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Hidrocarburos y sector minero-energético

Economía Extractiva vs Desarrollo Regional: Balance de los impactos de la explotación de recursos naturales en las comunidades e instituciones.

Ana María Bedoya Rondón

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Palabras claves: Economía extractiva, desarrollo regional, explotación de recursos, desarrollo sostenible, comunidad, instituciones, regalías, distribución de la riqueza.

Resumen

El presente artículo tiene como objetivo examinar las dinámicas derivadas de la explotación de recursos naturales (hidrocarburos y sector minero-energético específicamente) en donde la economía extractiva y el desarrollo regional cumplen un rol fundamental y de ésta manera contraponer el deber ser y la realidad de la coyuntura sobre los impactos que generan en la realidad colombiana, teniendo en cuenta el papel que cumple el Estado como impulsor del desarrollo.

También busca contextualizar al lector sobre la situación en Colombia del sector minero-energético y de hidrocarburos, para que entienda su evolución y las falencias que ha presentado a lo largo de su proceso de implementación en las instituciones y en marco real frente a las comunidades y las instituciones. Además, exponer el objetivo de una economía extractiva, su aporte al desarrollo regional y los impactos sociales dentro de las comunidades que resultan siendo las más afectadas (ambiental, económica, política y socialmente) mientras que las instituciones siguen actuando bajo un modelo extractivo y altamente lucrativo, aunque ingenuo y finalmente haciendo parte de los afectados, pues los recursos generados de esta gran industria quedan en manos de pocos y de empresas extranjeras que dejan a un lado la reinversión y diversificación del territorio explotado.

Abstract

This article has as aim examine the dynamics derived from the exploitation of natural resources (hydrocarbons and mining energetic sector) where the extractive economy and the regional development fulfill a fundamental role and of this one way to oppose the duty to be and the reality of the conjuncture on the impacts that they generate in the colombian reality, bearing in mind the role that fulsills the state as impeller of the development.

Also seeks to give a context to the reader on the situation in Colombia of the mining-energetic sector and hydrocarbons, in order that can understand its evolution and the failings that it has presented along its process of implementation in the institutions and in real frame opposite to the communities an the institutions. Besides, to expose the aim of an extractive economy, its contribution to the regional development and the social impacts inside the communities that prive being the most affected (enviromental, economic, political and socially) whereas the institutions continue acting under a extractive model and highly lucratively, though ingenuous and finally doing part of the affected ones, since the resources generated of this great industry stay in hands of few ones and of foreign companies that leave aside the reinvestment and diversification of the exploited territory.

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El papel del Estado para promover el desarrollo se ve dividido en dos opciones, la primera es mantener un modelo equitativo y sostenible, que tenga en cuenta la diversidad biológica, étnica y local para que de esta manera, vele por el desarrollo regional; la segunda, se basa en un modelo de modernización que le da privilegio a la Inversión Extranjera Directa y por ende a la integración del país en las cadenas de valor mundiales, para hacerlo más competitivo a partir de la apertura económica con un Estado intervencionista en los asuntos del mercado (GAITÁN, 2011). Así, bajo estas dos opciones se enmarcara el modelo de explotación de recursos naturales y sus consecuencias.

Gracias a los descubrimientos de recursos naturales como el Campo Cañón Limón en 1983(ECOPETROL, s.f.) el país tuvo una nueva perspectiva y una nueva oportunidad de crecimiento y desarrollo, de manera que el gobierno se vio en la necesidad de reformar el marco legal para lograr acciones más eficientes sobre explotación y expide el Código Nacional de Minas (Decreto Ley 2655 de 1988) que regularía las licencias que podían otorgarse de 1 a 5 años, dependiendo de la escala de producción, licencias de explotación de 10 años y de concesión hasta por 30 años.

También se creó la figura del Aporte Minero que permitía a las empresas afiliadas al Ministerio de Minas y Energía explotar ciertos yacimientos durante un periodo de tiempo. Dichos trámites tan flexibles dieron paso a que muchas empresas tanto nacionales como internacionales, tuvieran la facilidad de explotar yacimientos de diferentes minerales sin mayores problemas. En cuanto a la protección del medio ambiente, a pesar de que ya se había creado regulación como el Código Nacional de Minas, no hubo avances en el estudio de las licencias y los impactos ambientales. Debido a eso, se incluye en el código que las comunidades vulnerables tendrán derecho a la explotación de sus recursos dentro de sus territorios nativos.

