FACULDADE MERIDIONAL - IMED ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO Nestor Alejandro Luna Participação social na cidade inteligente: um estudo de caso na mobilidade urbana de Joinville Passo Fundo 2018
136
Embed
FACULDADE MERIDIONAL - IMED ESCOLA DE …§ão...Administração da Faculdade Meridional – IMED, como requisito parcial para a obtenção ... É nas cidades onde se fazem as perguntas
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
FACULDADE MERIDIONAL - IMED
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
Nestor Alejandro Luna
Participação social na cidade inteligente: um estudo de caso na mobilidade
urbana de Joinville
Passo Fundo
2018
Nestor Alejandro Luna
Participação social na cidade inteligente: um estudo de caso na mobilidade
Por outra parte, desatender os princípios participativos significaria não apenas não ser
considerado um "projeto sustentável", como também uma perda de oportunidade de aumentar
a conscientização para os desafios locais (LINDENAU; BÖHLER-BAEDEKER, 2014;
SAGARIS, 2014).
Diante disso, projetos impostos e com falta de transparência no processo de tomada de
decisão acabam aumentando o abismo entre políticos e cidadãos levando a atitudes de
resistência individual e coletiva, em vez de promover a colaboração e corresponsabilidade
com os resultados (GIL; CALADO; BENTZ, 2011; LINDENAU; BÖHLER-BAEDEKER,
2014; SAGARIS, 2014).
Assim, muitos são os argumentos a favor do aumento da participação social e estes se
concentram frequentemente nos benefícios da própria prática participativa (IRVIN et al.,
33
2004). Entretanto, cada vez são mais confusos e complexos os problemas decorrentes dos
processos de participação, e seus procedimentos não demonstram a eficácia necessária se
comparados com o tamanho dos desafios (SAGARIS, 2014). Além da legitimidade dos
participantes, trata-se de processos demorados e custosos que exigem um período de
adaptação que gere: confiança nos participantes, o conhecimento necessário para debater, e a
percepção de estar participando de uma forma autêntica que crie valor público e não apenas
uma presença passiva e infrutuosa (IRVIN; STANSBURY, 2004; LINDENAU; BÖHLER-
BAEDEKER, 2014).
Para atingir esses níveis de participação autêntica que vão além da mera presença,
Banister (2008) salienta a necessidade de compreender o comportamento e explorar os meios
pelos quais a cooperação e o apoio dos cidadãos acontecem, para que as mudanças reais sejam
efetivas. Nesse sentido, uma proposta sugerida por Castelnovo; Misuraca e Savoldelli (2015a)
para a coprodução de políticas públicas, outorga especial relevância à geração de adesão e
criação de valor público nas estratégias de participação social. Inclusive Banister (2008), em
um estudo anterior, destaca quais são os fatores chave que devem ser levados em
consideração para gerar a pretendida aceitação e aumentar a percepção de criação de valor nos
processos de participação (Quadro 1).
Quadro 1 - Ações que promovem a adesão e geram valor público
Informar
A educação, as campanhas de conscientização e a promoção através da mídia e da pressão social são um ponto de partida essencial. Explicar as necessidades da cidade, enfatizando os
benefícios econômicos, sociais e de saúde positivos para o indivíduo e a sociedade.
Envolver e Comunicar
O processo deve ser inclusivo, com objetivos claros e uma
compreensão das consequências para aqueles em quem a estratégia impactará. Projetado para obter apoio e compreensão, para que as partes interessadas possam comprar as propostas.
Aumentar os níveis de consistência entre expectativas e resultados.
Lançar pacote de medidas
As propostas promovidas pelo governo e pela cidadania precisam
ser combinadas em pacotes de suporte mútuo. As políticas restritivas ou de aumento de custos devem ser acompanhadas de programas bem divulgados para melhorar a disponibilidade e a
atratividade de alternativas.
Vender os benefícios É necessário divulgar amplamente os benefícios, mesmo que haja custos, inconvenientes e sacrifícios.
Adotar medidas controversas por estágios
O apoio precisa ser construído em termos de resultados positivos e melhorias mensuráveis na qualidade de vida. A política é sobre
refletir as preferências prevalecentes e também formar opiniões. Aceitação de responsabilidades e compromisso de mudança através de ações é a chave para o sucesso.
Consistência entre diferentes medidas e setores políticos
Algumas medidas (por exemplo, preços) que são comuns a todos os futuros. Tais medidas precisam ser implementadas imediatamente, mesmo que seus impactos não sejam
instantâneos. Regulamentos, padrões, subsídios e incentivos fiscais devem ser usados para incentivar a adoção de mecanismos mais eficientes. É necessária uma perspectiva mais
holística que integre a tomada de decisões em todos os setores e amplie o discurso público.
Adaptabilidade As decisões hoje não devem restringir desnecessariamente a
margem para futuras decisões, de modo que o comportamento
34
adaptativo de indivíduos e agências possa ser avaliado. Não há
receita médica ou plano para os procedimentos corretos a seguir. Cada situação requer análise e implementação separada, incluindo flexibilidade para mudar as medidas políticas se as
intenções e os resultados não coincidirem. A avaliação do risco e reversibilidade são componentes sólidos das políticas urbanas sustentáveis. A adaptabilidade não é uma desculpa para a inação
ou a ação fraca. É um argumento para a tomada de decisão clara, liderança, apoiada por análise e monitoramento para verificar a eficácia da ação política.
Fonte: Adaptado de Banister (2008).
Para Banister (2008), esse processo precisa criar confiança e respeito entre os
diferentes atores ao longo do tempo de modo que a comunicação e o envolvimento ativo
sejam os fatores primordiais, mas que por outro lado transmita aos cidadãos que os benefícios
pessoais devem ser colocados no amplo contexto do bem comum. Assim, em vez incentivar
respostas de avaliação automáticas em termos de benefícios individuais, o debate deve
abranger ações que examinem todo o processo em termos de valor público (BANISTER,
2008).
Em contrapartida, é necessário conscientizar aos gestores dos benefícios gerados nos
processos participativos. Um estudo chave para compreender quais as vantagens e
desvantagens desses processos foi realizado por Irvin e Stansbury (2004). Nele se sintetizam
os efeitos que atingem a governos e cidadãos, tanto no processo decisório como nos
resultados do projeto (Quadro 2).
Quadro 2 - Vantagens e desvantagens da participação social nas decisões governamentais
35
Fonte: Adaptado de Irvin e Stansbury (2004).
Apesar das desvantagens, os autores destacam que um processo aprofundado de
participação social pode ajudar a transcender a atual política mediática, dando aos cidadãos a
oportunidade de compreender situações tecnicamente difíceis encorajando-os a aportar
soluções desde uma visão comunitária. Além disso, essa experiência sugere que pensar nos
cidadãos como planejadores por direito próprio, e não como meros participantes, abre
caminho para estratégias mais eficazes e inovadoras sobre transportes, nas questões sociais,
ambientais e em outros desafios que as cidades enfrentam hoje (SAGARIS, 2014).
No entanto, para isso acontecer, os cidadãos devem acreditar que seu envolvimento é
consequente e terá um impacto positivo para a comunidade (MELLOULI; LUNA-REYES;
ZHANG, 2014). Dessa forma, a redistribuição do poder permitirá aos cidadãos, atualmente
excluídos dos processos políticos e econômicos, serem incluídos deliberadamente no
delineamento do seu próprio futuro (ARNSTEIN, 1969). E os atores políticos, por sua vez,
acabarão conhecendo as posições específicas dos grupos comunitários, evitando medidas que
poderiam resultar impopulares e politicamente incorretas (IRVIN; STANSBURY, 2004).
Nesse caminho, balizado pela imposição das propostas por um lado, e pela rejeição
popular por outro, os governos acabam adotando algum tipo de estratégia de participação
cidadã (ARNSTEIN, 1969), que por vezes se aproveita dos problemas de representação, com
comitês dominados por participantes com interesses particulares ou corporativos (IRVIN;
STANSBURY, 2004). Uma manobra que reflete a diferença entre um ritual vazio de
participação e o poder real necessário para afetar o resultado do processo (ARNSTEIN, 1969).
Em consequência, a participação social não é uma questão dicotômica. O estudo
seminal de Arnstein (1969) apresenta a primeira tipologia que distingue o grau de participação
36
dos cidadãos (Figura 4) e que descreve por níveis o envolvimento entre comunidade e
governo no processo formal de planejamento (SSEKATAWA, 2016; SWAPAN 2016).
Figura 4 - Degraus da participação social
Fonte: Adaptado de Arnstein (1969) e Blecic et al. (2013)
Assim, os níveis de participação, organizados de forma progressiva em relação ao
poder dos cidadãos também define qual a estratégia adotada pelas agências de governo
(ARNSTEIN, 1969).
Segundo a autora, os degraus inferiores da escada, “Manipulação” e “Propaganda”,
descrevem os níveis da "não participação" implementados por alguns governos para substituir
a participação genuína. Seu verdadeiro objetivo não é fazer com que as pessoas participem no
planejamento ou na realização de programas, e sim permitir que os detentores de poder
"eduquem" ou "induzam" os participantes.
Os degraus 3 e 4, “Informação” e “Consulta”, avançam para níveis de pseudo
participação que permitem aos que nunca são ouvidos, terem uma voz, ouvir e ser ouvidos.
Mas, nessas condições, eles não têm o poder de garantir que seus pontos de vista serão
atendidos por quem detêm poder. Quando a participação é restrita a esses níveis, não há
seguimento e portanto nenhuma garantia de mudar o “status quo”.
O degrau 5, “Pacificação”, é simplesmente um grau mais elevado de participação
simbólica, porque em definitiva os detentores de poder continuarão a ter o direito a decidir.
Os três últimos degraus da escada refletem os níveis de poder do cidadão com crescente grau
de influência decisória. “Parceria” que permite aos cidadãos negociar e se envolver em
37
“trade-offs” com quem tradicionalmente detém o poder. E finalmente, “Poder delegado” e
“Controle do cidadão”, estágios nos quais os cidadãos comuns obtêm a maioria dos assentos
de decisão ou o pleno poder gerencial (ARNSTEIN, 1969).
Com posterioridade aos trabalhos de Arnstein (1969), outros autores foram utilizando
e adaptando a escala à realidade do seu tempo e de seu objeto de estudo, incorporando
conceitos e componentes de análise para melhor detectar os degraus de participação. Souza
(2001), por exemplo, descreve em profundidade cada degrau, os adapta à realidade brasileira
e inicia a escada pela “Coerção”, prática muito comum em regimes militares; também
substitui a “Pacificação” pela “Cooptação” à qual define como o convite a líderes e segmentos
ativos a participarem na administração ou em um determinado “canal participativo”.
Por outro lado, Bishop e Davis (2002) abordam a questão dos atores e detalham mais
profundamente os instrumentos e técnicas para cada nível de participação, bem como seus
objetivos e limitações. Os autores também revelam uma posição crítica aos rótulos
definitivos sobre os degraus da participação pois consideram que a sua prática serve a
diferentes interesses e seu julgamento depende sempre da postura do observador.
Mostert (2003) aprofunda na questão dos métodos e dos participantes, mas adverte que
para que os benefícios da participação social sejam efetivamente realizados é necessário um
nível relativamente alto de participação. E acrescenta que a natureza do público e do governo
em cada situação tem um papel determinante, pois os co-poderes de decisão são mais
necessários onde o governo funciona de forma ineficaz ou antidemocrática. Contudo esses
poderes podem ser implementados com mais facilidade se o público estiver bem informado e
interessado nas assuntos em questão. Complementando, Pascoal (2010) sustenta que a
implementação de processos de participação social é um exercício complexo que deve iniciar
pela identificação dos resultados que se pretende alcançar, para depois escolher as estratégias
e ferramentas necessárias para tal fim.
Por sua vez, Hordijk et al. (2015) também abordam a questão dos participantes e suas
motivações; sobre os métodos e as características de cada modo de participação, e também
aborda a importância dos espaços onde acontece e as particularidades das práticas
participativas em diferentes regiões. Nesse sentido, as autoras levantam a questão cultural e
histórica de cada região e concluem que aquilo que pode ser uma pequena conquista numa
localidade pode ser considerado um grande avanço para outra.
