-
Abrviations
1 SOFRECO
RAPPORT FINAL
Christian DESSALLIEN
Jean-Luc PERRAMANT (Fvrier 2014)
E1717
Ministre des Affaires Etrangres et Europennes
Direction gnrale de la mondialisation, du dveloppement et des
partenariats
valuation de lInstrument
Fonds de Solidarit Prioritaire
CCTP N 16-2013
-
2 SOFRECO
Ce document est un rapport tabli la demande du ministre des
Affaires trangres.
Les analyses et commentaires dvelopps nengagent que leurs
auteurs et ne constituent pas une position officielle.
Remerciements Les auteurs tiennent ici remercier lensemble des
interlocuteurs rencontrs pour
leur disponibilit et la qualit de leurs contributions.
-
Table des matires
Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP)
CCTP N16-2013 3
TABLE DES MATIERES
TABLE DES MATIERES
..................................................................
3
ABREVIATIONS
...............................................................................
6
RESUME EXECUTIF
........................................................................
9
1 OBJECTIFS ET DEMARCHES DE LEVALUATION ..............16 1.1
Rappel des objectifs de lvaluation
...................................................16 1.2
Problmatique de l'valuation et rfrentiel du FSP
.........................17 1.3 Dmarche suivie
...................................................................................19
2 PRESENTATION DU FONDS DE SOLIDARITE PRIORITAIRE
..........................................................................21
2.1 Gense
...................................................................................................21
2.2 Conception initiale
................................................................................25
2.2.1 Principes gnraux et dfinition du Fonds de solidarit
prioritaire ...25 2.2.2 Objectifs, nature des projets, des
bnficiaires et des
financements
...........................................................................................27
2.2.3 Types de projet et modalits de mise en uvre
...............................28 2.2.4 Pilotage stratgique et
approbation des projets ................................29 2.2.5 La
rforme comptable concomitante
.................................................30 2.2.6 Les
responsabilits dans la mise en uvre des projets du FSP ......31 2.3
Description des volutions sur la priode et situation actuelle
......32 2.3.1 Des efforts de consolidation en dbut de priode
.............................34 2.3.2 Une grave crise financire qui
culmine en 2004 ...............................35 2.3.3 Une baisse
concomitante des effectifs de l'assistance technique ....37 2.3.4
Le transfert d'une partie des projets l'AFD
.....................................38 2.3.5 Une profonde
modification des modalits de traitement
budgtaires et comptables du
FSP.........................................................39
2.3.6 Une modification de la matrise d'ouvrage en 2010 et des
amliorations du dispositif en fin de priode
..........................................41 2.3.7 Une ponction de
50% des moyens du FSP en fin de priode ..........43 2.3.8 Situation
actuelle du dispositif et cots de
gestion............................44
-
Table des matires
4 SOFRECO
2.4 Bilan des financements mobiliss et des projets financs
..............49 2.4.1 volution des financements mobiliss
..............................................49 2.4.2 Un
portefeuille important de projets, dont le flux annuel s'est
rduit rapidement
....................................................................................50
3 ANALYSE DU FONCTIONNEMENT DU FSP
.........................54
4 DIAGNOSTIC GENERAL
........................................................70 4.1 Un
instrument qui garde toute son utilit
..........................................70 4.2 Dont la mise en
uvre souffre encore de graves faiblesses ...........71 4.3 Dont la
logique a t mise mal par les procdures budgtaires ..72 4.4 Qui est
maintenant rduit la portion congrue
.................................73
5 REPONSES AUX QUESTIONS DE LEVALUATION .............75 5.1
Pertinence et impact
.............................................................................75
5.2 Efficacit
................................................................................................89
5.3 Cohrence
.............................................................................................92
5.4 Efficience
...............................................................................................98
5.5 Partenariat
...........................................................................................106
5.6 Questions relatives aux recommandations
.....................................109
6 CONCLUSION DE L'EVALUATION
.....................................113
7 RECOMMANDATIONS
.........................................................118 7.1 Au
plan de la conception gnrale et de la cohrence
...................118 7.2 Pour accrotre l'efficacit et les impacts
du FSP.............................120 7.3 Pour amliorer
l'efficience du FSP
...................................................120 7.4 Pour
assurer la dfense de cet instrument
......................................124
8 ANNEXES
.............................................................................125
A1- Analyse descriptive du portefeuille des projets financs par
le
FSP depuis 2000
.................................................................................126
A2- Note d'analyse transversale
post-missions.....................................206 A3- Rsultats
de l'enqute courriel
.........................................................288 A4-
Synthse des opinions des services
................................................391 A5- Opinions
collectes auprs des ministres associs au Comit
des projets du FSP
.............................................................................395
A6- Description sommaire de l'approche projet pratique par 3
autres donateurs
.................................................................................401
A7- Personnes interroges en
France.....................................................437 A8-
Documents consults
........................................................................441
-
Table des matires
Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP)
CCTP N16-2013 5
TABLEAUX
Tableau 1 - volution des ETI sur la priode 2001-2013 37 Tableau
2 - Estimation des effectifs assurant le fonctionnement du FSP 48
Tableau 3 - AE et CP mobiliss de 2000 2013 pour le FSP (en M) 49
Tableau 4 - Projets en nombre, montants allous, types et montants
unitaires moyens 51 Tableau 5 - Classement par importance des
principales thmatiques du FSP 85
ENCADRES Encadr 1 - L'aide projet 18 Encadr 2 - Liste des pays
de la ZSP au 14 fvrier 2002 22 Encadr 3 - Principes de rforme du
dispositif de laide franaise, Mmorandum de la France au CAD
(04/2000) 25 Encadr 4 - Dfinition du FSP, Mmorandum de la France au
CAD (04/2000) 26 Encadr 5 - Le COS : membres et modalits de
fonctionnement, Dcret n2000-880 29 Encadr 6 - Le comit des projets
: Membres et modalits de fonctionnement, dcret n2000-880 30 Encadr
7 - Formations FSP entre septembre 2003 et aot 2004 34 Encadr 8 -
Le FSP : tat des lieux, Note CID/SME/PAF du 26/5/2004, Annexe 3 p
27 36 Encadr 9 - Principes et modalits du transfert dune partie des
projets du MAE lAFD 38 Encadr 10 - Modalits de traitement
budgtaires et comptable du FSP, note du 07/02/2012, Direction du
Budget 40 Encadr 11 - Missions des services de gestion de la DPR :
PRG et RES 46 Encadr 12 - Extrait du document prparatoire au
dernier COS de 2004 (pages 15 et 21) 99
FIGURES Figure 1 - Structure logique de linstrument FSP 19
Figure 2 - Schma densemble de la dmarche de lvaluation 20 Figure 3
- volution du primtre de laide projet de la coopration franaise
depuis sa cration 24 Figure 4 - Chronogramme rtrospectif de la vie
du FSP 33 Figure 5 - Dispositif de mise en uvre et de gestion du
FSP et de ses projets 45 Figure 6 - Projets par anne et type, en
nombre et montant 51 Figure 7 - Montant moyen par projet, type et
anne (Mo) 52 Figure 8 - Total des projets du FSP (hors thmatiques
transfres l'AFD) 53 Figure 9 - Apprciation du fonctionnement du FSP
par fonction 69 Figure 10 - volution des allocations FSP et autres
instruments 74 Figure 11 - Synthse des jugements de lvaluation
117
file://VM-FILE/VOL1/COMMUN/Economie/03%20Contrats/01%20Contrats%20E/MAE%20(Evaluation%20FSP)%20-%20E1717/08%20Rapports/4%20Rapport%20final/Version%205%20revu%20VAP/Rapport%20final%20soumis%2020.02.2014.doc%23_Toc380676673file://VM-FILE/VOL1/COMMUN/Economie/03%20Contrats/01%20Contrats%20E/MAE%20(Evaluation%20FSP)%20-%20E1717/08%20Rapports/4%20Rapport%20final/Version%205%20revu%20VAP/Rapport%20final%20soumis%2020.02.2014.doc%23_Toc380676673file://VM-FILE/VOL1/COMMUN/Economie/03%20Contrats/01%20Contrats%20E/MAE%20(Evaluation%20FSP)%20-%20E1717/08%20Rapports/4%20Rapport%20final/Version%205%20revu%20VAP/Rapport%20final%20soumis%2020.02.2014.doc%23_Toc380676675file://VM-FILE/VOL1/COMMUN/Economie/03%20Contrats/01%20Contrats%20E/MAE%20(Evaluation%20FSP)%20-%20E1717/08%20Rapports/4%20Rapport%20final/Version%205%20revu%20VAP/Rapport%20final%20soumis%2020.02.2014.doc%23_Toc380676677file://VM-FILE/VOL1/COMMUN/Economie/03%20Contrats/01%20Contrats%20E/MAE%20(Evaluation%20FSP)%20-%20E1717/08%20Rapports/4%20Rapport%20final/Version%205%20revu%20VAP/Rapport%20final%20soumis%2020.02.2014.doc%23_Toc380676680
-
Abrviations
6 SOFRECO
ABREVIATIONS
AAP Autorisation d'affectation de programme ACCORD, COREGE,
CHORUS
Applications de gestion budgtaire et comptable
interministrielles
AE Autorisation d'engagement AFD Agence franaise de dveloppement
AKDN Aga Khan Development Network AP Autorisation de programme APD
Aide publique au dveloppement
ASECNA Agence pour la scurit de la navigation arienne en Afrique
et Madagascar ASI Attach de scurit intrieure CAD Comit d'aide au
dveloppement CCCE Caisse centrale de coopration conomique C2D
Contrat de dsendettement et de dveloppement CD/FSD Crdits
dconcentrs/Fonds social de dveloppement CE Commission europenne CEP
Cadre d'excution prvisionnel
CICID Comit interministriel de la coopration internationale et
du dveloppement COCAC Conseiller de coopration et d'action
culturelle COS Conseil d'orientation stratgique CP Crdits de
paiement CR Compte rendu DAEI Direction des Affaires Economiques et
Internationales DAF Direction de l'administration et des finances
DB Direction du Budget DCP Documents cadres de partenariat DCSD
Direction de la coopration de scurit et de dfense DFID Department
for International Development
-
Abrviations
Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP)
CCTP N16-2013 7
DGAPS Direction gnrale des affaires politiques et de scurit