Colombia mantuvo la presencia Estatal en la explotación de sus recursos, a diferencia de la tendencia internacional, y se avecinó la fusión de diferentes empresas extractoras dando origen en 1997 a MINERCOL (Empresa Nacional Minera), que estaba a cargo del recaudo de recursos y de regalías, así el Estado mantenía su rol importante en el sector productivo, pero al mismo tiempo se disminuía la cantidad de empresas en el mercado minero. Hasta que en el 2001 con la Ley 685 el Estado pasó a tener un papel de promotor y fiscalizador. El Nuevo Código de Minas suponía una mayor flexibilización en la obtención de títulos para la explotación, aunque en teoría mantuvo la protección de reservas, zonas naturales de importancia (históricas, arqueológicas) y territorios nativos de las etnias y comunidades afrodescendientes. A pesar del avance en la limitación de la explotación en diferentes zonas, están sometidas a las especificaciones de las autoridades y entidades territoriales que dan los permisos.(GAITÁN, 2011).

Por otra parte, los hidrocarburos han estado reglados desde antes de los ochenta bajo el Código de Petróleo (Decreto 1056 de 1953), años más adelante se harían modificaciones que declararían la prioridad del Estado sobre los términos contractuales para la explotación de hidrocarburos. De esta manera, la administración de dichos recursos quedar bajo responsabilidad de ECOPETROL. La llegada de la globalización de la economía abrió pasó a la entrada de empresas transnacionales al país, Inversión Extranjera Directa y como consecuencia el rezago del papel del Estado como dueño de los recursos naturales explotados en su territorio y el nuevo empoderamiento en manos extranjeras. Con el Decreto 1760 del 2003, se abre paso a la creación de nuevas instituciones como la Agencia Nacional de Hidrocarburos, la cual se responsabilizó por las regalías y la contratación. (GAITÁN, 2011)

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Dicho de esa manera, cabe preguntarse ¿En qué medida la explotación de recursos naturales beneficia a las comunidades y a las instituciones? Para dar respuesta a la pregunta planteada, se realizará un desarrollo argumentativo que constara de tres partes. En la primera parte se describirá la situación colombiana sobre las comunidades e instituciones dentro del marco de explotación de hidrocarburos y del sector minero energético; en la segunda parte se realizará un análisis de acuerdo a los datos recogidos en la primera parte para dar paso a algunas recomendaciones y terminar con unas consideraciones finales.

Colombia es un país lleno de diversidad, sin embargo dentro de sus regiones son pocas las capitales que reciben “beneficios” en términos de infraestructura, desarrollo, diversificación económica y tecnología. Mientras que otras partes del país viven marginadas por el Estado, quien poca atención les presta y su desarrollo regional se ve altamente afectado por la desigual asignación de riqueza que distribuye el gobierno central y la administración territorial (GERLEIN, 1993).

Por lo anterior, se puede entender porqué el Estado colombiano recibe críticas sobre su relación con los pueblos indígenas. En un informe realizado en 2013, Amnistía Internacional declara que los pueblos indígenas en Colombia están en peligro de desaparecer como consecuencia del desplazamiento forzoso, incursiones violentas y la implementación de proyectos que afectan sus trritorios, que por Constitución deben ser respetados. Es claro que la relacion entre las instituciones del Estado y los pueblos indígenas no son cercanas y como consecuencia nocivas para los pueblos indígenas de manera directa y para la sociedad como cosecuencia de la extinsión de sus territorios resguardados (VELASCO, 2013).

Aunque la inversión se perciba como mayor en las grandes capitales, hay que tener en cuenta que los recursos son extraídos de la periferia, en donde se encuentra la concentración de recursos naturales y son los lugares menos desarrollados del país. Al 2005, Colombia contaba con 84 pueblos indígenas, de los cuales 35 estaban en eligro de extinción por el desarrollo de insdustrias extractivas como las etnias Jiw del Meta y Nükak del Guaviare (GARAY SALAMANCA, Contraloría General de la República, 2013). Las empresas aprovechan la estructura socio-económica de las etnias altamente vulnerables, acceden facilmente a sus territoros y dan paso a los megaproyectos. Como consecuencia, el desarrollo regional en las comunidades no se evidencia de la manera esperada, a cambio queda: desplazamiento y reclutamiento forzoso, desnutrición y pobreza.

