Evolución de Dotación Docente Municipal a Contrata. Período 2003 – 2013. Actualización En enero de 2013, en la Cámara de Diputados, ingresó un proyecto de ley en moción, que promueve el acceso a la titularidad de los docentes a contrata en el sector municipal 1 . Entre los fundamentos, los autores del proyecto 2 señalan que “varios miles de profesores a lo largo del país” pasarían muchos años en situación de contrata”, lo que quebrantaría “las normas del Estatuto Docente”. En respuesta a una solicitud expresa de la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, que analizaba el referido proyecto, en Primer Trámite Constitucional, en mayo de 2013, la Biblioteca del Congreso Nacional entregó el informe “Evolución de Dotación Docente Municipal a Contrata. Período 2003 – 2012”. En esta oportunidad, se actualiza el informe señalado, con datos de 2013, a requerimiento de algunos autores del proyecto de ley y otros miembros de la comunidad parlamentaria. Además de actualizar el informe, el análisis de las bases de datos del censo de personal docente 2013 del Ministerio de Educación, ha permitido precisar los datos y verificar las tendencias, desprendiéndose lo siguiente: • En el año 2013, el 49,9% docentes (45.227) de la dotación docente municipal correspondió a la categoría de docentes titulares, el 46,6% a docentes a contrata (42.247), 2.987 a reemplazantes (3,3%) y 179 a honorarios, totalizando 90.640. • Esto significa que en la actualidad, la cantidad de docentes titulares y contratados, prácticamente se han igualado en torno al 50% cada una, ya que si sumamos los docentes a contrata (42.247), más los docentes clasificados en la bases de datos como reemplazantes (2.987), se obtiene 45.234, es decir, una cifra que supera en 7 la cantidad estimada de docentes titulares (45.227). • Lo anterior, se inscribe en una tendencia sostenida al aumento de docentes a contrata y una disminución de los docentes a contrata, en particular, desde el año 2008, si bien el estudio cubre el periodo 2003 a 2013. • En este orden, en los últimos once años, los profesores en calidad de contrata aumentaron en 178%, pasando de 15.149 en 2003 a 42.247 en 2013, a una tasa anual promedio de 11,2%. En cambio, los profesores titulares disminuyeron en 29%, pasando de 63.788 en 2003 a 45.227 en 2013, a una tasa anual promedio negativa de 3,28%. 1 Boletín N° 8784-04 2 Diputadas Cristina Girardi y Alejandra Sepúlveda, y Diputados Lautaro Carmona, Aldo Cornejo, Marco Espinosa, Rodrigo González, Manuel Monsalve, Alberto Robles y Germán Verdugo, y ex Diputado Sergio Bobadilla. Luis Castro Paredes, Mauricio Holz y Lizette García. Biblioteca del Congreso Nacional. [email protected], [email protected], [email protected]Anexos: 1843 (Santiago) 3904 (Valparaíso). 22-07-2014.
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Evolución de Dotación Docente Municipal a Contrata. Período 2003 – 2013. Actualización
En enero de 2013, en la Cámara de Diputados, ingresó un proyecto de ley en moción, que promueve el acceso a la titularidad de los docentes a contrata en el sector municipal 1. Entre los fundamentos, los autores del proyecto2 señalan que “varios miles de profesores a lo largo del país” pasarían muchos años en situación de contrata”, lo que quebrantaría “las normas del Estatuto Docente”.
En respuesta a una solicitud expresa de la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, que analizaba el referido proyecto, en Primer Trámite Constitucional, en mayo de 2013, la Biblioteca del Congreso Nacional entregó el informe “Evolución de Dotación Docente Municipal a Contrata. Período 2003 – 2012”. En esta oportunidad, se actualiza el informe señalado, con datos de 2013, a requerimiento de algunos autores del proyecto de ley y otros miembros de la comunidad parlamentaria.
