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Evolucin de las ideas de la CEPAL
Ricardo Bielschowsky, Funcionario de la Oficina de la CEPAL,
Brasilia
http://www.eclac.cl/publicaciones/SecretariaEjecutiva/7/LCG2037PE/bielchow.htm
Revista de la CEPAL N Nmero Extraordinario, octubre de 1998
I. Caracterizacin: principales planos analticos y etapas del
pensamiento 1/
El punto de partida para entender la contribucin de la CEPAL a
la historia de las ideas
econmicas debe ser el reconocimiento de que se trata de un
cuerpo analtico especfico
aplicable a condiciones histricas propias de la periferia
latinoamericana. Tal vez sea
por eso que cuando se busca el pensamiento cepalino en los
principales compendios de
historia de la teora econmica son escasas las referencias,
circunscritas cuando mucho
a la tesis del deterioro de los trminos del intercambio y a la
tesis estructuralista de la
inflacin. Esa ausencia lleva a veces a desconocer la fuerza
explicativa de ese cuerpo
analtico, que deriva de un frtil cruce entre un mtodo
esencialmente histrico e
inductivo, por un lado, y una referencia abstracto-terica propia
-la teora estructuralista
del subdesarrollo perifrico latinoamericano-, por el otro.
Schumpeter, en uno de los captulos introductorios a su
monumental historia del anlisis
econmico distingue entre el principal objeto de estudio (la
historia del anlisis
econmico) y el otro campo de la historia del pensamiento
econmico, el de los
sistemas de economa poltica, considerados como un "amplio
conjunto de polticas
econmicas que los autores sustentan fundndose en determinados
principios
unificadores (normativos) como los principios del liberalismo
econmico, del
socialismo, etc.". (Schumpeter, 1954, p. 38). La contribucin de
la CEPAL -as como en
general las contribuciones de la llamada economa del desarrollo-
pertenece a ese
segundo grupo. Su principio "normativo" es la necesidad de que
el Estado contribuya al
ordenamiento del desarrollo econmico en las condiciones de la
periferia
latinoamericana. Se trata, en suma, del paradigma desarrollista
latinoamericano.
Otra caracterstica de las ideas generadas y divulgadas por la
CEPAL es el hecho de que
ella nunca fue una institucin acadmica y que su auditorio est
formado por los
responsables de formular la poltica, (policy-makers) de Amrica
Latina. Por tal motivo,
durante mucho tiempo la unidad y el alcance del "sistema de
economa poltica
cepalino" permanecieron desconocidos. La difcil tarea de reunir
las ideas, no siempre
claramente interconectadas, de Prebisch y de la CEPAL la realiz
por primera vez
Anbal Pinto en 1968, con ocasin de celebrarse el vigsimo
aniversario de la Comisin
(CEPAL, 1969). Posteriormente, a pedido del propio Prebisch,
Rodrguez (1981) realiz
con el mismo objetivo un trabajo mucho ms minucioso y
completo.
Metodolgicamente, el historiador de un pensamiento econmico,
esencialmente
aplicado, como el de la CEPAL necesitara en principio destacar
tres dimensiones en la
evolucin de sus ideas: sus conexiones con la historia real, la
lgica interna de su
evolucin en el tiempo y su dilogo con la produccin intelectual
del resto del mundo.
Las dos primeras dimensiones tienen mucho ms importancia en la
metodologa
utilizada en el presente artculo, porque el dilogo de la CEPAL
con la produccin ajena
a la institucin no siempre fue intenso, durante los 50 aos de
vida de la institucin, y
porque fue poco importante en la determinacin de la mencionada
lgica interna.
JULYAN.NETResaltado
JULYAN.NETResaltado
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La sistematizacin que aqu se hace de 50 aos de la obra de la
CEPAL se ve facilitada
por dos caractersticas centrales del pensamiento de la
institucin.
Primero, porque el enfoque metodolgico es el mismo
independientemente del nmero
de etapas en que pueda subdividirse. Lo que se va modificando es
la historia real objeto
del anlisis, as como el contexto ideolgico en que sta se genera,
lo que obliga
permanentemente a matizar los nfasis y a renovar las
interpretaciones, a fin de
adaptarse a los nuevos contextos histricos.
Cabe identificar cuatro rasgos analticos comunes a los cinco
decenios: i) enfoque
histrico-estructuralista, basado en la idea de la relacin
centro-periferia; ii) anlisis de
la insercin internacional; iii) anlisis de los condicionantes
estructurales internos del
crecimiento y del progreso tcnico, y de las relaciones entre
ellos, el empleo y la
distribucin del ingreso y iv) anlisis de las posibilidades de
accin estatal.
En segundo lugar, la sistematizacin se ve facilitada por el
hecho de que las ideas son
"histricamente determinadas", casi hasta en sus detalles, y
porque puede ordenrselas
en torno a "mensajes" transformadores. Pueden identificarse
cinco etapas en la obra de
la CEPAL, en torno a "ideas-fuerza" o "mensajes". Por
coincidencia, cada etapa dur
aproximadamente un decenio. Como se ver ms adelante, stas siguen
de cerca la
evolucin histrica de la regin latinoamericana.
a) orgenes y aos cincuenta: industrializacin; b) aos sesenta:
"reformas para desobstruir la industrializacin"; c) aos setenta:
reorientacin de los "estilos" de desarrollo hacia la
homogeneizacin social y hacia la diversificacin pro
exportadora;
d) aos ochenta: superacin del problema del endeudamiento externo
mediante el "ajuste con crecimiento";
e) aos noventa: transformacin productiva con equidad.
Obsrvese que las dos primeras etapas se enmarcan por completo en
el ciclo expansivo
mundial de la posguerra y las dos ltimas en el perodo irregular
comprendido entre el
fin de ese ciclo, en 1973-1974, y la actualidad, en el que
predominaban el bajo
crecimiento mundial y las grandes incertidumbres. Slo en los aos
setenta la
correspondencia no es perfecta, debido a la crisis mundial de
mediados de la dcada. Sin
embargo, la crisis no impidi que la organizacin del pensamiento
cepalino mantuviera
durante la dcada un grado razonable de unidad en los temas
abordados, pues slo se
introdujeron nuevos nfasis correspondientes a las nuevas
condiciones histricas.
El cuadro1 utiliza ese conjunto de elementos para registrar las
tesis principales que se
generaron bajo su impulso. Ofrece una idea de conjunto del
instrumental analtico que
proporciona el enfoque, y sirve de punto de partida para la gua
de lectura que se
pretende con el presente texto.
Hay que sealar que la clasificacin de las tesis y reflexiones
segn los "planos" del
anlisis no significa falta de unidad de pensamiento: los
diferentes planos y las
diferentes tesis estn perfectamente "amarradas" por el mtodo
histrico-estructuralista
y por las ideas-fuerza que determinaron la produccin de las
tesis en cada perodo.
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CUADRO 1
Sntesis de los elementos analticos que componen el pensamiento
de la CEPAL
Elementos
permanentes Anlisis histrico-estructuralista
Perodos y temas
Insercin
internacional
(centro-periferia y
vulnerabilidad
externa
Condiciones estructurales
internas (econmicas y
sociales) del
crecimiento/progreso
tcnico, y del
empleo/distribucin del
ingreso
Accin estatal
1948-1960
(industrializacin)
Deterioro de los
trminos del inter-
cambio;
desequilibrio
estructural de la
balanza de pagos;
integracin
regional
Proceso de
industrializacin
sustitutiva; tendencias
perversas causadas por la
especializacin y la
heterogeneidad estructural
y desempleo
Conducir
deliberadamente
la
industrializacin
1960
(reformas)
Dependencia;
poltica
internacional de
reduccin de la
vulnerabilidad en
la periferia
Reforma agraria y
distribucin del ingreso
como requisito para
redinamizar la economa;
heterogeneidad estructural;
dependencia
Reformar para
viabilizar el
desarrollo
1970
(estilos de
crecimiento)
Dependencia,
endeudamiento
peligroso.
Insuficiencia
exportadora
Estilos de crecimiento,
estructura productiva y
distributiva y estructuras
de poder; industrializacin
que combina el mercado
interno y el esfuerzo
exportador
Viabilizar el
estilo que lleve a
la homogeneidad
social; fortalecer
las exportaciones
industriales
1980
(deuda) Asfixia financiera
Ajuste con crecimiento;
oposicin a los choques del
ajuste, necesidad de
polticas de ingreso y
eventual conveniencia de
choques estabilizadores;
costo social del ajuste
Renegociar la
deuda para
ajustar el
crecimiento
1990-1998
(transformacin
productiva con
equidad
Especilizacin
exportadora
ineficaz y
vulnerabilidad a
los movimientos
de capitales
Dificultades para una
transformacin productiva
social eficaz
Ejecutar polticas
para fortalecer la
transformacin
productiva con
equidad
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II. El mtodo histrico-estructuralista, basado en el argumento de
la "condicin
perifrica"
La CEPAL se desarroll como una escuela de pensamiento
especializada en el examen
de las tendencias econmicas y sociales de mediano y largo plazo
de los pases
latinoamericanos. Prebisch le imprimi ese rasgo fundamental
desde sus orgenes. El
espacio de esa " cultura" fue ocupado por una plyade de
intelectuales que rene a
algunos de los principales historiadores econmicos de Amrica
Latina.2/
Se conoce la motivacin original que explica la inclinacin
cepalina por las tendencias
histricas. El programa de reflexin e investigacin inaugurado por
Prebisch en 1949 se
desprenda esencialmente del diagnstico de la profunda transicin
que se observaba en
las economas subdesarrolladas latinoamericanas, que
evolucionaban del modelo de
crecimiento primario-exportador, "hacia afuera", al modelo
urbano-industrial "hacia
adentro".
El enfoque histrico fue instrumentalizado poderosamente por la
teora "estructuralista"
del subdesarrollo perifrico de Prebisch.3/ La perspectiva
estructuralista se instal en el
centro de los anlisis, como consecuencia directa del objeto de
reflexin que se
propona la institucin. Se trataba de examinar el modo como se
daba la transicin
"hacia adentro" en los pases latinoamericanos, transicin que se
supona radicaba en la
condicin de que el proceso productivo se mova en el marco de una
estructura
econmica e institucional subdesarrollada, heredada del perodo
exportador.