DGCID Direction gnrale de la coopration internationale et du
dveloppement DGM Direction gnrale de la mondialisation
DGRCST Direction gnrale des relations culturelles, scientifiques
et techniques DMA Dcision ministrielle d'affectation DRH Dpartement
de la formation DOS Document dorientation stratgique genre DSI
Direction des systmes informatiques DSP Documents de stratgie-pays
EJ Engagement juridique ETI Expert technique international ETP
quivalent temps plein UEMOA Union conomique et montaire
ouest-africaine FAC Fonds daide et de coopration FACREF, COREGE
Logiciels de gestion utiliss dans les ambassades
FED Fond Europen de dveloppement FEI Fonds Exceptionnel
d'investissement FNUAP Fonds des Nations-Unies pour la population
FPC Fiche de prise en considration FSD Fonds social de dveloppement
FSP Fonds de solidarit prioritaire GAVI l'Alliance mondiale pour la
vaccination et limmunisation HCCI Haut comit pour la coopration
internationale LFI Loi de finances initiale LOLF Loi organique
relative aux lois de finances MAAF Ministre de l'agriculture, de
l'agroalimentaire et de la fort MAAIONG Mission d'appui l'action
internationale des ONG
MAAPRAM Ministre de lAgriculture, de lAlimentation, de la Pche,
de la Ruralit et de lAmnagement du Territoire MAE Ministre des
Affaires trangres MAP Modernisation de laction publique MCC
Ministre de la Culture et de la Communication MEDDE Ministre du
Dveloppement durable MESR Ministre de l'Enseignement suprieur et de
la Recherche METL Ministre de l'galit des Territoires et du
Logement MINEFI Ministre de lconomie et des Finances
MREDFP Ministre de la rforme de ltat, de la dcentralisation et
de la fonction publique NAE Notifications dautorisations
dengagement NAPA Notification d'autorisation de programme
affect
-
Abrviations
8 SOFRECO
NU Nations Unies
OCDE Organisation de Coopration et de Dveloppement
conomiques
OHADA Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des
Affaires OIT Organisation internationale du travail OMD Objectif du
millenium pour le dveloppement OMS Organisation mondiale de la sant
ONG Organisation non-gouvernementale OSC Organisations de socit
civile PAP Projets annuels de performances PLF Projet de Loi de
finances PMA Pays moins avancs PNUD Programme des Nations Unies
pour le Dveloppement PPP Pays pauvres prioritaires PRG Mission des
programmes PTF Partenaires techniques et financiers RES Mission du
rseau RGPP Rvision gnrale des politiques publiques RP Rapport de
prsentation
SARAFINA Logiciel de gestion de la DGCID/DGM pour le suivi
administratif et financier des projets FSP jusquau 1er septembre
2012
SCAC Service de coopration et daction culturelle SCG Service
commun de gestion SCTIP Service de coopration technique
internationale de police TD Tlgramme diplomatique TdR Termes de
rfrence TGE Trsorerie gnrale pour l'tranger
TIDEJ-FSP Logiciel de gestion de la DGM pour le suivi
administratif et financier des projets FSP depuis le 1er septembre
2012 UNFPA United Nations Population Fund UNICEF Fonds des
Nations-Unies pour l'enfance VI Volontaire international ZSP Zone
de solidarit prioritaire
-
Rsum Excutif
9 SOFRECO
RESUME EXECUTIF
Cette valuation est une occasion unique d'observer et d'apprcier
l'un des instruments de l'aide franaise au dveloppement. Elle s'est
droule sous de fortes contraintes de temps mais les valuateurs ont
pu cependant effectuer toutes les investigations prvues et ils
livrent dans ce rapport l'essentiel des lments dont ils ont pu
disposer ainsi que des rponses argumentes toutes les questions
poses. Ils proposent galement des pistes de recommandations pour
l'avenir. Il est important de souligner que les jugements qui sont
ports sur l'instrument Fonds de solidarit prioritaire (FSP) dans ce
rapport ne permettent en aucune faon de le comparer, en termes de
performances, avec les autres instruments de l'aide publique
franaise qu'il n'tait pas donn d'analyser ici. Cette valuation a
port exclusivement sur le FSP, sa cohrence, son volution, son
efficience, ses rsultats et son intrt pour l'aide publique
franaise.
Une volution marque par un affaiblissement continu
Le FSP, cr en 2000 pour prendre la suite du Fonds daide et de
coopration (FAC), est un outil projet mis en uvre par le ministre
des Affaires trangres (MAE) et ses ambassades pour apporter des
appuis cibls dans les pays en dveloppement. Aprs une priode de
fonctionnement de 12 annes, les principaux constats qui peuvent tre
faits sur cette priode d'activit sont les suivants :
- Le FSP tait relativement bien conu au dpart, avec la volont de
corriger les dfauts que connaissaient les projets du FAC,
l'instrument qui l'a prcd. Il instituait notamment une formulation
plus structurante des projets, exigeait des objectifs prcis, des
indicateurs de succs dfinis, un recours plus frquent l'valuation
;
- Mais le fonctionnement de cet outil s'est trouv immdiatement
confront des difficults de gestion financire lies, (i) la rforme
comptable dont la mise en uvre avait t mal anticipe, (ii) un
brassage d'agents entre les pays de l'ancienne zone du FAC et les
nouveaux pays entrant dans la zone de solidarit prioritaire (ZSP)
qui n'taient pas familier avec l'approche projet, (iii) la mise en
place de
-
Rsum Excutif
10
SOFRECO
nouveaux outils informatiques qui certes garantissaient un bonne
matrise de la dpense locale mais n'ont plus permis d'avoir une vue
d'ensemble de la consommation de crdits pluriannuels affects qui
constituent le caractre principal des projets du FSP ;
- En fin de priode, une amlioration est engage avec une
meilleure prise en compte des rgles de budgtisation sur la base
d'un schma de gestion des AE conforme la LOLF et une amlioration
des outils informatiques permettant de grer les AE et les CP
suivant les mmes rgles de budgtisation. La pluri annualit des
projets du FSP reste acquise mais le FSP doit dsormais fonctionner
avec des autorisations dengagement (AE) ouvertes en loi de finances
en fonction des prvisions dengagements de lanne et sans possibilit
de report, dans le cadre dune programmation pluriannuelle inscrire
dans le budget triennal et dans le module de programmation de
Chorus. Des difficults sont encore ressenties au niveau des projets
en raison de dfauts de prvision et d'un dispositif qui ne permet
pas toujours une attribution flexible des CP au plus prs des
besoins.
- Aprs une premire priode (2000-2004) au cours de laquelle la
Direction gnrale de la coopration internationale et du dveloppement
(DGCID) a fait des efforts pour consolider techniquement le FSP
(runions du Conseil d'orientation stratgique, prparations
d'instructions, formation du personnel), mais alors que les
difficults de gestion taient graves (crise des crdits de paiement -
CP, sous-financement des projets, suivi financier dfaillant), le
Comit interministriel de la coopration internationale et du
dveloppement (CICID), dans sa runion de juillet 2004, a dcid de
renforcer l'Agence franaise de dveloppement (AFD) en amputant le
FSP de plusieurs grands domaines d'intervention (agriculture et
dveloppement rural ; sant et ducation de base ; formation
professionnelle ; environnement). Cette dcision politique a marqu
un tournant car aprs 2004 le Conseil dorientation stratgique (COS)
du FSP n'a plus t runi et les efforts de consolidation de l'outil
ont t interrompus. Ils ont repris en 2010 puis en 2012 et 2013
;
- Durant toute la priode 2000-2012, les financements affects au
FSP n'ont pas cess de se rduire (division par 10 en 11 ans) au
point que l'importance de cet instrument est devenue quasiment
ngligeable au sein de l'aide publique au dveloppement (APD)
franaise (0,6% du total en 20111). Suivant les dispositions
financires en place actuellement, qui prvoient d'allouer cet
instrument 20 22 Mo d'AE par an (hors projets Muskoka) il ne
devrait plus rester du FSP en 2014-2015 qu'un encours d'environ 60
projets de l'ordre de 1Mo chacun en moyenne, dans une vingtaine de
pays en dveloppement, recevant chacun des appuis reprsentant en
moyenne 1 Mo par an. Ce montant d'AE annuel (20Mo) reprsente moiti
moins que la subvention accorde par l'Etat franais aux ONG de
dveloppement et l'quivalent de 4 projets moyens de l'AFD ;
- Cette dcroissance des moyens allous au FSP s'inscrit videmment
dans les tendances actuelles de l'aide franaise (stagnation gnrale
et rduction de la part des dons, importants financements accords au
multilatral). Mais les subventions l'AFD pour des projets sur dons
se
1 FSP/P209+P110+P301 - Source : PLF 2013, Politique franaise en
faveur du dveloppement, DPT Annexes p 68.
-
Rsum Excutif
Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP)
CCTP N16-2013
11
sont maintenues depuis 2008 alors que les financements du FSP
chutaient fortement. C'est que le FSP est utilis comme une variable
d'ajustement : i) La moiti de son budget est prlev depuis 2011 pour
subventionner des agences multilatrales (projets Muskoka) et ii)
les crdits du FSP diminuent tandis que les autres moyens
d'intervention du MAE ont t maintenus niveau (bourses, changes
d'expertise, autres moyens bilatraux d'influence).
Une utilit reconnue et des rsultats incontestables
Pourtant, et malgr des difficults de mise en uvre qui auraient
pu tre dcourageantes, c'est un outil qui reste trs apprci dans les
postes et par tous les acteurs qui le mettent en uvre, y compris
les bnficiaires, et qui est vu favorablement galement par les
autres donateurs. Certes toutes ces opinions peuvent ne pas tre des
plus objectives, mais il est indniable que le FSP possde des
spcificits qui expliquent cet engouement :
- C'est d'abord un outil de dialogue, d'change, de coopration,
mais surtout de relations interpersonnelles. Le mot "partenarial"
est trop vague pour le qualifier. Un projet d'une banque de
dveloppement peut aussi tre qualifi de partenarial. Mais le FSP
c'est une main tendue, c'est un expert qui installe son bureau aux
cts des bnficiaires et connat leurs difficults quotidiennes, c'est
le partage des efforts pour imaginer et mettre en uvre des
solutions. ce sujet il est important de souligner que l'intrt n'est
pas pour le seul FSP mais pour le couple FSP et expertise associe,
sans laquelle cet outil projet ne se diffrencierait pas des autres
;
- C'est aussi un instrument flexible qui peut s'adapter des
situations diffrentes et rpondre des besoins trs diversifis ;
- Il est gr avec les partenaires qui co-prsident les comits de
pilotage ;
- C'est un outil structurant et qui vise produire des
changements durables ;
- Et, si l'on met de ct les difficults de gestion financire,
c'est un instrument simple comprendre et utiliser. En particulier,
l'approche structurante (analyses de dpart, cadre logique, stratgie
d'activits moyen terme) est trs apprcie par tous ceux qui ont eu
travailler avec cet outil.