Finalmente, Swapan (2016) analisa a questão dos degraus da participação de Arnstein
desde a perspectiva e expectativa dos cidadãos, e conclui ao igual que Hordijk et al. (2015)
que o contexto cultural pré-valente e o contexto político externo ao quadro de planejamento
38
desempenham um papel importante na influência dos comportamentos dos cidadãos e da sua
propensão a participar. Isso, salienta, talvez seja mais destacado no contexto dos países em
desenvolvimento dado que os modelos encontrados na literatura evoluíram nos países
desenvolvidos mas não refletem efetivamente as realidades dos países em desenvolvimento
(SWAPAN, 2016).
2.3.1 Barreiras e Facilitadores da Participação Social
A participação cidadã é um processo complexo, contestado e acessível de maneira não
igualitária para todos os cidadãos. De forma geral, a cidadania se vê afetada por uma série de
fatores contingentes tanto políticos como socioculturais que envolvem história, religião, etnia,
idioma, cultura e economia, motivos pelos qual alguns grupos de cidadãos acabam ocupando
uma posição marginal nos espaços da cidadania (GHOSE, 2007). Portanto, como já
mencionado, a prática da participação social se debate entre a aplicação de técnicas cada vez
mais depuradas e a descrença que mais teoria e planejamento possam reverter a tendência
tecnocrática dos gestores e o desinteresse ou marginação dos cidadãos.
Na busca por um equilíbrio entre estas duas perspectivas, Souza (2001) aborda a
questão dos fatores de ordem política, cultural, econômica, institucional e técnica que possam
ser limitantes da participação. Assim, considera tais limitações como barreiras para uma
participação efetiva e destaca as seguintes:
a) Imediatismo
b) Quadros técnicos qualificados
c) Lobbies e Grupos de pressão da elite local
d) Descontinuidade entre administrações
e) Falta de orçamento
Ainda, o estudo posterior de Offenbacker (2004), considera que existem três tipos de
barreiras:
a) As Barreiras de Percepção nas quais se enquadram os valores pessoais; valores
sociais; e a cobertura da Mídia;
b) As Barreiras Políticas, que se tornam ainda mais evidentes nos períodos eleitorais
e são as que demandam maiores esforços de diálogo; e
39
c) As Barreiras Logísticas, aquelas relacionadas aos locais, instrumentos de
convocação, mecanismos de debate e às medidas de planejamento e execução em
geral. Dentre essas barreiras, o autor salienta que a participação do público muitas
vezes é procurada demasiado tarde, quando já não existem possibilidades de
mudança e só cabe aos participantes aderirem ao plano apresentado pelos gestores,
ou quando deliberadamente as reuniões oferecem poucas oportunidades de retorno
genuíno.
Entretanto, a questão das barreiras também pode ser abordada desde a duas
perspectivas preeminentes da participação: Sociedade e Governo. Nesse sentido, Cropley e
Phibbs (2013) simplificam a questão em duas categorias:
a) Barreiras para Sociedade: Por um lado as pessoas que estão "dispostas, mas
incapazes de participar por razões como: Barreiras culturais ou linguísticas;
Distância geográfica; Situação de deficiência ou socioeconômica (por exemplo,
falta de recursos TIC para participar de processos on-line). E por outro lado,
pessoas que são "capazes, mas não estão dispostas" a participar porque: Não estão
interessados em política; Não tem tempo; Não percebem nenhum ganho ou
relevância pessoal; Acreditam que outra pessoa cuidará dos seus interesses; Não
confiam no governo para fazer bom uso de sua contribuição;
b) Barreiras para o Governo: Custos, Planejamento e Implementação.
Baseadas nas experiências da União Europeia, Böhler-Baedeker (2013) também
descrevem uma série de barreiras para a participação e aportam as medidas prévias que devem
adotar-se no desenho de estratégias em processos participativos (Quadro 3).
Quadro 3 - Barreiras para a Participação Social
40
Fonte: Adaptado de Böhler-Baedeker (2013).
Contudo, a superação de todas essas barreiras podem não ser suficientes para garantir
a participação efetiva, pois existem inúmeros outros fatores que podem influenciar o bom
desempenho do processo de participação. Inclusive, muitas práticas participativas dependem
fortemente das habilidades e do compromisso dos participantes para garantir que o processo e
os resultados sejam efetivos (BAKER; COAFFEE; SHERRIFF, 2007).
Nesse sentido, diversos autores têm apontado em suas pesquisas os fatores
facilitadores dos processos de participação social. Por exemplo, Offenbacker (2004); Baker et
al. (2007) e Cropley et al. (2013) sugerem concentrar os esforços primeiramente em
compreender os interlocutores; suas particularidades locais, seus costumes, modo de vida,
história, estilos de comunicação e as necessidades de conhecimento prévio sobre o assunto a
ser tratado. Somente depois dessa compreensão o planejamento deve considerar as pré-
condições para um maior engajamento, como a escolha de um local “amigável” aos
participantes, um horário adequado às suas rotinas, uma estrutura da apresentação em sintonia
com seus conhecimentos prévios e tempos para opiniões adequados a seus costumes e
necessidades (OFFENBACKER, 2004; SCOTTISH COMMUNITY DEVELOPMENT
CENTRE, 2017).
Ainda, uma forma de transpor a resistência das comunidades locais com os gestores
municipais é buscar parceiros dentro da comunidade que tenham adequados níveis de
aceitação e aproveitar as redes comunitárias locais (BAKER; COAFFEE; SHERRIFF, 2007).
Outra estratégia para incorporar ao diálogo aos grupos mas difíceis de alcançar é terceirizar
com uma equipe experiente os trabalhos prévios de relacionamento e preparação dos
41
encontros para evitar o desgaste e permitir dessa forma que a equipe técnica se focalize na sua
labor (BAKER; COAFFEE; SHERRIFF, 2007).
2.3.2 Participação Social na Cidade Inteligente
Convencionalmente, a governança do setor público tem se preocupado com a forma de
gerenciar as instituições. No entanto, a governança da cidade inteligente deve, além disso,
promover e coordenar as capacidades de representação dos residentes para eles se
manifestarem de forma mais direta e precisa, em vez de depender das habilidades de seus
representantes para articular seus interesses (ANTTIROIKO; VALKAMA; BAILEY, 2014).
Embora a participação e a cidadania inteligente sejam componentes estruturais da
cidade inteligente, na prática, nem todos os projetos envolvem todos os atores, políticas,
visões, cidadãos e parceiros na sua proposta de cidade (BACCARNE; MECHANT;
SCHUURMAN, 2014). Uma explicação do porquê as cidades inteligentes prometem um
modelo de governança inclusivo com a participação ativa do cidadão, mas entrega um
conjunto de soluções tecnológicas sob a lente tecno-determinista, foi detalhada por Sadoway e
Shekhar (2014) ao confrontar as perspectivas da “Cidade Inteligente” com a da “Cidadania
Inteligente”, como se observa no Quadro 4.
Quadro 4 - Comparativo entre a “Cidade Inteligente” e a “Cidadania Inteligente”
42
Fonte: Traduzido de SADOWAY et al. (2014)
Assim, os autores discutem a necessidade das “Smart Cities” adotarem sistemas de
inteligência civis mais complexos, não apenas em relação a "melhores soluções tecnológicas",
mas também na pretensão de abordagens democráticas e equitativas capazes de priorizar o
conhecimento e as necessidades cívicas locais (SADOWAY et al., 2014).
Alguns autores entendam que esse processo, no contexto das cidades inteligentes, deva
basear-se no uso de novas tecnologias (sites, aplicativos, redes sociais) (BOLÍVAR
RODRÍGUEZ, 2017). Outros consideram que apesar da tecnologia ser o principal aspecto de
uma cidade inteligente, esta é necessária para a relação com os cidadãos, mas não é suficiente
para criar valor para todos os públicos (DAMERI; ROSENTHAL-SABROUX, 2014b). Por
tal motivo, a formulação de estratégias de participação próprias para os diferentes níveis do
tecido social da cidade, resultam mecanismos chave para o sucesso dos projetos da cidade
Assim, os governos locais além de aproveitarem melhor as modernas infraestruturas
das TIC’s e os benefícios da administração eletrônica, também podem produzir resultados
mais elevados em relação ao valor público, objetivo para o qual devem assumir seu papel de
promotores desses novos modelos de governança (BOLÍVAR RODRÍGUEZ, 2016).
Nessa relação entre tecnologia e governança, Anttiroiko; Valkama e Bailey (2014)
propõem a integração entre as plataformas tecnológicas e o sistema sócio-ecológico em
estágios progressivos que possam dar sustentabilidade às propostas da Cidade Inteligente
(Figura 5).
Figura 5 - Escala evolutiva da Cidade Inteligente
Fonte: Adaptado de Anttiroiko; Valkama e Bailey (2014).
Dessa forma, segundo os autores, uma implementação de caráter informático
comunicacional, pode integrar-se com outros sistemas sócio-tecnológicos e alcançar um grau
de coesão em busca da sustentabilidade (ANTTIROIKO; VALKAMA; BAILEY, 2014).
Esse entendimento pode ser usado para abrir espaço para inovações socialmente
criativas, ajudando a incentivar o surgimento de líderes comunitários, criar confiança,
negociar resultados de serviços e promover a sua realização por meio de acordos
colaborativos, de modo que as parcerias entre autoridades e partes interessadas da cidade
sejam integrativas da sociedade (ANTTIROIKO; VALKAMA; BAILEY, 2014;
BACCARNE; MECHANT; SCHUURMAN, 2014).
44
2.4 Resumo da Revisão da Literatura
A revisão da literatura primeiramente abordou a evolução conceitual e atual estágio
das cidades inteligentes, sua relação com a participação, sua modelagem e dimensões. A partir
dessa aproximação, focou-se no domínio da Mobilidade Urbana e no modelo brasileiro de
Planos de Mobilidade Urbana. Finalmente revisou a questão teórica da Participação Social,
conceituação, a relação com as propostas Mobilidade Urbana e as possíveis estratégias para
se garantir uma participação efetiva .
No decorrer da discussão teórica foi constatada a condição ainda difusa da teoria sobre
cidades inteligentes, a influência corporativa na propagação do conceito e a abrangência de
dispositivos tecnológicos que transformam à cidade inteligente em um sistema de sistemas.
Ficou evidente também a multidisciplinaridade da cidade inteligente e a existência de duas
principais correntes de pesquisa, uma com foco nas soluções tecnológicas para resolver os
problemas das cidades, e outra vinculada com a sustentabilidade.
Nesse sentido, este estudo defende a postura já descrita por Lyons (2016) na qual tudo
o que é inteligente é ao mesmo tempo sustentável em seu sentido mais amplo.
Também verificou-se a importância da Mobilidade Urbana como componente da
Cidade Inteligente e de que forma a resolução dos problemas de mobilidade impacta em
outros aspectos da qualidade de vida das cidades, motivo pelo qual recebe tanta atenção por
parte da administração municipal.
Ainda, a discussão permitiu compreender a importância da participação na governança
das cidades inteligentes, as vantagens e desvantagens em torno da participação social, os
desafios que isso ocasiona, e os diversos graus de interação que vão desde a manipulação
governamental ao controle total do cidadão.
Na busca por um instrumento que sintetize o roteiro teórico acima, apresenta-se o
seguinte quadro referencial (Figura 6).
45
Figura 6 - Resumo Teórico Referencial
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Desse quadro referencial surge a evidência da inter-relação entre os diferentes
domínios da Cidade Inteligente. Em efeito, o objeto de estudo, a unidade de análise e o
problema proposto surgem dos próprios domínios e fatores da Cidade Inteligente,
confirmando as observações dos autores que a consideram um “sistema de sistemas”, como
foi apontado na revisão da literatura.