En otras disciplinas de las ciencias sociales, como la lingstica
y la antropologa, donde
se origina el "estructuralismo", ste correspondi tpicamente a un
instrumental
metodolgico sincrnico o ahistrico. En cambio, en el anlisis
econmico cepalino el
estructuralismo es esencialmente un enfoque orientado por la
bsqueda de relaciones
diacrnicas, histricas y comparativas, que se presta ms al mtodo
"inductivo" que a
una "heurstica positiva". De ah provienen los fundamentos
esenciales para la
construccin terica del anlisis histrico comparativo de la CEPAL:
las estructuras
subdesarrolladas de la periferia latinoamericana condicionan -ms
que determinan-
comportamientos especficos, de trayectoria desconocida a priori.
Por tal motivo,
merecen y exigen estudios y anlisis en los que la teora econmica
con el sello de la
universalidad slo puede emplearse con reservas, para poder
incorporar esas
especificidades histricas y regionales.
En otras palabras, el enfoque histrico-estructuralista cepalino
implica un mtodo de
produccin del conocimiento muy atento al comportamiento de los
agentes sociales y a
la trayectoria de las instituciones, que se aproxima ms a un
proceso inductivo que a los
enfoques abstracto-deductivos tradicionales.
Liberado de marcos deductivos rgidos y esquemticos, el
pensamiento cepalino tiene
as la capacidad de adaptarse con facilidad a la evolucin de los
acontecimientos, a
travs de continuas revisiones de sus interpretaciones, lo que no
significa la prdida de
coherencia poltico-ideolgica o de consistencia analtica. A su
vez, parte de la
investigacin cepalina es una reflexin crtica basada en una visin
introspectivo de sus
propios desarrollos analticos.
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La riqueza del mtodo cepalino reside, pues, en una frtil
interaccin entre el mtodo
inductivo y la abstraccin terica formulada originalmente por
Prebisch.
La oposicin entre "periferia" y "centro", que desempe un doble
papel analtico,
ilustra este punto.
Primero, sirvi para afirmar que la estructura mencionada
determinaba un patrn
especfico de insercin en la economa mundial como "periferia",
productora de bienes
y servicios con una demanda internacional poco dinmica,
importadora de bienes y
servicios con una demanda interna en rpida expansin y
asimiladora de patrones de
consumo y tecnologas adecuadas para el centro pero con
frecuencia inadecuadas para la
disponibilidad de recursos y el nivel de ingreso de la
periferia.
Segundo, deriv en la idea de que la estructura socioeconmica
perifrica determina un
modo singular de industrializar, introducir el progreso tcnico y
crecer, as como un
modo peculiar de absorber la fuerza de trabajo y distribuir el
ingreso. 0 sea, en sus
caractersticas centrales, los procesos de crecimiento, empleo y
distribucin del ingreso
en la periferia seran distintos de los que ocurren en los pases
centrales. Las diferencias
deben hallarse en el hecho de que las economas perifricas poseen
una estructura poco
diversificada y tecnolgicamente heterogneo, que contrasta con el
cuadro observado en
los pases centrales. En stos, el aparato productivo es
diversificado, tiene una
productividad homognea durante toda su extensin y mecanismos de
creacin y
difusin tecnolgica y de transmisin social de sus frutos que son
inexistentes en la
periferia.
No se trataba de comparar el subdesarrollo perifrico con la
historia pretrita de las
economas centrales, como quera Rostow (1956), sino de
identificar los
desdoblamientos histricos singulares de la especificidad de sus
experiencias, en los que
caba esperar secuencias y resultados distintos de los que se
dieron en el desarrollo
cntrico. Ya en su texto inaugural de 1949, Prebisch alertaba
sobre la especificidad del
proceso de crecimiento en las circunstancias estructurales y
perifricas de los pases de
Amrica Latina, y exiga un espacio analtico para estudiarla
(CEPAL, 195 la, p. 4).
Furtado fue el intelectual que ms se dedic a revestir el anlisis
cepalino con el ropaje
de la legitimacin histrica. Sus libros sobre historia econmica
brasilea y
latinoamericana (1959 y 1970) -seguramente los dos textos de
historia econmica de la
regin ms ledos en todo el mundo- son obras primordiales del
mtodo estructuralista
cepalino, que tuvieron como funcin deliberada defender la
importancia de entender el
subdesarrollo como un contexto histrico especfico que exige
teorizacin propia. Se
dedic a la tarea no slo como historiador sino tambin como terico
del subdesarrollo.
(Furtado, 1971).4/
III. Inauguracin y los aos cincuenta: legitimando y orientando
la
industrializacin
1 . El contexto histrico
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En los aos que siguieron a la segunda guerra mundial las
economas latinoamericanas
estaban en pleno proceso de industrializacin y urbanizacin,
promovido por un rpido
crecimiento econmico de 5.8% anual entre 1945 y 1954 y por una
relajacin de la
restriccin externa que permiti la expansin de las importaciones
en 7.5% anual, en ese
mismo perodo. Esto abra un espacio al fortalecimiento de la
ideologa industrializante,
que comenzaba recin a despertar en la reaccin. A su vez, se
difunda la idea de que las
exportaciones tradicionales tendan a recuperar terreno con la
vuelta a la normalidad en
la posguerra, lo que estimulaba la restauracin de la ideologa
liberal dominante hasta
los aos treinta, fundamentada, desde el punto de vista acadmico,
en la teora de la
divisin internacional del trabajo basada en las ventajas
comparativas estticas
(ricardianas) o en las ventajas emanadas de la dotacin relativa
de factores.
Frente a la ideologa liberal, la defensa del desarrollo mediante
la industrializacin
tena, en el perodo inmediato de la posguerra, el inconveniente
de encontrarse poco
instrumentalizada desde el punto de vista analtico. Para los
defensores de la
industrializacin, haba una especie de "vaco terico", y el
escepticismo respecto de la
teora econmica existente generaba perplejidad frente a la falta
de teoras que pudieran
adaptarse a las realidades econmicas y sociales que se procuraba
entender y
transformar.
Haba, pues, una cierta discordancia entre la historia econmica y
social y la
construccin de su contrapartida en el plano ideolgico y
analtico.5/
La teorizacin cepalina cumplira ese papel en Amrica Latina. Sera
la versin regional
de la nueva disciplina que se instalaba con vigor en el mundo
acadmico anglosajn
siguiendo la estela "ideolgica" de la hegemona heterodoxo
keynesiana, o sea, la
versin regional de la teora del desarrollo. Los aos cincuenta
fueron para la CEPAL
los del auge de la creatividad y de la capacidad de osar e
influenciar. Prebisch y la
osada intelectual son sinnimos en Amrica Latina. Apoyndolo, en
el seno mismo de
la CEPAL o en sus cercanas, estaran nada menos que Celso
Furtado, Jos Medina
Echavarra, Regino Botti, Jorge Ahumada, Juan Noyola Vsquez,
Anbal Pinto, Osvaldo
Sunkel y otros conocidos cultivadores del conocimiento sobre la
realidad
latinoamericana 6/
2. La cosecha inaugural y sus extensiones
En 1949 Prebisch redact para la CEPAL la obra que Hirschman
denominara
"manifiesto latinoamericanos. Se trataba de El desarrollo
econmico de la Amrica
Latina y algunos de sus principales problemas (Prebisch, 1949).
Algunos meses
despus, todava en 1949, volvera a presentar las mismas ideas,
con pequeas
modificaciones en la parte conceptual del Estudio Econmico de
Amrica Latina, 1949
(CEPAL, 195 1a). Y en 1950, Prebisch redactara los cinco
primeros captulos del
Estudio Econmico de Amrica Latina, 1950 (CEPAL, 195 lb), que
recibiran el nombre
de "Problemas tericos y prcticos del crecimiento econmico"
(Prebisch, 1952). Ese
conjunto de documentos contena ya todos los elementos que
figuraran como la gran
referencia ideolgica y analtica para los desarrollistas
latinoamericanos.
a) La insercin internacional
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Cabe recordar que el anlisis cepalino tiene como uno de sus
instrumentos bsicos la
didctica del contraste entre el modo en que el crecimiento, el
progreso tcnico y el
comercio internacional se dan en las estructuras econmicas y
sociales de los pases
"perifricos" y el modo en que se dan en los pases
"cntricos".
En el caso del anlisis del comercio internacional, el contraste
se presta para destacar las
interdependencias entre el comportamiento del "centro" y el de
la "periferia", y los
problemas que generan para esta ltima.
Prebisch ya utilizaba la expresin "pases perifricos" mucho antes
de ingresar a la
CEPAL (Love, 1980). La categora le serva hasta entonces para
analizar la
vulnerabilidad latinoamericana a la crisis cclica de los aos
treinta, que derivaba en
procesos inflacionarios con un fuerte componente exgeno y
tendencias a las
contracciones internas que, polticamente, fomentaban soluciones
macroeconmicas
poco recomendables.7/
En la CEPAL, el argumento cobr luego peso en los textos
inaugurales, porque se
acompa de la tesis de la tendencia al deterioro de los trminos
de intercambio, que se
opona al postulado liberal de las virtudes del libre comercio
internacional. Al contrario
de lo que prometa la teora de las ventajas comparativas, durante
el siglo XX la mayor
lentitud del progreso tcnico de los productos primarios en
relacin con los industriales
no estaba promoviendo el encarecimiento de los primeros respecto
de estos ltimos.
La tesis tuvo dos versiones, ambas estructuralistas y ambas
centradas en la idea de las
ventajas comparativas dinmicas de la produccin industrial -o de
las desventajas
comparativas dinmicas de la especializacin en bienes primarios.
En el manifiesto
latinoamericano sta se vinculaba a los ciclos y a la forma como
la estructura
subdesarrollada de produccin y empleo impeda que la periferia
retuviera los frutos de
su progreso tcnico, a diferencia de lo que ocurra en el
"centro". En este ltimo, los
sindicatos organizados y una estructura productiva concentrada
lograban impedir la
cada nominal de precios de los bienes industriales durante la
"baja cclica"
compensando as con creces las ganancias que la periferia obtena,
en el auge cclico,
con los bienes primarios.8/
La segunda versin surge en el segundo de los tres textos
mencionados y se ve
reforzada en el tercero. Contemplaba la tendencia "potencial" al
deterioro debida al
exceso de mano de obra en la agricultura subdesarrollada de la
periferia -no transferible
a los pases cntricos cerrados a la inmigracin- cuyo empleo
eventual en actividades
exportadoras llevara a la expansin de la oferta, lo que
deprimira los precios
internacionales, resultando en un valor menor a pesar del mayor
volumen producido.9/
Con ese argumento defenda la "economicidad" de la industria y
justificaba el recurso al
proteccionismo: aunque la eficiencia de la produccin industrial
fuera menor en la
periferia, era superior a la eficiencia de aplicar los recursos
productivos en la
agricultura.
