Evaluación del desempeño legislativo LIX Legislatura y ......Por Benito Nacif y Heidi Sada* Introducción A partir de 1997, el Congreso mexicano experimenta una importante transformación.

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Evaluación del desempeñolegislativo LIX Legislatura

y

Mejora en el desempeñolegislativo y los procesos de

rendición de cuentas delCongreso

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Evaluación del desempeño legislativoReporte del primer año de sesiones de la LIX

Legislatura (2003-2006)Por Benito Nacif y Heidi Sada*

IntroducciónA partir de 1997, el Congreso mexicano experimenta una importantetransformación. Termina la subordinación hacia el poder ejecutivoque por tanto tiempo caracterizó al sistema presidencialista. Iniciaal mismo tiempo un activismo legislativo sin precedentes. Antes de1997, el papel del Congreso se limitaba a revisar y aprobar legislacióniniciada por el ejecutivo. Después de 1997, el propio Congreso seconvierte en la principal fuente de la legislación que aprueba. Empiezaa definir la agenda legislativa con independencia. Asume el papel decontrapeso al poder ejecutivo, con la capacidad de controlar y vigilar.

El nuevo protagonismo del Congreso plantea el problema de quiénvigila al vigilante. En una democracia, el control último sobre loslegisladores recae sobre los mismos votantes, a quienes lescorresponde exigir cuentas respecto al desempeño. Sin embargo, enMéxico la Constitución prohíbe la reelección consecutiva de loslegisladores. Ello significa que los votantes no pueden llamar acuentas a los legisladores el día de las elecciones. Para controlar asus representantes en el Congreso, tienen que hacerlo a través delos partidos políticos. Sin embargo, el desarrollo de esta capacidadrequiere de información confiable y creíble respecto al desempeñode los legisladores. Por ello es importante el desarrollo de mecanismosciudadanos (no partidarios) que permitan recopilar información ypresentarla al público de forma objetiva y accesible.

Algunos mecanismos ciudadanos para divulgar informaciónrelevante respecto al quehacer legislativo se han venido generandoen los últimos años. Instituciones de la sociedad civil como el CIDAC,* Con la colaboración de Ingrid Sada, Suhayla Bazbaz, Javier Márquez, Antonio Pozo, Susana Sánchez y Alejandro Villarino

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FUNDAR y Alianza Ciudadana han realizado programas paratransparentar el funcionamiento del Congreso. Como parte de estemismo esfuerzo, la División de Estudios Político del CIDE ha lanzado,con el apoyo de la Fundación Naumann, el proyecto de Evaluacióndel Desempeño Legislativo.

El proyecto de Evaluación del Desempeño Legislativo se basa enla construcción de indicadores cualitativos y cuantitativos que midanla actividad registrada en el Congreso. Se planea reportar de formaregular y oportuna, al final de cada periodo ordinario de sesiones delCongreso (dos veces al año) la evolución de dichos indicadores. Elobjetivo del proyecto de Evaluación del Desempeño Legislativo escontribuir a la transparencia y la rendición de cuentas a la opiniónpública por parte de los representantes en el Poder Legislativo.Específicamente, el proyecto busca servir como instrumento deanálisis y evaluación a:

· El público interesado· Los medios de información· El Congreso· Los partidos políticos· La comunidad académica

El presente reporte incluye los indicadores para la Cámara deDiputados durante todo el primer año de sesiones de la LIX Legislatura.Abarca los dos primeros periodos de sesiones, el que inició el 1septiembre y terminó el 15 de diciembre de 2003, y el que inició el15 de marzo y terminó el 30 de abril de 2004. La informaciónpresentada está actualizada hasta el 30 de abril del presente año.

MetodologíaLa base del proyecto consiste en dividir a la Cámara de Diputados encuatro tipo de actores que son sujetos de evaluación:

· Los diputados en forma individual

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· Las comisiones legislativas· Los grupos parlamentarios· La Cámara de Diputados como un todo

Para cada grupo de actores se construyen indicadores a partir deinformación sobre el proceso legislativo en la Cámara de Diputados.En el presente reporte no se incluyen los indicadores de los diputadospor razones de espacio. Podrán consultarse en http://www.cide.edu/micrositios.htm a partir del 30 de julio del presente año.

Es importante aclarar que los indicadores son resúmenes deinformación y, como tales, tienen limitaciones que se deben tomaren cuenta al momento de interpretarse. Se trata de aproximacionesque buscan informar nuestro juicio a cerca del desempeño de losactores que conforman la Cámara de Diputados. Precisamente enaras de evitar simplificaciones, el proyecto evita subsumir eldesempeño legislativo en un solo indicador y en su lugar presentadiversas medidas que resumen los diversos aspectos relevantes delfuncionamiento de la Cámara de Diputados.

