Fiskalna politika

SADRŽAJ

1. UVOD..............................................................................................................................................1

2. POJAM I FUKCIJE FISKALNE POLITIKE.............................................................................2

3. CILJEVI I INSTRUMENTI FISKALNE POLITIKE................................................................3

3.1 CILJEVI FISKALNE POLITIKE........................................................................................5

3.2 INSTRUMENTI FISKALNE POLITIKE...........................................................................7

4. ZNAČAJ FISKALNE POLITIKE................................................................................................8

4.1 ODNOS FISKALNE I MONETARNE POLITIKE............................................................9

4.2 PODRUČJA FISKALNE POLITIKE................................................................................10

5. ELEMENTI FISKALNE POLITIKE........................................................................................11

5.1 VOĐENJE FISKALNE POLITIKE...................................................................................12

5.2 JAVNI RASHODI I PRIHODI...........................................................................................14

6. DOKTRINE U VEZI SA RAZVOJEM FISKALNE POLITIKE............................................15

6.1 OSNOVNE KARAKTERISTIKE KEYNESOVE DOKTRINE......................................15

6.2 POSTKEYNESIJANSKA SHVAĆANJA O FISKALNOJ POLITICI...........................17

6.3 KRITIKE KEYNESOVE DOKTRINE..............................................................................19

6.4 FISKALNA POLITIKA U 80-IM GODINAMA...............................................................21

7. ZAKLJUČAK...............................................................................................................................24

8. LITERATURA..............................................................................................................................25

1. UVOD

Fiskalna politika (engl. fiscal policy, njem. Fiskalpolitik, Steuerpolitik) je skup svih mjera

jedne države (vlade) kojima se utječe na zarade, imovinu i akumulaciju fizičkih i pravnih

osoba s ciljem prikupljanja sredstava za financiranje društvene potrošnje. Također,

korištenjem fiskalnih instrumenata (poreza, javnih rashoda, javnog duga) država utječe na

ukupne gospodarske troškove: zarade, zaposlenost, privredni rast itd. Država mjerama

fiskalne politike regulira ciklička kretanja u gospodarstvu.

Fiskalna politika najvažnija je sastavnica ekonomske politike, pa ju je stoga i jedino moguće

spoznati ako se ona promatra u kontekstu ukupne ekonomske politike. Fiskalna politika se

dakle, javlja u okviru ekonomske politike, kao njezin dio, čiji su predmet proučavanja javni

prihodi i rashodi. Kao pojam, fiskalna politika se javlja krajem 19.stoljeća, a svoju veću

afirmaciju postiže 30-tih godina prošloga stoljeća. Fiskalna politika se dakle, bavi načinima

prikupljanja novca u državnu blagajnu i njegovog trošenja. Najbolji način prikupljanja

sredstava za javnu raspodjelu predstavlja oporezivanje. Porezi su među najstarijim oblicima

fiskalnog zahvaćanja, te oni predstavljaju najizdašniji prihod uopće. Fiskalna politika dijeli se

na: ekspanzivnu i kontrakcijsku fiskalnu politiku. Ekspanzivna fiskalna politika se često

primjenjuje u vrijeme depresije u vidu smanjenja poreza i porasta javnih rashoda, dok se

kontrakcijska fiskalna politika primjenjuje u vrijeme inflacije u vidu povećanih poreza i

smanjenja javnih rashoda. U ostvarivanju ciljeva ekonomske politike fiskalna politika ima

veoma važne zadaće. To su: alokacijska, redistributivna i stabilizacijska zadaća. Suština

alokacijske funkcije je u tome da se rashodima i porezima preusmjeri dio sredstava od

zadovoljenja privatnih na podmirenje javnih potreba. Redistributivna funkcija fiskalne

politike objašnjava kako, dohoci i imovina nisu nigdje ravnomjerno distribuirani po svim

članovima jednog društva, te da razlike potječu od stjecanja dohotka na temelju kapitala i

rada, a zatim i transfera. Osnovna zadaća stabilizacijske politike jest postići i održati stabilnu

razinu cijena i zaposlenost. Ekonomska politika određuje fiskalnoj politici ciljeve, a to znači i

kriterije za ocjenu njezine učinkovitosti. Utvrđujući međuovisnost ciljeva i instrumenata

teorija ekonomske politike,a dio tog procesa je i fiskalna politika. Osnovni ciljevi fiskalne

politike su stabiliziranje makroekonomskih rizika koji bi se mogli pojaviti zbog brzog rasta

vanjskog i javnog duga, te jačanje gospodarskog razvoja kroz povećanje makroekonomske

stabilnosti.

1

2. POJAM I FUKCIJE FISKALNE POLITIKE

Fiskalna politika predstavlja oblikovanje poreza i javnih rashoda s ciljem da se ublaži jaz

gospodarskih ciklusa, te pridonese održavanju ekonomije pune zaposlenosti, oslobođene od

inflacije i deflacije. Upotreba fiskalnih prihoda (poreza, doprinosa, carina, taksi i sl.) i

proračunskih rashoda mora se vršiti u pravcu i na način ostvarivanja ciljeva i zadataka

makroekonomske politike (ubrzan gospodarski razvoj, konkurentska sposobnost

gospodarstva, puna zaposlenost, porast životnog standarda stanovništva).

Fiskalna politika se bavi načinima prikupljanja novca u državnu blagajnu i njegovog

trošenja.

Sastoji se od porezne politike i politike javnih rashoda. Pojam politika potiče od grčke riječi

polis – država, tj. riječi politikos – državni, javni, građanski. Politika je djelatnost vezana za

upravljanje odnosno rukovođenje državom. Pojam fiskalan potiče od latinske riječi fiskus,

koja označava državnu blagajnu i pravnu osobu koja je nosilac imovinskih prava i zastupa je

u svim njezinim imovinsko – pravnim odnosima.