A continuacin, sostena que el proceso de industrializacin no
atenuara la
vulnerabilidad externa, porque durante mucho tiempo la periferia
latinoamericana se
mantendra como exportadora de productos primarios, de demanda
inelstica en los
pases cntricos, y como importadora de productos industriales, de
alta elasticidad de la
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demanda en la periferia. Sealaba que mientras el proceso de
industrializacin no
concluyera enfrentara siempre una tendencia al desequilibrio
estructural del balance de
pagos, ya que el proceso sustitutivo "aliviaba" la demanda de
importaciones por un
lado, pero impona nuevas exigencias, derivadas tanto de la nueva
estructura productiva
que creaba como del crecimiento del ingreso que generaba. Por
esa razn, slo se
alteraba la composicin de las importaciones, renovndose
continuamente el problema
de la insuficiencia de divisas.
Esa formulacin sobre la tendencia al desequilibrio estructural
del balance de pagos
figura en el centro de varios planteamientos cepalinos de la
poca.
Primero, subordina el concepto mismo de industrializacin al de
"sustitucin de
importaciones". El argumento es elaborado a cabalidad en un
texto muy posterior por
Maria da Conceio Tavares (1964), pero ya aparece en los textos
inaugurales. La
dinmica sustitutiva consiste en la forma como la economa
reacciona a los
estrangulamientos sucesivos del balance de pagos. Debido a la
compresin progresiva
de la lista de importaciones, la industrializacin va pasando de
sectores de instalacin
"fcil", poco exigentes en materia de tecnologa, capital y
escala, a segmentos cada vez
ms sofisticados y exigentes.10/
Obsrvese que es totalmente equivocada la idea, muy difundida por
los economistas
liberales, de que lo que propona la CEPAL era una "autarqua". Al
contrario, haba una
reiteracin recurrente de que el proceso sustitutivo slo alteraba
la composicin de las
importaciones. Ms an, el crecimiento econmico generara una
presin inevitable para
la expansin de las mismas y los pases cntricos slo podan ganar
con la
industrializacin de la periferia y con una mayor apertura a la
importacin de productos
originados en ella. Por lo tanto, se sostena que haba una amplia
"solidaridad
intrnseca" entre la industrializacin y la expansin del comercio
internacional.11/
Segundo, y tambin a diferencia de lo que muchas veces se supone,
la preocupacin por
el desequilibrio externo llev a que, desde sus orgenes y sobre
todo a partir de los aos
sesenta, la CEPAL destacara la importancia de estimular las
exportaciones.
En ese terreno la CEPAL tuvo un papel intelectual central en dos
iniciativas
institucionales de gran envergadura. En el segundo lustro de los
aos cincuenta
particip en la creacin de la Asociacin Latinoamericana de Libre
Comercio
(ALALC). Y, en los primeros aos del decenio de 1960, el propio
Prebisch sera el
personaje protagnico en la creacin de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo (UNCTAD).
La argumentacin cepalina a favor de la ALALC contena la idea de
iniciar un proceso
de diversificacin de las exportaciones por esfuerzo propio, por
la va tericamente ms
fcil del comercio intra-regional. Y lo que es ms importante,
conforme se lee en las
secciones introductorias del texto cepalino inaugural sobre el
tema (CEPAL, 1959), el
mercado comn latinoamericano tendra la virtud de ampliar el
tamao del mercado de
los sectores industriales exigentes en materia de escala,
facilitando la profundizacin del
proceso sustitutivo.
La UNCTAD naca de ideas debatidas en los aos treinta y cuarenta,
relacionadas con la
necesidad de atenuar la vulnerabilidad cclica de los pases
perifricos aplicando
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mecanismos de intervencin internacional concertados de comn
acuerdo con los pases
centrales. Al momento de su nacimiento el nfasis en la necesidad
de diversificar y
ampliar las exportaciones -incluso las industriales- se estaba
extendiendo del mbito
restringido del mercado regional al otro, ms ambicioso, del
mercado mundial. El texto
que Prebisch (1964) present en la segunda conferencia de la
nueva entidad es, tal vez,
el momento en que la idea de la cooperacin internacional para
reforzar el desarrollo de
la periferia mediante acuerdos de comercio internacional tiene
su mayor peso.
Tercero, la idea del estrangulamiento permanente del balance de
pagos tambin es
central en la tesis de la inflacin estructural. La tesis fue
desarrollada por Juan Noyola
Vsquez (1957) y depurada por Osvaldo Sunkel (1958 y 1959) y
Anbal Pinto (1960).
El desequilibrio estructural de la balanza de pagos aparece en
esos textos como la causa
estructural "bsica" de la inflacin junto con la rigidez de la
oferta agrcola, lo que
desencadena un proceso alimentado por "factores de acumulacin" y
por "mecanismos
de propagacin".
Conforme a esa tesis, la moneda se expande casi siempre
pasivamente como respuesta
de las autoridades monetarias a las alzas de precios de origen
estructural, siendo por
tanto incorrecto considerarla causa de la inflacin. Las polticas
crediticias y fiscales
restrictivas no slo fracasan en el tratamiento de la inflacin,
sino que, al provocar
recesin, contraen las inversiones que permitiran atenuar o
eliminar las tendencias
inflacionarias estructurales, que se manifiestan en cuanto se
retorna el crecimiento.
Cuarto, en 1954, frente a las dificultades crecientes de balance
de pagos determinadas
por el trmino de la guerra de Corea, reaparece la idea del
estrangulamiento externo
vinculada con la discusin sobre la conveniencia de estimular la
entrada de capitales
extranjeros privados, es decir, de no restringiese a la bsqueda
de capitales provenientes
de recursos pblicos. Prebisch defenda este estmulo, pero llamaba
la atencin al
peligro de expandir los pasivos externos de los pases y
someterlos exageradamente al
peso de su servicio, por lo que estimaba ms prudente ampliar el
financiamiento de los
organismos oficiales. El texto sobre La cooperacin internacional
en la poltica de
desarrollo latinoamericano (CEPAL, 1954) es la primera incursin
en un tema que
tendra larga vida en Amrica Latina.
Con variaciones que se adaptan a los diferentes contextos del
comercio mundial y a las
diversas condiciones de financiamiento internacional, el
argumento de la vulnerabilidad
externa acompaa a las cinco dcadas de la reflexin cepalina. En
los aos sesenta se
denominara "dependencia financiera y tecnolgica" y en los
setenta habra un
enriquecimiento analtico de la "dependencia", mediante el examen
del papel de las
empresas transnacionales en las economas perifricas. En los aos
ochenta la
vulnerabilidad externa equivaldra en la prctica a la "asfixia"
financiera provocada por
la deuda externa y, en los aos noventa, la vulnerabilidad se
tratara como un problema
doble, es decir, especializacin productiva y tecnolgica con poco
dinamismo en el
mercado mundial y excesiva exposicin al endeudamiento externo,
sobre todo de corto
plazo.
b) Condiciones estructurales internas
La industrializacin espontnea era saludada en los textos
originales como un
acontecimiento de gran significado en la historia de la difusin
mundial del progreso
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tcnico. A su vez, el proceso se estimaba como intrnsecamente
problemtico dado que
se realizaba sobre la base de estructuras econmicas e
institucionales subdesarrolladas.
El argumento se fundaba en dos caractersticas centrales de esas
estructuras. Primero,
que se heredaba una base econmica especializada en pocas
actividades de exportacin,
poco diversificada y con una complementariedad intersectorial e
integracin vertical
extremadamente reducidas. Haba serias limitaciones para
compensar esas deficiencias.
Las nuevas exigencias en materia de importaciones no podan
satisfacerse dada la
escasez de exportaciones y de financiamiento externo. Y las
exigencias en materia de
esfuerzo interno tropezaban con un ahorro insuficiente para
generar simultneamente
todas las inversiones que requera la industrializacin.
La otra caracterstica era la baja productividad de todos los
sectores, excepto el
exportador. Esa "heterogeneidad estructural" -la expresin slo
sera acuada en los
aos sesenta por Anbal Pinto, pero se aplica a la formulacin de
los aos cincuenta-
comprenda un gran excedente real y potencial de mano de obra, y
una baja
productividad media per cpita reduca la posibilidad de elevar
las tasas de ahorro en
esas economas, limitando la acumulacin de capital y el
crecimiento. La situacin se
complicaba con la insuficiente capacidad de ahorro del sector
pblico debido a una
estructura fiscal obsoleta y, respecto al ahorro del sector
privado, debido a los patrones
de consumo suntuario practicados por las clases ricas, un hbito
que tendera a
agravarse como resultado de la acentuacin de los "efectos de
demostracin".
En suma, las economas perifricas se enfrentaban con graves
problemas de
insuficiencia de ahorro y de divisas. Desde sus orgenes, ese
"modelo de dos brechas"
orient la reflexin cepalina, aunque la expresin no figurara en
los textos principales,
ni tampoco se le diera el tratamiento formal que le daran
posteriormente Chenery y
otros. 12/
La continuidad del "nuevo estadio de difusin del progreso
tcnico" estara siempre
amenazada por el conjunto de problemas que son caractersticos de
las economas
perifricas. Dados los dos rasgos distintivos de las estructuras
productivas de esas
economas, o sea, especializacin y heterogeneidad tecnolgica, el
proceso en curso
provocara tres tendencias perversas que desempearan un papel
bsico en el contexto
dinmico: el desequilibrio estructural del balance de pagos, la
inflacin y el desempleo.
El desequilibrio estructural del balance de pagos emanaba de las
exigencias de
importacin de economas en vas de industrializacin especializadas
en unas pocas
actividades exportadoras y con una baja elasticidad de la
demanda de sus exportaciones.
Precisamente, por ser poco diversificadas sufran la presin
permanente de expandir las
importaciones ms all de lo permitido por el crecimiento de las
exportaciones.
La tendencia a la inflacin derivaba tanto del desequilibrio de
la balanza de pagos como
de las dems insuficiencias que el proceso de industrializacin
enfrenta en economas
poco diversificadas (rigidez agrcola, escasez de energa y
transporte, etc.).
