Los empates en comisiones, por su parte, se resuelven

repitiendo la votación en la misma sesión, y si existe em-

pate por segunda vez, se discute en la sesión inmediata; y,

si persiste en empate, el asunto debe resolverse en el Pleno

(art. 45.7, LO).

137


Otra forma de proteger la voluntad soberana de las

Cámaras, es la prohibición de hacer modificaciones sustan-

ciales a aquellos dictámenes que, después de haber transi-

tado por diversas etapas de elaboración normativa, fueron

aprobados por el Pleno. Por ello, todo proyecto antes de que

se remita a la instancia correspondiente de acuerdo al pro-

ceso de cada dictamen (a la Cámara de Senadores, al titular

del Ejecutivo o a las legislaturas de las entidades federativas)

puede modificarse si y sólo si lo ordena la Mesa Directiva.

Pero estas modificaciones se llevan a cabo para el único

objetivo de hacer correcciones de sintaxis, de ortografía, o

como lo dice el Reglamento de la Cámara de Diputados: "las

correcciones que demanden el buen uso del lenguaje y clari-

dad en las leyes o decretos". Sólo la Comisión que dictaminó

el proyecto puede intervenir en esta etapa (art. 93). Con lo

anterior se observa una protección más a la voluntad de

los diputados. Y además para evitar que, so pretexto de corre-

gir el estilo de un proyecto, se legisle modificando cuestiones

de fondo sin la debida aprobación del Pleno.

Aunque no de forma limitativa, estas líneas pretendie-

ron abordar los supuestos en los que el principio democrático

se manifiesta dentro del proceso legislativo en su aspecto de

protección de la mayoría parlamentaria. En el siguiente blo-

que se estudiarán los aspectos que envuelven el requisito

de participación al momento de construir normas generales.


138

Regla de participación en el ordenamiento federal mexicano

El clima de independencia y autonomía con que debe fun-

cionar un parlamento democrático, requiere de reglas ope-

racionales que protejan el quehacer legislativo del diputado

en lo particular, de los grupos políticos y en general del Pleno.

La protección a la investidura del diputado con la fina-

lidad de que éste pueda manifestarse en un clima de libertad,

deviene del artículo 61 constitucional que dice: Los diputados

y senadores son inviolables por las opiniones que mani

fiesten en el desempeño de sus cargos, y se agrega, jamás

podrán ser reconvenidos por ellas. Se busca de esta manera

una ininterrumpida deliberación parlamentaria, que también

se protege con la encomienda a los presidentes de las Cá-

maras para velar por el respeto al recinto donde se reúnan

a sesionar.

Los diputados como tales tienen derechos, y dentro de

éstos se destacan los de iniciar leyes, decretos y proposicio-

nes; asistir al Pleno con voz y voto; integrarse al trabajo de

las comisiones; hacer uso de la tribuna; asistir con voz pero

sin voto a las comisiones en las no que forme parte; poder

elegir y ser electo para formar parte de los órganos parlamen-

tarios; contar con asesoría personal de apoyo e información

139


oportuna; formar parte de los grupos parlamentarios así

como separarse de éstos, entre otros derechos (art. 6 RCD).

Estos derechos no tienen otra finalidad que la de abrir el es

pectro de libertad al legislador para que cumpla su función.

En lo individual también, todo diputado debe gozar

de la garantía de igualdad. Al respecto el artículo 5o. (RCD)

dice: los diputados y diputadas tendrán los mismos derechos,

obligaciones y prerrogativas sin importar su filiación política

o sistema de elección.

En concordancia con los párrafos anteriores, todo

legislador al que se le coarte el derecho de asistencia a los

trabajos parlamentarios, o su participación activa en debate

y votaciones, o se le niegue información oficial oportuna, se

le estará coartando también su derecho de participación

democrática. Por ello, en este apartado se estudian también

los diferentes tipos de convocatorias, ya que son citas for-

males que sólo pueden emitir órganos facultados para ello

(art. 3, IV RCD) y de su eficiencia puede depender un óptimo

trabajo parlamentario.

Por lo que hace a las convocatorias para sesiones extra-

ordinarias, debe siempre enunciarse el motivo de la sesión

y que ésta se circunscriba a resolver únicamente los asun-

tos anunciados (art. 67 CP), aunque también en la apertura


140

de la sesión debe informarse sobre los motivos de la misma

(art. 69 CP). La convocatoria a sesión extraordinaria está pro-

tegida por la Constitución en el sentido de que el Ejecutivo

no puede vetarla (art. 72, J, CP). Por su parte, la Comisión

Permanente, cuando cita a una o a las dos Cámaras legis-

lativas, debe hacerlo por sí o a propuesta del Ejecutivo con

una votación de las dos terceras partes de los individuos

presentes (art. 78, frac. IV CP).

La convocatoria por regla general debe ser de 48 horas

de anticipación, o hasta 24 horas (art. 37.3 RCD). Para citar

a reunión de Comisión debe publicarlo en la Gaceta Parla-

mentaria y además enviar la convocatoria a cada diputado

con al menos 48 horas de anticipación; lo mismo para comi-

tés y comisiones especiales (art. 208.1 RCD).

Además, dentro de este principio se incluye la presen-

cia de agentes externos dentro del procedimiento legislativo.

Tal es el caso, por ejemplo, en el momento de la iniciativa.

En ésta, como ya se ha dicho, también pueden participar los

ciudadanos, el Ejecutivo, las legislaturas de los estados y la

Asamblea del Distrito Federal. Por ello, si se negara la prerro-

gativa de presentar una iniciativa a estos agentes también

se estaría afectando el principio de participación, que dicho sea

de paso, también comprende el derecho para que aquel que

presentó una iniciativa pueda retirarla (art. 77.2 RCD).

141


Mayoría y participación en los órganos de gobierno

Aunque no es propiamente un tema del procedimiento legis-

lativo, es importante observar si la integración de los órga-

nos de poder de un parlamento es incluyente, si las minorías

parlamentarias tienen representatividad en los órganos de

decisión, puesto que esto puede incidir en el ritmo y el sen-

tido de las resoluciones que dan fluidez al procedimiento.

Existen órganos de decisión que no se conforman de

acuerdo a la pluralidad existente en el Congreso. La Mesa

de Decanos (encargada de instalar a la Cámara entrante) se

integra por el principio de meritocracia, pues el primer cri-

terio de conformación es la mayor experiencia legislativa y

aunque se expresa que se debe procurar que refleje la plu-

ralidad de la Cámara, el primer tamiz es el de la experiencia

previa (art. 15.2 LO). En sí lo que se busca evitar que al prin-

cipio de la legislatura existan desgastes innecesarios. Esto

es así porque en México no estaba regulada la reelección

legislativa,207 y por tanto, todos los legisladores iniciaban su

periodo al mismo tiempo.

207 El 10 de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma constitucional que permite la reelección legislativa.


142

Otro órgano en el que se pide un criterio de selección

distinto a la filiación política, es el de la Comisión de Régimen,

Reglamento y Prácticas parlamentarias. Ésta se integra por 20

miembros, por aquellos que tienen mayor experiencia legis-

lativa, y ya como segundo criterio de selección la Ley Orgáni-

ca exige que todos los grupos parlamentarios deben estar

representados en esta Comisión (art. 40.2 LO).

La integración de los demás órganos es interesante.

La Mesa Directiva debe ser electa por una mayoría califi

cada, por el voto de las dos terceras partes de los diputados

presentes en el Pleno. Los grupos parlamentarios son los que

hacen la postulación de candidatos y el criterio de selección

se basa en la mayor trayectoria –no especifica si política o

parlamentaria– que acrediten prudencia, tolerancia y respeto

en la convivencia; además se pide experiencia en la conduc-

ción de asambleas (art. 18 LO). La Mesa Directiva dura un año

con posibilidad de reelección, pero para cuidar que el grupo

mayoritario no monopolice la Presidencia de la misma, para

el segundo y tercer año de ejercicio debe garantizarse que

ésta recaiga, en orden decreciente, en un integrante de los

siguientes dos grupos parlamentarios con mayor número

de diputados (art. 17.7 LO). En la integración de la Mesa

Directiva se puede observar un claro afán de cuidar el prin-

cipio de participación, pero en este caso el de los grupos

parlamentarios y no del legislador en lo individual. Si éste

143


no tiene partido definido queda excluido de la posibilidad de

ostentar la Presidencia de la Cámara, incluso cuando cumpla

con las capacidades que se piden.

Para evitar la concentración del poder político en los

órganos colegiados de decisión de la Cámara, en ningún caso

es posible que la Presidencia de la Mesa Directiva recaiga el

mismo año legislativo en un diputado que pertenezca al grupo

parlamentario que presida la Junta de Coordinación Política

(JCP) (art. 17.8 LO).

Por su parte los grupos parlamentarios que fueron reco-

nocidos en la Constitución federal en la "Reforma Política"208

del 6 de diciembre de 1977, tienen protección constitucional

en el artículo 70 y dice: "La ley determinará, las formas y

procedimientos para la agrupación de los diputados, según

su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expre-

sión de las corrientes ideológicas representadas en la Cá-

mara de Diputados".

La Carta General no menciona qué nombre llevarán

esas agrupaciones. Se les ha denominado grupos parlamen

208 Un excelente estudio sobre los antecedentes y el impacto político y constitucional de la Reforma Política, véase en Carpizo, Jorge, "Reforma Política", en Diccionario jurídico mexicano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones JurídicasPorrúa 1995, pp. 27272730.


144

tarios. En la Cámara de Diputados se integran con un mínimo

de cinco diputados y cada grupo corresponde a cada uno de

los partidos políticos con representación en la Cámara (art.

26.2 LO).

Si bien a éstos se les ha dado presencia jurídica, habría

que observar si no ha sido en demérito del diputado en lo

individual, en menoscabo de su libertad para participar en un

ámbito de igualdad y equidad. Se hace esta reflexión por-

que, cada grupo parlamentario tiene derecho a una sub-

vención fija y otra variable que depende de su número de

integrantes. En cambio a los "diputados sin partido" (se les

llama así a aquellos que no se inscriben al grupo parlamen-

tario o dejan de pertenecer a él) (art. 30 LO), no tienen una

subvención fija. Incluso el artículo 30 dice que se les apo

yará conforme a las posibilidades de la Cámara para el

ejercicio de sus atribuciones. Quedan pues vulnerables a las

decisiones de la mayoría. Esto viene a colación porque mer-

ma la capacidad de participación del diputado en condicio-

nes de igualdad, tanto en Pleno como en comisiones. Puesto

que es probable, como sucede en los hechos, que un "dipu-

tado sin partido" no tenga acceso a viáticos, asesores o equi-

pos de cómputo suficientes, como los que sí pertenecen a

un grupo parlamentario.

145


En la dinámica de la Cámara se puede observar que

los grupos parlamentarios son imprescindibles en la con-

formación de los órganos de poder como la Junta de Coor

dinación Política (JCP) y la Conferencia para la Dirección y

Programación de los Trabajos Legislativos (Conferencia).

Veamos.

La JCP está diseñada para responder a la conforma-

ción de los grupos parlamentarios, pues es a partir de éstos,

como se integra.209 La pluralidad de la Cámara se expresa

en ella, y es ahí donde se impulsan los acuerdos, con base en

las agendas de cada grupo parlamentario. También pro

pone la integración de las comisiones; aprueba el informe

financiero; asigna recursos humanos, materiales y financieros

a los grupos parlamentarios y aprueba el anteproyecto que

pasa al Pleno para su votación definitiva (art. 34 LO). Sus

decisiones se adoptan por mayoría absoluta mediante el sis-

tema de voto ponderado210 (art. 35 LO).

El presidente de la JCP propone a la Conferencia los

criterios para elaborar el programa de cada periodo sobre

209 La presidencia de la Junta corresponde al coordinador del grupo parlamentario más grande que tenga mayoría absoluta (por toda la legislatura), pero si no se logra esta mayoría, cada año se ocupará este órgano de decisión por cada coordinador de los grupos más grandes en orden decreciente (art. 31 LO).

210 Se trata del voto de los coordinadores quienes representan tantos votos como integrantes de su grupo parlamentario.


146

la base de la agenda presentada previamente por los parla-

mentarios, con el calendario para desahogarlo y los puntos del

orden del día de las sesiones de Pleno (art. 36.c), LO). Como

puede apreciarse la JCP genera todos los acuerdos políticos

para que la Cámara funcione, es el motor de la voluntad polí-

tica parlamentaria, se hace en la Cámara lo que los grupos

parlamentarios más grades disponen por medio de la Junta.

En un sistema democrático es entendible que las mayorías

dispongan los acuerdos finales, pero en hilo fino debe bus-

carse cómo permitir la participación a las minorías y a los

diputados sin partido, de manera libre y equitativa, sin que

sean, acallados.

La integración de la Conferencia consta del presidente

de la Cámara y los miembros de la JCP (art. 37.1 LO). Esta-

blece el programa legislativo del periodo de sesiones; impulsa

el trabajo de las comisiones teniendo como base las agen-

das de los grupos parlamentarios (art. 38.1, LO); elabora el

calendario para su desahogo, la integración básica del orden

del día y las formas que seguirán los debates, las discusiones

y las deliberaciones (art. 38.1 a) LO). La Conferencia es el

punto de reunión de los coordinadores parlamentarios y quien

en ese momento ostenta la máxima representación legal, polí-

tica y protocolaria de la Cámara. Es un lugar de conexión entre

los dos órganos de poder, es una instancia que está creada

para ser más operativa. Aunque por estar integrada con las

147


mismas personas de los órganos de poder, puede pensarse

que es reiterativa, y tal vez innecesaria, pues no es en rea-

lidad ningún contrapeso político interno, aun cuando los coor

dinadores de los grupos parlamentarios no pueden formar

parte de la Mesa Directiva.

Otra instancia de participación de los legisladores son

las comisiones. Éstas pueden ser ordinarias –de dictamen

legislativo–; están también las de información y las de con-

trol legislativo de acuerdo al artículo 93 de la Constitución

Política. Es de resaltar que la pertenencia de un diputado a

una comisión puede cambiar sin previo aviso, si así lo solicita

a la comisión el coordinador del grupo parlamentario al que

pertenezca cualquier legislador. Esto se hace por medio de una

sustitución que puede ser temporal o definitiva (art. 44.2

LO). Este es un caso en el que el diputado queda indefenso

frente al grupo parlamentario, y su derecho a participar en

una comisión queda en segundo término frente a los intere-

ses de los grupos parlamentarios.

Es interesante cómo desde el Reglamento se reconoce

abiertamente la ponderación que debe hacerse entre el grupo

parlamentario y el legislador en lo individual. Se transcribe:

El Presidente, al dirigir las sesiones, velará por el equilibrio

entre libertades de los legisladores y de los Grupos Parla

mentarios, y la eficacia en el cumplimiento de las funciones


148

constitucionales de la Cámara; asimismo, hará prevalecer

el interés general de la Cámara por encima de los intereses

particulares de grupo (art. 22.3 LO).

Regla de publicidad en el ordenamiento federal mexicano

La regla de publicidad en la Cámara de Diputados mexicana

se hace evidente desde el momento en que las sesiones

tanto del Pleno como de las comisiones y comités son públi-

cas. Únicamente por excepción son secretas, y en el caso de

secrecía sólo se justifica ésta cuando existe una colisión

de bienes jurídicos a tutelar, como la seguridad nacional o el

orden público, que son claras limitaciones al derecho de in-

formación sobre las sesiones parlamentarias (art. 40 RCD).

La sesión de Pleno es la máxima asamblea de la Cá-

mara de Diputados. Es la celebración más evidente de la repre-

sentación democrática. Por ello existe un espacio disponible

para toda aquella persona que desee presenciar en vivo una

sesión. Es así que en los parlamentos democráticos debe exis-

tir un lugar adecuado, además de que debe haber un espacio

disponible para los medios informativos. (También se debe

permitir la entrada a aquellos funcionarios ajenos al Con-

greso, cuando comparezcan a rendir algún informe, así como

espacio para sus asesores).

149


En este sentido, el Reglamento de la Cámara de Dipu-tados (RCD) permite la opción de que el público asista y se coloque en unas galerías, aunque existe otro artículo que acota ese derecho sólo a aquellas personas que acredite la Mesa Directiva (arts. 31.1 y 32.1, RCD). Ahora bien, como es sabido, en los hechos, el público no puede entrar a ver una sesión de Pleno. Esta posibilidad está vetada, no es po-sible entrar a menos que el público sea parte de una visita guiada programada con anterioridad. En tal caso sólo se permite la entrada por cinco minutos.

Podría decirse que la negación de acceso al recinto puede suplirse con la posibilidad de observar las sesiones en Pleno en el Canal del Congreso. En este caso se observa otra limitante, y es el hecho de que este canal televisivo, aunque tiene fines públicos, no se transmite por televisión abierta.

Otro medio de publicidad, es por supuesto la Internet. Desde la red se puede tener acceso a las diversas convoca-torias, procedimientos y resoluciones legislativas del Pleno y comisiones. El Reglamento de Acceso a la Información Pública del Congreso, publicado el 6 de abril de 2009, esta-blece los elementos mínimos que deben estar disponibles al público.211 También se debe tener acceso a la documentación

211 La estructura orgánica, las facultades de cada órgano obligado, el Directorio de Servidores Públicos, la remuneración mensual por puesto, incluyendo compensaciones y/o percepciones extraordinarias, entre otros, el art. 46.


150

oficial original, la que está en papel; aunque en la actualidad

también se consideran documentos a los contenidos elec-

trónicos, fílmicos o videográficos, de audio (art. 43 RCD).

Además de la información que debe estar disponible al pú-

blico, deben existir los medios accesibles para proporcionar

dicha información a los interesados. El manejo de todas estas

variantes de documentos debe realizarse de acuerdo al prin-

cipio democrático, pues esta información debe ir dirigida

a dos tipos de destinatarios: al público en general (lo que

incluye asesores y especialistas) y a los legisladores. A es-

tos últimos, con la finalidad de que tengan acceso oportuno

a la información que les proveerá conocimientos para la toma

de decisiones.

Para que el diputado ejerza su derecho a la participa-

ción en el procedimiento legislativo (iniciar leyes y decretos,

asistir con voz y voto a las sesiones, hacer uso de la tribuna

o participar en los debates, etc.) debe tener acceso a todos

los documentos y medios de información disponibles en la

Cámara, y para ello debe contar con servicios de comunica-

ción y telemáticos (art. 6 y 7 RCD).

La información debe dirigirse a los legisladores de

manera formal. Es posible observar este requerimiento en

la disposición diseñada para que el orden del día de la sesión

de Pleno se dé a conocer en la Gaceta, vía electrónica, a más

151


tardar a las 22:00 horas del día anterior. Además, si así lo

solicita algún diputado, al inicio de cada sesión puede vol-

verse a distribuir, en forma electrónica o impresa, y si esto

no fuera suficiente, el orden del día también se debe pro-

yectar durante las sesiones (art. 60 RCD). Las 22:00 horas

del día anterior a la sesión de Pleno es el límite para publicar

las iniciativas, dictámenes, votos particulares, actas, pro-

posiciones o acuerdos que se vayan a tratar durante el día

(art. 97 RCD).

Las actas de reuniones deben publicarse en la Gaceta,

y no pueden tardarse en publicar más allá de siete días (art.

160.2, I RCD). Respecto a los programas anuales de trabajo

y los informes de actividades, ambos pasan por la Confe

rencia primero, antes de su publicación en la Gaceta o en el

Pleno, respectivamente, los informes también se deben publi-

citar en los medios masivos de comunicación para hacerlos

públicos a la sociedad en general (art. 161 y 164 RCD). Por

otra parte, La Declaratoria de Publicidad es un anuncio for-

mal que hace el presidente del Pleno, en el que informa que

se ha publicado en la Gaceta un dictamen, o iniciativas y minu-

tas que tienen vencimiento en sus plazos de aprobación (art.

62, RCD).

El diputado en lo particular, con respecto al principio de

publicidad, tiene la obligación de presentar un informe anual


152

sobre el desempeño de sus labores en su distrito o circuns-

cripción; y una copia debe enviarla a la Conferencia para que

se publique en la Gaceta (art. 8.1, XVI RCD).

El Reglamento de la Cámara de Diputados dedica el

Título Séptimo a lo que denomina De la información y difu

sión de las actividades de la Cámara. Ahí se enumeran los

instrumentos internos de difusión: que son el Diario de

Debates, las versiones estenográficas y la Gaceta Parlamen

taria. Los instrumentos de difusión por su parte son los

servicios de información en Internet y la información que se

facilita a los medios de comunicación; también incluye la

memoria documental.

En el desarrollo de lo anterior se observó cómo el

requisito de publicidad se refleja en la función legislativa de

la Cámara de Diputados, y en general cómo el principio demo-

crático se concreta en las normas de carácter parlamentario

en México.

153

…en los sistemas europeos hostiles al ejercicio de la justicia constitucional por los tribunales ordinarios, la evolución del régimen parlamen-tario hacia un "régimen mayoritario" desemboca de hecho en conferir inmunidad jurisdiccional a las acciones del Gobierno, en la medida en que toman forma de proyectos de leyes votados, sin pestañear, por una mayoría parlamentaria "a sus órdenes".

Favoreu Luis

Los tribunales constitucionales, 1994

1. Introducción

En el capítulo que antecede el estudio se enfocó en cimentar

las bases sobre el paradigma de Estado desde el que se hace

este trabajo. El Estado constitucional y democrático de dere-

cho es el que aporta los elementos básicos si lo que se pre-

tende es estudiar al Poder Legislativo.

La teoría de la democracia constitucional ha brindado

sentido axiológico al proceso de elaboración de normas.

Lejos se está del Legislativo omnipresente del siglo XIX que,

capítuLo iii. eL procedimiento LegisLativo

sujeto a controL


154

ensalzado en las teorías contractualistas, poseía un escudo

protector ante cualquier evaluación institucional externa.

Su único deudor era el pueblo que, en principio, sólo podía

calificarlo sistemática y espaciadamente en las urnas.

En el Estado constitucional de derecho existe un texto

fundante que aglutina las normas y principios bajo los cuales

toda autoridad y todo individuo deben ceñirse. La división

del poder político, los derechos fundamentales y el control

constitucional se convierten en imprescindibles para una con-

vivencia democrática.

De los principios generales de derecho, a los que la

doctrina acepta como presentes y ejecutables en una Cons-

titución dada su calidad normativa; se eligió al principio demo

crático como aquel que mejor contiene la esencia del papel

del Estado como ente protector de la voluntad popular.

En este sentido, en el capítulo anterior se pretendió

demostrar que el principio democrático, cuando se instala

en la institución que mejor refleja esa voluntad soberana (Par

lamento o Poder Legislativo), es factible de identificarse en

normas de procedimiento legislativo.

Bajo este orden de ideas, cuando se observa al con-

junto de fases que llevan a construir una ley, pero bajo el ta-

155


miz del principio democrático, es posible identificar aquellas

etapas o aquellos requisitos más sensibles, más vulnerables.

A los que el Estado debe especial protección, puesto que, la

infracción en alguno de estos puntos vulnera directamente esa

voluntad popular que está presente en la voz del legislador.

Ello fue lo que impulsó a glosar dentro del estudio del

procedimiento legislativo las etapas clave que deben respe-

tarse con mayor esmero, por los legisladores en primer tér-

mino y por el Juez constitucional cuando ese procedimiento

llega a su ámbito de evaluación.

En este capítulo, que se denomina El procedimiento

legislativo sujeto a control, se continúa con la línea argumen

tal del apartado anterior. Es decir, toca en esta oportunidad

justificar ya no la existencia e importancia del principio de-

mocrático en el procedimiento legislativo, sino su protección

constitucional.

Se observará al Estado constitucional desde un as-

pecto adicional a aquel que se requería para justificar que

los principios de derecho forman parte de una Constitución

y pueden, por tanto, traducirse en actos jurídicos. Corres-

ponde centrarnos en el control constitucional de los actos

legislativos, y esto implica estudiar al Estado como ente ga-


156

rante de la voluntad soberana, específicamente en el ejer

cicio de darse normas. Consiste pues en estudiar la defensa

constitucional contra aquellos actos que alteraron la for-

ma preestablecida de emitir leyes generales, abstractas e

impersonales.

Para ello se comenzará con un recuento de los ante-

cedentes históricos del control constitucional para llegar a

focalizarlo en una función parlamentaria: la legislativa. Esto

nos llevará a abordar la inacabada tensión doctrinal entre

democracia y constitucionalismo, pero ahora, en este capí-

tulo, propiciada por el argumento del déficit democrático de

los Jueces constitucionales cuando resuelven jurisdiccional-

mente sobre actos parlamentarios.

Después se centrará el estudio en la acción abstracta

de inconstitucionalidad mexicana y se hará una explicación de

esta figura. También se comentarán los criterios jurispru-

denciales más trascendentes en la materia que se estudia.

Con todo lo anterior se considera que podrá arribarse

al Capítulo IV con los elementos mínimos necesarios, para

analizar los resultados de la investigación empírica.

157


sección primera

2. El control constitucional

Antecedentes

Es bien sabido que el Estado de derecho surge en princi-

pio cuando el poder despótico del rey deja de ser legítimo y

se traspasa al pueblo, al Estado Llano. Éste, al reconocerse

poseedor de derechos intrínsecos, obliga a los nuevos opera-

dores instituidos para ejercer el poder a respetar los derechos

básicos del hombre (iusnaturalismo jurídico). La voluntad del

pueblo se sacraliza, y se concreta al delegar en los poderes

Ejecutivo, Legislativo y Judicial la complicada logística de

hacer operativo al Estado. Así, la división del poder político

y el respeto de los derechos básicos del hombre se trans-

forman en los pilares sobre los que emerge el constituciona-

lismo europeo del siglo XVIII.

Hobbes percibe al Estado como un Leviatán.212 El con-

cepto de Estado de este filósofo político que inicia la época

moderna pudo colaborar con las justificaciones de poderes

despóticos, pues desde Hobbes "el Estado surge de un pacto

212 Un estudio profundo sobre el tema puede verse en Piñón Gaytán, Francisco, Filosofía y poder. Los rostros del Leviatán, México, Gramsci Ediciones, 2006, p. 22.


158

que los individuos establecen entre ellos y que tienen el obje-

tivo de obtener la seguridad de la vida mediante la sumisión

recíproca a un solo poder".213

Propiamente el control de las potestades del deten ta-

dor del poder (entonces el rey) fue iniciado en la Inglaterra del

siglo XVII, en 1641 cuando el parlamento sometió a juicio,

condenó y ejecutó a Thomas W. Strafford, el ministro del

rey.214 En Inglaterra el control del poder en sus inicios más

que teóricamente se desarrolló de manera fáctica. El rey

estaba sometido a los estamentos, no se vivió un absolutismo

monár quico propio de la Francia del siglo XVI.215 El mecanis-

mo de los checks and balances fue algo surgido de la cos-

tumbre, algo empírico. La soberanía del Estado pertenecía

al pueblo y el ejercicio del poder Ejecutivo al rey.216 El ge-

nuino sentido de control al poder monárquico inglés, influ-

yó más tarde en la estructura de defensa constitucional

estadounidense.

213 Bobbio, Norberto, La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político. Año académico 19751976, op. cit., p. 110.

214 Borja, Rodrigo, "Juicio político", en Enciclopedia de la política, 3a. ed., México, Fondo de Cultura Económica, México, 2003, pp. 826827.

215 Aragón, Manuel, Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del control, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1994, pp. 1521.

216 Bobbio, Norberto, La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político. Año académico, 19751976, op. cit., p. 107.

159


John Locke, ya inserto en el iusnaturalismo contractua-

lista, es un teórico de la monarquía constitucional, inspirador

del constitucionalismo inglés. Conceptualiza el poder polí-

tico como poder de las mayorías. Aunque fue un auténtico

precursor del Estado de derecho y del principio de supre-

macía constitucional,217 estaba más preocupado por la legi-

timidad del poder que por la organización bien equilibrada y

controlada de su ejercicio.218

La teoría del equilibrio como división interconectada

de poderes que se controlan mutuamente era una realidad

a mediados del siglo XVIII. Montesquieu, además de desa-

rrollar esta teoría que consiste en la capacidad de frenarse

mutuamente entre sí, no alcanza a articular la complejidad

que conlleva el control recíproco entre éstas potestades

públicas. El recurso constitucional que Montesquieu propo-

ne para responder a la necesidad de que el poder frene al

poder –teniendo siempre en mente la Constitución inglesa–

es contundente: el control recíproco de los poderes es la

distribución de las tres funciones del Estado en órganos dife-

217 Pizzolo, Calogero, Sociedad, poder y política, Buenos Aires, Ediar, 2004, p. 105.218 Aragón, Manuel, Constitución y control del poder. Introducción a una teoría

constitucional del control, op. cit., p. 18.


160

rentes.219 Obsérvese aquí una escasa compresión del con-

trol como instrumento para garantizar la libertad.220

A la conceptualización del control del poder poco

colaboraron las teorías contractualistas encabezadas por

Rousseau, quien, si bien no repudia la tripartición clásica,

no la admite en cuanto al Poder Legislativo, que pertenece

siempre y exclusivamente al pueblo.221 Por tanto, la ley es

incuestionable, exenta de cualquier control jurídico.

Un ejemplo paradigmático lo podemos observar en

Francia. Después de promulgada su primera Constitución,

aún existía un amplio margen de inmunidad en la actua

ción del Estado por dos razones primordiales originadas en

el periodo revolucionario: la separación de poderes y el

concepto rousseauniano de ley.222 La democracia de Rousseau

es una democracia sin controles, a diferencia de la anglosa-

jona, que es una democracia con controles.223

219 Cfr. Bobbio, Norberto, La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político. Año académico, op. cit., p. 136.

220 Aragón, Manuel, Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del control, op. cit., pp. 2122.

221 Bobbio, Norberto, La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político. Año académico, op. cit., p. 88.

222 Aragón, Manuel, Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del control, op. cit., p. 31.

223 Ibidem, p. 30.

161


En otro continente, en el americano, el concepto de

poder sometido a control fue desde el principio la idea motriz

del constitucionalismo norteamericano. Por supuesto, se

importó de la teoría inglesa de checks and balances, aunque

adaptándola a una jefatura de Estado no monárquica y a la

nueva distribución territorial del poder.224

Es precisamente en los Estados Unidos de América

donde se desarrolla el primer modelo de control constitu-

cional: el difuso. Que inicia a partir del ya célebre caso Mar

bury versus Madison en 1803225 en el que la resolución del

Juez Marshall determinó la creación de este modelo. Lo hizo

al declarar inconstitucional la ley judicial de 1789, lo que se

conoce como revisión judicial de las leyes (judicial review)

y que faculta a todos los Jueces del país para desaplicar una

ley cuando la consideren contraria a la Constitución.

El modelo difuso de jurisdicción se activa por vía inci-

dental, ya que siempre se deriva de un juicio principal. Los

efectos de la sentencia son relativos –exclusivamente para

las personas que intervinieron en el juicio– y retroactivos,

ex tunc (a partir de entonces). En este sistema de control las

224 Ibidem, p. 27.225 Un resumen bien estructurado en Eto Cruz, Gerardo, "John Marshall y la sen

tencia Marbury vs. Madison", en Ferrer MacGregor, Eduardo (coord.), Derecho procesal constitucional, México, Porrúa, 2003, t. I, pp. 3779.


162

sentencias son declarativas, porque sólo resuelven la incons-

titucionalidad de una ley, no la anulan.226

Mientras el control constitucional difuso operaba en

los Estados Unidos de América desde principios del siglo

XIX, en Europa se habría de transitar muy lento hacia el otro

clásico modelo de control constitucional: el concentrado.

Este tránsito hacia el nuevo modelo fue más pausado por la

arraigada tradición liberal basada en, precisamente, liber-

tades y no en controles. Si bien, es multicitada la fecha de

1920 como el inicio de la jurisdicción constitucional en

Austria, existen otros antecedentes europeos que es perti-

nente traer a colación, porque se observa cómo poco a poco

se hizo más latente la necesidad de controlar el actuar de

las autoridades públicas, en especial, al Parlamento.

En 1885 Jellinek escribió un folleto titulado Ein

Verfassungsgerichtshof Für Oesterreich, en donde abogaba

por la ampliación competencial del tribunal del imperio para

que se transformara en una jurisdicción constitucional. El

título del folleto era: "Un Supremo Tribunal Constitucional para

Austria". Este autor propuso dos soluciones: una a priori y

otra a posteriori, tomando en cuenta la aprobación de la

226 Cfr. Cappelletti, Mauro, La justicia constitucional. Estudios de derecho comparado, México, UNAM, 1987, p. 61.

163


ley. Es decir, a posteriori sería el reconocer a los Jueces la

facultad de controlar la constitucionalidad de las leyes una

vez que su vigencia hubiere comenzado, y la segunda opción

consistía en crear una jurisdicción que durante el curso del

procedimiento legislativo pudiera decidir acerca de la cons-

titucionalidad de la ley que estaba por aprobarse, es decir,

de forma preventiva.227 Jellinek aportó de esta forma un ante-

cedente que denota el interés de la doctrina por la calificación

de la validez de las normas.

Incluso años antes, en 1848, en la entonces República

Federal Helvética (hoy Suiza) mediante una reforma consti-

tucional se instauró un modelo de constitucionalidad autó-

nomo, concentrado y con efectos generales, aunque estaba

enfocado solamente a las leyes cantonales, es decir, se omi-

tían las federales. Este medio de control lo llevaba a cabo

el Tribunal Federal,228 y aun cuando este procedimiento era

más de federalidad que de constitucionalidad, de cualquier

forma es un antecedente para este estudio.

227 Fernández Segado, Francisco, "Nacimiento del modelo de control autónomo de la constitucionalidad en Europa (el control de la constitucionalidad en la Europa entre guerras)", en La actualidad de la defensa de la Constitución, Memoria del Coloquio Internacional en celebración del Sesquicentenario del Acta de reformas constitucionales de 1847, origen federal del juicio de amparo mexicano, México, SCJNUNAM, 1997, pp. 3435.

228 Ibidem, p. 35.


164

Otra contribución importante fue la que se derivó de

la Constitución de la República de Weimar de 1919. Esta

Constitución fue omisa respecto a la posibilidad de un con-

trol judicial de la constitucionalidad de las leyes. 229 Sin em-

bargo, mediante jurisprudencia se jugó un papel protagónico

en la región en materia de control de constitucionalidad, en

especial porque las resoluciones del tribunal tuvieron efec-

tos erga omnes. Desde esta Constitución se controlaba la

constitucionalidad de las leyes de los Länder (estados) en vir-

tud del principio de primacía federal, una especie de control

federal de la Constitución.230 La jurisprudencia tuvo un pa-

pel importante y trascendente en el control constitucional.

El tribunal económico del Reich declaró la competencia de los

tribunales de justicia para controlar la constitucionalidad

formal y material de las leyes –precisamente– del Reich.231

Aunque más tarde estos controles dejaron de tener entidad

en los hechos, para nuestro estudio resulta oportuno traerlos

229 No obstante, se caracterizó por ser de las primeras en el siglo XX en hacer alusión a los derechos sociales de asistencia, especialmente el de salud. Se promulgó después de la Primera Guerra Mundial y fue impulsada por la social democracia alemana. Cfr. López Oliva, José O., "La Constitución de Weimar y los derechos sociales. La influencia en el contexto constitucional y legal colombiano a la luz de los derechos sociales asistenciales a la seguridad social en salud", ProlegómenosDerechos y Valores, Bogotá, vol. XIII, núm. 26, julio– diciembre, 2010, pp. 233235.

230 Fernández Segado, Francisco, "Nacimiento del modelo de control autónomo de la constitucionalidad en Europa (el control de la constitucionalidad en la Europa de entreguerras)", op. cit., p. 38.

231 Ibidem, pp. 3839.

165


a colación y poner en contexto el tránsito de Europa hacia la

jurisdicción constitucional.

Ésta propiamente vendría a iniciarse el 1o. de octubre

de 1920, cuando se publicó la Constitución Federal de la

República Austriaca. En ella se concretó por primera vez

la creación de un Tribunal Constitucional,232 instituido bajo la

propuesta del positivismo jurídico de Hans Kelsen, quien tam-

bién formó parte de él.

Una de sus principales aportaciones fue la estructu-

ración de un orden jurídico jerárquico. La supremacía cons-

titucional constituyó un nuevo aporte a la teoría del derecho.

No serían ya las constituciones y las leyes ordinarias una

amalgama de ordenamientos jurídicos coordinados entre sí,

sino que la validez de las leyes y de los reglamentos depen-

dería de su estricta sujeción a la Constitución del Estado.

Los principios de validez y eficacia de la norma vinieron

a resolver los conflictos en la jerarquía normativa.233 La ley

232 En 1920 (unos meses antes que en Austria) se creó la Corte Constitucional en la carta máxima de Checoslovaquia, sin embargo, ésta nunca ejerció ningún tipo de control, en 18 años no se emitió ninguna jurisprudencia y solamente se iniciaron dos acciones, mismas que no fueron resueltas. Cfr. Brage Camazano, Joaquín, La acción abstracta de inconstitucionalidad, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2005, p. 81.

233 Cfr. Kelsen, Hans, Introducción a la teoría pura del derecho, 3a. ed., Lima, UNAMAsociación Peruana de Derecho Constitucional, 2002, pp. 4451.


166

que no se sujetara a estos principios podía ser anulada, es

decir, expulsada del sistema jurídico.

De la supremacía constitucional se desprende un

vínculo de supra y subordinación entre la norma funda-

mental y la norma creada. En palabras de Kelsen: "El orden

jurídico, especialmente aquel cuya personificación consti

tuye el Estado, no es por tanto, un sistema de normas coor-

dinadas entre sí, que se hallasen, por así decirlo, una al lado

de la otra, en un mismo nivel, sino que se trata de una

verdadera jerarquía de diferentes niveles".234

De conformidad con la teoría del positivismo jurídico,

la validez de las normas secundarias está determinada

por la norma fundamental. Si las primeras contravinieren a

la segunda, sus disposiciones no son válidas y por tanto, se

pueden declarar nulas. La validez de una norma secundaria

se determina en la medida en que su creación y conte-

nido se constriñe a la norma fundamental porque "la unidad

de esas normas hállase constituida por el hecho de que la

creación de la de grado más bajo se encuentra determinada

por otra de grado superior, cuya creación es determinada, a su

vez por otra todavía más alta".235

234 Kelsen, Hans, Teoría general del derecho y del estado, trad. Eduardo García Máynez, México, UNAM, 1979, p. 146.

235 Idem.

167


La supremacía constitucional no significó sólo un con-

cepto teórico de vanguardia. Significó para la época un antes

y un después en las falacias que justificaban los autoritaris-

mos estatales. En efecto, gran polémica suscitó el decidir a

quién o a qué tipo de órgano debía concedérsele la facultad

de anular leyes.

Como es sabido, Kelsen lo resolvió proponiendo un

órgano especializado de control constitucional independien-

te de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, llamado

Tribunal Constitucional. Argumentó asimismo que el guardián

de la Constitución debía ser un órgano jurídico, para que no se

corriera el riesgo de una politización de la justicia.236 Al res-

pecto, no es ignorada la célebre controversia de Hans Kelsen

y Carl Schmitt. Éste argumentaba que el ente que debía ser

el guardián de la Constitución tenía que ser de carácter polí-

tico, incluso debía ser la máxima autoridad política: el Reich.237

Por lo tanto, la aportación kelseniana fue la mono-

polización de la interpretación constitucional en un tribunal

ad hoc, conformado con Jueces versados en derecho consti-

236 Cfr. Favoreou, Louis, Los tribunales constitucionales, trad. Vicente Villacampa, Barcelona, Ariel, 1994, p. 22. Se desarrolla en esta obra un estudio a fondo sobre la aplicabilidad del control constitucional.

237 Cfr. Schmitt, Carl, La defensa de la Constitución, trad. Manuel Sánchez Sarto, Barcelona, Labor, 1931, p. 195.


168

tucional y a ello se le llamó órgano concentrado. Se creó una

vía principal para interponer el juicio, esto es, no por la vía

indirecta de un incidente. Los efectos de las sentencias fue-

ron erga omnes (frente a todos) y ex nunc (para el futuro

o a partir de ahora), sin cabida a tener efectos retroactivos.

El tipo de sentencias fue constitutiva, porque tenían la capa-

cidad de anular una ley.

Lo anterior constituye los puntos fundamentales del

modelo austriaco de justicia constitucional, cuya estructura

fue adoptada en términos generales por los países de Occi-

dente durante el siglo XX, aunque incluyéndose ya en cada

Estado diversas modalidades.