Osnovne funkcije fiskalne politike mogu se definirati na slijedeći način:1

- stabilizacijska funkcija - nosioci fiskalne politike nastoje da njenim instrumentima

osiguraju gospodarsku stabilnost kao osnovu za nesmetano obavljanje ekonomskih

aktivnosti;

- alokativna funkcija - fiskalnom politikom i njenim instrumentima odnosno politikom

javnih prihoda i javnih rashoda utiče se na odluke gospodraskih subjekata u vezi sa

alokacijom oskudnih resursa na različite djelatnosti;

- redistributivna funkcija – fiskalna politika omogućuje nesmetanu opskrbu javnim

dobrima, odvijanje javne potrošnje i transfer sredstava prema ugroženim dijelovima

stanovništva.

1 Brummerhoff, Dieter: Javne financije, MATE, Zagreb, 1996., str. 27.

2

3. CILJEVI I INSTRUMENTI FISKALNE POLITIKE

Fiskalna politika je jedna od temeljnih segmenata ekonomske politike. Ekonomska politike

određuje fiskalnoj politici ciljeve, a to znači i kriterije za ocjenu njezine učinkovitosti.

Također, utvrđujući međuovisnost ciljeva i instrumenata teorija ekonomske politike

objašnjava proces ostvarivanja ciljeva ekonomske politike, a dio tog procesa je i fiskalna

politika.

Ekonomska politika je disciplina koja izučava javno ekonomsko djelovanje. Ona istražuje

proces u kojem se formiraju društvene preferencije, ostvaruje izbor instrumenata, donose

vladine odluke i poduzimaju tekuće mjere.

Nositelji ekonomske politike su svi oni subjekti koji neposredno utječu na izbor i ostvarivanje

ciljeva ekonomske politike. To su najčešće razna državna i kvazidržavna tijela ( središnje i

lokalne vlade, središnja banka...). Među nositelje ekonomske politike spadaju i političke

stranke, interesne skupine i razne međunarodne organizacije.

Osnovna obilježja nositelja ekonomske politike su:2

1) definirani interes

2) sposobnost odlučivanja od općeg značenja za normalno odvijanje reprodukcije što

izvire iz raspolaganja sredstvima, informacijama ili političkim ovlastima

3) akcijska sposobnost

4) određena samostalnost djelovanja

Fiskalna politika je dio ekonomske politike i od ostalih područja se razlikuje po svojim

instrumentima. Ona predstavlja politiku javnih prihoda i rashoda. Primarna funkcija

fiskalnog sustava je da osigura javne prihode za financiranje javnih rashoda. Osim te ona

ima i druge funkcije u cilju postizanja određenih ekonomskih i drugih društvenih ciljeva.

Masgrejev je nefiskalne funkcije poreza kojim se vrši intervencija države podijelio na:

- Alokativnu funkciju: porezima se postižu efekti usmjeravanja ili alokacije resursa

odvraćanjem ili poticanjem nekih aktivnosti;

2 Jurković, Pero: Javne financije, Massmedia, Zagreb, 2002., str. 54.

3

- Redistributivnu funkciju: primjenom određenih metoda oporezivanja se ostvaruje

preraspodjela nacionalnog dohotka;

- Stabilizacijsku funkciju: smanjenje ili povećanje poreza utječe na ponudu, potražnju,

zaposlenost, cijene.

4

3.1 CILJEVI FISKALNE POLITIKE

Temeljna karika u procesu formuliranja ekonomske politike je određivanje njezinih ciljeva.

Ciljevi se mogu definirati kao željena buduća stanja, najčešće različita od sadašnjeg, ali koja

se neće ostvariti sama od sebe kao rezultat autonomnog procesa ili promjene, već se mogu

postići samo svrhovitom ljudskom akcijom. Ekonomska politika spram ciljeva se odnosi kao

spram objekta svog djelovanja.

Cilj kao odluka izražava određeni interes njezinih donositelja ili onih u čije ime oni odlučuju,

da se ciljem uspostavlja odnos između nositelja odluke i nekog budućeg stanja i da cilj mora

biti ostvariv.3

Ciljevi moraju biti specificirani i mjerljivi ( kardinalno ili ordinalno ), te da je cilj moguće

ostvariti u danim okolnostima i raspoloživim sredstvima, te ciljevi moraju biti multivarijantni

i promjenjivi.

Cilj kao veza između sadašnjosti i budućnosti sadrži više dimenzija:4

1) kognitivno – prognostičku

2) normativno – vrijednosnu

3) akcijsko – političku

Izbor ciljeva i određivanje njihovih prioriteta je prije svega rezultat poličkog procesa.

Dvije sastavnice cilja:5

1) spoznajno – predikativna

2) akcijsko – politička

Ostvarenje bilo kojeg cilja ekonomske politike uvijek zahtijeva angažiranje određenih resursa,

te kod procjene mogućnosti realizacije određenog koncepta ekonomske politike broj ciljeva

ima znatnu ulogu. Što je broj ciljeva veći, mogućnost njihova potpunog ostvarenja je teža. Još

važnije s obzirom na to može biti u kakvom međusobnom odnosu stoje ti ciljevi. S tog

stajališta ciljevi se dijele na nezavisne, komplementarne i konfliktne. Relativno je mali broj

ciljeva ekonomske politike koji su međusobno nezavisni. Mnogo češće oni stoje u određenom

obliku međusobne sprege, bilo da su komplementarni ili konfliktni.

3 Brummerhoff, Dieter: Javne financije, MATE, Zagreb, 1996., str. 29.4 Jurković, Pero: Javne financije, Massmedia, Zagreb, 2002., str. 57.5 Ibidem, str. 58.

5

Među najvažnije ciljeve fiskalne politike spadaju:6

- Utjecaj na razinu realnog bruto domaćeg proizvoda i stimuliranje ekonomskog rasta;

- Utjecaj na razinu zaposlenosti;

- Ostvarivanje društveno prihvatljive jednakosti u raspodjeli dohotka i bogatstva

određene zajednice;

- Kontrola inflacije.

