Foro regional de expertos Noviembre 2015 Descentralización y prestación de los servicios de acueducto en Colombia, una mirada institucional.

Foro regional de expertosNoviembre 2015

Descentralización y prestación de los servicios de acueducto en Colombia, una

mirada institucional

Maestría en Estudios Interdisciplinarios sobre el Desarrollo-CIDER

Énfasis en profundización

Construir un marco analítico que incluye una revisión interdisciplinaria de las teorías relacionadas con los estudios sobre desarrollo.

Identificar y caracterizar un problema del desarrollo desde una perspectiva interdisciplinaria y su evolución en un periodo específico.

Analizar de manera sistemática e interdisciplinaria estrategias o modelos de intervención sobre un problema de desarrollo.

Entrega de la tesis de la Maestría en diciembre de 2014

Agenda La responsabilidad del proceso de descentralización administrativa en el estado

actual de la prestación del servicio de acueducto

Revisión de los enfoques y marcos analíticos del esquema de gestión de los servicios de acueductos y su relación con el modelo de descentralización política-administrativa. Revisión institucional de descentralización administrativa y su efecto en países

en vías de desarrollo

La descentralización y los servicios de acueductos.

Caracterización histórica de la descentralización y la prestación del servicio de acueducto

Criterios que articulan los enfoques sobre la descentralización administración y el desarrollo de acueductos.

Recomendaciones de Política Pública

Resumen

El presente trabajo reflexiona sobre la relación existente entre la descentralización administrativa a nivel municipal y el desarrollo del servicio de acueducto en Colombia.

El análisis abarca el estudio de la intervención pública que determinó orientar el desarrollo del servicio a partir de la delegación de la responsabilidad en cabeza de los municipios, de acuerdo con lo establecido en la Constitución de 1991.

A partir de la profundización de esta intervención pública, se plantean algunas conclusiones y recomendaciones orientadas a contribuir en el estudio de nuevas políticas públicas que permitan alcanzar de forma definitiva y sostenible la plena cobertura en Colombia de dicho servicio, tanto en las zonas urbanas como en las rurales.

Identificación del problema

Fuente: www.semana.com y www.portafolio.com

Falta de cobertura plena con suficiente calidad de los servicios de acueducto y alcantarillado

Por ejemplo: una mirada inicial al problema (Encuesta nacional de calidad de vida DANE-2013)

Identificación de la cadena de valorCaracterísticas de la prestación del

servicio de acueductos

Productor del servicio de agua potable no tiene control sobre las

fuentes

No existe una separación de las

diferentes actividades que

componen el proceso

productivo.

Las empresas se encargan de la

distribución del agua, asumen la facturación y la gestión del servicio

La prestación del servicio de acueducto: en Colombia, ésta es

asumida y sostenida por el orden municipal

•Existen 1122 municipios y más de 6453 prestadores de acueductos registrados, esto es, 5,75 prestadores por municipio.

•La atomización en varios prestatarios de acueductos es más marcada en municipios pequeños, menores a 2500 habitantes

Identificación de la cadena de valor II-Matriz de los principales actores

Actor 1 (Municipios) Actor 2 (Estado Central)Actor 3 (empresas privadas

ó públicas)Actor 4 (Usuarios)

Actor 1

(Municipios)- control territorial de las fuentes hídricas

Objetivo: Controlar/gestionar la prestación de

los servicios de acueducto y alcantarillado.Problemas: Baja capacidad técnica para ampliación de cobertura, elevado riesgo de corrupción administrativa, poca capacidad para la administración, operación y mantenimiento de las redes de acueducto urbanas y rurales

Presión política sobre recursos del

presupuesto nacional (transferencias)

Incentivos para capturas de

rentas privadas o públicas

Cobro de los servicios de

acueducto

Actor 2

(Estado Central)

Presión f ical central. Ejerce la regulación,

control y vigilancia de los servicios públicos domiciliarios

Objetivo. Aliviar presión f iscal nacional

por aumento de inversiones en infraestructura, regular, controlar y vigilar el sector de acueducto. Dictar las políticas públicas asociadas a la promoción de los servicios públicos. Medios Regulación, Vigilancia y Control de uso de recursos nacionales, regionales (regalías)

Incentivar la participación

privada en la construcción y operación de los acueductos en las zonas urbanas y rurales