46
3 MÉTODO DE PESQUISA
Para atingir os objetivos propostos neste trabalho, foi adotada uma abordagem
qualitativa. A pesquisa qualitativa nas ciências sociais se focaliza na compreensão do mundo
das pessoas, interpretando suas experiências e dando sentido ao mundo subjetivo no qual elas
vivem (GUPTA; AWASTHY, 2015). Complementando tal subjetividade, Denzin e Lincoln
(2011), apontam que o campo da pesquisa qualitativa é definido por uma série de tensões e
contradições dos fenômenos sociais que se encontram em constante mudança.
Com foco no processo, Creswell (2014) salienta que a pesquisa qualitativa começa
com pressupostos e o uso de estruturas interpretativas/teóricas que dão forma ao estudo do
problema da pesquisa. Dessa forma, os pesquisadores realizam uma coleta de dados num
ambiente sensível às pessoas e aos lugares, para fazer uma análise tanto indutiva quanto
dedutiva e estabelecer padrões ou temas. As conclusões incluem as vozes dos participantes, a
reflexão do pesquisador, uma descrição complexa, a interpretação do problema e a sua
contribuição para a literatura ou um chamado à mudança (CRESWELL, 2014).
Ainda, em relação aos procedimentos técnicos, esta pesquisa adota a estratégia de
estudo de caso. Em geral, os estudos de caso representam a estratégia preferida quando se
colocam questões do tipo "como" e "por que", quando o pesquisador tem pouco controle
sobre os eventos e quando o foco se encontra em fenômenos contemporâneos inseridos em
algum contexto da vida real (YIN, 2010). Trata-se de uma estratégia de pesquisa que se
concentra na compreensão de um fenômeno dinâmico e específico com características únicas
(EISENHARDT, 1989).
Em relação ao primeiro objetivo específico, a pesquisa propõe resgatar da revisão
teórica os conceitos da Participação Social analisados sob a lente de Escala de Arnstein e suas
respectivas adaptações feitas por diversos autores, para construir uma Matriz Analítica que
permita numa etapa posterior analisar os dados coletados do caso estudado.
Para ilustrar o processo acima descrito apresenta-se um roteiro de pesquisa graficado
na Figura 7.
47
Figura 7 - Roteiro da Pesquisa
Fonte: Elaborado pelo autor (2017)
Destaca-se da figura acima a função transversal dos dados secundários que neste caso
foram estruturantes. Os mesmos foram elencados com base na Matriz Analítica, deram
embasamento às entrevistas, inclusive nas reperguntas, e junto com as observações diretas e a
analise de conteúdo das entrevistas, deram fundamentação à triangulação de dados
3.1 Unidade de Análise
3.1.1 Contexto da Pesquisa
Segundo o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID, 2016), América Latina é
umas das regiões que apresenta maiores índices de urbanização no mundo, com mais de 80%
da sua população residindo em cidades (MARCZAK et al., 2016). O Brasil com 207,7
milhões de habitantes é um dos países que se enquadra nessas características. Segundo o
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE) até 2010 os índices de urbanização no
país atingiram 84,36%, com registros em constante crescimento desde 1940. Todavia,
segundo o mesmo órgão público, a região Sul do país apresenta índices ainda superiores,
alcançando 84,93% de urbanização (IBGE, 2010).
48
Por outra parte, a crescente motorização privada no espaço urbano das cidades latino-
americanas se agrava cada vez mais, estagnando o desenvolvimento urbano e afetando a
qualidade de vida e a capacidade da infraestrutura viária, além de ir no caminho contrário das
propostas da “mobilidade urbana sustentável” (ÁLVAREZ, 2016). No Brasil, as políticas de
estímulo ao uso de transporte individual associadas com medidas de encarecimento do
transporte público coletivo resultaram no agravamento dos problemas de mobilidade nos
grandes centros, com aumento dos congestionamentos, poluição e acidentes de trânsito
(CARVALHO et al., 2011). Isso resulta particularmente grave nas principais cidades do Sul
do Brasil com registros que chegam a um veículo a cada 1,4 habitantes, índice muito superior
à média do país, de um veículo a cada 4,5 habitantes (SINDIPEÇAS, 2017) .
Perante essa realidade, a Agenda 2030 para America Latina e os governos dos países
assinantes, criaram mecanismos para atingir as metas estabelecidas sobre Cidades
Sustentáveis para que até 2030 proporcionem acesso a sistemas de transporte seguros,
acessíveis e sustentáveis para todos, melhorando a segurança rodoviária, especialmente
através da ampliação do transporte público (ONU-CEPAL, 2017).
Com esse objetivo, o governo brasileiro implementou a Política Nacional de
Mobilidade Urbana através da Lei 12.587/2012 que determinou aos municípios elaborarem
seus Planos Municipais de Mobilidade Urbana – PlanMob até abril de 2015. Essa lei trouxe
consigo a constatação do fim de um modelo que demonstrou ser insuficiente para tratar das
necessidades de deslocamento, que se apresentam cada vez mais complexas e impactam no
planejamento urbano (ITDP, 2016).
O PlanMob pretende ser um instrumento efetivo na construção de cidades mais
eficientes, com maior qualidade de vida, ambientalmente sustentáveis, socialmente inclusivas
e democraticamente geridas (ITDP, 2016). Nesse sentido, para garantir cidades mais humanas
e mais adequadas às necessidades da população, o PlanMob prevê mecanismos para que as
pessoas possam participar de forma efetiva do processo de elaboração, planejamento e
monitoramento da implementação.
Inclusive, a Política Nacional de Mobilidade Urbana determina que a participação da
sociedade possa efetivar-se por meio de:
a) Audiências públicas e debates;
b) Divulgação das informações, análises e documentos;
c) Discussões públicas;
d) Oficinas públicas para recebimento de propostas e sugestões;
49
e) Avaliação temática da primeira versão do plano elaborado;
f) Criação de ouvidorias em entidades e órgãos responsáveis pela elaboração do
plano;
g) Criação de metodologia de sistematização para análise das propostas e sugestões
recebidas;
h) Participação de representantes da sociedade civil em órgãos colegiados de
Mobilidade Urbana e Transportes;
i) Iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano.
Apesar destas ferramentas de participação, obrigatórias da gestão democrática, sempre
é possível ir além, promovendo espaços e canais de interação com a sociedade (ITDP, 2016).
Assim nesse contexto singular foi escolhida as cidade de Joinville no Estado de Santa
Catarina, no sul do Brasil.
3.1.2 Cidade de Joinville - Justificativa da escolha
A Seleção do Caso realizada neste estudo responde a uma tipologia mista que combina
critérios e intensidade. A tipologia mista é aquela que atende a múltiplas necessidades da
pesquisa (CRESWELL, 2014). A escolha do Plano de Mobilidade da Cidade de Joinville no
Estado de Santa Catarina é resultado de quatro critérios prévios de seleção: a) Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH); b) Hierarquia Urbana; c) Política de Mobilidade Urbana; d)
Política de Cidade Inteligente:
a) O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) é uma medida resumida do progresso
a longo prazo em três dimensões básicas do desenvolvimento humano: renda,
educação e saúde. O critério de seleção para este quesito foi um índice entre 0,800 e
1,000 considerado o mais alto da escala. Joinville com índice de 0,809 ocupa o
21°lugar no Ranking IDHM de Municípios Brasileiros (UNDP, 2010).
b) Hierarquia Urbana. Neste estudo foi dada prioridade de escolha para municípios
com população acima de 500.000 habitantes, considerados Núcleos de Região
Metropolitana. As regiões metropolitanas e aglomerações urbanas são constituídas
por agrupamentos de municípios limítrofes e são instituídas por lei complementar
estadual, de acordo com a determinação da Constituição Federal de 1988, que visa
50
integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de
interesse comum. Existem 73 Regiões Metropolitanas no Brasil, sendo Santa
Catarina com nove metrópoles o segundo estado com maior número, segundo o
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE, 2017). Nesse quesito, a
cidade Joinville com 577.077 habitantes é núcleo da Região Metropolitana do
Norte/Nordeste Catarinense com uma população estimada de 1.363.854 habitantes
(IBGE, 2016) (Figuras 8 e 9).
Figura 8 - Mapa de Santa Catarina: Localização da Cidade de Joinville
Fonte: Wikipedia (2017)
Figura 9 - Mapa da Região Metropolitana do Norte/Nordeste Catarinense
Fonte: Observatório das Metrópoles – IPPUR/UFRJ – FASE (2000)
51
c) Política de Mobilidade Urbana: A escolha neste quesito segue a recomendação de
Dubé e Paré (2003) que sugere estudos de caso mais longitudinais, com algum grau de
desenvolvimento, que permitam maior diversidade de coleta de dados e portanto maior
rigor científico. Assim, a amostragem se circunscreve a municípios que possuem
Planos de Mobilidade Urbana em fase de execução, conforme o disposto pela Lei nº
12.587/2012, conhecida como “Lei da Mobilidade Urbana” (BRASIL, 2012). Nesse
sentido, Joinville foi um dos primeiros municípios a aprovar seu Plano de Mobilidade
em 27 de março de 2015, o que pressupõe um estágio mais avançado de execução.
d) Política de Cidade Inteligente: Esta categoria de seleção representa os municípios
cuja administração municipal conta com algum tipo de estrutura governamental
destinada a projetos da Cidade Inteligente. Nesse sentido, Joinville tem o programa
denominado JOIN.VALLE que objetiva melhorar a qualidade de vida das pessoas e
está direcionado à co-criação da cidade do futuro, tornando a cidade mais criativa,
inteligente e humana (JOINVILLE, 2016c). Também foram pré-selecionadas as
cidades que formam parte do único Ranking Brasileiro de Cidades Inteligentes
elaborado pela empresa de consultoria Urban Systems, no qual Joinville ocupa o 35º
lugar (URBAN SYSTEMS, 2016).
Além destes quatro critérios destaca-se na escolha, que a cidade de Joinville tenha
recebido o prêmio internacional CIVITAS AWARD pelo modelo de participação social
aplicado no seu Plano de Mobilidade Urbana. Tal premiação foi concedida pela CIVITAS
INITIATIVE, uma rede de cidades criada pela Comissão Europeia que objetiva disseminar
conhecimento e boas práticas sobre transportes urbanos (CIVITAS INITIATIVE, 2017).
Todavia, Joinville é considerada a “Cidade das Bicicletas” (Figura 10), um rótulo que ficou
evidente no relato do “ONG 1”:
[...] são entorno de 18 grupos [de ciclistas]. São pessoas que se reúnem com regularidade com grupos de 50 ou 60 pessoas que pedalam por esporte ou por
lazer.
[também] Tem por exemplo a Tupi [indústria da cidade] na região leste, que
na década de 70 tinha milhares de ciclistas saindo de lá, e ainda hoje, deve
chegar na ordem de mil ciclistas nos três turnos (“ONG 1”).
Também, uma pesquisa Origem-Destino realizada pela Prefeitura Municipal, apontou
que o índice de deslocamentos por bicicleta no perímetro urbano era de 11%, quando a média
para cidades com mais de 500.000 habitantes é de apenas 3% (JOINVILLE, 2016d).
52
Figura 10 - Joinville "Cidade das Bicicletas"
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Finalmente, outras duas questões consideradas na escolha do caso foram: a
disponibilidade de informações e a constatação que o governo em exercício é o mesmo que
elaborou o Plano de Mobilidade. Dessa forma, a reeleição governamental permitiria contatar
com maior facilidade funcionários e atores que participaram nas diversas etapas do Plano.
Em síntese, tais critérios e particularidades somados à riqueza de informações
determinaram a escolha do caso.
3.2 Formação do Instrumento de Análise
Uma vez constatada que a “Participação Social” não se trata de uma questão
dicotômica e sim de uma escala progressiva, surge a discussão de quais os componentes que
dão sustentação a tal escala. Os trabalhos já realizados por outros pesquisadores como:
Arnstein (1969); Souza (2001); Bishop e Davis (2002); Mostert (2003); Pascoal (2010);
Blecic et al. (2013); Hordijk et al. (2015); Swapan (2016) cujos aportes teóricos foram
tratados na revisão teórica, são os que dão sustentação à elaboração de cada componente deste
instrumento de análise nomeado “Matriz Analítica” (Quadro 5).