Además de actualizar el informe, el análisis de las bases de datos del censo de personal docente 2013 del Ministerio de Educación, ha permitido precisar los datos y verificar las tendencias, desprendiéndose lo siguiente:
• En el año 2013, el 49,9% docentes (45.227) de la dotación docente municipal correspondió a la categoría de docentes titulares, el 46,6% a docentes a contrata (42.247), 2.987 a reemplazantes (3,3%) y 179 a honorarios, totalizando 90.640.
• Esto significa que en la actualidad, la cantidad de docentes titulares y contratados, prácticamente se han igualado en torno al 50% cada una, ya que si sumamos los docentes a contrata (42.247), más los docentes clasificados en la bases de datos como reemplazantes (2.987), se obtiene 45.234, es decir, una cifra que supera en 7 la cantidad estimada de docentes titulares (45.227).
• Lo anterior, se inscribe en una tendencia sostenida al aumento de docentes a contrata y una disminución de los docentes a contrata, en particular, desde el año 2008, si bien el estudio cubre el periodo 2003 a 2013.
• En este orden, en los últimos once años, los profesores en calidad de contrata aumentaron en 178%, pasando de 15.149 en 2003 a 42.247 en 2013, a una tasa anual promedio de 11,2%. En cambio, los profesores titulares disminuyeron en 29%, pasando de 63.788 en 2003 a 45.227 en 2013, a una tasa anual promedio negativa de 3,28%.
1 Boletín N° 8784-042 Diputadas Cristina Girardi y Alejandra Sepúlveda, y Diputados Lautaro Carmona, Aldo Cornejo, Marco Espinosa, Rodrigo González, Manuel Monsalve, Alberto Robles y Germán Verdugo, y ex Diputado Sergio Bobadilla.
• Por ende, la proporción docente titular vs docente a contrata sufrió una drástica transformación: en 2003, por cada 1000 docentes titulares existían 247 docentes a contrata, en 2013, por cada 1000 docentes titulares hay 947 docentes a contrata.
• En igual período, las horas docentes a contrata aumentaron en 173% pasando de 516.299 a 1.412.518, y las horas docentes titulares disminuyeron en 22% pasando de 2.309.061 a 1.787.416.
• Se estima que sólo 5 comunas (el 2% del total nacional) tendrían una proporción de docentes a contrata dentro del rango 0 a 20%, 208 comunas (el 60%) tendrían una proporción de docentes a contrata en el rango 21 a 50%, y 133 comunas (el 38%) tendrían una proporción de docentes a contrata superior a la mitad de su dotación docente total.
• La evolución y situación actual descrita parece contrastar con las normas legales previstas en el Estatuto Docente, que establecen que el total de horas docente a contrata “no podrá exceder del 20% del total” (artículo 26°).
I. Normas que regulan la calidad funcionaria de la dotación docente municipal............................ 4
II. Evolución de la dotación docente municipal. Período 2003 - 2013............................................ 6a. Evolución del número de docentes. 2003 – 2013 .................................................................. 6b. Evolución de número de horas docentes. 2003 - 2013........................................................... 8
III. Cuadro de situación actual. Dotación docente por comuna. Año 2013................................... 10
IV. ¿Cómo se explica el proceso de sustitución de docente titulares por docentes a contrata? Propuesta de hipótesis a investigar ...................................................................................... 11
Anexo. Tablas de dotación docente por Municipalidad. Año 2013.............................................. 13
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Introducción
En atención a la solicitud de los autores del proyecto de ley “Renueva la vigencia de la ley N° 19.648 de 1999, sobre acceso a la titularidad de los docentes a contrata en los establecimientos públicos subvencionados”, (boletín N° 8784-04)3, se estima la evolución y cifras actuales de los docentes a contrata y horas docentes a contrata en el sector municipal.4 Para esto, en primer lugar se citan las principales normas legales que regulan la calidad funcionaria de los docentes del sector municipal.