Por ltimo, el desempleo obedeca tanto a la incapacidad de las
actividades
exportadoras para absorber el excedente de mano de obra como a
la insuficiente
capacidad de absorcin de las actividades modernas destinadas al
mercado interno.
-
11
Para que estas ltimas fueran capaces de absorber a los
subempleados, se necesitaran
tasas de formacin de capital y de crecimiento que, en las
condiciones de la economa
perifrico, representaban un desafo extraordinario: la
heterogeneidad estructural
limitaba la capacidad de generar excedentes, ya que slo en una
pequea fraccin de la
economa se operaba con una productividad elevada. La
especializacin limitaba la
capacidad de exportar y determinaba fuertes presiones
importadoras; por ltimo, segn
el argumento, las tcnicas productivas importadas de los pases
centrales no absorberan
adecuadamente la mano de obra (ms tarde el argumento se ampliara
a fin de
incorporar la idea de que la nueva composicin de la produccin
industrial tenda
tambin a la menor absorcin de mano de obra).
En cada una de esas dimensiones, as como en el anlisis de la
vulnerabilidad externa, el
pensamiento cepalino evolucionara y se sofisticara en las dcadas
siguientes,
admitiendo acomodaciones a las nuevas circunstancias histricas.
Sin embargo,
permanecera como eje central del discurso la forma diferente en
que el crecimiento y el
progreso tcnico se procesan en las estructuras econmicas e
institucionales de los
pases subdesarrollados y la forma diferente en que impactan el
comercio internacional
y el empleo.
c) Planificacin
Desde los orgenes de la CEPAL los trabajos se centraban en las
polticas (policy
oriented). La accin estatal en apoyo del proceso de desarrollo
aparece en el
pensamiento cepalino como corolario natural del diagnstico de
problemas estructurales
en materia de produccin, empleo y distribucin del ingreso en las
condiciones
especficas de la periferia subdesarrollada.
En los aos cincuenta, el concepto clave utilizado para otorgar
coherencia y
sistematicidad a las proposiciones de poltica fue el de
"planificacin" o
"programacin".13 / En ese entonces, y en cierta medida tambin en
los aos sesenta, el
nfasis en la planificacin tena un significado adicional, que era
suplir las inmensas
deficiencias tcnicas en la mayora de los gobiernos de la
regin.
El punto de partida para prestar apoyo tcnico a los Gobiernos en
materia de
planificacin fue la elaboracin de orientaciones tcnicas de
programacin, acompaada
en varios pases de ensayos de aplicacin de dichas tcnicas. 14/
En 1953 se divulgara
un "Estudio preliminar sobre la tcnica de programacin del
desarrollo econmico", que
fue revisado en el documento Introduccin a la tcnica de
programacin (CEPAL,
1955). Conforme se explica en la introduccin al documento de
1955, la programacin
consista en la "etapa lgica" que segua al reconocimiento de los
problemas del
desarrollo, vale decir, de la necesidad de conferir racionalidad
al proceso espontneo de
industrializacin en curso.
El autor principal de la parte conceptual de esos documentos
sobre programacin fue
Celso Furtado. Se iniciaba entonces una tradicin que difundiran
Jorge Ahumada,
Pedro Vuscovic y otros economistas que a principios de los aos
sesenta ayudaron a
Prebisch a crear, bajo la gida de la CEPAL, el Instituto
Latinoamericano de
Planificacin Econmica y Social (ILPES) Y que tendran un papel
central en la
influyente trayectoria de esa entidad en la formacin de cuadros
tcnicos
gubernamentales en toda Amrica Latina.15/
-
12
Vista desde la perspectiva actual, la orientacin contenida en el
documento sobre
tcnicas de programacin parece trivial. Indica, primero, cmo
realizar ejercicios de
consistencia macroeconmica a fin de contar con un punto de
partida para la
programacin, o sea, la definicin de las tasas de crecimiento
posibles dadas las
restricciones previsibles del ahorro y del balance de pagos;
adems, da indicaciones
sobre la realizacin de proyecciones de demanda sectorial basadas
en la elasticidad-
ingreso -que slo en textos posteriores se recomendara
instrumentalizar con la matriz
de insumo-producto; una vez en posesin del mapa del consumo
futuro, el programador
debera proceder a seleccionar sectores y proyectos de sustitucin
de importaciones de
acuerdo con el criterio de "productividad social marginal del
capital".
Sin embargo, en el contexto latinoamericano de los aos
cincuenta, eso nada tena de
trivial. Faltaban las estadsticas econmicas bsicas, no se
contaba siquiera con sistemas
mnimos de cuentas nacionales y los gobiernos operaban las
economas con gran
desconocimiento de sus tendencias bsicas. La orientacin dada por
las tcnicas de
programacin de la CEPAL haca tomar conciencia de esas
insuficiencias y de la
importancia de otorgar un mnimo de previsibilidad al contexto
macroeconmico en que
descansara el proceso de crecimiento deseado.
A partir de entonces, en el curso de toda su historia, la CEPAL,
y el ILPES produciran
un sinnmero de textos de recomendacin de poltica econmica -y un
sinnmero de
misiones de asistencia tcnica a los pases latinoamericanos- en
los ms variados
campos de la actividad econmica y sobre los ms variados temas
que componen la
problemtica del desarrollo.
IV. Los aos sesenta: redistribuir para crecer
1. El contexto histrico
La historia latinoamericana del segundo lustro de los aos
cincuenta tuvo tres elementos
que incidieron radicalmente en la evolucin del pensamiento
cepalino -y
latinoamericano en general- en los aos sesenta.
Primero, el crecimiento de la mayora de los pases, pese a ser
persistente (5.7% anual,
entre 1955 y 1959), se daba en medio de una creciente
inestabilidad macroeconmica,
motivada en buena medida por problemas de restricciones a las
importaciones ---que
slo crecieron 2. 1 % anual en el mismo perodo y 0.3% anual entre
1960 y 1964. En
ese contexto de aguda restriccin externa, varios pases
enfrentaban acentuadas
presiones inflacionarias.
Segundo. el proceso de industrializacin segua imponindose como
tendencia histrica,
pero la urbanizacin consiguiente se traduca en un
empobrecimiento creciente de la
poblacin y la tugurizacin de las ciudades, sntomas de la
incapacidad de absorcin de
la fuerza trabajadora proveniente de la zona rural por las
actividades productivas
modernas y con lo que se extenda en forma muy manifiesta la
pobreza rural a los
centros urbanos. Simultneamente, la democracia se consolidaba y
una insatisfaccin
creciente se traduca en presiones sociales ejercidas mediante la
vida poltica y sindical
cotidiana.
-
13
Tercero, la revolucin cubana de 1959 tendra una profunda
repercusin sobre la actitud
norteamericana frente a tales presiones y frente al movimiento
poltico que se propagaba
en Amrica Latina. En la esfera diplomtica, la reaccin frente a
Cuba se apartaba por
completo de la actitud desconfiada del perodo macartista y se
expresaba en el programa
de la Alianza para el Progreso, dirigido por la Organizacin de
los Estados Americanos
(OEA). Tal como se expuso en la famosa Carta de Punta del Este
(OEA, 1961), firmada
por los Estados Unidos y por la gran mayora de los pases de la
regin, el tono poltico
de la nueva posicin norteamericana tena una explcita orientacin
"socialdemcrata".
Jos Medina Echavarra, que haba introducido la sociologa del
desarrollo en la
CEPAL en los aos cincuenta, 16/ coordinara entonces un trabajo
sobre los programas
y tendencias sociales en Amrica Latina (CEPAL, 1963a),
presentado en el perodo de
sesiones de Mar del Plata. En ese documento la CEPAL reconoce la
existencia de un
consenso indito en la regin en cuanto a la necesidad de
planificar el desarrollo,
profundizar la industrializacin, redistribuir el ingreso y
realizar la reforma agraria.
Si se toma la dcada de 1960 como un todo, el texto se revela
demasiado optimista. Lo
que ocurri en la regin a partir de mediados de los aos sesenta
fue una creciente
polarizacin poltica e ideolgica, que en algunos pases lleg al
extremo del
enfrentamiento entre las dictaduras de derecha y las
organizaciones de la izquierda
revolucionaria.
Durante toda la dcada, la CEPAL mantendra un dilogo con las
posiciones polticas
moderadas, situadas incluso a la derecha del espectro poltico,
as como con el mundo
de la diplomacia internacional, en varias reas: en la
movilizacin de la Alianza para el
Progreso, en el tema de la integracin regional y de la ALALC, en
la creacin de la
UNCTAD, y en la multiplicacin de la asistencia tcnica en
planificacin indicativa a
los gobiernos de la regin. La modernizacin de las
tecnoburocracias latinoamericanas
se benefici mucho del trabajo de la CEPAL y del ILPEs en ese
perodo.
No obstante, la CEPAL de los aos sesenta sera sobre todo un foro
para debatir ideas
crticas del proceso de desarrollo en curso. El talento
movilizador cepalino atraa a la
intelectualidad a un debate que gravitaba cada vez ms en torno a
tres puntos que
delimitaban la divisin poltico ideolgica: primero, la
interpretacin de que la
industrializacin haba seguido un curso que no lograba incorporar
en la mayora de la
poblacin los frutos de la modernidad y del progreso tcnico;
segundo, la interpretacin
de que la industrializacin no haba eliminado la vulnerabilidad
externa y la
dependencia, pues slo se haba modificado su naturaleza; y
tercero, la idea de que
ambos procesos obstruan el desarrollo. Sus interlocutores
principales se hallaran en la
centroizquierda nacionalista preocupada por las reformas
sociales, As, los puntos de
contacto de su anlisis con la teorizacin de la izquierda
revolucionaria tenderan a ser
incluso ms firmes que con los anlisis conservadores.
2. Reformas para dinamizar la economa, teora de la dependencia y
tesis de la
heterogeneidad estructural
En la CEPAL, el convite ms significativo a la nueva agenda de
discusin regida por la
historia real lo formul Prebisch una vez ms. En su texto Hacia
una dinmica del
desarrollo latinoamericano, publicado en 1963, a la vez que
reafirma sus argumentos
-
14
relativos a las dificultades de la periferia para crecer y
absorber la fuerza de trabajo, el
autor hace hincapi en un nuevo argumento: la necesidad de
alterar la estructura social y
redistribuir el ingreso, especialmente a travs de la reforma
agraria. Sostena que sin eso
no sera posible sortear la "insuficiencia dinmica" de las
economas de la regin.