Fiskalna politika ima svoje globalne i specifične ciljeve.

Globalni ciljevi fiskalne politike su:7

- gospodarski rast i razvoj kroz poticanje rasta društvenog proizvoda;

- ekonomska ravnoteža i stabilnost cijena;

- pravednija raspodjela dohotka.

Specifični ciljevi fiskalne politike su:8

- financiranje ponude javnih dobara i usluga;

- ravnomjernija socijalna raspodjela javne potrošnje;

- stabilizacijska funkcija (kroz rast bruto društvenog proizvoda, rast zaposlenosti i

stabilne cijene);

- strukturno – razvojna funkcija.

6 Sever, Ivo: Fiskalna politika, 2008., str. 17.7 Ibidem8 Ibidem

6

3.2 INSTRUMENTI FISKALNE POLITIKE

Instrument je sredstvo pomoću kojeg se određeni cilj ostvaruje. To može biti neka ekonomska

veličina ali i neka od institucija gospodarskog sustava ( kamatna stopa, neki konkretni

porez...). Da bi se neka varijabla mogla definirati kao instrument ekonomske politike ona

mora biti upravljiva glede svog kvalitativnog i kvantitativnog određenja, djelotvorna glede

ostvarenja određenog cilja i mora se razlikovati u odnosu na druge instrumente sa stajališta

upravljivosti i posebno učinkovitosti.

Instrumenti ekonomske politike se klasificiraju u sljedeće grupe: instrumente javnih financija,

instrumente monetarno – kreditne politike, instrumente sustava i politike cijena, instrumente

vanjskotrgovinskog i deviznog sustava, instrumente sustava i politike dohodaka, instrumente

direktne kontrole.9

Instrumenti fiskalne politike osobito se koriste za ostvarivanje sljedećih ciljeva ekonomske

politike: pune zaposlenosti, stabilnosti cijena, poboljšanje bilance plaćanja, poticanje

proizvodnje tj. gospodarskog rasta, i za preraspodjelu dohotka tj. bogatstva.10

Odnos ciljeva i instrumenata pripada centralnim i najsloženijim pitanjima teorije ekonomske

politike. Na relaciji ciljevi – instrumenti rješava se pitanje konzistentnosti ekonomske politike

koja je ključna za njezinu učinkovitost. Testiranjem konzistentnosti ekonomske politike želi

se ustanoviti jesu li u danom okviru strukturnih, institucionalnih, političkih i drugih

ograničenja odabrani ciljevi i instrumenti međusobno sukladni.

Korištenje jednog određenog instrumenta u određeno vrijeme da bi se ostvario jedan ili više

postavljenih ciljeva. Mjere ekonomske politike zapravo se svode na promjenu nekog

postojećeg instrumenta ili uvođenje novog. Svaka mjera ekonomske politike redovito ima više

efekata, često divergentnih u odnosu prema postavljenom cilju, s tim da ti efekti mogu biti

neposredni ili posredni. Mjere ekonomske politike moraju biti ne samo dobro odabrane nego i

međusobno dobro izbalansirane u odnosu prema postavljenim ciljevima.

9 Jurković, Pero: Javne financije, Massmedia, Zagreb, 2002., str. 64.10 Sever, Ivo: Fiskalna politika, 2008., str.52.

7

4. ZNAČAJ FISKALNE POLITIKE

Proces financiranja zadovoljavanja javnih potreba, kao i svaki drugi proces financiranja,

obuhvaća osiguravanje sredstava i njihovo korištenje za određene namjene. Prihodi i rashodi

čine suštinske komponente financijske djelatnosti i predstavljaju osnovne instrumente

fiskalne politike.

Prihodi u rashodima nalaze svrhu svog postojanja, a sami rashodi su uvjetovani prihodima.

Da se javne potrebe mogu zadovoljiti bez utrošaka financijskih sredstava, ne bi bilo

potrebno pribavljati sredstva i ostvarivati prihode. Sa druge strane, nije moguće vršite

rashode bez prethodnog pribavljanja i ostvarivanja adekvatnih sredstava od strane nosioca

financiranja. Veći prihodi omogućavaju porast rashoda, a nužnost održavanja rashoda na

određenoj razini ili njihovog povećanja iziskuje adekvatne prihode. Također, vrijedi i

suprotno da su rashodi determinirani uvjetima i mogućnostima ostvarivanja prihoda. U

zemljama gdje su te mogućnosti veće, objektivno je moguće pribavljati veća sredstva i time

više trošiti za javne potrebe.

Fiskalna politika podrazumijeva način na koji vlada bira trošenje svog budžeta u cilju

pružanja javnih usluga i roba građanima, često ih nazivaju “troškovima“.11 Ove robe i

usluge obuhvaćaju javnu infrastrukturu, edukaciju, zdravstvo, javnu sigurnost, pravosuđe,

itd. Vlada se zalaže da pronađe najbolje metode za financiranje ovih troškova preko raznih

vrsta poreza kao što su: PDV, carinske takse, porez na plaće, porez na prihode korporacija,

doprinos za socijalnu sigurnost, itd.. U tijeku implementacije poreznih politika, vlada nastoji

osigurati nisku razinu poreznih opterećenja i jednako tretiranje kako za posao tako i za

građane.

Fiskalna politika je usmjerena na korištenje instrumenata javnih prihoda i rashoda, kao i

instrumente financiranja javne potrošnje, bilo da je u pitanju opća ili zajednička javna

potrošnja, kojima se ostvaruju određeni ciljevi ekonomske politike.12 Mjere fiskalne

politike, svode se na promjenu postojećih i uvođenja novih instrumenata, a ti instrumenti

mogu biti važni stabilizatori u gospodarskom sustavu.