Utilisant ces caractristiques favorables, des centaines d'agents
des partenaires nationaux, conseills par les experts franais,
uvrent chaque jour raliser les activits prvues dans les plannings
des projets, avec une efficience qui est globalement assez bonne,
notamment en raison de la forte motivation des quipes. L'approche
projet encourage cette mobilisation car les nergies tendent vers un
mme but, l'atteinte de l'objectif du projet, qui est toujours
affich. Et il est incontestable qu'un nombre important de projets
atteignent les objectifs prvus dans des proportions significatives,
avec une efficacit estime par les consultants, l'aide des
valuations disponibles, aux environs de 60%. Nombre d'observations,
faites l'occasion des missions sur le terrain, en attestent.
-
Rsum Excutif
12
SOFRECO
L'impact de ces projets au niveau des pays bnficiaires est
incontestable galement (nouveaux services crs, procdures et
performances amliores, comptences renforces, situation conomique ou
sociale amliore pour les plus dfavoriss, et bien d'autres
choses...). Ces impacts sont toutefois dans une proportion plus
faible que l'efficience car certains projets manquent de pertinence
ou leurs effets sont contrecarrs par des volutions dfavorables du
contexte. En effet, dans les pays les plus pauvres o le FSP est mis
en uvre, les situations qui semblent acquises sont frquemment
remises en question. Par ailleurs, avec des moyens de plus en plus
limits mais un champ trs vaste (53 pays ont t bnficiaires du FSP au
cours des 5 dernires annes et les projets se dploient dans 15
thmatiques), la taille moyenne des projets a diminu, comme leur
niveau d'ambition. Ainsi, cet instrument est limit dans son rle de
vecteur de la politique franaise de coopration par la faiblesse des
moyens financiers qui lui sont attribus.
Pour ce qui concerne l'amlioration des relations de partenariat
et la valorisation de l'image de la France, la seconde finalit de
ces projets, les valuateurs constatent un rsultat paradoxal : Le
FSP est bas sur le partenariat, qu'il encourage par ses procdures
et dveloppe dans la mise en uvre des projets. Mais cette proximit
avec les partenaires rend impossible cacher les difficults de
financement dont les projets souffrent. Il s'ensuit une perte de
crdibilit, dont tmoignent beaucoup des personnes interroges, et qui
est contraire l'objectif recherch.
Un outil qui occupe une place unique parmi les instruments de
l'aide franaise
Si on le considre avec son assistance technique associe, et dans
sa version projet-pays, le FSP a toute sa place parmi les
instruments de l'aide publique franaise. Cette place se situe entre
l'aide d'urgence, pour les pays en crise ouverte, pour lequel il
n'est pas fait, et le dveloppement bien matris o les projets de
l'AFD confis des matrises d'ouvrage nationales sont prfrables. Le
FSP est trs pertinent pour l'aide aux pays en sortie de crise,
fragiles, dont les institutions sont reconstruire ou rhabiliter. Il
convient de rappeler ici qu'une attention spciale ce type de pays
est demande la France par le Comit daide au dveloppement (CAD) de
l'OCDE2. Pour ces pays, le FSP n'a pas son pareil parce qu'il est
assez rapide, trs souple et structurant la fois. Ces pays sont
principalement les pays pauvres prioritaires (PPP) dfinis par le
dernier CICID et ventuellement quelques autres pays pauvres que la
France pourrait avoir un intrt particulier appuyer. Dans ces pays,
le fonctionnement idal du FSP est d'intervenir dans le cadre d'une
relation de coopration construite par l'expertise franaise,
ventuellement dote d'abord de petits crdits d'intervention, un ou
plusieurs projets du FSP tant ensuite monts lorsque les conditions
de leur succs sont runies.
2 Examen par les pairs de l'OCDE sur la coopration au
dveloppement, France 2013, recommandation 2.3 p.17.
-
Rsum Excutif
Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP)
CCTP N16-2013
13
Concernant les domaines d'intervention, le FSP occupe galement
une place laquelle aucun autre instrument actuel ne peut prtendre
sur les thmes de la justice, l'tat de droit, la scurit et le
renforcement de l'Etat o il peut particulirement faire valoir les
valeurs et les spcificits franaises dans une approche de coopration
politique s'appuyant sur des valeurs communes. Sa place est
galement unique en matire d'appui aux communauts dfavorises et la
socit civile grce aux enveloppes de crdits dlgus permettant aux
ambassades de mettre en uvre directement des microprojets (CD/FSD).
Tous ces thmes sont des plus pertinents par rapport aux besoins des
pays en sortie de crise.
Synthse des rsultats d'valuation
Par rapport aux critres classiques de l'valuation, les
conclusions des valuateurs sont rsumes dans le schma
ci-dessous.
0 % 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100de l'approche projet associe
une expertise ddie, pour intervenir dans les PPP, les pays en
sortie de crise ou en situation de fragilit, avec un fonds social
ou sur les thmatiques de la gouvernance dmocratique
Excellente pertinence
Cohrence au dpart- Trop de pays cibls- Difficults mal anticipes
de
la rforme comptable- Pas de culture du rsultat
Cohrence en fin de priode
Perte de cohrence durant la priode :- Crise des CP, chute des
AE- Manque d'orientations stratgiques- Diminution des effectifs
ETI
Efficience
Efficacit- 38 % de projets bien russis- 59 % de projets
partiellement russis- 3 % d'checs
Dveloppement
Perte de crdibilit en de multiples occasions cause du non
respect des engagements financiers pris par la France avec les pays
partenairesPartenariat
Impact
Des rsultats incontestables et bien visibles sur le terrain mais
beaucoup de projets non pertinents et un impact rduit en raison du
saupoudrage (trop de pays bnficiaires)
100%
70%
60%
50%
60%
- Dficit de qualit- Difficults de gestion financire et
longs dlais de ralisation- Projets clturs sans tre termins
Selon les valuations transmises aux valuateurs
Note :
1- Les pourcentages ci-dessus sont illustratifs et ne rsultent
pas d'un calcul scientifique.
2- 2- Les justifications des scores qui apparaissent sur ce
graphique sont fournies section 5 et 6 ci-dessous (rponses aux
questions d'valuation et conclusions d'valuation) et aussi annexe 1
section 7 pour ce qui concerne l'efficacit.
Recommandations
La disparition du FSP, si la baisse des crdits qui lui sont
allous devait se poursuivre, serait dommageable et rendrait
ncessaire court terme la
-
Rsum Excutif
14
SOFRECO
cration d'un instrument nouveau avec la perte de savoir-faire
accumul par les matres d'uvre actuels du FSP. Malgr son volume
aujourd'hui trs faible, le FSP a sa place parmi les instruments de
l'aide publique franaise. Toutefois, il est possible den amliorer
lefficience, lefficacit et les impacts. Des recommandations dans ce
sens sont proposes la fin de ce rapport et rsumes ci-dessous. Au
plan de la conception gnrale et de la cohrence, il conviendrait de
:
- Conserver l'approche projet d'investissements pluriannuels
structurants, visant produire des changements significatifs au
niveau des pays bnficiaires ;
- Conserver au FSP son expertise associe qui lui donne sa
capacit d'opration, sa flexibilit, ses capacits relationnelles et
de coopration politique d'tat tat ;
- Donner au FSP une place plus prcise dans le dispositif de
l'aide franaise en le limitant aux pays les plus pauvres, en sortie
de crise, en situation de fragilit, en cours de rhabilitation
institutionnelle, et en le concentrant sur les thmatiques o son
utilit est actuellement irremplaable : Justice, tat de droit,
scurit, renforcement de l'tat et CD/FSD.
Pour accrotre l'efficacit et les impacts du FSP il faudrait
:
- Limiter le FSP aux types de projet qui garantissent les
meilleurs effets (projets-pays, y compris les CD/FSD, projets
inter-Etats ou pluri-tats (catgorie nouvelle crer) ;
- Redonner au FSP un minimum de moyens en arrtant les prlvements
sur son enveloppe afin qu'il retrouve un volume de financement de
50 Mo d'AE par an qui lui permettrait de viser des objectifs plus
significatifs et de faire la preuve de son utilit.
Pour amliorer l'efficience du FSP il serait ncessaire de :
- Remettre en place un pilotage stratgique en crant un comit de
pilotage du FSP, prsid par le DGM et compos de la DCSD, des
reprsentants des ministres concerns (en fonction des thmatiques
d'intervention du FSP qui seront conserves), de l'AFD et du
Ministre des finances ;
- Assurer une gestion technique moderne avec des procdures
simplifies et une petite quipe spcialise ;
- Amliorer la gestion financire ;
- Mettre l'valuation au service de la gestion par les rsultats
;
- Mettre en place des instructions et des formations.
-
Rsum Excutif
Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP)
CCTP N16-2013
15
Pour assurer la dfense de cet instrument il semble ncessaire de
:
- Modifier le nom de l'instrument pour faciliter la
communication et faire apparatre l'image de la France ;
- Mettre en place une communication spcifique et un plaidoyer de
manire justifier les financements utiliss.
-
Objectifs et Dmarches de lvaluation
16 SOFRECO
1 OBJECTIFS ET DEMARCHES DE LEVALUATION
1.1 Rappel des objectifs de lvaluation
Suivant les termes de rfrence de cette valuation (C.C.T.P N 16 /
2013), "Le Fonds de Solidarit Prioritaire est un instrument
emblmatique de la coopration franaise. Il est l'un des derniers
permettre le financement de projets par le ministre des Affaires
trangres". Plus de dix ans aprs sa cration la Direction gnrale de
la mondialisation (DGM) a dcid de procder son valuation. Les
objectifs fixs cette valuation sont trs nombreux. Ils sont rappels
dans le tableau ci-dessous, classs par finalits.
valuation de l'instrument FSP Finalits Objectifs
Aider la dcision - Apprcier la pertinence de l'instrument FSP et
son utilit pour l'atteinte des objectifs de l'aide franaise.
Apprcier si cet
instrument permet de traduire correctement les principes
d'intervention retenus pour l'aide publique franaise ;
- Comparer la contribution de cet instrument avec celle des
autres instruments disponibles ;
- Dcrire les perceptions/opinions des
acteurs/partenaires/bnficiaires relatives cet instrument. Indiquer
comment le FSP est positionn/apprci parmi les outils daide au
dveloppement de la France (en fonction des types de projets - FSP
et CD/FSD) ;
- Recommander les amliorations ncessaires pour une poursuite
efficace de son utilisation, notamment en termes de types de
projets, champs thmatiques et gographiques ;
- Indiquer si - et comment - un dispositif de soutien aux socits
civiles du Sud peut tre mis en place.