53
Quadro 5 - Componentes da Matriz Analítica
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Fundamentados nos aportes destes autores, apresentamos no Quadro 5 a proposta de
Matriz Analítica que inclui todos os componentes discutidos, com as peculiaridades que
permitirão identificar o nível de participação praticado no caso estudado.
Contudo, esta matriz, observando as particularidades de cada cenário, poderá
contribuir com outras pesquisas que pretendam identificar e discutir os níveis de participação
e suas variações ao longo dos processos de planejamento, implantação e monitoramento de
projetos de políticas públicas, não apenas as de Mobilidade Urbana.
Quadro 6 - Matriz Analítica da Participação Social
54
Fonte: Elaborado pelo autor baseado em Arnstein (1969); Souza (2001); Bishop e Davis (2002); Mostert (2003);
Pascoal (2010); Blecic et al. (2013); Hordijk et al.; (2015) e Swapan (2016)
Dessa forma se oportuniza uma codificação e caracterização que permitirá analisar
dados vindos de diferentes fontes. Nesse processo se desenvolve uma estrutura de dados que
55
resulta no passo prévio para uma compreensão completa da pesquisa em questão (FLICK;
BLANCO, 2014).
Com base nessa Matriz Analítica, os instrumentos de coleta de dados deste caso foram
desenhados para detectar com a maior precisão possível, os atores, locais, número de
encontros, metodologia, caráter, objetivos e efeitos que possibilitaram identificar o grau e tipo
de participação em cada etapa do Plano de Mobilidade, conforme proposto para o segundo
objetivo específico deste estudo.
3.3 Técnica e Instrumentos de Coleta de Dados
Segundo Yin (2010) os estudos de caso não precisam ficar limitados a uma única fonte
de evidências, em verdade, a maioria dos melhores estudos baseia-se em uma ampla variedade
de fontes. Para Triviños (1987), a variedade de fontes tem por objetivo básico abranger a
máxima amplitude na descrição, explicação e compreensão do foco em estudo. A vantagem
mais importante é o desenvolvimento de linhas convergentes de investigação sob um processo
que tornará a pesquisa mais convincente e acurada, obedecendo a um estilo corroborativo
(YIN, 2010).
Nesse sentido, este estudo recorre a diversas fontes de dados valendo-se de entrevistas
com um roteiro semiestruturado de perguntas, documentos disponibilizados pelos
entrevistados, documentos públicos de arquivo físico e disponíveis na rede mundial de
computadores, matérias jornalísticas e observação direta.
3.3.1 Fonte de Dados Primários - Entrevista
Segundo Triviños (1987), a entrevista com questionários semi-estruturados é um dos
principais meios de coleta de dados para alguns tipos de pesquisa qualitativa. Para Gil (2009),
a entrevista semi-estruturada é guiada pela relação de pontos de interesse que o entrevistador
vai explorando ao longo do curso, guiado por algum tipo de roteiro, que pode ser memorizado
ou registrado em folhas próprias.
Dessa maneira, o informante, seguindo espontaneamente a linha de seu pensamento e
de suas experiências, começa a participar na elaboração do conteúdo da pesquisa
(TRIVIÑOS, 1987). Confirmando, Yin (2010), sustenta que: a coleta de dados, embora siga
um plano formal, encontra no seu decurso informações específicas que podem se tornar
relevantes ao estudo de caso e que não eram previsíveis no momento da elaboração. O autor
56
ainda adverte que pouquíssimos estudos de caso terminam exatamente como foram
planejados, e que inevitavelmente, as pequenas, quando não grandes alterações, são
frequentes de acontecer (YIN, 2010).
Devido a essa complexidade, a estratégia para a realização de entrevistas em
levantamentos de dados deve considerar duas etapas fundamentais: a especificação dos dados
que se pretendem obter e a escolha e formulação das perguntas (GIL, 2009). Nesse sentido,
Triviños (1987) resalta que tais perguntas são resultados não só da teoria que alimenta a ação
do investigador, mas também de toda a informação que ele já recolheu sobre o fenômeno
social que interessa, não sendo menos importantes seus contatos, inclusive os realizados na
escolha das pessoas que serão entrevistadas.
Com base nestas recomendações e para melhor atingir os objetivos da pesquisa, o
desenho do questionário teve uma leitura teórica e uma leitura documental. Assim, a
formulação das perguntas foi estruturada em conformidade com a Matriz Analítica com um
roteiro submetido ao processo de validação, que consta no apêndice deste estudo.
Os questionários constaram de 20 perguntas fundamentadas em dados e informações
previamente recolhidos na coleta de dados secundários. Assim, a estratégia de aplicar
entrevistas baseadas em leituras documentais prévias e vídeos de entrevistas e de sessões
deliberativas oficiais, permitiu respostas mais precisas eliminando possíveis falácias ou falsas
lembranças. Contudo, corroborar por meio das entrevistas fatos previamente estabelecidos
requer uma cuidadosa elaboração para que o entrevistador pareça genuinamente ingênuo
sobre o tópico de maneira que o entrevistado faça comentários inéditos (YIN, 2010).
Todas as entrevistas aconteceram no período de 27 de novembro de 2017 a 01 de
dezembro de 2017, foram realizadas em encontros presenciais e agendadas previamente com
os entrevistados. Os perguntas das entrevistas foram adaptadas a cada tipo de participante em
função da sua atuação no Plano de Mobilidade. A riqueza de detalhes e o aporte de novas
informações relevantes para a pesquisa motivou que algumas entrevistas tivessem maior
duração à pré-estabelecida de 45 minutos.
Inclusive, buscou-se que os novos dados aportados pelos entrevistados fossem
qualificando o questionário e pudessem ser confirmados ou contestados nas entrevistas
subseguintes. Destaca-se que quanto mais um entrevistado auxilia dessa maneira, mais pode
ser considerado como “informante”, não apenas como respondente e seus aportes podem
conduzir a fontes corroborantes ou opostas das evidências (YIN, 2010)
3.3.1.1 Seleção dos Entrevistados
57
Para o presente estudo foram selecionados entrevistados que estiveram envolvidos de
forma ativa no processo de modelagem e/ou implantação do Plano de Mobilidade Urbana de
Joinville, conforme o Quadro 7.
Quadro 7 - Critérios de seleção dos entrevistados
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Dessa forma buscou-se obter diferentes visões sobre o mesmo problema de pesquisa.
Ao todo, foram onze entrevistados que apresentaram os seguintes perfis (Quadro 8).
Quadro 8 - Perfil dos Entrevistados
58
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Para manter o anonimato dos entrevistados, seus nomes foram substituídos por
números e seus cargos por denominações genéricas. A busca por novos entrevistados cessou
quando as suas respostas, mesmo sendo de diferentes representatividades, apresentaram
saturação.
3.3.1.2 Transcrições
Todas as entrevistas foram gravadas e transcritas de forma literal, com fala coloquial.
Segundo Gibbs (2009) em alguns casos é necessária uma transcrição ainda mais detalhada,
pois a fala natural não apenas é não-gramatical, mas também está repleta de outros
fenômenos. As pessoas hesitam, enfatizam palavras e sílabas, sobrepõem sua fala às de outras
e levantam e abaixam o volume e o tom para dar sentido ao que estão dizendo (GIBBS, 2009).
Ao haver aplicado um questionário fundamentado na leitura de dados secundários, os
entrevistados perceberam que as respostas deviam trazer novos e mais profundos
esclarecimentos. Inclusive em alguns casos, perante o conhecimento prévio demonstrado pelo
entrevistador, os respondentes deparavam-se com a impossibilidade de dar respostas
burocráticas. Isto gerou argumentações carregadas de novas informações, e também uma série
de hesitações, incertezas, contradições, correções e mudanças de tom que podem denotar
desconhecimento ou ocultamento de dados.
3.3.1.3 Observação direta
Segundo Yin (2010), ao se realizar uma visita de campo ao local escolhido para o
estudo de caso, cria-se a oportunidade de fazer observações diretas. Para o autor, as provas
observacionais são, em geral, úteis para fornecer informações adicionais sobre o tópico que
59
está sendo estudado, trazendo uma nova dimensão na hora de compreender tanto o contexto
quanto o fenômeno que está sob estudo (YIN, 2010).
Neste caso realizou-se previamente um roteiro de visitas a distintos pontos de interesse
nos quais houve registros fotográficos e anotações de campo. Nessa atividade, foram
considerados órgãos públicos, locais com obras do Plano de Mobilidade, Terminais de Ônibus
Urbanos, corredores exclusivos de ônibus, ciclovias, e locais onde aconteceram as consultas e
audiências públicas.
3.3.2 Fonte de Dados Secundários
3.3.2.1 Documentos
A pesquisa documental apresenta uma série de vantagens. Primeiramente porque
constitui uma fonte rica e estável de dados e por outra parte não exige contato com os sujeitos
da pesquisa, que em muitos casos pode ser difícil ou até impossível de acontecer. Inclusive a
informação proporcionada pelos sujeitos pode se ver prejudicada pelas circunstâncias que
envolvem o contato (GIL, 2009). Levando em conta tal consideração, a leitura prévia de
dados secundários permitiu o embasamento dos questionários aplicados nas entrevistas.
Neste estudo, esses dados vieram de documentos oficiais, como leis, decretos,
resoluções, mapas, estudos prévios, estudos de viabilidade, estudos estatísticos, relatórios,
material de comunicação massiva, matérias jornalísticas, vídeos de entrevistas, vídeos de
depoimentos em ambientes públicos e institucionais, sítios web, blogs e redes sociais. A busca
foi realizada na rede mundial de computadores, nos arquivos físicos de órgãos públicos e no
Arquivo Histórico Municipal de Joinville.
A variável de busca nos documentos foi a detecção de indícios explícitos ou implícitos
do objeto de análise: Plano de Mobilidade Urbana em cada uma das suas etapas e sua relação
com a Participação Social.
3.4 Análise e Triangulação dos Dados
Para a análise de dados, primeiramente foi elaborado um histórico das atividades que
propiciaram a participação social. Posteriormente foram analisadas cada uma das atividades
do processo de participação social levando em consideração os componentes codificados na
matriz analítica. Segundo Bardin (1977) essa codificação corresponde a uma transformação
60
dos dados brutos que, por recorte ou agregação, permite atingir uma representação de
conteúdo suscetível de esclarecer as características dos textos.
Seguidamente esse conjunto de dados se organiza em redor de um processo de
categorização que consiste em classificar os elementos resultantes por diferenciação e
reagrupamento, com critérios previamente definidos (BARDIN, 1977).
Dessa forma, foram extraídos os dados secundários pertinentes a cada componente de
cada atividade e posteriormente, através da análise de conteúdo, confrontados com passagens
dos relatos obtidos nas entrevistas. A análise de conteúdo é um procedimento clássico para
analisar textos de qualquer origem. O método objetiva classificar declarações, sentenças ou
palavras através de categorias derivadas de modelos teóricos previamente estudados (FLICK,
2013)
Nesse sentido realizou-se uma análise transversal, recortando trechos das entrevistas
relativos a cada tema-objeto, independente do momento em que a menção tenha tido lugar
(BARDIN, 1977). A extração dos trechos das entrevistas objetivou aqueles fragmentos que
deram resposta às questões da matriz analítica e às do terceiro objetivo específico sobre
barreiras para a participação.
A estruturação de todos os dados foi realizada através de uma planilha Excel. Ainda
seguindo as recomendações de Yin (2010), todas as fontes de evidências foram revisadas e
analisadas em conjunto, de forma que as descobertas do estudo de caso basearam-se na
convergência de informações oriundas de fontes diferentes.
61
4 ANÁLISE PRELIMINAR DOS DADOS
Neste capítulo serão apresentados os dados coletados, buscando a triangulação dos
mesmos, para cada etapa do Plano de Mobilidade da Cidade de Joinville.
