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ANALISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS Captulo 3. Los actores de
las polticas pblicas.
A CONSIDERACION DEL CATEDRATICO: DR. LUCIANO GUTIRREZ SOLIS
Captulo 3. Los actores de las polticas pblicas ANALISIS Y GESTIN
DE POLTICAS PBLICAS / JOAN SUBIRATS, PETER
KNOEPFEL, CORINNE LARRUE Y FREDERIC VARONE
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Polticas pblicas.
Un conjunto encadenado de decisiones y de acciones resultado de
las interacciones
estructuradas y repetidas entre diferentes actores, pblicos y
privados, que por diversas razones estn implicados en el
surgimiento, la
formulacin y la resolucin de un problema poltica-mente definido
como pblico. A
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Alcance.
Esta exposicin analiza los tipos de actores implicados en una
poltica pblica, mientras las siguientes se
ocuparn:
De los recursos de los disponen (captulo 4)
Del contexto institucional que los influye (captulo 5).
Son los principales objetos sobre los que construiremos nuestro
modelo de anlisis de
polticas pblicas (P.P.).
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Qu es un Actor? Dado que las P.P. concretan y materializan
resultados de las interacciones entre actores, definiremos el
concepto de actor:
Un individuo (ministro, diputado, periodista). Varios individuos
(una oficina o seccin de la
administracin pblica.). Persona jurdica (empresa, asociacin,
sindicato, etc.). Grupo social (agricultores, personas sin
techo).
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Actor.
La unidad mnima que revista sentido, lo que denomina uni-act o
acto elemental (Parsons), llevado a cabo en busca de un
objetivo (o sea, un estado futuro y deseable de las cosas hacia
el que orienta su accin),
a travs de distintos medios (Bourricaud, 1977:31) A
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No es Actor.
Un individuo en un marco determinado no accede a la condicin de
actor en virtud de su
control de los acontecimientos, ni debido a que haya tomado
conciencia de sus intereses y
posibilidades de accin, ni por el hecho de que encarnara el
sentido de la historia o el
movimiento social , o por participar en la produccin social
(Sergrestin, 1985:59)
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3.1. Actores Empricos A veces la intervencin es directa y
tangible,
en otras identificable de manera indirecta. En algunos casos su
incorporacin al
entramado del tema es tardo. En otros su implicacin es
inconstante.
Depender de su decisin estratgica de pasar a la accin o
permanecer voluntariamente al
margen de la arena decisional. Adoptando el concepto de actores
empricos
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3.1. Actores Empricos Todo individuo o grupo afectado por el
problema colectivo al que la P.P. pretende dar
solucin, es un actor (al menos potencial) aunque
(momentneamente) pueda ser
incapaz de emprender actividades concretas durante fases del
proceso de intervencin.
Es un factor explicativo del porque una poltica publica es
puesta en marcha en
detrimento de otra.
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3.1. Actores Empricos
Existe el riesgo de adoptar una aproximacin demasiado elitista
del
juego de actores, no considerando los efectos inducidos
generados por la pasividad, cuando puede haber sido
buscada y pretendida por otros actores interesados en ello.
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3.2. Actores intencionales
Al adoptar un esquema actuacional (Berthelot, 1990:76),
reconocemos la intencionalidad de la accin individual.
Existe interdependencia y un propio margen de maniobra, mayor o
menor en cada situacin.
Se explotan zonas de incertidumbre (Crozier, 1965)
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3.2. Actores intencionales
La zona de incertidumbre es en el caso de impactos, catstrofes
naturales. Los actores en el terreno reaccionarn sin sistema.
Se observa que las acciones difieren en cada uno de los
colectivos involucrados e incluso en el interior de las mismos
(Mller, Zimmermann et al., 1997).
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3.2. Actores intencionales
Los actores son en parte calculadores y se interesan por la
satisfaccin de sus
necesidades (racionalidad teleolgica o utilitaria), pero, por
otra parte, se orientan
a la defensa y promocin de valores colectivos (racionalidad
axiolgica).
Es importante esta doble motivacin al interpretar los actores en
P.P.
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Sintetizando, el perfil de un actor de una P.P. puede
establecerse as:
Iniciada la accin, puede cambiar de objetivos porque las
consecuencias
no anticipadas le obligan a reajustar. Aunque parezca errtico,
su comportamiento siempre tiene un
sentido que el analista deber descifrar. Todo ello puede a veces
generar coaliciones
extraas
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Sintetizando, el perfil de un actor de una P.P. puede
establecerse as:
Dos aspectos complementarios caracterizan el instinto estratgico
de un actor: Posicin ofensiva cuando trata de aprovechar
oportunidades a fin de hacer
valer sus intereses inmediatos. Defensivo si trata de mantener
su margen
de libertad, es decir, su capacidad de actuar ms tarde.