0 sea, el modelo explicativo sobre la falta de capacidad para
absorber la fuerza de
trabajo que figuraba en los textos de los aos cincuenta
-insuficiencia del ahorro y
utilizacin de tecnologas intensivas en capital- se orienta ahora
al anlisis del uso social
del excedente potencial. La idea presente en los aos cincuenta
de que es necesario
restringir el consumo de las clases ricas en favor de la
inversin y el progreso tcnico
reaparece ahora localizada en la cuestin agraria. En el campo,
los latifundistas rentistas
entorpeceran el progreso tcnico, de modo que el acceso del
campesino a la tierra,
siempre que fuera apoyado debidamente por el Estado, abrira el
camino para elevar la
productividad agrcola y mejorar el uso del excedente. Adems,
ayudara a radicar al
hombre en el campo evitando la marginalizacin urbana.
El texto incluye tambin, como siempre, un anlisis del
desequilibrio externo y retorna
una novedad contenida en el texto anterior (Prebisch, 1961), o
sea, el reconocimiento de
distorsiones en el proceso de industrializacin en cuanto a
eficiencia productiva e
insuficiente orientacin exportadora. Al contrario de lo que
dicen los crticos, desde
temprano el estmulo a la expansin de las exportaciones a travs
de una reorientacin
de las polticas comerciales e industriales formara parte del
programa de polticas
recomendadas por la CEPAL, como se desprende de la lectura del
Estudio econmico
de Amrica Latina de la poca. La motivacin principal para
reiterar la advertencia en
los aos sesenta y setenta eman de consideraciones sobre la
vulnerabilidad externa.
Haba, es cierto, cierta preocupacin por la cuestin de la
"eficiencia" en la asignacin
de recursos, pero lo que estaba entonces en juego era sobre todo
el problema de la
escasez de divisas.
Obsrvese que la idea de "insuficiencia dinmica" en que se funda
el texto no es
idntica a la tesis de la "tendencia al estancamiento", que ms
adelante expondra Celso
Furtado (1969), con miras especialmente al caso brasileo.
Tampoco se encuentra en el
texto de Prebisch el argumento muy comn en ese perodo de que la
reforma agraria
ayuda a la industrializacin porque ampla el mercado interno para
los bienes
industriales. Todo su nfasis lo pone en la cuestin de la
disponibilidad de ahorro
potencial para fines de inversin productiva.
La idea de la insuficiencia dinmica acompa la obra de Prebisch y
de la CEPAL por
muchas dcadas. En los aos sesenta los dos vectores analticos ms
representativos de
la produccin intelectual de esa institucin son las tesis sobre
la "dependencia" y la tesis
de la "heterogeneidad estructural".
La teora de la dependencia tiene dos vertientes, una de anlisis
predominantemente
poltico y otra de anlisis eminentemente econmico.
Estimulados por la sociologa cepalina del desarrollo de Jos
Medina Echavarra, se
reunieron en CEPAL/ILPES en 1966-1967 Fernando Henrique Cardoso
y Enzo Faletto
y redactaron su Dependencia y desarrollo en Amrica Latina
(1969). El texto se
escribi como reaccin terica a la tesis corriente en esa poca de
que se estaba
gestando en la regin una burguesa nacionalista potencialmente
comprometida con un
-
15
patrn de desarrollo que justificaba una alianza con la clase
trabajadora y que poda
conquistar la hegemona poltica.
El trabajo vincula los procesos de crecimiento de los distintos
pases con el
comportamiento de las clases sociales y las estructuras de
poder. Su gran innovacin es
metodolgica, y reside en la exigencia de que esa vinculacin se
haga considerando las
relaciones entre esas estructuras internas y el poder econmico y
poltico en el resto del
mundo. Segn los autores, la especificidad histrica de la
situacin de subdesarrollo
reside en la relacin entre las sociedades perifricas y
centrales. Ello exige analizar la
forma como las economas subdesarrolladas se vincularon
histricamente con el
mercado mundial, y la forma como se constituyeron los grupos
sociales internos que
definieron las relaciones internacionales intrnsecas al
subdesarrollo.
El anlisis "econmico" de la dependencia tuvo distintas
tonalidades polticas. En su
formulacin original estuvo vinculado con Andr Gunder Frank,
autor marxista que
durante los aos sesenta estuvo por una temporada de visita en la
CEPAL. La idea
bsica, que encontr seguidores entre los intelectuales
latinoamericanos, era que la
industrializacin que ocurra en Amrica Latina corresponda tan slo
a una nueva
modalidad de explotacin secular que el imperialismo impona a los
trabajadores de la
regin subdesarrollada en alianza con la elite local. Segn esta
concepcin, el proceso
de acumulacin era indisociable de la expansin capitalista
internacional y del
imperialismo y constitua parte de un proceso que slo enriqueca a
los pases
desarrollados y a la pequea elite dominante local que los
representaba. El sistema
capitalista mundial funciona basado en la formacin y explotacin
de un conjunto de
satlites y sub-satlites, que se reproducen dentro de cada pas,
que forman subsistemas
de explotacin internos ligados al sistema mundial (Frank.
1976).
La idea de "dependencia" --comercial, financiera y tecnolgica--
estuvo presente en la
CEPAL desde un comienzo, aunque no se utilizara la expresin
propiamente dicha. En
los aos sesenta las diferencias en la utilizacin del concepto de
dependencia eran
importantes, no slo en la funcin analtica que desempeaba en las
interpretaciones
sino tambin respecto al significado poltico-ideolgico. En la
CEPAL, la "condicin
perifrico" era interpretada como la determinante de problemas
que deban superarse
mediante polticas econmicas y sociales bien orquestadas, a nivel
nacional e
internacional, es decir, no significaba una fuente de explotacin
insuperable que
implicara la necesidad de romper con el capitalismo.
Entre los economistas de la lnea cepalina el anlisis de la
dependencia ms importante -
y polticamente ms contundente- fue el que desarroll Osvaldo
Sunkel (1970). Su
argumento central parta del postulado de que en el mundo haba
una sola economa
capitalista. Tanto respecto a los patrones tecnolgicos como a
los patrones de consumo
estaba totalmente integrada, sobre todo a travs de la expansin
mundial de las
empresas transnacionales. El problema del subdesarrollo resida
en el hecho de que
mientras en el centro" la mayora de los trabajadores se hallaba
integrada al mundo
moderno, en la "periferia" esto ocurra solamente con una pequea
fraccin de la
poblacin. Peor an, el avance de ese modelo mundial de acumulacin
tena efectos
sociales disgregadores, porque tenda a marginalizar incluso a
los agentes econmicos
con mayores potencialidades productivas.
-
16
En forma paralela -y con muchas coincidencias analticas con las
interpretaciones
dependentistas de cuo cepalino- Anbal Pinto formulaba su tesis
de la "heterogeneidad
estructural" en la regin. Parti de la constatacin de que los
frutos del progreso tcnico
tendan a concentrarse tanto respecto a la distribucin del
ingreso entre las clases como
a la distribucin entre sectores (estratos) y entre regiones
dentro de un mismo pas
(Pinto, 1965). Posteriormente, puli dicho anlisis con el
argumento de que el proceso
de crecimiento en Amrica Latina tenda a reproducir en forma
renovada la vieja
heterogeneidad estructural imperante en el perodo
agrario-exportador (Pinto, 1970).
0 sea, as como para los dependentistas la industrializacin no
haba eliminado la
dependencia, slo la haba alterado, para Anbal Pinto la
industrializacin no eliminaba
la heterogeneidad estructural, slo modificaba su formato. En una
y otra interpretacin
el subdesarrollo era un proceso que daba muestras de perpetuarse
a pesar del
crecimiento econmico.
Los diagnsticos cepalinos de "insuficiencia dinmica"
"dependencia" y
"heterogeneidad estructural" apuntaban a agendas polticas
semejantes de cuo
reformista, es decir, la idea de que el patrn o estilo de
desarrollo econmico tendra
que modificarse mediante una mejor distribucin del ingreso y de
profundas reformas, a
saber, agraria, patrimonial, financiera, tributaria, educacional
y tecnolgica. Y entendan
que para alcanzar todo eso se precisaba una profunda
transformacin poltica que
incluyera en su centro la recuperacin de la democracia en los
pases en que se haban
instalado dictaduras militares.
Mientras la extrema izquierda predicaba como nica salida la
revolucin, 17/ la CEPAL
afinaba su cuadro conceptual para orientarlo en beneficio de la
defensa de "estilos" ms
justos de crecimiento econmico en el contexto del sistema
vigente. Ese sera el tema
central de la dcada siguiente.
V. Los aos setenta: por un "estilo" de crecimiento con
homogeneidad social y con
intensificacin de las exportaciones industriales
1. El contexto histrico
Desde mediados de los aos sesenta y hasta el fin del auge
econmico mundial en 1973-
1974 Amrica Latina disfrut de un crecimiento acelerado (promedio
de 6.7% anual),
acompaado de un excelente desempeo exportador (expansin de 7.1 %
anual). A su
vez, goz de abundante liquidez internacional que le aport
divisas adicionales a los
ingresos de exportacin y le permiti, en apoyo del proceso de
industrializacin,
expandir sus importaciones en 13.5% anual como promedio.
La reaccin de Amrica Latina a la recesin mundial que sigui a la
"crisis petrolera" de
1973 fue endeudarse para mantener el crecimiento -acentuando su
endeudamiento
inicial- o, en algunos casos, endeudarse para estabilizar la
economa. Para ello se vali
del voluminoso reciclaje de los petrodlares disponibles para
quien quisiera recibirlos.
Huelga examinar aqu ese proceso, documentado y analizado hasta
la saciedad en
innumerables textos. Considerando las circunstancias de la
economa mundial, las tasas
-
17
de crecimiento de Amrica Latina se mantuvieron relativamente
elevadas entre 1974 y
1980 (5.1 % en promedio).