-
Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP)
CCTP N16-2013
17
valuation de l'instrument FSP Tirer les enseignements et
amliorer la conception et la mise en uvre
- Dcrire les types de projets possibles et leurs modalits de
conception, slection, pilotage, gestion administrative et financire
;
- Apprcier l'efficience et la qualit de la matrise douvrage, du
pilotage des projets, de la mise en uvre (en distinguant mise en
uvre par les postes ou les services centraux et mise en uvre via un
oprateur), les relations avec les partenaires-bnficiaires
(conception, mise en uvre, suivi-valuation) et avec les partenaires
techniques et financiers, du systme de suivi et valuation des
projets ;
- Identifier les bonnes pratiques et, au contraire, les
pratiques viter ;
- Comparer avec les pratiques d'autres bailleurs ;
- Recommander des amliorations, notamment au niveau de la
prparation, de la mise en uvre (simplification des procdures si
possible), de la planification et du pilotage, de la gestion, du
suivi-valuation et de la redevabilit ;
- Mener une rflexion particulire sur la mise en place dun
dispositif de soutien aux socits civiles du Sud et la prise en
compte de la stratgie genre .
Rendre compte - Prsenter linstrument FSP, l'volution de sa
conception, l'historique de sa mise en uvre, tablir un bilan
(cartographie
sectorielle et gographique, bilan financier) des projets ;
- Apprcier l'efficacit de l'instrument : les projets mis en uvre
ont-ils produit les changements escompts ? Le FSP a-t-il contribu
amliorer les relations de coopration entre la France et les pays
bnficiaires de l'aide franaise ?
1.2 Problmatique de l'valuation et rfrentiel du FSP
La problmatique de cette valuation est particulire car il s'agit
d'valuer un instrument, c'est--dire un moyen, par lequel un ou des
objectifs de l'aide franaise sont atteints. Cet instrument est
spcifiquement centr sur une partie seulement de l'aide franaise :
l'aide bilatrale correspondant la politique de solidarit de la
France l'gard des pays en dveloppement. Le FSP vise des pays
pauvres ou des pays fragiles en sortie de crise. Pour ces pays
bnficiaires, il s'agit de contribuer leur dveloppement, leur
rhabilitation institutionnelle, au rglement de problmes graves
qu'ils connaissent ou l'amlioration de leurs performances.
-
Objectifs et Dmarches de lvaluation
18
SOFRECO
Et, comme toujours en matire de coopration, le donateur, la
France, attend galement des effets-retour de ses efforts de
solidarit : valorisation de son image, maintien ou augmentation de
sa capacit de conseil (influence). Le mot "prioritaire" qui figure
dans l'intitul du FSP signifie qu'il est prvu pour tre engag de
manire slective et concentre. Enfin, il s'agit d'un outil d'aide
projet. L'aide projet correspond une approche spcifique de l'aide
qui a ses principes et une dmarche bien dfinie (voir encadr
ci-dessous).
Encadr 1- L'aide projet
Qu'est-ce que l'aide projet ?
- L'aide projet est base sur une vision du monde o existent des
relations de causes effet. Telle cause provoque tel problme, en
agissant sur la cause il est possible de traiter le problme.
- Pour une thmatique et dans un contexte donn, ces relations de
causes effet doivent pouvoir tre anticipes pour que la conception
d'un projet soit possible.
- Un projet est un effort dimensionn dans ses moyens, et limit
dans le temps, pour atteindre un objectif dfini, en suivant une
certaine stratgie oprationnelle (agir sur un certain nombre de
causes pour produire un rsultat).
- Les observations faites durant la mise en uvre du projet, puis
l'valuation de ses rsultats, permettent de nourrir le corpus de
connaissances qui a servi son laboration, pour le confirmer ou le
modifier, induisant un processus progressif d'amlioration des
projets (sur une mme thmatique et dans un mme contexte).
- Chaque projet a un dbut et une fin, mais l'approche projet est
mise en uvre suivant un cycle o des oprations de mme nature
(identification, formulation, mise en uvre, ...) se rptent pour
chacun des projets.
- L'aide projet ncessite du personnel spcialis, tant pour son
pilotage et sa gestion globale que pour la conception des projets,
leur mise en uvre, leur suivi, leur valuation et la capitalisation
des expriences.
Ces trois caractristiques (instrument, solidarit prioritaire,
approche projet) permettent de prciser le rfrentiel du FSP qui
servira de cadre pour cette valuation. Ce rfrentiel est synthtis
sous la forme d'un schma qui a dj t prsent dans l'offre technique
puis dans la note de cadrage de cette valuation mais a t prcis
durant les travaux d'valuation et les discussions avec les parties
prenantes. Il est prsent ci-dessous.
-
Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP)
CCTP N16-2013
19
Figure 1 - Structure logique de linstrument FSP Structure
logique de l'instrument FSP
Finalits
Objectifs
Contribuer renforcer les liens de coopration avec les pays
bnficiaires ainsi qu' valoriser l'image de la France et augmenter
ses capacits de conseil
Contribuer au dveloppement ou la rhabilitation institutionnelle
des pays pauvres ou des pays fragiles en agissant de manire
slective et concentre pour les aider rgler des problmes graves
qu'ils connaissent ou amliorer leurs performances
Fonctions/Activits
Raliser, suivant une approche cible et concentre, dans de bonnes
conditions de partenariat, d'efficience, d'efficacit et de
complmentarit avec les autres instruments disponibles, les
projets
correspondants la politique de solidarit de la France en faveur
des pays pauvres et fragiles
Processus rptitif anne aprs
anne et pour
chaque projet
Niveau d'valuation de l'impact
Niveau d'valuation de l'efficacit
fonc
tions
dev
ant
tre a
ssur
es
Moyens financiers et humains
Programmation financire
Slection des projets prparer
Formulation
Approbation
Mobilisation des moyens
Mise en uvre technique(gestion des activits)
Evaluation
Reporting, capitalisation, communication
Suivi
Pilotage stratgique
DmarrageClture
Identification des ides de projet
Contrle qualit
7
6
5
43
10 9
8
1
2
12
13 14
DMASignature
conv. finct.
NAE
Payements
Clture comptable
11
X
XX
X
X1re rception CP
LiquidationsGestio
n financire
Engagement
s
Niveaux d'valuation
de l'efficience
Pour synthtiser la problmatique de cette valuation, on pourra
estimer que le FSP, dans son ensemble, a t un instrument utile s'il
est possible de montrer :
1. qu'il a permis de raliser des projets qui ont russi ;
2. au rythme prvu, dans les pays et les domaines pertinents
(pour la France et pour les pays bnficiaires) ;
3. sans entrer en concurrence avec les autres instruments
disponibles ;
4. ayant ainsi contribu significativement l'atteinte de deux
grands objectifs de l'aide franaise qui lui correspondent
(dveloppement ou rhabilitation institutionnelle des pays pauvres ou
des pays en situation de fragilit ; renforcement des liens de
coopration avec les pays bnficiaires ainsi que valorisation de
l'image de la France et augmentation de ses capacits de
conseil).
1.3 Dmarche suivie L'valuation a port sur :
- la conception du FSP ainsi que ses volutions,
- le fonctionnement du FSP dans tous ses aspects,
- tous les projets financs par le FSP depuis sa cration,
l'exception de 5 projets approuvs en 2011 et correspondant
l'initiative "Muskoka",
- la place du FSP parmi les outils franais de l'aide au
dveloppement.
-
Objectifs et Dmarches de lvaluation
20
SOFRECO
La dmarche mthodologique suivie est prsente schmatiquement
ci-dessous.
Figure 2 - Schma densemble de la dmarche de lvaluation
Runion de compte rendu et de suivi avec le Comit de pilotage
1- Entretiens de cadrage
2- Bilan-diagnostic pralable(entretiens et analyse
documentaire)
3- Etude organisationnelle du FSP et de ses procdures(entretiens
et analyse documentaire)
Runion de prsentation de l'quipe et de cadrage/validation avec
le Comit de pilotage
Schma d'ensemble de la dmarche de l'valuation
4- Revue des valuations
ralises par la DGM
5- Comparaison avec d'autres donateurs utilisant l'approche
projet
6- Enqute par courriels auprs des postes et de leurs
partenaires
8- Phase finale de collecte
d'opinions et d'informations
Runion avec le Comit de pilotage de discussion du rapport
provisoire et de mise en dbat des conclusions/recommandations
10- Rdaction du rapport final et de sa synthse
9- Rdaction du rapport final provisoire
7- Ralisation de cinq
missions de terrain
Dlai de lectureCompte rendu de suivi transmis au commanditaire
par
quinzaine
2
3
4
5
6
1
Principales dates
2/9/13
20/9/13
28/10/13
16/1/14
21/1/14
20/2/14
Dmarrage
RemiseAnalyses, constats, conclusions et recommandations
Prise en compte des commentaires
L'approche a comport, en plus des entretiens et de l'analyse
documentaire, quatre investigations spcifiques : - des missions
auprs des postes dans 5 pays (Bnin, Madagascar, Mali,
Sngal, Togo) exploites dans la note transversale de fin de
mission (Annexe A2) ;
- une enqute par courriels auprs des postes et de leurs
partenaires (annexe A3) ;
- une comparaison avec d'autres donateurs utilisant l'approche
projet (AFD, CE, DFID) (annexe A6) ;
- une revue des valuations ralises par la DGM traite dans
lanalyse du portefeuille de projets (annexe A1) en particulier sa
section 6 (estimation de l'efficacit des projets). En accord avec
le commanditaire il a t convenu de ne pas effectuer une prsentation
de l'analyse approfondie de toutes les valuations disponibles, ce
qui aurait demand trop de temps et repouss la remise du rapport
d'valuation. Chacune des valuations transmises aux valuateurs a
toutefois t analyse pour permettre l'estimation de l'efficacit des
projets prsente en annexe 1 section 7.
Les valuateurs ont rpondu toutes les questions poses dans les
termes de rfrence et form des conclusions pour chacun des critres
d'valuation. Un rapport provisoire a t transmis aux membres du
comit de pilotage et discut lors de la runion du 21/01/2014. Les
valuateurs ont pris ensuite en compte, dans la mesure du possible,
les commentaires manant du comit de pilotage pour prparer cette
version finale.