4.1 ODNOS FISKALNE I MONETARNE POLITIKE11 Sever, Ivo, Drezgić, Saša: Koncepcija i strategija socijalnih odnosa u hrvatskom društvu – distribucija dohotka i imovine, Ekonomija, RIFIN, 2003, str. 259.12 Sever, Ivo: Fiskalna politika kao bitan činitelj koncepcije i strategije gospodarskog i socijalno razvoja. // RIFIN-Ekonomija/Economics. 9, 3; 2002., str. 583.

8

Fiskalna politika utječe i na ostvarivanje drugih važnih ciljeva: politika obrazovanja,

znanstvena politika, kulturna, stambena, itd. Činjenica je da se svi ciljevi ekonomske

politike ostvaruju korištenjem fiskalne politike.

Međutim, činjenica je da je za uspješnu monetarnu politiku i održavanje makroekonomske

ravnoteže od izuzetnog značaja odnos između fiskalne i monetarne politike. Naime, ukoliko

fiskalna politika predviđa veću potrošnju od tekućih redovnih budžetskih, stvaraju se

inflatorni pritisci, naročito ukoliko je ta fiskalna ekspanzija usmjerena u potrošnju, a ne u

investicije. Da bi obuzdala inflatorne pritiske, monetarna politika svojom restriktivnošću

može zakočiti rast privatnog dijela gospodarstva.

Zato bi javnost trebala biti svjesna svih mogućih posljedica prekomjerne državne potrošnje.

4.2 PODRUČJA FISKALNE POLITIKE

9

Fiskalna politika ima tri velika područja: alokaciju, distribuciju i stabilizaciju. Mjerama

alokacije fiskalna politika utječe na usmjeravanje i korištenje gospodarskih resursa.

Preraspodjela nacionalnog dohotka sastoji se od promjene rezultata koji proizlaze iz tržišne

raspodjele, prije svega raspodjele dohotka i imovine i omogućavanja jednakog pristupa i

korisnosti javnih dobara za sve građane. Što se stabilizacione politike tiče njezin zadatak je

da korigira odstupanja i oscilacije na tržištu što znači kretanje i stabilnost cijena.

Fiskalna politika se od ostalih područja ekonomske politike razlikuje samo po svojim

instrumentima, a ti instrumenti su različiti oblici javnih prihoda i rashoda.

10

5. ELEMENTI FISKALNE POLITIKE

Osnovni elementi fiskalne politike su:13

- politika javne potrošnje odnosno proračunska politika – proračun predstavlja novčani

predračun države koji se određuju prihodi i rashodi državnih tijela prema unaprijed

određenim namjenama,

- politika javne potrošnje definira načine potrošnje odnosno namjenu svih sredstava koja

postoje u proračunu - proračun u našoj zemlji predlaže ministarstvo financija, a usvaja

ga Sabor i on ima snagu zakona,

- porezna politika odnosno politika proračunskih prihoda – da bi se proračun mogao

trošiti za različite namjene potrebno je da se odrede načini punjenja proračuna, proračun

države se puni iz njezinih prihoda odnosno iz različitih vrsta poreza i drugih izvora koje

država odnosno fiskalna vlast prikuplja.

Definiranjem osnovnih elemenata fiskalne politike u velikoj su mjeri definirani i

instrumenti fiskalne politike – razina proračunske potrošnje, razine transfera, autonomni

porezi i razina poreznih stopa. Fiskalna vlast može na gospodarske subjekte utjecati i

preko proračunske politike i preko politike proračunskih prihoda odnosno preko javne

potrošnje i preko porezne politike. Na primjer, ako je cilj nosioca ekonomske politike u

određenom razdoblju da povećaju ulaganja gospodarskih subjekata u određenu

djelatnost onda će vrlo vjerojatno svim poduzećima koja se odluče na obavljanje te

djelatnosti smanjiti poreze kako bi ih stimulirala. Na taj način bi fiskalna vlast utjecala

na gospodarske tijekove svojom poreznom politikom. Ako bi poduzeća koja se odluče

da uđu u navedenu granu dobivala i druge vrste pomoći (na primjer subvencije), onda bi

fiskalna vlast i kroz javne rashode utjecala na gospodarski život.

13 Sever, Ivo: Socijalna neravnoteža zahtijeva ekonomsko-fiskalnu politiku državnog intervencionizma. // Ekonomija, 4; 2002., str. 769.

11

5.1 VOĐENJE FISKALNE POLITIKE

Iako je područje djelovanja fiskalne politike mnogo šire, moglo bi se reći da postoje dva

osnovna načina za vođenje fiskalne politike:14

- vođenje ekspanzivne fiskalne politike – podrazumijeva niže porezne stope i veću

potrošnju države;

- vođenje restriktivne fiskalne politike – fiskalna politika sa višim poreznim stopama i

ograničavanjem državne potrošnje.

Vođenje fiskalne politike ne može biti nezavisno od vođenja monetarne politike, kao što se

ni monetarna politika ne može formulirati i provoditi bez obzira na način na koji se provodi

fiskalna politika. One su međusobno povezane ne samo kao dijelovi ekonomske politike

države već i zbog toga što se i jednom i drugom može djelovati na iste ekonomske

kategorije zbog čega moraju biti usklađene.

Na polju fiskalne politike za hrvatsko gospodarstvo, najvažnije je povećanje proračunskih

prihoda. Već su poduzete mjere povećanja trošarina na gorivo, cigarete, poreza na impulse

mobilne telefonije i poreza na luksuzna dobra, ali problem je što oni imaju mali udio u

strukturi proračunskih prihoda. Iz razloga što najvažniju stavku u strukturi prihoda državnog

budžeta ima porez na dodanu vrijednost, posebno se težiti njegovom povećanju.

Povećana je stopa PDV-a sa 23% na 25%. Da bi došlo do poboljšanja naplate poreznih

prihoda, neophodno je povećati efikasnost porezne administracije u smislu ažurnosti i

kontrole naplate.

Međutim, kontrola naplate poreznih prihoda uglavnom zahtijeva povećanje broja zaposlenih

u tom segmentu, kao i određeno vrijeme potrebno za nadgledanje, što dovodi do rasta

rashoda države.