Además de la Corte Constitucional checoslovaca de

1920 –que nunca resolvió asunto alguno–, en 1931 se creó

el Tribunal de Garantías Constitucionales de la República

española, después de la Primera Guerra Mundial. Y más

tarde, después de la Segunda Guerra Mundial aunado al

res ta blecimiento de la Corte Constitucional austriaca a par-

tir de 1945, se crearon bajo el modelo de control constitu-

cional concentrado, cortes o tribunales constitucionales

especializados en Italia (1948), República Federal de Ale-

mania (1949), Portugal (19761982), España (1978), Turquía

169


(1952-1961-1982), Bélgica (1980-1989), los países de Europa

del Este a partir de 1989; la República Rusa (1993).238

En Iberoamérica desde la década de los años 30 se

tomó como referencia el control constitucional concentrado.

Se resalta este dato porque en el siglo XIX se optaba por la

revisión judicial estadounidense y el control político.239 Coin-

cide Ferrer MacGregor cuando afirma que, en cuanto hace

a América Latina, a partir de la segunda mitad del siglo XX

se fueron creando paulatinamente tribunales, cortes y salas

constitucionales influenciados por el modelo europeo.240

La jurisdicción constitucional se puede ejercer por un

tribunal creado específicamente para esa tarea (ad hoc) o

también por el máximo tribunal de justicia de un Estado como

una tarea adicional a la de legalidad, donde puede resolver

sobre constitucionalidad actuando en Pleno o en una Sala

específica. Cuando el control constitucional se ejerce por un

238 FixZamudio, Héctor, Introducción al estudio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento mexicano, 2a. ed., México, UNAMCorte de Constitucionalidad de Guatemala, núm. 12, 1998, Cuadernos Constitucionales México Centroamérica, p. 23.

239 Manchego Palomino, José F., "Los orígenes de los tribunales constitucionales en Iberoamérica (19311979)", en Ferrer MacGregor, Eduardo (coord.), Derecho procesal constitucional, México, Porrúa, 2003, t. I, p. 408.

240 Ferrer MacGregor, Eduardo, "Los tribunales constitucionales y la Suprema Corte de Justicia de México", Cuadernos procesales, México, UNAMFacultad de Derecho, núm. 12, año IV, junio 2001, p. 37.


170

órgano de justicia que también funciona como de casación,

es común que se le denomine Tribunal constitucional, aun

cuando no tenga esa denominación formal. Y cuando se crea

un tribunal específico, es adicionado a la estructura consti-

tucional como una institución independiente de los clásicos

poderes del Estado.

La creación de tribunales constitucionales en América

fue paulatina. Guatemala inició con el conteo en 1965, des-

pués Ecuador (1978), Perú (1993) y República Dominicana

(2010).241 Ha sido más común la instalación de Salas cons-

titucionales, o bien el ejercicio del control constitucional

como actividad adicional a la de las cortes judiciales. Esto se

observó en Panamá (1940), Puerto Rico (1952), Uruguay

(1967), Chile (1970),242 Brasil (1988), El Salvador (1995),

Costa Rica (1949), Colombia (1991), Paraguay (1992), México,

Argentina, El Salvador y Bolivia (1994), Nicaragua (1996) y

Venezuela (1999).243

241 Desde 1991 ya se conocía de control constitucional en la Suprema Corte de Justicia, y en 2010 se creó el Tribunal Constitucional. Véase en Unidad de Relaciones Institucionales, Poderes Judiciales en Iberoamérica, características y diferencias, México, SCJN, 2012, p. 6.

242 Idem. En Chile el Tribunal constitucional se creó en el año de 1970, pero desaparece en 1973 y vuelve a establecerse en 1980.

243 Idem. Además FixZamudio, Héctor, "Los tribunales y salas constitucionales en América Latina", en Estudios jurídicos en homenaje a don Santiago Barajas Montes de Oca, México, UNAM, 1995, pp. 5974.

171


Louis Favoreau define a los tribunales constitucionales

como "una jurisdicción creada para conocer especial y exclusi-

vamente en materia de lo contencioso constitucional, situa-

da fuera del aparato jurisdiccional ordinario e independiente

tanto de éste como de los poderes públicos".244 Al respecto

Luna Castro agrega que este tipo de tribunales "por lógica y

elemental congruencia con su naturaleza" no debería tener

funciones ajenas a esa rectoría en la defensa de la Consti-

tución, que debe estar por encima de cualquier otra actividad

jurisdiccional.245

Ferrer Mac-Gregor ofrece una noción más amplia de

un tribunal constitucional que corresponde a su enfoque

material. Lo entiende como "un órgano de mayor jerarquía

que posee la función esencial o exclusiva de establecer la

interpretación final de las disposiciones de carácter funda

mental".246 Esta visión garantista coincide con el papel que

hoy por hoy están desarrollando los tribunales al interpre-

tar las cartas máximas. Ocurre que, superado (en principio)

244 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Los tribunales constitucionales y la Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2003, p. 42.

245 "…pues además, sólo así se cumple la premisa de que ninguno de los actos de autoridad, incluyendo los de la jurisdiccional ordinaria, queden al margen del control de la constitucionalidad, rasgo fundamental de un auténtico estado constitucional de derecho". Cfr. Luna Castro, José Nieves, La Suprema Corte como órgano de legalidad y Tribunal Constitucional, México, Porrúa, 2006, p. 89.

246 Ferrer MacGregor, Eduardo, "Los tribunales constitucionales y la Suprema Corte de Justicia de México", op. cit., pp. 2848.


172

el aspecto estrictamente legalista de la corriente del posi-

tivismo jurídico, el Juez constitucional del siglo XXI se ha

anclado para su interpretación en normas y principios supre-

mos que derivan de las distintas modalidades de los bloques

de constitucionalidad en los estados democráticos.

En este sentido, los principios son normas fundantes,

aun cuando no se hallasen textualmente en la Constitución.

Las normas supranacionales son ley nacional cuando los Es-

tados así lo disponen. En sí los tribunales constitucionales o

los que realicen este papel se instalan en los postulados

mínimos del nuevo constitucionalismo (o neoconstitucio-

nalismo), desde donde se plantea que el Estado constitu-

cional reclama una nueva teoría del derecho. Ésta bien podría

resumirse en las siguientes líneas de evolución: a) más

principios que reglas; b) más ponderación que subsunción;

c) omnipresencia de la Constitución en todas las áreas jurí-

dicas y en todos los conflictos mínimamente relevantes en

lugar de espacios exentos a favor de la opción legislativa o

reglamentaria; d) omnipotencia judicial en lugar de auto-

nomía del legislador ordinario, y e) coexistencia de una

constelación plural de valores en lugar de homogeneidad

ideológica.247

247 Gil Domínguez, Andrés, Neoconstitucionalismo y derechos colectivos, Buenos Aires, Ediar, 2005, p. 20.

173


Otra característica de un Tribunal constitucional es que

además de convertirse en un instrumento técnico al servicio

de la supremacía constitucional,248 también juega un papel

marcadamente político. Al respecto Jorge O. Bercholc consi-

dera que a través del control de constitucionalidad la Corte

Suprema actúa como Tribunal de Garantías Constitucionales.

Es así como la Corte resulta titular de una fracción funcional

del poder, ya que le corresponde la interpretación final de la

constitucionalidad de los actos de las otras instancias del

Estado, lo que resulta ser una tarea altamente política y por

ello sumamente delicada y conflictiva.249

3. El control constitucional y sus alcances

En concordancia con el desarrollo doctrinal e histórico ante-

rior, partimos para lo que sigue desde la existencia de órganos

jurisdiccionales superiores encargados de verificar que el

actuar de los entes del Estado y las normas generales sean

conformes con su Constitución política.

248 Puesto que lleva a cabo un control de conformidad de las leyes con la constitución. Cfr. Brage Camazano, Joaquín, La acción abstracta de inconstitucionalidad, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2005, p. 83. Este autor hace uno de los estudios de mayor profundidad sobre la acción de inconstitucionalidad mexicana.

249 Bercholc, Jorge O., "La Corte Suprema en clave politológica y sociológica", en La independencia de la Corte Suprema a través del control de constitucionalidad respecto a los otros poderes políticos del Estado (19351998), Buenos Aires, Ediar, 2004, p. 32.


174

La conformidad con el alcance jurisdiccional de los

tribunales constitucionales no es mansa. Existe en la doc-

trina disidencia al respecto. El punto más sensible es aquel

que cuestiona el origen democrático de los Jueces constitu-

cionales, sobre todo por la prerrogativa que desde Austria

en 1920 se le concedió al tribunal constitucional: el de ser un

legislador negativo. Esto se traduce en que, con el poder

de su pluma, se puede borrar del sistema jurídico una nor-

ma aprobada tras el debate y votación de representantes

populares.250

La polémica puede leerse entre dos posiciones: en el

respeto irrestricto a la soberanía popular reflejada en el par

lamento, o la convivencia de los poderes del Estado bajo un

constitucionalismo jurisdiccional y absolutamente garantista.

De la adopción de uno u otro sistema –o la mixtura de ellos–

dependerá el alcance de las potestades de los tribunales

constitucionales.251

La tensión entre los Jueces constitucionales y los ór-

ganos representativos es un fenómeno que se observa cuando

250 Incluso los alcances de interpretación de los Jueces constitucionales ante constituciones principialistas, se asemejan a un legislador positivo por los ejercicios de activismo judicial.

251 Bordalí Salamanca, Andrés, "La función judicial del orden constitucional", en Ferrer MacGregor (coord.), Derecho procesal constitucional, 4a. ed., México, Porrúa, 2003, t. I, p. 34.

175


colisiona el ejercicio de los principios de democracia y cons-

titucionalismo.252 Aunque también este fenómeno puede estu-

diarse bajo la tensión de los principios de la democracia y el

democratismo, con los de la República y el republicanismo.

Puesto que "si el poder político del Poder Judicial es de tal

magnitud, nos enfrentamos a una fuerte contradicción con los

principios propios de la democracia entendida como gobierno

de la mayoría, tanto en su versión representativa-elitista

como en su versión representativa-participacionista".253

Desde la idea participacionista de la democracia es com-

plicado justificar la revisión judicial por parte de institucio-

nes cuyos miembros no han sido elegidos por la ciudadanía.254

252 Esta es una de las ideas centrales de Pedro Salazar Ugarte, y que se ha explicado en el capítulo anterior, sin embargo, es oportuno recordarlo nuevamente. Las cuatro tensiones que menciona son: a) la tensión entre el conjunto de los derechos fundamentales, b) la tensión entre el contenido de las decisiones y la forma en que son adoptadas; c) la tensión entre los principios de la supremacía y rigidez constitucionales, y d) la tensión entre los Jueces (cortes o tribunales) constitucionales y los órganos representativos democráticos. Cfr. Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica, op. cit., pp. 220 y ss.

253 Bercholc, Jorge O., "La Corte Suprema en clave politológica y sociológica", en La independencia de la Corte Suprema a través del control de constitucionalidad respecto a los otros poderes políticos del Estado (19351998), op. cit., pp. 33 y ss.

254 Ibidem, p. 34. Del mismo autor puede consultarse "Aportes para una selección coherente y congruente de los Jueces de un tribunal constitucional. El caso de la Corte Suprema en la Argentina y sus recientes modificaciones", Publicaciones, Buenos Aires, Universidad de Buenos Aires, s.a., p. 2. Aquí, Jorge Bercholc cuestiona que la selección para la integración de la Corte se base en las diversidades de género, especialidad y procedencia regional; aboga por un criterio


176

Es cuando emerge la idea del carácter contramayoritario del

Poder Judicial, esto se refiere a que, dentro de un sistema

democrático, la decisión de cuestiones sustantivas debe que-

dar en manos de las mayorías, o en todo caso de sus órganos

representativos,255 en este sentido "el Poder Judicial queda

muy mal ranqueado, dado que sus miembros no son elegidos

directamente por el pueblo".256

La desconfianza sobre la legitimidad democrática de

los Jueces tiene antecedentes históricos. Roberto Gargarella

explica cómo el crecimiento del poder de la justicia en Estados

Unidos durante el siglo XVIII, fue paralelo al poder e in-

fluencia de la ciudadanía sobre el Parlamento.257 La consoli-

de selección técnicoacadémico congruente y coherente de idoneidad y eficacia, considerando lo que se pretende de la institución jurisdiccional.

Disponible en: http://www.derecho.uba.ar/investigacion/investigadores/ publicaciones/bercholcaportes_para_una_seleccion.pdf (Consultado el 25 de noviembre de 2013).

255 Gargarella, Roberto, "La democracia deliberativa en el análisis del sistema representativo", en Red de Investigadores Latinoamericanos por la Democracia la Paz (RILDEPAZ), s.p.i., s.a., disponible en http://.cdh.uchile.cl/media/publicaciones/pdf/5/242.pdf (Consultado el 19 de noviembre de 2013).

256 Idem.257 Gargarella, Roberto, La justicia frente al gobierno. Sobre el carácter contrama

yoritario del poder judicial, Barcelona, Ariel, 1996, pp. 1738, el autor también señala que la potestad de los Jueces de ser un freno contra la tiranía de las mayorías parlamentarias (que hoy nos resulta tan familiar) se basó en el interés de proteger a las minorías políticas en las cámaras, sólo que éstas minorías representaban al sector conservador y pudiente de Norteamérica, quienes a su vez eran los prestamistas y acreedores de la clase popular representada por las mayorías en los congresos.

177


dación del control judicial en Estados Unidos fue impulsada

por los conservadores, se basó en la idea de limitar los "atro-

pellos legislativos" (como emitir moneda para ayudar a la

clase popular a saldar sus deudas) y se consideró al Poder

Judicial como el responsable de proteger a la Constitución

con la capacidad de declarar, con base en este argumento,

la inconstitucionalidad de las leyes.258

En la doctrina existen posiciones radicales en contra de

las potestades de los Jueces constitucionales, en este sentido

Waldron sostiene que la participación de los ciudadanos en

la adopción de las decisiones no puede restringirse a algu-

nas materias determinadas, debe ser amplio, este autor

258 Ibidem, pp. 40 y 42. Roberto Gargarella desmitifica con su investigación histórica el origen del control constitucional en América cuando pone en evidencia las intenciones originales de los Jueces: la protección a los poderosos. Incluso permite observar el célebre caso Marbury v. Madison, bajo una óptica pragmática, esto es, desde el interés del Juez Marshall por emitir una resolución políticamente correcta (control difuso de constitucionalidad) y no enfrentarse ante el presidente Thomas Jefferson. Ibidem, pp. 42 y ss. Otro dato sobre los orígenes históricos de esa desconfianza ante los Jueces constitucionales, se sitúa desde los temores de los parlements franceses como tribunales antilibertarios y representantes de un poder de casta, a lo que después, ya avanzado el siglo XIX, se agregó el temor hacia el activismo político de los Jueces alemanes que estaban adscritos al movimiento antiformalista representado, aunque no exclusivamente, por la Escuela Libre del Derecho y la Jurisprudencia de Intereses. Cfr. Bordalí Salamanca, Andrés, "La función judicial del orden constitucional", en Ferrer MacGregor, Eduardo (coord.), Derecho procesal constitucional, op. cit., p. 34.


178

rechaza el control de constitucionalidad.259 Al respecto Pedro

Salazar comenta que la postura de Waldron, sólo se explica

en un contexto de profunda desconfianza hacia los procesos

democráticos.260

Mientras Waldron defiende a la democracia del cons-

titucionalismo, Ferrajoli y Dworkin defienden al constitucio-

nalismo de los excesos de la democracia.261 La subordinación

de la ley a los principios constitucionales, expresa Ferrajoli

equivale a introducir una dimensión sustancial no sólo en las

condiciones de validez de las normas, sino también en la

naturaleza de la democracia, y en este sentido, esta dimen-

sión representa un límite a los poderes de la mayoría, que

259 Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica, op. cit., p. 254. El autor menciona que para Waldron, lo importante es preservar la legitimidad de las decisiones adoptadas democráticamente, y la de los Jueces nunca será mayor a la de los órganos representativos. Ibidem, p. 255. Waldron también opinaba sobre el papel del constitucionalismo en sociedades democráticas, el cual tiene una posición que se identifica principalmente con la defensa de los valores democráticos y procedimentales como mejor respuesta ante el hecho de los desacuerdos y el pluralismo sociales y se sitúa contra cualquier tipo de dogmatismo constitucional. Cfr. Gargarella Roberto y Martí, José Luis, Estudio preliminar: "La filosofía del Derecho de Jeremy Waldron", en Waldron, Jeremy, Derecho y Desacuerdos, trad. José Luis Martí et al., Madrid, Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales, S. A., 2005. Disponible en: http://marcialpons.es/static/pdf/100767534.pdf (Consultado el 25 de noviembre de 2013).

260 Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica, op. cit., p. 255.

261 Ibidem, p. 262.

179


de otra forma serían absolutos;262 estos límites, por supues-

to, incluyen al Poder Legislativo. Esta postura establece

principios de control republicano al principio de la mayoría

democrática.

Existen posturas moderadas, entre las que podemos

encontrar a Carlos Nino, Hart Ely, Jorge Bercholc, Roberto

Gargarella y Pedro Salazar Ugarte, entre otros. Nino con-

sidera la democracia como un procedimiento de toma de

decisiones basado en la discusión de "todos los potencial-

mente afectados" básicamente con la idea de discusión

pública,263 alerta al constitucionalismo sobre instituciones

que contribuyen a favorecer el ideal de la discusión pública.264

Gargarella cuando estudia a Carlos Nino265 explica que, el que

los Jueces lleven a cabo la interpretación constitucional, im-

plica una elección institucional preocupante.266

Aunque la interpretación constitucional ha tomado

diversos senderos teóricos, Peter Häberle se plantea la cues-

tión de los "participantes" de la interpretación constitucional,

262 Ferrajoli, Luigi, "Pasado y futuro del Estado de Derecho", en Carbonell, Miguel (coord.), Neoconstitucionalismo(s), op. cit., p. 19.

263 Gargarella, Roberto, "La Constitución de la Democracia Deliberativa según Carlos Nino. Comentarios bibliográficos", Revista Jurídica, Buenos Aires, Universidad de Palermo, abril de 1998, pp. 193198.

264 Ibidem, p. 198.265 Ibidem, p. 193.266 Ibidem, p. 197.


180

que denomina como un grupo amplio, pluralista y a menudo

difuso; dice el autor que "la jurisdicción constitucional es un

catalizador esencial, aunque no el único de la ciencia del

Derecho Constitucional"267 la realidad constitucional la con-

forma una sociedad plural, en contrasentido a la sociedad

cerrada que sólo admite intérpretes jurídicos del texto cons-

titucional.268 Carlos Nino y Hart Ely por su parte, buscan las

herramientas teóricas que les permitan proponer un modelo

democrático constitucional en el que la democracia sea el

sistema principal.269

Desde la democracia deliberativa, Gargarella expone

que existe una "crisis de representación" derivada de la poca

credibilidad de la que goza la clase política. Su concepción

de la jurisdicción constitucional es contraria al elitismo, por-

que rechaza el criterio según el cual alguna persona o grupo

de personas se encuentren capacitadas para decidir impar-

cialmente en nombre de los demás.270

267 Häberle, Peter, "La sociedad de los intérpretes constitucionales. Una contribución para la interpretación pluralista y ´procesal´ de la constitución", Academia. Revista sobre enseñanza del Derecho, Buenos Aires, año 6, núm. 11, 2008, p. 41.

268 Ibidem, p. 30.269 Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica,

op. cit., p. 262.270 Gargarella, Roberto, "La democracia deliberativa en el análisis del sistema

representativo", en Red de Investigadores Latinoamericanos por la Democracia la Paz (RILDEPAZ), op. cit.

181


Ante el cuestionamiento de ¿qué grado de indepen-

dencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación es plau-

sible a efectos de la funcionalidad del sistema político? Jorge

Bercholc opta por la búsqueda de un equilibrio que permita

la gobernabilidad y funcionalidad del sistema político, expone

que se requiere de cierta armonía, cierto nivel de coinciden-

cias políticas con los hombres que desempeñan los papeles

de control constitucional de los actos administrativos y le-

gislativos de los otros poderes políticos del Estado, "resulta

impensable una CSJN en puja permanente con los otros

poderes políticos debatiendo sobre políticas de Estado".271

Para Pedro Salazar, desde la democracia constitucional,

ésta sólo existe cuando se materializan elementos mínimos

como: a) verdadero sufragio universal; b) reconocimiento de

derechos sociales como derechos fundamentales de rango

constitucional; c) la plena constitucionalización del orde-

namiento jurídico que lleva implícito mecanismos jurisdic-

cionales de control constitucional. El autor se inclina por un

271 Bercholc, Jorge O., La independencia de la Corte Suprema a través del control de constitucionalidad. Respecto a los otros poderes políticos del Estado (19351998), op. cit., p. 50. Que no quita la independencia de criterio con el control de constitucionalidad a fin de evitar abusos o avasallamientos de derechos fundamentales, lo que admite decisiones innovadoras, armónicas, con tendencias jurídicas mundiales o que recepcione novedades culturales, comerciales, sociales. Pero es plausible el diseño de poltícias alternativas a través de su poder de control y veto, a contramano del poder legitimado para tomar decisiones políticas.


182

control jurisdiccional de constitucionalidad moderado,272 pos-

tura con la que coincidimos.

4. El control jurisdiccional de los actos internos de los parlamentos

La tensión sobre el alcance de la justicia constitucional

puede leerse también cuando se analiza el control jurisdic-

cional de los actos internos de los parlamentos, puesto que,

derivado del debate ya esbozado, es posible distinguir los

dos modelos básicos que propone Suzie Navot, a saber: un

modelo en que existe un obstáculo constitucional para todo

tipo de control judicial (ejemplo: una norma constitucional

que explícitamente excluya ciertas materias de la jurisdicción

de la Corte); y el otro modelo en el cual existe un control

jurisdiccional ordinario de todas las cuestiones internas par-

lamentarias. Hay que decir que es poco frecuente que los

poderes judiciales de los estados contemporáneos tomen una

clara posición por uno de estos modelos,273 en los hechos se

opta por modelos intermedios.

272 Aporta sugerencias como: minimizar el activismo judicial formulando más reglas que principios, sobre todo en cuanto hace a los derechos fundamentales; variación de los grados de rigidez constitucional para proteger elementos clave de las constituciones democráticas; fomentar el reenvío legislativo, entre otras sugerencias. Cfr. Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica, op. cit., pp. 271274.

273 Navot, Suzie, "El control jurisdiccional de los actos parlamentarios", Investigación de derecho comparado, Buenos Aires, Corte Suprema de Justicia de la Nación República Argentina, Investigaciones 12, año XII, 2008, p. 2.

183


Siguiendo con la línea argumental de la autora citada,

cada Estado da respuesta propia a la "cuestión de los actos

internos" que están en íntima relación con el balance de diver-

sas variables específicas: como el estatus de su Corte cons-

titucional; la posición relativa que ésta ocupa en el sistema

de las autoridades estatales, así como su poder y grado de

independencia. También pueden anexarse como variables,

las costumbres y cultura política de cada Estado, y, además

desde el punto de vista formal, también es importante para

este efecto, el encuadre normativo y constitucional de las

áreas de la actividad parlamentaria que en algunas ocasio-

nes excluye la jurisdicción de la Corte.274

Dentro de los modelos intermedios275 de justiciabi-

lidad de los actos parlamentarios pueden distinguirse dos:

el "modelo no-justiciable" que es aquel que le permite al Juez

eludir la decisión de las cuestiones internas; habría que se-

ñalar que este modelo, aun cuando es "intermedio" se en-

cuentra muy cerca del espectro que impide la intervención

judicial en los actos internos del parlamento. El otro modelo

llamado de "auto-restricción judicial" autoriza a los propios

Jueces a establecer los criterios de intervención en los asun-

274 Idem.275 Intermedios entre los sistemas jurisdiccionales que no permiten la evaluación

de los actos parlamentarios, y en los que todos y cada uno de los actos parlamentarios son justiciables.


184

tos internos parlamentarios, pero, con estándares diferentes

a los que se aplican al control de los actos de los otros po-

deres del Estado. Este abordaje no necesariamente impide

la revisión judicial de los actos internos, pero da lugar a una

revisión más limitada y se ejerce en un menor número de

casos. En este modelo se entiende que las cuestiones de ope-

ración interna de los parlamentos son justiciables.276

Antes de seguir abordando el tema de la justiciabilidad

de los actos parlamentarios, es oportuno detener esta secuen-

cia para cimentar el tema ineludible de los interna corporis

acta como principio de exclusión del control jurisdiccional.

Puesto que, del arraigo o deslinde que tengan los Jueces cons -

titucionales con este principio, depende la posición de la Corte

constitucional en uno u otro modelo de los que se ha venido

tratando.

El principio de los interna corporis acta comenzó a

gestarse en la Edad Media en el Reino Unido, como cons-

ecuencia de la soberanía que ostentaba el Parlamento en

cuanto a su papel como órgano que participaba en la elabo-

ración de la ley, y este principio fue adoptado con el objeto

276 Idem. Además expresa la autora que el abordaje moderno se inclina por el de la "autorestricción judicial", por ejemplo, un estudio comparado en Israel, España, Alemania e India revela que la tesis de la no justiciabilidad ha sido abandonada hace tiempo. Ibidem, p. 3.

185


de salvaguardar la independencia parlamentaria, indepen-

dencia que se veía amenazada por las monarquías que

existían en la época. Así, este principio se manifiesta (aun-

que no con ese nombre) por primera vez en el continente

europeo dentro del sistema constitucional británico, en donde

adopta la denominación de exclusive cognizance of internal

proceedings.277

Ya al inicio de este capítulo se hizo referencia del con-

trol ejercido por el parlamento sobre el poder monárquico

inglés, por eso los internal proceedings dentro de la organi-

zación estatal británica cobraban un significado especial, en

virtud de que antes que actuar como un instrumento exclu-

sivo de protección del órgano que desarrollaba la actividad

legislativa, era la reafirmación del poder soberano de esta

institución.278 El punto más memorable de este enfrentamiento

se puede ubicar en el triunfo del parlamento en la Revolución

Gloriosa de 1688.

Existen por supuesto peculiaridades de la institución

parlamentaria inglesa no trasladables fuera del Reino Unido,

entre ellas la inexistencia de una Constitución rígida y por

tanto la institucionalidad del derecho consuetudinario que en

277 Palacios Torres, Alfonso, Concepto y control del procedimiento legislativo, Bogotá, Universidad Externado, 2005, p. 220.

278 Idem.


186

este aspecto se basa en el dogma de soberanía parlamentaria.

Otra peculiaridad consiste en no dejar de lado el mutuo res-

peto entre los Jueces y el Parlamento desde el siglo XVII,279

pues entre éstos de antaño existe una prudente alianza.280

La tradición inglesa de los internal proceedings, es pues

la base de la doctrina de los interna corporis acta según la

cual un órgano judicial no interviene en los procedimientos

parlamentarios internos, esta doctrina en específico tiene su

origen en Alemania, se originó en una crisis constitucional

de este país relativa a las leyes de presupuesto, y al respecto

la doctrina en 1863 se manifestó en el sentido de que era

imposible fiscalizar los estadios del proceso legislativo den-

tro del propio parlamento.281

279 Por lo que hace en el ámbito judicial desde 1884 en el caso Bradlaugh v. Gosset [12 QBD 271 (18831884)] la Corte en Inglaterra fijó la postura de que la jurisdicción para regular sus procedimientos internos de la Cámara de los comunes le correspondía sólo a ésta. En efecto la Corte no intervino cuando el legislador Charles Bradlaugh exigía que se declarara nula la ley que le exigía prestar juramento. La Corte fue más lejos al decir que aún en el caso de que la Cámara impidiera a un parlamentario realizar sus trabajos, aún en ese supuesto la jurisdicción era sólo del parlamento. Citado por Navot, Suzie, "El control jurisdiccional de los actos parlamentarios", Investigación de derecho comparado, op. cit., p. 8.

280 Lo expresado en el párrafo se toma de Torres Muro, Ignacio, "El control jurisdiccional de los actos parlamentarios en Inglaterra", Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, año 15, núm. 43, eneroabril, 1995, pp. 51 y ss.

281 Navot, Suzie, "El control jurisdiccional de los actos parlamentarios", Investigación de derecho comparado, op. cit., p. 9.

187


Llama la atención que así como Alemania aportó el

origen doctrinal y jurisdiccional del principio de los interna

corporis acta en 1863, también se le debe a este país ger-

mano, que casi 90 años después marcara la ruptura con esta

doctrina. Ya como República Federal en el año de 1952, por

primera vez en un país europeo se introduce la fuerza de la

jurisdicción en la intimidad del parlamento, esto sucede

cuando el Tribunal Constitucional Federal –Bundesverfas

sungsgericht– controló la validez del reglamento del Bun

destag, consagrando expresamente que dicha norma desde

el punto de vista del rango normativo, seguía después de la

Constitución escrita y de las leyes.282

En contraposición, el Parlamento y el Derecho parla-

mentario italianos poseen un amplio margen de autonomía

parlamentaria respecto del sistema jurídico-constitucional.

Autonomía entendida en la exención del control jurisdiccio-

nal constitucional a la mayor parte de la acción interna de las

cámaras legislativas, así como en "la amplitud de los compor-

tamientos sustraídos al conocimiento judicial a través de la

aplicación extensiva de las prerrogativas parlamentarias".283

282 Palacios Torres, Alfonso, Concepto y control del procedimiento legislativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005, p. 228.

283 Ortega Santiago, Carlos, "La inviolabilidad parlamentaria, las funciones propias de los parlamentarios y la doctrina de los interna corporis acta en la jurisprudencia reciente de la Corte Costituzionale italiana", en Teoría y Realidad Constitucional, Madrid, UNED, núm. 3, primer semestre, 1999, pp. 165166.


188

Respecto de la justificación de la inviolabilidad de los compor

tamientos de los parlamentarios en el seno de las cámaras

que no son –en puridad– ejercicio de funciones parlamen-

tarias, la Corte Constitucional italiana ha constituido una

especie de insindacabilità (inmunidad).284 La insindacabilità

de los comportamientos de los parlamentarios no se confi-

gura como un privilegio personal, sino como una garantía de

la autonomía de las instituciones parlamentarias, y, por tanto,

de un área de libertad en el ejercicio de la representación

política.285

Es innegable que los parlamentos en la actualidad, así

como los gobiernos, toman en algunas ocasiones ciertas

decisiones de naturaleza política, mismas que durante mu-

cho tiempo ha significado la imposibilidad de su fiscalización

jurisdiccional,286 y en efecto la invocación de esa "natura-

leza política" o del carácter meramente interno del acto

parlamentario ha sido la justificación para fundamentar una

inmunidad jurisdiccional.287

284 Véase también Torres Muro, Ignacio, "El control jurisdiccional de los actos parlamentarios. La experiencia italiana", Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, año 6, núm. 17, mayoagosto, 1986, pp. 189 y ss.

285 Ortega Santiago, Carlos, "La inviolabilidad parlamentaria, las funciones propias de los parlamentarios y la doctrina de los interna corporis acta en la jurisprudencia reciente de la Corte Costituzionale italiana", op. cit., pp. 168169.

286 Navas Castillo, Antonia, "Veinticinco años de control jurisdiccional de la actividad parlamentaria", Revista de Derecho Político, Madrid, UNED, núm. 5859, 20032004, p. 475.

287 Idem.

189


No obstante para el Tribunal Español los interna cor

poris acta "son aquellos actos que agotan sus efectos en el

interior de la Cámara, no produciendo efectos jurídicos exter-

nos", en la STC 161/1988 el Tribunal Constitucional desterró

para la siempre la teoría de los interna corporis acta y se

introdujo en el interior de las cámaras para controlar los actos

lesivos del artículo 23288 de la Constitución Española.289

Anteriormente en este Estado se declaraba la imposi-

bilidad de que los actos parlamentarios fueran susceptibles

del recurso de amparo (AATC 183/1984, de 21 de marzo;

12/1986, de 15 de enero; 292/1987, de 11 de marzo) y des-

pués cambió el criterio en STC 118/1988, de 20 de junio y

en especial la 90/1985, de 22 de julio; es en esta sentencia

donde se ratifica y consagra ya en los años 80, la tenden

cia de la jurisprudencia constitucional española hacia una

interpretación restrictiva de la doctrina de los interna cor

poris acta.290

288 Que corresponden a que los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.

289 Gómez Corona, Esperanza, "El control parlamentario en la jurisprudencia constitucional", Teoría y Realidad Constitucional, Madrid, UNED, núm. 19, 2007, pp. 367368.

290 Navas Castillo, Antonia, "Veinticinco años de control jurisdiccional de la actividad parlamentaria", op. cit., pp. 475476.


190

En el continente americano y heredero también de la

tradición romanista y además de control constitucional con-

centrado europeo, Colombia llama la atención por el desa-

rrollo que ha tenido respecto del control jurisdiccional de los

actos parlamentarios. Desde su Constitución (reforma de

1968) en el numeral 4 del artículo 241, establece que la Corte

Constitucional conocerá de las demandas de inconstitucio-

nalidad presentadas por los ciudadanos contra las leyes, tanto

por su contenido material, como por vicios de procedimiento

en su formación. Esa referencia textual al control constitu-

cional por vicios de forma es extraordinario al menos en los

sistemas constitucionales continentales, esta referencia

por sí sola, sitúa a Colombia como un Estado con un modelo

de control en el cual existe una defensa jurisdiccional de la

Constitución, donde en principio, todas las cuestiones in-

ternas parlamentarias deberían ser evaluadas, como aquel

modelo que líneas arriba tomamos de Suzie Navot.

En 1912 (antes de la reforma constitucional de 1968)

la Corte colombiana se declaraba incompetente para juz-

gar la constitucionalidad de las leyes por vicios procesales,

pero es hasta 1952 –curiosamente en el mismo año que Ale-

mania dictó lo similar– cuando la Corte modifica su doctrina

y se declara competente para juzgar la constitucionalidad de

las normas, esto para el caso de que el Congreso o el Eje-

cutivo hubieran incurrido en defectos en la expedición de las

191


normas.291 Aunque a decir de Mario Cajas Sarria, la Corte fue

tímida entre 1910 y 1952, pero en este último año se logró

un giro que significó un avance aunque leve en el control de

los actos parlamentarios.292

En la República Argentina no existe una Corte cons

titucional como tal, al igual que México tiene una Corte

Suprema cuyas funciones se asemejan a las de un Tribunal

Constitucional. Dentro del sistema de control constitucio-

nal argentino no existe la posibilidad de declarar ninguna

sentencia con carácter erga omnes, las declaraciones sobre

constitucionalidad proceden sobre casos concretos, por lo que

en estricto sentido, la resolución afecta jurídicamente a las

partes debatientes. Sin embargo, una decisión de la Corte

Suprema de Justicia "aunque limitada a un caso puntual,

conlleva un evidente efecto cascada que ‘obliga naturalmen-

te’ a los tribunales inferiores a adecuar sus tempe ramentos

a la tendencia impulsada por el pronunciamiento de la Corte".293

El sistema judicial se rige por el control difuso de constitu-

291 Cajas Sarria, Mario, "Jurisprudencia constitucional sobre el control de las leyes por vicios de forma en Colombia (19101952)", Precedente anuario jurídico, Cali, Facultad de Derecho y Ciencias SocialesUniversidad Icesi, enerodiciembre, 2005, p. 14.

292 Ibidem, pp. 3233.293 Bercholc, Jorge O., La independencia de la Corte Suprema a través del control de

constitucionalidad. Respecto a los otros poderes políticos del estado (19351998), op. cit., p. 53.


192

cionalidad, es en Latinoamérica el Estado que más se ciñe a

la tradición estadounidense, en la cual la Corte no tiene el

monopolio del control constitucional.

Existen en Argentina precedentes interesantes en el

tema del control judicial de los actos del Poder Legislativo,

que aunque no se refieren propiamente a vicios cometidos

en la elaboración de la ley, es oportuno traerlos a colación

porque se juzgaron acciones de los legisladores. Tradicional

mente respecto de este tema, el juzgador negaba su inter-

vención sustentándose en que eran cuestiones políticas no

justiciables y por lo tanto, no susceptibles de revisión judicial

("Cullen c. Llerena", CSJN, Fallos, 53:420; "Soria de Gue-

rrero", CSJN, Fallos, 256:566).294 Sin embargo la Corte al

sentenciar en "Binotti" descalificó una resolución del Senado,

al declararla nula porque no se alcanzó la oportunidad de la

mayoría exigida en el reglamento, en esta ocasión se re-

clamaba vía amparo el impedimento para el demandante de

acceder al grado inmediato superior en las fuerzas armadas.295

294 CSJN, 15/5/07, "Binotti, Julio C. c. E.N. Honorable Senado de la Nación (Mensaje 1412/2002) s/Amparo ley 16.986", B.59.XLI, JA, 2008II642, citado en Midón, Mario A. R., Organización y funcionamiento del Congreso de la Nación Argentina. Legislaturas provinciales y de la CABA. Constituciones sudamericanas, Buenos Aires, Hammurabi José Luis Depalma Editor, 2012, p. 202.

295 Idem.

193


Otro caso es "Nicosia" en la causa ("Nicosia, Carlos

Alberto s/recurso de queja" CSJN Fallos 316:2940). De este

fallo se destaca en primer lugar la admisibilidad de recurso

extraordinario respecto de las resoluciones relativas al juicio

político, la procedencia se fundamentó en la violación en la

defensa del juicio por el que se pretendía destituir a un Juez.296

Pues bien, se ha hecho en estas líneas un breve re-

cuento de la forma en que algunos Estados han optado

por defender la supremacía constitucional cuando se trata

de defectos en la elaboración de las leyes. En las siguien tes

líneas se centrará el estudio en el control abstracto de las

normas y su relación con la determinación de la validez de

la ley por vicios de forma.

5. El control abstracto de las normas

Se parte de la consideración de que el control abstracto

funciona en primera instancia como un recurso contra leyes.

Carla Huerta aporta la diferencia sustancial entre los vicios

de carácter formal y de carácter material de los que puede

adolecer una norma en relación a su conformidad con la Cons-

titución. El control de la conformidad formal es de constitu-

cionalidad en sentido restringido ya que "verifica el acatamiento

296 Menem, Eduardo, Derecho procesal parlamentario, op. cit., pp. 542543.


194

de las reglas de producción puesto que no se produce un

enfrentamiento entre la norma impugnada y las normas

constitucionales que regulan el procedimiento de creación,

donde tampoco se puede hablar de una incompatibilidad,

sino de una infracción de la norma procedimental, y por lo

tanto, la norma imperfecta no debe poder producir efectos

jurídicos."297

Por su parte, la revisión de la conformidad material de

una norma impugnada, se centra en la solución de conflictos

normativos, que es el control constitucional de los contenidos

ante una posible contradicción existente entre dos normas,

en principio, entre la Constitución y una norma que se deriva

del proceso de creación establecido en la primera, por ello

entran como sujetos de verificación tanto leyes como tra

tados internacionales.298

Siguiendo a Ángela Figueruelo, los dos motivos de

inconstitucionalidad más frecuentes son: 1) la inconstitu-

cionalidad material o sustantiva, que consiste en la ina-

decuación entre el acto sometido a control y el contenido

sustantivo de algún mandato constitucional, y 2) el vicio de

297 Ochoa Huerta, Carla, "La acción de inconstitucionalidad como control abstracto de conflictos normativos", Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, UNAM, vol. XXXVI, núm. 108, septiembrediciembre, 2003, p. 935.

298 Idem.

195


inconstitucionalidad por defecto de competencia que se pro-

duce cuando un órgano actúa más allá de sus atribuciones

constitucionales e invade con ello atribuciones ajenas.299

El tema empieza a ser complicado, aduce la autora,

cuando "se trata de la posibilidad de apreciar la inconsti-

tucionalidad de una ley por vicios de forma, es decir, por

defectos producidos a lo largo de su procedimiento de ela-

boración parlamentaria", el fundamento de toda esta pro-

blemática se encuentra en que el juzgador se topa con el

delicado problema de la posibilidad de control sobre los in

terna corporis acta, posibilidad que, como ya se ha referido,

muchas veces ha sido rechazada por la doctrina tradicional

y también por los propios parlamentos.300

Una forma de salvar esta postura es apoyándose en

el constitucionalismo del Estado social "en el concepto de una

Constitución como norma suprema, que conlleva la degra-

dación del concepto de ley y subordinación del órgano par-

lamentario a la misma hora de elaborar leyes".301 De esta

forma el Derecho parlamentario queda constitucionalizado

299 Figueruelo Burrieza, Ángela, "La incidencia positiva del tribunal constitucional en el poder legislativo", Revista de Estudios Políticos, Madrid, Nueva Época, núm. 81, julioseptiembre de 1993, p. 54.