-
Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
21 SOFRECO
2 PRESENTATION DU FONDS DE SOLIDARITE PRIORITAIRE
2.1 Gense
L'antcdent du FAC
En 1959, au moment o s'organisait l'indpendance des pays
d'Afrique subsaharienne coloniss par la France, un "Fonds d'aide et
de coopration", le FAC, a t cr3 pour financer les oprations dans
les pays avec lesquels taient noues de nouvelles relations de
coopration bilatrales4. Le ministre de la coopration (ce sera
d'abord un secrtaire d'tat aux relations avec les tats de la
Communaut) est ordonnateur principal du Fonds et il dispose des
missions d'aide et de coopration dans les pays partenaires pour la
mise en uvre des oprations. Le FAC va fonctionner pendant 40 ans,
mais avec un largissement progressif de son champ d'action (voir
schma ci-dessous), bien au-del de l'Afrique, pour traduire une
volont de faire progressivement de laide au dveloppement un
instrument de l'ensemble de la politique trangre de la France.
La rforme de 1998-1999
La rforme de ce dispositif de coopration est annonce en conseil
des ministres en fvrier 1998. Le Comit interministriel de la
coopration internationale et du dveloppement (CICID) est cr en
19985 puis, au 1er janvier 1999, les missions d'aide et de
coopration sont transformes en services de coopration et daction
culturelle (SCAC) au sein des
3 Dcret n 59-462 du 27 mars 1959 et dcret n 59-887 du 25 juillet
1959 4 Le Fac prenait la suite du "Fonds dinvestissement et de
dveloppement conomique et social" (1947-1959) 5 Dcret n 98-66 du 4
fvrier 1998
-
Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
22
SOFRECO
ambassades, sous lautorit directe de lambassadeur6. Les
ministres des Affaires trangres et de la Coopration sont runis. La
Direction du dveloppement du Ministre de la Coopration et la
Direction gnrale des relations culturelles, scientifiques et
techniques (DGRCST) du MAE sont fusionnes dans la Direction gnrale
de la coopration internationale et du dveloppement (DGCID) cre au
sein du nouvel organigramme du MAE. Par ailleurs, un organe
consultatif, le Haut Conseil de la coopration internationale (HCCI)
est galement cr. Dans le mme temps une redfinition du FAC est
annonce ainsi que la cration d'une Zone de solidarit prioritaire
(ZSP), dfinie comme un ensemble de pays dans lesquels laide
publique, engage de manire slective et concentre peut produire un
effet significatif et contribuer un dveloppement harmonieux des
institutions, de la socit et de lconomie. La dfinition de son
contour exact est la charge du CICID.
Le dcret de 2000 crant le FSP
Le Dcret n2000-880 du 11 septembre 2000 "relatif au fonds de
solidarit prioritaire du ministre des affaires trangres" cre ce
nouvel instrument qui se substitue au FAC. Suivant l'article 1 de
ce dcret, le FSP "est charg de contribuer au dveloppement des pays
figurant dans la zone de solidarit prioritaire (...), par le
financement, sous forme de dons, de projets et programmes
dinvestissements matriels et immatriels, dans les domaines
institutionnel, social, culturel et de recherche. Il peut financer,
titre exceptionnel, des oprations daide et de coopration situes le
cas chant hors de la zone de solidarit prioritaire." Ce mme dcret
cre un conseil dorientation stratgique du fonds de solidarit
prioritaire (COS), qui comporte des lus, et un comit des projets,
interministriel, charg dmettre un avis pralable sur les projets et
programmes financs par le fonds.
La ZSP
La ZSP comporte 61 pays en 1999-2000 puis, la liste officialise
l'issue de la runion du 14 fvrier 2002 du CICID en retiendra
55.
Encadr 2 - Liste des pays de la ZSP au 14 fvrier 2002
Les pays prsents sur la liste du 14 fvrier 2002 sont les
suivants : Proche et Moyen-Orient : Liban, Territoires
palestiniens, Ymen. Afrique du Nord : Algrie, Maroc, Tunisie,
Afrique sub-saharienne et Ocan Indien : Afrique du Sud, Angola,
Bnin, Burkina, Burundi, Cameroun, Cap-Vert, Centrafrique, Comores,
Congo, Cte d'Ivoire, Djibouti, rythre, thiopie, Gabon, Ghana,
Gambie, Guine, Guine-Bissau, Guine quatoriale, Kenya, Liberia,
Madagascar, Mali, Mauritanie, Mozambique, Namibie, Niger, Nigeria,
Ouganda, R.D.du Congo, Rwanda, Sao Tom-et-Principe, Sngal, Sierra
Leone, Soudan, Tanzanie, Tchad, Togo, Zimbabwe. Asie : Cambodge,
Laos, Vietnam titre provisoire : Afghanistan Carabes : Cuba, Hati,
Rpublique dominicaine.
6Dcret n 18-1238 du 21 dcembre 1998.
-
Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP)
CCTP N16-2013
23
Amrique latine : Suriname Pacifique : Vanuatu
Le schma ci-dessous reprsente l'volution du champ couvert par le
FAC (gris fonc), puis, aprs la rforme, la ZSP couverte par le FSP
(gris clair).
-
Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
24
SOFRECO
27
55 pays partir de 2002
37363534
22232425 pays 26
1917 pays
1959 1963 1973 1976 1985 1994 1999 2013
14 pays
1960 1970 1980 1990 2000 2010
60
50
40
30
20
10 18
Nom
bres
de
pays
Sur la priode 2000-2012, 63 pays diffrents ont bnfici du FSP
Bnin, Burkina-Faso, Cameroun, Centrafrique, Congo, Cte-d'Ivoire,
Gabon, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, Sngal, Tchad, Togo
+ Burundi, Rwanda, RDC
+ le Maurice
+Hati
+ Cap-Vert, Guine-Bissau, Sao Tom
et Principe + Guine-
quatoriale
+ Comores
+ DjiboutiGambie
+ Guine
+ Angola, la Dominique, Grenade, Mozambique, Saint-Vincent et
Grenadines, Sainte-Lucie,
Seychelles
+ N
amib
ie
+ C
ambo
dge
Evolution du primtre de l'aide projet de la coopration franaise
depuis sa cration
(Pour les pays dont le nom a chang, le nom actuel est
utilis)
FSPFAC
Sources : - Andr Lewin : "Les acteurs de la politique africaine
de la France", Gopolitique africaine (Paris), n 4, novembre 2001,
p.242- Site Diplomatie.gouv.fr - Relevs des conclusions des runions
du CICID - Information contenues dans SARAFINA et TIDEJ-FSP
16 Pays pauvres prioritaires dans lesquels la France concentrera
la moiti des subventions de lEtat (CICID 2013) : Bnin,
Burkina-Faso, Burundi, Djibouti, Comores, Ghana, Guine, Madagascar,
Mali, Mauritanie, Niger, Rp. centrafricaine, Rp. dmocratique du
Congo, Tchad, Togo, Sngal
+ V
ietn
am
61 pays en
1999
Zone de solidarit prioritaire
Figure 3 - volution du primtre de laide projet de la coopration
franaise depuis sa cration
-
Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP)
CCTP N16-2013
25
2.2 Conception initiale
2.2.1 Principes gnraux et dfinition du Fonds de solidarit
prioritaire
Dans le "Mmorandum de la France au CAD", d'avril 2000, sont
exposs les grands principes qui ont prvalu pour la rforme du
dispositif de l'aide qui s'effectue cette poque (voir encadr
ci-dessous).
Encadr 3 - Principes de rforme du dispositif de laide franaise,
Mmorandum de la France au CAD (04/2000)
- le monde en dveloppement nest pas uniforme (...) et l'aide
doit sadapter aux besoins des pays (...).
- la France doit concentrer ses moyens bilatraux daide au
dveloppement sur un nombre limit de pays, pour amliorer son
efficacit et le Gouvernement a donc choisi de concentrer laide
bilatrale dans une Zone de solidarit prioritaire. Hors de cette
zone, la France privilgiera le canal multilatral et restera prsente
par des relations de coopration bilatrale cibles dans les domaines
scientifiques, culturels, techniques ou conomiques.
- lorientation des politiques de coopration internationale
ncessite des dcisions rgulires du Gouvernement : Le Comit
Interministriel de la Coopration et du Dveloppement est cr pour
dcider des grandes orientations de la politique franaise de
coopration.
- le dialogue avec la socit civile doit tre reconnu
institutionnellement, notamment pour llaboration des politiques
daide. Le Haut Conseil de la Coopration Internationale est cr cet
effet.
- lvaluation des politiques daide doit tre au cur du dispositif
: un groupe de travail interministriel est charg dvaluer les
politiques de coopration et leur mise en uvre au travers des
diffrents instruments de laide. Il rapporte au CICID.
Laide de la France dans la zone de solidarit prioritaire sera
mise en uvre selon des principes qui privilgient, notamment, une
logique de projet : dans un souci defficacit de la Coopration, les
projets et programmes de coopration pour le dveloppement sont
slectionns en fonction de leurs mrites propres. Cette mesure
permettra dviter les logiques dabonnement en excluant toute
programmation ex ante. Les mthodes et les objectifs des instruments
bilatraux de coopration ont t rforms pour sadapter aux nouvelles
orientations. Au sein de la Zone de solidarit prioritaire, la
coopration franaise repose principalement sur lAgence franaise de
dveloppement, sur le Fonds de solidarit prioritaire et sur la
coopration technique. Elle permet ainsi de lutter contre la pauvret
sur trois fronts : celui de lconomie, du social et de lorganisation
de la socit.
-
Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
26
SOFRECO
Ce mme document dfinit le Fonds de solidarit prioritaire en
voici un extrait ci-dessous :
Encadr 4 - Dfinition du FSP, Mmorandum de la France au CAD
(04/2000)
"Le Fonds de solidarit prioritaire du ministre des Affaires
trangres est l'instrument de coopration avec les pays de la zone de
solidarit prioritaire dans l'ensemble des domaines institutionnels
et de souverainet. (...). Il a vocation tre mobilis en faveur du
dveloppement institutionnel (dveloppement des capacits nationales,
secteurs de souverainet...), du dveloppement social, culturel et de
la recherche. La France apporte ainsi son soutien la conception et
la mise en uvre des politiques sectorielles de dveloppement pour
l'Etat et pour la socit. Le Fonds de solidarit prioritaire est
mobilisable dans tous les pays de la zone de solidarit prioritaire.