A pesar de la opcin generalizada por el endeudamiento, se fue un
momento en
Amrica Latina en que los pases optaron por estrategias bien
distintas. Por un lado,
Brasil y Mxico, por ejemplo, impriman continuidad a la
estrategia de industrializacin
con diversificacin de las exportaciones, mediante la proteccin y
fuerte participacin
estatal; por otro, los pases del Cono Sur (Argentina, Chile y
Uruguay) abandonaban esa
estrategia y abran completamente su comercio exterior y sus
finanzas al libre
movimiento de bienes y servicios.18/
La novedad que trajo la crisis internacional al pensamiento
cepalino fue la de atribuir
mayor importancia que antes a los anlisis macroeconmicos y dar
mayor nfasis al
anlisis del endeudamiento y de los requisitos para diversificar
las exportaciones. Aun
as, cabe afirmar que, respecto al contenido de las ideas, la
dcada de 1970 forma un
todo relativamente homognico en la historia de la CEPAL, ya que
se mantuvo el
inters central por los anlisis de mediano y largo plazo y con
ello la discusin sobre
"estilos".
No obstante, en el plano de la produccin y difusin de las ideas,
la institucin entraba a
partir de 1973-1974 en una nueva etapa rodeada por
circunstancias histricas que le
restaban parte de su capacidad previa de influir en el
pensamiento econmico de
Amrica Latina. En parte, esa mengua obedeci a un proceso
auspicioso, es decir, al
hecho de que en muchos pases se haba fortalecido la tecnocracia
estatal y haban
surgido excelentes centros acadmicos. Pero en esencia operaron
otros determinantes
histricos de gran relevancia. Coincidieron en el tiempo cambios
fundamentales en el
plano de los acontecimientos polticos -irrupcin de las
dictaduras, sobre todo en el pas
sede, Chile, que restringen el poder de convocatoria cepalina de
la intelectualidad
regional-, en el plano econmico local y mundial 19/ --crisis y
recesin mundial y,
relacionado con esto, en el plano de la historia de las ideas
econmicas.
A juicio de Enrique Iglesias, Secretario Ejecutivo de la CEPAL,
entre 1972 y 1985, la
etapa fue de "sobrevivencia" a esas circunstancias.
Como es obvio, los anlisis de largo plazo, que son el rea de
excelencia de la CEPAL,
se veran postergados cada vez ms por las angustias de corto
plazo. El Brasil del II
Plan Nacional de Desarrollo y el Mxico del auge petrolero fueron
excepciones
parciales, pero slo durante los aos setenta, ya que se
transformaron en protagonistas
de la crisis en los aos ochenta. El enfoque histrico y de largo
plazo slo resistira
como eje central del pensamiento de la CEPAL hasta esa crisis y
quedara marginado
por casi una dcada, hasta su recuperacin en los aos noventa.
La falta de espacio poltico y los cambios en la economa
coincidieron con un tercer
elemento. Siguiendo la estela de la declinacin del
keynesianismo, se observaba una
gradual decadencia en todo el mundo de la teora del desarrollo
20 / y la rpida
aparicin de una nueva ortodoxia en cuanto al anlisis de las
economas en desarrollo.
En ese plano ideolgico los efectos de la adopcin de esa
ortodoxia sin reservas
adoptada por parte de los pases del Cono Sur no fueron
despreciables.
-
18
2. La interpretacin de los "estilos" de crecimiento y la
industrializacin pro
exportadora
La integracin entre los elementos del anlisis cepalino,
acumulados en las dcadas
anteriores se concret en los aos setenta mediante la idea de
"estilos" o "modalidades"
de crecimiento. El debate en torno a los "estilos" se desarroll
en la CEPAL estimulado
por cuatro influencias bsicas. Primero, la recuperacin econmica
de la regin durante
el "auge" mundial de 1965-1973 llev al reconocimiento de que la
reforma agraria y la
redistribucin del ingreso constituiran la base de un crecimiento
socialmente ms
homogneo y justo, pero no del nico estilo de crecimiento viable.
Segundo, las
Naciones Unidas promovan un intenso debate internacional en
torno a esos mismos
temas. Tercero, los intelectuales cepalinos formulaban fuertes
crticas metodolgicas a
la forma como se desarrollaba este debate. Y cuarto, la crisis
internacional de 1973-
1974 y la intensificacin posterior del endeudamiento reforzaron
el nfasis en la
necesidad de reorientar la "modalidad" o "estilo" de
industrializacin de manera de
combinar los estmulos del mercado interno con las virtudes de la
orientacin pro
exportadora de bienes industriales.
En cuanto a las posibilidades de xito de esa nueva modalidad de
industrializacin los
trabajos cepalinos mantenan cierto "tono" optimista, alimentado
por el hecho de que
algunos pases de la regin, como Brasil y Colombia, estaban
adoptando la estrategia
con xito. Sin embargo, respecto a la relacin entre estilos de
crecimiento y la
transformacin econmico-social la etapa evolucion hacia una
profunda "perplejidad"
entre los intelectuales cepalinos, que no lograban ocultar su
aprensin en cuanto a la
factibilidad de reorientar el desarrollo hacia una mayor
homogeneidad social.21/
La honradez intelectual cepalina no permita abrigar ilusiones:
el fin de las dictaduras
sera un paso necesario, pero no suficiente. Dadas las races
histricas de las estructuras
de propiedad y poder, y sus consecuencias sobre las estructuras
de produccin y
distribucin del ingreso, la lucha poltico-social que se prevea
para la fase de la
recuperacin democrtica representaba una ardua tarea.
a) Estilos
Uno de los reconocimientos ms categricos de que las economas
latinoamericanas
pueden ser dinmicas a pesar de contener graves injusticias
sociales surge en 1971, en el
artculo "Ms all del estancamiento: una discusin sobre el estilo
de desarrollo reciente
en Brasil", de Maria da Conceio Tavares y Jos Serra. Fue escrito
en la sede de la
CEPAL, bajo la influencia directa de su maestro Anbal Pinto,
quien ayud a abrirle
aceptacin a esa idea en su influyente tesis de la heterogeneidad
estructural. Si la
industrializacin no haba abolido las diferencias, sino que, por
el contrario, slo haba
cambiado su formato y ampliado su visibilidad, qu impedira que
el crecimiento
futuro continuara reforzando el proceso histrico en curso? Es
ms, la concentracin del
ingreso no estara siendo funcional al dinamismo?
El trabajo de Conceio y Serra se centraba en la experiencia
brasilea -lo que explica
que se inicie con una crtica a la interpretacin de Furtado
basada en el estancamiento-,
pero la conclusin general puede considerarse una de las piezas
inaugurales de la nueva
lnea analtica cepalina sobre los "estilos".
-
19
Segn los autores, la concentracin del ingreso sera funcional al
crecimiento brasileo
y le conferira dinamismo, porque reajustaba la estructura de la
demanda hacia la
estructura productiva existente, ampliando el consumo de las
clases medias y altas y
elevando el excedente para financiar la acumulacin. Se trataba
de un estilo de
crecimiento "maligno" -la expresin es de I. Sachs pronunciada
durante una alocucin
en la CEPAL en 1968- o "perverso", que es como los autores
apellidaron el pretendido
"milagro brasileo" exhibido por la dictadura de entonces y
fundndose en las
aceleradas tasas de crecimiento de la poca. 22/
Dentro de la lnea interpretativa de los "estilos", tal vez la
referencia principal de los
aos setenta sea el texto de Anbal Pinto (1976), Notas sobre los
estilos de desarrollo en
Amrica Latina. El autor inicia su texto con una definicin de
Graciarena: "estilos", son
"la modalidad concreta y dinmica adoptada por un sistema en un
mbito definido y en
un momento histrico determinado" (Graciarena, 1976, p. 102) y en
seguida la
complementa con la idea de que "desde un ngulo econmico estricto
podra entenderse
por estilo la manera en que dentro de un determinado sistema se
organizan y asignan los
recursos humanos y materiales con el objeto de resolver los
interrogantes sobre qu,
para quines y cmo producir los bienes y servicios" (Graciarena,
1976, p. 104).
Sobre esa base, desarrolla toda una argumentacin respaldada por
estadsticas
latinoamericanas relacionando los tres "interrogantes",
especialmente la interaccin
entre los dos primeros, el "qu" y "para quin". Segn la visin de
Pinto, la dinmica de
un estilo debe buscarse en las interacciones entre la estructura
productiva y la
distribucin del ingreso. El autor lamenta el "crculo de
causalidad negativa" del estilo
imperante, en que la concentracin del ingreso alimenta la
estructura productiva
existente y viceversa. Por ltimo, ejecuta una serie de
ejercicios sobre la redistribucin
deseable del ingreso y la reorientacin de la estructura
productiva.
El clima de los debates en las Naciones Unidas era otra fuente
de estmulo para analizar
estilos. La Declaracin sobre el Progreso y el Desarrollo en lo
Social, aprobada en 1969
por la Asamblea General de las Naciones Unidas, se elabor de
manera de destacar el
desarrollo social como el gran objetivo de la humanidad, y
establecer un consenso
filosfico universal sobre las normas sociales del desarrollo.
Pese a poseer ese mrito,
tena el inconveniente de separar el desarrollo econmico del
progreso social. La
tentativa de remediar la falla apareci luego en un documento de
1970, aprobado
tambin por la Asamblea General de las Naciones Unidas, sobre la
Estrategia
internacional del desarrollo, en que se propone un "enfoque
unificado" del desarrollo
econmico y social .23/ Durante muchos aos la temtica del
desarrollo integral ocup
un espacio central en los diferentes organismos de las Naciones
Unidas y fue objeto de
centenas de artculos, documentos, seminarios y congresos.
La activa participacin de la CEPAL en esa produccin intelectual
tuvo dos enfoques.
El primero fue "oficial", como rgano de las Naciones Unidas.
Como continuacin de
una lnea de trabajo que despunt con vigor a comienzos de los aos
sesenta, en los
aos setenta se multiplicaron los estudios sobre el empleo y la
distribucin del
ingreso.24/ Adems, la CEPAL respondera oficialmente al mandato
conferido por la
Asamblea General de evaluar la estrategia de desarrollo integral
en las condiciones
latinoamericanas. El documento ms importante de ese carcter fue
la Evaluacin de
Quito (CEPAL, 1975b), coordinada por Manuel Balboa y Marshall
Wolfe. El trabajo
formula una serie de criterios para el "desarrollo integrado" o
"desarrollo humano",
-
20
entre los que figuran, muy a gusto de la agenda reformista de
los aos sesenta, la
defensa de la necesidad de modificar el rgimen de propiedad de
la tierra y el control y
la utilizacin soberana de los recursos naturales. Se adopta una
postura flexible en
cuanto a las estrategias de cambio, sealndose que es preciso
adecuarlas a las distintas
configuraciones estructurales existentes en la regin y
destacando que el modelo o el
estilo que se adopte debera ser orientado por la planificacin
estatal y contar con la
participacin indispensable de todos los estratos de la
poblacin.
