Finanças Federativas e Finanças Federativas e Desenvolvimento Regional Desenvolvimento Regional Seminário “Políticas Tributárias e Seminário “Políticas Tributárias e Desenvolvimento Regional: o desafio da Reforma” Desenvolvimento Regional: o desafio da Reforma” Belém do Pará 19/20 abril 2007 Belém do Pará 19/20 abril 2007 Sergio Prado Sergio Prado Instituto de Economia – Instituto de Economia – UNICAMP UNICAMP
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Finanças Federativas e Desenvolvimento Regional Seminário Políticas Tributárias e Desenvolvimento Regional: o desafio da Reforma Belém do Pará 19/20 abril.
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Finanças Federativas e Finanças Federativas e Desenvolvimento RegionalDesenvolvimento Regional
Seminário “Políticas Tributárias e Desenvolvimento Seminário “Políticas Tributárias e Desenvolvimento Regional: o desafio da Reforma”Regional: o desafio da Reforma”
Belém do Pará 19/20 abril 2007 Belém do Pará 19/20 abril 2007
Sergio Prado Sergio Prado Instituto de Economia –Instituto de Economia –
UNICAMP UNICAMP
OBJETIVOSOBJETIVOS
1. Reflexão sobre as relações que existem entre1. Reflexão sobre as relações que existem entre
Prestação serviços para os cidadãosPrestação serviços para os cidadãos Ações governamentais para o Ações governamentais para o desenvolvimentodesenvolvimento
Isto exigeIsto exige: : participação da federação – aporte de participação da federação – aporte de
recursosrecursos
O problema regional nas federações:O problema regional nas federações:
A necessidade de apoio financeiro:A necessidade de apoio financeiro: Preservar nível mínimo de serviços Preservar nível mínimo de serviços Alavancar o desenvolvimento Alavancar o desenvolvimento
econômicoeconômico
Ambas as necessidades tem a ver com Ambas as necessidades tem a ver com desenvolvimento:desenvolvimento:
•Efeitos no Efeitos no médio/longo médio/longo prazoprazo
Políticas Políticas seletivas:seletivas:
• benefícios benefícios tributários, tributários, orçamentários e orçamentários e financeiros financeiros direcionados a direcionados a setores e setores e empresas empresas individuaisindividuais
Anos noventa – abandono políticas ativasAnos noventa – abandono políticas ativas Decadência e crise das instituições Decadência e crise das instituições
regionaisregionais Privatização: Emp. Estatais deixam de ser Privatização: Emp. Estatais deixam de ser
agentes de desenvolvimentoagentes de desenvolvimento Estabilização/reversão processo de Estabilização/reversão processo de
estados são empurrados a tomar estados são empurrados a tomar iniciativa, aumenta disposição para iniciativa, aumenta disposição para competir.competir.
RESULTADO PRINCIPAL, ANOS RESULTADO PRINCIPAL, ANOS NOVENTA ATÉ HOJE:NOVENTA ATÉ HOJE:
SUBSTITUIÇÃO DE SUBSTITUIÇÃO DE
POLÍTICAS NACIONAIS DE DESVTO POLÍTICAS NACIONAIS DE DESVTO
POR POR
POLÍTICAS AUTÔNOMAS ESTADUAIS POLÍTICAS AUTÔNOMAS ESTADUAIS DE DESVTO DE DESVTO
• Sempre existiram Políticas estaduais Sempre existiram Políticas estaduais
SeletivasSeletivas
• Instrumento básico sempre foi o ICMSInstrumento básico sempre foi o ICMS
• Todas as técnicas atuais vem dos anos Todas as técnicas atuais vem dos anos
setenta setenta
• Primeiro “ONDA” – final 60’s Primeiro “ONDA” – final 60’s
• Reação federal leva a criação do CONFAZReação federal leva a criação do CONFAZ
• Anos 70 e 80 – latência, baixa atividade dos Anos 70 e 80 – latência, baixa atividade dos
programasprogramas
• Anos 90 – retomada, auge e manutençãoAnos 90 – retomada, auge e manutenção
Políticas seletivas estaduais -avaliaçãoPolíticas seletivas estaduais -avaliação• Instrumento básico: ICMS recolhido na Instrumento básico: ICMS recolhido na
origemorigem
• Redundância e tipo de programasRedundância e tipo de programas
• Competição fiscal nas políticas Competição fiscal nas políticas autônomasautônomas
1) o calculo empresarial1) o calculo empresarial 2) o jogo dos incentivos2) o jogo dos incentivos
• a maximização do custo fiscala maximização do custo fiscal
A perspectiva dos estados IA perspectiva dos estados I
Na ausência de políticas nacionais, a Na ausência de políticas nacionais, a locação do investimento tenderá a locação do investimento tenderá a reproduzir a concentração existente, reproduzir a concentração existente, refletindo as vantagens locacionais refletindo as vantagens locacionais existentes.existentes.