Krajnji financijski efekti ovog poduhvata su u velikoj mjeri neizvjesni, ali ih je ipak

potrebno razmotriti. Povećano zaduživanje države kod međunarodnih financijskih institucija

otvara mnogobrojna pitanja vezana za javni ukupni vanjski dug Hrvatske, što izlazi iz

okvira mjera za povećanje proračunskih prihoda i ulazi u domenu ekonomskih mjera u

14 Sever, Ivo: Fiskalna politika kapitalističke restauracije i socijalna struktura. // Znanstveni skup Stabilizacija - participacija -razvoj povodom 80. obljetnice rođenja akademika Jakova Sirotkovića, professora emeritusa. 1 (2002) , -; str.197.

12

domeni financijskog sektora, za jačanje financijske discipline i uspješno vođenje

ekonomske politike.

13

5.2 JAVNI RASHODI I PRIHODI

Javni rashodi su svi izdaci države u najširem smislu radi obavljanja njenim ustavom i

zakonom određenih funkcija. Dinamika javnih rashoda obično se mjeri njihovim udjelom u

bruto domaćem proizvodu, a elastičnost postupkom prirasta javnih rashoda u odnosu na

postupak prirasta BDP-a. Tijekom godina javni rashodi su se ubrzano povećavali. Prvi koji

je upozorio na ubrzani rast javnih rashoda bio je njemački teoretičar Adolf Wagner u 19.

stoljeću. Uzroci ubrzanog rasta javnih rashoda su bili:15

- širenje funkcija države,

- povećanje broja stanovnika,

- veća podjela rada,

- proces urbanizacije,

- veća gustoća naseljenosti,

- demokratizacija društva,

- globalizacija.

Proračun je glavni instrument financiranja javnih rashoda. On je plan prihoda i rashoda

države za naredno godišnje razdoblje. Velika ekspanzija javnih rashoda dovela je u pitanje

temelje mješovitog gospodarstva i zbog toga se javlja pitanje ograničavanja daljeg rasta

javne potrošnje. Stoga se s razlogom postavlja nekoliko ključnih pitanja koja se tiču

racionalizacije javnih rashoda.

Država stiče svoje prihode u obliku poreza, doprinosa, carina, taksa, naknada i javnog duga.

Sve su to tekući prihodi države osim javnog duga, koji je tekući , ali i izvanredni prihod.

Država može stjecati svoje prihode još i na temelju vlasništva nad kapitalom, prodajom

imovine, emisijske dobiti i slično. Treba uzeti u obzir da svaka zemlja ima različit sastav

javnih prihoda, pa stoga i klasifikacije neće uvijek biti iste.

15 Sever, Ivo: Fiskalna politika, 2008., str.61.

14

6. DOKTRINE U VEZI SA RAZVOJEM FISKALNE POLITIKE

6.1 OSNOVNE KARAKTERISTIKE KEYNESOVE DOKTRINE

Keynes stavlja u centar svojih razmatranja ekonomske političke mjere, nastojeći da pronađe

sredstva, da bi pomoću njih izvukao kapitalizam iz njegove krize. Osnova keynesovih

razmatranja su tri osnovne agregatne veličine: ponuda, puna zaposlenost i efektivna

potražnja, a osnovni faktor društvene reprodukcije je ukupna potražnja.

U kapitalizmu je evidentan raskorak između globalne efektivne potražnje i ukupno

ostvarenih novčanih dohodaka, a na prvom mjestu između novčane i realne akumulacije.

Ukupna potražnja je predstavljena dvijema komponentama: potrošnjom i investicijama.

Kolika će potrošnja biti zavisi od ostvarenog nacionalnog dohotka te sklonosti ka potrošnji.

Uvijek kada se realni dohodak povećava, dolazi i do povećanja potrošnje, ali manje u

odnosu na povećanje dohotka (granična sklonost ka potrošnji), jer određen iznos odlazi na

štednju.16

Štednja je razlika između dohotka i efektivne potrošnje. Bitan uvjet ravnoteže u procesu

reprodukcije je da se cjelokupan iznos štednje utroši na investicije. (Keynesova formula:

štednja=investicije)

Stvarnost, međutim, ne dovodi do automatskog korištenja štednje za investicije, jer je

investicijska aktivnost uvjetovana veličinom profitne stope (granična efikasnost kapitala) i

visinom kamatne stope koja je u prvom planu.17

Keynes je na prvom mjestu pristalica miješanja u privatno-gospodarske odnose i u

reguliranje tih odnosa. Budući da kapitalizam prati kronična pojava nedovoljnosti globalne

potražnje, Keynes se zalaže za aktivno angažiranje države u stvaranju dodatne investicijske

i potrošne potražnje.

U domeni porezne politike Keynes se pojavljuje kao pristalica progresivnog oporezivanja,

kojim treba ići na jače zahvaćanje onog dijela dohotka koji je namijenjen štednji, čime bi se

suzbijalo opadanje sklonosti ka potrošnji. Keynes zastupa mišljenje da je potrebno ići na

politiku jačanja efektivne tražnje monetarno fiskalnim akcijama i iznad razine realnog

dohotka.

16 Samuelson, P.A., Nordhouse, G: Ekonomija, Mate, Zagreb, 1992., str. 622.17 Ibidem

15

U razdobljima depresije, država intervenira mjerama ekspanzijske fiskalne politike koje

djeluju u pravcu oživljavanja gospodarstva. Ove mjere se provode bilo smanjenjem poreza

od stanovništva, bilo povećanjem rashoda, s tim da povećanje rashoda ima jače djelovanje.

Za razliku od ekspanzijske fiskalne politike, kontrakcijske fiskalna politika će ići na

smanjenje rashoda i povećanje poreza, što će rezultirati smanjenjem proizvodnje,

zaposlenosti, potrošnje i investicija.