El segundo enfoque, analticamente ms profundo, era el que hacan
los intelectuales de
la CEPAL cuando no estaban involucrados en la elaboracin de
textos oficiales. Ya se
mencionaron algunos momentos de gran inspiracin por parte de los
economistas. Pero
la discusin sobre "estilos" era necesariamente
interdisciplinaria y mantena abierta la
posibilidad de que la contribucin de los socilogos, iniciada en
los aos sesenta,
tuviera plena continuidad. Por tanto, no es de extraar que el
nmero inaugural de la
Revista de la CEPAL, del primer semestre de 1976, rena, adems
del artculo de
Anbal Pinto ya citado, dos ensayos cuya lectura es indispensable
para conocer el
enfoque que entonces se haca de los "estilos".
El autor de uno de ellos era el socilogo Jorge Graciarena (1
976). Tiene como
preocupaciones centrales la delimitacin del confuso tratamiento
terico conceptual que
vena recibiendo el tema de los estilos, a partir del "enfoque
unificado", y una definicin
integral del concepto capaz de indicar metodolgicamente una
orientacin histrica
multidisciplinaria.
Los asuntos en carpeta eran complicados. Se trataba de ir mucho
ms all de la mera
identificacin de las diferentes dimensiones de cada configuracin
histrica en los
distintos pases -poltica, econmica, social, cultural, etc.- y de
establecer criterios para
integrar todas esas dimensiones en un anlisis consistente. Como
tarea que apartaba al
analista de los mensajes optimistas, haba que reconocer
analticamente la existencia de
estructuras de poder y de dominacin y sus remotas relaciones con
la viabilidad de
estrategias socialmente justas, e incorporar centralmente la
nocin de "conflictos" en la
generacin de los estilos existentes y de aquellos deseables.
El autor del otro texto era el socilogo Marshall Wolfe (1976),
Director entonces de la
Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL. El artculo "Enfoques
del desarrollo de
quin y hacia qu" es una refinada delimitacin conceptual de las
dificultades histricas
de viabilizar estrategias socialmente deseables como las
definidas en muchas
declaraciones internacionales de la poca
Recorre los elementos centrales del "consenso internacional
sobre el desarrollo
orientado por valores de libertad e igualdad de derechos:
acelerado proceso de
acumulacin de capital, industrializacin, modernizacin agrcola,
incorporacin de
todos al consumo moderno, desarrollo de la capacidad
empresarial, difusin tecnolgica
y cientfica, educacin universal, provisin de servicios y
seguridad social, participacin
creciente en el comercio mundial y aumento de las corrientes de
financiamiento a los
pases en desarrollo
A continuacin resea las caractersticas del orden econmico
mundial y
latinoamericano con el fin de mostrar las gigantescas
dificultades de alcanzar esos
objetivos. Por ltimo, sostena que existen tres criterios
corrientes para tratar los
-
21
problemas del desarrollo: "utpico normativo", "tecnocrtico
racionalista" y
"sociopoltico", con el objetivo bsico de formular advertencias
metodolgicas. Segn
el autor, los dos primeros "pueden evitar el callejn sin salida
del verbalismo y de la
accin ritual slo si sus sustentadores los relacionan con
criterios sociopolticos que
identifiquen a ciertos agentes y propongan estrategias
concordantes con los valores,
intereses y capacidades de esos agentes" (Wolfe, 1976, p. 162).
Segn el autor, al
considerar el criterio sociopoltico se concluye que no hay
ninguna razn a prioi para
suponer la existencia de agentes polticamente capaces y deseosos
de implantar un estilo
de desarrollo deseable y factible.
b) Nueva modalidad de industrializacin: combinado el mercado
interno y la
exportacin
Cabe recordar que la toma de posicin cepalina sobre las
distorsiones del proceso de
industrializacin y sobre la conveniencia de reorientarlo hacia
la diversificacin de las
exportaciones se origin en los aos sesenta.
En los Estudios Econmicos de esa dcada la CEPAL seala
continuamente la
existencia de problemas de eficiencia en materia de asignacin de
los sistemas
econmicos latinoamericanos derivados de errores de conduccin de
la poltica
comercial e industrial. Hay crticas a la proteccin excesiva
brindada a proyectos con
escalas inviables y especializacin insuficiente, baja
productividad, costos elevados y
derroche de capitales.
Simultneamente con la preocupacin por una asignacin eficiente,
estaba la clsica
aprensin por las restricciones externas al crecimiento, vale
decir, con la brecha de
divisas.25/ El Estudio econmico de Amrica Latina, 1971,
analizaba las perspectivas
para los aos setenta y sealaba dos caminos para encarar el
problema de la
dependencia o la vulnerabilidad externa. Uno de ellos era la
expansin de las
exportaciones industriales y el otro era una alerta de carcter
premonitorio sobre los
riesgos de un "financiamiento -y endeudamiento- precario,
costoso e incierto" (p. 8).
En el Estudio econmico de 1975 la CEPAL reconoci la crisis de
1973-1974 como el
momento en que la regin ingresaba a una nueva etapa de su larga
trayectoria de
dificultades en el flanco externo de sus economas. La
"internacionalizacin" de las
economas -lase aumento del coeficiente de importacin y aumento
del pasivo externo
de las economas-, las dificultades para exportar y para
endeudarse en forma adecuada
permitan prever un largo perodo de barreras al crecimiento por
el lado externo. En
todo el segundo lustro de los aos setenta el diagnstico sobre
las tendencias y las
proposiciones de poltica de la CEPAL confluyen en la proposicin
de reforzar la
industrializacin y las exportaciones como mecanismo para
enfrentar las dificultades de
la insercin internacional, en continuas advertencias sobre los
riesgos del
endeudamiento generalizado en la regin y en los riesgos de la
apertura comercial y
financiera a todo trance que se daba en los pases del Cono
Sur.
Se sostena que no haba antagonismo entre el aprovechamiento del
mercado interno y
la apertura exportadora: al contrario, seran procesos
complementarios en una buena
estrategia de industrializacin. En un ejercicio coordinado por
Manuel Balboa se
realizaron proyecciones de mediano y largo plazo que advirtieron
sobre la escasa
posibilidad de sustentar el crecimiento econmico por el peso de
los compromisos de la
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22
deuda y las dems perspectivas del comercio internacional, con lo
que la CEPAL (1978)
se contrapona a la euforia ideolgica creada artificialmente en
los modelos aperturistas
a todo trance del Cono Sur.
VI. Los aos ochenta: por un "ajuste con crecimiento"
1. El contexto histrico
Como se sabe, en los primeros tres aos de la dcada de 1980 los
casos de crisis
cambiara se fueron sucediendo en buena parte de Amrica Latina.
Con rarsimas
excepciones, la elevacin de las tasas de inters internacionales
resultante de la
estrategia estadounidense de enfrentar sus desequilibrios
internos e internacionales,
obligara a las economas a profundos ajustes recesivos, en la
medida en que escaseaba
la afluencia de capitales a la regin. Reforzando la opcin del
ajuste recesivo, se
multiplicaban las clusulas de "condicionalidad" por parte del
Fondo Monetario
Internacional (FMI) y del Banco Mundial en las negociaciones de
financiamiento.
Hay una abundante literatura sobre las cifras de la crisis y la
historia del ajuste, por lo
que ahorra mayores comentarios. Baste sealar que la tasa de
crecimiento media anual
del perodo 1981-1990 fue de 1.2%, que corresponde a una cada del
ingreso per cpita
en la regin. El ajuste recesivo llevara a una voluminosa
produccin de divisas para
pagar el servicio de la deuda mediante la expansin de las
exportaciones a 7% anual, y
el virtual estancamiento de las importaciones. Los choques
inflacionarios de la
depreciacin cambiaria lanzaron a algunas economas al estado
mega-inflacionario y,
junto con la recesin, produjeron efectos devastadores sobre las
finanzas del sector
pblico que estaba endeudado en dlares, en parte debido a la
"socializacin" de la
deuda externa del sector privado.
El clima ideolgico internacional era de creciente predominio de
la ortodoxia liberal. Se
desencadenaba un poderoso ataque contra el Estado, el
empresariado y los sindicatos de
Amrica Latina, aduciendo que estaban confabulados con una
actitud "rentista" que
impeda el funcionamiento eficiente del mercado y, por ende, la
eficiencia y el
desarrollo. La culpa de los males del endeudamiento sera de ese
Estado irresponsable y
del modelo de industrializacin proteccionista, incapaz de
generar importaciones sin
recesin y desvalorizaciones cambiarias, debido a que era
ineficiente y cerrado al
progreso tcnico.
La historia de esas ideas tiene una conocida trayectoria, que el
espacio de este artculo
no permite detallar. Esta desemboca en el recetario neoliberal
denominado, por
Williamson, el Consenso de Washington.
El ajuste defendido por el FMI y los acreedores de la deuda
despus de la crisis
mexicana se acompaaba del argumento de que en un par de aos
Amrica Latina ya
estara superando sus dificultades y volviendo a crecer. La
actuacin del Secretario
Ejecutivo Enrique Iglesias durante el perodo de sesiones de la
Comisin en Lima, en
1984, simboliza la postura cepalina en ese perodo. Iglesias
contrapuso a ese argumento
proyecciones sombras y correctas, proyectando para la regin una
"dcada perdida",
expresin que posteriormente sera acuada por la CEPAL para
describir el perodo.
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23
2. Ajuste expansivo y ensayos para la fase pos-ajuste
Durante el segundo lustro de los aos setenta se perfilaba un
ambiente de crisis -y
advertencias cepalinas sobre los peligros del endeudamiento
excesivo-, pero varios
pases seguan creciendo, dejando todava pendiente para la CEPAL
el inters por la
temtica desarrollista. Fue el perodo en que la ortodoxia, que
impondra su hegemona
en los aos ochenta, estaba acumulando fuerzas, lo que motiv una
actitud de
reafirmacin y refinamiento del pensamiento desarrollista y
reformista cepalino.