En segundo lugar, se procesan las bases de datos de docentes que proporciona el Ministerio de Educación, cubriendo un periodo de 11 años (2003 a 2013), lo que permitió depurar los datos y acceder a una estimación más precisa de cómo evoluciona la dotación municipal por número de docentes y número de horas docentes. La información se expone en tablas y gráficos que permiten visualizar valores absolutos, valores porcentuales, líneas de tendencia y proporciones.
En tercer lugar, se resume el cuadro de situación actual de la dotación docente por comuna. En este orden, se clasifican las 346 comunas por región, distinguiendo cuántas de ellas se encontrarían dentro de la norma (los docentes a contrata no exceden el 20% de la dotación), cuántas comunas tendrían una dotación docente a contrata en el rango de 21% a 50%, y por último, cuántas mostrarían una dotación docente a contrata que supera el 50%. En el anexo, se detalla el cuadro de situación de los profesores, correspondiente al año 2013, según su condición funcionaria (titular o a contrata), en cada una de las 346 comunas.
Finalmente, se ofrecen algunas hipótesis en la perspectiva de sugerir indagar qué circunstancias explicarían el proceso de sustitución gradual de profesores titulares por docentes a contrata.
3 Diputadas Cristina Girardi y Alejandra Sepúlveda, y Diputados Lautaro Carmona, Aldo Cornejo, Marco Espinosa, Rodrigo González, Manuel Monsalve, Alberto Robles y Germán Verdugo, y ex Diputado Sergio Bobadilla. En relación con estado de tramitación del referido proyecto, cabe consignar que a la fecha (Julio, 2014) se encuentra en segundo trámite constitucional, en el Senado, tras haber sido rechazado el informe de la Comisión de Constitución de dicha Corporación, estableciéndose la admisibilidad del proyecto, y continuando su tramitación en la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología.4 Se trata de una actualización y nueva edición del informe BCN “Evolución de Dotación Docente Municipal a Contrata. Período 2003 – 2012”, del 22 de mayo de 2013
I. Normas que regulan la calidad funcionaria de la dotación docente municipal
Normas permanentes
La condición funcionaria de los docentes que se desempeñan en el sector municipal se encuentra regulada en el DFL 1, de 1996, Fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 19.070 que aprobó el estatuto de los profesionales de la educación, y de las leyes que la complementan y modifican.
Dicho estatuto contempla que los profesionales de la educación que se incorporan a la dotación docente de un establecimiento educacional municipal, lo hacen en calidad de titulares o contratados.
Al mismo tiempo, define como titulares “aquellos profesionales de la educación que se incorporan a una dotación docente previo concurso público de antecedentes” y, como contratados “aquellos que desempeñan labores docentes transitorias, experimentales, optativas, especiales o de reemplazo de titulares” (artículo 25º).
Asimismo, la normativa vigente establece que “el número de horas correspondientes a docentes en calidad de contratados en una misma Municipalidad o Corporación Educacional, no podrá exceder del 20% del total de horas de la dotación de las mismas” (artículo 26º).
Sin embargo, se exceptúan, aquellas comunas en que no haya suficientes docentes que puedan ser integrados en calidad de titulares, ya sea por no haberse presentado postulantes a los respectivos concursos, o existiendo postulantes, no cumplan los requisitos exigidos (artículo 26º).
Normas transitorias que se han aplicado anteriormente
El sector municipal ha tenido dificultades para implementar esta norma. Por lo menos en dos ocasiones, el legislador ha debido establecer normas transitorias para restablecer el cumplimiento de esta norma.
En primer lugar, la Ley N° 19.648, de 2 de diciembre de 1999,5 en su artículo único, dispuso conceder, por única vez, la calidad de titulares de la dotación docente dependiente de un mismo Municipio o Corporación Educacional Municipal, a los profesionales de la educación parvularia, básica o media que, a la fecha de (esa) ley, se encontraren incorporados a ella en calidad de contratados y que se hayan desempeñado como tales en la misma durante, a lo menos, tres años continuos o cuatro años discontinuos, por un mínimo de veinte horas cronológicas de trabajo semanal.