Suvremena financijska teorija je razvila i primjenu tzv. automatskih ili ugrađenih

stabilizatora. Oni predstavljaju takve javne rashode i prihode koji automatski, bez naročitih

odluka državnih organa imaju kontraciklično djelovanje.

16

6.2 POSTKEYNESIJANSKA SHVAĆANJA O FISKALNOJ POLITICI

Prema poznatom američkom ekonomisti prof. Paulu Samuelsonu fiscal policy služi za

obilježavanje upotrebe oporezivanja kao i javnih rashoda u procesu koji je usmjeren na:

sprječavanje pada u gospodarskom ciklusu, održavanje takvog stanja u gospodarskom

životu koje se karakterizira visokom stopom zaposlenosti bez izražene inflacije i deflacije.

R. A. Musgrave ukazuje na tri bitne funkcije fiskalnog sustava:18

1. Alokativna funkcija - financiranje ponude javnih dobara i usluga

2. Stabilizacijske - djelovanje na razinu agregatne potražnje

3. Redistributivna - preraspodjela dohotka između stanovništva sa različitim

dohocima.

Termin funkcionalne financije u Lernerovoj interpretaciji služio je za obilježavanje upotrebe

javnog duga u anti-recesivne ciljeve, da bi u kasnijoj fazi njegovog stvaralaštva

funkcionalne financije dobile znatno šire značenje. Prema ovoj koncepciji osnovna funkcija

pojedinih instrumenata javnih financija - poreza, javnih rashoda, proračuna i sl. ne sastoji se

samo u financiranju javnog sektora. Ovi instrumenti dobivaju znatno šire značenje i koriste

se kao instrumenti kompenzacije varijacija u privrednoj aktivnosti prvenstveno u vezi sa

kroničnom nedovoljnošću globalne potražnje.

Nasuprot situaciji, koja je karakteristična za prethodne decenije, kada je ekonomska

nestabilnost uglavnom bila inicirana unutrašnjim faktorima, poremećaji u 70-im i početkom

80-tih godina su bili uvjetovani pored unutarnjih situacija i zbivanjima na međunarodnom

planu (propast Bretton Woodskog sustava poslije napuštanja fiksnih pariteta deviznih

tečajeva, ukidanje konvertibilnosti US$ u zlatu, skok cijena nafte i sl.). Ovi poremećaji

dolaze do izražaja prvenstveno kroz recesiju u gospodarstvu, izuzetan porast nezaposlenosti,

kao i kroz izraženu inflaciju. Pored toga evidentno je i oživljavanje protekcionizma i

prisutnost rizika mogućeg sloma sustava međunarodnog plaćanja i financiranja.

Neosporno je da je restriktivni karakter monetarne politike većine razvijenih zemalja

Zapadne Europe doveo u posljednje vrijeme do smanjivanja inflacije na razinu početkom

70-ih godina, ali je ovo bilo praćeno smanjivanjem stope rasta, povećanjem nezaposlenosti,

i kriznim stanjem na nekim sektorima. Provođenje isključivo monetarističkog koncepta ne

18 Sever, Ivo: Fiskalna politika, 2008., str.91.

17

može donijeti rješenje osnovnih teškoća sa kojima su suočene gospodarstva ovih zemalja.

Suvremena makroekonomska politika treba predstavljati kombinaciju mjera iz više

segmenata ekonomske politike - monetarne, fiskalne, politike platne bilance, dohodaka,

cijena i sl. U pogledu fiskalne politike značajno je, da je ekonomska situacija u 70-im

godinama, a posebno u 80-im inicirala u domeni fiskalne politike - politiku ograničavanja

agregatne potražnje, kao i ekonomsko-političke mjere koje su prvenstveno bile usmjerene

na redukciju proračunskih deficita. Do izražaja dolaze kritike fiskalne politike i to na

slijedeća dva sektora:

- u pogledu nedovoljne efikasnosti u reduciranju fiskalnih deficita, koji su naročito

došli do izražaja poslije 73/74 godine,

- u nedovoljnoj efikasnosti u reduciranju rashoda javnog sektora, koji su nastali u

ranijim povoljnijim uvjetima vezano uz tzv. politiku blagostanja.

18

6.3 KRITIKE KEYNESOVE DOKTRINE

Keynesov pristup intervencionizmu je bio motiviran osnovnim principima anticiklične

ekonomske politike sa naglašenijom ulogom monetarno kreditne politike, a posebno fiskalne

politike. Evidentna je i razlika u pogledu karaktera državne intervencije. Dok je intervencijom

Keynesovog tipa bio prvenstveno ad hoc karaktera u suvremenim uvjetima on je direktno

vezan za provođenje određenih strukturnih promjena. Keynesova ekonomska teorija je de

facto teorija depresije. Problematika funkcioniranja tržišnog i cjenovnog mehanizma kao i

same inflacije tretira se periferno i ne predstavlja glavnu Keynesovu preokupaciju. Sve se

promatra u kontekstu savlađivanja krize i depresije.

80-tih do izražaja dolazi prodor tzv. nove klasične ekonomije ili monetarizma racionalnih

očekivanja. Međutim, ni koncepciju fridmanovskog monetarizma ne treba ocijeniti kao

prihvatljivu i to prvenstveno stanovište da je restriktivna monetarna politika jedini preduvjet

za vođenje uspješne antiinflatorne politike.

Druga polovina 70-tih dovodi do prodora novog teorijskog pravca supply side economics

(ekonomija ponude). Ona polazi od stanovišta da se osnovni uzroci ekonomskih poremećaja

nalaze na strani proizvodnje, a ne u domeni potražnje, čime odbacuju keynesijanski stav da

potražnja predstavlja osnovnu polugu kojom se kontroliraju gospodarska kretanja. Treba

istaknuti da fiskalna politika predstavlja jedan od glavnih instrumenata u okvirima supply side

economics kao doktrinarnog pravca, budući da se polazi od stajališta da se politikom

reduciranja fiskalnog opterećenja treba djelovati na porast privatne inicijative. Protiv inflacije

ekonomika ponude se bori kako mjerama financijske politike tako i proširenjem postojećih

kapaciteta. Protagonisti ekonomike ponude inzistiraju na svođenje uloge države u tolerantne

granice. Posebno značenje dobiva privatna inicijativa poduzetnika i ona u uvjetima stagflacije

treba predstavljati osnovnu pokretačku snagu za izlazak iz kriznog stanja.