Aparecan como elementos de "resistencia" en una lucha ideolgica
internacional, cuya
configuracin ya se perciba con gran claridad.
La crisis de los aos ochenta desplazara finalmente a un segundo
plano la produccin
desarrollista, y el esfuerzo de resistencia pasara al plano que
se impona histricamente,
el de la oposicin a la modalidad de ajuste exigida por los
bancos acreedores y el FMI.
Como es obvio, en condiciones de crecimiento inviable, el
espacio y el inters por las
discusiones de largo plazo eran limitados. Se privilegiaban las
cuestiones inmediatas
ligadas a la deuda, el ajuste y la estabilizacin.
Tal vez el texto ms representativo de esa fase sea Polticas de
ajuste y renegociacin
de la deuda externa en Amrica Latina (CEPAL, 1984) elaborado por
Robert Devlin y
Joseph Ramos. El estudio contiene una contribucin sobre polticas
de ajuste y otras
sobre las polticas de estabilizacin. Ambas revelan la proximidad
entre la posicin
cepalina y la crema de la heterodoxia latinoamericana que
entonces debata estas
cuestiones.
En relacin con las polticas de ajuste, el texto propona que se
sustituyera el ajuste
recesivo de la balanza de pagos por un ajuste expansivo. La nica
solucin satisfactoria
desde el punto de vista social sera que el desequilibrio externo
se resolviera en un
contexto de crecimiento econmico, propicio a la dinamizacin de
las inversiones en
sectores de bienes transables, especialmente al crecimiento y
diversificacin de las
exportaciones.
Para que esa solucin fuera factible se requera un acuerdo de
renegociacin de la deuda
entre deudores y banqueros que aliviara el estrangulamiento
externo y diera el tiempo
necesario para que los pases pudieran reaccionar positivamente a
los cambios de
precios relativos resultantes de la desvalorizacin cambiara.
Como complemento, sera
relevante para el ajuste una actitud menos proteccionista por
parte de los pases
centrales. Por ltimo, el ajuste tendra que incluir un uso ms
flexible y pragmtico de
los instrumentos de poltica econmica, de modo que las
estructuras productivas
relativamente rgidas de los pases latinoamericanos pudieran
incluir la necesaria
reasignacin de recursos hacia las exportaciones.
Respecto de las polticas de estabilizacin, el texto se haca eco
de los autores brasileos
y argentinos que precisamente en aquella poca conceptualizaban
la tesis de la inflacin
"inercial" en preparacin de las polticas de choque
anti-inflacionarias llevadas a cabo
poco despus. No llega a mencionarse la idea de "inercia", pero
sostiene la necesidad de
realizar polticas de ingreso que permitan enfrentar la rigidez a
la baja de los salarios y
precios bsicos, evitando as que las polticas monetarias y
fiscales contraccionistas
fueran prolongadas y socialmente duras.
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24
Defiende, adems, el tratamiento de choque en circunstancias de
inflacin muy alta y
baja credibilidad, por ser incompatibles con el fundamento del
gradualismo, que es la
aspiracin a tener tiempo para acomodar favorablemente las
expectativas de los agentes.
El nfasis en el ajuste desplazara la perspectiva histrica a una
posicin secundaria en
la produccin cepalina de los aos ochenta, pero no la descartara.
En 1985, por
ejemplo, se publicaba una novedad interesante en materia de
"estilos", que aada a la
tradicin cepalina iniciada en los aos sesenta una integracin
histrica entre la
evolucin econmica y la poltico-social. En ese texto, escrito en
conjunto por el
economista Pedro Sinz y el socilogo Enzo Faletto (CEPAL, 1985),
sobresale, en
cuanto a la evolucin econmica, una interpretacin de la historia
reciente que hasta
entonces no haba merecido el suficiente anlisis crtico, o sea,
la creciente
subordinacin del proceso productivo a los intereses del sistema
financiero: "A medida
que se extremaban estos cambios financieros el sistema
productivo iba perdiendo parte
apreciable de su poder econmico y poltico" (p. 3 l).
A partir de mediados de los aos ochenta tambin comenzaran a
aparecer ensayos que
anunciaban la reanudacin del debate cepalino sobre el proceso de
crecimiento a largo
plazo, que ocurrira en los aos noventa, a partir del documento
Transformacin
productiva con equidad: la tarea prioritaria del desarrollo de
Amrica Latina y el
Caribe en los aos noventa (CEPAL, 1990). Los ms importantes
fueron dos textos de
Fernando Fajnzylber, La industrializacin trunca de Amrica Latina
(1983), e
Industrializacin en Amrica Latina: de la "caja negra" al
"casillero vaco":
comparacin de patrones contemporneos de industrializacin (1990),
cuya primera
versin se remonta a 1987.26/
El primero realiza un anlisis exhaustivo del proceso de
industrializacin
latinoamericano, identifica lagunas, fallas y distorsiones, y
propone una "nueva
industrializacin". Esta se basara en el concepto de eficiencia
entendido como la
obtencin de "crecimiento y creatividad', fundada en la creacin
de un ncleo endgeno
de progreso tcnico "que es la condicin necesaria para penetrar y
mantenerse en el
mercado internacional" (p. 358).
El "casillero vaco" complement la "industrializacin trunca" con
la formulacin de las
bases conceptuales para la "transformacin productiva con
equidad".
Se trata de un estudio comparativo de los patrones de
crecimiento en pases
latinoamericanos en comparacin con las economas desarrolladas y
otras economas en
desarrollo. El esquema que estructura la comparacin es
ingenioso. Fajnzylber toma los
dos objetivos centrales del desarrollo econmico-social, o sea,
crecimiento y
distribucin del ingreso, y muestra sobre la base de su
comportamiento entre 1970 y
1984 que los pases de Amrica Latina se dividan en tres grupos:
los que haban
crecido rpidamente pero tenan un ingreso concentrado, los que
tenan un ingreso
relativamente bien distribuido pero crecan poco, y los que se
encontraban en el peor de
los mundos, o sea, tenan un ingreso concentrado y no crecan. A
diferencia, por
ejemplo, de pases como la Repblica de Corea y Espaa, ningn pas
latinoamericano
se encontraba en el grupo ideal, el de los pases que crecen y al
mismo tiempo
promueven un mnimo de justicia distributiva. En el cuadro donde
se distribuyen los
cuatro grupos -que es una matriz con eje de crecimiento y
distribucin- se comprueba
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25
que en Amrica Latina el grupo de crecimiento con buena
distribucin est "vaco", es
el "casillero vaco
Los dos textos -especialmente el segundo- son las piezas
principales de la transicin de
la produccin cepalina a la etapa que se iniciara en los aos
noventa. Por un lado,
contienen un buen nmero de elementos caros a la tradicin
cepalina prebischiana. Por
otro, introduce la conceptualizacin que servira de referencia
para la etapa organizada
en tomo a la idea de "transformacin productiva con equidad".
Los textos son cepalinos en varias de sus dimensiones
esenciales, adems de la
perspectiva histrica: el progreso tcnico es el foco del anlisis,
porque es la va a travs
de la cual es posible eliminar la pobreza y la vulnerabilidad
externa de la regin, la
estructura agraria condiciona la distribucin del ingreso que, a
su vez, define el patrn
de consumo; ste, a su vez, condiciona la capacidad de ahorrar e
invertir -la mayor
equidad corresponde, segn afirma el trabajo, a patrones ms
austeros y ms capaces de
dinamizar la economa; y la mayor austeridad puede influir
favorablemente en la
relacin capital-producto y en la intensidad de utilizacin de las
divisas-, aunque sobre
este particular el autor crea que son necesarias mayores
investigaciones para la
verificacin emprica de la hiptesis.
La novedad conceptual principal de los textos es el espacio que
abren a la
reconsideracin de la estrategia de crecimiento. Se reconocen las
insuficiencias del
modelo industrializante del pasado, que habra sido poco
receptivo al progreso tcnico,
y paralizado con frecuencia por las actitudes "rentistas" de las
clases empresariales
locales. La nueva estrategia propiciara la incursin de Amrica
Latina en el "casillero
vaco" a travs de la "caja negra del progreso tcnico". En los
textos cepalinos de los
aos noventa, inspirados en Fajnzylber, la estrategia incluira
una poltica de apertura
comercial que no se encuentra en la CEPAL de antes. El objetivo
fundamental era evitar
el aislamiento tecnolgico en plena era de globalizacin
productiva y de revolucin
electrnica y biotecnolgica y acelerar el repechaje tecnolgico, a
travs de una
estrategia de expansin con aumento del coeficiente de
exportacin. Esta ltima, se
basara en el agregado continuo de valor intelectual a las
exportaciones, mediante la
reelaboracin de productos primarios-exportadores, y los "nichos
de mercado"
industriales.
Quedaran pendientes varios asuntos, en especial dos. Primero,
falt detallar los
procesos reales concretos a travs de los cuales podran
materializarse las estrategias de
insercin internacional mediante el progreso tcnico. Entre otras
lagunas, no se
diferenciaban lo suficiente las estrategias entre los pases que
presentan la capacidad
potencial de expandirse mediante las exportaciones de aquellos
cuyo mayor mercado
interno y mayor grado de industrializacin indican la
conveniencia de continuar
persiguiendo estrategias de crecimiento basadas en las
exportaciones. Segundo, la
cuestin de la relacin entre progreso tcnico, empleo y
distribucin del ingreso recibi
un tratamiento insuficiente, que contrasta con el inmenso desafo
terico que el
subempleo y el desempleo tecnolgico representan para la
vinculacin inmediata entre
avances de la productividad y mejoras de la equidad.
Sin embargo, los libros tendran entre sus grandes virtudes la de
reavivar el discurso
sobre las cuestiones de largo plazo, abriendo un espacio para
que la CEPAL volviera a
tomar posicin en el campo del debate sobre la produccin tcnica y
la distribucin del
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26
ingreso. Adems, abra toda una nueva agenda de discusin, o sea,
la de la forma como
se debera redefinir la estrategia de intervencin estatal en los
nuevos marcos
reguladores que, independientemente de la voluntad de la CEPAL,
comenzaban a
introducirse en Amrica Latina. Una vez ms, la CEPAL reordenara
su reflexin
conforme a los hechos histricos. El ttulo del mensaje
organizador sera
"transformacin productiva con equidad" y sugestivamente, el
nuevo enfoque se
denominara "neoestructuralismo"
VII.