El modelo puramente extractivista, con proyectos mineros, hidrocarburos, hidroeléctricas, explotación forestal y en la agroindustria, ha dificultado que las comunidades etnicas cuenten con fácil acceso a los recursos naturales, vitales para su supervivencia. Según datos del 2012, del total de tierras reconocidas de afrodescendientes el 6,02% cuenta con un título minero y el 16,50% es solicitado para explotación minera. Del mismo modo, para los resguardos el 1% está en manos extractivas y el 13,68% está siendo solicitado (GARAY SALAMANCA, 2013). Un ejemplo de la apropiación de los territorios protegidos es el Parque Nacional Yaigojé Apaporis que siendo un territorio protegido por la Ley 685/001 era explotado por la empresa Cosigo Resources en 2009.

Ahora, teniendo en cuenta la explotación desmesurada e inescrupulosa que se está llevando a cabo en todo el territrio nacional, incluso en territorios protegidos por la misma ley, sería lógico que las regalías de la explotación de recursos estuvieran dirigidas al desarrollo regional. Como determina la Agencia Nacional de Hidrocarburos el 47% de las regalías esta siendo destinada a los departamentos. Una cuantiosa suma que de ser invertida en infraestructua, servicios y necesidades básicas insatisfechas llevaría a mejorar la calidad de vida de la población.

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Fuente: Agencia Nacional de Hidrocarburos. Las regalías en el sector de los Hidrocarburos. 2008

Otro efecto de las regalías es que desplazan nuevas opciones de desarrollo regional en los departamentos, Por ejemplo en la Guajira, las minas del Cerrejón pasaron a contribuir el 51,6% del PIB departamental rezagando al sector agrícola y el comercial. De igual manera, los departamentos del César y Córdoba recibieron grandes regalías por la exportación de níquel y carbón y como consecuencia se dezplazó a la ganadería y la agricultura (GARCÍA, 2010), incluso el ejemplo más reciente nos lo da la sequía en los llanos orientales, donde claramente la explotación petrolera ha cobrado mayor importancia que el desarrollo agropecuario.

Es claro que quienes se llevan una gran porción del pastel son las transnacionales que se enriquecen gracias a los recursos naturales colombianos. En 2011 cerca de 4.500 empresas extranjeras ganaron alrededor de US$10.200 millones, con una Inversión Extranjera Directa de US$20.162 millones, de los cuales quedan solo US$10.821 como capital fugaz en Colombia, ya que el restante entra directamente a las empresas extranjeras (Portafolio, 2011).

Adicionalmente, las empresas extranjeras cuentan con deducciones y exenciones tributarias, devoluciones del IVA, beneficios arancelarios, deduccion de las regalías y donaciones, manipulación de los precios de transferencia, entre otros beneficios que demuestran la tendencia colombiana a favorecer al extranjero y sobre compartir ganancias extraordinarias (PARDO, 2012)

Colombia cuenta con algunas zonas protegidas de la explotación de recursos bajo el Código de Minas, dentro de éstas áreas se encuentran, páramos, humedales, arrecifes de coral o manglares. Sin embargo, las zonas de reserva forestal gracias a la Ley 2/59 pueden ser explotadas, además la norma desconoce algunas áreas que en teoría deberían ser protegidas como los distritos de conservación de suelos, las áreas de recreación o áreas de reservas forestales productoras. Un hecho bastante contradictorio tras toda la regulación que en teoría vela y defiende los intereses generales y no los particulares.

Ante la ausencia de control y normatividad eficiente la expedición de licencias ambientales no requieren de mucho rigor técnico desconociendo la importancia y la fragilidad de cada sector ambiental que explotan, incluso más que no conocer, se trata del silencio de aquellos que saben el alcance de la economía extractiva y que no aportará nada al desarrollo regional.

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Se alardea del monto de regalías e impuestos generados por la locomotora minera, aun cuando Colombia no tiene una política pública de impuestos al sector de hidrocarburos y minero-energético permitiendo que las empresas extranjeras se queden con la mayor parte de las ganancias y que los capitales que entren al país únicamente sean vistos pasar, pues se quedarán en las ganancias de las multinacionales y será dinero que pronto saldrá de nuevo del país. Sin embargo, el panorama es otro, debido a la indebida asignación de regalías y la corrupción en las administraciones nacionales y territoriales se reformó el Sistema General de Regalías (SGR) mediante el Acto Legislativo 05/2011. En efecto, hay que agregar que a pesar del notable aumento de producción no hay un notable aumento de precios.