Los indicadores se crean a partir de bases de datos quepróximamente estarán a disposición del público en nuestro sitio deinternet. El proyecto busca ser total transparente con el fin de generary mantener credibilidad. Cualquier persona puede recalcular losindicadores a partir de la información contenida en las bases dedatos.

Los indicadores se basan en información pública generada por elpropio Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo. Las fuentes deinformación son:

· La Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados· El Diario de Debates de la Cámara de Diputados· El Diario Oficial· El Sistema de Información Legislativa de la Secretaría deGobernación

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Comisiones legislativasNo es posible evaluar a la Cámara de Diputados sin evaluar a lascomisiones legislativas. Las comisiones son paneles de legisladoresencargados de hacer el trabajo preparatorio para que posteriormenteel pleno tome decisiones. Su principal trabajo consiste en estudiar yrevisar iniciativas para luego preparar dictámenes. Realmente eltrabajo legislativo se realiza en comisiones, pues dado su tamaño yla carga de trabajo, los 500 diputados que conforman el pleno nopueden analizar a fondo las iniciativas presentadas. El pleno delegaa las comisiones esta función y vota a partir de los dictámenes queemiten.

El sistema de comisiones legislativas de la Cámara de Diputadosestá formado por 42 comisiones permanentes y 11 especiales. Lascomisiones permanentes se forman al inicio de la legislatura y duranlos tres años que dura ésta. Las especiales se constituyen paradesahogar asuntos específicos y una vez completado su fin sedisuelven. En la práctica, sin embargo, tienden a adquirir un carácterpermanente.

El Cuadro 1 muestra los indicadores de la transparencia de lascomisiones y el desempeño en el deshago de iniciativas turnadaspor el pleno. La primera columna refleja el grado de cumplimientoen la publicación de actas respecto al número de reuniones para lasque fueron convocadas, así como el grado de cumplimiento con laentrega de programas anuales y la entrega de informes semestrales.Esta información se agregó en un indicador de transparencia queclasifica a las comisiones, otorgándoles un mayor grado detransparencia a las comisiones con los valores numéricos más altodel conjunto. La última columna muestra el desempeño de cadacomisión, obtenida como el porcentaje de iniciativas dictaminadasrespecto al número de iniciativas turnadas.

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Cuadro 1Indicadores de transparencia y desempeño por comisión

COMISION

Indicador de Transparencia de las Comisiones Turnados Dictaminados Desempeño

RECURSOS HIDRAULICOS 0.5 1 1 100.00PARTICIPACION CIUDADANA 0 10 2 20.00PRESUPUESTO Y CUENTA PUBLICA 0 12 2 16.67EQUIDAD Y GENERO 0.53030303 7 1 14.29ECONOMIA 0 16 2 12.50HACIENDA Y CREDITO PUBLICO 1 129 12 9.30ENERGIA 0 11 1 9.09SEGURIDAD SOCIAL 0.35483871 11 1 9.09MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES 0.235294118 12 1 8.33DEFENSA NACIONAL 0.875 12 1 8.33SALUD 1.092592593 30 1 3.33GOBERNACION 1.558823529 66 2 3.03PUNTOS CONSTITUCIONALES 0.5 140 4 2.86JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS 0.166666667 86 2 2.33SEGURIDAD PUBLICA 0 15 0 0.00DISTRITO FEDERAL 0 8 0 0.00ESPECIAL PARA LA REFORMA DEL ESTADO 0 5 0 0.00ESPECIAL DEL CAFE 0 2 0 0.00CULTURA 0 1 0 0.00POBLACION, FRONTERAS Y ASUNTOS MIGRATORIOS 0.0625 1 0 0.00ATENCION A GRUPOS VULNERABLES 0.166666667 4 0 0.00ESPECIAL DE GANADERIA 0.2 1 0 0.00ASUNTOS INDIGENAS 0.25 1 0 0.00COMUNICACIONES 0.294117647 4 0 0.00TRABAJO 0.5 29 0 0.00EDUCACION PUBLICA Y SERVICIOS EDUCATIVOS 0.5 20 0 0.00DESARROLLO METROPOLITANO 0.5 2 0 0.00VIVIENDA 0.571428571 2 0 0.00JUVENTUD Y DEPORTE 0.576923077 3 0 0.00FORTALECIMIENTO DEL FEDERALISMO . 0.6 1 0 0.00PESCA 0.611111111 1 0 0.00TRANSPORTES 0.642857143 6 0 0.00RELACIONES EXTERIORES 0.673913043 2 0 0.00REGLAMENTOS Y PRACTICAS PARLAMENTARIAS 0.676470588 22 0 0.00REFORMA AGRARIA 0.777777778 3 0 0.00DESARROLLO SOCIAL 0.8 6 0 0.00AGRICULTURA Y GANADERIA 0.833333333 9 0 0.00MARINA 0.833333333 3 0 0.00TURISMO 0.863636364 2 0 0.00FOMENTO COOPERATIVO Y ECONOMIA SOCIAL 0.888888889 3 0 0.00DESARROLLO RURAL 0.916666667 4 0 0.00RADIO TELEVISION Y CINEMATOGRAFIA 1 5 0 0.00CIENCIA Y TECNOLOGÍA 1.1 1 0 0.00TOTAL 709 33 4.65