300 Ibidem, pp. 5455.301 Ibidem, p. 47.


196

de modo tal que las disposiciones constitucionales regulan

los procesos decisorios, en general de los órganos constitu-

cionales y en particular, del Derecho parlamentario.302 Sin

dejar de lado por supuesto, la constante de que el Parlamen-

to es debate y escenario; debate como actitud, y escenario

como recinto apto para la creación de las leyes.303

Ahora bien, coincidimos con Louis Favoreu cuando

afirma que no hay justicia constitucional y, por tanto, no

hay tribunal constitucional sin la atribución central que es el

control de la constitucionalidad de las leyes, es decir:

… de la sumisión de la voluntad del parlamento

al respeto de la regla de derecho, ya se trate

de una regla formal o de fondo. El verdadero

problema para un tribunal constitucional reside

en el hecho de que puede corregir, e incluso

anular, las opciones políticas fundamentales

del legislador representante de la voluntad

general.304

302 Ibidem, p. 56.303 Rúa, Fernando de la, "El parlamento, garantía de la democracia", en Varios

Autores, El poder legislativo en la actualidad, México, UNAM, Instituto de Investigaciones JurídicasCámara de Diputados LV Legislatura, 1994, p. 174.

304 Favoreu, Louis, Los tribunales constitucionales, trad. Vicente Villacampo, Barcelona, Ariel, 1994, p. 35.

197


sección segunda

6. El control abstracto de las normas en México

En esta parte de la exposición, corresponde proporcionar al

lector los elementos técnicos que faciliten la comprensión

de la información empírica del capítulo siguiente, por tanto,

resulta imprescindible hacer un recuento de los pasos y ge-

neralidades que envuelven a la acción abstracta de incons-

titucionalidad (AI) mexicana. De acuerdo con lo establecido

por los tribunales de la Federación éstas son "un medio de

control de constitucionalidad abstracto que no requiere agra-

vio de parte para proceder al estudio de la inconstituciona-

lidad de la norma […] tiene por objeto declarar la invalidez

de la norma inconstitucional con efectos generales, y busca

preservar, de manera genérica, el sistema constitucional

tutelándolo contra leyes que lo puedan contrariar […]".305

305 A pesar de que dicha tesis emitida por un Tribunal Colegiado de Circuito fue superada por una contradicción de tesis, únicamente se retoma la definición de la figura jurídica en cuestión, véase "CESACIÓN DE EFECTOS. EL ARTÍCULO 109, FRACCIÓN XI, DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA VIGENTE EN DOS MIL TRES, CUYA INVALIDEZ SE DECLARÓ EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 9/2003, DEBE REPUTARSE VIGENTE POR EL PERIODO TRANSCURRIDO DESDE EL INICIO DE SU VIGENCIA HASTA LA FECHA EN QUE SURTIÓ EFECTOS LA DECLARATORIA DE INVALIDEZ DE CARÁCTER GENERAL, EN RELACIÓN CON LOS ACTOS, CONSECUENCIAS Y EFECTOS OCURRIDOS BAJO SU IMPERIO; POR TANTO, PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO INDIRECTO NO CESAN SUS EFECTOS RESPECTO DE ESE PERIODO". (Novena Época, Instancia: Tribunales Colegiados


198

Pueden destacarse dos peculiaridades de las AI, la

primera es la posibilidad de declarar la invalidez de la norma

con efectos generales, y la segunda, que es un control abs-

tracto. La abstracción de este instrumento jurisdiccional se

detecta desde varios frentes: a) de la legitimación a quienes

se otorga el ejercicio de la acción, b) del hecho de que no se

requiere la aplicación de la norma para ejercitar la acción,

y c) tampoco se requiere la existencia de agravios para

ejercitarla.306

En México la legitimación para interponer una AI no

recae en los ciudadanos, sino únicamente en representan-

tes populares; en algunos funcionarios cuyo nombramiento

fue aprobado por una Cámara legislativa y en los partidos

políticos (como se explicará más adelante). Estos entes le-

gitimados no pueden utilizar la acción de inconstitucionali-

dad para la defensa de derechos propios, sino únicamente

para reclamar una contradicción de una norma con el texto

constitucional, por ello, no es necesario que haya existido

un acto de aplicación, basta, en principio, que se trate de una

norma general vigente.

de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, Julio de 2004, Tesis: IV.2o.A.74 A, Página: 1684, registro digital: 181199, Tesis Aislada, superada por contradicción).

306 Huerta Ochoa, Carla, "La acción de inconstitucionalidad como control abstracto de conflictos normativos", op. cit., p. 944.

199


En México el modelo de control constitucional ha sido

mixto,307 y partir de 1994 se inclinó hacia el modelo concen-

trado.308 La Corte en su calidad de Tribunal Constitucional

–aunque no lo es propiamente– se ha convertido en el in-

térprete máximo de la Constitución y por tanto, en defensor

de su supremacía.

La acción abstracta de inconstitucionalidad fue incor-

porada en el artículo 105 fracción II de la Constitución fede-

ral en la reforma publicada el 31 de diciembre de 1994.309

307 Tomando como parámetro el control constitucional concentrado europeo y el difuso estadounidense.

308 Aunque a partir de las reformas constitucionales del 6 y 10 de junio de 2011, el control constitucional se ha inclinado por la vía difusa, puesto que los Jueces federales tienen la facultad de desaplicar una ley que consideren violatoria de los derechos humanos expresados en la Constitución federal, antes de esa reforma, solamente tenía esa facultad la Suprema Corte de Justicia.

309 "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: … II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión; b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano; c) El Procurador General de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano; d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano; e) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Dis


200

En el transitorio octavo de dicha reforma, se definió que las

modificaciones hechas al artículo 105 constitucional, en

trarían en vigor en la misma fecha en que entrara en vigor

la ley reglamentaria correspondiente. La norma que des-

dobla lo establecido en este artículo es la Ley Reglamentaria

de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos (LR), misma que

fue publicada como nueva ley el 11 de junio de 1995; el

artículo primero transitorio merece atención, pues dispuso

que entraría en vigor 30 días después de su publicación en el

Diario Oficial de la Federación (DOF), lo que correspondió

trito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia Asamblea, y f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro; g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los estados de la República, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo. Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales. Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos."

201


al 11 de julio de 1995, por eso, es esta fecha la que marca la

vigencia de las acciones de inconstitucionalidad en México.

No obstante las fechas establecidas para la entrada en

vigor de las reformas que marcarían un antes y un después

en el control constitucional mexicano, la primera acción de

inconstitucionalidad fue interpuesta el 3 de julio de 1995

(durante la vacatio legis),310 le correspondió por ende el

número de expediente 00001/199500, aunque la referida

acción fue desechada puesto que aún no entraba en vigor la

reforma constitucional.

La segunda AI fue interpuesta hasta el año siguiente,

el 9 de enero de 1996, a ésta le correspondió el número

consecuente de expediente 00001/1996-00, y fue la pri-

mera en ser admitida por la Corte. Ambas acciones se inter-

pusieron desde las minorías parlamentarias de la Asamblea

Legislativa del Distrito Federal.

Más tarde, el 22 de agosto de 1996 –dentro del marco

de una profunda reforma electoral–, también bajo la inicia-

tiva y en el sexenio del entonces presidente Ernesto Zedillo

Ponce de León, se abrió por primera vez la posibilidad de

310 Suspensión temporal de la norma, que comprende entre la publicación de la norma y su entrada en vigor.


202

impugnar normas por vía de control abstracto, a aquellas que

tuvieran carácter electoral. Y además la facultad de hacerlo

a los partidos políticos. En su primera versión, las acciones

no lo permitían.311

Hubo una reforma más a la fracción II del artículo 105

de la CP que es imprescindible comentar, y fue dentro de

la reforma constitucional del 10 de junio de 2011 en la que

se revaloró el concepto de los derechos humanos en el texto

supremo.312 En consecuencia, se adicionaron como entes fa-

cultados para interponer AI a los organismos estaduales y

federales encargados de la protección de los derechos huma-

nos, pero sólo para interponer acciones en materia exclusi-

vamente de esta clase de derechos.313 La Corte mexicana a

través de las AI vigila entonces, cualquier inconsistencia de

una norma general con los preceptos de la Constitución.

311 Como tampoco existe esa posibilidad hasta la fecha en las controversias constitucionales.

312 Desde 1917, en que entró en vigencia la actual Constitución federal mexicana, los derechos humanos se estipulaban como Garantías individuales, de acuerdo a la tradición liberal del siglo XIX. Para conocer el contenido integral de la reforma puede consultarse: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_crono.htm (Consultado el 18 de octubre de 2012); asimismo, el procedimiento legislativo puede consultarse en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/proceso/lxi/117_DOF_ 10jun11.pdf (Consultado el 18 de octubre de 2012).

313 Nos referimos a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, y a los órganos equivalentes en las entidades federativas.

203


a. Del objeto de la acción

Las acciones abstractas de inconstitucionalidad tienen por

objeto plantear la posible contradicción entre una norma

general y la Constitución federal. Esto lleva a la necesidad

de dejar asentado, qué entiende la Corte por "norma gene-

ral", pues en el texto del artículo 105, fracción II, también

se hace alusión como sinónimo, a las "leyes federales, esta-

tales y las expedidas por la Asamblea del Distrito Federal".

En una interpretación a contrario sensu, es evidente

que toda norma que no expide un órgano legislativo está

exenta de control constitucional por la vía abstracta, puesto

que, en cada alusión que hace el artículo 105 en la fracción

II, lo hace refiriéndose solamente a leyes "expedidas por…"

órganos legislativos. Por tanto, quedan excluidos de este

ámbito de protección los reglamentos emitidos por el Eje-

cutivo o por cualquier otra institución (Poder Judicial, órga-

nos constitucionales autónomos, etc.), así como las normas

oficiales mexicanas, las normas expedidas por los ayun

tamientos, incluso los reglamentos y acuerdos parlamenta-

rios expedidos por órganos legislativos, y también quedan

excluidas –no está demás decirlo– las normas surgidas por

usos y costumbres de los pueblos originarios.


204

La calidad que debe guardar la ley que pueda im-

pugnarse, es la de ser una norma con características de

generalidad y abstracción.314 La norma general que la Corte

estudia, es la emanada de un acto legislativo, entendiendo

a este como "aquel mediante el cual se crean normas gene-

rales, abstractas e impersonales. La ley refiere un número

indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una

pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables".315

Pareciera entonces que se deja fuera del ámbito de

control abstracto a las constituciones estaduales y a la pro-

pia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Al respecto la Corte ya ha sentado precedente y las constitu-

ciones locales sí son consideradas norma general, además, su

subordinación a la Constitución federal las hace suscepti-

bles de control constitucional por la vía jurisdiccional que

venimos tratando.316

314 En este sentido Cfr. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SÓLO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CARÁCTER DE LEYES O DE TRATADOS INTERNACIONALES". (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IX, Abril de 1999, Tesis: P./J. 22/99, Página: 257, registro digital: 194283, Jurisprudencia).

315 Cfr. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL". (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IX, Abril de 1999, Tesis: P./J. 23/99, Página: 256, registro digital: 194260, Jurisprudencia).

316 Cfr. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE PARA IMPUGNAR CONSTITUCIONES LOCALES, AL SER ÉSTAS, NORMAS DE CARÁCTER GENERAL Y

205


Historia distinta es lo que toca a las acciones de incons-

titucionalidad interpuestas contra reformas a la Constitución

Política federal, la Corte ha negado tal hipótesis. Su argu-

mento es el de negar la posibilidad de extender la protec-

ción constitucional a las reformas de la propia Constitución

federal, basándose en que: así no lo estipula expresamente

el artículo 105, fracción II de la CP.317 Pues este dispositivo

ESTAR SUBORDINADAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL". (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIII, Marzo de 2001, Tesis: P./J. 16/2001, Página: 447, registro digital: 190236, Jurisprudencia). También obsérvese por ejemplo la siguiente jurisprudencia, en la que se tramita una AI contra una Constitución estatal. Cfr. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA EN CONTRA DE REFORMAS O ADICIONES A LAS CONSTITUCIONES LOCALES, EL TREINTA Y TRES POR CIENTO DE LOS INTEGRANTES DEL CONGRESO O LEGISLATURA CORRESPONDIENTE SIN TOMARSE EN CONSIDERACIÓN A LOS AYUNTAMIENTOS CUANDO LOS MISMOS DEBAN INTERVENIR." (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIII, Marzo de 2001, Tesis: P./J. 18/2001, Página: 469, registro digital: 190234, Jurisprudencia).

317 "De la evolución histórica de las acciones de inconstitucionalidad se advierte que la intención del Constituyente Permanente fue establecer un mecanismo de control abstracto, por virtud del cual tanto las minorías parlamentarias y el Procurador General de la República, en principio, como los partidos políticos y las comisiones de derechos humanos, con motivo de las reformas posteriormente realizadas, se encontraran legitimados para plantear la posible inconstitucionalidad de una norma general emitida por el Congreso de la Unión, las Legislaturas Locales o la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; sin que al establecer dicho mecanismo de control, ni en las sucesivas reformas de que ha sido objeto el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se haya contemplado la posibilidad de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación pueda ejercer control sobre el procedimiento de reforma previsto en el artículo 135 constitucional, ni mucho menos que pueda hacerlo respecto de la constitucionalidad del contenido de tales reformas". Las cursivas son del autor. Nótese en esta jurisprudencia la interpretación tan textual que hizo la Corte. Cfr. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD NO ES LA VÍA IDÓNEA


206

sólo hace alusión a leyes y tratados internacionales y, no es

papel de la Corte –así lo estableció el Pleno– que aquella

"como parte también de un poder constituido, únicamente

puede actuar dentro de los límites y en los supuestos que

el texto constitucional lo establezca, sin que pueda llegar al

extremo de ampliar su ámbito competencial o el objeto de

un medio de control constitucional, so pretexto de salva-

guardar la supremacía de la Constitución".318

Si bien no se coincide con la argumentación literal

y hasta legalista de la Corte para negar la posibilidad de

denunciar defectos de procedimiento en reformas constitu-

cionales, no es el objetivo de este trabajo desarrollar este

punto, por lo que basta decir por ahora, que la acción abs-

tracta de inconstitucionalidad no procede cuando se trate

de impugnar una reforma a la Constitución federal.

PARA EJERCER EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE REFORMA A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS O RESPECTO DEL CONTENIDO DE LAS REFORMAS RELATIVAS". (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Abril de 2009, Tesis: P. IV/2009, Página: 1104, registro digital: 167591, Tesis Aislada). (El artículo 135 constitucional a que hace referencia la jurisprudencia citada es al que corresponde regular las reformas constitucionales en el ámbito federal).

318 Cfr. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. AL NO SER LA VÍA PARA IMPUGNAR REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN NO TIENE COMPETENCIA PARA CONOCER DE ELLA". (Novena Época, Instancia: Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Abril de 2009, Tesis: P. VIII/2009, Página: 1097, registro digital: 167599, Tesis Aislada).

207


b. De las partes demandantes

Las minorías parlamentarias pueden interponer una AI siem-

pre y cuando se logre obtener la firma de al menos el 33%

de la Cámara legislativa de que se trate (art. 62 LR); esta

legitimación no es amplia, es decir, las minorías parlamen-

tarias no pueden interponer una acción contra cualquier

norma general que se emita en cualquier parte de la Repú-

blica mexicana.

Por ejemplo, si quien impugna la norma pertenece a un

estado o la Asamblea del Distrito Federal, pueden impugnar

una norma emitida solamente en el órgano legislativo local

al que pertenecen. En cambio, si al menos un tercio de dipu-

tados federales interponen una AI, solamente pueden ha-

cerlo contra leyes federales o del Distrito Federal expedidas

por el Congreso de la Unión, no estaduales. Por consiguien-

te, no se sigue la misma regla que en el caso estatal, por-

que la impugnación puede hacerse sobre una norma general

aprobada por cualquiera de las dos cámaras.

Lo mismo aplica para las minorías políticas del Senado

de la República, excepto que en este caso, además de poder

activar las AI contra normas expedidas por el Congreso de la

Unión, también pueden reclamar la posible inconstituciona-

lidad de los tratados internacionales suscritos por México.


208

Hay que hacer hincapié en que en el 33% del número

de legisladores que se requieren para reclamar una AI es

sólo un mínimo, es posible incluso, la hipótesis de que el

100% de una cámara legislativa interponga una AI, no obs-

tante, haber aprobado la norma impugnada.319

Este punto –el del requisito mínimo de un tercio de la

Cámara– está pensando en principio, para que las minorías

políticas tengan un canal por el cuál inconformarse, pero,

como se observa, aun cuando este canal está abierto para

ese caso, no tienen que ser forzosamente legisladores miem-

bros de las minorías parlamentarias, sólo se requiere que

cada diputado firmante acredite su personalidad como tal.

La filiación política es intrascendente para acreditar perso-

nalidad jurídica en el proceso de control abstracto. Incluso,

en el texto de la demanda no es requisito que se manifieste

su filiación partidista.

El Procurador General de la República320 es otra de las

instituciones facultadas para interponer AI, y a éste se le

319 "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS DIPUTADOS QUE CONFORMEN EL TREINTA Y TRES POR CIENTO DE LA INTEGRACIÓN DE UNA LEGISLATURA ESTATAL TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA, AUN CUANDO NO HUBIEREN VOTADO EN CONTRA DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA". (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIII, marzo de 2001, Tesis: P./J. 20/2001, página: 448, registro digital: 190235, Jurisprudencia).

320 El Procurador General de la República preside el Ministerio Público Federal, a quien corresponde la persecución ante todos los tribunales, de todos los deli

209


otorga la más amplia facultad para interponerlas ya que

puede hacerlo en contra de cualquier ley (estatal, del Dis-

trito Federal o federal) así como contra tratados internacio-

nales celebrados por el Estado mexicano. El poder revisor de

la Constitución confió al Procurador General de la República

en calidad de Abogado General de la Nación, la más amplia

legitimación para interponer AI y así reclamar la inconstitu-

cionalidad de cualquier norma general.

Por otra parte, con la reforma del 22 de noviembre de

1996 (de carácter electoral) se agregó como parte deman-

dante a los partidos políticos, y se acompañó a esta nueva

prerrogativa sus respectivas limitantes: los partidos políticos

con registro en el Instituto Federal Electoral (ahora Instituto

Nacional Electoral) pueden interponer AI contra leyes fede-

rales y locales exclusivamente en materia electoral. Y los

partidos políticos locales pueden interponer AI también sólo

en materia electoral, y únicamente sobre aquellas leyes expe

didas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el

registro. Ahora bien, es de aclararse que, si bien los parti-

tos del orden federal, y además intervenir personalmente en las controversias constitucionales y en las AI. Tanto el Procurador, como a todos los funcionarios del Ministerio Público son nombrados y removidos por el Ejecutivo federal, en el caso del Procurador se necesita la ratificación del Senado o en sus recesos la Comisión Permanente (art. 102 CP) .


210

dos políticos sólo pueden interponer AI en materia electoral,

los demás órganos legitimados también pueden hacerlo.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos –que

es un organismo constitucional autónomo (art. 102 B, CP)–

puede interponer AI en contra de leyes de carácter federal,

estatal y también las emitidas en el Distrito Federal, así

como de tratados internacionales celebrados por el Ejecu-

tivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que

vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitu-

ción o los derechos humanos insertos en los tratados inter-

nacionales donde México es parte.

En cuanto a los organismos de protección de los dere-

chos humanos equivalentes en los estados de la República,

sólo pueden interponer las acciones en contra de leyes expe-

didas por las legislaturas locales, y en el caso de la Comisión

de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes

emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,

únicamente en materia de Derechos Humanos.

A partir de las reformas constitucionales del dos de

febrero de 2014, el Consejero Jurídico del Gobierno como

representante del Ejecutivo Federal podrá inconformarse con-

tra toda norma general emitida en la República Mexicana,

excepto tratados internacionales; el Fiscal General de la

República (que sustituirá al Procurador General de la Re

211


pública y será independiente del Ejecutivo) podrá incon

formarse en contra de leyes federales y de las entidades

federativas, en materia penal y procesal penal, así como las

relacionadas con el ámbito de sus funciones, únicamente.

Además el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la

Información y Protección de Datos Personales (INAI) podrá

hacerlo en contra de leyes de carácter federal, estatal y del

Distrito Federal, así como de tratados internacionales ce-

lebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado

de la República, que vulneren el derecho al acceso a la in-

formación pública y la protección de datos personales. Asi-

mismo, los organismos garantes equivalentes en los estados

de la República, en contra de leyes expedidas por las legis-

laturas locales y el órgano garante del Distrito Federal, en

contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Dis-

trito Federal.

Esto es, durante el periodo de estudio (1995-2011), la

acción de inconstitucionalidad se considera un medio de con-

trol que sólo ciertos órganos del Estado pueden ejercitar, y

salvo el caso del Procurador General de la República, todos

los demás sujetos legitimados tienen una limitación expresa

respecto del ámbito normativo susceptible de reclamar.

Obsérvese en la siguiente tabla, las normas sobre las que

los sujetos legitimados podían o no reclamar una acción de

inconstitucionalidad.


212

Tabla 3.1. Sujetos legitimados y normas generales

impugnables vía acciones de inconstitucionalidad

(1995-2011).

sujetO legitimadO

ÁmbitO federal

ÁmbitO del distritO federal

ÁmbitO estatal

Leye

s or

din

aria

s

Leye

s y

Esta

tuto

d

el D

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ito

Fed

eral

Trat

ados

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Leye

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Leye

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Leye

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Leye

s or

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aria

s

Leye

s el

ecto

rale

s

Leye

s d

e D

erec

hos

H

um

anos

Procurador General de la

República

Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

33% o más de los integrantes

del Senado de la República

Sí Sí Sí Sí Sí


de la Cámara de Diputados del

Congreso de la Unión

Sí Sí Sí Sí

Partidos políticos

nacionales321

Sí Sí Sí

Comisión Nacional de los

Derechos Humanos322

Sí323 Sí Sí Sí


de la Asamblea de Represen-

tantes del Distrito Federal324

Sí Sí Sí

Comisión de Derechos Huma-

nos del D.F.

Sí

321 También es posible interponer acciones de inconstitucionalidad contra el Estatuto Orgánico del Distrito Federal y las constituciones locales cuando la reforma trate de cuestiones electorales.

322 Puede interponer AI también contra reformas al Estatuto Orgánico del Distrito Federal y Constituciones estatales en materia de Derechos Humanos.

323 En materia de Derechos Humanos.324 En contra de leyes expedidas por la propia Asamblea Legislativa del Distrito

Federal.

213


Partidos políticos del D. F. Sí33% o más de los integran-

tes de órganos legislativos

estatales325

Sí Sí Sí Sí

Partidos políticos con registro

estatal326Sí

Organismos de protección de

los derechos humanos equi-

valentes en los estados327

Sí

Fuente: elaboración propia.325326327

c. Generalidades de la acción de inconstitucionalidad

Los accionantes cuentan con tan sólo 30 días naturales328

para interponer la AI a partir de que haya entrado en vigor

la norma que se pretenda impugnar. El control de constitu-

cionalidad que se ejerce es un control a posteriori. Por lo

tanto, para impugnar una violación al procedimiento legis-

lativo sólo puede hacerse hasta que la norma ya sea parte

del sistema jurídico vigente.329

325 Pueden interponer AI en contra de leyes o constituciones estatales expedidas por el propio órgano legislativo.

326 Pueden interponer AI en contra de leyes o constituciones estatales en materia electoral del estado que se trate.

327 Pueden interponer AI en contra de constituciones estatales en materia de Derechos Humanos sólo en el estado que emitió la norma impugnada

328 Se cuenta a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles (art. 60 LR).

329 Cfr. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS ACTOS QUE INTEGRAN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO SÓLO PUEDEN IMPUGNARSE A PARTIR DE QUE ES


214

Únicamente la Suprema Corte de Justicia de la Nación

en calidad de Tribunal Constitucional puede declarar la in

validez de las normas impugnadas. Esto siempre que fueren

aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos

(de 11) y por supuesto, dado el carácter abstracto del con-

trol, la ejecutoria que cumpla estos requisitos tiene efectos

generales. Nótese que las sentencias estimatorias (con más de

8 votos) son las únicas que tienen consecuencias prácticas,

ya que tanto las desestimatorias como las de sobreseimiento

no contienen pronunciamiento sobre la constitucionalidad

de las leyes.330

La declaración de invalidez de la norma puede im-

pactar a la totalidad de ésta, o sólo a una parte, así como

extender sus efectos a todas aquellas normas cuya validez

dependa de la propia norma invalidada.331 Es importante

recordar que la única vía para plantear la no conformidad

de las leyes electorales a la Constitución son las acciones

abstractas de inconstitucionalidad.332

PUBLICADA LA NORMA GENERAL". (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIX, Junio de 2004, Tesis: P./J. 35/2004, Página: 864, registro digital: 181396, Jurisprudencia).

330 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. Análisis de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional, a partir de los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2010, p. 105.

331 Idem.332 Es así como en 1996 se dejan atrás las tesis de raigambre decimonónica que

convertía el tema electoral en cuestión política no justiciable.

215


El contenido de la demanda de AI difiere un tanto de

las demandas usuales, es decir, el actor, el demandado, las

normas y actos reclamados varían de aquellas impugnacio-

nes en donde se reclama un acto o donde existe un afectado

que se duela por la aplicación de una ley.

En el caso de las AI, y en coherencia con la signifi

cación de control abstracto, la demanda debe contener los

nombres y firmas de los promoventes; los órganos legisla-

tivos y ejecutivo que hubieran emitido y promulgado las nor-

mas generales impugnadas; la norma general cuya invalidez

se reclame y el medio oficial en que se hubiere publicado;333

los preceptos constitucionales que se estimen violados; y los

conceptos de invalidez (art. 61 LR).

Es de señalarse que la Corte puede corregir los errores

que advierte en la cita de los preceptos invocados y suplir

los conceptos de invalidez que se planteen en la demanda,

excepto en materia electoral. Es decir, que la SCJN puede

fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación

333 Es indispensable la publicación de la norma, puesto que no proceden las Acciones contra las omisiones legislativas. Cfr. "OMISIONES LEGISLATIVAS. ES IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN SU CONTRA". (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Diciembre de 2007, Tesis: P. XXXI/2007, Página: 1079, registro digital: 170678, Tesis Aislada).


216

de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invo-

cado en el escrito inicial, pero sobre la no conformidad de

leyes electorales con la Constitución, sólo puede referirse

a la violación de los preceptos expresamente señalados

en el escrito inicial.334 En este caso –el electoral– no hay

suplencia de la queja como en todos los demás temas que

se impugnan por medio de las acciones. Las excepciones

en materia electoral denotan lo cautelosa que es la Corte en

cuestiones políticas. Hay que decir que del porcentaje de

acciones interpuestas, el tema electoral abarca el 45%; a

su vez las impugnaciones que tienen que ver con lo fiscal el

35%; con temas administrativos el 11%;335 con temas pe-

nales 8%, y relativo a derechos humanos 1%.336

Habría que destacar que de una ejecutoria pueden

derivarse una o más tesis jurisprudenciales, y una ejecu-

toria de acuerdo con el criterio de la Suprema Corte, es el

pronunciamiento judicial relacionado con el análisis de las

334 Art. 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la CP.335 Creación de municipios, derechos de adultos mayores, sistema de trans

porte, nombramiento de Magistrados, obras públicas, seguridad de las fuerzas armadas, sistema de ahorro, notariado, organismos que regulan la pirotecnia, etcétera.

336 Suprema Corte de Justicia de la Nación, @lex Portal de Estadística Judicial. Dato preliminar a mayo de 2013, con un total de 868 acciones presentadas (aún sin resolver todas), estos datos están disponibles en: http://www2.scjn.gob.mx/alex/analisis_ai.aspx (consultado el 22 de noviembre de 2013).

217


normas generales o actos impugnados, que permiten deter-

minar la inconstitucionalidad o constitucionalidad de éstos,

en concordancia con los conceptos de invalidez expuestos en

la demanda o de aquellos argumentos que el mismo Minis-

tro instructor estime pertinentes en suplencia de la queja o

advierta del proceso o procedimiento mismo.337

Resta explicar que una tesis jurisprudencial es el cri-

terio que establecen los Ministros sobre la forma en que la

ley debe interpretarse. Las razones contenidas en las con-

sideraciones que fundan los resolutivos de las sentencias

aprobadas por cuando menos ocho votos, adquieren el carác-

ter de jurisprudencia, y son obligatorias para: el Pleno y las

Salas de la Corte, los Plenos de circuito, los Tribunales Cole

giados y Unitarios de Circuito, los Juzgados de Distrito, los

tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común

de los Estados y del Distrito Federal, y los administrativos y del

trabajo sean estos federales o locales.

Además, en caso de que en la sentencia se declare

la invalidez de una norma general debe dárseles la misma

publicidad que, en su momento, se le dio a la propia norma

337 Carpizo, Enrique, La defensa constitucional en México, comentarios a la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Porrúa, 2011, p. 62.


218

declarada inconstitucional, por lo que los fallos deben tam-

bién difundirse en el órgano oficial en que aquéllas se

publicaron.338

d. Del procedimiento

El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

tiene la facultad para que de oficio o a petición de parte,

se pueda decretar la acumulación de dos o más acciones de

inconstitucionalidad siempre que en ellas se impugne la

misma norma (art. 69 LR), y así, en una misma sentencia

pueden dirimirse dos o más acciones de inconstitucionalidad,

donde se reúne todo lo reclamado por las diversas partes.

Una vez que se recibe la demanda en la Corte, el Presi-

dente de la misma es el encargado de turnarla a un Minis-

tro –al que se le llama instructor– con la finalidad de que

formule el proyecto de resolución (art. 24 LR). Este Ministro

es el encargado de examinar todo el escrito de demanda, y si

encuentra alguna causal de improcedencia puede desechar

de plano la demanda, por lo que la procedencia339 o no de la

338 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. Análisis de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional, a partir de los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, op. cit., p. 109.

339 De acuerdo con el artículo 19 de la Ley Reglamentaria en comento, son improcedentes tanto las controversias como las acciones de inconstitucionalidad:

219


acción depende del criterio de este Ministro –instructor–y

no del Presidente de la Corte.340

Por lo que hace al Ministro instructor, si este no en-

cuentra ninguna causa de improcedencia, pero, si estima

que el escrito requiere aclaraciones, por ser obscuro o irre

gular, puede solicitar al actor que esclarezca lo conducente

(en cinco días y tres si la norma es electoral). Una vez sal-

vado este punto, se da vista a los órganos legislativos y al

órgano ejecutivo que intervinieron en la elaboración y publi-

cación de la norma, respectivamente. Estos órganos deben

rendir un informe en el que sostengan la validez de la norma

que se impugna –quince días y seis si la norma es electoral–

(art. 64 LR).

En toda acción de inconstitucionalidad el Ministro

instructor le da vista tanto de la acción como de los infor mes

contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (la Corte es la última instancia nacional de los conflictos constitucionales); contra normas generales o actos que sean materia de una controversia (o acciones) pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez; contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia o acción; cuando hayan cesado los efectos de la norma general; cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos, y en los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición del texto de la LR.

340 En contra de los autos del Ministro instructor que decreten la improcedencia o el sobreseimiento de la acción cabe el recurso de reclamación. En materia electoral el plazo para interponer el recurso de reclamación a que se refiere el párrafo anterior es de tres días y el Pleno de la Suprema Corte lo debe resolver de plano, dentro de los tres días siguientes a su interposición (art. 70 LR).


220

mencionados al Procurador General de la República, para que

en su papel de Abogado General formule un pedimento,

que puede presentar hasta antes de la citación para senten-

cia (art. 66 LR). Este pedimento es la postura del Abogado

General respecto de cómo considera que la Corte debe resol-

ver. Las resoluciones pueden variar entre el sobreseimiento

de la acción, la emisión de una sentencia estimativa –más de

ocho votos– o desestimativa –menos de ocho votos–. La inter-

vención del Procurador General sólo se da en los casos en los

que él no haya sido quien interpuso la AI. Cuando la acción

de inconstitucionalidad se presenta en contra de una ley

electoral, el Ministro instructor puede solicitar, si lo estima

necesario, la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electo-

ral del Poder Judicial de la Federación (art. 68 LR).

Una vez que fueron presentados los informes o ha-

biendo transcurrido el plazo para ello, el Ministro instructor

pone los autos a la vista de las partes a fin de que en el

plazo de cinco días formulen alegatos (art. 67 LR). Por lo

que hace a las sentencias, como se ha mencionado, sólo

pueden tener efectos generales si se reúnen los ocho votos

mínimos, de los 11 totales que conforman el Pleno.

Las sentencias deben guardar una estructura, y ésta la

señala el artículo 41 de la Ley Reglamentaria del Artículo

105, deben contener la fijación breve y precisa de las normas

221


generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la

apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por

demostrados; los preceptos que la fundamenten; las con-

sideraciones que sustenten su sentido, así como los pre-

ceptos que en su caso se estimaren violados. También debe

fijarse muy claramente los alcances y efectos de la sentencia,

y en su caso, los órganos obligados a cumplirla.

Cuando la sentencia declare la invalidez de una nor-

ma general, sus efectos se extienden a todas aquellas

normas cuya validez dependa de la propia norma que se

invalidó. No pueden faltar como en toda sentencia, los pun-

tos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren

la validez o invalidez de las normas generales o actos impug-

nados, fijando el término para el cumplimiento de las actua-

ciones que se señalen, y por último, el término en el que la

parte responsable deba realizar una actuación.

Dictada la sentencia, el Presidente de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación ordena notificarla a las partes,

y la manda publicar de manera íntegra en el Semanario

Judicial de la Federación, conjuntamente con los votos par-

ticulares que se hayan formulado. Y, como se mencionó líneas

arriba, si se declara la invalidez de alguna norma general,

también se debe publicar en el Diario Oficial de la Federación,

y en su equivalente en las entidades federativas (art. 44


222

LR). Las sentencias producen sus efectos a partir de la fecha

que determine la Corte y los expedientes sólo se archivan

hasta que la sentencia queda cumplida o también si se ex-

tingue la materia de la acción ya sea antes o después de la

sentencia (art. 50 LR).

e. De los recursos

Existen dos recursos que las partes pueden interponer para

inconformarse contra los autos de trámite que emita el Mi-

nistro instructor o también contra las resoluciones del Pre-

sidente de la Corte, estos son: la reclamación y la queja.341

Ambos se interponen ante el Presidente de Pleno. Por

lo que hace al recurso de reclamación, debe interponerse en

un plazo de cinco días y debe contener agravios y acom-

pañar las pruebas necesarias (art. 52 LR). El Presidente

del Pleno procede a correr traslado a las demás partes para

que en un plazo de cinco días aleguen lo que estimen en

derecho. Para su resolución los autos se trasladan a un Minis-

tro distinto al instructor, y realizado el proyecto de resolución

aquel lo somete al Tribunal Pleno (art. 53 LR).

341 Un estudio pormenorizado, que incluye precedentes jurisprudenciales y normas relacionadas de los recursos de reclamación y queja, en Carpizo, Enrique, La defensa constitucional en México, comentarios a la Ley Reglamentaria… op. cit., pp. 143154.

223


El recurso de reclamación procede en los siguientes

casos (art. 51 LR): contra los autos o resoluciones que ad-

mitan o desechen una demanda; contra los autos o resolu-

ciones que pongan fin a la acción o que por su naturaleza

trascendental y grave puedan causar un agravio material a

alguna de las partes no reparable en la sentencia definitiva;

contra las resoluciones dictadas por el Ministro instructor

al resolver cualquiera de los tres incidentes342 que prevé la

Ley Reglamentaria; contra los autos o resoluciones del Mi-

nistro instructor que admitan o desechen pruebas; contra los

autos o resoluciones del Presidente de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación que tengan por cumplimentadas las eje-

cutorias dictadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación.

La queja por su parte, procede contra cualquier otra

autoridad ajena a la Corte y se interpone contra la parte

condenada, por exceso o defecto en la ejecución de una sen-

tencia (art. 55 LR). Se interpone ante el Presidente de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación dentro del año siguien-

342 Los incidentes que pueden interponerse en el juicio son tres: de nulidad de notificaciones, el de reposición de autos y el de falsedad de documentos. Estos son de especial pronunciamiento, que quiere decir que pueden promoverse por las partes antes de que se dicte sentencia; se resuelven en una audiencia en la que el Ministro instructor recibe las pruebas y los alegatos de las partes, para proceder a dictar una resolución (arts. 12 y 13 LR).


224

te al de la notificación a la parte interesada de los actos por

los que se haya dado cumplimiento a la sentencia, o al que la

entidad o poder extraño afectado por la ejecución tenga

conocimiento de esta última (art. 56 LR).

De manera general se ha expuesto el proceso que se

sigue para substanciar una acción abstracta de inconsti-

tucionalidad mexicana. En el capítulo siguiente se ofrecerá

la información empírica que busca corroborar la hipótesis

de este trabajo. A continuación se plasmarán, algunas sen-

tencias y criterios jurisprudenciales relacionados con el es-

crutinio jurisdiccional de los actos del Legislativo al hacer

normas.

7. Sentencias relevantes sobre el control constitucional al procedimiento legislativo en México (Novena época)

Se adelanta que los criterios que ha fijado la SCJN en el

tema, han recaído en acciones interpuestas contra leyes o

constituciones estatales, léase: Morelos, Hidalgo, Veracruz,

Sonora, Querétaro, Chihuahua, Baja California, Aguasca-

lientes y Colima. Hasta ahora no se observaron sentencias

que declararan la nulidad de una norma por violaciones al

procedimiento legislativo en el ámbito federal.

225


Dos son las sentencias (y sus respectivas juris-

prudencias)343 con las que conviene iniciar este apartado,

porque denotan el cambio de rumbo tomado por los Jueces

constitucionales para calificar las transgresiones al proce

dimiento legislativo.

En el año 2003, en la tesis de jurisprudencia P/J

6/2003,344 se determinó que cuando en la demanda se plan-

tearan conceptos de invalidez por violaciones procedimen-

tales y además violaciones de fondo, debía privilegiarse el

análisis de éstas últimas, es decir, las violaciones procesales

se valoraban al último de las consideraciones en la ejecu

toria; el razonamiento consistía en que sólo de esa manera

podían establecerse los criterios que debería tomar en cuenta

el órgano legislativo, en caso de que se le vincule a purgar

vicios de inconstitucionalidad; y sólo en caso de que estos

aspectos resultaran infundados se debía proceder al análisis

de los procedimentales. Lo anterior –decía la Corte– es así,

pues aun cuando se analizaran las violaciones procesales, la

343 Recuérdese que una sentencia de la Corte que obtuvo al menos ocho votos en el mismo sentido, puede dar origen a uno o más criterios jurisprudenciales.

344 "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. DEBE PRIVILEGIARSE EL ANÁLISIS DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ REFERIDOS AL FONDO DEL ASUNTO Y SÓLO EN CASO DE QUE ÉSTOS RESULTARAN INFUNDADOS, SE PROCEDERÁ AL ANÁLISIS DE LAS VIOLACIONES PROCEDIMENTALES". (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVII, Marzo de 2003, Tesis: P./J. 6/2003, Página: 915, registro digital: 184722, Jurisprudencia).


226

sentencia respectiva no tendría el efecto de invalidar todos

los artículos contenidos en la norma general aludida, sino

sólo aquellos que expresamente hubieren sido impugnados.

La jurisprudencia que se originó de esta sentencia se deno-

mina "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA

ELECTORAL. DEBE PRIVILEGIARSE EL ANÁLISIS DE LOS CON-

CEPTOS DE INVALIDEZ REFERIDOS AL FONDO DEL ASUNTO

Y SÓLO EN CASO DE QUE ÉSTOS RESULTARAN INFUNDA-

DOS, SE PROCEDERÁ AL ANÁLISIS DE LAS VIOLACIONES

PROCEDIMENTALES".345

Al resolver la acción de inconstitucionalidad 52/2006

y sus acumuladas 53/2006 y 54/2006 en el año 2007, se

emitió la jurisprudencia 32/2007 que se titula, "ACCIÓN DE

INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. LAS

VIOLACIONES PROCESALES DEBEN EXAMINARSE PREVIA-

MENTE A LAS VIOLACIONES DE FONDO, PORQUE PUEDEN

TENER UN EFECTO DE INVALIDACIÓN TOTAL SOBRE LA

NORMA IMPUGNADA, QUE HAGA INNECESARIO EL ESTU-

DIO DE ÉSTAS". La Corte tomó en consideración que: "las

violaciones procedimentales pueden llegar a tener un efecto

invalidante total sobre la norma general impugnada, como,

por ejemplo, cuando las mismas inciden directamente sobre

345 Idem.

227


los principios democráticos en que debe descansar toda

actuación del órgano legislativo al expedir una ley, entonces,

contrario al mencionado criterio, deben examinarse pre-

viamente".346 Es así como la Corte cambia su enfoque para

analizar el procedimiento legislativo y con ello, privilegia el

principio democrático del ordenamiento jurídico mexicano.