4.1 O Plano de Mobilidade de Joinville
O Plano de Mobilidade Sustentável de Joinville (PlanMOB) é o instrumento de
planejamento da mobilidade dos cidadãos e cargas em geral. Vem complementar o Plano
Diretor de Desenvolvimento Sustentável de Joinville (Lei Municipal n° 261 de 28 de
fevereiro de 2008) e é resultado da Política Nacional de Mobilidade (Lei Federal nº
12.587/12) considerada um instrumento de desenvolvimento urbano da Constituição Federal
(Figura 11).
Figura 11 - Diagrama legal do Plano de Mobilidade Sustentável de Joinville
Fonte: Adaptado de Joinville (2016c. p.19).
Sendo que não é possível pensar em mobilidade sustentável sem a integração
transversal aos elementos de planejamento da cidade, o PlanMOB foi elaborado visando
atender às diretrizes estratégicas do seu Plano Diretor: Promoção Econômica e Social;
Qualificação do Ambiente Natural e Construído; Integração Regional; Estruturação e
Ordenamento Territorial; Mobilidade e Acessibilidade; e Gestão do Planejamento
Participativo (JOINVILLE, 2016a).
62
O documento consta de um volume principal aprovado por decreto municipal em 27
de março de 2015. Posteriormente foram elaborados: o Plano Diretor de Transportes Ativos -
PDTA aprovado por decreto municipal em 08 de março de 2016 e o Plano Diretor de
Transporte Coletivo – PDTC que sofreu interrupção no seu processo de elaboração mesmo
havendo alcançado uma fase avançada de evolução.
Atendendo às recomendações do Ministério das Cidades contidas no Caderno de
Referência para a elaboração de Planos de Mobilidade (BRASIL, 2007), a equipe técnica do
comitê executivo definiu a proposta metodológica estabelecendo ações, etapas e um
cronograma de atividades.
Conforme o PlanMob (JOINVILLE, 2016a) a estrutura de elaboração do Plano (Figura
12) contou, desde o início, com uma fase de leitura comunitária e outra de leitura técnica,
dando a entender (pelo menos graficamente) que a visão da comunidade e a visão técnica
possuem igual peso, e que o Plano de Ações é resultado da compatibilização dessas duas
leituras.
Figura 12 - Estrutura de Elaboração do Plano de Mobilidade Urbana de Joinville
Fonte: Máximo; Stolf; Hagemann (2015. p.2786)
A Política Nacional de Mobilidade garante aos usuários o direito de participar do
planejamento, da fiscalização e da avaliação da política local de mobilidade urbana e
determina a implantação de mecanismos de monitoramento e avaliação permanentes nas
etapas de planejamento, execução e acompanhamento dos objetivos estabelecidos.
Sob essa premissas, este estudo sobre o Plano de Mobilidade Urbana – PlanMob de
Joinville envolve especificamente o processo de participação social o qual será analisado nas
63
três instâncias que estabelece a lei: a) Elaboração do Plano; b) Execução do Plano; c)
Monitoramento e Avaliação.
4.1.1 Elaboração do PlanMob - Processo de Participação
Para melhor compreender o processo evolutivo na elaboração do PlanMob, apresenta-
se o seguinte gráfico (Figura 13):
Figura 13 - Evolução Cronológica do PlanMob
Fonte: Elaborado do autor, baseado em dados da pesquisa.
Neste é possível distinguir as ações e metodologias de gestão participativa executadas
ao longo do processo de elaboração do Plano, sendo: a) Apresentações ao Conselho da
Cidade; b) Pesquisas de Opinião; c) Consultas Públicas; d) Grupos temáticos; e) Audiência
Pública de Validação.
Os gestores do Plano definiram preliminarmente a proposta metodológica que foi
apresentada em 12 de março de 2014 ao Conselho da Cidade, iniciado assim o processo de
gestão democrática e participação popular (JOINVILLE, 2016a), inclusive os entrevistados 4
e 5 afirmaram que o Conselho da Cidade acompanhou todo o processo de elaboração do
Plano. Contudo, após aquela apresentação, as Atas do Conselho da Cidade só retomam a
pauta do Plano de Mobilidade no mês de dezembro de 2014 (última reunião do ano) quando o
Plano se encontrava na sua fase final de elaboração.
Destaca-se que no período de elaboração do Plano de Mobilidade coube ao Poder
Público Municipal presidir o Conselho da Cidade. Na ocasião, a presidência recaiu na pessoa
do Presidente do Instituto de Planejamento Urbano – IPPUJ (Autarquia do Governo
Municipal) quem por sua vez foi o coordenador do processo de elaboração do Plano de
Mobilidade - PlanMOB.
4.1.2 Atuação do Conselho da Cidade
64
O Conselho da Cidade constitui-se em um dos principais instrumentos de gestão do
planejamento participativo previstos no Art. 81 da Lei Complementar nº 261/08, que instituiu
o Plano Diretor de Joinville, em conformidade com o Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.
257/2001. O tempo de mandato dos conselheiros (titulares e suplentes) é de três anos com
possibilidade de reeleição para mais um mandato (JOINVILLE, 2016b). Os membros que
representam à Sociedade Civil Organizada são eleitos em Conferência Municipal, ao passo
que os representantes do Poder Público são indicados pelo Prefeito (JOINVILLE, 2016b).
A Plenária é composta por 52 conselheiros titulares (Figura 14) que compõem quatro
Câmaras Comunitárias Setoriais:
1) Câmara de Ordenamento Territorial e Integração Regional;
2) Câmara de Promoção Econômica e Social;
3) Câmara de Qualificação do Ambiente Natural e Construído;
4) Câmara de Mobilidade Urbana (JOINVILLE, 2016b).
As Câmaras Comunitárias Setoriais se reúnem a pedido da Plenária quando é
necessária uma análise mais aprofundada de algum assunto (JOINVILLE, 2016b).
Figura 14 - Composição do Conselho da Cidade e da Câmara de Mobilidade
Fonte: Joinville (2016b)
A composição do Conselho apresenta um domínio relativo por parte do Poder Público
com importante participação dos Movimentos Populares. Contudo, as vagas preenchidas em
suplência, nove do Poder Executivo contra apenas dois dos Movimentos Populares dão ao
poder público maior capacidade de reposição nas sessões plenárias. Ainda, decorre das
entrevistas e da pesquisa documental algumas anomalias de representação:
65
a) entre as entidades acadêmicas: uma escola de ensino médio como verificado no site
do colégio (COLÉGIO DOS SANTOS ANJOS, 2018);
b) entre os representantes dos sindicatos: um empresário imobiliário, fato confirmado
pelo “Governo 3”;
c) entre as organizações não governamentais: uma entidade empresarial, fato
confirmado pelo “Cidadão 2” e verificado no próprio site da Associação de
Joinville e Região de Pequenas, Micro e Médias Empresas. (AJORPEME, 2018).
Ainda, a composição da Câmara de Mobilidade Urbana (Figura 14, acima) amplia a
representatividade do Poder Público Municipal, das Entidades Empresariais e das Entidades
Profissionais, em detrimento da representatividade dos movimentos populares e das entidades
acadêmicas e sindicais. Salienta-se a influência que exerce esta Câmara em relação ao
plenário no relato do entrevistado “Governo 3”:
Essa Câmara (de mobilidade urbana) fez o seu parecer sobre os documentos,
ela recomendou a aprovação. Mas a aprovação final é feita pelo plenário. O debate e os questionamentos maiores é feito dentro da Câmara e uma
validação é pelo Conselho (“Governo 3”).
Contudo, o grau de envolvimento do Conselho da Cidade com o PlanMOB ficou
registrado na Ata N°49 de 03 de dezembro de 2014. Nessa ata consta que:
(...) o Presidente Interino passou a palavra aos técnicos do IPPUJ, que
fizeram uma apresentação sobre o estágio atual do Plano de Mobilidade do
Município, PlanMob. Após a apresentação, os conselheiros teceram
comentários e fizeram algumas sugestões sobre o tema. Ato contínuo, o
Presidente Interino, abordou o tema recesso do Conselho da Cidade
(JOINVILLE, 2014a).
Para o entrevistado “Governo 3” o Conselho da Cidade:
[...] foi o guardião de processo!
Coube à Câmara de Mobilidade [do Conselho da Cidade] acompanhar todo o
processo.
Questionados sobre se lembram de algum aporte que tenha surgido do Conselho da
Cidade, os Entrevistados responderam:
66
“Governo 1”: Eh...Não... [pensando] Teve!...[afirmando]. Por exemplo que
deveria estar envolvido com qual ação, por exemplo... eles fizeram
sugestões...
Também fizeram algumas sugestões de prazos, mas assim, uma das questões
que eles falaram bastante, que eu lembro, foi da forma como a gente definiu o
Fundo de Mobilidade. [...]
“Governo 2”: Eu acredito que o Conselho da Cidade, eles foram um
termômetro, porque eles nos trouxeram eh... como representantes...ah...até
mesmo da população, teve representantes lá de comunidades, eh... dá esse...
esse viés de como... o quê que estou sentindo.
Era o termômetro, sabe? De como está esse plano, do quê que a gente espera,
eh... Se está satisfatório... Vamos pensar... alguma coisa específica...
“ONG 1”: Sim [o Conselho participou do andamento], mas não lembro que
tenha sido debatido muito profundamente, não.
Ainda, em 4 de março de 2015, na sua primeira reunião do ano, segundo Ata Nº 50, o
Conselho da Cidade convocou a uma reunião da Câmara Setorial de Mobilidade para revisar o
conteúdo do Plano. A convocatória foi para uma segunda feira 16 de março, às 8h da manhã,
na sede de uma entidade empresarial, faltando nove dias para a sanção do Plano por Decreto:
A Coordenadora da Câmara Comunitária de Mobilidade Urbana reunirá sua
câmara, e todos os conselheiros que tiverem interesse, no dia 16 de março
deste ano, às 8 horas da manhã, nas dependências da AJORPEME, para
revisar o conteúdo do Plano de Mobilidade, para posteriormente dar um
retorno à Plenária. Nada mais a tratar (JOINVILLE, 2015a).
O retorno da Câmara de Mobilidade Urbana para a Plenária, mencionado no texto da
ata acima, aconteceu em 15 de abril de 2015, dezenove dias depois do Plano ter sido aprovado
por Decreto Municipal. Ao respeito desse retorno, a Ata Nº 51 expressa:
O Conselheiro (nome) solicitou que seja enviado a todos os conselheiros o
relatório da Câmara de Mobilidade sobre o PlanMob, bem como o relatório
da Fundação IPPUJ sobre as alterações realizadas no Plano de Mobilidade
decorrentes desse trabalho da Câmara de Mobilidade, e o Presidente
concordou com a solicitação, que deverá ser atendida (JOINVILLE, 2015b).
Assim, as alterações realizadas ao texto original do Plano foram decorrentes dos
trabalhos da Câmara de Mobilidade naquela segunda feira 16 de março de 2015, sem ter
passado pela aprovação da Plenária. Consultados sobre a sua opinião acerca do Conselho da
Cidade, os Entrevistados responderam:
É um conselho que não representa um processo democrático. Por que não
abre espaço para movimentos populares. Um Conselho basicamente
67
representado por empresários, por pessoas influentes da cidade, que têm
interesse em manter políticas que favorecem a esses setores (“Cidadão 3”).
[...] no dia das votações [do Conselho], em determinado momento chegavam
números de pessoas para que fizessem tal candidato, o regimento permitia
isso. Então varias coisas foram sendo articuladas assim. Hoje não há espaço
nenhum para ter uma votação que dê diferente daquilo que a condução oficial
quer (“Universidade 1”).
[...] no Conselho da Cidade tem representantes que foram comprados para
estar lá. Para votar como certas pessoas mandam votar. Mas isso não
acontece só na parte da sociedade civil. [...] Sabe-se, e foi confidenciado a mim por pessoas que trabalham [...] na Prefeitura, que nas votações que
decidem as coisas no Conselho da Cidade, serem ditas assim: Chama-se a
todos os representantes públicos, [...] e dizem: - hoje vocês tem que votar
assim! e todo mundo tem que estar lá. Não tem escolha! (“Cidadão 2”).
É um órgão que referenda as decisões do poder público. No qual o Poder
público está associado aos especuladores imobiliários (“Cidadão 1”).