A postura racional dos estados conduz A postura racional dos estados conduz necessariamente à participação no necessariamente à participação no processo competitivo. processo competitivo.
Se existissem boas políticas federais de Se existissem boas políticas federais de desenvolvimento, deveriam os estados desenvolvimento, deveriam os estados abrir mãos da competição?abrir mãos da competição? Políticas federais dependem Políticas federais dependem
correlação de forças na federaçãocorrelação de forças na federação Estados vão buscar estratégias Estados vão buscar estratégias
próprias, mesmo na presença de próprias, mesmo na presença de “boas” políticas federais.“boas” políticas federais.
A perspectiva dos estados IIA perspectiva dos estados II
Políticas estruturais – prós e consPolíticas estruturais – prós e cons prósprós
Não tem caráter competitivo perversoNão tem caráter competitivo perverso Gera resultados sociais e econômicos mais Gera resultados sociais e econômicos mais
amplosamplos Não gera conflitos com agentes locaisNão gera conflitos com agentes locais
((síndrome do estado desenvolvido)síndrome do estado desenvolvido) ConsCons
Resultados de longo prazo, impacto político Resultados de longo prazo, impacto político baixobaixo
Ovo x galinha: resultados são maiores Ovo x galinha: resultados são maiores quanto mais desenvolvida a economiaquanto mais desenvolvida a economia
Perda irreversível dePerda irreversível de
““janelas de janelas de oportunidade”oportunidade”
Conclusões:Conclusões: Políticas estruturais são Políticas estruturais são
fundamentais e imprescindíveis, fundamentais e imprescindíveis, mas a lógica política e econômica mas a lógica política e econômica de curto prazo indica a de curto prazo indica a combinação com políticas combinação com políticas seletivas de curto prazo.seletivas de curto prazo.
O risco da panacéia: abandono das O risco da panacéia: abandono das políticas estruturais em nome de políticas estruturais em nome de uma “rota suave” através das uma “rota suave” através das políticas seletivas de curto prazo.políticas seletivas de curto prazo.
Papel do Governo FederalPapel do Governo Federal
Planejamento da Política RegionalPlanejamento da Política Regional Financiamento infraestrutura regionalFinanciamento infraestrutura regional Apoio políticas estaduaisApoio políticas estaduais
Algumas evidências: o Algumas evidências: o investimento públicoinvestimento público
As políticas estruturaisAs políticas estruturais
Pubic Investiment - % of GDP
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
8%
INVESTIMENTO PÚBLICO COMO % PIB
0
1
2
3
4
5
619
47
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
0%
20%
40%
60%
80%
100%
INVESTIMENTO DO SETOR PÚBLICO POR NÍVEL DE GOVERNO
FEDERAL ESTADOS MUNICPS.
Investimento público em infraestrutura 1995-2003
Outro aspecto da atrofia federal: Outro aspecto da atrofia federal:
• processos de privatizaçãoprocessos de privatização• Anos 50 a 70: empresas estatais Anos 50 a 70: empresas estatais
atuaram como agentes de atuaram como agentes de desenvolvimento regional.desenvolvimento regional.
Fragilidade orçamentária estados menos Fragilidade orçamentária estados menos desenvolvidos é barreira fundamentaldesenvolvidos é barreira fundamental
Condição necessária (mas não suficiente);Condição necessária (mas não suficiente);
Aporte sistemático de recursos federaisAporte sistemático de recursos federais
Dois caminhos básicos:Dois caminhos básicos:
1)1) Fortalecer capacidade autônoma de gasto Fortalecer capacidade autônoma de gasto – transferências livres– transferências livres
2)2) programas nacionais de gasto – programas nacionais de gasto – transferências condicionadastransferências condicionadas
Políticas estruturais dependem de Políticas estruturais dependem de capacidade orçamentária, portanto, capacidade orçamentária, portanto, dependem de transferências.dependem de transferências.