Es importante comentar que para llegar a invalidar una

norma por violaciones al procedimiento legislativo, en el

año 2008, la Suprema Corte de Justicia de la Nación fijó dos

principios: a) el de economía procesal y b) el de equidad en

la deliberación parlamentaria. En esta tesis la Corte esgrime

que el principio de "economía" procesal apunta a la nece-

sidad de no reponer innecesariamente etapas procedimen-

tales cuando ello no redundaría en un cambio sustancial de

la voluntad parlamentaria expresada y, por ello, no otorga

efecto invalidatorio a todas y cada una de las irregularidades

procedimentales identificables en un caso concreto.347

346 Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo XXVI, Diciembre de 2007, Tesis: P./J. 32/2007, Página: 776, registro digital: 170881, Jurisprudencia.

347 Esto ha dado lugar a que la Corte juzgue como irregularidades algunas violaciones procesales que la autora considera trascendentes, esto se comentará en el capítulo siguiente.


228

El principio de "equidad en la deliberación parlamen-

taria", por el contrario, se refiere a la necesidad de no con-

siderar automáticamente irrelevantes todas las infracciones

procedimentales producidas en una tramitación parlamenta-

ria que culmina con la aprobación de una norma mediante una

votación que respeta las previsiones legales al respecto.348

El alcance de la jurisdicción constitucional radica en

la calificación que haga el Juez sobre la relevancia o no

de las violaciones procedimentales. Basta en este apartado

mostrar algunas sentencias donde se observa el criterio de

los Jueces constitucionales mexicanos, frente a las trans-

gresiones durante el procedimiento legislativo.

En el Estado de Sonora

En febrero de 2004 se resolvió la acción de inconstituciona-

lidad 23/2003 mediante la cual se declaró la inconstitu-

cionalidad de la Ley 151 que pretendía reformar, derogar y

adicionar diversas disposiciones en materia electoral de la

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Sonora.

348 "FORMALIDADES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DE LA EVALUACIÓN DE SU POTENCIAL INVALIDATORIO". (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVII, Junio de 2008, Tesis: P. XLIX/2008, Página: 709, registro digital: 169493, Tesis Aislada).

229


Se proponía incorporar el principio de equidad de género en

la Carta local, que consistía en la obligación de una repre-

sentación paritaria (50/50) en los organismos electorales, y la

postulación paritaria también de candidatos en los procesos

electorales distritales y municipales de mayoría relativa.

Once diputados, equivalentes a 33.3% de los integran-

tes de la LVII Legislatura del Estado349 (2003-2006) pro-

movieron esta acción de inconstitucionalidad por considerar

que se había violado el procedimiento dificultado de reforma

que la Constitución local establece en su artículo 163. Este

consiste en que las modificaciones constitucionales deben

ser aprobadas primeramente por las dos terceras partes del

total de diputados que integran el Congreso Local, y poste-

riormente, por la mayoría del total de los ayuntamientos de

349 Que duró del 16 de septiembre de 2003 al 15 de septiembre de 2006. Debido a una resolución emitida por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación estuvo integrada por 31 diputados en lugar de los 33 que desde la LIV Legislatura se habían desempeñado en el Poder Legislativo. Emitió 20 nuevas leyes, siete reformas constitucionales y 34 decretos de reformas a diversas disposiciones. Se estima que dicha productividad fue superior en un 140% con respecto a las legislaturas anteriores a ésta. Destacan el nuevo Código Electoral para el Estado de Sonora, la Ley de Acceso a la Información Pública, la Ley de Ganadería, la Ley de Desarrollo Social, la Ley de Fomento al Desarrollo Forestal Sustentable, la Ley de Acuicultura, la Ley de Reconocimiento al Mérito Cívico, la Ley de Donación para Organismos Humanos y la Ley de Protección Civil. Cfr. http://www.congresoson.gob.mx/historia.php (Consultado el 11 de agosto de 2010).


230

esta entidad federativa, es decir, por al menos 37 de los 72

ayuntamientos existentes en el Estado de Sonora.

El Congreso Local recibió 38 aprobaciones de los ca-

bildos a la reforma constitucional. Sin embargo se detectó

que en siete ayuntamientos, no se manifestó "fehaciente-

mente" que se aprobaban las reformas constitucionales del

Estado. De las actas de cabildo presentadas, no se demostró

la aceptación expresa de su conformidad con las reformas

aludidas, en algunos ayuntamientos se enlistó el asunto a

tratar pero no se votó la reforma. Por ello, la Corte deter-

minó que efectivamente se había violado el procedimiento

dificultado de reforma, toda vez que el Congreso del Es

tado de Sonora incurrió en una violación formal que tras-

cendió de modo fundamental al decreto que se impugnó, al no

haberse acreditado que se aprobó por la mayoría del total

de los ayuntamientos que conforman al Estado sonorense,

los cuales son parte integrante del órgano reformador local en

términos de lo establecido por su Norma Fundamental Estatal.

De este fallo se generaron tesis jurisprudenciales

cuyos títulos son:

• "CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE SONORA.

PARA QUE SUS REFORMAS Y ADICIONES FORMEN PARTE

DE ELLA, ES NECESARIO QUE LA APROBACIÓN POR LA

231


MAYORÍA DE LOS MUNICIPIOS DE LA ENTIDAD CONSTE

DE MANERA FEHACIENTE, Y NO INFERIRSE".350

• "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI SE HACE VA-

LER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA

EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE".351

• "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS ACTOS

QUE INTEGRAN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

SÓLO PUEDEN IMPUGNARSE A PARTIR DE QUE ES PU-

BLICADA LA NORMA GENERAL".352

• "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNE-

CESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ".353

En el Estado de Baja California

El 15 de noviembre de 2006, se resolvieron las acciones de

inconstitucionalidad 52/2006 y sus acumuladas 53/2006

350 Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIX, Junio de 2004, Tesis: P./J. 34/2004, Página: 866, registro digital: 181362, Jurisprudencia.





232

y 54/2006. Las promovieron 12 de 25 diputados (el equi-

valente al 48%) de la LVIII Legislatura del Estado de Baja

California (2004-2007) y los partidos políticos Revolucionario

Institucional y del Trabajo (de izquierda).

Se reclamó la invalidez del Decreto número 253, me-

diante el cual se reformaron diversos artículos de la Ley de

Instituciones y Procesos Electorales y el Código Penal de dicha

entidad federativa, en lo tocante a la materia electoral.

Esta reforma fue aprobada con base en una supuesta

"urgencia" que dio lugar a la dispensa de ciertos trámites

del procedimiento legislativo previsto en la legislación del

Estado, lo que impidió que las distintas fuerzas políticas

conocieran de la iniciativa planteada, en virtud de que fue

presentada al Pleno el mismo día en que se discutió. Esto

es, no se conoció previamente por los demás integrantes del

Congreso, dispensándose por mayoría que fuera dictami-

nada por las Comisiones respectivas. La Corte observó que

no puede considerarse que la aprobación de tal decreto sea

el resultado del debate democrático que debe existir en todo

órgano legislativo, máxime cuando tampoco se justificó la

supuesta urgencia.

El hecho de que algunos diputados de las distintas fuer-

zas políticas hicieran valer los argumentos que estimaran

pertinentes, a favor y en contra de la iniciativa, no subsanó

233


tal violación al procedimiento legislativo, ya que se actua-

lizó dentro de la sesión el mismo día de su presentación. Por lo

que fue evidente que el órgano legislativo no tuvo suficiente

tiempo para conocer y estudiar dicha iniciativa legal y, por

ende, para realizar un debate real sobre ella, en el que las

minorías estuvieran en posibilidad de hacerse oír.

Además, en este caso la Corte tomó en cuenta que

únicamente hubo un voto de diferencia (13 votos a favor,

12 en contra) y advirtió que existió una mayoría parlamen-

taria que logró imponerse aprovechando un mecanismo

legal que no fue instituido para tales fines: la urgencia, que

se usa únicamente para casos excepcionales que justificaran

la premura de su aprobación. En donde siempre deben obser-

varse los principios que rigen todo debate parlamentario

democrático.

Expresó la Corte que el desarrollo de los trabajos par-

lamentarios, en razón de la "premura" o "urgencia" impues-

tas, al parecer, por la "necesidad" de aprobar una reforma

en materia electoral (que son 90 días antes de la celebración

de las elecciones en el Estado) como lo dispone el artículo

105, fracción II, penúltimo párrafo de la CP, no puede llevar

consigo a un desconocimiento de la participación de las mino-

rías que, por consiguiente, afecte la deliberación o el debate

que en todo órgano legislativo debe haber y que, precisa-

mente, es lo que sostiene la democracia representativa.


234

En suma, no se respetó el derecho a la participación de

todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria

en condiciones de libertad y equidad. Se violaron los valores

de la democracia representativa.

De esta ejecutoria, se desprendieron las siguientes

tesis jurisprudenciales:

• LEY DE INSTITUCIONES Y PROCESOS ELECTORALES Y

CÓDIGO PENAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA.

EL DECRETO POR EL QUE SE REFORMARON DICHOS

CUERPOS LEGALES FUE EMITIDO VIOLANDO LOS VA

LORES DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA (DECRETO

253 PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA EN-

TIDAD EL 16 DE OCTUBRE DE 2006).354

• ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELEC

TORAL. LAS VIOLACIONES PROCESALES DEBEN EXAMI-

NARSE PREVIAMENTE A LAS VIOLACIONES DE FONDO,

PORQUE PUEDEN TENER UN EFECTO DE INVALIDACIÓN

TOTAL SOBRE LA NORMA IMPUGNADA, QUE HAGA INNE

CESARIO EL ESTUDIO DE ÉSTAS.355

354 Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Diciembre de 2007, Tesis: P./J. 35/2007, Página: 993, registro digital: 170709, Jurisprudencia.

355 Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Diciembre de 2007, Tesis: P./J. 32/2007, Página: 776, registro digital: 170881, Jurisprudencia.

235


• PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. CONDICIONES PARA QUE

PUEDA ACTUALIZARSE LA URGENCIA EN LA APROBA-

CIÓN DE LEYES Y DECRETOS (LEGISLACIÓN DEL ESTADO

DE BAJA CALIFORNIA).356

• LEYES ELECTORALES. EL PLAZO EN QUE DEBEN PRO-

MULGARSE Y PUBLICARSE, Y DURANTE EL CUAL NO PODRÁ

HABER MODIFICACIONES SUSTANCIALES A LAS MIS-

MAS, PREVISTO EN EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II,

PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO JUSTIFICA

LA URGENCIA EN SU APROBACIÓN POR EL ÓRGANO LE-

GISLATIVO QUE ELUDA EL PROCEDIMIENTO QUE DEBA

CUMPLIRSE.357

En el Estado de Colima

El 20 de noviembre de 2008 fueron resueltas las acciones de

inconstitucionalidad 107/2008 y sus acumuladas 108/2008

y 109/2008. Se promovieron por diez diputados358 del total

356 Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007, Tesis: P./J. 33/2007, Página: 1524, registro digital: 172426, Jurisprudencia.

357 Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007, Página: 1519, registro digital: 172480, Jurisprudencia.

358 Fue promovida por el 40% de los diputados colimenses.


236

de 25 integrantes de la LV Legislatura del Congreso del Estado de Colima (2006-2009), además por el Partido de la Revolución Democrática y el Partido Acción Nacional. La AI se interpuso contra una reforma a la Ley Estatal del Sis-tema de Medios de Impugnación, así como contra el Código Penal y el Electoral del Estado de Colima.

Los actores reclamaban que los decretos impugnados eran producto de un proceso legislativo sumarísimo y arbitra-rio, en el que se impidió a las distintas fuerzas políticas estar en posibilidad de conocer, analizar y discutir las iniciativas planteadas, que fueron presentadas y dictaminadas en un lapso de 24 horas.

Los hechos relatados indican que las iniciativas fueron presentadas un sábado 30 de agosto de 2008. El mismo día, las tres iniciativas fueron dictaminadas por la Comisión de Estudios Legislativos y Puntos Constitucionales del Congreso del Estado. El domingo 31 de agosto se celebró la sesión extraordinaria, y al inicio de ésta se entregaron los dictámenes a los diputados (no con la anterioridad reglamentaria). Por unanimidad de votos, se dispensaron los trámites de pri-mera y segunda lectura, sin haberse justificado la "urgencia" para ello. En la propia sesión se votaron las iniciativas, siendo aprobadas, cada una de ellas, por una mayoría de quince votos, con ocho en contra y una abstención. Ese mismo día se remitieron al Ejecutivo para su promulgación y

publicación.

237


Ante lo relatado y corroborado por la Corte, ésta sos-

tuvo que el hecho de que las distintas fuerzas políticas se

hubieren encontrado impedidas para conocer de la iniciativa

que se planteó y que se discutió, produjo la imposibilidad

de que se llevara a cabo el debate democrático que debe

existir en todo órgano legislativo, pues se hizo evidente que

en estas circunstancias no hubo el tiempo suficiente para

conocer y estudiar las iniciativas que se le presentaron y,

por ende, se realizara un debate auténtico.

Respecto a la concesión de la dispensa de trámite, se

señaló que de acuerdo con el principio democrático que debe

formar la labor legislativa, no bastaba con la aprobación de la

moción de dispensa por la votación requerida, sino que era

necesario que se expusieran las razones que lleven a calificar

un asunto como "urgente".

La Corte determinó que para sustentar la urgencia de

un asunto en el debate parlamentario, deben existir, cuando

menos, las siguientes condiciones:

1. La existencia de determinados hechos que generen una

condición de urgencia en la discusión y aprobación de

una iniciativa de ley o decreto.

2. La relación mediofin, esto es, que tales hechos nece

sariamente generen la urgencia en la aprobación de la


238

iniciativa de ley o decreto de que se trate pues, de no

hacerse de esta forma, ello traería consecuencias nega-

tivas para la sociedad.

3. Que tal condición de urgencia evidencie la necesidad

de que se omitan ciertos trámites parlamentarios, sin

que en ningún caso ello se traduzca en afectación a prin-

cipios o valores democráticos.359

Resultó entonces que la Legislatura omitió llevar a

cabo uno de los requisitos indispensables para dispensar

los trámites correspondientes: utilizar los argumentos que

sustentaran su actuación. Ello imposibilitó el análisis de los

hechos que originaron la urgencia, así como la valoración de

relación mediofin entre las razones y la omisión de etapas

legislativas. Dicha propuesta fue, además, aprobada en

votación económica y no nominal, como lo exigiría el análi-

sis de este tipo de propuestas, de tal suerte que la obligación

del Congreso del Estado de motivar la dispensa de trámites

fue evidentemente incumplida.

359 "DISPENSA DE TRÁMITES LEGISLATIVOS EN EL ESTADO DE COLIMA. PARA SU PROCEDENCIA DEBEN MOTIVARSE LAS RAZONES QUE LLEVAN A CALIFICAR UN ASUNTO COMO URGENTE". Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XXIX, abril de 2009, Tesis: P/J 36/2009, Página: 1109, registro digital: 167521, Jurisprudencia.

239


La necesidad de dar velocidad a los trámites parlamen-tarios se sustentó en la proximidad del proceso electoral del Estado de Colima. En este sentido, la Corte ya había esta-blecido que la proximidad del proceso electoral de la entidad y la regla establecida en el artículo 105 de la Constitución federal (en la que se señala que las reformas en materia electoral deben promulgarse y publicarse 90 días antes del inicio del proceso en el que se pretendan aplicar) no pueden invocarse como justificación para que se deje de observar el proceso legislativo pertinente.

Por estas consideraciones se concluyó que los con-ceptos de invalidez planteados resultaron fundados. Pues la existencia de irregularidades en el procedimiento legislativo vulneró distintos principios que sustentan la democracia deliberativa y por tanto, el precepto constitucional que con-tiene la garantía de legalidad.

Esta ejecutoria dio pie a la emisión de las siguientes tesis jurisprudenciales.

• DISPENSA DE TRÁMITES LEGISLATIVOS EN EL ESTADO DE COLIMA. SU FALTA DE MOTIVACIÓN NO SE CONVA-LIDA POR LA VOTACIÓN DE LA MAYORÍA O UNANIMIDAD

DE LOS INTEGRANTES DE LA LEGISLATURA.360

360 Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Abril de 2009, Tesis: P./J. 37/2009, Página: 1110, registro digital: 167520, Jurisprudencia.


240

• DISPENSA DE TRÁMITES LEGISLATIVOS EN EL ESTADO

DE COLIMA. PARA SU PROCEDENCIA DEBEN MOTI

VARSE LAS RAZONES QUE LLEVAN A CALIFICAR UN

ASUNTO COMO URGENTE.361

En otra acción de inconstitucionalidad más, la 25/2001,

se determinó que una violación de carácter formal que es

trascendente podría ser, por ejemplo: cuando una norma

se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos

requeridos por la ley.362

Ahora bien, en los fallos descritos anteriormente, se

pudo observar cuales son las violaciones al procedimiento

legislativo que la Corte consideró como trascendentes, tan-

to que merecieron la declaración de inconstitucionalidad de

las normas impugnadas. A continuación se hará una descrip-

ción de aquellas transgresiones parlamentarias que no fueron

consideradas lo suficientemente significativas como para

invalidar una ley.

361 Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Abril de 2009, Tesis: P./J. 36/2009, Página: 1109, Jurisprudencia.

362 "VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA". Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, Agosto de 2001, Tesis: P./J. 94/2001, Página: 438, registro digital: 188907, Jurisprudencia.

241


Se consideró que no es relevante una infracción par-

lamentaria cuando: las comisiones no sigan el trámite para

el estudio de las iniciativas, cuando no se hayan remitido los

debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no sea dic-

taminada por la comisión a la que le correspondía su es-

tudio, sino por otra. Cualquiera de estas transgresiones

considera el Tribunal constitucional, carecen de relevancia

jurídica si se cumple con el fin último buscado por la inicia-

tiva, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del ór-

gano legislativo y publicada oficialmente. Se plantea que en

este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo

fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento

legislativo, pues estos tipos de requisitos tienden a facilitar

el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley

por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la

ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para

ello, su determinación no puede verse alterada por irregu-

laridades de carácter secundario.363

Asimismo es interesante señalar la reprobación que

hizo la Corte sobre algunas de las costumbres propias de las

minorías parlamentarias, como la no asistencia a las sesio-

nes o el rehusarse a firmar documentos. Se estableció que

363 Idem.


242

este tipo de prácticas no pueden ni deben obstaculizar el

quehacer público. Esta postura se originó porque legisla

dores de un grupo minoritario dentro de una comisión de dic-

tamen en el Estado de Chihuahua, no estuvieron de acuerdo

con las decisiones que aquella tomó y por tal motivo no

firmaron el acta ni los documentos oficiales necesarios que

les daban formalidad y validez a aquéllas. A estas acciones

no se les dio efecto de nulificar las decisiones tomadas por las

mayorías parlamentarias.364

La falta de firma de algunos diputados en el dictamen

de comisiones, es una omisión que también para la Corte

carece de trascendencia, ya que ese vicio se purga si los dipu-

tados que no firmaron, participaron en la sesión plenaria.365

364 "CONGRESO DEL ESTADO DE CHIHUAHUA. EL INCUMPLIMIENTO DE FORMALISMOS POR PARTE DE UN GRUPO MINORITARIO DE UNA COMISIÓN LEGISLATIVA NO TRASCIENDE A LA VALIDEZ DE LA NORMA, SI ÉSTA FUE APROBADA POR LA MAYORÍA DE LOS INTEGRANTES DE LA LEGISLATURA". Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIII, Febrero de 2006, Tesis: P./J. 3/2006, Página: 1172, registro digital: 175997, Jurisprudencia.

365 "PROCESO LEGISLATIVO EN EL ESTADO DE QUERÉTARO. SI EL DICTAMEN EMITIDO POR LA COMISIÓN CORRESPONDIENTE CARECE DE LAS FIRMAS DE ALGUNOS DE SUS INTEGRANTES, ADOLECE DE UN VICIO FORMAL QUE CARECE DE TRASCENDENCIA, YA QUE PUEDE SER PURGADO EN LA RESOLUCIÓN DEL CONGRESO DONDE APAREZCA LA APROBACIÓN DE LOS DIPUTADOS QUE NO HABÍAN SUSCRITO EL DICTAMEN." Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, Diciembre de 2004, Tesis: P./J. 118/2004, Página: 954, registro digital: 179815, Jurisprudencia.

243


En cuanto al trabajo en comisiones la Corte asegura

que la posible violación al proceso legislativo que en ellas

se presente, no es trascendente pues es un trabajo bási-

camente preparatorio, por lo tanto, puede purgarse por la

actuación posterior del Congreso respectivo, que es al que

le corresponde la facultad decisoria.366 Tal parece que la

Corte concede poca importancia al trabajo que se desa-

rrolla en comisiones, y además argumenta que con la mayo-

ría del Pleno se subsanan los vicios procedimentales, visto así,

este criterio denota un retroceso hacia prácticas comunes

del Estado legislativo del siglo XIX, cuando se defendía la

omnipresencia del parlamento. Además, minimizar el tra-

bajo en comisiones contradice lo que la doctrina dentro

del Derecho Parlamentario se esfuerza en impulsar, que el

trabajo en comisiones contiene elementos tangibles de prin-

cipio democrático que deben salvaguardarse, además el tra-

bajo en comisiones "tiene una antigua agenda pendiente,

en materia calidad y esta debe impulsarse desde todos los

ámbitos estatales".367

366 "PROCESO LEGISLATIVO. LOS VICIOS DERIVADOS DEL TRABAJO DE LAS COMISIONES ENCARGADAS DEL DICTAMEN SON SUSCEPTIBLES DE PURGARSE POR EL CONGRESO RESPECTIVO". Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, Diciembre de 2004, Tesis: P./J. 117/2004, Página: 1111, registro digital: 179813, Jurisprudencia.

367 MoraDonatto, Cecilia, "Las comisiones de investigación en México a la luz de los recientes cambios en el Congreso de la Unión. Una propuesta de reforma",


244

Queda pues la tarea que se ha venido prometiendo,

vaciar en el siguiente capítulo la base de datos que se generó

en esta investigación.

en Las comisiones parlamentarias de investigación como órganos de control político, México, UNAMCámara de Diputados, LVII Legislatura, 1998, pp. 215 y ss.

245

En un sistema político democrático, resultan actores sustantivos de la vitalidad del mismo –entre otros– las instituciones de gobierno, es decir, las agencias que integran los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Si se sabe poco sobre las instituciones gubernamentales, se sabe poco sobre el sistema político.

Jorge O. Bercholc

La independencia de la Corte Suprema a través del control de constitucionalidad, 2004

1. Introducción

La acción abstracta de inconstitucionalidad es una garantía

constitucional joven en el sistema jurídico mexicano, a la

fecha (2015) cuenta ya con 20 años de existencia. Esta can-

tidad de años contrasta, por ejemplo, con los 168 que le

aventaja el juicio de amparo,368 o con los 158 que tienen de

368 El juicio de amparo se gestó en la Constitución Política del Estado de Yucatán en el año de 1841, más tarde se incorpora esta figura en el Acta Constitutiva y de Reformas en 1847 (que restablecieron la vigencia de la primera Constitución federal de 1824). La Constitución general de 1857 retoma esta garantía constitucional que pervive en los artículos 103 y 107 de la CP vigente. Existe una vastísima bibliografía relacionada con los antecedentes del juicio de amparo,

capítuLo iv. estudio empírico deL controL

constitucionaL abstracto aL procedimiento LegisLativo mexicano


246

vigencia las controversias constitucionales.369 Visto así, pue-

de valorarse la oportunidad que se tiene en este trabajo de

documentar objetivamente el comportamiento inicial de la

garantía jurisdiccional que marcó un hito en el control cons-

titucional en México, la de aquella con que se inauguró el

control constitucional abstracto.370

En este apartado se verterán los datos empíricos de

esta investigación. Esto es posible porque en líneas ante-

riores se ha abordado el encuadre teórico de las variables

que se van a utilizar. Además, se ha descrito un marco con-

textual del desarrollo institucional y democrático de México,

en donde se sitúa la problemática abordada. A este capítulo le

corresponde ofrecer información original sobre la dispraxis

de la función legislativa mexicana.

No obstante tener acotado el enfoque de la investiga-

ción, el reto más grande que ha representado este esfuerzo

ha sido el de mantener el punto focal, pues ante la multipli-

para este efecto se recomienda consultar a Arellano García, Carlos, El juicio de amparo, 11a. ed., México, Porrúa, 2006, pp. 15 y ss.

369 Cfr. Artículo 99 de la Constitución Federal de 1857; artículo 103 de la Constitución federal de 1917, y artículo 105 fracción I, de la Constitución general vigente.

370 La diferencia con las dos garantías jurisdiccionales más antiguas que se mencionan reside en que de éstas no se cuenta con datos estandarizados y sistemáticos de sus inicios en el siglo XIX.

247


cidad de evidencias y atomización de datos se han abierto

más posibilidades de líneas de investigación y de enfoques

teóricos.

Por lo que, para no perder congruencia con el aborda-

je de esta tarea, el rumbo que tomará este capítulo será

conducido hacia dos puertos: hacia la pretensión de alcan-

zar los objetivos planteados al inicio del trabajo y hacia el

contraste de los resultados de la investigación con la hipó-

tesis propuesta.

Conviene hacer una recapitulación de las coordenadas

que encauzan esta investigación, comenzando por reafir-

mar los objetivos generales, que pueden resumirse de la

siguiente forma: a) la identificación de las violaciones al pro

cedimiento legislativo mexicano a partir de la recopilación

y sistematización de las ejecutorias de la Corte en materia

de acciones de inconstitucionalidad; b) la delimitación de las

violaciones al procedimiento legislativo que alcanzan pro-

tección constitucional, y c) la determinación de cuáles de esas

violaciones vulneran el principio democrático.371 A través de

371 Se transcriben los objetivos generales vertidos en el Capítulo I: "Identificación de las violaciones al procedimiento legislativo mexicano a partir de la recopilación y sistematización de las ejecutorias de las acciones de inconstitucionalidad; delimitación de las violaciones al procedimiento legislativo mexicano que alcanzan la protección constitucional abstracta de la Suprema Corte de Justicia


248

lo anterior se pretende contrastar la hipótesis principal y la

alternativa planteadas anteriormente.

sección primera

2. Método de investigación

Si bien la matriz de esta investigación es la teoría de la

democracia constitucional de la que emerge el paradigma de

Estado constitucional descrito, el método por el que se pro-

yecta contrastar la hipótesis es cualitativo y cuantitativo.

El método es cualitativo porque: a) la unidad de aná-

lisis, las variables y los indicadores se han gestado a partir

de razonamientos jurídicos, y b) porque se ha elegido un

universo de estudio que más que cantidad aporta un signifi

cativo carácter representativo de la problemática abordada.

La metodología empleada es también cuantitativa porque:

a) se ha pretendido convertir en mensurables principios

generales de derecho, y b) porque el procedimiento seguido

para la recolección, sistematización y procesamiento de datos

responde a estándares rigurosos de un trabajo empírico.

de la Nación, y por último, determinación de los efectos de las VPL que afectan el principio democrático, esto dentro del marco de un Estado constitucional y democrático de derecho, y en especial, en el contexto del desarrollo constitucional y democrático mexicano."

249


Ya en el Capítulo I se adelantaron algunos puntos importantes sobre el abordaje técnico con que se busca ve-rificar la hipótesis. En su oportunidad se describieron: a) el planteo del problema; b) la hipótesis principal y la hipótesis alternativa; c) los objetivos generales; d) los avances sobre el sistema de recolección de datos; e) los avances sobre la delimitación del campo espacial y temporal; f) la apreciación sobre las aportaciones del trabajo, y g) los límites de la inves-tigación. Toca en este capítulo detenerse en las siguientes precisiones de método más profundas:

• Componentes de las hipótesis.• Delimitación del campo de la investigación.• Recopilación de datos.

a. Componentes de las hipótesis

El planteamiento de una hipótesis como la que sustenta este trabajo supone una investigación empírica utilizando tér-minos teóricos, es decir, que contiene referentes o entes inobservables. Por ello, en los capítulos anteriores se llevó a cabo una labor de concreción llamada operacionalización. Esta consistió en la elección de variables empíricas e indicadores (observables) para representar en la realidad –en sentido am-

plio– los términos teóricos desarrollados (inobservables).372

372 Kunz, Ana y Cardinaux, Nancy, Investigar en derecho. Guía para estudiantes y tesistas, Buenos Aires, Facultad de DerechoUniversidad de Buenos Aires, 2004, p. 108.


250

La estructura de la hipótesis que se planteó responde

a las llamadas "nulas",373 pues se redactó en sentido contra-

rio a la suposición generalizada de que la hegemonía del PRI

mermaba el desenvolvimiento óptimo del Poder Legislativo.

Para explicar la estructura de la hipótesis es válido repetir

su contenido:

En México, se cometen violaciones al procedimiento legislativo que vulneran el principio democrático, aun cuando el partido hegemónico se desarticuló como tal y existe pluralidad política en las cámaras.

La hipótesis alternativa374 se planteó en los siguientes

términos:

Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano que vul-neran el principio democrático son cometidas por los legisladores, sin que la pertenencia a un partido político sea determinante.

Para desdoblar los componentes de estas hipótesis

se recurre a Ana Kunz y Nancy Cardinaux, quienes utilizan

elementos como: la unidad de observación o análisis, las

373 Cfr. Cid, Alma del et al., Investigación. Fundamentos y metodología, op. cit., p. 65.374 Se entiende por hipótesis alternativa aquella que se plantea cuando es posible

realizar otra aseveración distinta a la hipótesis principal, porque existe la probabilidad de que el fenómeno en estudio esté siendo influido por otras situaciones. Ibidem, p. 66.

251


variables, las relaciones entre la unidad de observación y

las variables, y las relaciones de las variables entre sí.375

De acuerdo con lo anterior, cuando se haga referen-

cia a la unidad de observación o de análisis se estará

haciendo alusión a las violaciones al procedimiento legis

lativo en México (VPL).376 En este trabajo así se le considera

a aquella acción u omisión que infrinja o quebrante las nor-

mas procedimentales establecidas para elaborar normas

generales en el Poder Legislativo. Además, para este estu-

dio empírico en especial, se considera VPL aquella que se

encuentra referida en una sentencia de acción de inconsti-

tucionalidad.

Una vez que ha sido determinada la unidad de obser

vación, toca el turno a las variables. Como se comentó,

éstas se componen tanto de características de verificación

objetiva como abstractas, y su identificación depende de la

proximidad que guardan con las connotaciones doctrinar-

les vertidas. Las variables de la hipótesis general son las

siguientes:

375 Kunz, Ana y Cardinaux, Nancy, Investigar en derecho. Guía para estudiantes y tesistas, op. cit., p. 109.

376 El encuadre y los alcances de las mismas se han adelantado en los capítulos anteriores. Ello implicó el estudio del Poder Legislativo mexicano en el ejercicio de la función legislativa y el control constitucional abstracto que se hace de esta función.


252

• Variable teórica "P", "la acción de cometer violaciones al principio democrático (en el procedimiento legislativo)", en este planteamiento la unidad de observación queda intrínsecamente ligada a la variable P en un enunciado del que dependen todas las demás afirmaciones.

• Las variables objetivas "Q" y "C" son, la "desarticulación del partido hegemónico" y la "existencia de pluralidad polí-tica en las Cámaras", respectivamente, éstas dotan de contexto al primer enunciado.

La esencia de la hipótesis principal es negar que con la desarticulación del partido hegemónico en México (variable "Q") y con la llegada de la pluralidad política en las Cámaras (variable "C"), en consecuencia, los procedimientos de ela-boración de normas se llevarán con apego al principio demo-crático. Esta afirmación puede graficarse así:

Figura 4.1. Representación de hipótesis principal.

Desarticulación de hegemonía

del PRI

Pluralidad política en las cámaras

Procedimientos legislativos

democráticos

Fuente: elaboración propia.

253


Para la operacionalización del concepto teórico prin

cipio democrático se acudió a los requisitos de mayoría, de

representación y de publicidad. Estos conceptos se desdo-

blaron hasta identificarlos en normas de procedimiento legis

lativo, para que fuera posible identificar aquellas acciones

que resultaran ser violaciones al procedimiento legislativo,

y que además afectaran al principio democrático.

Por su parte las variables "Q" y "C" son objetivas porque

se tendrán por sentadas si se evidencia la aparición de parti-

dos políticos distintos al PRI tanto en las Cámaras como en los

poderes ejecutivos, dentro del periodo estudiado. Ya previa-

mente se realizó una descripción de la situación política e

institucional del Estado mexicano que contextualiza la pre-

sencia del PRI como partido político hegemónico y la escasa

pluralidad en las cámaras legislativas antes de 1997. Tam-

bién se ofrecieron referencias desde la academia donde se

afirma que esto hizo que el Poder Legislativo fuera una ins-

titución débil en el México posrevolucionario.

Finalmente, el objetivo de la hipótesis alternativa fue

aventurar una de las características de la unidad de aná-

lisis, dado que existe escasa información accesible sobre la

tipología de las violaciones al procedimiento legislativo en

México. Por tanto, la variable "D" es dependiente377 y con-

377 Se toma el concepto de variable independiente como todo aquel aspecto, hecho, situación, rasgo, etcétera, que se considera como la "causa de" en la relación


254

siste en "la filiación política diversa de los legisladores (que

cometen VPL)". El esquema de la hipótesis alternativa puede

leerse así:

Figura 4.2. Representación de hipótesis alternativa.

Características VPL

¿?

¿?"D"


Al término de la investigación se encontraron más ca-

racterísticas de la unidad de análisis. Pero antes, resulta

necesario hacer puntualizaciones sobre la delimitación del

periodo y del universo de estudio.

b. Delimitación del campo de la investigación

Dentro de la delimitación del campo de la investigación, se

concentra la tarea de desglosar tres elementos: la extensión

entre variables. Como variable dependiente a aquella que es el "resultado" o "efecto" producido por la acción de la variable independiente. Cfr. Bernal, César Augusto, Metodología de la investigación, 2a. ed., México, Pearson Educación, 2006, pp. 140141.

255


espacial y temporal del estudio, así como la definición del

universo o conjunto de unidades de análisis de este trabajo.378

c. Determinación de la extensión espacial y temporal del estudio

Sobre el espacio geográfico que alcanza este análisis, no

hay mayores precisiones que hacer. Como se comentó des-

de el Capítulo I, es la de todo el territorio nacional, puesto que

el instrumento de medición son las sentencias de acciones

de inconstitucionalidad (AI) y éstas responden a un tipo de

control concentrado de la Corte,379 lo que implica que toda

AI interpuesta en México es conocida y resuelta por la Corte.

Para efecto de colocar la información en la base de datos, la

clasificación consistió en separar los niveles de gobierno de

donde provenía la acción interpuesta (nivel federal, estatal

o del Distrito Federal), y además se distinguieron los nom-

bres de las 32 entidades federativas.

El periodo de estudio merece una descripción más de-

tallada. Este se circunscribe a la Novena Época del Semanario

378 De acuerdo con la estructura aportada por Kunz, Ana y Cardinaux, Nancy, Investigar en derecho. Guía para estudiantes y tesistas, op. cit., p. 115.

379 Existen acciones de inconstitucionalidad a nivel estatal, que no entran en este estudio porque no existen en todas las entidades federativas, y por tanto, su estudio no respondería a los requisitos de homogeneidad de la información.


256

Judicial de la Federación, que va del 1o. de enero de 1995 al

3 de octubre de 2011. El acotamiento de la investigación a

estos 16 años se debe a que: a) las acciones de inconsti-

tucionalidad nacen con la Novena Época y b) la Décima

Época implica una interpretación constitucional distinta (que

se explica líneas a bajo).

Para organizar la consulta en el Semanario Judicial de la

Federación, la Corte ha dividido la actividad jurisdiccional en

épocas. De acuerdo con la misma explicación de la Corte,

las Épocas "son períodos que reflejan cambios paradigmá

ticos en la manera de formar jurisprudencia, es decir, en la

manera de registrar los criterios que constituyen la creación

del derecho a través de la actividad jurisdiccional. La mayo-

ría de estos cambios se debe a reformas constitucionales y

a acontecimientos de gran relevancia histórica que impac-

taron en el sistema jurídico nacional".380

El Semanario Judicial de la Federación se creó el 8 de

diciembre de 1870,381 por iniciativa del Presidente de la Repú

380 Palabras del Ministro Presidente Juan Silva Meza en la sesión pública solemne del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, celebrada el martes 4 de octubre de 2011. Disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/red/coordinacion/Palabras%20Min.%20Silva%20inauguraci%C3%B3n%2010a%20%C3%A9poca.pdf, (Consultado el 5 de abril de 2012).

381 En este periódico oficial se publicaron todas las sentencias definitivas pronunciadas por los tribunales federales desde el restablecimiento del orden legal en 1867, como los pedimentos del Procurador General de la Nación, del Ministro

257


blica don Benito Juárez García.382 Como es evidente, este

periódico de carácter oficial es más antiguo que la propia Cons

titución actual de 1917. Por ello, la jurisprudencia que contie-

ne el Semanario Judicial se divide en dos: jurisprudencia

histórica y jurisprudencia vigente.383

Fiscal de la Suprema Corte de Justicia y de los Promotores Fiscales de los tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito, además de las actas de acuerdo del Pleno de la Suprema Corte y los informes pronunciados ante ella, cuan do se acordó la publicación. Cfr. "Noticia histórica de la publicación y difusión de la jurisprudencia", Semanario Judicial de la Federación, , disponible en: https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/wfContenido.aspx?control=Contenidos/ucNoticia&file=NoticiaHistorica&Info4=Info4#0, (Consultado el 02 de enero de 2012).

382 Político liberal mexicano, originario del Estado de Oaxaca (18061872), indígena zapoteco que ocupó diversos cargos de elección popular y funciones federales hasta ser Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y finalmente Presidente de la República mexicana de manera interina, fue reelecto y elegido Presidente dos veces más. Entre las normas de carácter liberal que promulgó se encuentra la Ley de Nacionalización de Bienes Eclesiásticos en 1859. Es conocido como Benemérito de las Américas y célebre por su frase "Entre los individuos como entre las naciones, el respeto al derecho ajeno es la paz". Existe profusa bibliografía sobre Benito Juárez, puede consultarse: Roeder, Ralph, Juárez y su México, México, Fondo de Cultura Económica, 1984; así como Ayala, Armando, La epopeya de México II, de Juárez al PRI, México, Fondo de Cultura Económica, 2005.

383 Un resumen de los cambios trascendentes que marcaron el inicio y término de las épocas primera a octava se describen a continuación: "PRIMER PERIODO (Jurisprudencia Histórica) PRIMERA ÉPOCA. Comprende 7 tomos que contienen las resoluciones sostenidas por los Tribunales Federales de 1871 a septiembre de 1875; SEGUNDA ÉPOCA. Comprende 17 tomos. Inicia en enero de 1881 con la reaparición del Semanario y termina en diciembre de 1889, por la crisis que se presentó cuando los fallos de la Corte se incrementaron debido al crecimiento poblacional de México, a su desarrollo económico y al exceso de amparos contra resoluciones de carácter civil y criminal; TERCERA ÉPOCA. Comprende 12 tomos que contienen los fallos del Poder Judicial de la Federación de enero de 1890 a diciembre de 1897; CUARTA ÉPOCA. Se integra por 52 tomos. Principia el 5 de enero de 1898 y finaliza en 1914. SEGUNDO PERIODO (Jurisprudencia aplicable): QUINTA ÉPOCA. Se integra por 132 tomos


258

La jurisprudencia histórica se compone de la Primera

a la Cuarta Época (que ya no es aplicable) y la jurispruden-

cia vigente de la Quinta a la Décima Época, que es aplicable,

excepto en el caso de que una jurisprudencia haya sustituido

a la anterior con nuevos criterios o si la norma de la que tra-

taban dejó de tener vigencia.