5 Ley N° 19.648, de 2 de diciembre de 1999, Otorga titularidad en el cargo a profesores contratados a plazo fijo por más de tres años. Disponible en: http://bcn.cl/1m9o0 (Julio, 2014).
En segundo lugar, cuatro después, la Ley N° 19.933, del 12 de febrero de 2004,6 dispuso en su artículo 3º transitorio que “Aquellos municipios o corporaciones de educación municipal que al 31 de marzo de 2004 tengan en su dotación docente un porcentaje superior al 20% de docentes en calidad de contratados, deberán llamar a un concurso interno para incorporar a docentes en calidad de titulares a la dotación para ajustarse a lo estipulado en el artículo 26 del decreto con fuerza de ley Nº 1, de 1996, del Ministerio de Educación. Este concurso deberá quedar resuelto a más tardar el 30 de abril de 2004.”
Y agregó, en su inciso segundo: “Podrán participar en este concurso interno los profesionales de la educación titulados, que hayan pertenecido a la dotación docente del respectivo municipio o corporación de educación municipal en calidad de contratados al 31 de diciembre de 2003 y que hayan servido en ésta durante tres años continuos o cuatro discontinuos, contados desde esa fecha.”
6 Ley N° 19.933, del 12 de febrero de 2004, Otorga un mejoramiento especial a los profesionales de la educación que indica. Disponible en: http://bcn.cl/1m3qd (Julio 2014).
II. Evolución de la dotación docente municipal. Período 2003 - 2013
a. Evolución del número de docentes. 2003 – 2013
En la tabla 1 –en valores absolutos— y gráfico 1 –en valores relativos—, se presenta la evolución global del número de docentes de la dotación docente municipal por año, en el período 2003 a 2013, a nivel nacional, según la calidad de su incorporación. Las bases de datos del Ministerio de Educación clasifican la incorporación de los docentes a la dotación docente municipal en cuatro tipos de docente: titular, contratado, reemplazante y honorarios. El análisis sigue esta clasificación, considerando todos los docentes que ejercen alguna función en el establecimiento, no sólo los docentes de aula.
Tabla 1: Docentes incorporados a las dotaciones docentes municipales en calidad de titular, contrata, reemplazante y honorarios. Período 2003 – 2013.
Elaboración propia, con las bases de datos del Ministerio de Educación.
En el periodo en estudio se observa, en primer lugar, que el conjunto de docentes aumenta, pasando de 78.937 en 2003 a 90.640 en 2013. Esto significa, un aumento de 14,83%, a razón de una tasa promedio anual de 1,43%.
Sin embargo, este incremento no se expresa de forma homogénea al interior de la dotación docente entre los docentes titulares y a contrata. Al contrario, se verifica un comportamiento dispar, según la calidad funcionaria:
• Los docentes titulares decrecen de 63.788 a 45.227, disminuyendo en un 29,09%, a una tasa negativa promedio anual de 3,28%.
• Los docentes a contrata se incrementan de 15.149 a 42.247, aumentando en un 178,88%, a una tasa promedio anual de 11,2%.
En parte del periodo, entre los años 2004 y 2007, se aprecia que prácticamente no hubo variaciones significativas entre el número de los docentes titulares y el número de los docentes a contrata. Los docentes titulares promedian alrededor de 65.000 y los docentes a contrata no alcanzan a cruzar la barrera de los 18.000.
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Es a contar del año 2008, cuando el número absoluto de docentes titulares inicia su descenso de manera pronunciada, y recíprocamente, comienza su ascenso el número de docentes a contrata. Así, entre 2007 y 2013, el número de docentes titulares baja de 64.286 a 45.227 (es decir, 19.059 menos), mientras que el número de docentes a contrata sube de 17.800 a 42.247 (suma 24.447 más).
Complementariamente, la evolución porcentual de los docentes del sector municipal, en calidad de titular y a contrata, permite apreciar que, en lo sustancial, la relación 80/20 (o, equivalentemente, 4 a 1) se mantiene entre el año 2003 y 2007.