Il intervient uniquement sous forme de dons. Les interventions du
Fonds sont slectionnes selon les mrites propres chaque projet, sans
rgle d'attribution automatique par pays. Les projets du Fonds font
l'objet d'une contractualisation sur la base d'objectifs prcis,
dans un cadre pluriannuel, entre la France et le ou les pays
partenaires de chaque projet. Cette disposition garantit
l'engagement de la France et de ses partenaires autour d'un projet
de dveloppement qui comporte les critres ncessaires son valuation
finale pendant toute sa dure. Le FSP est un instrument privilgi de
partenariat :
- avec les tats et les organismes Inter-tats. Sa vocation
institutionnelle concernant l'ensemble des structures nationales
(Ministres, collectivits territoriales, tablissements publics,
organismes inter-tats) se traduit par une ncessaire
responsabilisation de ces structures dans la mise en uvre de
projets prpars en troite collaboration.
- avec les autres bailleurs de fonds et la socit civile.
Ncessairement concerns par les volutions institutionnelles touchant
aussi bien les domaines de souverainet et de dfense des droits de
l'homme (dcentralisation, justice, scurit...) que les domaines
sociaux (sant, ducation, eau et environnement, dveloppement des
capacits nationales...). En ce sens le FSP contribue la
rationalisation de l'aide et a conduit, notamment sur le terrain,
une troite concertation avec les autres bailleurs de fonds et des
cofinancements comme ceux intervenus, par exemple, en faveur de
l'UNICEF, du FNUAP, de l'OIT, de l'OMS.
Le FSP est un instrument privilgi de lutte contre la
pauvret,
- soit directement travers ses oprations dconcentres et de fonds
social de dveloppement ddis pour l'essentiel la socit civile, ou
son appui direct aux organisations non gouvernementales et la
coopration dcentralise.
- soit indirectement par l'impact recherch dans tous les
secteurs, principalement dans ceux de l'ducation et de la sant en
faveur des plus dmunis, du genre et de l'enfance."
-
Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP)
CCTP N16-2013
27
2.2.2 Objectifs, nature des projets, des bnficiaires et des
financements
Objectifs du FSP
Suivant son dcret de cration7, le FSP doit "contribuer au
dveloppement des pays figurant dans la ZSP, par le financement,
sous forme de dons, de projets et programmes dinvestissements
matriels et immatriels, dans les domaines institutionnel, social,
culturel et de recherche" Si l'on se rfre la circulaire
d'application du dcret n 2000-880 du 11 septembre 2000 relatif au
FSP, les projets et programmes du FSP sont principalement consacrs
au renforcement de l'tat de droit et des capacits nationales et
locales, l'intgration rgionale, l'amnagement du territoire et la
gestion des ressources naturelles, au dveloppement communautaire,
la lutte contre les discriminations de toutes natures, l'ducation
et la sant publique, la jeunesse et aux sports, la promotion de la
langue franaise, la culture et la recherche.
Nature des projets ou programmes
Suivant les termes de cette mme circulaire, les caractristiques
d'un projet ou programme susceptible d'tre financ sur le Fonds sont
les suivantes :
- il constitue une opration cohrente fonde sur une dmarche
partenariale ;
- il est pluriannuel car il tient compte des rythmes et des
contraintes du travail en partenariat ;
- il vise un ou plusieurs objectifs prcis, dfini(s) l'avance et
mesurable(s), atteindre selon un calendrier tabli, et qui
correspondent une politique d'intrt gnral ;
- il mobilise un ensemble coordonn d'actions et de moyens ; -
ses rsultats attendus sont clairement identifiables ; - il prvoit
son terme sans appui supplmentaire du FSP.
Bnficiaires
Les bnficiaires des projets et programmes du Fonds sont des
personnes morales : administrations d'tat, collectivits locales,
associations, fondations, tablissements publics de toute nature,
groupements publics ou privs d'intrt gnral, syndicats,
organisations professionnelles, entreprises, organisations
multilatrales, rgionales ou sous rgionales.
7Dcret n2000-880 du 11 septembre 2000 relatif au fonds de
solidarit prioritaire du ministre des affaires trangres.
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Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
28
SOFRECO
Nature des financements
Le FSP finance des investissements corporels (travaux de
construction, d'amlioration ou de rparation, installations
techniques, matriels...) ou des investissements incorporels (tudes,
logiciels, recherches...). La nature de ses interventions consiste
principalement en des dpenses d'expertise, conseil, formation,
tudes, ingnierie, prospective, valuations, appui la recherche,
l'innovation et la cration, sans exclure un volet matriel
d'accompagnement (quipement, fournitures). Les dpenses connexes
doivent tre limites aux dpenses indispensables la mise en uvre du
projet, l'exclusion de dpenses de fonctionnement caractre rcurrent
ou dpassant l'objet ou la dure du projet. L'Ambassadeur,
ordonnateur secondaire, peut se voir attribuer, aprs avis du comit
des projets du Fonds, une dotation de crdits destine au financement
de micro-projets de dveloppement caractre social, culturel ou de
lutte contre la pauvret, d'initiative et de mise en uvre locale.
Les oprations ne correspondant pas une logique de projet de
coopration au dveloppement telle que dfinie ci-dessus, ne sont pas
ligibles un financement sur le Fonds. Ainsi, aucune dpense destine
couvrir l'activit propre des services de l'tat l'tranger ne peut
tre impute sur le Fonds.
2.2.3 Types de projet et modalits de mise en uvre
Types de projets
Les projets financs par le FSP appartiennent l'une des catgories
suivantes :
- projets "Pays" : projets bilatraux contribuant au dveloppement
d'un pays partenaire ;
- projets "inter-tats" : projets bnficiant un groupe d'tats
dtermin, runis le plus souvent dans une organisation
intergouvernementale (par exemple OHADA, ASECNA) ;
- projets "mobilisateurs" : projets contribuant l'laboration de
politiques sectorielles de dveloppement (par exemple, lutte contre
le sida, culture et patrimoine, sport, femmes et dveloppement...),
notamment par l'entremise d'oprations pilotes.
Modalits de mise en uvre
La mise en uvre des projets et programmes, et des crdits
correspondants, peut tre confie l'administration centrale,
l'Ambassadeur, l'tat bnficiaire ou l'organisme intergouvernemental
bnficiaire, selon le choix de l'ordonnateur principal, aprs avis du
comit des projets.
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Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP)
CCTP N16-2013
29
2.2.4 Pilotage stratgique et approbation des projets En mme
temps que le FSP, le dcret n2000-880 a cr un Conseil d'orientation
stratgique (COS) et un comit des projets. Le Conseil dorientation
stratgique du FSP met des avis et formule des recommandations sur
les stratgies de coopration dans lesquelles sinscrivent les projets
et programmes financs par le fonds, sur les principes demploi des
crdits du fonds, sur lutilisation des crdits du fonds par secteurs
dactivits et par zones gographiques, sur la coordination des
interventions du fonds avec celles de lAgence franaise de
dveloppement et des principaux oprateurs de laide publique franaise
au dveloppement, sur la politique dvaluation des projets et
programmes du fonds, sur llaboration et la diffusion des
informations relatives au fonctionnement et aux ralisations du
fonds (article 2).
Encadr 5 - Le COS : membres et modalits de fonctionnement, Dcret
n2000-880
Le COS comprend (article 3 du dcret) : - Le ministre charg de la
coopration et du dveloppement, prsident ; - Deux dputs dsigns par
lAssemble nationale ; - Deux snateurs dsigns par le Snat ; - Le
secrtaire gnral du ministre des Affaires trangres, le directeur
gnral de ladministration, le directeur gnral de la coopration
internationale et du dveloppement et le directeur des affaires
conomiques et financires au ministre des Affaires trangres ;
- Le directeur du Trsor, le directeur du budget et le directeur
des relations conomiques extrieures au ministre de lconomie, des
finances et de lindustrie ;
- Le directeur gnral de lAgence franaise de dveloppement ; -
Deux personnalits qualifies nommes par dcret du Premier ministre
pour
trois ans. Le COS se runit au moins deux fois par an, sur
convocation de son prsident. Le secrtariat du conseil est assur par
la DGCID au ministre des Affaires trangres.
Suivant l'article 4 du dcret, il est cr un comit des projets du
FSP, charg dmettre un avis pralable sur les projets et programmes
financs par le fonds. Il est rgulirement tenu inform de leur
excution et, lorsqu'elle a t effectue, de leur valuation.
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Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
30
SOFRECO
Encadr 6 - Le comit des projets : Membres et modalits de
fonctionnement, dcret n2000-880
Le comit des projets comprend : - Un prsident dsign par le
ministre des affaires trangres ; - Les directeurs et chefs de
service de la DGCID au MAE, ou leurs
reprsentants ; - Le directeur des affaires budgtaires,
administratives et financires au MAE,
ou son reprsentant ; - Trois reprsentants du ministre charg de
lconomie, des finances et de
lindustrie ; - Un reprsentant du ministre charg de lemploi et de
la solidarit ; - Un reprsentant du ministre de la justice ; - Un
reprsentant du ministre charg de lducation ; - Un reprsentant du
ministre charg de la recherche ; - Un reprsentant du ministre de
lintrieur ; - Un reprsentant du ministre charg de lenvironnement ;
- Un reprsentant du ministre charg de la culture ; - Un reprsentant
du ministre charg de la fonction publique ; - Un reprsentant du
ministre charg de lquipement ; - Un reprsentant du ministre charg
de lagriculture et de la pche ; - Un reprsentant du directeur gnral
de lAgence franaise de
dveloppement.
Le contrleur budgtaire du ministre des Affaires trangres
participe aux runions du comit des projets. Le comit des projets se
runit sur convocation de son prsident. Il invite ses dlibrations,
en qualit de rapporteurs, les reprsentants des services du MAE
responsables de llaboration et de la mise en uvre des projets et
programmes inscrits son ordre du jour. Son secrtariat est assur par
la DGCID au MAE.
2.2.5 La rforme comptable concomitante Au moment o le FSP se met
en place, une rforme des procdures comptables ltranger est en
cours8 et doit s'achever au 31/12/2003. Alors que les projets du
FAC avaient utilis les agences de la Caisse centrale de coopration
conomique (CCCE, ancien nom de l'AFD) comme payeur dans les pays en
dveloppement, la rforme comptable organise une intgration des
dpenses du FSP dans le circuit du Trsor Public9. L'article 6 du
dcret n2000-880 prvoit que le rseau du Trsor public excute les
oprations relatives aux projets financs sur les crdits du fonds de
solidarit prioritaire inscrits au budget du ministre des Affaires
trangres. 8 Circulaire interministrielle du 27 dcembre 1996. 9 La
circulaire interministrielle du 5 aot 1997 est venue complter, sur
ce point, celle du 27 dcembre 1996.