La Novena Época –que constituye el periodo de es-

tudio– se generó a partir de las reformas publicadas en el

Diario Oficial de la Federación (DOF) el 31 de diciembre de

1994, que entraron en vigor el 1o. de enero de 1995.384

y cubre el periodo del 1o. de junio de 1917 al 30 de junio de 1957; SEXTA ÉPOCA. A partir de la publicación de las ejecutorias de julio de 1957, se introdujeron reformas sustanciales que motivaron la iniciación de la sexta época (tales como el aumento en el número de Ministros, se incorporó una sala auxiliar y se crearon los Tribunales de Circuito en las reformas de 1951) está integrada por 138 volúmenes y cubre el periodo del 1o. de julio de 1957 al 17 de diciembre de 1968; SÉPTIMA ÉPOCA. Se originó a raíz de las reformas y adiciones a la Constitución federal y a la Ley de Amparo, efectuadas en 1968, que dieron competencia a los Tribunales Colegiados de Circuito para integrar jurisprudencia, así como para conocer de amparos directos. Se integra por 228 volúmenes y abarcó el periodo del 1o. de enero de 1969 hasta el 14 de enero de 1988; OCTAVA ÉPOCA. Ésta inició el 15 de enero de 1988, tras la reforma constitucional que buscó trasladar a la competencia de los tribunales colegiados los asuntos de legalidad que ingresaban a la Corte, y así comenzar a perfilarla como un Tribunal Constitucional, esta época culminó el 3 de febrero de 1995. Se integra por 15 tomos y por 87 Gacetas de publicación mensual, que contenían las tesis jurisprudenciales emitidas por el Pleno y Salas de la Corte y de los Tribunales Colegiados de Circuito". En "Noticia histórica de la publicación y difusión de la jurisprudencia", Semanario Judicial de la Federación, disponible en: https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/wfContenido.aspx?control= Contenidos/ucNoticia&file=NoticiaHistorica&Info4=Info4#0 (Consultado el 2 de enero de 2012).

384 Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_ 133_31dic94_ima.pdf (Consultado el 21 de marzo de 2013).

259


La fecha de inicio de esta época se estableció el 4 de fe-

brero de 1995, mediante el acuerdo 5/1995, que emitió el

Tribunal Pleno de la Corte el 13 de marzo de 1995.

Estas reformas significaron una redirección institu

cional de las atribuciones de la Suprema Corte, para enfo-

carlas hacia las de un Tribunal Constitucional.385 También

impactaron en la reforma a la Ley Orgánica del Poder Judi-

cial de la Federación.386 Si bien la reforma aludida impactó

en diversos dispositivos constitucionales en materia de jus-

ticia,387 para nuestros fines se resalta que a partir de 1995

el control constitucional en México experimentó una trans-

385 La Corte asegura que es ahora un Tribunal Constitucional con todas las atribuciones de sus contemporáneos en otras latitudes; otros afirman que ésta se encuentra aún en periodo de transición. Cfr. Luna Castro, José Nieves, La Suprema Corte como órgano de legalidad y como Tribunal Constitucional. Análisis de sus fines y de la trayectoria de su transformación, México, Porrúa, 2006, p. 41. También opina en este sentido Joaquín Brage Camazano, quien considera que el talón de Aquiles de la Corte es que este Alto tribunal también atiende materias de legalidad y no sólo de constitucionalidad. Cfr. La acción abstracta de inconstitucionalidad, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2005, pp. 30 y ss.

386 Publicadas en el DOF el 26 de mayo de 1995, y ésta a su vez abrogó la que había sido publicada el 5 de enero de 1998.

387 La reforma constitucional modificó los artículos 21, 55, 73, 79, 89, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 110, 111, 116, 122 y 123. Se trató de una reforma que respondió a promesas de campaña en materia judicial. Entre los temas tratados se encuentran: impugnación contra el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal, las facultades concurrentes en materia de seguridad pública, bases de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, nombramiento del Procurador General de la República, la creación del Consejo de la Judicatura Federal, que busca absorber los asuntos administrativos del Poder Judicial Federal, excepto los atinentes a la Corte.


260

formación importante al reforzar el control concentrado de

constitucionalidad al otorgar a la Corte el conocimiento ex-

clusivo sobre las acciones de inconstitucionalidad. Además,

con la ampliación de hipótesis de procedencia en las contro-

versias constitucionales, se propició un aumento exponen-

cial de la utilización de esta figura.388 La nueva facultad de

la Corte para declarar efectos generales de las sentencias

en estas dos garantías constitucionales realzó el papel de

los Ministros como Jueces de constitucionalidad.

Este estudio se detiene en las sentencias que fueron

emitidas hasta el 3 de octubre del 2011. Pues otra reforma

constitucional en materia de administración de justicia fe-

deral fue publicada el 6 de junio de 2011 y entró en vigor el

4 de octubre del mismo año. Esta modificación a la Carta

General se centró fundamentalmente en el juicio de amparo

(garantía constitucional que protege exclusivamente las

violaciones a los derechos humanos).

Entre lo reformado destacan algunos puntos que re-

sultan de interés en este trabajo: la posibilidad de hacer

388 De 1917 a 1994 se resolvió la escasa cantidad de 33 controversias constitucionales. Después de la reforma de 1994, se resolvieron 1,093 controversias, en el periodo comprendido de 1995 a 2008. Base de datos disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/alex/previoControversias1.aspx (Consultado el 3 de agosto de 2010).

261


una declaración general de inconstitucionalidad.389 Esto im-

plica que ya no es un tipo de resolución exclusiva para las

acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucio-

nales; la obligación del Juez constitucional de resolver en

forma prioritaria amparos, AI o controversias constitucio-

nales cuando se justifique debidamente una razón de ur

gencia;390 se amplía el ámbito de tutela del juicio de amparo

hacia intereses legítimos individuales o colectivos;391 se otor-

gan a la Corte atribuciones más expeditas en la integración

de jurisprudencia y en la resolución en contradicción de

389 Artículo 107 de la CP, Fracción II. "…Cuando los órganos del Poder Judicial de la Federación establezcan jurisprudencia por reiteración en la cual se determine la inconstitucionalidad de una norma general, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo notificará a la autoridad emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual se fijarán sus alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria." Fragmento de la reforma constitucional federal publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011.

390 Artículo 94 de la CP, "… Los juicios de amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad se substanciarán y resolverán de manera prioritaria cuando alguna de las Cámaras del Congreso, a través de su presidente, o el Ejecutivo Federal, por conducto del consejero jurídico del gobierno, justifique la urgencia atendiendo al interés social o al orden público, en los términos de lo dispuesto por las leyes reglamentarias." Fragmento de reforma constitucional federal publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011.

391 Artículo 107, Fracción I, de la CP, "El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico…".


262

criterios,392 y se permite el amparo por violación de derechos

por omisión de las autoridades.393

En estrecha relación con la reforma del 6 de junio

de 2011, cuatro días después, el 10 de junio de 2011,394 se

publicó una segunda reforma constitucional, ésta en mate-

ria de derechos humanos, donde destaca el reconocimiento

de progresividad de estos derechos bajo el principio de pro

persona, y se amplía el bloque de constitucionalidad con los

tratados internacionales que en la materia ha suscrito México,

entre otros puntos.

392 Artículo 104, Fracción XIII, de la CP, "Cuando los Tribunales Colegiados de un mismo Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Procurador General de la República, los mencionados tribunales y sus integrantes, los Jueces de Distrito y las partes en los asuntos que los motivaron podrán denunciar la contradicción ante el Pleno del Circuito correspondiente, a fin de que decida la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia. Cuando los Plenos de Circuito de distintos Circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo Circuito o los Tribunales Colegiados de un mismo Circuito con diferente especialización sustenten tesis contradictorias al resolver las contradicciones o los asuntos de su competencia, según corresponda, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los mismos Plenos de Circuito, así como los órganos a que se refiere el párrafo anterior, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, con el objeto de que el Pleno o la Sala respectiva, decida la tesis que deberá prevalecer."

393 Artículo 103, de la CP, "Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite: I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte;…".

394 Las reformas pueden consultarse cronológicamente en la página oficial de la Cámara de Diputados http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_crono.htm (Consultada el 23 de marzo de 2013).

263


Así pues, con las reformas constitucionales citadas,

la Corte consideró pertinente que era necesario terminar la

Novena Época e iniciar una Décima. Con ello se inauguraría

otro corte en la organización de las jurisprudencias y reso-

luciones que se registran en el Semanario Judicial de la Fede

ración, pues debido a las reformas aludidas se constituyó otro

periodo de interpretación constitucional.

Para seguir con la explicación del método de investi-

gación que se refirió al inicio de este subtema, dentro de la

delimitación del campo de este trabajo también se debe defi

nir el universo de estudio. Toca pues la oportunidad de hacer

las precisiones metodológicas para focalizar sus alcances y

sus respectivas limitaciones.

d. Universo de estudio

En los hechos, es casi imposible para un investigador en soli-

tario captar todas las transgresiones procedimentales que

suceden en los poderes legislativos de México –aun cuando

el periodo de estudio fuera breve–. Los instrumentos for-

males en donde quedan registradas las actividades de comi-

siones o del Pleno son de difícil acceso, como los diarios de

debates o las versiones estenográficas.395

395 En pocas entidades federativas las cámaras legislativas proporcionan esa información en sus páginas electrónicas, también puede recurrirse a las solicitudes de acceso a la información, sin embargo, las respuestas no suelen ser rápidas y


264

Además, si se obtuvieran esos documentos y en una

cantidad representativa, esa fuente no siempre registra las

inconformidades de todos los actores, pues muchas veces

mediante la votación de la mayoría parlamentaria se conva-

lidan actos legislativos transgresores del derecho de las mino-

rías y, bajo esta misma dinámica, a éstas no se les permite

el uso de la palabra.

El interés central de este trabajo es el Poder Legis-

lativo. Sin embargo, ante lo dispersa que se encuentra la

información que nos interesa, debió elegirse un instrumento

que permitiera recolectar y registrar de manera objetiva el

universo de estudio.396 Por ello se recurrió a una institución

jurídica que por mandato de la Constitución recibe y re-

suelve los reclamos de las minorías legislativas en México

–entre otros actores de carácter político–, y además resuel-

ven observadores calificados (Ministros), que previo a su

evaluación, hacen un cotejo de lo reclamado con las fuen-

tes directas y una valoración jurídica de cada concepto de

invalidez.

Bajo estas consideraciones se fijó como unidad de

análisis las violaciones al procedimiento legislativo, pero

completas, lo que iría en contra de un proceso de recolección de datos uniforme y fluido.

396 Como se recomienda en Kunz, Ana y Cardinaux, Nancy, Investigar en derecho. Guía para estudiantes y tesistas, op. cit., p. 116.

265


únicamente las que se encuentran expresadas en las sen-

tencias de las acciones de inconstitucionalidad emitidas por

la Corte y que estuvieron disponibles en formato electró-

nico. Además, solamente las que abarcaron el periodo com-

prendido por la Novena Época del Semanario Judicial de la

Federación (16 años).

Esto es, que para llegar a la unidad de análisis fueron

necesarios varios niveles de decantación, que pueden resu-

mirse en la siguiente figura.

Figura 4.3. Pasos para localizar el universo de

estudio. Nivel 1 al 4.

• VPL acontecidas en los poderes legislativos de México

• VPL reclamadas ante la Corte vía AI

• VPL resueltas mediante sentencias de AI

• VPL extraídas de sentencias disponibles en formato electrónico

1

2

3

4


Lo anterior lleva a asumir que las fuentes de informa-

ción del presente trabajo son secundarias, ya que ofrecen

datos sobre el tema por investigar, pero no son la fuente

original de los hechos o situaciones, pues esto equivaldría


266

a recopilar los antecedentes directamente de las Cámaras

legislativas. Las sentencias son un reflejo de lo reclamado,397

sin embargo, refieren los hechos de manera ordenada y sis-

temática, lo que permite al investigador empírico captar la

información de manera homogénea.

Fijado el universo de estudio es preciso describir el

proceso de depuración que tradujo este universo en datos

mensurables. Primero, para proporcionar una panorámica

general del lugar que ocupa la tramitación de las AI res-

pecto de los cuestiones que trata la Corte, debe decirse que

aquellas ocupan apenas el 1% de los asuntos que conoce el

máximo órgano jurisdiccional.398 Este 1% es el equivalente

a 780399 acciones que ingresaron a la SCJN del 4 de febrero

de 1995 al 30 de noviembre de 2011. Cabe la observación

de que este número de acciones son demandas interpuestas,

no sentencias.

397 En el sentido en que César Augusto Bernal se refiere a las fuentes primarias y secundarias. Cfr. Bernal, César Augusto, Metodología de la investigación, 2a. ed., México, Pearson Educación, 2006, p. 175.

398 Porcentaje extraído de dos fuentes: del estudio cuantitativo realizado en el periodo de 1995 a 2007 localizado en cfr. Ferrer MacGregor, Eduardo, "Prólogo", en Bustillos, Julio, La justicia constitucional en México. Análisis cuantitativo de las resoluciones jurisdiccionales en materia constitucional, México, UNAM, 2009; además de 2007 a la fecha se consultaron los Informes de Labores del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, accesibles desde el año 2007 al 2012. Disponible en http://www.scjn.gob.mx/Transparencia/Paginas/trans_int_labo.aspx (Consultado el 12 de enero de 2013).

399 Esta cifra de acciones fueron contabilizadas con base en los Informes de actividades del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y se corroboró con la base de datos @lex Estadística Judicial de la SCJN.

267


El mayor número de asuntos que le ocupan a la SCJN

son las resoluciones en materia de amparo como incidentes

de inejecución de sentencias, recursos de revisión, contradic-

ción de tesis. Así como cuestiones administrativas atinentes

a la organización interna de la Corte, o la atención de revi-

siones administrativas contra las resoluciones del Consejo

de la Judicatura Federal;400 también mucho se resuelve sobre

conflictos competenciales entre Tribunales Colegiados de Cir

cuito,401 entre otros asuntos. En materia de control consti-

tucional concentrado y con efectos erga omnes, la Corte se

ocupa solamente en un 3.4%, que corresponden al 1% de las

400 Encargado de resolver las cuestiones de índole administrativa del Poder Judicial de la Federación, con excepción de los asuntos internos de la Corte.

401 Además del papel de la Corte como Tribunal Constitucional, se encarga de otras áreas que ponen fin a resoluciones jurisdiccionales legales, como: "Las controversias que por razón de competencia surjan entre los Tribunales Locales y Federales; los recursos de apelación contra las sentencias dictadas por los Jueces de Distrito en aquellos procesos en que la Federación sea parte y que por su interés y trascendencia así lo ameriten; los juicios de anulación que interpongan las entidades federativas contra la declaratoria de exclusión del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; las controversias que surjan con motivo de la falta de cumplimiento de los convenios de colaboración en materia fiscal entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los Gobiernos de las Entidades Federativas o del Distrito Federal; los recursos de revisión administrativa contra las resoluciones del Consejo de la Judicatura Federal que se refieran a la designación, adscripción, ratificación o remoción de Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito; las controversias que se susciten con motivo del cumplimiento de los convenios de coordinación administrativa en materia de readaptación social". Cfr. http://www.scjn.gob.mx/conocelacorte/Paginas/Que_hace_SCJN.aspx#uno (Consultado el 19 de enero de 2013).


268

AI402 y al 2.4% al trámite de controversias constitucionales.

Y, dicho sea de paso, ésta es una de las razones por las que

parte de la doctrina aún no considera a la Corte mexicana

como un Tribunal Constitucional, pues aún los temas de legali

dad y administrativos absorben más del 96% de su atención.

Del 1% que equivale a 780 demandas de AI ingre-

sadas a la Corte, se obtuvieron sentencias que resolvieron

672 acciones de inconstitucionalidad. De las 108 AI sobre

las que no se obtuvo la sentencia, en 60 se sabe que la

resolución ya fue emitida403 pero no se publicó la resolución

de forma electrónica. De las 48 restantes no se tiene la

certeza que hayan sido resueltas, están pendientes de re-

solver, fueron resueltas fuera del periodo de estudio o sen-

cillamente no estuvieron disponibles en ningún sistema de

consulta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

402 Es necesario destacar en esta parte, que en lo que hace a la información de AI ingresadas sólo se cuenta con el dato del número global, pues no fue posible desagregar más información al respecto, como por ejemplo, la fecha de ingreso, el tipo de accionantes, la entidad federativa del órgano que emitió la norma, etc. En este aspecto la Corte sigue siendo celosa de esa información, pues no está en ningún documento oficial, ni tampoco existe la disponibilidad de otorgarla al ciudadano vía solicitud de acceso a la información (la que escribe agotó sin éxito esta vía), la Corte siempre remite al solicitante a los informes de la Corte, y estos únicamente contienen los números totales de asuntos ingresados, lo que se convierte en una petición de principio.

403 De estas 60 sentencias que no entraron al estudio por su indisponibilidad, 48 se desecharon por acuerdo inicial, 7 fueron sobreseídas, 2 declararon la invalidez de la norma y 3 la validez de lo reclamado. Datos contrastados con la base de información del Portal de Estadística Judicial de la SCJN.

269


Se recolectaron 538 sentencias. Éstas resolvieron 672

acciones de inconstitucionalidad, pues 134 AI fueron acumu-

ladas (esto sucede cuando una misma sentencia resuelve

más de dos demandas de AI). El número de sentencias en

las que se detectaron VPL fue de 101, que equivalen a 180

acciones resueltas. De estas sentencias, que juntas con-

forman el universo de estudio, se detectaron 341 unidades

de análisis (véase figura 4.4).

Figura 4.4. Proceso de depuración para llegar

a las unidades de análisis.

• En 538 sentencias disponibles

• En 101 sentencias disponibles

• Unidades de análisis

672 AI

341 VPL

180 AI con VPL

Fuente: elaboración propia, a partir de sentencias disponibles.

Habría que hacer la precisión de que cuando se en-

contraron VPL en una sentencia que resolvía dos o más

demandas acumuladas, cada infracción extraída de la sen-

tencia se contabilizó como una y se entendió como recla-


270

mada por todos los accionantes, es decir, contó como una

en la base de datos aun cuando hubiere, por ejemplo, tres

accionantes. Esto es así porque en ese tipo de sentencias

usualmente se hace un resumen de los conceptos de invali-

dez, pero el Juez constitucional no hace distinción de quién

hizo cada reclamo. Por ello, en los casos de acumulación no es

posible saber si todos o sólo uno de los accionantes recla-

maron vicios procedimentales. Por lo que, si bien se contabi-

lizó como una VPL, sí se registraron por separado los actores

que figuraron en la sentencia.

e. Recopilación de datos

El acceso a las sentencias de acciones de inconstitucionali-

dad no fue sencillo. Afortunadamente, después de diversas

búsquedas404 la Corte hizo un esfuerzo para proporcionar

más sentencias en formato electrónico en sus sitios públi-

404 Se acudió al Distrito Federal y se solicitaron hasta 20 expedientes del Archivo General de la Corte, y tomando en cuenta que este ejercicio lo realizaría solamente la autora, se pudo constatar la inviabilidad de recopilar la información de esta manera, dado el tiempo que trascurriría entre un préstamo y otro. El Semanario Judicial de la Federación tampoco fue la fuente principal, no estaba disponible electrónicamente en el periodo de recolección de datos, comenzó a estarlo a partir de marzo de 2011. Además, su consulta antes de esa fecha resultaba compleja, pues el formato electrónico de los discos compactos no facilitaba la extracción uniforme de las sentencias que interesaban. Puede consultase en: http://www.scjn.gob.mx/libreria/Paginas/semanarioauto.aspx (Consultado el 02 de enero de 2012).

271


cos.405 El procedimiento seguido fue el de copiar cada archivo

electrónico de sentencia en forma consecutiva, del año más

antiguo al más reciente. Inmediatamente se analizaba su con-

tenido para vaciar información preliminar en un documento

de Excel, compuesto de 13 variables.406 Este ejercicio inicial de

recolección permitió observar que el tema tenía relevancia.

La última actualización realizada por la que escribe fue en

febrero de 2013.

Una vez que se recolectaron las 538 sentencias, se optó

por el censo como estrategia metodológica para la observa-

ción del fenómeno estudiado, lo que significa que no se tomó

de éste una muestra representativa para formular conclu-

siones sino que se estudiaron todas las ejecutorias dispo-

nibles. Se decidió esta estrategia porque existe un interés

profesional de explorar a profundidad cada una de las sen-

tencias y encontrar a detalle las respuestas a las preguntas

inicialmente planteadas. Además, tomando en consideración

405 Es un formulario que permite consultar los asuntos de la Corte a partir de la Novena Época y se agrupan por tema. Los criterios de búsqueda son: Tema, Ministro, órgano de radicación, tipo de asunto, número de expediente. Disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/red2/expedientes/ (Consultado el 31 de diciembre de 2012). Además la Unidad de Relaciones Institucionales de la Corte proporcionó asesoría para obtener información complementaria.

406 Las variables fueron: número de expediente, año, número de expediente de acciones acumuladas, número de acciones acumuladas, resumen de puntos resolutivos, tema, resumen de acto reclamado, violación al procedimiento legislativo, incidencia en el derecho parlamentario, sentencia disponible electrónicamente, página donde se ubica la VPL, observaciones, ¿hubo voto particular?


272

que no se ha abordado antes este estudio, no se quiere correr

el riesgo de que una muestra lleve a asumir que las carac-

terísticas observadas las entendamos para la totalidad del

objeto estudiado.407

La técnica para recolectar la información fue la elabo-

ración de un formulario para extraer 70 datos por sentencia.

Esto, multiplicado por las 101 sentencias seleccionadas, nos

da una cantidad de 7,070 variables extraídas en un formato

de elaboración propia (que se presenta como anexo).

En el formulario para obtener información se obser-

van ítems objetivos y otros abstractos. Los objetivos, que no

implican mayor profundidad para su interpretación, son los

siguientes:

a) Datos generales: número de folio del formulario, número

de expediente analizado, número de AI acumuladas, núme

ro completo de expediente de las AI acumuladas, fecha de

publicación de la norma impugnada.

b) Filiaciones políticas: integración de la Legislatura que apro-

bó la norma impugnada (número de diputados por partido

407 Como se advierte en Cid, Alma del et al., Investigación. Fundamentos y metodología, op. cit., p. 90.

273


político y totales), filiación política del partido del Ejecu-

tivo, periodo de la legislatura que aprobó la norma (de

qué año a qué año), periodo del Ejecutivo que publicó la

norma (de qué año a qué año).

Los indicadores de mayor complejidad fueron los abs-

tractos, aquellos en que había que detectar el tipo de viola-

ción al principio democrático de acuerdo con los requisitos

de mayoría, de participación y de publicidad ya descritos en

el Capítulo II, y que son los que comprenden la operaciona

lización del principio democrático (véase figura 4.5).

Figura 4.5. Mapa conceptual para catalogar

las VPL que vulneran el principio democrático.

Principio democrático Otros

Mayoría Participación Publicidad X, Y, Z

Causas Causas Causas Causas

Violaciones al procedimiento

legislativo



274

Del cuerpo de la ejecutoria408 únicamente se detecta-

ron VPL a partir de los conceptos de invalidez aducidos por

los demandantes y de las consideraciones de oficio detec

tadas por la Corte. Una vez que se catalogaron las causas

de acuerdo al requisito de mayoría, participación, publicidad

u otros, se procedió a organizarlas de acuerdo a la fase del

procedimiento legislativo que fue afectada.

Para establecer los indicadores que componen la

varia ble del procedimiento legislativo, se toma de referen-

cia la división que se hizo ya desde el Capítulo II, por lo que

se partirá en principio, del agrupamiento en tres bloques:

a) introducción o iniciativa; b) deliberación y c) resolución.409

La fase de introducción o iniciativa se refiere al pri

mer acto que tiene el efecto de desencadenar la sucesiva

serie de actuaciones y actos jurídicos que integran el proce-

dimiento. Para nuestro estudio esta fase comprende desde

la presentación de la iniciativa hasta el turno a comisiones, y

en caso de que no se hiciere este turno por razones de ur-

408 Las sentencias deben contener: fijación breve y precisa de las normas generales y actos objeto de la acción; los preceptos que la fundamenten; las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso se estimaren violados.

409 García Martínez, Ma. Asunción, El procedimiento legislativo, op. cit., pp. 2426.

275


gencia, hasta el momento en que la iniciativa se somete

directamente a debate y votación del Pleno.

El bloque referente a deliberación comprende el de-

bate, foros, consultas, y aquellas actividades que lleven a los

legisladores a tener mayores fundamentos para la votación.

Este paso fue necesario dividirlo en tres, en deliberación en

comisión, deliberación en ayuntamientos o congresos esta

tales410 y deliberación en Pleno.

La fase de resolución comprenderá desde la aproba-

ción o no del dictamen por el Pleno hasta su envío al Eje-

cutivo o a la instancia que corresponda para continuar con

el procedimiento.411

Las fases de sanción, promulgación y publicación412

serán ubicadas en el sector denominado eficacia de la norma.

No se abundará en este punto porque no entra en nuestro

estudio.

410 Esta fase comprende desde la recepción de las minutas que envían las Cámaras cuando se trata de una reforma constitucional federal o estatal, hasta el reenvío que hacen los ayuntamientos o Congresos Estatales de la minuta aprobada a favor o en contra. Esto es así para que sea contabilizada por el Poder Legislativo correspondiente, a efecto de tener o no por aprobada la reforma constitucional.

411 Cuando se envíe al Ejecutivo para su resolución, o a la otra Cámara federal (de origen o revisora), o a las legislaturas de los Estados o ayuntamientos si se trata de una reforma constitucional federal o estatal.

412 Manzella, Andrea, El Parlamento, México, Cámara de Diputados LIII Legislatura Instituto de Investigaciones Legislativas, 1987, p. 334.


276

Existen tres ítems más que se incluyeron en el formu-

lario. Una pregunta referente a si la Corte detectó de oficio

violaciones al procedimiento legislativo y otra, si existió voto

adicional413 de los Ministros sobre el procedimiento legisla-

tivo. Si la respuesta fuese afirmativa, se preguntó en qué

sentido se dictó, es decir, si fue en el sentido de valorar las

violaciones al procedimiento como invalidantes, intrascen-

dentes o inexistentes. También se preguntó si las razones

contenidas en los considerandos que fundan los resolutivos

son obligatorias, o sea si la votación de los Ministros fue de

ocho votos a once.

La base de datos en la que se vació la información

recopilada fue adicionada a una existente que se obtuvo

en la página oficial de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación. En efecto, la Unidad de Relaciones Institucionales

413 La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación únicamente regula Votos particulares, estos se formulan cuando un Ministro disiente de la mayoría, se insertan al final de la ejecutoria respectiva, siempre y cuando se haya presentado dentro de los cinco días siguientes a la fecha del acuerdo (artículo 7). Cossío Díaz menciona que en la práctica de la Corte, se han reconocido desde hace muchos años otras posibilidades de disenso, tales como los votos concurrentes, y por la mera agregación de personas, los de minorías (ligados a los votos particulares), así como los concurrentes de minorías, también llamados aclaratorios, cuando el disenso se presenta en relación con las consideraciones del fallo, pero no respecto de los puntos resolutivos. Cfr. Cossío Díaz, José Ramón, "Los órganos jurisdiccionales participantes en las controversias constitucionales", Revista del Posgrado en Derecho de la UNAM, México, UNAM, vol. 3, núm. 5, 2007, p. 387.

277


de la Suprema Corte de Justicia ha elaborado bajo métodos

científicos414 una base de datos en formato Excel que se

actualiza en principio, cada seis meses. Se denomina Portal

de Estadística Judicial @lex (en adelante @lex) y ofrece in-

formación estadística sobre el trámite jurisdiccional de las

AI resueltas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Esta base se elaboró a partir de la consulta directa de los

expedientes. Esta sistematización de datos se detiene hasta

junio de 2011, y arrojó información general de 721 accio-

nes de inconstitucionalidad ya resueltas. Aquí se observan

incluso datos generales de las 60 acciones cuya sentencia,

no se localizó electrónicamente para este estudio, y que ya

se expresó que en su mayoría fueron desechadas por

acuerdo inicial.

Sobre la base de @lex que contiene originalmente

84 ítems,415 se adicionaron 38 más de elaboración propia al

414 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Portal de estadística judicial @lex, "Metodología", http://www2.scjn.gob.mx/alex/metodologia.aspx (Consultado el 18 de enero de 2013). Responsables del sistema, María Jacqueline Martínez Uriarte y José Ángel Durón Miranda, directora y subdirector de la Unidad de Relaciones Institucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en México.

415 En el área de anexos se transcribe el significado de cada ítem de la base de @lex, que contiene: tipo de asunto; número completo del expediente; número del expediente; año; acumulación de asuntos; actor promovente; actor legitimado de acuerdo a la CP; categoría específica del actor legitimado; nombre del partido político cuando éste sea actor legitimado; nombre(s) del (los) partido(s) político(s) que forman la minoría legislativa legitimada; artículos constitucionales que se estiman violados; fecha de ingreso a la SCJN; fecha del acuerdo


278

mismo formato de Excel, no sin antes verificar la calidad

de la información de @lex, sobre la cual debe decirse que,

salvo imprecisiones menores, esta información es altamente

confiable.

Criterios para identificar información idónea

El primer criterio con que se catalogaría la trascendencia de

una VPL se apoyaba en el estructurado por la Corte en la AI

129/2008,416 y con esta base se plantearon dos preguntas:

• ¿Se cometieron las violaciones formales aducidas por

los promoventes?

• En caso afirmativo, ¿las violaciones formales cometidas

son invalidantes?

de radicación y turno; Ministro instructor designado en el auto de radicación y turno; fecha del acuerdo inicial; sentido del acuerdo inicial; recurso de Reclamación; asunto concluido por acuerdo; fecha del acuerdo por el que se concluyó el asunto; órgano resolutor de la sentencia ejecutoria; fecha de sentencia ejecutoria; nombre del Ministro ponente; fecha de notificación de la sentencia ejecutoria; norma válida; inconstitucionalidad; norma inválida; norma sobreseída; sentencia desestimada; sentencia otra; tema de la Acción de Inconstitucionalidad (se reclasificó por la autora), órgano legislativo emisor de la norma impugnada; nivel de gobierno del órgano legislativo emisor de la norma impugnada; número de la legislatura del órgano emisor de la norma impugnada; órgano que promulgó la(s) norma(s) impugnada(s); nivel de gobierno del órgano que promulgó la(s) norma(s) impugnada(s); entidad federativa en la que reside el órgano emisor de la(s) norma(s) impugnada(s); norma(s) impugnada(s); ámbito territorial de validez de la norma impugnada; tipo de la norma impugnada, fecha(s) de publicación de la(s) norma(s) impugnada(s) y puntos resolutivos.

416 Se ubica en las pp. 122 y 123.

279


El criterio de selección se expresa mejor en el siguiente

argumento vertido en la misma sentencia: "es preciso indi-

car que las respuestas a las preguntas planteadas son lógica-

mente independientes, ya que una contestación afirmativa

a la primera pregunta no implica necesariamente una res-

puesta afirmativa a la segunda, toda vez que no todas las

violaciones acaecidas en un procedimiento legislativo son

invalidantes".417

Para determinar la trascendencia de las unidades de

análisis desde el punto de vista de la Corte, cada vez que se

detectaba alguna infracción procedimental en los concep-

tos de invalidez se le daba seguimiento en el cuerpo de la

sentencia hasta verificar qué habían resuelto los Ministros

en cada uno de los reclamos. Para ello en el formato inicial de

Excel, frente a la celda que resumía la infracción reclamada

en la demanda existían tres opciones: que la violación no se

hubiera cometido, que habiéndose cometido no fue tras-

cendente, y que la violación procesal fue lo suficientemente

trascendente como para anular una norma.

En un principio se asumió que la Corte seguiría el

mismo procedimiento de análisis ante todas las violaciones

formales reclamadas y así se estructuró en el formulario.

417 Idem.


280

Sin embargo, tal y como es la esencia de una investigación

cualitativa,418 durante el proceso de recolección de datos se

requirió reestructurar el formato para que diera cabida a

otras vertientes que no habían sido consideradas. Así, se

redefinieron los criterios para identificar la trascendencia

de los vicios formales al constatarse que:

a) No todas las VPL reclamadas fueron estudiadas por la

Corte. Por tanto, no fue posible validar la existencia

del hecho.

Ejemplo: los accionantes reclaman que la iniciativa fue

turnada a una comisión incompetente, la Corte analiza lo

aludido y considera que aún de ser fundada la reclama-

ción, no provocaría invalidez de la norma, por lo que no se

somete a estudio (AI 1/1999). Otro caso es que la acción

haya sido sobreseída (AI 15/2001) y otro que, sin expli-

cación de por medio, la Corte omitió pronunciarse al

respecto (AI 29/2000). También hubo casos en que las

418 Una investigación cualitativa pretende arrojar algo de luz sobre un campo del que nada se sabe o se sabe poco, además permite realizar un abordaje diferente de fenómenos que han sido estudiados con diseños cuantitativos, el investigador interviene activamente en la creación de su propio método, el acento está en la recolección de datos, y de ahí se elaboraron matrices para estudiar, sigue diciendo la autora citada: "nada hay más difícil de percibir que aquello que siempre está y por lo tanto suponemos que siempre estuvo". Cfr. Kunz, Ana y Cardinaux, Nancy, Investigar en derecho. Guía para estudiantes y tesistas, op. cit., p. 141.

281


cuestiones de fondo causaron invalidez de la norma y ya

no se entró al estudio de la infracción formal (AI 33/2002).

b) No todas las VPL que se reclamaron, existieron. Por

tanto, no entraron en este estudio como hechos.

Ejemplo: las minorías reclaman que la reforma se hizo

sin el quórum de asistencia legal en el Pleno, y en sus

consideraciones, con base en las pruebas aportadas,

la Corte verifica que sí hubo quórum legal y por ello de-

clara infundado el concepto de invalidez (AI 4/1997).

Esto es equivalente a que el hecho no existió.

c) Habiéndose validado el hecho, no todo lo reclamado con-

figuró una infracción procedimental.

Ejemplo: se aduce que los resultados de foros y con-

sultas ciudadanas no se consideraron en el dictamen, y

la Corte analiza que no había obligación legal de hacer

esas inclusiones (AI 158/2007). En este caso la apre-

ciación de los accionantes es diversa a la Corte. Para este

estudio no se considera violación aun cuando el hecho

reclamado sí sucedió.

d) No todas las VPL cometidas resultaron lo suficientemente

trascendentes como para invalidar la norma.


282

Ejemplo: se alega que no hubo convocatoria para citar

a los trabajos del Pleno, la Corte constata que efectiva-

mente no la hubo, pero a esta omisión no le da el carácter

de invalidante (AI 130/2008). Otro caso es la detección

de errores ortográficos en el dictamen (AI 34/2000).

Esto configura VPL intrascendentes, según la Corte.

e) Sólo algunas VPL tuvieron la suficiente entidad, según la

Corte, como para invalidar una norma.

Ejemplo: no se fundó ni motivó la urgencia para dispen-

sar el debate, con lo que se vulneró el derecho de las

minorías a participar democráticamente en la confección

de la ley (AI 52/2006).

Se anexaron dos niveles de selección al criterio de

la Corte, el a) y el b), esto es, cuando la Corte no estudió lo

reclamado, y cuando habiéndolo estudiado verificó que no

sucedió. Con el propósito de esquematizar estas variantes

encontradas durante la recolección de información, se pre-

sentan dos tablas y una figura que pretende indicar los

subsistemas generados a partir de las decisiones que tomó

la Corte frente al universo de estudio.

283


Tabla 4.1. Criterios seguidos por Corte frente a

VPL reclamadas en acciones de inconstitucionalidad.

¿Se estudió? ¿Existió? ¿Fue violación? ¿Fue invalidante?

a) No

b) Sí No

c) Sí Sí No

d) Sí Sí Sí No

e) Sí Sí Sí Sí

Fuente: elaboración propia. El sombreado indica los criterios de selección

que se adicionaron al formulario durante la recolección de datos.

La anterior tabla, se interpretó como se indica en

seguida:

Tabla 4.2. Interpretación de los criterios

seguidos por la Corte frente a VPL reclamadas

en acciones de inconstitucionalidad.

Desde la Perspectiva de la Cortea) Hay conceptos de invalidez que no merecen estudiob) Hay conceptos de invalidez (hechos) que no existieronc) Existen actos legislativos que no son violaciones pro-

cesalesd) Existen violaciones procedimentales que no son tras-

cendentese) Existen violaciones procedimentales trascendentes

Fuente: elaboración propia. El sombreado indica los criterios de selección

que se adicionaron al formulario durante la recolección de datos.


284

Estas tablas también pueden esquematizarse en la

siguiente figura.

Figura 4.6. Subsistemas que localizan la unidad

de análisis de acuerdo al abordaje de la Corte en las AI.

a) VPL que la Corte no estudió

b) VPL estudiadas por la Corte y que no existieron

c) Hechos estudia-dos por la Corte que no fueron VPL

d) VPL corroboradas por la Corte que no invalidan la norma

e) VPL INVALIDANTES


Este estudio se detendrá en el análisis de los incisos

c), d) y e), porque son los que proporcionan mayor certeza

de los sucesos acaecidos en "la realidad" –en sentido am-

plio–. Los incisos a) y b) no aportan al investigador ninguna

certeza en este sentido: si el Juez constitucional es ciego

frente a algunas VPL, el investigador parlamentario también.

El mismo efecto produce el que se reclamen actos legisla-

tivos inexistentes, ya que esta investigación se sostiene de

los hechos corroborados mediante las ejecutorias.

285


sección segunda

3. Resultados de la investigación

En las líneas siguientes, a partir del universo de estudio, se

realizarán los desgloses necesarios a efecto de contrastar

los resultados con la hipótesis. No pasa desapercibido que la

"realidad" llega al investigador ya preinterpretada en la sen-

tencia, tanto por las partes del juicio como por la Suprema

Corte de Justicia, y, que además, se adiciona otra interpre-

tación de los hechos cuando el mismo investigador los clasi-

fica. Por tanto, invariablemente interviene una comprensión

subjetiva de fenómeno estudiado.419

De las 672 AI resueltas (mediante 538 sentencias) se

constató que en 180 se reclamaron VPL, lo que se traduce

en un 26.7%. Estas 180 acciones se seleccionaron cuando

en el cuerpo de la sentencia se detectó una o más alusiones

a VPL. Éstas figuraron como concepto de invalidez por parte

de los actores, o bien como transgresiones detectadas de

oficio por la Corte.420 También se observó en esta selección

419 Esto sucede así en las investigaciones de tinte sociojurídico, pues el investigador tiene que estudiar hechos que vienen precomprendidos y además, desde dos estructuras divergentes: la de sentido común de los actores y la de los especialistas en derecho. Ibidem, p. 61.

420 Esto último fue menos común que lo primero, únicamente en una sentencia la Corte valoró de oficio la existencia de violaciones procesales en una Cámara


286

que las reclamaciones por VPL no se presentaron como re-

clamos únicos: lo común fue encontrar que acompañaban a

reclamaciones de fondo. El porcentaje de VPL reclamadas

puede leerse en la siguiente gráfica.

Gráfica 4.1. Porcentaje de las acciones de

inconstitucionalidad resueltas que reclaman VPL.

(1995-2011).

AI que reclaman VPL

AI sin VPL

26.7%

73.3%

Fuente: elaboración propia a partir de sentencias disponibles.

Si se toma en cuenta que el tema de la invalidez for-

mal de la ley ha sido explorado escasamente por la doctrina

mexicana, y si además se compara este porcentaje (26.7%)

con los grandes temas sobre los que versan las acciones de

inconstitucionalidad, las VPL figurarían en tercer lugar, des-

legislativa sin que los actores se hubieran percatado de ello en su demanda (1/1999) y en cuatro sentencias más, la SCJN detectó VPL adicionales a las que ya habían reclamado los actores (107/2008, 62/2009, 19/2010 y 26/2010).

287


pués de la materia electoral (45%) y de la fiscal y de in

gresos, que juntas abarcan un 35%.421

Siguiendo con los resultados, llama la atención obser-

var cuáles actores legitimados por el artículo 105 constitucio-

nal son los que han incluido transgresiones del procedimiento

legislativo en sus demandas. En primer lugar, y con mucha

distancia sobre los demás, se encuentran los partidos polí-

ticos con registro nacional (federal), que de un total de 180

de las AI, interpusieron 121, esto es el 67.2%. Le siguen

los diputados locales con 39 AI (21.7%).422 Después de estos

actores legitimados, lejos queda con 9 el Procurador General

de la República y los partidos políticos de registro estatal con

8 AI. Después, con una sola acción resuelta en el tema que

nos ocupa se encuentran las minorías políticas de la Cá-

mara de Diputados federal, del Senado de la República y

la Comisión de los Derechos Humanos a nivel estatal. El ór-

gano legitimado de la Comisión Nacional de Derechos Hu-

manos no interpuso ninguna acción en este tema (Véase

gráfica 4.2.).

421 Las materias de las que tratan las acciones de inconstitucionalidad representan los siguientes porcentajes: Electoral 45%, fiscal e ingresos 35%, Administrativa 8%, orgánica 4%, penal y seguridad pública 4%, otros 2%, civil y mercantil 1%, derechos humanos 1%. Fuente: datos obtenidos de sentencias disponibles en @lex.

422 Se incluyen las tres AI interpuestas por la Asamblea del Distrito Federal.


288

Gráfica 4.2. Actores que reclamaron

VPL en las AI (1995-2011).