Gráfico 1. Evolución porcentual de los docentes en calidad de Titular / Contrata. 2003 a 2013
Elaboración propia, con las bases de datos del Ministerio de Educación.
Sin embargo, a partir de 2008, la dotación docente a contrata comienza una escalada, que en 6 años, hace subir su representación, casi 25 puntos porcentuales. Así, entre 2008 y 2013 la relación docente titular / contrata pasa de 78/22 a 50/47.
Gráfico 2. Evolución del número de docentes a contrata cada mil titulares. 2003 a 2013
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Elaboración propia, con las bases de datos del Ministerio de Educación.
El gráfico 2 complementa el análisis, mostrando cómo evoluciona el número de docentes a contrata cada mil titulares, en el período 2003 a 2013. En cifras absolutas, se observa que:
• en 2003 los docentes a contrata eran 237 por cada 1.000 docentes titulares,
• en cambio, en 2013, este número más que se triplica, pasando a ser 934 cada 1.000 docentes titulares, sin sumar los docentes calificados en las bases de datos como reemplazantes.
b. Evolución de número de horas docentes. 2003 - 2013
En tabla 2 y gráfico 3, se presenta la evolución 2003 a 2013 de las horas docentes a nivel nacional, de acuerdo a su incorporación a la dotación docente municipal.
Tabla 2: Horas docentes incorporadas a las dotaciones docentes municipales en calidad de titular, contrata, reemplazante y honorarios. Período 2003 – 2013.
Elaboración propia con las bases de datos del Ministerio de Educación.
En materia de número de horas docentes en el período 2003 a 2013, la tabla 2 y gráfico 3, permiten desprender conclusiones consistentes con lo expuesto en materia de número de docentes. En general, se observa que el crecimiento de horas contrata sigue de modo relativamente lineal al crecimiento del número de docentes a contrata. Las horas docentes crecen, pasan de 2.831.349 a 3.304.968, pero este crecimiento no se refleja por igual. Las horas titulares decrecieron en 22% pasando de 2.309.061 a 1.787.416, mientras que las horas docentes a contrata aumentaron en 173% pasando de 516.299 a 1.412.518.
Asimismo, el promedio nacional de la proporción de horas titulares vs horas a contrata se mantiene entre los años 2003 y 2007 dentro del marco legal, 80/20, fluctuando la dotación de horas docentes a contrata entre 18,2% y 19,9%.
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Sin embargo, es a partir de 2008 que se produce un ascenso promedio de 22 puntos porcentuales de las horas docentes a contrata, pasando a representar el 42,7% respecto del total de horas de la dotación docente del sector municipal.
III. Cuadro de situación actual. Dotación docente por comuna. Año 2013
En este punto, se clasifican las 346 comunas por región, distinguiendo cuántas de ellas se encontrarían dentro de la norma (postulando de forma correlativa que los docentes a contrata no debieran exceder el 20% de la dotación), cuántas comunas tendrían una dotación docente a contrata en el rango de 21% a 50%, y por último, cuántas mostrarían una dotación docente a contrata que supera el 50%.
De acuerdo con lo anterior, los hallazgos de cómo se distribuyen las comunas por región, se exponen en la tabla 3 y gráfico 4.
Tabla 3. Número de comunas por región, según porcentajes de dotación docente a contrata Región Total comunas 0 – 20% 21% a 50% 51% o más
Total 346 5 208 133Elaboración propia con las bases de datos del Ministerio de Educación.
Se observa que solo 5 comunas (el 2% del total nacional de comunas) tendrían una proporción de docentes a contrata dentro del rango 0 a 20%, 208 comunas (el 60%) tendrían una proporción de docentes a contrata en el rango 21 a 50%, y 133 comunas (el 38%) tendrían una proporción de docentes a contrata superior a la mitad de su dotación docente total.
Gráfico 4. Número de comunas por región, según porcentajes de dotación docente a contrata
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Elaboración propia con las bases de datos del Ministerio de Educación.