Vamos examinar, portanto:Vamos examinar, portanto: Que tipo de transferências existem, e Que tipo de transferências existem, e
que papel cumpremque papel cumprem Como evoluiu o montante de recursos Como evoluiu o montante de recursos
totais transferidos pelo Governo Federaltotais transferidos pelo Governo Federal Como o sistema de transferências Como o sistema de transferências
Transferências sempre foram Transferências sempre foram importantes devido à centralização dos importantes devido à centralização dos recursos fiscais por razões históricas e recursos fiscais por razões históricas e técnico-tributárias .técnico-tributárias .
Com a ênfase na descentralização nas Com a ênfase na descentralização nas décadas recentes, aumentou a décadas recentes, aumentou a dimensão das transferências.dimensão das transferências.
Até agora, esforços para descentralizar Até agora, esforços para descentralizar a competência tributária tiveram a competência tributária tiveram poucos resultados. Sistemas tributários poucos resultados. Sistemas tributários centralizados são mais eficientes. centralizados são mais eficientes.
OS TIPOS BÁSICOS DE TRANSFERÊNCIAS:OS TIPOS BÁSICOS DE TRANSFERÊNCIAS:
LIVRES LIVRES AUTONOMIAAUTONOMIA x x CONDICIONADAS CONDICIONADAS ORÇAMENTÁRIA ORÇAMENTÁRIA
DEVOLUTIVAS DEVOLUTIVAS APROPRIAÇÃOAPROPRIAÇÃO x x REDISTRIBUTIVAS REDISTRIBUTIVAS ECONÔMICAECONÔMICA
LEGALMENTE DEFINIDAS LEGALMENTE DEFINIDAS GARANTIAGARANTIA x x VOLUNTÁRIAS VOLUNTÁRIAS
RECURSOSRECURSOS
DEVOLUTIVASDEVOLUTIVAS governo superior só arrecadagoverno superior só arrecada recurso entregue à jurisdição onde foi arrecadado, em recurso entregue à jurisdição onde foi arrecadado, em
geral legalmente definidas e livres.geral legalmente definidas e livres.
REDISTRIBUTIVASREDISTRIBUTIVAS – – redução de disparidades redução de disparidades regionaisregionais
recurso transferido de forma redistributiva, em geral recurso transferido de forma redistributiva, em geral legalmente definidas livres.legalmente definidas livres.
FINANCIAMENTO PROGRAMAS NACIONAISFINANCIAMENTO PROGRAMAS NACIONAIS Condicionadas ou vinculadas, definição legal ou decisão Condicionadas ou vinculadas, definição legal ou decisão
orçamentária. orçamentária.
VOLUNTÁRIASVOLUNTÁRIAS
decisão orçamentária GC, sem base legal.decisão orçamentária GC, sem base legal.
Quanto às funções que elas exercem:Quanto às funções que elas exercem:
Como as transferências podem apoiar Como as transferências podem apoiar as políticas estaduais:as políticas estaduais:
1)1) Fortalecer capacidade autônoma de Fortalecer capacidade autônoma de gasto – transferências livresgasto – transferências livres
2)2) programas nacionais de gasto – programas nacionais de gasto – transferências condicionadastransferências condicionadas
Em todas as federações, as duas Em todas as federações, as duas principais formas de transferências principais formas de transferências são estassão estas
Prós e ConsPrós e Cons
Programas Nacionais Programas Nacionais (condicionadas)(condicionadas)
(-) proteção cidadão (-) proteção cidadão depende política localdepende política local
(-) difícil harmonização (-) difícil harmonização no território nacionalno território nacional
Programas nacionais no BrasilProgramas nacionais no Brasil
O que existe:O que existe: SUS SUS FUNDEF/FUNDEBFUNDEF/FUNDEB SALÁRIO EDUCAÇÃOSALÁRIO EDUCAÇÃO
O que não existe:O que não existe: Financiamento para infraestrutura.Financiamento para infraestrutura. Existia até 1988: impostos únicos, Existia até 1988: impostos únicos,
compartilhados entre GF e governos compartilhados entre GF e governos estaduais.estaduais.
Existiram também fundos para Existiram também fundos para desenvolvimento urbano.desenvolvimento urbano.