Masif icación del servicio

para todos los habitantes del territorio nacional

Actor 3

(empresas privadas ó públicas)

Evitar interferencia de los municipios en la

gestión

Disminuir, evitar o mitigar la presión

regulatoria provenientes de las autoridades centrales y locales

Objetivo. Maximizar

benif icios. Problemas. Baja estructuración técnica de los proyectos de ampliación de redes. Mala calidad en la prestación de servicios. Medios. Cobro de tarifas f inales a los usuarios. Gestión de las tarifas de la calidad del servicio de acueducto

Cobro de los servicios de

acueducto

Actor 4 Demandar incremento en la cobertura con

calidad en las zonas rurales y urbanas

No hay relación directa con el Estado

Central

Demandar incremento en la

cobertura con calidad en las zonas rurales y urbanas

Objetivo: Recibir un servicio

a precios razonables con suf iciente calidad. Problemas. Acceso al servicio de acueducto.Mala calidad del servicio. Medios. Gestión ante las autoridades municiaples o ante las empresas prestadoras.

La teoría económica de redes no se reproduce en la prestación del agua potable

Supuestos Teóricos

•Exceso de oferta cobertura plena del servicio en zonas urbanas/rurales

• Capacidad instalada en redes

•Incremento en los niveles de calidad

•Tarifas con tendencia decreciente

Evidencias

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Porcentaje continuidad

Calidad general del sistema agua potable a través de acueductos (2012

Porcentaje de continuidad en la prestación del servicio por tipo de municipio según número de habitantes

Enfoques teóricos utilizados en el trabajo de grado

Económico

Histórico

Elección racional

.

Visiones conceptuales Bird, Litvack y Junaid (1998), la

descentralización no es ni buena ni mala, depende del diseño institucional específico en la cual ésta se implanta

Carlos de Mattos (1990), defiende la descentralización como mecanismo para superar este tipo de brechas

Rondinelli, Nellis y Shabbir (1984) En algunos países las políticas han sido diseñadas, organizadas e implementadas de forma inapropiada.

•Descentralización debe abogar por la construcción de un diseño institucional que genere los suficientes mecanismos que permitan crear responsabilidad fiscal y gobernanza.

•Debe ser un proceso que permita incrementar y construir la capacidad de las organizaciones locales y no gubernamentales para aceptar e implementar efectivamente las nuevas funciones y responsabilidades.

•El proceso de descentralización debe ser cuidadosamente propuesto y acompañado por el nivel central, y monitoreado con parámetros técnicos.

Neoinstitucionalismo

Descentralización y acueductos- análisis interdisciplinario

Visiones conceptuales Asthana (2003) la provisión de agua potable descentralizada es menos eficiente, (costo de operación por

producción anual y utilización del recurso)

(Romero Lankao, 2007, p. 30). Contemplar sus dimensiones como “recurso libre e indivisible, fundamental para el desarrollo social, con un significado religioso y cultural”

Salcido Ruiz, Gerritsen y Martínez (2010), políticas públicas como un proceso de aprendizaje colectivo entre sociedad y gobierno (democracia)

Gleick (1999) prestación del agua en condiciones de calidad favorables debe ser un derecho humano, extensivo a todas las comunidades sin distinción de raza o condición económica

Brook Cowen y Cowen (1998) el mecanismo idóneo para solucionar estos problemas derivados de la ineficiencia gubernamental y de la regulación es la privatización completa del recurso hídrico

•Se evidencia que el estudio de la prestación de servicios públicos ha tendido a centrarse en componentes de la dimensión económica de uso y gestión, tales como reducción de inversiones y autosuficiencia financiera, y ha omitido las dimensiones ambiental, institucional y social.

•Concentrar el estudio en torno a los indicadores de eficiencia empresarial no contiene el efecto multidimensional que tiene la prestación de los servicios básicos como el acueducto en la superación de la pobreza, su efecto en el cambio climático y el conflicto social latente que surgirá por el control de los recursos hídricos.

Análisis histórico- Administración Lleras Restrepo (1966-1970) Decreto 3178 de 1968 -Instituto Nacional de Fomento Municipal (INSFOPAL),

1

• Atender al suministro de agua potable, disposición adecuada de excretas y aguas servidas en las poblaciones del país de más de 2.500 habitantes.