140

120

100

80

60

40

20

0

DIPUTADOS FEDERALES

SENADORES

ASAMBLEÍSTAS

DIPUTADOS ESTATALES

DERECHOS HUMANOS LOCAL

PARTIDO POLÍTICO ESTATAL

PARTIDO POLÍTICO FEDERAL

PROCURADOR GENERAL

121

36

8 931 1 1

Fuente: elaboración propia, a partir de sentencias disponibles en @lex, con actualizaciones propias.

También se ofrece otra gráfica en donde se aprecia, de acuerdo a cada tipo de actor, en cuántas acciones de las que interpusieron reclamaron VPL.

Gráfica 4.3. Comparativo de total AI reclamadas con AI VPL (1995-2011).

0

PROCURADOR GENERAL

PARTIDO POLÍTICO FEDERAL

DIPUTADOS ESTATALES

ASAMBLEÍSTAS

PARTIDO POLÍTICO ESTATAL

CNDH*

DERECHOS HUMANOS LOCAL

DIPUTADOS FEDERALES

OTROS

SENADORES

50 100 150 200 250 300 350

AI con VPL AI totales

11

41

41

2

128

12

133

3674

121242

3089

Fuente: elaboración propia, a partir de sentencias disponibles en @lex, con actualizaciones propias. *CNDH: Comisión Nacional de Derechos Humanos.

289


Puede leerse cómo el Procurador General de la Repú-

blica, quien ha resultado ser el actor legitimado más activo

para interponer las acciones abstractas de inconstituciona-

lidad de forma general, ha dejado de lado el tema de las

transgresiones en el procedimiento legislativo. El tema no

ha sido de su interés pues de 308 AI que ha interpuesto en

el periodo de estudio, solamente en nueve ha hecho hinca-

pié sobre VPL, es decir en un 3% de todas sus demandas.

En cambio los partidos políticos, que juntos (federales

y locales) han interpuesto 254 AI,423 sí han reclamado vio-

laciones formales en un número que se eleva a 130, que es

un 49.2% de sus demandas. También se observa que las

minorías políticas de las Cámaras locales, juntas han inter-

puesto 87 acciones en general,424 y de éstas 39 VPL, es decir,

un 44.8 por ciento. Los demás actores únicamente en una

demanda de las que interpusieron reclamaron VPL.

Esto muestra que el interés por las transgresiones

procedimentales en las Cámaras legislativas no pasa por

quienes no están inmersos directamente en el tema. Esto

423 Se cuentan 242 AI interpuestas por partidos políticos con registro federal y 12 por parte de los partidos políticos con registro estatal.

424 Por el 33% de los integrantes de la Asamblea del Distrito Federal 13 acciones de inconstitucionalidad y por el 33% de los integrantes de las Cámaras estatales 74.


290

podría deberse a que hay opacidad en los trabajos parlamen-

tarios y los agentes externos difícilmente pueden conocer

de los detalles procedimentales de la gestación de una norma

general; o porque, no siendo protagonistas de la confección

de esa norma, no se sienten identificados o aludidos con la

transgresión. Es un tema sobre el que podrían generarse

otras líneas de investigación, que no corresponde desarro-

llar en esta oportunidad.

Sin embargo, es pertinente enfatizar que la acción de

inconstitucionalidad no es para deducir derechos propios: es

una garantía constitucional abstracta. Por tanto, no fue creada

para defender intereses particulares ni de grupo. Fue crea-

da para defender la supremacía constitucional, por lo que

todos los actores legitimados tienen la misma oportunidad

de elevar su inconformidad a la Corte cuando observen vicios

procesales en las Cámaras legislativas. Pero está visto que

en México no ha funcionado bajo esta lógica. La Corte ya se

ha expresado al respecto en la sentencia 61/2008:

Ante todo, es preciso señalar que, de confor-

midad con lo dispuesto en el artículo 105, frac-

ción II, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, la acción de inconstituciona-

lidad es un medio de control constitucional que

se promueve para verificar la conformidad de

291


una ley a la Constitución Federal y no para sal-

vaguardar derechos propios de quien lo ejerce.

Por esta razón, el estudio correspondiente se hará

en función de los planteamientos de constitu-

cionalidad expuestos en los conceptos de inva-

lidez, desatendiendo las situaciones particulares

que aleguen los partidos políticos promoven-

tes, ya que el presente medio de control cons-

titucional no constituye una vía para deducir

derechos propios [sic].425

Se observa además un claro protagonismo de los

partidos políticos con registro federal en los reclamos por

VPL, lo que impulsa a conocer contra qué tipo de Cámaras

legislativas se han inconformado y de qué nivel de gobierno.

Pues bien, los partidos políticos con registro federal se han

inconformado contra normas locales en 112 ocasiones426

de un total de 121; las restantes nueve en consecuencia,

fueron acciones de inconstitucionalidad interpuestas contra

normas federales.

425 Acción de Inconstitucionalidad 61/2008 y sus Acumuladas 62/2008, 63/2008, 64/2008 y 65/2008. Disponible en el sitio: 207.249.17.176/Transparencia/Epocas/Pleno/Novena%20época/2008/7_AI_61_08.pdf (consultado el 25 de septiembre de 2017).

426 En 111 acciones el nivel de gobierno fue el estatal y una del ámbito del Distrito Federal.


292

Si se reúne a las 180 AI donde se han reclamado VPL,

se tiene que el 93.8% han sido demandas por violaciones

procesales cometidas en las Cámaras legislativas locales, esto

equivale a 169 AI (incluyendo las cuatro del Distrito Fede-

ral). El otro 6.2% han sido acciones interpuestas contra

normas generales del ámbito federal. Se ha observado que

estos porcentajes se corresponden con los porcentajes de

acciones resueltas en todos los temas (las 672 AI), por ejem-

plo de éstas, las normas federales impugnadas abarcan un

5.3% (36 AI) y las locales 94.7% (40 AI del Distrito Federal

y 596 del ámbito estatal). Por lo que este paralelismo res-

ponde a la misma tendencia con que se han interpuesto

acciones de inconstitucionalidad en cualquier materia.

Se observa que desde los Estados se acude a los par-

tidos políticos nacionales para interponer las demandas de

AI. Puede pensarse que acude a ésos porque las minorías

políticas locales no pueden reunir ese 33% necesario para

demandar. Si se redujera ese porcentaje para interponer

una demanda, es muy probable que los mismos diputados

locales podrían interponer AI sin tener que recurrir a las

dirigencias de sus partidos políticos. Esta situación resta

autonomía a los legisladores como tales y se crea un vínculo

más de dependencia con su partido político.

Por otra parte, se adelanta que de las 101 sentencias

donde se detectaron reclamos por VPL, los partidos polí-

293


ticos que se encontraban ostentando la mayoría legislativa

cuando se confeccionó la ley que se presupone inconsti-

tucional fueron el PRI (centroizquierda) en 65 sentencias, el

PAN (derecha) en 30 y el PRD (izquierda) en 6. Ya desde

ahora se observa la preponderancia del PRI en aquellas

Cámaras que se presume cometieron actos violatorios del

principio de legalidad y debido proceso (Véase gráfica 4.4.).

Gráfica 4.4. Porcentaje de partidos políticos con mayoría en las Cámaras donde se reclamaron

VPL (1995-2011).

64%

30%

6%

PANPRDPRI

Fuente: elaboración propia, a partir de sentencias disponibles.

Hasta ahora es factible adelantar algunas conside-

raciones:

• En más de la cuarta parte de las acciones de inconstitu-

cionalidad que han sido resueltas en el periodo de estudio

se reclaman vicios en el procedimiento legislativo.

• En las acciones de inconstitucionalidad aludidas, los con-

ceptos de invalidez por VPL no se reclaman como únicos,


294

pues por regla general son adicionales a los reclamos por

transgresiones de fondo.

• Quienes reclaman violaciones procesales en la elabora-

ción de normas son en mayor medida los actores direc-

tamente afectados, sea por sí mismos o por medio de su

partido político estatal o federal.

• Los actores legitimados que más se han inconformado

sobre la inconstitucionalidad de una ley por vicios de for-

ma son los partidos políticos con registro federal y las

minorías políticas en los Congresos Locales.

• En materia de violaciones al procedimiento legislativo, se

utiliza a las acciones de inconstitucionalidad más como

un medio de defensa para salvaguardar los intereses jurí-

dicos de un sector determinado que como medio abs-

tracto de control constitucional.

• Más de la mitad de las Cámaras donde se presume que

se dictaron leyes inconstitucionales por vicios de forma

son gobernadas por mayorías del PRI, un tercio por el PAN,

y un bajo porcentaje por el PRD.

• Puede inferirse que el porcentaje mínimo de 33% sobre

la totalidad de los integrantes de las Cámaras, necesario

para interponer acciones de inconstitucionalidad, resta

295


autonomía al legislador para presentar demandas por sí

mismo en la materia, ya que debe acudir a la dirigencia

de su partido para que éste las interponga.

La gráfica que se presenta inmediatamente tiene una

finalidad ilustrativa. Se muestra al lector la frecuencia con que

fueron interpuestas las acciones de inconstitucionalidad en

el periodo de estudio y se contrasta con la frecuencia con

que se reclamaron las AI por cuestiones de forma, pero visto

en una línea de tiempo.

Gráfica 4.5. Frecuencia con que se interpusieron

AI en general y AI con conceptos de invalidez

relativos a VPL (1995-2011).

180

160

140

120

100

80

60

40

20

0

1995

Total de AI

200

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

008

10 1014 26 23

14

3833

34

2329

32

52

12 1323 21

16

28

70

124

162

3 37

5

11 4 67

Total de AI con VPL



296

Puede observarse que en los años 2007 y 2008 hubo

un significativo incremento de acciones de inconstituciona-

lidad, en contraste las demandas con VPL no siguieron esa

tendencia. El menor porcentaje de AI con reclamos proce-

dimentales bajó a ocho en el año 2007. Es de señalarse

que precisamente en esos años el Procurador General de la

República interpuso el mayor número de acciones, y ya se

ha visto que las transgresiones procesales no resultaron de su

interés.

4. Unidad de análisis

Es más significativo analizar la frecuencia con que se recla-

man VPL si se cambia de perspectiva centrándose en la unidad

de análisis, es decir, en las 341 VPL (que ya se explicó, su

extracción proviene de las 180 acciones que se resolvieron

mediante 101 sentencias). Durante el periodo de estudio que

va del 4 febrero de 1995 al 3 de octubre de 2011 se observa

una tendencia ascendente en el número de reclamos por vi

cios de forma. En las demandas en las que se duelen por

VPL, en promedio se hacen diez reclamos en ese sentido.

Si bien se incrementó el número de acciones interpues

tas en todas las materias, paulatinamente los actores fue-

ron especializándose en la exigencia más acuciosa de vicios

procesales. Además, la Corte también fue cambiando el cri-

terio en la calificación de este tipo de infracciones, de forma

297


progresiva fue prestando más atención a esos vicios de pro-

cedimiento y también fue dotándolos de entidad doctrinal.

Se observa en la gráfica siguiente que las VPL deman-

dadas no han seguido una línea ascendente uniforme de

principio a fin. Destaca el periodo del 2000 al 2002 y del

2006 al 2009, cuando por tres años consecutivos fueron

en aumento las reclamaciones por VPL. En dos años sólo se

presentó una demanda con VPL, en 1996 en total se resol-

vieron ocho acciones y en 2004 se resolvieron 29 AI y sin

embargo sólo una causa se reclamó de nuestro interés, y

en 2011 se registraron para este estudio solamente cinco

sentencias que fueron resueltas antes de octubre 3 (véase

gráfica 4.6.).

Gráfica 4.6. Número de VPL reclamadas por año.

0

1995

20

40

50

30

101

60

14

2127

13

32

27

171621

5 110

1996

1997

1998

1999

2001

2002

2003

2000

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

46

57

43

Fuente: elaboración propia con datos de sentencias disponibles.

En los años de 1998, 2000, 2003, 2004, 2007, 2009

y 2011 se registraron decrementos en las demandas de vi-


298

cios procesales, el más abrupto es del 2010 al 2011, pues

de 57 reclamaciones pasó a una. Esto puede entenderse

porque el corte de este estudio fue en octubre de 2011, por

lo que las demás sentencias del 2011 se seguirán resol-

viendo pero bajo la Décima Época del Semanario Judicial de

la Federación. Un estudio posterior demostrará si en esta

nueva Época decrecen o aumenta el registro de VPL. Tam-

bién es preciso señalar cómo del 2006 al 2010 la línea ascen-

dente es pronunciada, lo que nos lleva a considerar que

cada vez los actores legitimados dan más importancia a los

vicios procesales.

Con estos datos se observa lo siguiente:

• Las acciones abstractas de inconstitucionalidad sí han

sido utilizadas para reclamar vicios procesales.

• El porcentaje de demandas que se duelen por vicios de

forma muestra una tendencia ligeramente descendente,

que contrasta con la tendencia a la alza en el número de

unidades de análisis, esto es, de infracciones reclama-

das en los trabajos legislativos.

• Del 2006 al 2010 se observa una tendencia más pronun-

ciada en el número de reclamos de VPL. En un posterior

estudio colocado en la Décima Época se observará si el

comportamiento sigue en ascenso.

299


• Se infiere un aumento en el interés de la defensa de

violaciones indirectas a la Constitución y su consecuente

atención de la Corte mexicana.

Por otra parte, esta investigación también arrojó datos

en torno a las fases del procedimiento legislativo sobre las

que recayeron más conceptos de invalidez, a saber: iniciativa

con 34 reclamos, deliberación en comisión 60, deliberación

en Pleno 125, deliberación en ayuntamientos 53, resolu-

ción 27, eficacia de la norma 42. Destaca la fase de delibe-

ración en Pleno, donde se desarrollan actividades relacionadas

con la conformación del orden del día, el debate y las vo-

taciones. La distribución referida se esquematiza en la si-

guiente gráfica.

Gráfica 4.7. Fases del procedimiento legislativo reclamadas (1995-2011).

0.0

Inici

ativa

20.0

40.035.030.0

15.010.0%

17.6%

36.7%

15.5%

7.9%12.3%

5.0

25.0

10.0

D. en

Com

isión

D. en

Plen

o

D. en

Ayu

ntam

iento

s

Reso

lución

Efica

cia de l

a nor

ma

Fuente: elaboración propia a partir de sentencias disponibles. La D signi-fica Deliberación.


300

Una vez considerado lo anterior, toca ahora conocer

qué es lo que se reclama, y sobre todo saber si estas deman-

das están encausadas a defender el principio democrático o

no. Y ya que muy pocas reclamaciones son idénticas, se

hizo un esfuerzo de clasificación de las 341 VPL reclamadas.

Cabe decir que el ejercicio de abstracción no fue terso.

El ejercicio consistió en resumir en una expresión el

mayor número de VPL semejantes, siempre y cuando per-

mitieran la identificación esencial de cada violación proce

dimental. Una vez hecho este ejercicio, se reclasificaron en

cuatro indicadores: requisitos de mayoría, participación,

publicidad y otros (véase tabla 4.3.).

Tabla 4.3. Violaciones al procedimiento legislativo

que fueron reclamadas (1995-2011).

TIPO DE VPL Número

Mayoría 42

Vicios en votación 35

Insuficiente quórum de asistencia 7

Participación 204

Vicios en convocatoria, notificaciones o

trámites preparatorios para la sesión colegiada56

Dispensa injustificada de trámites legislativos 45

Se inhibió participación democrática 23

301


Deliberación insuficiente 22

Se inhibió participación externa 18

Ausencia de debate 8

Defecto en iniciativa 8

Vicios en turno 8

Trámites legislativos sin fundamento 8

Inconsistencias en el orden del día 4

Procedimiento ordinario y no el constitucional 4

Publicidad 44

Vicios en dictamen 29

Vicios en actas 12

Ausencia de dictamen 3

Otros 51

Falta de oportunidad en la expedición de la norma

impugnada28

Defectos en publicación del Ejecutivo 15

Actos propios del quehacer legislativo 7

Vicios en acceso a la información 1

TOTAL 341


En esta tabla se resume todo el corpus de investiga-

ción, que se irá desagregando en las siguientes líneas. Nótese

que el respeto a la participación democrática fue lo más de-

mandado, constituye el 59.8% del total, y además, dado la

diversidad de los reclamos fue el que requirió de más indi-

cadores –de 13–, que reunieron a 204 VPL.


302

Después del concepto de participación, le sigue el de-nominado "otros" y corresponden a violaciones que no son parte del procedimiento legislativo y que vulneran otros principios –no el democrático–, o bien que fueron cometi-dos por otra institución. Este tipo de reclamos suman 51 y constituyen el 15% de la recopilación de información. Si bien serán mencionados, no será éste el lugar propicio para estu-diarlos a fondo.

Por su parte, la vulneración del requisito de mayoría suma 42 reclamos y corresponde al 12.3% del corpus de investigación, y por lo que hace al requisito de publicidad le correspondieron 44 VPL y constituyen el 12.9% (véase gráfica 4.8.).

Gráfica 4.8. Porcentaje de VPL de acuerdo al tipo de infracción (1995-2011).

59.8% Mayoría

15%

12.9%

12.3%

PublicidadParticipación

Otros


Hasta aquí pueden destacarse algunos puntos:

• Se corrobora la pertinencia de utilizar el principio demo-crático para estudiar los vicios procedimentales a la fun-

303


ción legislativa, pues de todo lo reclamado por vicios de

forma, el principio democrático fue el más socorrido, re-

presenta el 84.8%.

• De las solicitudes de invalidez por vicios de forma ati-

nentes al principio democrático, destacan las causas

referentes a la participación democrática en el proce-

dimiento, después las de mayoría y por último el requi-

sito de publicidad.

5. La regla de mayoría en el principio democrático

La adopción de decisiones por mayoría, ya lo ha dicho la

Corte en la ejecutoria acaecida en la AI 19/2010, es la re-

gla básica que permite resolver en última instancia las

diferencias de opinión, es una condición necesaria de la de

mocracia pero no suficiente, pues no todo sistema que adopta

la regla de la mayoría es necesariamente democrático.

Si el simple respeto a las reglas de votación por mayo-

ría pudiera convalidar cualquier desconocimiento de las reglas

que rigen el procedimiento legislativo previo, la dimensión

deliberativa de la democracia carecería de sentido. Precisa-

mente porque las minorías, por su propia naturaleza, están

predestinadas a no imponerse en la votación final, a menos


304

que su opinión coincida con un número suficiente de inte-

grantes de otras fuerzas políticas.

Por tanto, es aquí donde cobran toda su importancia

las reglas que garantizan la participación efectiva de las

minorías, al regular, por citar algunos ejemplos, la conforma-

ción del orden del día, las reglas de integración de la legis-

latura, las convocatorias a las sesiones, la estructuración del

proceso de discusión o el reflejo de las conclusiones en los

soportes documentales correspondientes.

De las violaciones procesales alegadas por las partes

y que tienen que ver con el respeto a la regla de mayoría,

en total se reunieron 42 causas que, sin ser iguales entre

sí, se pudieron clasificar en dos indicadores que son: insu

ficiente quórum de asistencia (siete) y vicios en las votacio-

nes (35).

De las 42 causas reclamadas, la Corte entró al es-

tudio de 35 únicamente (dejando fuera siete). De estas 35

VPL se probó la existencia del hecho sólo en 19 causas, por

lo que no es posible entrar al estudio de 23 causas más ya

que, como se explicó anteriormente, si la Corte no constata

la existencia del hecho la transgresión no puede ser men-

surable en este trabajo (véase detalle en tabla 4.4.).

305


Tabla 4.4. Número de reclamaciones de VPL

(mayoría) y su análisis por la Corte (1995-2011).

Indicadores

de VPL

Total de

conceptos

de invalidez

Se

estudióExistió Es VPL

Es

invalidante

Insuficiente quórum

de asistencia7 7 3 1

Vicios en votación 35 28 16 7 5

TOTAL 42 35 19 8 5

Fuente: elaboración propia con datos de sentencias disponibles.Nota: Se entiende por "Se estudió" si la Corte se abocó a su análisis; "Existió" si la Corte validó el suceso como cierto; "Es VPL" si fue una trans-gresión procedimental y "Es invalidante" si la ley fue inconstitucional por motivos formales. Lo que se entiende para las tablas subsecuentes.

Cinco VPL sí causaron la invalidez de la norma. Fueron

detectadas en cuatro sentencias, que implicaron la resolu-

ción de siete acciones de inconstitucionalidad: la 23/2003, la

52/2006, la 107/2008 (con las acciones acumuladas 108/2008

y 109/2008) y por último la 19/2010 (véase la tabla 4.5.).

Tabla 4.5. Violaciones procesales que sí causaron

invalidez de la norma (Regla de mayoría)

(1995-2011).

Descripción de

la VPL

Norma

afectada y

materia

No. de

expediente

Actor que

impugnó

Mayoría

en la

Cámara

Minorías

en la

Cámara

Entidad

federativa

1. Se hizo una reforma constitucional sin constancia

-

Constitución Política del Estado


306

fehaciente de

la aprobación

de la mayoría

requerida

de los

ayuntamientos.

-Materia:

Electoral23/2003

33% de la

CámaraPRI PAN, PRD Sonora

2. Vicios en

votación. Uso

de mecanismo

legal que no

fue instituido

para aprobar

un asunto

como de

urgencia

y obvia

resolución.

- Código

Penal

Materia:

Electoral

52/200633% de la

CámaraPAN

PRI, PRD,

PEBC

Baja

California

3. La dispensa

de la lectura

del dictamen

fue aprobada

por votación

económica,

y debía ser

por votación

nominal.

-Código

Electoral

del Estado

-Materia:

Electoral

107/200833% de la

CámaraPRI PAN, PRD Colima

Acumulada

108/2008

PRD

(Federal)

Acumulada

109/2008

PAN

(Federal)

4. Aprobaron

las reformas

sin la mayoría

calificada

requerida en

el Pleno.

-Código

Electoral

del Estado

-Materia:

Electoral

107/200833% de la

Cámara

PRI PAN, PRD Colima

Acumulada

108/2008-

00

PRD

(Federal)

Acumulada

109/2008

PAN

(Federal)

5.- En la

votación de

la dispensa

de trámites

-Ley

Orgánica

del Poder

Legislativo

PRD, PAN,

Convergencia

307


se aprecia una

votación de 38

diputados y

solo había 37

presentes.426

-Materia:

Poder

Legislativo

19/2010 33% de la

Cámara

PRI PT, NA,

PASDC,

PUP427

Oaxaca


La primera transgresión procedimental que se valoró

como grave fue en el año 2003, ocho años después de que

las AI iniciaran su vigencia. Fue al Congreso del Estado de

Sonora al que le correspondió iniciar con esta desafortu-

nada lista. La falta se reflejó en las votaciones de los ayun-

tamientos y en que en las actas de cabildo no hicieran la

declaratoria sobre su aprobación, y tampoco fue evidente

la forma en que la votación se desarrolló. El Congreso del

Estado, al recibir las actas de cabildo, supuso que los ayun-

tamientos habían aprobado la reforma y así los contabilizó

para tener por aprobada una reforma a la Carta local. La pos-

tura de la Corte fue desestimar las actas de cabildo donde no

se constató fehacientemente si aprobaron o no la reforma,

y al restar los votos de los cabildos omisos se alteró la regla

de mayoría calificada que se necesita en Sonora para tener

por aprobada una reforma constitucional estatal.

427 Cuando existan inconsistencias durante la votación, para dar certeza al procedimiento legislativo, a pesar de la falta de norma expresa.

428 Partido del Trabajo; Partido Alternativa Social, Demócrata y Campesina; Nueva Alianza; Partido Unidad Popular.


308

En el año 2006, en Baja California, el PAN reclamó que

se utilizó una excepción a las reglas de votación por una

urgencia que no fue suficientemente justificada, pues la ur-

gencia se sustentaba en que el Congreso había dejado pasar

el tiempo y no realizó de manera oportuna una reforma cuyo

término legal impone la Constitución federal en los temas

electorales.429 La Corte estimó que efectivamente no estaba

justificada esa urgencia y calificó la acción como grave. La

mayoría en el Congreso la ostentaba el PRI.

En el año de 2008, dentro del expediente 107/2008

(y acumuladas 108/2008 y 109/2008) se presentaron otras

dos VPL que la Corte consideró trascendentes. Estas fal-

tas consistieron en que las reformas a la norma las hicieron

sin la mayoría calificada requerida en el Pleno y además se

dispensó la lectura del dictamen completo; pero esta dispen-

sa fue aprobada por votación económica y debía ser votación

nominal. El PAN alegó que los principios y valores democrá-

ticos no se cumplieron, pues los decretos impugnados fue-

ron producto de un proceso legislativo sumarísimo en el que

se impidió a las distintas fuerzas políticas "estar en posibi-

lidad de conocer, analizar y discutir las iniciativas plantea-

das". Ante este concepto de violación, la Corte expresó que

429 Artículo 105, fracción II, de la CP: "…Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales".

309


el Poder Legislativo del Estado de Colima efectivamente no

cumplió con la calidad democrática necesaria en un proce-


En la AI 19/2010, en el año 2010, el grupo parlamen-

tario de PRI propuso que una iniciativa se sometiera a vota-

ción para que no pasara a comisiones y fuera votada en ese

momento en Pleno, calificándola como de urgente y obvia

resolución. El asunto fue que la Corte observó en las actas que

le aportaron como prueba que en la votación que aprobó

esa dispensa se aduce que hubo una votación de 38 dipu-

tados, cuando en actas sólo había 37 presentes; es decir,

no hubo certeza en el cómputo de los votos y eso fue lo

suficientemente grave para la Corte como para declarar

la inconstitucionalidad de la norma aprobada.

Las declaratorias de invalidez tienen como efecto expul-

sar del orden jurídico nacional a la norma general que es

contraria a la Ley Fundamental. En este caso, de los 42 agra-

vios presentados por los accionantes en materia del respeto

a las mayorías, fueron invalidantes cinco, es decir, el 12%.

En resumen, estas VPL tuvieron los siguientes efectos:

• Todas las transgresiones procedimentales se dieron

en el nivel de gobierno estatal, es decir, en las entidades

federativas, y corresponden a los Estados de Sonora,

Baja California, Colima y Oaxaca.


310

• Se invalidó una reforma constitucional y tres reformas

ordinarias; éstas afectaron a dos códigos electorales, un

Código Penal y una Ley Orgánica del Poder legislativo.

• Las materias tratadas en las AI fueron la electoral y una

reforma relacionada con la Ley Orgánica del Poder Legis-

lativo del Estado.

• Se afectaron cuatro sentencias, que implicaron siete

acciones de inconstitucionalidad: la 23/2003, la 52/2006,

la 107/2008 (acciones acumuladas 108/2008 y 109/2008)

y la 19/2010.

• En la generalidad de los casos en que se cometieron es-

tas transgresiones procedimentales graves, el PRI tuvo

la mayoría en tres de las Cámaras legislativas y en un

caso el PAN.

• Quienes se inconformaron fueron los directamente afec-

tados, es decir, las minorías políticas por sí mismas o por

medio de la representación de sus partidos políticos. Hasta

aquí la hipótesis alternativa de esta investigación no se

corrobora del todo,430 y es posible decir que: por lo que

430 Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano que vulneran el principio democrático, son cometidas por los legisladores sin que la pertenencia a un partido político sea determinante.

311


hace a las VPL derivadas de la regla de mayoría, en ma-

yor número las transgresiones han sido cometidas en

Cámaras con mayoría del PRI, por lo que se infiere que

los legisladores de este partido las validaron.

Transgresiones calificadas como intras-cendentes

Ahora bien, como se observa en la tabla 4.4., la Corte sí entró

al estudio en todos los casos en que se reclamó insuficiente

quórum de asistencia. Aunque de siete reclamos sólo en tres

se demostró que fueron ciertos y una fue considerada vio-

lación procesal, misma que no resultó invalidante.

En efecto, en la acción 26/2010 se reclamó que el

proceso de reforma constitucional en el Estado de México

estuvo viciado. En él debían participar los ayuntamientos en

la aprobación de la reforma. De 125 cabildos que se necesi-

taba para aprobar la reforma, sólo en 93 se verificó el quó-

rum de asistencia durante las sesiones de cabildo. La Corte

constató la certeza del hecho. Sin embargo, estas violacio-

nes procesales no fueron suficientes para invalidar la norma,

puesto que se reunió la mayoría necesaria, es decir, cada

Ayuntamiento significaba un voto y los votos fueron sufi-

cientes. El precedente valioso en este caso es que la Corte

revisó a detalle cada una de las actas de las sesiones lleva-


312

das a cabo no sólo en el Congreso estatal sino en los ayun-

tamientos. Consideró como transgresión procesal lo aducido

por las partes, lo que significa que los poderes legislativos

pueden ser sujetos de control, y uno minucioso cuando la

Corte así lo decide.

En este Congreso la mayoría parlamentaria la tenía

el PRI y el accionante fue el PRD431 en calidad de partido

político federal.

Por lo que hace al segundo indicador denominado vi

cios en votación, fueron denunciados 35 agravios distintos

y de éstos no se estudiaron 7. De los 28 que sí se estudiaron

por la Corte, únicamente en 16 sí se demostró el hecho;

sólo 7 constituyeron una transgresión al procedimiento y 5

de estas transgresiones ya se vio que tuvieron la entidad

suficiente como para invalidar la norma.

Fueron, por tanto, dos casos en que ocurrió una trans-

gresión que no fue invalidante. En la acción 9/2005 el PRI

reclamó que hubo una mayoría insuficiente cuando se apro-

bó la modificación del orden del día en la Comisión de Go-

bierno; este orden del día era importante, pues se enlistó la

aprobación del envío del dictamen al Pleno. El argumento

431 El Partido de la Revolución Democrática es un partido político de izquierda.

313


fue que con este hecho las minorías políticas no tuvieron

espacio en la Comisión para debatir. La Corte constató que

efectivamente fue cierto lo aducido por las partes, pero es-

timó que la violación no fue trascendente, pues finalmente en

el Pleno las minorías tuvieron la oportunidad de participar

en el debate. Esto sucedió en el Estado de Aguascalientes.

Por otra parte, en la acción 26/2010, promovida por

el PRD, se reclamó que el Congreso local hizo un erróneo

cómputo final en la votación de la aprobación de los ayun-

tamientos durante la reforma constitucional en el Estado de

México. Lo anterior ocurrió porque cuatro de las votaciones

estaban afectadas de invalidez, pues no se había verificado

el quórum de asistencia en el cabildo. La Corte cotejó que

efectivamente el Congreso local erró al contabilizar cuatro

votos de cabildos que venían afectados de nulidad. Pero no fue

trascendente esta violación porque aun así se logró obtener

la mayoría suficiente de aprobación de los ayuntamientos.

Lo que no se estudió en la Regla de Mayoría

Si bien en este trabajo no se pretende realizar un análisis de

discurso sobre las sentencias de la Corte, pues el punto fo-

cal de esta investigación es el Poder Legislativo, sí es válido

mencionar el cambio de criterio detectado en la apreciación


314

que ha hecho la Corte respecto de las VPL. La atención llama

sobre aquellas transgresiones procedimentales que se cali-

ficaron de graves, pero que años atrás, ante algunas simila

res, no fueron estudiadas por la Corte.

En el indicador vicios en votación, se aprecian en la

sentencia 2/1999 (acumulada 3/1999) reclamos en el sen-

tido de que:

a) La votación no fue nominal en Pleno, como lo exigía la

normatividad.

b) Los secretarios no hicieron el escrutinio de la votación.

c) El diputado presidente declaró la aprobación del dicta-

men, también sin el conteo de los votos, como lo exige

una votación nominal.

Estas transgresiones se promovieron por el PVEM432 y

por el PT,433 aun cuando no eran parte de la conformación de

la Cámara. La mayoría la tenía el PRI y las minorías el PAN

y el PRD, respectivamente. En el año de 1999 ante los hechos

demandados la SCJN expresó:

432 Partido Verde Ecologista de México. Podría catalogarse de centro, ha contendido en coalición a la Presidencia de la República tanto con partidos de centro izquierda (PRI) como de derecha (PAN).

433 Partido del Trabajo, de izquierda.

315


…con independencia de que el dictamen an-

tes precisado que dio lugar al Decreto impug-

nado, se haya o no sometido a discusión; que

se haya dado o no la votación uninominal

de viva voz de los diputados presentes;

que los diputados secretarios hayan o no

procedido formalmente al escrutinio de la

votación; y, que el diputado presidente esté

o no facultado para declarar la aprobación

del dictamen sin previo cómputo de los

votos por los secretarios; es el caso que, de

cualquier manera, el dictamen fue sometido al

Pleno del Congreso y aprobado con la votación

antes mencionada, y publicado formalmente en

el Periódico Oficial del Estado.

Consecuentemente, con independencia de las

aludidas violaciones que se atribuyen al pro-

cedimiento legislativo, es el caso que éstas

resultan infundadas, toda vez que dichas

violaciones no afectan la validez del Decreto

impugnado en la medida que éste de cual-

quier forma fue aprobado por el Pleno del

Congreso del Estado y publicado oficialmente,

y además no trascienden al contenido mismo


316

de las disposiciones reformadas. Conviene re-

saltar también que no se impugna el resultado

de la votación y que el procedimiento legisla-

tivo simplemente es un cauce que permite

llegar con un proyecto al Pleno del Con-

greso para su votación.434

Se observa que en el año de 1999 desde la Corte no

se detectaron al menos cuatro tipos de transgresiones que

consideramos eran trascendentes. Le dio a la regla de ma-

yoría una interpretación estrecha, la de aquella por la cual

el voto del Pleno convalida cualquier transgresión.

Otro caso digno de mencionar fue la acción de in-

constitucionalidad 6/1997. En ella se reclamó que no hubo

certidumbre del quórum de asistencia durante la sesión, en

especial después de los constantes recesos que se desarro-

llaron en una misma sesión cuando se buscaban acuerdos en

una controvertida reforma electoral en el Estado de Oaxaca.

En este caso, la Corte sí entró al estudio y constató que efec-

tivamente no se verificó el quórum de asistencia después de

los recesos de la sesión, pero desestimó el concepto de in-

validez con el argumento de que ni el Reglamento interno,

434 Acción de Inconstitucionalidad 2/1999, Ministro Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, sentencia 8 de junio de 1999, disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPUB/DetallePUB.aspx, (Consultado el 25 de septiembre de 2017).

317


la Ley Orgánica del Congreso ni la Constitución local exi-

gían la verificación del quórum durante el desarrollo de la

sesión. Y que además dijo la Corte: "tampoco se aprecia ni se

demuestra que dichas cuestiones, aún y siendo aspectos

inherentes a ese procedimiento legislativo y que eventual-

mente podrían afectarlo, pueden o hayan trascendido de

manera fundamental a los decretos combatidos, en cuanto

a su contenido".435 Esto fue reclamado por el PRD y la ma-

yoría de la Cámara la ostentaba el PRI.

Trece años más tarde, en 2010, en la AI 19/2010 re-

suelta el 25 de octubre de 2010 (teniendo también el PRI

mayoría en la Cámara), la Corte ante un hecho similar emi-

tió un falló distinto. Le otorgó el carácter de invalidante a un

evento en el que no hubo la suficiente certeza sobre el quó-

rum de votación. Incluso en el caso que se comenta la vota-

ción se realizó tres veces, pero en el conteo final, como ya se

describió líneas arriba, se registraron 38 votos y solamente

hubo 37 diputados presentes. Ante esto la Corte expresó:

Al respecto, este Alto Tribunal estima que cuan-

do existan inconsistencias durante la votación,

para dar certeza al procedimiento legislativo, a

pesar de la falta de norma expresa, el órgano

435 Acción de Inconstitucionalidad 6/1997, Ministra Ponente: Olga María del Carmen Sánchez Cordero, sentencia de 2 de diciembre de 1997, disponible en loc. cit., (Consultado el 25 de septiembre de 2017).


318

legislativo debe tomar las medidas mínimas

necesarias para solventarlas, dejando constan-

cia y documentando puntualmente la secuencia

de los hechos.436

En 1999 la Corte desarrolló una interpretación lega-

lista y literal para evaluar los procedimientos parlamen-

tarios. Fue hasta el 2010 cuando puede observarse cómo la

Corte evoluciona hacia el concepto de una Constitución nor-

mativa, pues la hace efectiva a pesar de no haber un texto

jurídico. Se observa cómo se sustenta en principios cons-

titucionales:

…para lograr el respeto de los principios de

democracia y representatividad que consagra

la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, no sólo reviste importancia el con-

tenido de las leyes sino, además, la forma en que

son creadas o reformadas, en virtud de que las

formalidades esenciales del procedimiento legis-

lativo resguardan o aseguran el cumplimiento

de los principios democráticos…437

436 Acción de Inconstitucionalidad 19/2010, Ministro Ponente: Luis María Aguilar Morales, sentencia de 26 de enero de 2011, disponible en loc. cit., (Consultado el 25 de septiembre de 2017).

437 Ibidem.

319


6. La regla de participación en el principio democrático

El mayor número de agravios que ha resuelto la Corte en pro

de la defensa del principio democrático refiere a los atinen-

tes a la participación, esto es, destacan las inconformidades

de acciones y omisiones que en principio han impedido a

los legisladores realizar su labor en un clima de libertad e

igualdad.

Dentro de este indicador se han localizado 13 ítems:

a) vicios en las convocatorias, notificaciones o trámites rela

tivos a actos preparatorios a la sesión colegiada; b) dis-

pensas de trámites legislativos sin justificación; c) actos

que inhiben la participación de diputados en procedimiento

legislativo; d) deliberación insuficiente de los legisladores;

e) actos que inhiben la participación de agentes externos al

Congreso en el debate establecido por la ley; f) ausencia de

debate; g) defectos en las iniciativas; h) vicios en los tur-

nos de iniciativas a la instancia correspondiente; i) trámites

legisla tivos sin fundamento; j) inconsistencias en el orden del

día; k) la elección de un procedimiento ordinario cuando

debía ser un procedimiento de reforma constitucional, así

como l) trámites legislativos sin fundamento. Cada una de

estas violaciones pasó por el tamiz de la Corte de la si-

guiente forma (véase tabla 4.6.).


320

Tabla 4.6. Número de transgresiones al requisito de participación en el procedimiento legislativo

(1995-2011).

Indicadores de VPL

Total de conceptos

de invalidez

Se estudió

ExistióEs

VPLEs

invalidante

a) Vicios en convocatoria, notificaciones o trámites preparatorios para la sesión colegiada

56 44 36 24 7

b) Dispensa injustificada de trámites legislativos

45 35 28 13 9

c) Se inhibió participación democrática

23 17 8 1

d) Deliberación insuficiente

22 20 18 5

e) Se inhibió partici-pación externa

18 15 9

f) Ausencia de debate

8 6

g) Defecto en iniciativa

8 6 1 1

h) Vicios en turno 8 5 2 2 1

i) Trámites legislativos sin fundamento

8 4 2

j) Inconsistencias en el orden del día

4 4 3

k) Procedimiento ordinario y no el constitucional

4 4 2

TOTAL 204 160 109 46 17


321


Como se observa, de un total de 204 reclamos la

Corte entró al estudio de 160 (dejando fuera 44). De éstos,

se demostró el hecho en 109, de los cuales 46 se calificaron

como violación al procedimiento legislativo y 17 resultaron

invalidantes. Tomando en consideración que en este aparta-

do se concentra el mayor número de conceptos de invalidez,

se hará su desglose de acuerdo a cada ítem mencionado.

Indicador "Vicios en convocatoria, notifi-caciones y trámites preparatorios para la sesión colegiada"

Aquí se aglutinaron todas aquellas acciones u omisiones

tendientes a impedir que llegue a cada legislador de forma

oportuna la información suficiente (debates, iniciativas, in-

formes, etc.) antes de su asistencia a las sesiones colegia-

das como al Pleno o a comisiones. También se agregaron en

este apartado aquellos vicios cometidos en las citaciones o

notificaciones a sesión, puesto que, si los legisladores no

están al tanto de la agenda parlamentaria, esto merma la

puntual asistencia en la participación democrática: "La con-

vocatoria y su publicidad correctas revisten suma relevancia

para considerar que en el órgano legislativo realmente se

dio oportunidad de que participaran todos sus miembros"

(AI 36/2001).


322

Se recopilaron en total 56 tipos de violaciones en este

ítem. La Corte sólo dejó fuera del estudio ocho reclamos y

entró al estudio de 44. De éstos, únicamente se corrobo

raron como ciertos 36, y de ahí 24 fueron catalogados por

la Corte como VPL. En total siete agravios resultaron muy

graves como para anular una Ley.

Destacan como VPL más graves el hecho de que se

aprobara una reforma un día antes de la fecha que esta-

blecía la convocatoria, la consecuencia en este caso fue que

las minorías, al tener una fecha errónea del día de la sesión,

no pudieron asistir al debate y votación438 (AI 36/2001).