O Conselho tem... [silêncio] o seu, a sua estruturação hoje nas câmaras
setoriais, são câmaras com discussões bem interessantes, bem, bem...
[silencio] consistentes na sua discussão e embora seja em grande medida
formada por técnicos de carreira da estrutura do executivo... (“Legislativo 1”)
Entrevistador: Então o senhor diria que [os técnicos] são maioria no
conselho, pelo menos quando há presença?
Sim, sim. Principalmente na presença das câmaras comunitárias. Por outro
lado, a sociedade civil que lá se faz presente em grande medida também são
grupos de interesse empresarial, imobiliário. Então não é uma discussão
muito plural (“Legislativo 1”)
[...] uma das coisas que eu fiquei decepcionado é que ele não é deliberativo.
Você vai lá, avalia, opina, pode sugerir, mas a maioria...vão ser os vereadores
ou o executivo que vão deliberar. Não vai ser nós do Conselho, então por isso
que eu disse que o grande benefício que eu vejo é a participação social de
entender coisas da sociedade, poder opinar sobre elas, ainda não tem o poder suficiente para decidir ou para debater. (“ONG 1”).
[...] o poder econômico consegue se moldar e cooptar muita gente.
O movimento empresarial está sempre muito bem organizado.
[...] Os movimentos populares, o poder público vai ter que trabalhar muito no
fortalecimento dos movimentos populares e para eles entenderem seus
papeis. Porque realmente tem isso, tem empresários que estão como
presidentes da associação de moradores (“Governo 3”).
4.1.3 As Pesquisas de Opinião
As pesquisas de opinião totalizaram 13.792 questionários respondidos, sendo 11.248
questionários da primeira Pesquisa sobre Mobilidade na Cidade e 2.544 questionários da
segunda Pesquisa sobre Mecanismos de Informação ao Usuário do Transporte Coletivo. As
68
duas pesquisas eram passíveis de serem respondidas fisicamente e digitalmente,
disponibilizadas de forma online para que as pessoas com deficiência visual, usuárias do
sistema, também pudessem participar (JOINVILLE, 2016a). Ainda, foi realizada uma terceira
pesquisa embarcada sobre a satisfação dos usuários da qualidade no serviço de Transporte
Coletivo, na qual participaram 718 respondentes (Quadro 9).
Quadro 9 - Lista de Pesquisas realizadas
Fonte: Joinville (2016a)
A primeira pesquisa com perguntas de múltipla escolha com alguns campos em aberto,
teve tiragem de trinta mil cópias (medidas 15cm x 21cm) distribuídas na rede municipal de
ensino, estações de integração de ônibus, pronto atendimentos e universidades (Figura 15).
O objetivo foi avaliar a percepção do munícipe sobre os principais problemas de
mobilidade, o modo de transporte utilizado e aquele modal que não utilizaria (JOINVILLE,
2016a).
69
Figura 15 - Pesquisa de Opinião
Fonte: Joinville (2016a)
Dentre os principais problemas detectados nas pesquisas, destacaram-se: excesso de
carros; transporte coletivo (horários, itinerários, conforto, tarifa); e má qualidade e/ou
inexistência de calçadas acessíveis/seguras (MÁXIMO; STOLF; HAGEMANN, 2015).
A segunda pesquisa visou medir a percepção dos usuários do transporte coletivo
acerca da “Informação ao usuário” e teve tiragem de cinco mil cópias distribuída nas nove
estações de transferência de transporte coletivo. Por fim, a Pesquisa de Satisfação de
qualidade do Transporte de ônibus, consistiu numa pesquisa embarcada para avaliar
detalhadamente a opinião dos usuários do transporte coletivo em relação aos mais diferentes
fatores de qualidade (JOINVILLE, 2016a).
70
4.1.4 As Consultas Públicas
As consultas públicas (Figura 16) tiveram o objetivo de envolver ainda mais a
sociedade no processo democrático de elaboração do PlanMOB (JOINVILLE, 2016a).
Figura 16 - Distribuição geográfica e Representatividade das Consultas
Fonte: Elaboração do autor baseado em dados da pesquisa.
Assim, foram realizadas oito consultas públicas, uma em cada região administrativa do
Município.
71
4.1.4.1 Calendário e Locais das Consultas
As consultas aconteceram em locais públicos, salões paroquiais, centros comunitários
e escolas nos seguintes dias e horários:
Região Sul: 01.07.2014 (terça feira, 19h) Oitavos de final Copa do Mundo FIFA 2014
(Figura 17).
Sudeste: 02.07.2014 (quarta feira, 19h)
Centro-Norte: 03.07.2014 (quinta feira, 19h)
Pirabeiraba: 07.07.2014 (segunda feira, 19h)
Nordeste: 09.07.2014 (quarta feira, 19h) Semifinal Copa do Mundo FIFA 2014.
Oeste: 10.07.2014 (quinta feira, 19h)
Sudoeste: 11.07.2014 (sexta feira, 19h)
Leste: 14.07.2014 (segunda feira, 19h)
Figura 17 - Consulta Pública da Região Sul
Fonte: Joinville (2015c, p.4.)
Joinville possui 41 bairros e duas zonas industriais administrados em oito
subprefeituras que receberam as oito consultas públicas. Esse critério de escolha recebeu
críticas pela exclusão das consultas de bairros como Aventureiro, o maior de Joinville com
38.000 habitantes e 70% das ruas sem pavimentação (A NOTICIA, 2014a). Também o
entrevistado “Cidadão 1”opinou que:
[...] os locais onde foram feitos, que foram escolhidos para que não
participassem as pessoas. Foram escolhidos os bairros mais periféricos para
esvaziar o grupo mais crítico e mais formado que é o grupo do centro (“Cidadão 1”).
72
Inclusive os entrevistados 3, 4, 6 e 8 apontaram que: se as reuniões tivessem
acontecido em cada bairro, a participação e compreensão do Plano poderia ter sido maior.
Entretanto, para os entrevistados 1, 2 e 7 ampliar a discussão aos bairros não faria nenhuma
diferença, pois a proposta e o formato das consultas não facilitaram a participação social.
Ainda, sobre os benefícios de levar as consultas a todos os bairros, o entrevistado
“Governo 3” manifestou:
Pode ser que tenha uma aproximação, mas eu não sei se para o Plano de Mobilidade em si seria tão relevante. A participação sempre é importante,
mas eu não sei se traria resultados diferentes, oito de quarenta. É claro que
alguma coisa poderia ter vindo diferenciada, mas... (“Governo 3”)
Para os Entrevistados 3 e 4, a falta de uma equipe maior foi um empecilho para
ampliar a discussão aos bairros e o “Governo 2” agregou que o cumprimento de prazos
também afetou a agenda de consultas. Nesse sentido o entrevistado “Cidadão 3” manifestou
que:
[...] além de poucas, as consultas foram muito seguidas uma das outras
(“Cidadão 3”).
Também o Blog “Chuva Ácida” que trata das questões urbanas da cidade de Joinville,
apontou:
Apenas um debate por região para uma cidade de 520 mil pessoas, e durante
jogos da Copa do Mundo em algumas delas.
Se você não puder estar presente, tem um formulário no site do IPPUJ com
respostas altamente tendenciosas, pois é fechado, ou seja, você não pode
escrever o que quiser.
Depois disto, haverá reuniões de grupos de trabalho, que terão apenas 10 dias
para analisarem, e fazerem a leitura técnica da cidade inteira.
Qual é o motivo de tanta pressa, após 6 anos de inércia?
Se a Prefeitura (principalmente o IPPUJ) tivesse seguido as orientações dos
movimentos populares, teríamos quase quatro anos para montar um processo
efetivamente participativo, com amplo debate e prudência na tomada de
decisões. (CHUVA ÁCIDA, 2014).
Em efeito, as consultas foram realizadas ao longo das duas primeiras semanas do mês
de julho de 2014 (Figura 18), em dias úteis, que coincidiram com a fase final da Copa do
Mundo de futebol de 2014 realizada no Brasil. Este fato também foi apontado pelo
entrevistado “Cidadão 2” como um ponto negativo em termos de participação social:
73
[...] sendo que o Brasil é considerado “O país do futebol” [...] Será que não
houve interesse em fazer as reuniões nessas datas para evitar a participação?
(“Cidadão 2”).
Figura 18 - Divulgação do Calendário das Consultas
Fonte: A Notícia (2014b, p.11)
Segundo o entrevistado “Governo 3”, a divulgação das consultas foi feita por diversos
meios como rádios, jornais, coletiva de imprensa e Diário Oficial. A pesar disso o
entrevistado “Governo 1” admite:
Poderia ter sido mais divulgado... mas quem que dá a régua?
Não tem régua para dizer o quanto precisa ser divulgado, quanto precisa ter
de audiência pública, ninguém dá essa orientação! Muito menos o Ministério
das Cidades, então vai da nossa capacidade de orçamento, da nossa
capacidade de equipe, né... (“Governo 1”).
Com respeito à quantidade de participantes, a Figura 16 acima, apresenta números
oficiais e sua porcentagem em relação à população de cada região (JOINVILLE, 2015d).
Contudo esses números de participantes, também apontados no relatório final do Plano de
Mobilidade (JOINVILLE, 2016c) podem ser ainda menores, pois na verificação das Listas de
Presença fornecidas pela Prefeitura (JOINVILLE, 2014b), se observam as seguintes
inconsistências (Quadro 10):
74
Quadro 10 - Inconsistências entre Relatórios e Listas de Presença
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados da pesquisa.
Apesar de não ter acesso às listas de presença das outras quatro consultas públicas, os
registros acima levariam a participação nas consultas a uma presença inferior a 0,1% da
população residente.
4.1.4.2 Proposta Metodológica das Consultas
Segundo os entrevistados a metodologia utilizada nas Consultas Públicas iniciava com
uma solenidade de apresentação por parte dos Sub-prefeitos e dos responsáveis pelo Plano de
Mobilidade, nesse momento era explicitada a forma de trabalho, como relata o entrevistado
“Governo 2”:
[...] antes da apresentação, na parte da solenidade de abertura, a gente tinha,
dizendo assim: _ Olha essa reunião vai demorar tanto tempo, cada pessoa
depois da apresentação vai ter direito de... ou escrever nas fichas de
sugestões, que eles já tinham em mão, sugestões para a mobilidade de sua
localidade, e depois por ordem de chegada dessas fichas, todos vão ter a
oportunidade de falar ao microfone, ou pedir para que o relator da mesa leia,
para quem não quer falar [...] (“Governo 2”).
Dessa forma havia uma apresentação com 30 lâminas que iniciava com questões de
mobilidade urbana de maneira geral e finalizava com aspectos locais. O tempo total dos
encontros foi estipulado em uma hora e trinta minutos, podendo ser prorrogado por mais trinta
minutos, sendo vinte e cinco minutos para a apresentação, quinze minutos para perguntas
relacionadas à apresentação, três minutos por pessoa para comentários. Sobre a metodologia
utilizada o entrevistado “Governo 3” expressou:
O processo iniciava com uma apresentação sobre a questão da mobilidade.
A gente não deixava o tema totalmente aberto.
Havia uma informação inicial e depois a gente abria a informação e o
recolhimento de informações.
Então a gente explicava quê que era o processo do Plano de Mobilidade, qual
era o papel daquelas reuniões e fazia um preâmbulo lá da mobilidade de
forma geral, ehhh.. mundo, etc. (“Governo 3”)
75
Uma questão que surgiu desta resposta foi se a linguagem utilizada nas apresentações
por parte dos técnicos da Prefeitura foram adequadas ao perfil dos ouvintes. Especificamente,
se as explicações oferecidas permitia que as pessoas de mais baixo conhecimento pudessem
compreender de que se tratava o plano. Para essa questão o entrevistado “Governo 3”
respondeu:
Assim, elaaa...acho que umm meio termo disso...a gente nem tanto... a
gente... ehhh... [silencio] nem manteve um padrão muito técnico, exatamente
para não afastar ne? e não ficar falando...no vazio.
Como também, a gente, mas a gente não simplificou demaisss.