2• Promover y crear, con la aprobación del Gobierno, empresas

regionales y locales de acueductos y alcantarillados

3

• Elaborar, para aprobación del Gobierno, normas de carácter sanitario para la construcción y explotación de acueductos y alcantarillados y vigilar su cumplimiento

4

• Colaborar con los organismos competentes en la protección de las cuencas hidrográficas y aguas del subsuelo y en el control de su contaminación.

Ejercicio de periodización histórica (1991-2013)

Identificación de puntos institucionales claves

Ley 141 de 1994-Régimen Legal de

las Regalías

Ley 142 de 1994 Ley de Servicio

Públicos Domiciliarios

Acto Legislativo de 2011- Ley 715 de

2001Norma que

reglamenta el esquema general

de participaciones

Constitución Política de 1991

Acto Legislativo N 4 de 2007 Ley 1176 de 2007Se reforma el

sistema general de

participaciones . Inclusión del sector de agua

potable a nivel

constitucional como un

sector primario

Plan Nacional de Desarrollo 2010-

2014Lineamientos

actualizados para la Política Pública en materia de los

servicios de acueducto y alcantarillado

Comisión de Regulación de

Agua y Saneamiento

Básico

Superintendencia de Servicios

Públicos Domiciliarios

Ley 1454 de

Ordenamiento Territorial 2011

Criterios que articulan los enfoques analíticos de la descentralización y el desarrollo de acueductos

Articulación teórica con trabajos que profundizan la intervención (Revollo y Londoño, 2010). provisión de acueductos es atomizada, producto de los procesos de

descentralización. El esquema no es homogéneo y se hace compleja su regulación por parte de un órgano nacional centralizado

Es indispensable desarrollar procesos de regionalización de empresas prestadoras de agua potable, lo que puede implicar la fusión o escisión de algunas empresas vigentes.

La misión de la pobreza del DNP destaca de forma relevante la “brecha” entre el sector urbano y rural en materia de acceso al servicio de acueducto y como esta brecha se ha ampliado en los últimos años

Contradice el Principio básico de la descentralización era asignar en los municipios los recursos de forma equitativa entre las diferentes zonas rural o urbana que los componen

Maldonado y Vargas (2004) recomiendan que en la gestión de los acueductos se tenga en cuenta la dimensión política de la descentralización y se articule esta gestión con los elementos ambientales y sociales propios de cada territorio

La visión neoinstitucional demuestra que la profundización de la descentralización generó un modelo de gestión pública complejo de administrar que no ha arrojado los resultados esperados en términos de eficiencia administrativa.

Efecto positivo de aglomerar los mercados de servicios públicos de agua potable y saneamiento básico mediante las iniciativas de regionalización como las propuestas en la Ley de Ordenamiento Territorial para aprovechar dichas economías de escala

Cambio en el modelo institucional

• La tensión entre Estado Central y municipios se acentuará en los próximos años por las presiones fiscales que tiene el Gobierno Central

• Se requiere articular una política pública que integre el medio ambiente con la gestión de los acueductos

Integración institucional con la gobernanza del agua, como la interacción entre actores involucrados colectivamente alrededor de un tema o problema que conduce a la formulación de normas sociales. Hufty (2009)

acueducto alcantarillado aseo0

500

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inversiones costos y gastos

(cifras en miles de millones pesos). Fuente SSPD 2010-2011 Sist

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Problemas y desafíos planteados en el proyecto de grado

•Se evidencia que el sector de acueducto va a requerir un cambio en el modelo de financiamiento para enfrentar las inversiones futuras.

•Inversiones que serán más costosas en términos económicos y sociales, en la medida en que se profundice el cambio climático y no se desarrollen políticas públicas orientadas al cuidado del medio ambiente.

•El sistema de financiación de los acueductos depende de las transferencias que realiza el sector central

•No se sostiene en las tarifas del servicio, lo que refleja una debilidad institucional y gerencial que no contribuye a la sostenibilidad en el mediano plazo del sector de acueducto

.

•Los intereses del Estado Central se han enfocado en las labores de regulación, vigilancia y control pero no se ha revisado la conformación de la red

•No hay un control efectivo sobre la calidad y continuidad del servicio de agua potable, lo que genera impactos negativos para la salud pública y el desarrollo humano de las comunidades

•Hay corrupción administrativa e ineficaz gestión de los recursos públicos destinados a la construcción de acueductos

•En la provisión de agua potable no hay un mecanismo que vele por los intereses de las comunidades rurales y los sectores más pobres

¿Un nueva política pública CONPES 3810 de 2014?