Nasuprot keynesovog koncepta, koji je u osnovi makroekonomski, koncepcija supply side

economics je mikroekonomskog karaktera.

Naglašava se prednost ovog koncepta što se u praksi može kombinirati sa drugim

koncepcijama. Ovo se prije svega odnosi na monetaristički pristup i u tom pogledu su svakako

od značaja iskustva administracije predsjednika SAD Regana u proteklom periodu. Tako, de

facto, Reganova administracija pri koncipiranju ekonomske politike nastoji da kombinira tri

škole i to: monetarizma, supply side economics, i u određenoj mjeri elemente keynesijanizma.

19

Na doktrinarnom planu do izražaja dolaze i nadalje sporovi između pojedinih škola oko

rješavanja osnovnih problema, koji su prisutni u gospodarskom životu - inflacije, privrednog

rasta, prestrukturiranja gospodarstva i sl. Pored ostalog, ističe se, da iz istraživanja postojećih

efekata primjene supply side economics proizlazi da primjena ovog koncepta dovodi do

preraspodjele nacionalnog dohotka u korist krupnog kapitala, dok istovremeno pokazuje

limitirajuće efekte na preraspodjelu u korist stanovništva sa nižim primanjima. Od značaja je

naglasiti, da bi njena dosljedna primjena dovela do ukidanja brojnih socijalnih davanja,

subvencija i pomoći, koje je keynesijanski koncept uvodio u ekonomski život.

20

6.4 FISKALNA POLITIKA U 80-IM GODINAMA

U situaciji postojanja više škola ni jedna od doktrina ne predstavlja generalno prihvaćen okvir

za vođenje ekonomske politike. Sve više dolazi do izražaja stajalište, da je neophodna podrška

monetarnim akcijama i to prije svega mjerama iz sfere fiskalne politike, politike bilance

plaćanja, deviznog tečaja, kao i politike dohodaka i cijena.

Za razliku od situacije iz 70-ih godina kada je u politici smanjivanja inflacije većina

industrijski razvijenih zemalja poklanjala veću pažnju kontroli kamatnih stopa u 80-im

godinama poanta se stavlja na kontrolu monetarnih agregata, odnosno stopa njihovog rasta.

Od posebnog značaja je restriktivna monetarna politika SAD u proteklom periodu, koja je u

znatnoj mjeri doprinijela smanjivanju stope inflacije u SAD u usporedbi sa drugim zemljama,

razlici u kamatnim stopama između SAD i drugih zemalja i precijenjenom tečaju dolara.

Povećanje kamatnih stopa se samo u početnom periodu moglo pravdati isključivo

restriktivnom monetarnom politikom a kasnije u ovom pravcu djelovalo je i više drugih

faktora. Tako je neosporno, da je kao posljedica ekspanzivne fiskalne politike SAD povećana

potražnja za kreditom, što je uz danu akumulaciju djelovalo na povećanje kamatnih stopa.

Pored ostalog, određeni utjecaj na visinu kamatnih stopa imala su i očekivanja fiskalnih

neravnoteža u narednom periodu, što je bilo uvjetovano povećanjem deficita.

Mada je povećanje kamatnih stopa promatrano u svjetskim razmjerima fenomen od općeg

značaja, za SAD je karakteristično, da je došlo do više razine realnih kamatnih stopa u

usporedbi sa drugim zemljama. Ovo je, pored ostalog, doprinijelo i aprecijaciji dolara, kao i

prilivu kapitala iz inozemstva radi financiranja kako proračunskog deficita tako isto i deficita

tekuće platne bilance.

S obzirom da će većina faktora, koji djeluju na porast kamatnih stopa u prvoj polovini 80-ih

godina, u drugoj polovini decenije izgubiti na intenzitetu, realno je očekivati da će se, u

usporedbi sa sadašnjom razinom kamata, kamatne stope do 1990. g. smanjiti. Ovo se

prvenstveno odnosi na visoke fiskalne deficite i na restriktivnu orijentaciju monetarne politike

SAD, V.Britanije i SR Njemačke, što je u znatnoj mjeri uticalo na rast kamatnih stopa u

proteklom periodu. Međutim, kamatne stope će još uvijek biti iznad one razine iz 60-ih i 70-ih

godina. Očigledno, da bi, pored ostalog, ovakve tendencije utjecale i stvaranje povoljnije

klime u međunarodnim ekonomskim odnosima, na intenziviranje procesa oživljavanja

svjetske gospodarstva, kao i na otvaranje tržišta razvijenih zemalja izvozu iz zemalja u

21

razvoju.

Fiskalna politika imala je restriktivnu orijentaciju. Do izražaja su dolazile kritike fiskalne

politike i to:

- Neefikasnost u reduciranju fiskalnih deficita

Fiskalni deficiti su u suvremenim financijama naročito došli do izražaja u periodu od 1973 -

1974. g. nadalje i njihova prisutnost predstavlja jednu od bitnih karakteristika fiskalne politike

i industrijski razvijenih zemalja u 80-tim.

Svakako da su u proteklom periodu fiskalni deficiti predstavljali značajan generator inflacije i

to naročito ukoliko se njihovom financiranju prilazilo kroz dodatnu emisiju novca. Potreba da

se priđe njihovom financiranju je dovodila u pojedinim zemljama do Crowding-outa. Pod

terminom Crowding-out efekat se podrazumijeva efekt istiskivanja privatnih investicija iz

financijskih tokova, što je prvenstveno uvjetovano ekspanzijom javnog sektora. Crownding-

out efekat posebno promatrano na dugi i srednji rok dovodi do smanjenja mogućnosti

financiranja investicija od strane gospodarstva i stanovništva putem smanjivanja kvantiteta

sredstava, koja su usmjerena na investiranje. Izuzev ovog dolazi i do povećanja tržišne

kamatne stope, što ograničava potražnju za financijskim sredstvima.