Não foi muito simplificado não. [...] Tal vez no linguajar a gente, claro, usou menos termos técnicos sim, mas
também não chegou a ser algo produzido ne... pra... pra uma integração
popular, efetiva, assim ne... Até porque, acho que o público não era muito
homogêneo ne?Acho que tinha uma variedade de pessoas no local, assim...
(“Governo 3”).
Contudo, a preocupação por uma metodologia que não preparou os cidadãos com
antecedência para as consultas, com discussões prévias ou oficinas foi levantada pelos
Entrevistados “Cidadão 1” e “Legislativo 1”. Este último manifestou:
[...] se houvesse uma outra dinâmica de comunicação prévia. Talvez uma preparação dos foros locais de discussão, Associação de
moradores, os conselhos locais de saúde, segurança, enfim comunidades
religiosas... houvesse uma prévia nesses locais... que chamassem a atenção da
população em geral para o evento propriamente dito de coleta de sugestões,
seria mais exitoso (“Legislativo 1”)
Como mencionado acima, os participantes podiam emitir opiniões solicitando a
palavra e expressando-se para todos os presentes através do microfone, ou pedir para que o
moderador leia as sugestões, e caso não houvesse tempo disponível, as fichas de sugestões
(Figura 19), eram recolhidas pelos coordenadores para uma análise posterior. Ao todo foram
recolhidas 330 fichas (JOINVILLE, 2016a).
76
Figura 19 - Ficha de Sugestões do PlanMOB
Fonte: Joinville (2016a)
Em relação às Fichas de Sugestões e a forma como foram manifestadas, o entrevistado
“Cidadão 3” expressou:
O debate era regido pelos próprios integrantes da Prefeitura, então não tinha
um controle muito correto do tempo. Então alguns personagens falavam 5, 10
minutos, e outros moradores falavam 2, 3 minutos. E aqueles que não
conseguissem contribuir com a sua fala no momento, por falta de tempo, eles
escreviam essas perguntas e mandavam para a mesa, para que a mesa
escolhesse as perguntas para poder responde-las. Mas não existia uma ordem
de recebimento nem uma ordem de escolha para se responder. Então as
pessoas que estavam na mesa naquele dia, [...], ele escolhia aleatoriamente as
perguntas que ele gostaria de responder ou não (“Cidadão 3”).
Segundo o entrevistado “Governo 3”, as fichas recolhidas foram respondidas em sua
totalidade, posição que foi contestada pelo entrevistado “Cidadão 3”. Contudo o entrevistado
“Governo 3” ao ser questionado pelo destino das fichas relatou:
A gente respondeu, a todas elas. Nós demos resposta, porque a ficha trazia lá
um contato da pessoa, por e-mail e tal. Todas as participações foram
respondidas. Naquilo que foi aproveitado e aquilo que não foi (“Governo 3”)
Entrevistador: Foi dada uma resposta técnica?
Foi dada uma resposta... – Esse tema não... não compete ao plano que está sendo feito. Então... a visão do plano está recebendo a sua sugestão desta
forma...[...] (“Governo 3”)
Posteriormente, as Fichas de Sugestões foram transcritas para um software que analisa
dados de pesquisas qualitativas. Segundo Joinville (2016a), “o principal resultado” síntese das
77
consultas, foi uma nuvem de frequência de palavras (Figura 20) mencionadas nas Fichas de
Sugestões, destacando-se menções a: “transporte coletivo”; “semáforos” (moderadores de
tráfego); “ciclovias/ciclofaixas” e “calçadas/passeios públicos”.
Figura 20 - Nuvem de Palavras das Fichas de Sugestões
Fonte: Joinville (2016a)
Em relação ao resultado da nuvem de palavras, o entrevistado “Governo 1”
considerou:
[...] muita coisa coincidiu com o que a gente já previa.
O sentimento das pessoas era uma impressão do que a gente já fazia de
leitura.
Então, por exemplo, conectividade, a qualidade dos pontos de ônibus, foram
coisas que a gente esperava e que foram muito comentadas (“Governo 1”).
4.1.5 Os Grupos Temáticos
A fase de leitura técnica iniciou com as reuniões dos Grupos Temáticos – GT's. O
objetivo dessa fase foi propiciar um ambiente de discussão e debate entre representantes
governamentais e a sociedade, de forma voluntária, direcionado para aqueles que
apresentassem grande conhecimento ou envolvimento com os temas específicos definidos
para cada grupo.
Essa fase contemplou dez grupos que abordaram os seguintes temas:
1) transporte a pé;
2) transporte por bicicleta;
78
3) transporte coletivo;
4) transporte de cargas;
5) saúde, educação e meio ambiente;
6) circulação nas áreas centrais;
7) financiamento;
8) mobilidade regional considerando áreas periféricas;
9) mobilidade e ordenamento territorial;
10) mobilidade na área rural.
Foram realizadas dezenove reuniões durante duas semanas, com duração de duas horas
cada. A condução foi feita pela equipe de elaboração do PlanMOB, e a mediação de cada
debate feita por professores da Universidade Federal de Santa Catarina (Figura 21).
Figura 21 - Encontro dos Grupos Temáticos
Fonte: Joinville (2015c, p.6.)
Participaram dos grupos temáticos cerca de noventa pessoas na totalidade dos dez
grupos (JOINVILLE, 2016a).
Foram apresentados dados e informações específicas para cada tema nos grupos, sobre
Joinville e região e algumas considerações do Ministério das Cidades, de forma a gerar
subsídios para os trabalhos dos grupos. E então, apresentadas cinco perguntas, idênticas para
cada GT, que deveriam ser respondidas grupalmente, conforme seguem:
1) Quais as principais estratégias e quais ações são necessárias para a mitigação dos
problemas relacionados com a mobilidade urbana?
2) Quais os meios financeiros e institucionais que asseguram a implantação e a
execução destas ações?
79
3) Quais os mecanismos de monitoramento e de avaliações sistemáticas necessárias?
4) Quais as metas (prazos) que podem ser propostas para o atendimento destas ações e
quais os indicadores prioritários para o monitoramento durante a fase de
implantação das ações e acompanhamento do plano de mobilidade.
5) Composição da Declaração de Sucesso.
A respeito da convocatória aos Grupos Temáticos, o entrevistado “Governo 3”
respondeu:
Ela foi aberta, mas a gente convidou especificamente alguns...
A gente divulgou de forma aberta, bem ampla, aberta, para participação nas
oficinas era totalmente... mas a gente reforçava os convites para quem sempre
esteve à frente desses temas (“Governo 3”).
O Quadro 10, reflete a quantidade de participantes em cada reunião dos grupos
temáticos incluindo os representantes governamentais.
Quadro 11 - Detalhe da Agenda dos Grupos Temáticos
80
Fonte: Joinville (2016a, p.147).
Em relação a como foram conduzidas as reuniões do Grupo de Trabalho “Transporte
por Bicicleta”, o entrevistado “ONG 1” respondeu:
[...] Tinha um outro grupo de ciclistas e nós, de outras pessoas da sociedade
não lembro. [...] Houve uma apresentação de ideias e criticamos elas.
Tiveram várias críticas, algumas inclusive não foram solucionadas, como o
compartilhamento da bicicleta com o pedestre em determinadas ruas (ONG
1).
Entrevistador: E houve alguma outra questão que vocês colocaram que sim
foi contemplada?
Uhmmm... não foi muito... A única ideia que a gente veio e pediu foi o não
compartilhamento de ciclovias com pedestres, mas na prática não sei se a
gente vai conseguir isso (“ONG 1”).
4.1.6 A Audiência de Validação
Para a validação das propostas do PlanMOB realizou-se uma audiência pública no dia
12 de março de 2015, quinta feira entre as 19hs e as 22hs, na qual houve uma apresentação do
Plano aos munícipes. O local escolhido para esse evento foi o Centro de Convenções
Expoville, no Bairro Glória, às margens da BR 101 (Figura 22).
Figura 22 - Local da Audiência Pública
Fonte: Expoville (2018)
Na análise documental deste estudo chamou a atenção que naquela Audiência Pública
houvesse apenas 85 presentes para uma cidade que excede os 500.000 habitantes. Surgiu
81
então a necessidade de questionar aos entrevistados a respeito da conveniência do local
escolhido para a Audiência ao que os entrevistados responderam:
Não era adequado! Porque não tem como chegar de transporte público! Só participaram os que tinham interesses (“Cidadão 1”).
Espacialmente sim, [entretanto] se você faz uma reunião de cunho
comunitário... Qual o melhor lugar para se fazer? Na área central! Na área
central! Do lado da Terminal Central tem um Ginásio de esportes que é da
Prefeitura! Tá lá vazio! Sem ocupação...É só você atravessar a Praça!
(“Cidadão 2”).
Assim... a gente não teve muita escolha... a nossa primeira escolha era aquele
lugar que não tem custo. Porque a gente não tinha verba para... ou que tivesse
a menor chance de custo (“Governo 1”).
Um local qualificado, de fácil acesso para as pessoas. Era um espaço que
tinha uma disponibilidade nesse momento (“Governo 3”).
Não, definitivamente não. [...] é um local muito longe do centro urbano e das
comunidades periféricas. Então é um local bem deslocado para os debates
(“Cidadão 3”).
Se o objetivo fosse favorecer o acesso do maior numero de cidadãos, claro
que não! Passam algumas linhas de ônibus por lá, mas está deslocado! Ele
não faz parte do ponto de acesso das pessoas. Para fazer uma audiência que
tivesse essa convergência tem que ser na área central! (“Universidade 1”).
Nesse sentido...horrível! Deslocado, difícil de ser acessado pela população
em geral. Para lá fluem apenas aqueles que se deslocam efetivamente de
carro, que tem interesse específico no assunto, mas aqueles que inclusive
participaram das discussões das regionais, não tiveram essa condição. O local
inclusive desfavoreceu (“Legislativo 1”).
É complicado, né...é difícil.
Como acesso essa região é excelente. Tem a BR101 paralela. Tanto para
chegar de carro como de ônibus. Mas a sociedade não dá valor. O local não
faria diferença, se fizesse em outro lugar as pessoas que iriam seriam as
mesmas (“ONG 1”).
Entrevistador: E no Centro [da Cidade] não havia disponibilidade de um
espaço do tamanho ou do perfil do Centro de Convenções?
“Governo 2”: Não...gratuito não...
4.1.6.1 Convocação e Proposta Metodológica
A convocação oficial foi realizada através do Edital nº 2, de 24 de fevereiro de 2015,
publicado em jornal de grande circulação (Figura 23) (JOINVILLE, 2016a).
82
Figura 23 - Edital de convocação Audiência Pública PlanMOB
Fonte: A Notícia (2015, p.20).
A audiência foi conduzida pelos integrantes da Fundação IPPUJ e contou com o
suporte da Secretaria Municipal de Comunicação - SECOM. Antes de iniciar os trabalhos, os
munícipes foram orientados sobre o procedimento da audiência, nos seguintes termos:
1) O tempo total de duração não deverá ultrapassar três horas;
2) Após a abertura serão apresentados os resultados do trabalho realizado pela equipe
da Fundação IPPUJ;
3) Os cidadãos poderão expressar suas dúvidas e contribuições, com três minutos de
fala, que deverá ser objetiva;
4) Uma mesma pessoa somente poderá voltar a usar a palavra se houver tempo ao final
de todas as falas;
5) As contribuições podem ser feitas por escrito ou verbalmente, ao microfone;
6) Mesmo os comentários falados devem ser encaminhados por escrito, para registro;
7) As fichas preenchidas devem ser entregues à equipe de apoio, serão numeradas e
lidas por ordem de chegada;
8) Caso não haja tempo para a leitura ou apresentação de todas as fichas, seu registro
se dará em ata.
Segundo consta em Joinville (2015d) houve na ocasião 85 participantes (Figura 24),
11 dos quais, segundo verificado nas atas de presença, eram funcionários da Prefeitura
Municipal.
83
Figura 24 - Audiência Pública PlanMOB
Fonte: Joinville (2016a).