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Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP)
CCTP N16-2013
31
Au dbut des annes 2000, les "mises en uvre locales" font l'objet
de dlgations de crdits sur le Titre VI (68-91-10) et s'excutent
donc comme des dpenses d'investissement (Notification dautorisation
de programme affect - NAPA et crdits de paiements). Mais comme la
rforme des procdures comptables l'tranger n'est pas termine une
priode transitoire est prvue au cours de laquelle les dpenses des
nouveaux projets intressant un pays entrant dans la rforme sont
dsormais gres par le rseau du Trsor public tandis que les projets
anciens continuent d'tre grs par l'AFD.
2.2.6 Les responsabilits dans la mise en uvre des projets du FSP
Le ministre est l'ordonnateur principal. Il est responsable de la
gestion budgtaire du FSP. Il met les autorisations daffectation de
programme (AAP) et les NAPA, met en place les CP, engage et
ordonnance les dpenses des services centraux. Il clture les projets
leur achvement et rintgre les soldes des autorisations de
programmes (AP). Le COS est l'instance de pilotage stratgique et de
redevabilit (prsence d'lus). Le comit des projets assure une
information et une coordination interministrielle. Au niveau de la
DGCID, le bureau du FSP assure le secrtariat du comit d'examen, du
comit des projets et du conseil d'orientation stratgique ainsi que
la gestion administrative des projets. Les bureaux sectoriels
contribuent l'instruction des projets en concertation avec les
postes. Ils assurent la coordination technique. Ils suivent et
valuent la ralisation des projets. Deux matres-documents servent de
support pour l'identification et la formulation des projets : la
fiche de prise en considration (FPC), document lger (5 7 pages) qui
sert apprcier la pertinence d'une ide de projet au dpart, et le
rapport de prsentation qui permet de dcrire compltement le projet
et les modalits envisages pour sa ralisation (de 40 60 pages).
Prpars par les postes avec leurs partenaires (projets-pays) et par
les services (projets inter-Etats et mobilisateurs), ces documents
sont d'abord valus par un comit d'examen interne prsid par le
Cabinet du Ministre. Ce n'est que lorsque la FPC d'un projet a t
accepte en comit d'examen que le travail plus lourd de prparation
du rapport de prsentation peut commencer. Les CD/FSD bnficient
d'une procdure simplifie qui les dispense de la FPC pralable. Les
projets slectionns en comit d'examen sont ensuite prsents devant le
comit des projets. L'ambassadeur est ordonnateur secondaire. Il
reprsente l'tat auprs du partenaire. Il est responsable de l'emploi
des crdits et de la ralisation des projets. Il est la personne
responsable des marchs, il tient une comptabilit des engagements,
liquide et mandate les dpenses.
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Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
32
SOFRECO
Dans le cadre d'une dlgation plus ou moins tendue de
l'ambassadeur, le SCAC10 est charg de la mise en uvre des projets.
Il reprsente le Poste auprs du partenaire et participe au comit de
pilotage du projet. Il suit et encadre l'activit de l'assistance
technique. Il prvoit, organise, et prpare, les actes de gestion
administrative et comptable ncessaires la ralisation des projets
Les assistants techniques participent la ralisation des projets;
sous l'autorit du Poste, et en troite collaboration avec les agents
dsigns par le partenaire, ils programment, organisent et ralisent
les actions ncessaires la mise en uvre des projets. Ils n'ont pas
qualit pour engager comptablement et juridiquement les dpenses. Ils
peuvent certifier le service fait, ils peuvent tre dtenteurs
temporaires de biens acquis dans le cadre du projet. Le comptable
secondaire reprsente le Trsor Public franais. ce titre il paie les
dpenses locales des projets conformment aux rgles de la comptabilit
publique. Dans les pays sans comptable secondaire, le rgisseur
diplomatique et consulaire assure cette fonction pour le compte de
la Trsorerie gnrale pour ltranger (TGE).
2.3 Description des volutions sur la priode et situation
actuelle
Le chronogramme prsent page suivante dcrit les principaux
vnements qui ont marqu la vie du FSP. L'analyse de l'volution
montre qu'aprs des efforts de consolidation en dbut de priode,
plusieurs vnements majeurs sont venus dstabiliser le FSP en cours
de priode. Puis, aprs une priode sans changement du dispositif (
partir de 2004), des modifications interviennent en 2010, 2012 et
2013.
10 partir de 2010 les ASI recevront la mme dlgation pour les
projets scurit (voir section 2.3 ci-dessous).
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Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP)
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33
Figure 4 - Chronogramme rtrospectif de la vie du FSP
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
2012
11/9 Dcret n 2000-880 relatif au FSP du MAE
15/11 et 20/12
11/9 17/12
11/2 25/628/3 5/11
18/2 30/1123/6
13/1 26/10
02/7
12/4 30/6
8/11
26/4 12/9
28/6 4/12
9/3 9/11
14/6
19/3 16/6 16/4 9/7
19/11
1/4 22/7
3/11
20/6
18/10 3/4 9/72/5 20/11
3/12
+consultation domicile pour projet urgent le 15/615/2
Consultation domicile
Consultation domicile le 24/09
Vade-mecum FSP Juin
13/2 25/1 30/325/31re 2me 3me 4me
13/2 25/1 30/325/31re 2me 3me 4me
Chronogramme rtrospectif de la vie du FSP
22/6 14/1214/22me 3me 4me 5me 7 8me 9me 10me 31/7/13
5/125/6
20/7 19/66
18/5
6/12 circulaire d'application du dcret
1/1/2002 gnralisation de la rforme comptable
Nov. Session de formation des membres du Comit d'examen
A partir de 2006, mise en application de la Loi organique
relative aux lois de finance (LOLF)
1999- Cration de la DGCID Transformation de la DGCID en DGM en
mars
1/1 Transfert du financement des initiatives ONG du MAE
l'AFD
1- Textes de cration et lments du contexte
2- Runions CICID
3- Runions COS
4- Runions du comit des projets
Nouveau guide de l'valuation Sept.Stages d't (MAE) la
prparation des projetsStages rgionaux
la prparation et la gestion des projets
Dcision de transfert de certains domaines d'intervention du FSP
l'AFD
Nov. Mise en place du COS AFD
5- Formations FSP et documents de support
Mode d'emploi CEPInstruction CD/FSD
Guide des projets
Documents de stratgie-pays Documents cadres de partenariat DCP
rforms
Adoption Document-cadre de coopration au dveloppement
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Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
34
SOFRECO
2.3.1 Des efforts de consolidation en dbut de priode En dbut de
priode, de nombreux efforts sont faits pour faciliter la transition
du FAC au FSP et amliorer l'efficience et l'efficacit du nouvel
instrument. Un nouvel agent est affect au Bureau du FSP, des
sminaires d'information et des stages de formation sont
organiss.
Encadr 7 - Formations FSP entre septembre 2003 et aot 200411
" (...) le Dpartement a dcid (...) d'organiser, Paris et dans
les postes, des stages ayant pour objectifs d'apprendre concevoir
et mettre en uvre des projets de qualit, conformes aux instructions
et recommandations des instances comptentes. (...) Initie au cours
des annes 2000 2003, cette activit de formation, mene en troite
collaboration entre la DGCID (CRH et Bureau du FSP) et la DRH
(Dpartement de la formation), a connu un certain dveloppement
pendant l'anne 2003-2004, du fait notamment de l'affectation au
bureau du FSP d'un agent supplmentaire."
Entre septembre 2003 et aot 2004, 49 journes de formation sont
organises, rassemblant au total 202 participants. Une formation est
galement organise pour les membres du comit d'examen (interne) des
projets pour faciliter la lecture des documents qui leur sont
soumis.
Des efforts sont galement faits pour matriser/adapter les
applications informatiques. Cette question dpasse le simple FSP
puisque les applications concernent l'ensemble des oprations du MAE
et galement celles qui sont conduites avec les Finances en
utilisant des applications ddies. Des passerelles de communication
sont mises en place entre les postes et la centrale et, durant une
priode, des disquettes de donnes sont mme changes
mensuellement.
11Note DGCID/SME/PAF/FSP du 02/11/2004.
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Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
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CCTP N16-2013
35
Paralllement, les formats des documents utiliss pour la
prparation des projets (fiche de prise en considration et rapport
de prsentation) sont revus et deux modes d'emploi sont prpars, l'un
relatif la gestion du cadre d'excution prvisionnel des projets12,
l'autre pour la conception et la mise en uvre des CD/FSD13. Un
"Guide sur la mthode de projet et les projets financs sur Fonds de
solidarit prioritaire" est tabli, destin principalement aux
assistants techniques affects sur les projets. Ce document, diffus
sous forme papier, n'est plus disponible depuis plusieurs annes14.
Il prsentait l'information ncessaire la conception d'un projet,
l'laboration d'une fiche de prise en considration, la rdaction d'un
rapport de prsentation, la ralisation ou l'valuation d'un projet
financ sur le Fonds de solidarit prioritaire. Cependant, pour
l'ensemble des procdures et rgles de gestion des crdits des projets
FSP, le seul document disponible en dbut de priode reste le "Guide
de la gestion locale", document trs complet, mais datant de la
priode du FAC et qui n'a pas t actualis. Un travail de refonte de
ce guide, pour en faire un manuel des procdures du FSP est envisag
en 2003-2004, mais n'est finalement pas ralis. C'est en 2010
seulement qu'est cr un Vade-mecum du FSP15, qui n'est pas aussi
dtaill que le guide de la gestion locale sur les procdures de
gestion. En fin de cette premire priode, les procdures de
modification des projets en cours de mise en uvre sont allges, ce
qui donne au FSP une souplesse qui lui tait ncessaire. Le Conseil
d'orientation stratgique se runit 4 fois, en 2001, 2002, 2003 et
2004, puis ne se runit plus. Le comit des projets s'est runi
rgulirement, 39 fois sur la priode 2000-2012, avec un rythme d'au
moins 3 runions par an jusqu'en 2007 et de 2 runions depuis
2011.
2.3.2 Une grave crise financire qui culmine en 2004 L'extrait,
prsent ci-dessous, d'une note dressant l'tat des lieux du FSP en
mai 200416, permet de rappeler la nature et l'importance de cette
crise.
12 Circulaire n 2471 du 2 aot 2004 relative la gestion du cadre
d'excution prvisionnel des projets (CEP). 13 Nouvelle instruction
relative aux enveloppes de crdits dconcentrs/ Fonds Social de
Dveloppement (CD/FSD) du 2/8/2004. 14 Il doit en exister encore
quelques exemplaires car il est mentionn dans les rponses l'enqute
courriel. 15 Le Fonds de Solidarit Prioritaire - Loutil projet du
ministre des Affaires trangres et Europennes, Vade-mecum FSP,
SPR/RES/Pole appui financier/Juin 2010, 34p. 16 Note CID/SME/PAF du
26/5/2004, Le Fonds de Solidarit prioritaire. tat des lieux, Annexe
3 p 27.