También se encuentra el caso de que una hora antes de la

sesión se entregaron los dictámenes que se someterían a

discusión (AI 107/2008). El PRI y el PAN, respectivamente,

ostentaban la mayoría en las Cámaras estatales en las dos

acciones mencionadas.

Más significativo fue el hecho de que en un mismo

procedimiento se cometieran cinco transgresiones de gra-

vedad. Esto sucedió en el Estado de Aguascalientes contra la

438 La inasistencia de las minorías fue particularmente grave, ya que "en una sola sesión, la del veinte de octubre de dos mil uno, se presentó a trámite la iniciativa de reforma constitucional; en esa misma fecha se turnó a la Comisión correspondiente, se elaboró el dictamen y éste se discutió y aprobó por los diputados presentes, ordenándose su remisión a los Municipios que conforman el Estado de Chiapas". Fragmento de la sentencia en la AI 36/2001.

323


Ley de Ingresos estatal, en la acción 2/2007: no hubo citación

a sesión de Pleno; no se entregó copia del dictamen a los

diputados con la antelación requerida; no se entregó el dic-

tamen al Pleno mediante la mesa directiva; se modificó el

orden del día para aprobar un dictamen que no había sido

circulado con antelación y no se realizó la revisión de los

dictámenes antes de ser presentados al Pleno por la Direc-

ción General de Servicios Parlamentarios. En este Congreso

el PRI ostentaba la mayoría y fueron las minorías las que

reclamaron la invalidez de la ley439 (véase tabla 4.7.).

Tabla 4.7. Resultaron invalidantes en el ítem

de Vicios en convocatoria, notificaciones y trámites

preparatorios para la sesión colegiada (1995-2011).

Descripción de

la VPL

Norma

afectada

y materia

No. de

expediente

Actor que

impugnó

Mayoría

en la

Cámara

Minorías

en la

Cámara

Entidad

federativa

1. Se aprobó

la reforma un

día antes de la

fecha estable-

cida en la

convocatoria

para sesionar

Consti-

tución

Política

estatal

Materia:

Poder

Legislativo

36/200133% de la

CámaraPRI

PAN, PRD,

PT, PSCChiapas

439 No fue posible desglosar de la sentencia la filiación política de cada uno de los diputados de las minorías, pero las que existían en ese momento fueron el PRD, PVEM, Convergencia y PT.


324

2. No hubo

convocatoria

para la sesión

de pleno

Ley de

Ingresos

del Estado

2/200733% de la

CámaraPAN

PRI, PRD,

PVEM,

PT

Aguascalientes

3. No se

entregó copia

del dictamen a

los diputados

con la

antelación

requerida.

Ley de

Ingresos

del Estado

2/200733% de la

CámaraPAN

PRI, PRD,

PVEM,

PT

Aguascalientes

4. No se

entregó el

dictamen al

Pleno mediante

la mesa

directiva

Ley de

Ingresos

del Estado

2/200733% de la

CámaraPAN

PRI, PRD,

PVEM,

PT

Aguascalientes

5. Se modificó

el orden del día

para aprobar

un dictamen

no circulado

con antelación

Ley de

Ingresos

del Estado

2/200733% de la

CámaraPAN

PRI, PRD,

PVEM,

PT

Aguascalientes

6. No se realizó

la revisión que

debe llevar a

cabo la

Dirección de

Servicios

Parlamentarios

de los

dictámenes

antes de ser

presentados al

Pleno

Ley de

Ingresos

del Estado

2/200733% de la

CámaraPAN

PRI, PRD,

PVEM,

PT

Aguascalientes

7. Una hora

antes de la

sesión

entregaron los

dictámenes a

los diputados

Ley

Electoral

Materia:

Electoral

107/200833% de la

CámaraPRI PAN, PRD Colima

108/2008PRD

(Federal)

109/2008 PAN


Convergencia,

Convergencia,

Convergencia,

Convergencia,

Convergencia,

325


Como se observa, de las tres sentencias donde se

declaró la invalidez de la ley por cuestiones de forma, dos

corresponden a mayorías del PRI y una al PAN.

Hubo 17 VPL440 de las cuales la Corte estimó que no

contenía suficiente entidad invalidante. Se resumen a conti-

nuación, junto con el criterio seguido por el máximo tribunal.

Tabla 4.8. Descripción de la VPL y filiación política de

la mayoría en la Cámara y criterio de la Corte para

justificar su intrascendencia.

descripción de la vpl y filiación pOlítica

de la mayOría en la cÁmara

criteriO de la cOrte

para justificar su

intrascendencia

11/2002 (PAN)

No se citó a las reuniones de trabajo, a los

miembros de la Comisión con el mínimo de 24

horas que señala la ley.

Irregularidad intrans-

cendente. Se obtu-

vieron 36 votos de

cuarenta totales.

9/2005 (PAN)

La convocatoria para que el Pleno discuta el

dictamen, se envió sin la suficiente

anticipación.

No es trascendente

porque las minorías

tuvieron la posibili-

dad de hacerse oír en

el debate en Pleno.

440 En las sentencias que recayeron en las acciones 32/2005 y 34/2005 se observan los casos en que existe identidad de los hechos demandados. Esto es así porque aunque cada una de estas AI se inconforman contra normas distintas (por ello no se acumularon), ambas leyes provienen del mismo procedimiento legislativo, pues fueron aprobadas en las mismas sesiones. El otro caso similar sucedió con las acciones 26/2001 y 28/2001.


326

32/2005 (PAN)

Hubo un error en la convocatoria y no se con-

vocó a la Comisión con 48 horas de anticipa-

ción para discutir y aprobar la ley en tiempo

y forma.

Tal circunstancia no

afectó el carácter

democrático de la

decisión final.

32/2005 (PAN)

En Comisión no se dio vista al autor de la

iniciativa.

Intrascendente.

170/2007 (PRI)

Las convocatorias a los miembros de la Comi-

sión no fueron enviadas con la anticipación de

al menos 24 horas en período de sesiones, tal

como lo exige la normativa, sino que se hicie-

ron el mismo día de la reunión de trabajo.

No son de una enti-

dad suficiente para

acarrear un efecto

invalidante.

129/2008 (PRI)

No hubo convocatoria para las sesiones.

La iniciativa tenía un

año de haber sido

presentada, por lo

que los diputados

conocían el conteni-

do. Existía una pre-

mura justificada

porque había fecha

límite para aprobar la

reforma. Además, las

minorías tuvieron

espacio para debatir.

130/2008 (PRI)

No hubo convocatoria para las sesiones.No es invalidante.

26/2010 (PRI)

Se celebraron sesiones ordinarias en cabildos,

sin la debida convocatoria.

Se presupone que se

dieron por enterados

sus miembros, pues-

to que aprobaron la

reforma.

327


26/2010 (PRI)

En el caso de las sesiones extraordinarias,

del análisis de los documentos relativos se

advierte que ningún Ayuntamiento justificó

la necesidad de su celebración.

Fue cierto, pero se

logró mayoría de

votación en

ayuntamientos.

26/2010 (PRI)

El cabildo se reunió sin que los integrantes

hubieran recibido la documentación necesaria

para estar debidamente informados de los

puntos a tratar, porque la documentación les

fue entregada un minuto antes de concluir

la sesión.

Elemento con poten-

cial invalidatorio, mas

hubo mayoría de

votación en los demás

ayuntamientos.

26/2010 (PRI)

Consta que la minuta fue recibida por el

Ayuntamiento, un día después de que el cabildo

la aprobó.

Ese voto no debió

haberse tomado en

cuenta en el cómputo

realizado en el Con-

greso local, pero

hubo mayoría de vo-

tación de los demás

ayuntamientos.

26/2010 (PRI)

Los ayuntamientos recibieron las minutas en

horas no laborales y en distintas oficinas

municipales.

De cualquier forma,

la totalidad de los

ayuntamientos efec-

tivamente recibieron

las minutas.

26/2010 (PRI)

De los ayuntamientos que recibieron cons-

tancia de la celebración del acta de cabildo,

solamente consta en tres casos el oficio de

remisión a la Legislatura.

No era necesaria la

constancia de remi-

sión de la minuta al

Congreso.


328

26/2010 (PRI)

La Corte de oficio valoró que en algunos

casos no puede determinarse con precisión

si las minutas fueron recibidas antes o des-

pués de iniciadas las sesiones de cabildo,

dada la ambigüedad contenida en los acuses

de recibido.

No poseen potencial

invalidante


Destaca cómo varía la Corte en sus apreciaciones

cuando se trata de convocatorias a sesión, en las acciones

11/2002, 9/2005, 32/2005, 170/2007, 129/2008, 130/2008,

los vicios en estas citaciones no se consideraron invali-

dantes, incluso tampoco su inexistencia, a diferencia de las

acciones 2/2007 y 107/2008, en donde causas similares

fueron suficientes para declarar inconstitucional la norma

reclamada.

No es este el foro para estudiar a profundidad los ar-

gumentos de la Corte. Sin embargo, puede detectarse que

se cometen infracciones procedimentales que la Corte coloca

fuera de su alcance. Al menos en los casos descritos en la

tabla precedente, sí se cometieron violaciones al principio

democrático, y aun cuando la Corte señaló que en efecto

sucedieron, no fue posible que se subsanara ningún vicio.

329


Indicador "Dispensa injustificada de trámites legislativos"

La dispensa de trámites legislativos surge cuando los dipu-

ta dos, de conformidad con las normas parlamentarias, acuer-

dan eximir alguna obligación establecida en el procedimiento

a efecto de dotar de celeridad al asunto, esto siempre que

exista una justificación suficiente.

Este ítem es una herramienta propia del quehacer de

una Cámara deliberante y su activación debe responder a la

misma dinámica de respuesta que los congresos deben tener

respecto de ciertos temas que tienen prioridad para el Estado,

pues generalmente son temas de los que urge su atención.

Sin embargo, cuando estas dispensas son utilizadas

para omitir el debate abierto de todas las fuerzas políticas de

la Cámara, cuando se utilizan para obviar pasos como el

envío a comisiones o la lectura de un dictamen sólo respon-

diendo a intereses políticos de las fracciones parlamenta-

rias (por ejemplo), entonces vulneran profundamente la

regla de participación, pues la evitan y con ello se acallan

las diversas voces de una Cámara.

El caso es que se sumaron 45 reclamos en este indi-

cador. La Corte entró al estudio en 35 y sólo en 28 constató


330

que el hecho fue cierto. De estos hechos, únicamente 4 cons

tituyeron una transgresión intrascendente y 9 resultaron

invalidantes.

Respecto a las VPL que resultaron invalidantes, se

expone en la sentencia en materia electoral que resolvió

las acciones 52/2006 y sus acumuladas 53/2006 y 54/2006,

fueron interpuestas por las minorías del PRI y del PT (iz-

quierda), respectivamente. En esta ejecutoria se observa-

ron cinco transgresiones graves en el sentido que se viene

señalando. No se fundó el motivo para dispensar el trámite

de premura o urgencia, pues se argumentó en la necesidad

–adujo el Congreso en su informe– de aprobar una reforma

en materia electoral 90 días antes del inicio del proceso elec-

toral. Si bien esta restricción es de origen constitucional, la

Corte estimó que no puede llevar a un desconocimiento de

la participación de las minorías en la deliberación. La inicia-

tiva de reformas se presentó con dispensa de trámite dentro

de los asuntos generales del orden del día, es decir, a los dipu-

tados presentes no se les informó que se trataría ese tema.

Esto impidió que las distintas fuerzas políticas estuvieran en

posibilidad de conocer la iniciativa planteada. Se vulneró así

la facultad de los promoventes para llevar a cabo el estudio,

deliberación y discusión del tema. Por tanto, hubo una defi-

ciente discusión del proyecto, y se reflejó –dijo la Corte– en

que se aprobó con 12 votos contra 11. Al no justificarse la

331


premura con que se aprobó la reforma, se invalidó la norma

electoral que se trataba. En esa Cámara legislativa el PAN

ostentaba la mayoría y las minorías el PRI, PRD y PEBC.441

En la ejecutoria que resolvió la acción 2/2007, las

minorías legislativas del PRI, PRD, PVEM, Convergencia y PT

se inconformaron frente al PAN como mayoría. También

ocurrió una ausencia de motivación de la urgencia con que

se resolvió el procedimiento. El Diputado Vicepresidente,

consideró que no existía causa justificada para decretar un

receso que el Presidente de la Cámara había decretado, y

una vez que éste se retiró, el Vicepresidente determinó

reanudar los trabajos de la sesión. Además, no se sometió

a votación la solicitud de reclamo de un diputado ante tal

circunstancia, pedía decretar un receso o leer en sesión todos

los dictámenes que les acababan de repartir en esa sesión.

La dispensa justificaba también que las iniciativas fueron

turnadas a la Comisión dictaminadora el día anterior a la

sesión en la que se aprobaron, y la reunión fue momentos

antes de la sesión plenaria. La Corte determinó que todas

estas transgresiones fueron graves, aunque existió un voto

minoritario de los Ministros que aducía como intrascen-

dentes estos hechos. La AI se interpuso a partir de la publi-

cación de la Ley de Ingresos del Estado de Aguascalientes.

441 Partido Estatal de Baja California.


332

Siguiendo con el mismo ítem, en la sentencia que

recayó a la acción 107/2008 y sus acumuladas 108/2008 y

109/2008,442 los accionantes adujeron que las iniciativas fue-

ron presentadas, dictaminadas y aprobadas por una mayo-

ría simple de los legisladores. Premura ésta que provocó la

falta de conocimiento previo de las iniciativas ya que fueron

presentadas apenas una hora antes de su aprobación, por

lo que se generó una muy deficiente discusión de los proyec-

tos. Ante la injustificada dispensa, la Corte determinó que

"se produjo un vicio material en las reformas que fueron

aprobadas, pues resulta claro que no existió el debate de-

mocrático necesario para el respeto a los principios y valo-

res establecidos en nuestra Carta Magna".443 La mayoría en

la Cámara la ostentaba el PRI y las acciones se interpusie-

ron en la materia electoral, en el Estado de Colima.

También existieron aquellas VPL que la Corte deter-

minó como transgresiones, más no invalidantes. Se muestra

un resumen a continuación.

442 Interpuestas por las minorías políticas PAN y PRD, y por los mismos partidos políticos federales, respectivamente (PAN y PRD).

443 Acción de Inconstitucional 107/2008, Ministro Ponente: Genaro David Góngora Pimentel, sentencia de 20 de noviembre de 2008, disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica ..., loc. cit. (Consultado el 25 de septiembre de 2017).

333


Tabla 4.9. Violaciones intrascendentes

al procedimiento legislativo según la Corte mexicana

en el ítem "Dispensa injustificada de trámites

legislativos" (1995-2011).

descripción de la vpl y filiación pOlítica de la mayOría en la cÁmara


23/2000 (PAN)La legislatura omitió enviar a los ayuntamientos los debates que ori-ginaron la reforma constitucional, sólo envió el dictamen aprobado por el Congreso local.

Fue una omisión que se subsa-nó cuando el Congreso turnó el dictamen, pues este contiene las consideraciones tomadas por los legisladores.

9/2005 (PAN)El Presidente de la Mesa Directiva del Congreso sometió a la conside-ración del Pleno en el orden del día un dictamen que adolecía de la aprobación mayoritaria de la Comisión.

Las minorías tuvieron la posi-bilidad de hacerse oír en Pleno.

9/2005 (PAN)El dictamen no fue entregado a la Mesa Directiva antes de pasar al Pleno, como lo marca la Ley.

Las minorías tuvieron la posi-bilidad de hacerse oír en Pleno.

130/2008 (PRI)No se motivó, razonó o justificó el por qué se estimó que el asunto era "de urgente y obvia resolución" y por tanto, se debía dictaminar pronto por la Comisión.

Efectivamente no se justificó la urgencia, pero se aprobó el trámite por mayoría.

Se observa en la AI 130/2008 cómo la no justificación

de la urgencia del trámite legislativo no fue trascendente, y


334

la Corte convalidó el acto legislativo sólo por la circunstan-

cia de que dicho trámite fue aprobado por la mayoría. En la

sentencia de la AI 107/2008 dictada siete meses después,

la ausencia de justificación en los trámites legislativos tuvo

carácter invalidante.

Indicador "Vicios en turno"

Este ítem se refiere a la remisión a otro órgano (interno

o externo) de un documento legislativo formal, específica-

mente de la iniciativa, del dictamen o de la minuta. De este

indicador se recolectaron ocho reclamos, cinco se estudia-

ron por la Corte. De estos se corroboró la existencia de dos,

mismos que resultaron ser VPL, y uno fue invalidante.

La causa que resultó invalidante en la acción 55/2006, lo

fue porque precisamente una remisión que hizo el Presidente

del Congreso al Ejecutivo estuvo afectada de invalidez, pues

el legislador referido mediante una fe de erratas firmada a

título personal realizó modificaciones de fondo a una norma

electoral. La Corte expresó respecto a estos cambios que al

no haber seguido el procedimiento establecido para la modi-

ficación de una ley, constituye una transgresión a la voluntad

del legislador que aprobó el mencionado Decreto que reforma

335


diversas disposiciones en materia electoral. Se trastocan los

principios de legalidad y seguridad jurídica y, en consecuen-

cia, debía declararse la invalidez de las reformas de la fe

de erratas. Ésta no cumplió con su finalidad, la de corregir

errores tipográficos que no representen cambio fundamental

o pérdida del significado de la reforma inicial. El deman

dante fue el Partido Convergencia (de izquierda). Esto suce-

dió en el Estado de Chihuahua, donde el PRI ostentaba la

mayoría en la Cámara.

Indicador "Se inhibió participación de-mocrática"

Estos son casos en que los accionantes se duelen porque

las mayorías legislativas frenaron de diversas maneras la

participación de los legisladores en el desenvolvimiento de

las fases del procedimiento. De estos 23 reclamos, estu-

dió la Corte 17 y determinó que ocho existieron. De las

comprobadas como ciertas, una solamente fue considerada

violación, mas no fue invalidante. Esta violación consistió en

que el Presidente de la Mesa Directiva no dio trámite a la

moción de orden interpuesta por dos diputados. La Corte

estimó que esa omisión no fue trascendental en forma que

pudiera invalidar la norma impugnada, por lo que declaró

infundados los argumentos del accionante (AI 11/2002).


336

Indicador "Deliberación insuficiente"

En total fueron 22 inconformidades que se centraban en la

escasa discusión sobre una reforma de una ley. De estas 22

causas, se estudiaron 20, de las que se constató la existen-

cia de 18. Únicamente cinco resultaron ser transgresiones

procedimentales, mas ninguna fue invalidante.

En la sentencia 36/2001 expresaron los actores que

en una sola sesión, la del 20 de octubre de 2001, se pre-

sentó a trámite la iniciativa de reforma constitucional; en esa

misma fecha se turnó a la Comisión correspondiente, se

elaboró el dictamen y se discutió y aprobó por los diputados

presentes, ordenándose su remisión a los municipios que

conforman el Estado de Chiapas. La Corte expresó que era

grave este punto. Sin embargo, otro concepto resultó in-

validante444 y el Juez constitucional ya no fue más allá en

sus argumentos respecto de este punto.

En las ejecutorias que resolvieron las demandas

32/2005 y 34/2005,445 se alegó que hubo una discusión

insuficiente de las observaciones emitidas por el Gober

nador (derecho de veto), puesto que el debate en este as-

444 Se aprobó la reforma un día antes de la fecha establecida en la convocatoria.445 Estas dos AI se interpusieron contra diversas normas, pero ambas provenientes

del mismo procedimiento legislativo, por lo que existe en las dos acciones identidad de causas de VPL.

337


pecto sólo duró 20 minutos. La Corte argumentó que aun

cuando se discutieron las observaciones del Ejecutivo esta-

tal por 20 minutos, tal circunstancia no afectó el carácter

democrático de la decisión final, pues además eran temas

que ya se habían debatido en las primeras fases del

procedimiento.

En la sentencia que recayó a la acción 129/2008 se

dolieron los accionantes de que, de las cuatro reuniones cele-

bradas en la Comisión legislativa, en ninguna de ellas hubo

análisis y discusión de las iniciativas presentadas por los

diputados del Partido Revolucionario Institucional. La Corte

estimó que esta omisión fue superada cuando se aprobó el

decreto por mayoría de la Comisión.

En la sentencia 26/2010 se observó una infracción

durante el procedimiento de reforma constitucional en el

Estado de México. Debían participar los ayuntamientos en

la aprobación del dictamen que el Congreso les remitió me-

diante la minuta correspondiente. Es el caso que consta en

el acta de sesión del Ayuntamiento de Amecameca que la

minuta fue aprobada por el Ayuntamiento un 15 de sep-

tiembre y la sesión mediante la cual se aprobó la reforma

constitucional por el Congreso del Estado fue un 14 de sep-

tiembre. La Corte estimó que "resulta materialmente impo-

sible que los miembros del cabildo se hayan encontrado en

aptitud de aprobar una modificación constitucional de la cual


338

aún no tenían conocimiento".446 Sin embargo, esta transgre-

sión no fue trascendente porque se emitió la aprobación

suficiente por parte de los demás ayuntamientos.

Indicador "Defecto en iniciativa"

En este ítem se reunieron aquellas causas donde se recla-

mó alguna limitación al libre acceso para iniciar un proce-

dimiento legislativo. Además, también se reunieron aquellas

inconsistencias detectadas en la iniciativa, siempre que pu-

sieran en riesgo la representación democrática. De las ocho

causas que se presentaron, la Corte estudió seis, y sólo una

se constató como existente, misma que sí constituyó una VPL

aunque no fue invalidante. Esta violación procesal se alegó

porque una iniciativa que ingresó al Congreso adolecía del

vicio formal de falta de firmas. Esta infracción, desde el pun-

to de vista de la Corte, no fue grave, pues se demostró que

las firmas fueron recabadas en el Pleno, durante la sesión

en que la iniciativa fue presentada (AI 26/2010).

Indicadores en los cuales no se demostró ninguna VPL

En el ítem "Se inhibió participación externa", se recopilaron

18 reclamos. La Corte estudió 15, y se comprobó la exis-

446 Acción de Inconstitucionalidad 16/2010, Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXXIII, enero de 2011, página: 1821.

339


tencia de nueve, ninguna de las cuales constituyó una vio-

lación. En las causas relativas a "Trámites legislativos sin

fundamento" se recopilaron ocho causas, cuatro estudió la

Corte, y dos resultaron existentes, más no fueron catalo-

gadas como violaciones. En el indicador "Inconsistencias en

el orden del día" se detectaron cuatro, mismos que estu-

dió la Corte, y tres fueron ciertos. Por lo que hace al indi-

cador "Ausencia de debate", ninguna causa existió en los

hechos. Se reclamaron en total ocho y la Corte entró al estu-

dio de seis.

Se mencionan, por último, algunas de las razones por

las que la Corte no ha entrado al estudio de diversas cau-

sas: porque recayó una causa de sobreseimiento (AI 6/2002

y la 74/2009); porque fue innecesario entrar a un concepto

de invalidez pues ya otro había resultado invalidante (AI

19/2010).

También es común encontrar la frase "con independen

cia de que sean fundadas o no (las alegaciones), no trascien-

den al contenido de la norma". Así se resolvió en el caso de

la AI 10/2007, donde se alegó que no se siguieron las for-

malidades para presentar el dictamen en Pleno, pues el dic-

tamen no se presentó a la secretaría del Congreso antes de

pasar al Pleno, como lo establecía la normativa.


340

7. La regla de publicidad en el principio democrático

Esta regla conlleva la pretensión de garantizar visibilidad

desde lo público en todos los procedimientos del Poder Le-

gislativo, de permitir que se conozca lo actuado por los legis-

ladores a la hora de realizar su trabajo. También incluye el

que las actividades legislativas queden asentadas correc-

tamente en los documentos oficiales,447 que serán conoci-

dos por la sociedad.

Visto así, de la recopilación realizada de las senten-

cias disponibles se extrajeron 44 agravios que incidían en la

regla de publicidad y se catalogaron en tres variables: vicios

en dictamen, vicios en actas y ausencia de dictamen. Pero de

nuevo, esta cantidad de agravios tuvo que pasar por el ya

mencionado tamiz de la mirada selectiva de la Corte. Por lo

que, de los 44 reclamos la Corte entró al estudio de 40, 29

los tomó como existentes, 18 se configuraron como VPL

sin trascendencia y resultaron invalidantes cinco (véase

tabla 4.10.).

447 Ya la Corte se pronunció al respecto en la sentencia 9/1995; cuando al calificar favorablemente una discusión plenaria se detuvo a observar que en todo momento se expusieron las posiciones de las diversas fuerzas políticas a los ojos del público, pero también esta discusión fue recogida fielmente por los instrumentos dedicados a dejar constancia pública de los trabajos parlamentarios, como: el acta de la sesión, la versión estenográfica de la misma y la publicación en los instrumentos oficiales de las normas legales adoptadas.

341


Tabla 4.10. Indicadores de las transgresiones al

requisito de publicidad en el procedimiento legislativo

(1995-2011).

Indicadores

de VPL

Total

de conceptos

de invalidez

Se


Es

invalidante

Vicios en dictamen 29 26 19 8 1

Vicios en actas 12 12 10 10 4

Ausencia de dictamen 3 2

TOTAL 44 40 29 18 5


Indicador "Vicios en dictamen"

En el indicador "vicios en dictamen" se reúnen aquellos actos

legislativos que evitaron que los trabajos parlamentarios

quedaran inscritos correctamente en los documentos ofi

ciales, en este caso, los dictámenes elaborados por las co-

misiones. De los 29 reclamos detectados, la Corte entró al

estudio de 26 y sólo ocho resultaron VPL, de las cuales una

tuvo carácter invalidante.

La causa dentro del indicador "vicios en dictamen" que

resultó invalidante lo fue porque el dictamen carecía de la

totalidad de las firmas de los diputados de la Comisión

corres pondiente. La sentencia recayó a la AI 2/2007 contra

la Ley de Ingresos del Estado de Aguascalientes. La mayoría

en la Cámara la ostentaba el PAN y las minorías en orden


342

decreciente fueron PRI, PRD, PVEM, Convergencia y PT. Por

otra parte se encuentran las causas que fueron declaradas

intrascendentes (véase tabla 4.11.).

Tabla 4.11. Resumen de las VPL reclamadas y el

criterio de la Corte para determinar su intrascendencia.

Indicador "Vicios en dictamen" (1995-2011).

descripción de la vpl y filiación pOlítica de la mayOría en la cÁmara


5/1998 (PRI)No se mencionó en el decreto pu-blicado, que estaban al calce las fir-mas del presidente y secretario del Congreso.

Se adjuntó copia certificada con las firmas correspondientes.

5/1999 (PRD)En el articulado de la reforma pu-blicada, se detectaron omisiones en el orden o repetición de incisos de artículos.

La Corte lo catalogó como un descuido en el trabajo legislativo.

34/2000 (PAN)Error de tipología con fechas de transitorios.

No fue trascendente.

20/2003 (PRI)El dictamen emanado de la Comi-sión solo tenía una firma, de tres necesarias.

Se demostró que asistió el presi-dente y el secretario mediante acta. Se expresó que el que falten firmas no implica que el asunto no se haya analizado y discutido en el interior de la Comisión y aprobado por la ma-yoría de sus miembros, que es el fin que persigue esta fase procedimental.

343


26/2006 (PRI)Los diputados federales alteraron la minuta de la Cámara revisora, sin estar facultados, y así la enviaron para publicar.

No fueron modificaciones trascendentes.

170/2007 (PRI)El dictamen legislativo omite el as-pecto relativo al análisis comparativo de los temas de la iniciativa, ejercicio exigido por la normativa.

No son causas de entidad sufi-ciente como para acarrear un efecto invalidante.

5/2009 (PRI)Ausencia de la primera lectura del dictamen.

Se cumplió con el principio de deliberación parlamentaria. El dic-tamen presentado fue objeto de un amplio debate.

Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos de sentencias disponibles.

Se observa cómo para la Corte no tienen suficiente

importancia las transgresiones cometidas en Comisión, y

tampoco los vicios en documentos emanados de la misma,

como la falta de las dos terceras partes de las firmas nece-

sarias en un dictamen (AI 20/2003).

Indicador "vicios en actas"

Por lo que hace a este indicador, aquí se centraron todos

aquellos reclamos que adujeran faltas en la elaboración de

las actas que se levantan para formalizar lo actuado por los

legisladores. La Corte entró al estudio en las 12 causas


344

reclamadas, y estimó que diez fueron ciertas y las mis-

mas resultaron ser VPL, de las cuales cuatro resultaron

invalidantes.

Las cuatro causas que resultaron inconstitucionales

en el indicador "vicios en actas" se concentran en una mis-

ma sentencia, la que recayó a las acciones de inconstitu-

cionalidad 11/2010 y sus acumuladas 12/2010 y 13/2010.

Éstas fueron interpuestas por las minorías de los partidos

políticos del PAN, PRD y Partido Convergencia, respectiva-

mente. La mayoría en la Cámara estatal la ostentaba el PRI.

Se reclamó la invalidez de reformas a la Constitución estatal

de Nayarit (en materia electoral). Las causas alegadas fue-

ron las siguientes:

• La declaratoria de aprobación del decreto de reformas

constitucionales incurrió en grave vicio que la invalida.

Se apoyó en actas de sesión de cabildo en las que no

consta la firma del respectivo Secretario del Ayuntamien

to, aunque se lee en otros documentos que el funcionario

estuvo ahí.448

448 Criterio que se contradice con el de la acción 34/2000, donde no fue importante para la Corte el que faltara la mayoría de las firmas de los diputados de la Comisión, pues en el Acta de la misma figuró la asistencia y debate de los legisladores.

345


• En el Ayuntamiento fue firmada el acta de cabildo por

testigos de asistencia, sin motivar la ausencia del

Secretario.

• Algunos oficios de remisión de las actas de los diversos

cabildos al Congreso estaban firmadas por el Secretario,

pero eso no sustituyó su falta de firma en las actas.

• En el acta de cabildo se menciona que el Secretario dio

lectura de la minuta, pero no firma al calce del acta

municipal.

También se presenta un resumen de las seis causas

que fueron VPL sin ser invalidantes (véase tabla 4.12.).

Tabla 4.12. Resumen de violaciones intrascendentes

para el procedimiento legislativo desde el criterio de

la Corte. Indicador "Vicios en actas" (1995-2011).

descripción de la vpl y filiación

pOlítica de la mayOría en la cÁmara.descripción de la vpl.

6/1997 (PRI)

No se elaboraron actas ni minutas en

Comisión.

La Corte verificó que efectiva-

mente la Comisión que elaboró

el dictamen no levantó acta de

sus sesiones. Sin embargo, no se

apreció transgresión a la nor-

matividad, por lo tanto no fue

trascendente.


346

11/2002 (PAN)No se firmó constancia del tiempo en que permanecieron las reuniones de Comisión, ni se levantaron actas de dichas sesiones acerca del estudio de la iniciativa.

La falta de apego a alguna de las disposiciones que rigen el pro-ceso legislativo no trasciende al contenido de la norma y, por ende, no afecta su validez. No se limi-tó a las minorías.

25/2002 (PAN)El acta de la sesión sólo está firmada por cuatro de los diputados que asistieron y no por los once de la Comisión.

Estaban en lo cierto en cuanto al acta de sesión. Sin embar-go, el dictamen está firmado por seis diputados, se considera que hubo mayoría.

11/2010 (PRI)Se citó a los ayuntamientos a apro-bar la reforma, antes de que el Pleno del Congreso aprobara el proyecto de reforma. Las fechas son incongruentes.

Errores mecanográficos enten-dibles por la premura del trámite.

26/2010 (PRI)En el Municipio, las certificaciones de acuerdos de cabildo que se tuvieron a la vista no cuentan con la firma del secretario del Ayuntamiento.

No debió tomarse en cuenta para el conteo de votación de la refor-ma constitucional. Sin embargo hubo mayoría de ayuntamientos.

26/2010 (PRI)En relación con la minuta de refor-ma, esta se recibió con posterioridad al inicio de la sesión en la que fue aprobada.

Resulta materialmente imposi-ble que los miembros del ca-bildo se hayan encontrado en aptitud de aprobar una modi-ficación constitucional de la cual aún no tenían conocimiento. Sin embargo hubo mayoría de ayun-tamientos.


347


En estos casos se coincide con la valoración que ha

hecho la Corte sobre las violaciones intrascendentes en

materia de publicación, no se encontró incongruencia en

este sentido. Efectivamente no se considera que se haya

violado el principio democrático, aunque sí se deja constan-

cia de algunas faltas graves, pero no se tomaron en cuenta

porque otros vicios procesales fueron declarados inconstitu-

cionales en la misma sentencia.

Podemos hasta aquí hacer unas breves reflexiones:

• No se reclamaron violaciones a la regla de publicidad

que tuvieran que ver con la secrecía de los trabajos de

los diputados, no hubo queja por haberse negado la pre-

sencia a la prensa, o al público interesado a las sesiones

de Pleno. Tal vez esto tenga que ver con que los ciu

dadanos o entes conformados por la sociedad civil no

puedan interponer acciones de inconstitucionalidad, o tal

vez porque nunca se dio el caso.

• Las VPL atinentes a la regla de publicidad tienen que ver

con las formalidades de los documentos oficiales por

medio de los cuales deben constar los trabajos realiza-

dos por los parlamentarios.

• Las VPL que resultaron invalidantes lo fueron en el con-

texto del PAN y el PRI como mayoría en la Cámara.


348

• Se evidencia una falta de recursos internos en las cá-

maras para dirimir conflictos subsanables, o de menor

gravedad.

Por lo que hace al ítem "Ausencia de dictamen", fue

reclamado en tres ocasiones, mismas que se estudiaron y

ningún caso resultó existente.

Indicador "otros"

Para este ítem se reservaron todas aquellas VPL que no

coincidían con el criterio de búsqueda, es decir, que no inci-

dían en la vulneración del principio democrático, y también

se encuentran aquellas transgresiones que se cometieron

fuera del ámbito de estudio, esto es, aquellas que se come-

tieron por el Ejecutivo u otro órgano. En total se detectaron

52 causas, la Corte entró al estudio de 43, de las cuales com-

probó la existencia de 33, se consideraron violaciones nueve

y dos resultaron invalidantes.

Tabla 4.13. Número de causas en el indicador

"Otros" (1995-2011).

Indicadores de VPL

Total de

conceptos de

invalidez

Se


Es

Invalidante

Falta de oportunidad en

la expedición de la norma

impugnada

28 22 19 7 2

349


Defectos en publicación

del Ejecutivo15 13 8 1

Actos propios del queha-

cer legislativo7 6 5

Vicios en acceso a la

información1 1 1 1

TOTAL 51 42 33 9 2


Destaca el punto "Falta de oportunidad en la expedi-

ción de la norma impugnada" que albergó 20 conceptos

de violación y dos resultaron inconstitucionales. Este ítem

se creó para abstraer a aquellas reclamaciones exclusiva-

mente de materia electoral que se trataran de la publicación

de la norma –electoral– dentro de los 90 días previos al

inicio en el proceso electoral.

Lo anterior porque en 1996, un año después de ini-

ciada la vigencia de las AI, se realizó una reforma cons-

titucional en materia electoral que impactó en diversos

dispositivos, entre ellos, el artículo 105, fracción II (relativo

a las AI). Fue en esta fecha cuando se permitió que las

acciones procedieran contra leyes electorales también. Así,

el 22 de agosto de ese año se adicionaron los siguientes

párrafos: "La única vía para plantear la no conformidad de

las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este

artículo" y el que interesa: "Las leyes electorales federal

y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos

noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que


350

vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modi-

ficaciones legales fundamentales."

La prohibición de publicar leyes electorales antes del

inicio del proceso electoral, de acuerdo con la exposición

de motivos de la propia reforma, responde a cuestiones

pragmáticas: que la Corte tenga el tiempo suficiente para

resolver oportunamente las acciones de inconstitucionali-

dad frente al inminente inicio del proceso de elección. Por

ello, cuando las cámaras legislativas o el Ejecutivo no hacían

(según los accionantes) las reformas electorales a tiempo,

se catalogó esta transgresión como VPL, por constituir una

falta de oportunidad en la expedición de la norma, tal y

como se denomina el ítem aquí estudiado. Este ítem no pro-

tege cuestiones de fondo, responde a motivos prácticos.

Resultaron inconstitucionales dos causas, pues se

realizaron reformas trascendentes en materia electoral den-

tro de los 90 días prohibidos por la Constitución:

• La AI 18/2001-00 (y acumuladas 19/2001 y 20/2001)

que fueron interpuestas por las minorías legislativas, por

el PAN y por el PRD, respectivamente. Se pretendía refor-

mar el Código Electoral del Estado de Yucatán. La mayoría

en la Cámara la ostentaba el PRI.

351


• La AI 137/2007 fue interpuesta por un partido local, el

Partido Alianza por Yucatán, contra la Ley de Institu-

ciones y Procedimientos Electorales del Estado de Yuca-

tán. En este caso, la reforma se hizo en pleno proceso

electoral. La mayoría en la Cámara la ostentaba el PAN

y las minorías el PRI y el PRD.

En este tema, el de la publicación de leyes electorales

dentro de los 90 días previos al proceso electoral, la Corte ha

fijado criterios distintos a los tradicionales para resolver este

tipo de situaciones, lo que ha evitado la resolución de más

inconstitucionalidades de normas electorales. Esto es que,

ante la publicación de estas normas dentro de los 90 días, se

ha determinado que simplemente éstas no sean aplicables

para el inminente proceso electoral. Así la vigencia de esas

reformas, al traspasarse para años posteriores, ya no en-

cajan en la prohibición constitucional controvertida.

Otra variante de interpretación de la Corte que ha evi-

tado anular leyes electorales, es que se detiene a calificar si

la reforma es una modificación legal fundamental como la

que prohíbe la Corte u otra que no es de trascendencia.449

449 Cfr. Fragmento de la sentencia de la AI 9/1999: "Para establecer si la reforma fue realizada oportunamente, esto es, atendiendo a los plazos señalados en el dispositivo constitucional transcrito, debe analizarse previamente la naturaleza jurídica de la disposición impugnada materia de la reforma electoral de que se trata, a efecto de determinar si constituye una reforma legal fundamental o no".


352

El ítem "Defectos en publicación del Ejecutivo" se en-

camina a la protección del principio de eficacia de la norma.

Son todas aquellas faltas voluntarias o involuntarias que se

cometen en las fases de sanción, promulgación e iniciación

de vigencia de la norma. Se señala que ninguna de las 15

causas resultó invalidante.

Por lo que hace al punto "Actos propios del quehacer

legislativo", se refiere a aquellas reclamaciones que desde

su recolección fue evidente el reclamo de actos que respon-

den a la misma esencia de un Poder Legislativo. Por ejemplo,

en tres ocasiones se reclamó que la iniciativa había recibido

modificaciones durante el procedimiento legislativo450 y

esto es normal. Hubo actores que se dolieron porque la ma-

yoría del PRI se impuso en las votaciones (lo que también

es consustancial a la regla de mayoría), esto lo reclamó el

PAN en la AI 42/2009. También se reclamó como violación

procesal la omisión de los ayuntamientos de votar una refor-

ma constitucional estatal, cuando esto es una prerrogativa

que les otorgan sus constituciones locales, pueden votar o

no (AI 62/2009 y 26/2010).

Otra causa que llama la atención se encontró en la

acción 26/2010, donde los accionantes se quejaron de que

450 La AI 10/1996 fue interpuesta por el PRD; la AI 6/2002 interpuesta por las minorías legislativas del PAN y el PT, y la AI 31/2002 interpuesta también por el PRD.

353


el expediente legislativo que el Congreso le otorgó al par-

tido político demandante (PRD) no estaba bien integrado.

Pues únicamente contenía versiones de algunas sesiones y

reuniones de la legislatura y sus comisiones, así como la

evidencia incompleta de los votos de ayuntamientos que par-

ticiparon en la reforma constitucional.

La Corte verificó la existencia del hecho, y se coincide

en que esto no tenía un carácter invalidante, pues lo des-

crito no constituye una acción que sea parte del proceso

legislativo. Sin embargo, se quiso incluir en el conteo de este

estudio porque es el único caso documentado donde se evi-

dencia lo que se ha venido observando: que muchas de las

VPL que se reclaman y que la Corte verifica que no exis

tieron, se reclamaron porque los accionantes no tuvieron

la información suficiente y oportuna. En cambio, cuando

dentro del procedimiento que se sigue en la AI, se le solici-

tan informes de lo actuado a la Cámara, ésta le envía a la

Corte la documentación completa.