En el anexo, se detalla el cuadro de situación 2013, de los docentes del sector municipal de las 346 comunas, según su calidad funcionaria (titular o a contrata).
IV. ¿Cómo se explica el proceso de sustitución de docente titulares por docentes a contrata? Propuesta de hipótesis a investigar
Parece razonable no sólo constatar el hecho, sino también preguntarse por qué a partir del año 2008, el conjunto de los sostenedores de la educación municipal, conscientemente comenzaron a diseñar la dotación docente con un número decreciente de docentes titulares y un número creciente de docentes a contrata.
Para indagar las causas de este proceso de sustitución de docentes titulares por docentes a contrata, es posible plantear algunas hipótesis susceptibles de investigar. Por ejemplo, es posible que en aquellas comunas donde había que reponer una parte de los 11.641 docentes en edad de jubilación en 2007 y 2008, que se acogieron al Plan de Retiro de docentes, establecido en la Ley N° 20.158, de 20067, el principal mecanismo de reposición haya consistido en incorporar docentes a contrata.
7 La Ley N°20.158, del 29 de diciembre de 2006, (artículos 2° y 3° transitorios) diseña un Plan especial de retiro, con una bonificación, para los docentes del sector municipal, que cumplan las edades legales de su jubilación en el periodo 2007 y 2008, y renuncien a la totalidad de las horas que sirve. Disponible en: http://bcn.cl/1m4da (Julio 2014). La investigación mostró que 11.641 docentes municipales se acogieron al plan de retiro, es decir, el 84,52% de la población objetivo, estimada en 13.773 docentes municipales. Ver detalles en Informe BCN “Resultados de la aplicación del Plan Especial de Retiro de docentes municipales. Ley 20.158, 2º y 3º transitorios”. Luis Castro Paredes, 31 de marzo de 2009.
Asimismo, es posible que una situación semejante haya acontecido, con los 6.833 o más docentes en edad de jubilación al 31 de diciembre de 2012, que también se acogieron al Plan de Retiro de docentes, contemplado esta vez, en la Ley N° 20.501, de 20118.
También es posible considerar la incidencia que haya tenido la ampliación de facultades de los sostenedores para aumentar la contratación de horas de docentes o contratar nuevo personal docente, por concepto de subvención escolar preferencial (SEP), previstas en la Ley N°20.550, de 20119. En este orden, es muy probable que hayan sido usadas de forma significativa con la modalidad a contrata.
Por otra parte, puede ser razonable que, en general, los resultados (insatisfactorios) de la Prueba Inicia, que se informan públicamente desde el año 2008, hayan afectado la confianza de los sostenedores en la calidad de la formación de los nuevos profesores, por lo que cuando fuese necesario la incorporación de nuevos profesores, la prudencia les aconsejaría efectuarlas a contrata.
Finalmente, en un número considerable de comunas, es posible que se opte de forma deliberada y consistente por la incorporación de docentes a contrata, ante el escenario de disminución de los flujos de subvenciones debido al decrecimiento de la matrícula del sector municipal, junto a eventuales gastos por pago de indemnizaciones, en un contexto de restricciones para la gestión financiera.
8 La Ley N°20.501, del 26 de febrero de 2011, (artículos 9° y 10° transitorios) establece bonificaciones para el retiro de docentes del sector municipal que al 31 de diciembre de.2012 tengan 60 años de edad si son mujeres y 65 años de edad si son hombres, y renuncien a la totalidad de las horas que sirve. Disponible en: http://bcn.cl/1lzdx (Julio 2014).9 La Ley N°20.550, del 26 de octubre de 2011, modifica la Ley N° 20.248, sobre subvención escolar preferencial (SEP), amplía las facultades de los sostenedores en general para gastar los recursos que se perciben por concepto de subvención escolar preferencial, en orden al desarrollo de acciones del Plan de Mejoramiento, si fuese necesario. Disponible en: http://bcn.cl/1m5ig (Julio 2014).