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3.2. Actores intencionales
Desde este punto de vista, todo actor pondera las ganancias a
corto plazo y los beneficios de una inversin a largo plazo, lo cual
puede inclinarle a actuar o jugar en una o varias de las fases
de una poltica pblica.
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3.3.Los tipos de actores
Lo primero es identificar y delimitar el espacio en el cual van
a intervenir: En funcin de su carcter pblico,
es decir los poltico-administrativos. De carcter no pblico, los
actores
que pertenecen a las esferas socio-econmica y
socio-cultural.
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3.3.1. EL ESPACIO DE UNA P. P.
Es el marco estructurado, formalizado y poblado por actores
pblicos que
interactan con diversos grados de intensidad con actores no
pblicos, posibilitando estrategias de accin.
Es una red compleja de interacciones, que presenta problemas
horizontales
(mismo nivel) y verticales.
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3.3.1. EL ESPACIO DE UNA P. P.
Es posible identificar en el espacio un ncleo de actores que al
margen de eventuales conflictos, tienen un inters en no perder su
posicin y, pretenden controlar, incluso limitar, el acceso a ese
espacio.
Por regla general, los espacios de las P. P. cambian poco en su
composicin.
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3.3.2. LOS ACTORES PBLICOS
La frontera entre actores pblicos y privados es un elemento
importante para la elaboracin de sus estrategias. Frente a un
problema social no asumido por el Estado
se pueden proponer tanto una nueva poltica pblica o la puesta en
prctica de una poltica privada, acordada con otros
actores implicados en el tema.
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3.3.2. LOS ACTORES PBLICOS
El conjunto de instituciones gubernamentales, administrativas
y
judiciales, con capacidad, de estructurar cualquier sector de la
sociedad a travs de
decisiones de autoridad. Producto de procesos
poltico-administrativos de
acuerdo con reglas que fijan interacciones internas y externas
(Easton, 1965 :25)
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3.3.2. LOS ACTORES PBLICOS Algunos actores privados en los que
el Estado
delega una parte de sus prerrogativas, pertenecen al sistema
poltico-administrativo. A estos actores se les designa con el
trmino
administraciones parapblicas (o paraestatales).
Entes pblicos creados por ley y que gozan de una cierta autonoma
y libertad de iniciativa
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3.3.3. LOS ACTORES PRIVADOS Participan tambin en la constitucin
y
estructuracin del espacio de una poltica pblica, sin que ello
implique control gubernamental
directo sobre su proceder.
Podemos detectar dos grandes posiciones: pro-control versus
anti-control
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3.3.3. LOS ACTORES PRIVADOS Los primeros defienden reforzar
las
intervenciones estatales en beneficio de los actores que padecen
los efectos negativos del
problema colectivo . Los segundos, en la defensa de libertad
de
accin y sus intereses que pueden verse limitados por la
aplicacin de las medidas que
prev la poltica pblica en cuestin.
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3.3.3. LOS ACTORES PRIVADOS Adems de esos dos grupos de actores
privados a
los que llamamos grupos-objetivo y beneficiarios finales, otro
ms al que
denominaramos grupos terceros.
Grupos-objetivo: personas y, cuyo conducta se considera
polticamente como la causa directa (o indirecta) del problema
colectivo que la P.P. intenta resolver.
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3.3.3. LOS ACTORES PRIVADOS Beneficiarios finales: los actores
que pueden beneficiarse, en menor o mayor grado y de acuerdo con
los objetivos de la poltica en cuestin, de la modificacin en la
conducta de los grupos-objetivo. Grupos terceros: que representan
los intereses de tales personas, quienes, sin que la poltica pblica
les est directamente destinada.
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3.4. El tringulo de actores de una P. P.
Los actores mencionados constituyen el tringulo de base de una
P. P. 1. Autoridades poltico-administrativas (actores
pblicos) 2. Los grupos-objetivo 3. Beneficiarios finales
(actores privados) Los actores privados a quienes la P. P. impacta
indirectamente (terceros afectados o beneficiados) se ubican en la
periferia.
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3.4. El tringulo de actores de una P. P.
(Se) puede considerar una poltica como una construccin terica,
ya que implica una representacin a priori de las medidas a
implementar, de la conducta de los actores, del proceso a seguir y
de los efectos que van a producirse en la sociedad (Perret 1997
:292) Esta construccin terica es un modelo causal teora del cambio
social
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Conclusin: Una vez que el modelo causal se ha
formulado, los actores pblicos deben aplicar, de conformidad con
la hiptesis de
intervencin concebida polticamente, determinados instrumentos
y
procedimientos que generen de cambios en la conducta de los
grupos-objetivo.
Constituye una representacin normativa del funcionamiento de la
sociedad y de las
conductas de los actores privados. Su validacin se sita en el
nivel de la implementacin y de la evaluacin de los
efectos de las polticas pblicas.
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