La acción 26/2010, por ejemplo, contiene 32 causas

exigidas, el más alto número tomando en cuenta que el

promedio es de diez. En este caso la gran mayoría de los

conceptos de invalidez fueron inoperantes, precisamente por-

que el actor se basó en información incompleta.451

451 A este tipo de causa se le denominó "Vicios en acceso a la información".


354

Finalmente, debe mencionarse que existió un ítem

que fue retirado del cómputo, el correspondiente a "Falta de

fundamentación y motivación de los actos de la Cámara".

Esta reclamación es la relativa a la defensa del principio de

legalidad y debido proceso que se desprenden de los artícu-

los 14 y 16 constitucionales.452 Se retiró del conteo por lo

poco significativo que resultó esa reclamación, pues fue uti-

lizada como una muletilla453 o fórmula en las demandas, y

la Corte respondió con poco interés ante estos conceptos de

invalidez.454 De las 538 sentencias, por violaciones al debido

452 Artículo 14. […]. Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho". Subrayado de la autora.

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento […]". Subrayado de la autora.

453 Esto ya se había observado en López Ayllón, Sergio y Valladares, Florencio, "Las acciones de inconstitucionalidad en la constitución mexicana: Balance empírico de doce años de ejercicio", op. cit., pp. 191 y 192.

454 Además, para la Corte, la interpretación de los conceptos de fundamentación y motivación no es estricta cuando se trata de actos legislativos. "PROMULGACIÓN DE LEYES. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE ESTE ACTO. La Suprema Corte ha establecido jurisprudencialmente que los requisitos de fundamentación y motivación de una ley se satisfacen cuando es expedida por el Congreso constitucionalmente facultado para ello y se refiere a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (Apéndice 1988, Primera Parte, página 131, jurisprudencia 68). El acto de promulgación de la ley forma parte del proceso legislativo que culmina con su vigencia y, por ende, para el cumplimiento de los requisitos de fundamentación y motivación requiere que provenga de la autoridad competente para ordenar la publicación y circulación de la ley a fin de que pueda ser obedecida (fundamentación), ya que ha cumplido con las formalidades exigidas para ello (motivación); sin que sea necesario, para la satisfacción de tales requisitos, que en el texto del acto pro

355


proceso se reclamaron 146, y por falta de fundamentación

y motivación 405 de 538 sentencias. Es decir, el 27.13% por

el artículo 14 constitucional y el 75.2% por el artículo 16

constitucional. Esto es, que casi en todas las demandas con

VPL se alegaron estas causales, por lo que, de habérseles

tomado en cuenta, la cantidad de VPL habría aumentado sin

aportar información representativa.455

8. Otras consideraciones

De forma adicional a lo que se ha venido analizando en este

capítulo empírico, es preciso agregar algunas consideracio-

nes generales, antes de pasar al apartado de conclusiones.

Dadas las vertientes que tomó la Corte para abordar

el tema de las VPL, la recolección de datos tuvo que afinarse

hasta obtener la información más focalizada posible. El re-

sumen de la información obtenida y la forma de depurar los

datos puede observarse en la tabla siguiente:

mulgatorio se citen los preceptos legales que faculten al Poder Ejecutivo Federal o Estatal para realizar tal acto, ni las razones que lo llevaron a concluir, tanto que se cumplieron las formalidades exigidas para la expedición de la ley como que la misma no es violatoria de derechos fundamentales, ya que tal cita y razonamiento en el acto mismo de autoridad no se requiere tratándose de actos legislativos." (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, junio de 1997, Tesis: P. C/97, Página: 162, registro digital: 198428, Tesis Aislada).

455 Este criterio para retirar del conteo estas causas, las relativas a "Falta de fundamentación y motivación de los actos de la Cámara" no se hizo durante el inicio de la investigación, sino en su fase última.


356

Tabla 4.14. Cantidad de VPL detectadas por la Corte

y el criterio para estudiarlas (1995-2011).

Requisito Total ¿Estudió? ¿Existió? ¿VPL?¿VPL

Invalidante?

Mayoría 42 35 19 8 5

Participación 204 160 109 46 17

Publicidad 44 40 29 18 5

Otros 51 42 33 9 2

TOTALES 341 277 190 81 29

Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos de sentencias disponibles.

De forma gráfica se observa cómo fue necesario de-

purar la información:

Gráfica 4.9. Cantidad de VPL detectadas por la Corte

y el criterio para estudiarlas (1995-2011).

350

300

250

200

150

100

50

0

Otros

Publicidad

Participación

Mayoría

Estu

dió?

Total

Exist

ió?VP

L?

VPL I

nvali

dant

e?

29

81

190

277

341

Fuente: elaboración propia, con datos de sentencias disponibles.

357


Esta gráfica, vista a contrario sensu, nos ofrece datos

sobre el estudio de la legitimidad democrática de las normas

en México. El 19% de lo reclamado, la Corte no lo estudió, un

26% fueron conceptos de invalidez infundados, el 32% no

fueron violaciones, 15% no fueron violaciones graves, sola-

mente el 8%. Véase lo siguiente:

Gráfica 4.10. Número de VPL que fueron estudiadas

o no por la Corte (1995-2011).

(52)15%

(87)26%

(29)8%

(64) 19%

(109) 32%

Lo que no se estudio 64

Lo que no existió 87

No fue violación 109

No fue invalidante 52

Violaciones graves 29

Fuente: elaboración propia, con datos de sentencias disponibles.

Si bien esta es una gráfica de los datos que fueron

quedando en la criba de este análisis, puesto que lo que se

propuso fue analizar hechos, queda en el tintero acercar la

lupa del investigador y dilucidar todo aquello que la Corte

dejó de observar, pues en ello convergen argumentos ana-

crónicos sobre el concepto de una mayoría que convalida

todo, o criterios zigzagueantes a favor y en contra sobre el

mismo hecho.


358

Se muestra un cuadro sinóptico con el propósito de ubicar al lector en el mar de información y de posibilidades de enfoques que surgieron de este trabajo.

Figura 4.7. Cuadro sinóptico que representa el proceso de depuración de los datos perseguidos.

- VPL reclamadas

ante la Corte

La Corte verificó

existencia del hecho

La Corte no verificó

la existencia del

hecho

- Hecho que NO

fue VPL

Hecho que SÍ

fue VPL

- La Corte no entró

al estudio

- La Corte entró al estudio y no hubo ele-

mentos probatorios sufiecientes para fundar

los conceptos de invalidez.

- La reclamación se

subsana con la apro-

bación del Pleno.

- Es parte del proce-


- Lo reclamado no

constituyó violación.

- Intrascendente.

Trascendente. Se

anula la norma.

- Sobreseídas o

desechadas.

- Por mayoría se

subsanó la falta

alegada.

- Porque de cualquier

forma no trascende-

ría de manera funda-

mental a la norma.

- Otro concepto

fue invalidante, por

tanto, no se agotó

el análisis.


359


Finalmente se destaca que las 29456 causas que resul-

taron invalidantes se observan en nueve sentencias, que a su

vez impactaron en 17 acciones de inconstitucionalidad. Tam

bién se observó que los partidos políticos que detentaban la

mayoría en las cámaras en las que se cometieron vicios

graves al procedimiento fueron del PRI y del PAN. Lo que

coincide con las dos fuerzas que han sostenido las condicio-

nes de alternancia en México desde 1997. Ello indica que

los datos no son suficientes como para aseverar que la per-

tenencia o no a un partido político sea determinante cuando

se comenten VPL.

También se muestra a continuación una última gráfi-

ca, que consiste en mostrar un comparativo por fase del

procedimiento, que indica cuántas VPL se reclamaron y de

ellas cuántas resultaron invalidantes. Como se observa,

los vicios cometidos en comisiones son los que menos reci-

ben atención por la Corte.

456 También cabe comentar que en total la Corte estudió de oficio 17 causas, de las cuales cuatro resultaron determinantes para declarar inconstitucional la norma impugnada. Esto fue en las sentencias 52/2006 y 107/2008 por la transgresión a los requisitos de la dispensa de trámites legislativos y la 19/2010, porque la Corte se percató de inconsistencias en el conteo de votos.


360

Gráfica 4.11. Violaciones invalidantes contrastadas

por fase del procedimiento legislativo.

0

Inici

ativa

80

140

120

60

20

100

40

D. en

Ayu

ntam

iento

s

Reso

lución

Efica

cia de l

a nor

ma

D. en

Com

isión

D. en

Plen

o

53 60

125

4234 27

5 1 12 218

VPL Reclamadas

VPL Invalidantes


Se da paso al apartado correspondiente de las con-

clusiones de esta investigación.

361

Esta investigación abarcó el periodo de 1995 a 2011. En él

convergen dos fenómenos en México: a) una evolución

del sistema político a partir de cambios democratizadores en

el sistema de partidos y de una necesaria readecuación del

sistema electoral con las consecuentes alternancias de po-

deres políticos, y b) nuevas facultades de la Corte como

Tribunal Constitucional. Estos antecedentes justifican dos de

las premisas fundamentales de este trabajo: a) un contexto

político oportuno para estudiar al Poder Legislativo, b) un

contexto jurisdiccional oportuno para que a través de las

acciones de inconstitucionalidad se estudie al Poder Legis-

lativo mexicano.

En efecto, en los 16 años referidos se captó la mayor

pluralidad política en las cámaras legislativas en la histo-

ria posrevolucionaria mexicana y además, en el año 2000,

la alternancia del poder político en el Ejecutivo. Si bien en

México no se ha interrumpido el orden constitucional y todos

los presidentes han cumplido su mandato desde 1924 a la

fecha, en este mismo periodo se pasó de un sistema de pre-

Conclusiones


362

sidencialismo fuerte basado en la hegemonía del partido

político de gobierno (PRI) a una democracia electoral y alter-

nancia de poderes federales, estatales y municipales. La doc-

trina coincide en que durante el predominio hegemónico del

PRI, el Poder Legislativo en sus dos niveles de gobierno era

débil institucionalmente, no figuraba en el manejo de deci-

siones políticas trascendentales y los legisladores eran eje-

cutores de las decisiones presidenciales.

La debilidad institucional fue característica del Poder

Legislativo mexicano al menos hasta 1997, cuando se dio el

primer gobierno dividido a nivel federal. Este fenómeno se

reprodujo al interior de los congresos locales, donde el PRI

fue perdiendo las mayorías calificadas y comenzaron a pre-

dominar las mayorías absolutas y relativas. El primer gobier-

no dividido de 1997 propició, además, una transformación

institucional más democrática en los órganos de poder del

Legislativo, lo que comenzó en el Congreso de la Unión y se

extendió en la mayoría de las cámaras locales.

A finales de los noventa se incrementaron las apor

taciones sobre derecho parlamentario en México, y este tra-

bajo se suma al interés que se ha presentado en la doctrina

sobre el desenvolvimiento del Poder Legislativo en una demo-

cracia emergente. El instrumento de análisis es una nueva

institución de control constitucional concentrado: las accio-

363


nes de inconstitucionalidad, cuya vigencia data de 1995; el

periodo de estudio se centra en la Novena Época del Sema

nario Judicial de la Federación, que llegó a su término el 3

de octubre de 2011.

Antes de mostrar en qué medida se cumplieron los

objetivos planteados, se debió asentar en los capítulos II y

III las premisas de carácter teórico que sustentan el estudio

empírico. El Poder Legislativo se observó desde el para-

digma del Estado constitucional y democrático de derecho,

desde aquel que conceptualizó el constitucionalismo occiden-

tal emanado en la segunda mitad del siglo XX. En este tra-

bajo también se emplea el concepto de democracia como

ha sido aceptada desde mediados del siglo pasado, y se

toma desde su acepción de forma de gobierno. Se defiende

entonces una democracia con controles, a diferencia del Es-

tado legislativo de derecho cuando la autonomía del Poder

Legislativo consistía en hacerlo inmune al escrutinio exter-

no, y además el principio de legalidad era el criterio único

para considerar al derecho como válido.

En el paradigma de Estado del que se parte, los con-

ceptos de constitucionalismo y democracia se complemen-

tan. Se entiende que la soberanía nacional se representó

en un poder constituyente, que a su vez plasmó en un do-

cumento supremo al menos tres elementos: a) los derechos


364

fundamentales a defender, b) las funciones y las relaciones

institucionales por medio de las cuales el ejercicio del poder

se distribuye, y c) el control constitucional, que se diseña

para preservar el orden de la Constitución, y con ello pre-

serva también la esencia de la democracia, esto es, la vo-

luntad popular que dio origen a todo el Estado.

Bajo la anterior tesitura, todos los actos de autoridad

requieren estar investidos de legitimidad democrática, deben

ser congruentes con la voluntad soberana de donde se ori-

ginaron. Así, el principio democrático emerge para sostener

que la base y el fin de todo acto de autoridad debe ser la

soberanía popular. La Constitución es la evidencia de esta

última. Por tanto, no se le defiende sólo por ser un documen

to jurídico superior, se protege en todas sus partes porque

simboliza y concreta la esencia del Estado democrático.

Se entiende que la Constitución es normativa, lo que

hace factible traducir sus principios en derecho positivo.

De esta manera los principios constitucionales no son ideas

abstractas, sin aplicación directa para el gobernado y para

las autoridades. Además, se entiende a la Constitución como

un documento jurídico vinculante, de aplicación directa, y así,

el principio democrático adquiere categoría jurídica porque

a su vez legitima y cohesiona los fundamentos del Estado.

365


En el esquema descrito, el Poder Legislativo es la

institución pública que condensa –más que otras– la sobe-

ranía popular. Sus integrantes son la voz viva del pueblo

contemporáneo. Cada legislador es portavoz de la sociedad

donde la Cámara es competente. Su presencia, su acción y

voz debe ser protegida por la Constitución, y además por

medio de las leyes ordinarias y reglamentarias. Tanto la

forma de producción normativa como su contenido deben

ser coherentes con los principios constitucionales. Es así

que, a través del desarrollo del principio democrático como

vinculante, es posible ubicar las normas de procedimiento

legislativo que son trascendentes, esto es, aquellas que de

vulnerarse trastocarían la fibra más sensible de las demo-

cracias constitucionales: la citada soberanía popular.

Para este trabajo se entendió que el principio demo-

crático se observa en las reglas de mayoría, participación y

publicidad. De mayoría cuando son normas que protegen

las decisiones colectivas del órgano colegiado y las reglas de

votación. De participación, cuando son normas que procuran

la libertad del legislador para debatir, que se le proporcio-

nan los insumos para deliberar en un ámbito de igualdad, sin

pasar por alto que las minorías hayan tenido la oportunidad

de hacerse oír, incluso de haber tenido la oportunidad de

convencer con sus argumentos al opositor. La regla de publi

cidad se localiza en la transparencia con que deben estar


366

disponibles las evidencias de los trabajos del Legislativo,

evitándose la opacidad, ya que no es republicana, que la

prensa y el pueblo puedan estar enterados o presentes.

La investigación empírica se desarrolló con base en

las premisas teóricas ya descritas, a efecto de alcanzar los

objetivos planteados y corroborar los resultados con la hipó-

tesis principal y accesoria. El primer objetivo general con-

sistió en identificar las violaciones al procedimiento

legislativo mexicano a partir de la recopilación y sis-

tematización de las ejecutorias de las acciones de

inconstitucionalidad.

Se puede considerar alcanzado este ítem, ya que se

recolectaron todas las sentencias disponibles electrónica-

mente correspondientes a la Novena Época del Semanario

Judicial de la Federación. La recopilación se realizó in situ

desde la Suprema Corte de Justicia de la Nación y también

a partir de la publicación que ésta hizo posteriormente en su

sitio web de acceso público. La identificación de las viola

ciones al procedimiento legislativo (VPL) se hizo mediante

el método científico de censo, lo que excluye una muestra

representativa. Es así que se estudiaron todas las sentencias

disponibles y se pretendió localizar todas las VPL vertidas

en las sentencias de AI en el periodo de 1995 a 2011, corres-

pondientes a la Novena Época.

367


El universo de estudio abarcó el 27% del total de

demandas ingresadas entre los años de 1995 y 2011, es

decir, más de la cuarta parte del total de asuntos resueltos.

Esto corresponde a 180 demandas de 672 (que equivalen a

101 sentencias de un total de 538). Se encontró también que

en promedio, de cada diez demandas que ingresan a la Corte

por mes, tres reclaman vicios procedimentales en la elabo-

ración de la norma. El número de VPL o unidades de análisis

resultó de 341. Estos datos permiten inferir la relevancia del

tema en el análisis institucional de un Estado constitucional

y democrático de derecho.

Con los datos encontrados se demostró que las accio-

nes abstractas de inconstitucionalidad han sido un medio

recurrido para reclamar violaciones al procedimiento legis-

lativo. Además, el principio democrático resultó adecuado

como parámetro para identificar las violaciones trascen

dentes durante la elaboración de normas. De lo reclamado

por vicios de forma, el principio democrático fue el más in-

vocado, tanto que representó el 85% del total de los con-

ceptos de invalidez; el otro 15% correspondió a reclamos que

tenían que ver con asuntos de trámite legislativo que no

vulneran el principio democrático y con acciones u omisio-

nes cometidas por el Ejecutivo en las fases de promulgación

o publicación.


368

La sistematización de la información estuvo apoyada

en una base de datos preliminar elaborada por la Unidad de

Relaciones Institucionales de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, que contenía información general de las eje-

cutorias. A esta base de datos se le anexaron variables e

indicadores de diseño propio que permitieron identificar el

universo de estudio. La técnica para recolectar la información

fue la elaboración de un formulario para extraer 70 datos por

sentencia, esto multiplicado por las 101 sentencias selec-

cionadas arrojó una cantidad de 7,070 ítems extraídos en

formato de elaboración original.

Una aportación que se presenta es la taxonomía de

las causas que configuraron una violación al procedimiento

legislativo en cada una de las categorías prodemocráticas de

mayoría, participación, publicidad, así como de las causas

que configuraron otro tipo de transgresiones, a saber:

a) Regla de Mayoría: vicios en votación e insuficiente quó-

rum de asistencia.

b) Regla de Participación: vicios en convocatorias, notifica-

ciones o trámites preparatorios para la sesión colegiada;

dispensa injustificada de trámites legislativos; se inhibió

participación democrática interna; deliberación insuficien

te; se inhibió participación de agentes externos; ausencia

369


de debate; defecto en iniciativa; vicios en turno; trámites

legislativos sin fundamento; inconsistencias en el orden

del día; realización de un procedimiento ordinario y no

el de reforma constitucional.

c) Regla de Publicidad: vicios en dictamen; vicios en actas;

ausencia de dictamen.

d) Otros: expedición extemporánea de la norma impugnada,

defectos en publicación del Ejecutivo, actos propios del

quehacer legislativo, vicios de acceso a la información.

Del total de solicitudes de invalidez por vicios de for-

ma, destacan las causas referentes a la participación demo-

crática en el procedimiento legislativo con el 59.8%, a la regla

de publicidad el 12.9%, a la regla de mayoría el 12.3%, y a

otro tipo de violaciones el 15%. Es de destacarse que las

transgresiones que resultaron graves sólo se concentraron

en aquellas que se cometieron al interior del Poder Legis-

lativo. Los vicios ocasionados por el Ejecutivo no fueron

causas que invalidaran una norma.

Los conceptos de invalidez recayeron en las siguientes

fases del procedimiento legislativo: iniciativa el 10%; deli

beración en Comisión 17.6%; deliberación en Pleno 36.7%;

deliberación en ayuntamientos 15.5%; resolución 7.9%;


370

eficacia de la norma 12.3%. Los vicios que resultaron in-

validantes para la Corte se concentraron en las fases de la

deliberación en Pleno y en ayuntamientos. Ninguna VPL co-

metida en las comisiones fue considerada en la Corte como

trascendente.

El segundo Objetivo General que se planteó tiene

que ver con la delimitación de las violaciones al pro-

cedimiento legislativo mexicano que alcanzan la

protección constitucional abstracta de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación.

El diseño de este trabajo de investigación enlaza

principalmente a dos poderes del Estado, al Legislativo y al

Judicial, específicamente en su función legislativa y de con-

trol constitucional, respectivamente. El estudiar el control

constitucional de los actos parlamentarios implica necesa-

riamente colocarse en la zona teórica donde concurren los

conceptos de democracia y constitucionalismo. La tensión

o convergencia entre estos dos términos depende del fin

último que se pretende proteger; en este estudio, este fin úl

timo corresponde al principio democrático en el procedimiento

legislativo. Precisamente en este punto surgen las inacaba-

das posturas sobre el carácter poco democrático de los Jueces

constitucionales y su poder de anular una norma emanada

de un cuerpo colegiado electo popularmente. Sobre esta base,

el compromiso de esta investigación llega hasta la demar-

371


cación de las facultades que en los hechos ejercen los Minis-

tros frente las transgresiones de procedimiento legislativo y

se abre la posibilidad de un futuro análisis de la ruta dis-

cursiva que ha tenido la Corte en el tema que nos ocupa.

Para determinar qué violaciones al procedimiento

legislativo alcanzaron protección constitucional fue necesa-

rio adecuar un esquema de selección que respondiera a los

diversos tratamientos que la Corte le dio al tema abordado,

y se observó que:

1. No todas las VPL reclamadas fueron estudiadas por la

Corte, y por lo tanto, no fue posible validar la existencia

de los hechos.

2. No todas las VPL que se reclamaron, existieron. Por

tanto, no se tomaron en cuenta para este estudio como

hechos acaecidos en la realidad.

3. Habiéndose validado el hecho, no todo lo reclamado

configuró una infracción procedimental.

4. No todas las VPL cometidas resultaron lo suficientemente

trascendentes como para invalidar la norma.

5. Sólo algunas VPL tuvieron la suficiente entidad como para

invalidar una norma.


372

Puede determinarse que los Jueces constitucionales

mexicanos protegieron parcialmente el principio democrá-

tico cuando se reclamaron VPL. Fue a partir del 2001 cuando

la Corte comenzó a catalogar algunas de estas violaciones

como trascendentes, es decir, seis años después de iniciada

la vigencia de las acciones de inconstitucionalidad. Del total de

violaciones reclamadas, el 8% fueron violaciones graves; el

15% fueron violaciones no graves; el 32% fueron hechos

reclamados que no se consideraron una violación; el 26%

fueron reclamos inexistentes y el 19% no fue estudiado por

la Corte.

Dentro del esquema descrito, se observó que casi

una quinta parte de las VPL no fueron estudiadas por la

Corte, en concreto 34 de estas, es decir, en el 10% el Tribu-

nal Constitucional no entró al estudio de los agravios porque

consideró que, sea cual fuere el agravio, con la aprobación

mayoritaria del Pleno se convalidaban los vicios procedimen-

tales. Este es el punto más preocupante que se observó de

los criterios de la Corte, puesto que la acción de inconsti-

tucionalidad tal y como está diseñada en México, faculta al

Juez constitucional para conocer de todos los actos internos

del Legislativo que considere inconstitucionales. Ahora bien,

como se comentó, los argumentos de la Corte han ido evo-

lucionando paulatinamente.

373


El 8% de VPL que resultaron trascendentes corres-

pondieron a diez sentencias, y a su vez a 18 demandas de

acciones de inconstitucionalidad, esto es, el 10% de las

demandas del universo de estudio, obtuvieron una senten-

cia favorable. Solamente se declararon inconstitucionales

normas locales y no se observa una tendencia determinante

en los Estados donde se cometieron violaciones trascen-

dentes. Fue en los Estados de Yucatán (sur), Chiapas (sur),

Sonora (norte), Baja California (norte), Chihuahua (norte),

Aguascalientes (centro), Colima (oeste), Nayarit (oeste) y

Oaxaca (sureste). Sólo en Yucatán dos veces se declaró la

inconstitucionalidad de una norma.

Las violaciones que alcanzan protección constitucio-

nal y que por su gravedad pueden invalidar una norma, son:

1. No fundar y motivar la dispensa de aquellos trámites

legislativos que propician el estudio, deliberación y dis-

cusión de una reforma. La Corte estimó que no se debe

llegar a un desconocimiento de la participación de las

minorías en la deliberación.

2. Basar una dispensa de trámites legislativos en la pre-

mura por cumplir el término constitucional federal de no

realizar reformas electorales trascendentes 90 días antes

del inicio del proceso electoral.


374

3. Votar en Pleno iniciativas sin pasar a comisiones, sin

justificar debidamente la dispensa del trámite.

4. Realizar cambios fundamentales a lo aprobado por el Pleno

mediante una Fe de erratas.

5. No hacer la convocatoria para la sesión de Pleno y lle-

varla a cabo.

6. Para la sesión de Pleno, no entregar copia de los dictá-

menes a los diputados con la antelación requerida.

7. Remitir al Pleno un dictamen que carezca de la totalidad

de las firmas de los integrantes de la Comisión.

8. Modificar un orden del día para introducir la discusión

y votación de un dictamen que no fue circulado

previamente.

9. Que en las votaciones, los resultados sean numérica-

mente incongruentes, como una votación de 38 dipu-

tados, donde sólo había 37 presentes.

10. Presentar un dictamen al Pleno sin el debido trámite

previo, ya sea que primero se entregue a la mesa direc-

tiva, o incluso obviar presentarlo a la Dirección General

de Servicios Parlamentarios.

375


11. Que los diputados tomen atribuciones que no les corres-

ponden dentro de la Mesa Directiva, como reanudar una

sesión plenaria por voluntad de un vicepresidente.

12. Las votaciones que por su importancia deben ser nomi-

nales y se hacen de forma económica, por ejemplo la

votación para omitir la lectura de un dictamen.

13. Aceptar como válida una votación con menor rigor, como

una votación que debió aprobarse con mayoría califica-

da y se hizo con mayoría absoluta.

14. Publicar una reforma electoral trascendente dentro de

los noventa días previos al inicio del proceso electoral,

o durante el proceso electoral y con ello contradecir lo

estipulado por el artículo 105 constitucional.

15. Aprobar una reforma constitucional estatal con menos

de la cantidad de ayuntamientos que su Carta local

establece.

16. Aprobar una reforma a una Constitución estatal donde

el Congreso local tomó como válidas actas de cabildo

que se presentaron sin la firma del secretario del

Ayuntamiento.


376

17. No expresar fehacientemente la voluntad del Ayun-

tamiento en las actas de cabildo donde deba aprobarse

una reforma constitucional estatal.

Estas violaciones procesales, aun cuando en algunas

ocasiones se realizaron sólo una vez, tienen carácter de obe-

diencia obligatoria, pues fueron votadas por más de ocho

votos, por lo tanto, las consideraciones de la Corte tienen

los mismos efectos que una jurisprudencia.

El tercer objetivo fue la determinación de los efec-

tos de las VPL que afectan el principio democrático,

esto dentro del marco de un Estado constitucional

y democrático de derecho, y en especial, en el con-

texto del desarrollo constitucional y democrático

mexicano.

Las acciones de inconstitucionalidad fueron diseñadas

para defender todos y cada uno de los preceptos constitu-

cionales, sin que existan agraviados en particular, lo que se

protege es la constitucionalidad o no de una norma general.

No obstante, en la materia que nos ocupa, se demostró que

las AI se utilizan más como un medio para defender intere-

ses jurídicos propios o de un sector determinado, que como

medio abstracto de control constitucional. Dentro de los

actores facultados por la Constitución federal para presen-

377


tar demandas de acciones de inconstitucionalidad, los que

reclamaron la inconstitucionalidad de una ley por vicios

de forma, fueron los partidos políticos con registro federal y

estatal, así como los diputados pertenecientes a las mino-

rías políticas en los congresos locales.

Además, la evidencia demuestra que las minorías

legislativas tienen pocas probabilidades de hacerse oír: tie-

nen que reunir un 33% de los integrantes del Congreso para

plantear la acción –lo que cada vez se dificulta más– y si no

alcanzan ese porcentaje, deben lograr que la dirigencia de su

partido los atienda y en nombre del partido político se inter-

ponga la acción, esto es una práctica común como lo demues

tran los datos, pero implica que los diputados locales deben

tener el suficiente volumen en su voz para ser atendidos por

su partido nacional y en un término de 30 días. Asimismo, los

partidos políticos sólo pueden interponer acciones en temas

electorales.

También se observó que hubo actores que no tenían

la suficiente información al plantear sus demandas, pues el

Congreso no les otorgó las copias certificadas de todo lo que

solicitaron, en cambio, el Congreso en su informe sí le otorgó

la información correspondiente a la Corte, esto indica que

algunas veces las minorías reclamaron VPL en una acción de

inconstitucionalidad simplemente por falta de información.


378

Del año 2006 al 2010 se observó un aumento en el

interés de la defensa de violaciones indirectas a la Consti-

tución y su consecuente atención de la Corte mexicana, así

como su mayor injerencia del control constitucional sobre

los actos internos del Legislativo. Se infiere la falta de meca

nismos para resolver recursos internos en las cámaras para

dirimir conflictos subsanables, o de menor gravedad, en aras

de proteger el principio democrático, con ello se centraliza

la vigilancia de los congresos locales en la Corte y el fede-

ralismo se desluce cuando los dilemas por vicios procesales

no se resuelven desde el Congreso estatal.

Lo anterior denota que: a) sí existen violaciones al

procedimiento legislativo; b) las minorías parlamentarias

que no encuentran un cauce al interior de las cámaras para

reclamar ese tipo de transgresiones, acuden a la Suprema

Corte de Justicia de la Nación; c) cuando estas minorías no

reúnen el 33% del mínimo requerido para demandar, acu-

den a su partido político para que la interponga, lo que resta

autonomía al legislador, y d) los partidos políticos sólo

pueden interponer demandas en materia electoral, lo que

reduce las posibilidades de que las VPL cometidas en la

aprobación de otras materias sean reclamadas.

Las evidencias indican que el control constitucional al

procedimiento legislativo en México por medio de las acciones

379


de inconstitucionalidad, no ha sido suficiente para proteger el

principio democrático en la elaboración de las normas. El Tri

bunal Constitucional mexicano es contradictorio, por un lado,

no estudia una gran cantidad de violaciones procesales por-

que considera que la votación del Pleno subsana cualquier

vicio, y se crea un ámbito en que los accionantes no fueron

escuchados y además, no podrán reclamar esas violaciones

ante ninguna instancia más; y por otro lado, cuando la Corte

decide entrar al estudio de las violaciones procedimenta-

les, y en una considerable cantidad estima que no son

trascendentes.

Es decir, detecta vicios pero los califica de intrascen-

dentes, pues la consecuencia sería excesiva: anular una

norma. Esto hace que subsista el problema de falta de legi-

timidad de las normas a pesar del instrumento de control

constitucional.

El control constitucional se justifica si protege el mo-

mento en que se traduce o desdobla la voluntad del pueblo

mediante los legisladores, en aquellos momentos en donde

se dota de legitimidad a la norma. Las garantías constitu-

cionales tienen el propósito de resarcir la transgresión cons-

titucional, y si no se alcanza este objetivo, debe privilegiarse

la defensa del bien jurídico protegido, la voluntad del pueblo

hecha ley. La finalidad del Estado constitucional y democrá-


380

tico de derecho es la legitimidad de los actos de autoridad,

el respeto a las normas y principios constitucionales.

Después de realizar la investigación, se observó que una

propuesta concreta puede ser el reenvío legislativo, es decir,

que cuando la Corte observe que se violó el principio demo-

crático devuelva la Ley al Congreso para que, subsane la

falta en los casos en que sea posible, lo que se traduciría en

dotar de la legitimidad democrática que le falte a la norma.

La propuesta de reenvío legislativo se basa, como se co-

menta, en la evidencia que la Corte no anula leyes que

están afectadas de violaciones procesales, en muchos casos,

a pesar de que la Corte reconoce que se trastocó el principio

democrático, no lo considera de tal magnitud como para

anular la ley. Además, el reenvío legislativo armonizaría la

tensión que existe entre democracia y control jurisdiccio-

nal, en especial ante la crítica al carácter contramayoritario

de las Cortes.

Las propuestas que a partir de los datos pueden

esbozarse:

– Reenvío legislativo para violaciones procedimentales sub-

sanables. Así se armoniza la tensión a la objeción del

carácter contramayoritario de la Corte, pues se le da

oportunidad al Legislativo de dotar de legitimidad a la

norma.

381


– Que los congresos implementen las vías internas nece-

sarias para solventar violaciones en la elaboración de la

norma, de tal suerte que se reduzca la necesidad de acu-

dir a la Corte como víctimas en un instrumento de control

abstracto, donde se observa, no resuelve con amplitud

los problemas de legitimidad democrática de las normas.

Por lo que hace a la hipótesis principal, se considera

que fue corroborada, ya que se demostraron las premisas

teóricas y empíricas, así como el contexto político bajo el

cual se planteó la necesidad de realizar este trabajo. Para

evidenciar la vulneración al principio democrático, fue pre-

ciso identificarlo en las normas y acciones que estructuran

la función legislativa. Por tanto, se sigue afirmando que en el

periodo de estudio en México, se cometieron violaciones

al procedimiento legislativo que vulneraron el principio de

mocrático, aun cuando el partido hegemónico se desarticuló

como tal y existió la mayor pluralidad política en las cámaras

legislativas conocida en la historia posrevolucionaria.

Ahora bien, las mayorías las han seguido manteniendo

el PRI y el PAN, por lo que no fue posible verificar la hipó

tesis secundaria que afirmaba que las violaciones al proce-

dimiento legislativo se cometían por diputados sin que fuera

determinante su filiación política. Bajo el método de inves-

tigación que se utilizó en este trabajo no es posible sostener


382

tal afirmación. Es probable que si esta medición se hace por

un tiempo más prolongado en un futuro, pueda arrojar la

información que se perseguía, siempre y cuando la pluralidad

política también incluya a las mayorías de los congresos.

Durante el periodo de estudio, convergieron elementos

que hacen a este periodo como único. Se reflejó la mayor

pluralidad experimentada por México en su etapa posrre-

volucionaria, y la primera etapa de la Corte como Tribunal

Constitucional. A partir del 3 de octubre de 2011 que termi-

nó la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación

a la fecha, los elementos han cambiado, la Corte se en-

cuentra formalmente en otra etapa de interpretación cons-

titucional, ello lo evidencia el inicio de la Décima Época en

el Semanario Judicial de la Federación. Y por lo que hace al

contexto político, es un hecho que a partir del año 2012, el PRI

ha recobrado la silla presidencial y una gran cantidad de

posiciones de representación popular en México en todos los

niveles, esto dará pie a continuar con la investigación bajo

un distinto contexto político e institucional.

ANEXOS

385

Anexo 1. Formato de captura, acciones de inconstitucionalidad, violaciones al procedimiento.451

Fecha de captura

Número completo de expediente

Nombre de quien recabó información

Expedientes acumulados a la ejecutoria

REGLA DE MAYORÍA

Describir causa 1.- CRITERIO DE LA CORTE

( ) ¿Entró al estudio?

( ) ¿Se comprobó el hecho?

( ) ¿Fue VPL?

( ) ¿Fue VPL invalidante?

FASE DEL PROCEDIMIENTO

( ) Introducción o iniciativa

( ) Deliberación en Comisión

( ) Deliberación en Ayuntamientos

( ) Deliberación en Pleno

( ) Resolución en Pleno

( ) Otro ¿Cuál?

Describir causa 2.- ( ) ¿Entró al estudio?


( ) ¿Fue VPL?







( ) Otro ¿Cuál?



( ) ¿Fue VPL?







( ) Otro ¿Cuál?

Observaciones

451 Abreviaturas: A.I. (Acciones de Inconstitucionalidad); VPL (Violaciones al Procedimiento Legislativo).

386

REGLA DE PARTICIPACIÓN

Describir causa 1.- CRITERIO DE LA

CORTE

( ) ¿Entró al

estudio?

( ) ¿Se comprobó

el hecho?

( ) ¿Fue VPL?

( ) ¿Fue VPL

invalidante?




( ) Deliberación en

Ayuntamientos



( ) Otro ¿Cuál?

Describir causa 2.- ( ) ¿Entró al

estudio?

( ) ¿Se comprobó

el hecho?

( ) ¿Fue VPL?

( ) ¿Fue VPL

invalidante?




Ayuntamientos



( ) Otro ¿Cuál?

Describir causa 3.- ( ) ¿La Corte entró

al estudio?

( ) ¿Se comprobó

el hecho?

( ) ¿Fue VPL?

( ) ¿Fue VPL

invalidante?




Ayuntamientos



( ) Otro ¿Cuál?

Observaciones

REGLA DE PUBLICIDAD


CORTE

( ) ¿Entró al

estudio?




387

( ) ¿Se comprobó

el hecho?

( ) ¿Fue VPL?

( ) ¿Fue VPL

invalidante?


ayuntamientos



( ) Otro ¿Cuál?

Describir causa 2.- ( ) ¿Entró al

estudio?

( ) ¿Se comprobó

el hecho?

( ) ¿Fue VPL?

( ) ¿Fue VPL

invalidante?




Ayuntamientos



( ) Otro ¿Cuál?

Describir causa 3.- ( ) ¿La Corte entró

al estudio?

( ) ¿Se comprobó

el hecho?

( ) ¿Fue VPL?

( ) ¿Fue VPL

invalidante?


( ) Deliberación en Comisión,


Ayuntamientos



( ) Otro ¿Cuál?

Observaciones

OTRO TIPO DE VIOLACIONES AL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO


CORTE

( ) ¿Entró al

estudio?

( ) ¿Se comprobó

el hecho?

( ) ¿Fue VPL?

( ) ¿Fue VPL

invalidante?





Ayuntamientos



( ) Otro ¿Cuál?

388



( ) ¿Fue VPL?







( ) Otro ¿Cuál?

Describir causa 3.- ( ) ¿La Corte entró al estudio?


( ) ¿Fue VPL?







( ) Otro ¿Cuál?

Observaciones

PREGUNTAS ADICIONALES

¿La Corte detectó de oficio violaciones al procedimiento legislativo?

Sí ( ) No ( )

Observaciones

Si existe voto adicional sobre el procedimiento legislativo, este fue:

Particular ( ) Concurrente ( )

Minoritario ( ) Particular ( )

Sentido del voto adicional respecto a las VPL ( ) Invalidantes

( ) Intrascendentes

( ) Inexistencia de VPL

( ) Otro:

¿Las razones contenidas en los considerandos que fun-dan los resolutivos son obligatorias? (Votación de al me-nos ocho votos) Sí ( ) No ( )

389

FILIACIONES POLÍTICAS

Integración de la Legislatura que

aprobó la norma impugnada

Partido Político Número de

diputados

Total

Filiación política del grupo par-

lamentario dominante en la

cámara

Tipo de mayoría

( ) Calificada

( ) Absoluta

( ) Relativa

Filiación política del partido del

Ejecutivo

¿Coincide la filiación política del

partido dominante en la cámara

legislativa, con la del Ejecutivo?

( ) Sí ( ) No

Periodo del Ejecutivo De: a:

Periodo de la legislatura De: a:

Fecha de publicación de la norma

que se impugna

Observaciones

390

Añ

oLe

gis

latu

raTi

po

PA

NP

RI

PR

TP

RD

-PC

M-

PS

UM

-PM

SP

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DP

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00

00

10

00

178

1964

XLV

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00

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00

32

19

64

XLV

ITO

TAL

20

17

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00

00

51

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00

21

0

1967

XLV

IIM

R1

177

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00

00

00

00

00

178

1967

XLV

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00

00

00

05

100

00

34

19

67

XLV

IITO

TAL

20

17

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00

00

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21

2

1970

XLV

III

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00

00

00

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8

1970

XLV

III

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00

00

00

05

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00

35

19

70

XLV

III

TOTA

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02

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1973

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00

01

00

00

194

1973

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21

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06

100

00

37

19

73

XLI

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25

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00

71

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23

1

1976

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00

01

00

00

196

1976

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09

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19

76

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TAL

20

19

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00

00

10

12

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02

37

1979

LIM

R4

296

00

00

00

00

00

00

300

1979

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100

100

19

79

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43

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01

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1982

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00

00

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1982

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19

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20

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0

1985

LIII

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1988

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1988

LIV

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19

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1994

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1994

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94

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1997

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1997

LVII

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19

97

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2000

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2003

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LVIX

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20

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0

2012

LXII

RP

6249

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200

20

12

LXII

TOTA

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394

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396

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.44

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May

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Agu

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Agu

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May

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No

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397

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Chi

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2006

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PRD

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2012

PRI

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lN

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1994

Mic

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I61

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May

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1994

PRI

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1998

Mic

hoac

ánPR

I43

.33

May

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aM

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1998

PRI

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2002

Mic

hoac

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May

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ativ

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icho

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2002

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2006

Mic

hoac

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May

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hoac

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1994

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2002

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2002

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bsol

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Mor

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2006

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eSí

2010

Mor

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PRI

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Mor

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2010

PAN

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rent

eSí

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Mor

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2012

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1994

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PRI

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Pueb

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2010

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2012

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rent

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1998

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Que

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Que

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