Após da apresentação das 80 lâminas explicando as particularidades do PlanMOB, foi
a vez dos cidadãos se pronunciarem. As quinze manifestações dos participantes foram
transcritas e as 23 fichas de sugestões registradas. Para todas as sugestões foram elaboradas
respostas e/ou considerações que foram publicadas pela equipe de elaboração do PlanMOB no
sítio eletrônico da Fundação IPPUJ no dia 14 de abril de 2015 (JOINVILLE, 2016a).
Consultados a respeito de como ocorreu aquela Audiência, os entrevistados
expressaram:
O número de participantes era pequeno. A maioria dos presentes eram do poder público ou vinculado a entidades que tinham interesse nisso, e a
participação foi muito escassa. Por que?
Porque era uma audiência homologatória. Não tinha nenhuma discussão.
Eu fui porque tinha a obrigação de estar, mas era inútil! (“Cidadão 1”).
Ela acabou sendo bem expositiva. Expôs todo o Plano, teve espaço para falar.
Não mais para modificar o que estava. Já era quase que uma apresentação do
programa (“ONG 1”).
Naquele dia, na Expoville, tinha um considerável número de pessoas e boa
parte dessas pessoas são as que estão convidadas por serem simpatizantes [do
governo]. Grande parte daquelas pessoas que estavam naquele auditório tinham esse perfil.
[A Audiência foi] Protocolar, protocolar e protocolar....exclusivamente.
Pode estar registrado como qualquer outra intenção, mas é meramente
protocolar. Era uma obrigação que tinha que acontecer e ai tem um
aproveitamento político para dizer: - Estamos fazendo! Mas a intenção
original é manter o “Status quo”.
Na hora de selecionar as perguntas eu vou estabelecer uns critérios de
classificação!...tem tanto modo de manipular isso! (“Universidade 1”).
84
Ainda houve um questionamento sobre o caráter dessa audiência, no sentido se ela foi
deliberativa, consultiva ou informativa, ao que o “Governo 3” respondeu:
Ela foi ehhh... [silêncio] Não....ela foi deliberativa (“Governo 3”).
Entrevistador: Houve votação?
Não, não, não houve votação...foi, mass... Ela foi expositiva, mas houve o pronunciamento lá também...
E essas últimas falas, foram consideradas, algumas delas foram
consideradas ainda a tempo no documento final (“Governo 3”).
4.1.7 A instituição do PlanMOB por decreto
Segundo Joinville (2015c), o Plano de Mobilidade recebeu as devidas correções e
adequações, conforme solicitações dos munícipes na Audiência. Contudo uma análise
comparativa entre o documento apresentado na Audiência Pública e o documento aprovado
resulta difícil pela configuração diferente entre ambos documentos. Assim, verificar se as
demandas da audiência se transformaram em alterações ao texto original resulta numa tarefa
improvável. Salienta-se a este respeito a opinião do entrevistado “Cidadão 1”:
[...] não tem como ter acompanhamento disso. Do jeito que foi feito, é o
seguinte: Há uma apresentação, as pessoas falam, fazem comentários, mas não tem um seguimento disso, a palavra chave é rastreabilidade. Que se possa
dizer: Fulano levanto tal questão e essa proposta foi considerada, foi
analisada e foi descartada por isto e aquilo. Não há rastreabilidade de nada. E
não há porque não existe a menor vontade de dar resposta. Trata-se de
apresentar um projeto e querer que seja aprovado esse projeto. É um fato
informativo.
A palavra consulta é correta, porque estão consultando, mas em que momento
a sociedade pode fazer propostas? Melhor dizendo, em que momento a
sociedade contribui com propostas? Me refiro a um passo anterior à
apresentação.
Para contribuir com propostas tem um processo de construção do
conhecimento. Quando se apresenta um projeto pronto, a única coisa que resta aos
participantes das consultas é dirimir dúvidas. E inclusive essas dúvidas não
serão respondidas!
Para mim nunca responderam nenhuma dúvida!
Em todas as reuniões que participei me manifestei! E nunca me responderam:
- Olha, analisamos e não foi considerada por motivos técnicos.
Nem perdem tempo nisso! Daí a gente vai perdendo o interesse (“Cidadão
1”).
Finalmente, o Plano de Mobilidade Urbana de Joinville (PlanMOB) foi instituído pelo
Decreto Municipal n° 24.181 em 27 de março de 2015. Ao questionar sobre por que o Plano
85
de Mobilidade evitou o debate democrático e foi instituído por Decreto Municipal e não por
uma lei discutida na Câmara de Vereadores obtiveram-se as seguintes respostas:
Para evitar a discussão! (“Cidadão 2”).
Ahhh....[silêncio]
A Câmara de Vereadores naquele momento estava imersa numa discussão
paralela, que tangencia o Plano de Mobilidade, que era a Lei de Ordenamento territorial. [...]
Prazos também estariam sendo extrapolados e havia o risco que a Câmara de
Vereadores não desse conta dessa discussão [do PlanMOB] nos prazos que
foram estipulados. Então se usou um artifício [sic] que é a edição do Plano
por decreto como forma de agilizar a materialização do documento.
Mas concordo, não é a via mais democrática (“Legislativo 1”).
A gente questionou isso. Isso não poderia ter acontecido (“Cidadão 1”).
Eu acho que se tivesse tentado aprovar por forma de lei, tal vez o debate teria
sido mais extenso, tal vez surgisse a possibilidade de outras intervenções
populares e acredito que uma característica desse governo é não incentivar essa participação ou não abrir brechas para isso (“Cidadão 3”).
Contudo, os entrevistados que representam o Governo opinaram:
Porque assim... o nosso...em primeiro lugar, o Ministério das Cidades deixou
claro que não era obrigado a ser por lei (“Governo 1”).
[...] no próprio material deles, do Ministério, tem ai o capítulo que orienta às
cidades, colocando justamente isso que não é necessário ser uma lei, pode ser
via decreto (“Governo 2”).
[...] a nossa procuradoria geral do município, ouve o entendimento que pelo
Plano Diretor da Cidade já ser uma lei complementar que fala dos princípios
da mobilidade, que o plano de mobilidade traz aspectos técnicos, específicos
que são de caráter deliberativo do executivo [sic], e como passou por um
processo de participação, tanto na comunidade como no conselho da cidade
também, então, se entendeu que foi dada a questão da participação e que a
implementação dele como outros planos setoriais [poderia ser] com a forma
de decreto. [...]
O Prefeito fez uma apresentação aos vereadores, também não deixou de
apresentar o plano aos vereadores, mas não deixou eles deliberarem sobre... e
fez isso na forma de decreto.
[Recentemente] Nós tivemos uma discussão [...] com o Ministério das Cidades e eles se pronunciaram que tem que ser por lei municipal específica.
Então.... [agora] vamos ter que transformar ele em lei.
É um risco muito grande! Porque as discussões na Câmara de Vereadores,
nos parlamentos em geral...aposto que nenhuma lei saiu melhor do que
entrou.
E quando é de assunto técnico o risco é muito grande, é muito grande...
porque ai pode ser que se percam muitas das conquistas, muitas das metas,
muito do que foi previsto e discutido com a comunidade inclusive.
Outras forças têm influência sobre a Câmara de Vereadores, que a gente
conseguiu escapar dentro do processo. Então esse é o grande risco...
(“Governo 3”).
86
4.1.8 Etapas de Execução e Monitoramento
Dando sequência ao Plano de Mobilidade, foram elaborados o Plano de Transportes
Ativos, com similar metodologia de participação social e o Plano de Transportes Coletivos
que ficou truncado após a etapa de consultas públicas. Entre os motivos se encontram uma
disputa judicial que o município possui com as empresas de transporte coletivo.
Ainda, apesar da reeleição no governo municipal, a Fundação IPPUJ, que capitaneava
todos estes planos foi desativada pelo executivo municipal e anexadas as suas funções a uma
nova Secretaria de Planejamento Urbano e Desenvolvimento Sustentável que também
coordena as políticas de Cidade Inteligente. Tais mudanças administrativas provocaram uma
reestruturação do quadro de funcionários e afetaram a metodologia de trabalho, repercutindo
notavelmente na prossecução do Plano para as etapas de Execução e Monitoramento.
Inclusive o Conselho Executivo do Plano, integrado por várias secretarias também foi
desativado.
Consultados sobre em qual fase se encontra o Plano atualmente, os Entrevistados que
participaram da elaboração do Plano responderam:
[silêncio] ...um ponto de interrogação bem grande.
Algumas coisas estão andando...outras não.
E alguns prazos a gente já perdeu, algumas metas estão ficando para atrás.
Tal vez tenham que ser repensadas ainda ou ter um andamento mais arrojado.
Uma das metas [que ficou para atrás] é em relação ao transporte coletivo, nós
tínhamos em 2010, 23% da população usando transporte coletivo, e nos
colocamos a meta até 2030 de alcançar 40%, e o que a gente viu nesses
últimos anos e que caiu mais ainda. Essa vai ser a meta mais difícil de
cumprir.
E as ações sobre transporte coletivo foram muito poucas nesse período. Amplio-se um pouquinho a rede de corredores exclusivos, [...] mas ainda está
muito longe (“Governo 3”).
A gente espera que isso não fique apenas aqui...no papel. A gente espera que
isso realmente comece a se refletir na cidade (“Governo 2”).
Contudo, obras de porte médio que não precisaram dos aportes financeiros do
Ministério das Cidades, foram acontecendo ao longo do processo de elaboração do Plano de
Mobilidade, mas sem qualquer relação com o mesmo, como se obseva na Figura 25 de 01 de
julho de 2014 data da primeira consulta pública.
87
Figura 25 - Obras viárias de Joinville
Fonte: A Notícia (2014c, p1).
As entrevistas realizadas tampouco aportam dados sobre a existência de mecanismos
de controle ou monitoramento das obras do Plano. Questionados sobre a obrigatoriedade de
manter ferramentas permanentes de controle dos cidadãos, os entrevistados responderam:
Olha...bem aquém da minha expectativa... Nos tínhamos o site do IPPUJ,
hoje foi tudo para o site da Prefeitura, não existe mais esse canal direto. O e-
mail ainda existe...mas não posso te responder se vai ter sequência (“Governo
1”).
Ainda não tem. Não tem um feedback da Prefeitura informando o status. Isso
deveria estar acontecendo, a Prefeitura não faz isso (“Governo 3”).
Efetivamente a única coisa que o executivo tem lançado mão, é de jogar essa
discussão nas reuniões do Conselho da Cidade. É o mais perto de um
acompanhamento externo que nós temos hoje em Joinville. Fora disto não há
nenhuma outra ação efetiva (“Legislativo 1”).
Sobre a possibilidade dessas ações se concretizarem em breve o entrevistado
“Governo 4” respondeu:
O Plano de Mobilidade tem uma meta de criar um site interativo das ações
para que haja mais transparência. A nossa dificuldade é de tantas metas e
ações que a gente não tem muito braço [risos]. Essa é uma leitura que a gente
tem feito do PlanMob, não tem muito braço para atingir todas essas metas. Mas isso tá ali. A gente está estudando ele, todas essas metas justamente para
ver quê que é estruturante para dar prioridade, quê que é secundário, quê que
é terciário, assim...
88
Mas é intenção e... a gente não acredita nessa, nessa... que tudo vai partir de
nós. Por isso precisa dessa transparência no planejamento e na execução...
(“Governo 4”).
4.1.9 O Prêmio “Cívitas Award”
O Plano de Mobilidade Urbana de Joinville concorreu em nível internacional ao
Prêmio “Cívitas Award” pelo modelo aplicado no seu processo de participação social (Figura
26).
Figura 26 - Prêmio “Civitas Award”
Fonte: Notícias do Dia (2016, edição eletrônica)
Inclusive, tal premiação teve influência na escolha da cidade de Joinville para a
realização deste estudo. Entretanto, consultados sobre esta honraria, um dos participantes da
elaboração do Plano manifestou:
Ótima pergunta! porque assim...o prêmio em si é muito difícil de chegar
nessa conclusão. Tal vez a própria organização ainda precisa melhorar, dessa,