- Nedovoljna efikasnost u reduciranju rashoda društvenog standarda i socijalnog

osiguranja

Porast ovih rashoda naročito je došao do izražaja u periodu tzv. politike blagostanja. U

periodu 60-ih godina kao rezultat opće ekonomske ekspanzije došlo je i do znatnijeg

ekspandiranja javnog sektora u većini industrijski razvijenih zemalja. Ova ekspanzija se

potpuno uklapala u opća ekonomska kretanja i stoga se nije ni postavljalo pitanje

dimenzioniranja javnog sektora.

Za razliku od ove situacije tijekom 70-ih i 80-im godina dolazi do promjena u općoj

ekonomskoj situaciji promatrano u svjetskim razmjerima. Usporedo sa ovim na aktualnosti

dobivaju rasprave vezane za problem dimenzioniranja javnog sektora i naglašava se potreba

svođenja rashoda javnog sektora u realne granice. Ipak nije došlo do odgovarajućeg

smanjivanja javnih rashoda i kao rezultat ovoga dolazi do povećanja udjela rashoda u

društvenom bruto proizvodu u svim zemljama OECD-a.

Značajno je istaknuti da je ovo povećanje bilo praćeno značajnijim izmjenama strukture

javnih rashoda u kojoj sve više do izražaja dolaze transferni rashodi u vidu subvencija,

socijalnih davanja, pomoći nezaposlenim, kao i plaćanja kamata na javni dug. Transferni

22

rashodi su predstavljali u svim zemljama OECD-a izuzetno značajnu kategoriju rashoda i

generalno promatrano na njih je u ovim zemljama otpadalo oko polovine od ukupnih rashoda.

Vanjski dugovi zemalja u razvoju se naročito u posljednje vrijeme nalaze u konstantnom

porastu. Neosporno je da su rashodi, koji se odnose na servisiranje ovih dugova utjecali

značajnije na povećanje ukupne mase javnih rashoda promatrano u cjelini.

23

7. ZAKLJUČAK

Mnogi rani entuzijasti vjerovali su da fiskalna politika predstavlja kamen mudraca, odgovor

na molitve za suzbijanje poslovnih ciklusa. Ako zavlada nezaposlenost, jednostavno se povisi

potrošnja ili smanje porezi, a ako prijeti inflacija treba učiniti suprotno.

Danas nitko ne gaji tako naivne optimistične poglede, jer su poslovni ciklusi uvijek prisutni.

Pod fiskalnom politikom podrazumijevamo proces oblikovanja oporezivanja i javnih rashoda

s ciljem da se pomognu uzleti i padovi poslovnog ciklusa i pridonese održavanju rastuće,

visoko zaposlene ekonomije, oslobođene visoke ili promjenjive inflacije.

Ako se gospodarstvo u dubokoj i produženoj recesiji, država bi mogla koristiti monetarnu

politiku i pokušati stimulirati investicije. Može se mijenjati i fiskalna politika, promjenom

programa poreza i javnih rashoda kako bi se pomoglo postizanju ciljeva proizvodnje i

inflacije. Alternativno, ako je inflacija neprihvatljivo visoka, država može povisiti porezne

stope i smanjiti programe rashoda ili može smanjiti rast ponude novca i povisiti kamatne

stope. U suradnji s monetarnom politikom, ciljevi fiskalne politike, koja se bavi porezima i

javnim rashodima su nagli ekonomski rast uz visoku zaposlenost i stabilne cijene.

Moderna država mora kreirati fiskalnu politiku koja će svojim mjerama poticati gospodarski

razvoj, razvoj poduzetničke inicijative, razvoj znanstveno-istraživačkog rada, širenje

tehničko-tehnoloških inovacija i razvoj nedovoljno razvijenih područja. Neadekvatna fiskalna

politika može biti prepreka razvoju jedne zemlje za ulaganje kako domaćeg tako i inozemnog

kapitala.

Mjere fiskalne politike predstavljaju bitan instrument za realizaciju osnovnih

makroekonomskih ciljeva. Fiskalna politika može stimulirati gospodarske aktivnosti, ali

oporavak zahtijeva sveobuhvatan plan stabilizacije financijskog sustava, odnosno obnavljanje

tijekova kredita i ulaganja koji direktno utječu na gospodarske razvoj.

24

25

8. LITERATURA

1. Brummerhoff, Dieter: Javne financije, MATE, Zagreb, 1996.

2. Jurković, Pero: Javne financije, Massmedia, Zagreb, 2002.

3. Samuelson, P.A., Nordhouse, G: Ekonomija, Mate, Zagreb, 1992.

4. Sever, Ivo, Drezgić, Saša: Koncepcija i strategija socijalnih odnosa u hrvatskom

društvu – distribucija dohotka i imovine, Ekonomija, RIFIN, 2003, str. 259-279

5. Sever, Ivo: Fiskalna politika kao bitan činitelj koncepcije i strategije gospodarskog i

socijalno razvoja. // RIFIN-Ekonomija/Economics. 9, 3; 2002., str. 583-596,

6. Sever, Ivo: Fiskalna politika kapitalističke restauracije i socijalna struktura. //

Znanstveni skup Stabilizacija - participacija -razvoj povodom 80. obljetnice rođenja

akademika Jakova Sirotkovića, professora emeritusa. 1 (2002) , -; str.183-197

7. Sever, Ivo: Fiskalna politika, 2008.

8. Sever, Ivo: Socijalna neravnoteža zahtijeva ekonomsko-fiskalnu politiku državnog

intervencionizma. // Ekonomija, 4; 2002., str. 769-791

26