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Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
36
SOFRECO
Encadr 8 - Le FSP : tat des lieux, Note CID/SME/PAF du
26/5/2004, Annexe 3 p 27
Le dcrochage entre les autorisations de programme et les crdits
de paiement du FSP a dbouch sur une crise majeure. Dans le contexte
de rforme et de mise en place dun nouvel instrument, limpact de
lcart entre les crdits de paiement et les autorisations de
programme cumul au cours des dernires annes a t retard mais son
importance nen est pas moindre. Le contexte de restriction et de
rgulation budgtaires la aggrav.
Pendant quelques annes, le dficit des crdits budgtaires a pu tre
combl partiellement par la trsorerie de lAFD (38 M en 1999, 29 M en
2000), gestionnaire jusquen 2002, de la majorit des projets.
Lentre de nouveaux pays dans la ZSP sest traduite par
linstruction de projets dont la mise en uvre a t plus lente que
dans les pays relevant du FAC mais cette lenteur na fait que
retarder lexpression des besoins de crdits de paiement.
On observe que les autorisations de programmes se dcaissent un
niveau et un rythme variable. Le calcul effectu "en masse" par le
bureau du FSP fait ressortir qu'une AP se consomme en moyenne
hauteur de 91 % de son montant total, les dpenses tant rparties
raison de 9.5, 26.5, 25, 20 et 10 % par an, entre la date de dbut
et celle d'achvement des projets. On peut dduire partir de ce
calcul le montant annuel des besoins de CP. Le retard observ dans
l'excution des projets a temporairement masqu la crise alors
qu'elle tait mcaniquement porte en germes par ce "dcrochage" entre
AP et CP (voir graphique ci-dessous).
Par ailleurs, ladaptation du FSP des formes dintervention
exigeant des rythmes de dcaissement plus rapide a aggrav la
tendance.
Au total, le dficit cumul des crdits de paiement en 2004, slve
environ 150 M dont ltalement nest possible que si le chapitre 68-91
dispose dune dotation adapte et suprieure celle quil a connu depuis
la cration du FSP.
La dotation exceptionnelle de 50 M alloue en conseil restreint
du 10 mars 2004 va permettre de faire face aux situations les plus
difficiles. Elle gnre une "inversion" momentane de la courbe des CP
par rapport celle des besoins calculs sur la base cite
ci-dessus.
Pour l'avenir, il convient de rtablir un niveau de crdits de
paiement rpondant aux besoins des chances en arrirs et venir, soit
un abondement exceptionnel sur trois ans permettant de rsorber les
arrirs et une remise niveau en loi de finances initiale."
90
140
190
240
1999
2000
2001
2002
2003
2004
AAP
BCP(thoriques)CP
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37
2.3.3 Une baisse concomitante des effectifs de l'assistance
technique
Tableau 1- volution des ETI sur la priode 2001-201317
Zones gographiques 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
2010 2011 2012 2013
AM 128 148 139 123 115 108 115 94 79 82 75 67 56 ANMO 218 238
222 217 193 198 195 171 150 150 133 119 112
AS 141 190 181 165 158 164 146 133 118 123 102 95 82 DAOI 1 769
1 546 1 363 1 232 1 073 1 074 889 740 611 598 503 443 348 DUE 68
149 133 144 135 158 161 152 122 133 108 105 81 EUC 139 75 73 72 68
66 70 58 55 53 46 37 34 Total 2 463 2 346 2 111 1 953 1 742 1 768 1
576 1 348 1 135 1 139 967 866 713
Selon la cellule des emplois de la DGM, la rduction du nombre
dexperts du MAE est lie trois facteurs :
- des transferts demplois lAFD pour un total de 410 postes de
2006 2012 en parallle aux transferts de comptences lagence
(dcisions des CICID de juillet 2004 et de mai 2005) ;
- labandon progressif de la coopration de substitution ;
- les suppressions deffectifs du ministre. Lexpertise technique
internationale a t, ces dernires annes, la variable dajustement
permettant dabsorber une grande partie des contraintes en ETP,
notamment dans le cadre de la rvision gnrale des politiques
publiques (RGPP) et de la modernisation de laction publique (MAP).
Elle est encore souvent considre comme susceptible de gnrer des
conomies supplmentaires. En 2014, les suppressions dETI devraient
slever une quarantaine dquivalent temps plein (ETP).
Au plan sectoriel, prs de 40% des experts interviennent dans le
domaine de la gouvernance (appui la mise en place de rformes
institutionnelles, ingnierie administrative, conception de
politiques de dveloppement en liaison avec les bailleurs de fonds
multilatraux, laboration de politiques
17Source : Cellule des emplois, DGM.
ETI
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
2013
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Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
38
SOFRECO
de lutte contre la pauvret). La part restante se rpartit entre
enseignement suprieur/recherche et culture/francophonie. Au plan
gographique, les experts continuent tre concentrs dans la zone
dAfrique subsaharienne avec la moiti des effectifs. En 2012, il y
avait 105 ETI affects dans des projets du FSP : 66 ETI dans des
projets-pays, 37 ETI dans des projets-mobilisateurs et 2 dans des
projets Inter tats.
2.3.4 Le transfert d'une partie des projets l'AFD Lors de sa
runion du 20/07/2004, le CICID a dcid un transfert vers l'AFD d'une
partie des projets et de l'assistance technique auparavant grs par
le MAE. Le relev des conclusions de cette runion en prcisait les
principes et les modalits (p. 6 et 7) :
Encadr 9 - Principes et modalits du transfert dune partie des
projets du MAE lAFD18
"Sagissant des oprations de dons actuellement gres par le Fonds
de solidarit prioritaire, le ministre des Affaires trangres et lAFD
interviendront respectivement dans les secteurs suivants : - MAE :
soutien ltat de droit, la rforme de ltat, la gouvernance
institutionnelle et financire et la dfinition des politiques
publiques ; soutien la coopration dcentralise et non
gouvernementale ; appui la francophonie et lenseignement du franais
; coopration culturelle et scientifique ; formation et enseignement
suprieurs ; recherche.
- AFD : agriculture et dveloppement rural ; sant et ducation de
base ; formation professionnelle ; environnement ; secteur priv ;
infrastructures et dveloppement urbain.
Le calendrier de mise en place de la rforme, qui sera
progressive, (...) reposera sur les principes suivants : - une
revue conjointe du portefeuille doprations en cours sera effectue
par le
ministre des Affaires trangres et lAFD, afin de dterminer les
projets susceptibles dtre repris par lAFD et ceux dont la mise en
uvre sera acheve par le MAE. (...)
- Pour lensemble des secteurs transfrs lAFD, lobjectif est
deffectuer la dlgation dactivit en 2005 pour les nouvelles
oprations.
(...) La rpartition entre lAFD et le MAE en matire dassistance
technique sera la suivante : - relvent du ministre des Affaires
trangres, le conseil aux gouvernements
trangers (notamment, les assistants techniques placs directement
auprs de membres de gouvernements), lassistance technique dans les
domaines de la gouvernance institutionnelle et financire, la
dfinition des politiques publiques, ltat de droit, la rforme de
ltat, la coopration culturelle et scientifique, lappui la
francophonie et lenseignement du franais, la formation et
lenseignement suprieurs, la recherche.
- dans les secteurs grs par lAFD, lassistance la ralisation de
projets et programmes sera mise en uvre par lAgence (...)"
18runion du CICID, 20/07/2004.
-
Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire
Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP)
CCTP N16-2013
39
Aprs inventaire et transfert, le FSP s'est trouv amput de 64
projets reprsentants 140 M19. Tous les projets transfrs taient des
projets-pays.
Plus tard, dans le cadre de la RGPP 2009, le transfert du
cofinancement des "initiatives ONG" du MAE lAFD a t galement dcid.
Il n'y a plus eu de projets de soutien aux ONG sur financement du
FSP aprs 2008.
2.3.5 Une profonde modification des modalits de traitement
budgtaires et comptables du FSP Alors que le caractre
d'investissements pluriannuels des financements du FSP tait reconnu
par le MINEFI au moment de la cration du FSP, et durant les
premires annes de son fonctionnement, ce qui se traduisait
concrtement par le fait que les autorisations de programme (AP) non
engages taient reportables aux annes suivantes, cette qualification
a t remise en question avec le passage la LOLF qui a modifi la
conception et la pratique de la pluri annualit. Avec la LOLF, les
autorisations d'engagements (AE, qui ont remplac les AP) doivent
tre engages dans l'anne et ne sont pas reportables20 tandis qu'une
gestion pluriannuelle des AE se superpose la gestion budgtaire
annuelle, pour permettre une programmation pluriannuelle des
projets. Les implications de cette modification sur les pratiques
de programmation financire et de gestion budgtaire du FSP n'ont pas
t mesures immdiatement et le MAE s'est trouv en dfaut avec des
quantits d'AE non engages qu'il estimait reportables, ce que la
Direction du budget refusait en application des nouvelles rgles de
la LOLF. Notamment, le FSP pratiquait des engagements dits
"gnriques", consistant bloquer sur une ligne le montant des dpenses
prvues pour un projet ds lors que la convention de financement
avait t signe avec le pays partenaire, tandis que les seuls
engagements pris en compte par la DB sont ceux qui crent rellement
un engagement juridique prcis vis--vis d'un tiers identifi dans
CHORUS. Cette situation a t complique et prolonge du fait de
l'utilisation, pour la gestion du FSP, d'applications informatiques
qui ne communiquaient pas entre elles. De nombreuses discussions
ont eu lieu, le MAE dfendant le principe d'un report des AE non
consommes tandis que le Budget tait intransigeant par rapport aux
rgles de la LOLF et tentait d'imposer un rapprochement des AE et
des CP. Devant l'impossibilit, pour la DGM, de parvenir rapidement
adapter son dispositif et ses pratiques aux nouvelles rgles, et
avec le risque que le FSP ne perde une partie substantielle des AE
qui lui avaient t attribues, des drogations ont t accordes pour une
priode provisoire. Une note du 07/02/2012 de la Direction du Budget
prcise les modalits de traitement budgtaires et comptables du FSP21
:
19 Rapport dfinitif d'audit n2010-05 - Audit partenarial du
processus Interventions - "dons -projets de dveloppement" - 9
Novembre 2010 - Ministre du Budget et MAEE, p99. 20 Au mme titre
que les dpenses dinvestissement du titre 5, les AP du FAC puis les
AE du FSP ont bnfici dune drogation au principe de lannua