•El Documento CONPES 3810 de 2014, recoge varios de los aspectos mencionados a lo largo del presente trabajo de grado:

•Corrobora que los municipios no tienen la capacidad institucional, financiera u organizacional para desarrollar los proyectos de infraestructura.

•Resalta la baja asignación de subsidios en los sectores rurales, la elevada brecha en la calidad del servicio de estos sectores frente a los urbanos

•Destaca la ausencia de planeación para la construcción de redes y acueductos

•Diagnóstico detallado sobre los riesgos de corrupción e ineficiencia administrativa en la gestión de los acueductos

Lineamientos de política pública

• Fortalecer el esquema institucional y de intervención en zonas rurales

• Fomentar la estructuración de esquemas sostenibles para el suministro de agua potable en zonas rurales;

• Realizar inversiones en infraestructura acorde con el contexto rural

¿Un nueva política pública CONPES 3810 de 2014?

Estrategia

Mantener la tendencia del Estado Central de solucionar los problemas regionales reforzando la planeación, información y regulación central.

Tutelar la ejecución y coordinación interinstitucional encaminada a intervenir los municipios y comunidades rurales,

.

Estado mantiene el uso de instrumentos:

Apuntan a disminuir el grado de libertad de los municipios,

Se da prevalencia al análisis enfocado hacia la rentabilidad y de las inversiones

Condiciona la asignación de recursos públicos futuros al desarrollo de proyectos supervisados por las autoridades centrales,

No se generan espacios para la apropiación local, o el fortalecimiento de instituciones regionales que puedan solucionar las fallas en la prestación de servicios de forma local o comunitaria

Refleja las tensiones institucionales entre el Estado Central y los municipios

Dentro del estudio es un ejemplo de las contradicciones históricas entre la Nación y los municipios en materia delos servicios públicos de acueducto y saneamiento básico.

Conclusiones

Al finalizar el año 2014, algunas capitales departamentales no cuentan con el servicio de acueducto, y en amplios municipios medianos y pequeños todavía no existe un servicio continuo con la suficiente calidad que debe tener un servicio básico para la existencia humana.

El análisis se sustentó en el uso de instrumentos neoinstitucionales que permitiesen identificar la trayectoria histórica y coyunturas críticas que expliquen las condiciones actuales de la prestación del servicio de acueducto.

Este análisis histórico-institucional permitió contrastar la dinámica del servicio de acueducto con otros servicios públicos (energía eléctrica, gas natural o telefonía móvil) que de forma contraria a la provisión de agua potable si alcanzaron la cobertura plena.

El enfoque neoinstiucional permite integrar múltiples disciplinas elementos esencial para la profundización en el estudio de una política pública, que como en el caso de la provisión de agua potable debe abarcar varias disciplinas.

Se concluye que para el sector de acueductos se requiere diseñar, estructurar y consolidar un esquema de gestión del servicio regional que permita articular las eficiencias derivadas de las economías de escala y de alcance; pero sin desconocer las particularidades ambientales, culturales, sociales y regionales.

Recomendaciones

Se propone desarrollar un esquema institucional que separe de forma funcional las actividades que componen la cadena de valor. Es decir que la administración de las cuencas debe recaer en instancias o entidades regionales y no locales.

Con los instrumentos otorgados en la Ley de Ordenamiento Territorial se pueden implementar asociaciones de municipios orientadas de forma exclusiva a gestionar los servicios públicos, lo que ha permitido disminuir los costos de operación, mantenimiento y administración de las infraestructuras.

Es necesario evaluar una eventual descentralización de las competencias regulatorias del Estado Central a los entes regionales o municipales.

Para alcanzar la cobertura plena de los servicios de acueductos en todas las zonas urbanas y rurales que conforman el territorio nacional, se requieren fortalecer y consolidar un sistema de información que recopila las condiciones de prestación de los servicios de acueducto en cada uno de los municipios.

Se evidencia que las operaciones pequeñas son las susceptibles de riesgos financieros, lo que invita a reflexionar sobre un nuevo modelo institucional que promueva el desarrollo de los acueductos en las regiones pobres y rurales, en especial para enfrentar los retos relacionados con el cambio climático, las inversiones de ensanche, y la creciente presión en la calidad del servicio.

Muchas gracias