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Grupos parlamentarios

Los grupos parlamentarios están integrados por diputados quepertenecen al mismo partido político. Los grupos parlamentarios sonla base sobre la que se organiza la Cámara de Diputados. Loscoordinadores de los grupos parlamentarios integran la Junta deCoordinación Política, el principal órgano de gobierno de lalegislatura. La lista de integrantes de cada comisión la preparan loscoordinadores de los grupos parlamentarios al inicio de la legislatura.Además, los coordinadores tienen la facultad de cambiar a losintegrantes de las comisiones que pertenecen a su grupoparlamentario. Los grupos parlamentarios controlan la asignaciónde los recursos dentro de la Cámara. Una parte sustancial delpresupuesto lo ejercen directamente los propios gruposparlamentarios. Puede decirse que los legisladores individualmenterinden cuentas a sus grupos parlamentarios de manera más directaque a sus propios electores.

El Cuadro 2 muestra los indicadores del trabajo legislativo porgrupo parlamentario. La primera columna refleja el número deiniciativas de ley presentadas por cada grupo durante el primer añode sesiones. Junto a este número aparece el promedio de iniciativaspresentadas por diputado. Lo mismo ocurre en la segunda y terceracolumnas, sólo que estos casos con las iniciativas dictaminadas encomisiones y las aprobadas por el pleno. La penúltima columnamuestra el porcentaje con el que cada grupo ha contribuido al totalde iniciativas aprobadas por el pleno. La última columna indica elporcentaje de éxito que los grupos han tenido en transformar susiniciativas en dictámenes aprobados por el pleno.

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Cuadro 2Indicadores de desempeño legislativo por grupo parlamentario

(Iniciativas generadas dentro de la Cámara de Diputados durante el primer año de sesiones

de la LIX Legislatura)

Conviene destacar que el número de iniciativas presentadas porgrupo responde en buena medida a su tamaño. Entre más grandesea el grupo, mayor es el número de iniciativas presentadas. Lasdiferencias en los promedios por diputado son menos grandes. Otroaspecto a destacar es que los grupos parlamentarios más grandes(PRI, PAN y PRD) han controlado el proceso legislativo durante elprimer año de sesiones. El 89 por ciento de las iniciativas generadasen la propia Cámara de Diputados que se han aprobado provienende estos grupos. Llama la atención que el Partido del Trabajo, contan solo 6 diputados haya conseguido la aprobación de dos iniciativasdurante el primer año de sesiones.

El Cuadro 3 muestra los promedios por partido de asistencia asesiones plenarias de la Cámara de Diputados, participaciones entribuna y asistencia promedio a reuniones de comisión. En la columnase puede apreciar que el partido que posee el peor record de asistenciaa sesiones plenarias es el PVEM. En promedio sólo asistieron 13 delos 17 diputados de este partido en las sesiones celebradas entre el1 septiembre de 2003 y el 30 de abril de 2004. El grupo parlamentariocon el mejor record de asistencia a sesiones plenarias es el PAN, conpromedio de 87.9, seguido muy de cerca por el PRD con un promediode 86.1 por ciento.