(PARDO,2012)

Según estadísticas Colombia es el primer productor de esmeraldas en el mundo, el primer productor de níquel y carbón en Sudamérica y el décimo productor de oro a nivel mundial y aún así su población registra altos niveles de Necesidades Básicas Insatisfechas (International, 2011) y aunque la explotación de recursos naturales deja billones de pesos hay que preguntarse ¿Cuánto de eso ha sido invertido? Por ejemplo en el sector salud, en educación, en infraestructura, saneamiento o agua potable, los recursos se van desapareciendo camuflados en la debilidad de las instituciones y la corrupción de sus administradores y funcionarios, entre el crimen organizado y el conflicto armado, y una vez más pasa desapercibido el daño ambiental.

¿Qué se puede hacer al respecto? El gran paso fundamental es el fortalecimiento de las instituciones estatales, que el nivel central y el nivel territorial cuenten con funcionarios eficaces, eficientes y sobre todo que sean verdadero capital humano. Así, los recursos generados de la explotación pueden ser invertidos en desarrollo y bienestar para la población.

Acá entra a jugar un papel muy importante el control fiscal, si no es lo suficientemente fuerte Colombia podría llegar a sufrir de enfermedad holandesa. Para evitarlo se debería incrementar la participación del Estado en la renta producto de la minería, de esa manera la tasa de participación pública aumentaría y se permitiría que más ganancias de la economía extractiva entraran a la economía real del país y por otra parte para que fije impuestos sólidos a las empresas y los proyectos que buscan explotar los recursos naturales. Como consecuencia hay que aumentar el control fiscal sobre dichas empresas extractivas y

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hacer más eficaz la recolección de recursos por parte el Estado y crear un control a los impactos sociales, ambientales, económicos tanto a nivel territorial como a nivel nacional.

Además, aumentar la presencia del Estado para garantizar el desarrollo regional y no dejar que actúe por la mano invisible. Si hay mayor participación del Estado se lograrán las condiciones de un mercado óptimo y un factor muy importante, como lo es la planeación, de esa manera convertir los proyectos en benéficos tanto corto como a largo plazo sin causar daños irreparables a las regiones.

También es importante encadenar el potencial de otros sectores de producción de la economía para así evitar que se rezaguen sectores importantes y se promueva el desarrollo y la tecnificación de otras industrias. Adicionalmente, lograr un trabajo coordinado entre entidades de hidrocarburos y minero-energéticas y las entidades ambientales, sin que esto signifique prohibir la explotación de recursos y que se estigmatice el sector como un demonio para la biodiversidad, sino que se planteen soluciones sostenibles que no causen impactos negativos irreversibles en el territorio.

La explotación de recursos naturales no debe ser un tema estigmatizado como dañino para una población, debe ser un motor de desarrollo y crecimiento para la misma, sin embargo hay que tener en cuenta que los recursos naturales son un potencializador del conflicto, pues quien obtiene recursos obtiene poder y se convierte en un ciclo vicioso, sobre de que dependiendo de quién esté en el poder, beneficiará a los que pertenezcan a su esfera social.

Como última recomendación, pero no por eso menos importante, surge el tema de las licencias. Según un estudio de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), Colombia es uno de los países que menos tiempo se toma para expedir licencias (ROBLEDO, 2014). Si se rigidiza la expedición de licencias se crearía un mecanismo para garantizar el buen desempeño de las empresas que pretenden explotar los recursos naturales, teniendo en cuenta daños ambientales, a las comunidades y a las mismas instituciones del Estado (que actualmente, aunque sus administradores crean ingenuamente que se están haciendo el negocio de la vida, si siguen así, pronto se les acabará).

Finalmente, teniendo en cuenta el gran potencial que significa para Colombia su industria minero-energética e hidrocarburos la balanza se inclina a favor de los pocos que tienen en su poder las instituciones encargadas y las empresas extranjeras que se lucran gracias a los frutos del territorio colombiano, mientras que el lado débil de la balanza, el pueblo y sus comunidades, se ve rezagada y resignada a la mala distribución de la riqueza de las ganancias generadas, de las regalías, de los bajos impuestos, de la corrupción, de lo que hurta el conflicto armado y el crimen organizado. Hace falta, no solamente que las instituciones se comprometan a fortalecerse, sino que la población afectada, es decir todos, tomemos un papel importante en este nuevo camino no solo hacia un país desarrollado gracias a la extracción de recursos naturales sino hacia un país pionero en la preservación de su biodiversidad, con equidad.

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