As transferências livresAs transferências livres Em todas as federações, elas são Em todas as federações, elas são
basicamente redistributivas.basicamente redistributivas. Objetivo: elevar a capacidade de gasto Objetivo: elevar a capacidade de gasto
per capita dos estados/municipios mais per capita dos estados/municipios mais pobrespobres
Envolve sempre:Envolve sempre: Regra quanto aos recursos necessáriosRegra quanto aos recursos necessários Critério de distribuição dos recursosCritério de distribuição dos recursos
Quanto aos recursos:Quanto aos recursos: Conta fechada – recursos dadosConta fechada – recursos dados Conta aberta – recursos dependem Conta aberta – recursos dependem
da aplicação do critérioda aplicação do critério Quanto aos critérios:Quanto aos critérios:
Modernos – sistemas de equalizaçãoModernos – sistemas de equalização
As transferências redistributivasAs transferências redistributivas
TradicionaisTradicionais:: Inverso da renda per capitaInverso da renda per capita Diversos indicadores de pobreza e atrasoDiversos indicadores de pobreza e atraso Tamanho do município Tamanho do município
EqualizaçãoEqualização Calcula-se a receita per capita total de Calcula-se a receita per capita total de
cada governo, considerando suas diversas cada governo, considerando suas diversas fontes, e define-se as transferências para fontes, e define-se as transferências para reduzir disparidades.reduzir disparidades.
Os critérios de redistribuiçãoOs critérios de redistribuição
TRADICIONAL EQUALIZAÇÃO
CRITÉRIOS
RECURSOS
CONTA FECHADA
CONTA ABERTA
Brasil, India Austrália
nãoCanadá.
Alemanha
Brasil: um rápido diagnósticoBrasil: um rápido diagnóstico Reforma 1967 criou dois sistemas Reforma 1967 criou dois sistemas
redistributivos: FPE e FPM, ambos do tipo “conta redistributivos: FPE e FPM, ambos do tipo “conta fechada”, dotações percentuais do IR e IPI.fechada”, dotações percentuais do IR e IPI.
FPE – critério distribuição populacional FPE – critério distribuição populacional ponderado pelo inverso PIB per capita e ponderado pelo inverso PIB per capita e território.território. Era bastante redistributivo, voltado p/ NO e NEEra bastante redistributivo, voltado p/ NO e NE Anos oitenta – criada reserva Norte NordesteAnos oitenta – criada reserva Norte Nordeste Era um típico modelo tradicional, apoiado em Era um típico modelo tradicional, apoiado em
parâmetros macroeconômicos e ignorando parâmetros macroeconômicos e ignorando totalmente as outras receitas. totalmente as outras receitas.
Brasil: um rápido diagnósticoBrasil: um rápido diagnóstico
FPM – critério de distribuição exclusivamente FPM – critério de distribuição exclusivamente populacional, beneficiando pequenos populacional, beneficiando pequenos municípios e penalizando grandes.municípios e penalizando grandes. Era muito pouco redistributivoEra muito pouco redistributivo Evolução: criação reservas capitais e grandes Evolução: criação reservas capitais e grandes
municípios.municípios. Não chegava a ser um sistema efetivamente Não chegava a ser um sistema efetivamente
redistributivo, pois não incorporava critérios redistributivo, pois não incorporava critérios de atraso econômico ou pobreza: tratamento de atraso econômico ou pobreza: tratamento igual para municípios de mesmo tamanhoigual para municípios de mesmo tamanho
retrospecto histórico das alíquotas Dos fundos de participação
Ano Dispositivo Legal FPM FPE1967-68 Emenda Constitucional 18/65 10,00% 10,00%1969-75 Ato Complementar 40/68 5,00% 5,00%
1976 Emenda Constitucional 5/75 6,00% 6,00%1977 Idem 7,00% 7,00%1978 Idem 8,00% 8,00%
1979-80 Idem 9,00% 9,00%1981 Emenda Constitucional 17/80 10,00% 10,00%
1982-83 Idem 10,50% 10,50%1984 Emenda Constitucional 23/83 13,50% 12,50%1985 Idem 16,00% 14,00%
1985-88a Emenda Constitucional 27/85 17,00% 14,00%1988 Constituição Federal de 1988 20,00% 18,00%1989 Idem 20,50% 19,00%1990 Idem 21,00% 19,50%1991 Idem 21,50% 20,00%1992 Idem 22,00% 20,50%1993 Idem 22,50% 21,50%
Fonte: Cartilha do FPE e FPM – STN
Brasil: um rápido diagnósticoBrasil: um rápido diagnóstico
A degradação do sistema: LC 62/1989A degradação do sistema: LC 62/1989
Até 1988, sistema era precário mas pelo Até 1988, sistema era precário mas pelo menos existia um sistema.menos existia um sistema.
Constituição 1988 – Disp. Transitórias – Constituição 1988 – Disp. Transitórias – exige a revisão dos critériosexige a revisão dos critérios
Governos fracassam nesta revisão: solução Governos fracassam nesta revisão: solução adotada, congelamento dos percentuais e adotada, congelamento dos percentuais e dos coeficientes de distribuição em geral, dos coeficientes de distribuição em geral, decretado na LC 1989.decretado na LC 1989.
Brasil: um rápido diagnósticoBrasil: um rápido diagnóstico
O sistema brasileiro pós 1989O sistema brasileiro pós 1989
1.1. Deixou de ser um sistema, tornou-se uma Deixou de ser um sistema, tornou-se uma tabela de porcentagens.tabela de porcentagens.
2.2. Não responde a mudanças no grau relativo Não responde a mudanças no grau relativo de desenvolvimento econômico de desenvolvimento econômico (convergência).(convergência).
3.3. Ignora mudanças demográficas, é perverso Ignora mudanças demográficas, é perverso para os problemas decorrentes da para os problemas decorrentes da metropolização.metropolização...
Brasil: um rápido diagnósticoBrasil: um rápido diagnóstico
ALGUMAS EVIDÊNCIAS DAS ALGUMAS EVIDÊNCIAS DAS DISTORÇÕES ATUAIS DO SISTEMADISTORÇÕES ATUAIS DO SISTEMA
RECEITAS E TRANSFERÊNCIAS DOS GOVERNOS ESTADUAIS 2000
EVOLUÇÃO DA RECEITA PER CAPITA ABSOLUTA - R$/HABITANTE
RECEITA RECEITA RECEITA GANHO/
ARRECAD. DISPONÍVEL DISPONÍVEL PERDAS
PRÓPRIA SEM FP'S COM FP's FINAL (%)
BRASIL 456,0 422,6 494,3 505,3 10,8
NORTE 261,2 293,8 533,4 554,8 112,5
NORDESTE 216,4 205,0 338,9 359,0 65,9
SUDESTE 639,5 571,3 585,6 590,0 -7,7
SUL 474,0 458,7 490,3 493,8 4,2
C OESTE 474,8 455,0 530,1 547,8 15,4
RECEITAS E TRANSFERÊNCIAS DOS GOVERNOS ESTADUAIS 2000
EVOLUÇÃO DA RECEITA PER CAPITA ABSOLUTA - R$/HABITANTE
RECEITA RECEITA RECEITA GANHO/
ARRECAD. DISPONÍVEL DISPONÍVEL PERDAS
PRÓPRIA SEM FP'S COM FP's FINAL (%)
BRASIL 456,0 422,6 494,3 505,3 10,8
ACRE 280,9 370,9 1.118,4 1.183,6 321,3
AMAZONAS 436,8 428,4 549,2 562,2 28,7
PARÁ 171,6 208,8 329,1 339,4 97,8
RONDôNIA 335,2 325,5 574,1 586,1 74,9
RORAIMA 287,0 457,1 1388,7 1493,4 420,4
AMAPÁ 246,2 383,0 1.254,4 1.278,2 419,2
TOCANTINS 214,5 263,6 720,6 788,2 267,4
NORTE 261,2 293,8 533,4 554,8 112,5
MARANHÃO 104,2 119,2 274,8 287,2 175,7
PIAUÍ 137,1 144,0 329,2 343,3 150,5
CEARÁ 225,5 201,0 321,3 343,1 52,1
RG DO NORTE 255,0 247,4 430,6 467,5 83,4
PARAÍBA 194,1 184,8 354,2 383,3 97,5
PERNAMBUCO 253,4 231,7 337,8 361,2 42,5
ALAGOAS 173,8 173,3 352,9 388,2 123,4
SERGIPE 247,0 246,5 530,1 556,7 125,4
BAHIA 257,3 239,1 326,7 338,5 31,6
NORDESTE 216,4 205,0 338,9 359,0 65,9
TABELA 4.8
RECEITAS E TRANSFERÊNCIAS DOS GOVERNOS ESTADUAIS 2000
EVOLUÇÃO DA RECEITA PER CAPITA ABSOLUTA - R$/HABITANTE
REC. DISP. RECEITA RECEITA RECEITA GANHO/
POPULAÇÃO ARRECAD. APROP. DISPONÍVEL DISPONÍVEL PERDAS