Grupo Presentadas Dictaminadas Aprobadas Contribución ExitoPRI 158(0.71) 7(0.03) 6(0.03) 38.16 3.8PAN 93(0.62) 7(0.05) 5(0.03) 22.46 5.4PRD 79(0.81) 7(0.07) 6(0.06) 19.08 7.6PVEM 49(2.88) 0 0 11.84 0PT 16(2.67) 2(0.33) 2(0.33) 3.86 12.5PCPPN 14(2.80) 0 0 3.38 0Otros 5 4 4 1.21 80Total 414 27 23 100.00 5.6

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Cuadro 3Asistencia y participación en tribuna por grupo parlamentario

(Promedios generados durante el primer año de sesiones de LIX Legislatura)Grupo Asistencia Participación Asistencia

pleno tribuna comisionesPRI 83.4 34.1 (0.58) 17.05 (4)PAN 87.9 28.6 (0.72) 13.94 (5)PRD 86.1 21.1 (0.83) 8.11 (3.4)PVEM 76.4 6.8 (1.50) 1.26 (0.37)PT 79.2 2.3 (1.50) 0.54 (0.16)PCPPN 85.6 7.0 (5.40) 0.41 (0.12)

Las participaciones en tribuna tienden a reflejar el tamaño de losgrupos parlamentarios. El 83.8 por ciento del total de lasparticipaciones se concentraron entre los tres principales partidospolíticos (PRI, PAN y PRD). Como puede apreciarse en la segundacolumna del Cuadro 3, el promedio de participaciones por diputadofavorece a los grupos parlamentarios más pequeños. Destaca enparticular el grupo parlamentario del PCPPN con un promedio departicipaciones por de diputado de 7.0 durante el primer año sesesiones.

Las asistencias a comisiones tienden a reflejar el número dediputados por partido que asistieron a las sesiones de comisión. Lascomisiones se integran con base en la pluralidad representada en laCámara y el criterio de proporcionalidad entre la integración delpleno. El indicador de asistencias a comisión se calculó con base enel número máximo de integrantes que puede tener una comisión,que es hasta de 30 miembros y el principio de proporcionalidad delpleno. Este indicador refleja que en general el número de diputadospresentes en las reuniones de comisión es menor a la mitad demiembros por partido que deben integrarla. Es importante mencionarque este indicador está directamente relacionado con el indicadorde transparencia de las comisiones, ya que la información de lasasistencias a reuniones de comisión se obtiene de las actas publicadasen la Gaceta Parlamentaria.

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Cámara de Diputados

Los indicadores agregados del desempeño legislativo de la Cámarade Diputados son el resultado del trabajo de los diputadosindividualmente, de las comisiones legislativas y de los gruposparlamentarios. Incorporan además los insumos legislativos(iniciativas) aportados por otros órganos como el Senado de laRepública, el poder ejecutivo federal y las legislaturas estatales. Setrata de órganos que de acuerdo con la Constitución tienen la facultadiniciar el proceso legislativo presentando iniciativas de ley o decreto.

El Cuadro 4 muestra el proceso legislativo seguido por lasiniciativas en la Cámara de Diputados de acuerdo con el órgano deprocedencia. El renglón de la Cámara de Diputados incluye lasiniciativas presentados por los grupos parlamentarios más unacategoría residual denominada otros (ver Cuadro 4). El renglón delSenado contempla minutas, no iniciativas. La diferencia esimportante. Se trata de iniciativas de ley originadas en el Senadoque ya han sido dictaminadas y aprobadas por éste órgano. El reglóndel ejecutivo consiste en iniciativas presentadas en la Cámara deDiputados como cámara de origen. Conviene aclarar que no agota eltotal de legislación iniciada por el ejecutivo, que también puedeoriginarse en el Senado. De hecho, algunas de las minutas del Senadopueden ser iniciativas presentadas por el presidente en ese órgano.El reglón de las legislaturas estatales se refiere a las iniciativaspresentadas por estos órganos en la Cámara de Diputados. Incluyetambién a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal.

Las dos primeras columnas del Cuadro 4 comparan el número deiniciativas y minutas del Senado presentadas a la Cámara deDiputados durante el primer año de sesiones en la legislatura actualy la pasada. Claramente puede observarse el crecimiento dramáticode legislación iniciada por diputados y senadores en el primer añode la LIX Legislatura. Este activismo legislativo sin precedentes implicaun aumento exponencial de la carga de trabajo para la Cámara ensu conjunto y para las comisiones en particular.

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Cuadro 4Indicadores de desempeño legislativo de la Cámara de Diputados

(Comparación del primer año de sesiones de la LVIII Legislatura y la LIX Legislatura)Presentadas Aprobadas Contribución ÉxitoLegislatura Legislatura Legislatura Legislatura

LVIII LIX LVIII LIX LVIII LIX LVIII LIXCámara deDiputados 145 414 49 23 60.5 50.0 33.8 5.6Senado 10 68 10 20 12.3 43.5 100.0 29.4Ejecutivo 16 12 14 3 17.3 6.5 87.5 25.0Leg. estatales 20 26 8 0 9.9 0.0 40.0 0.0Total 191 520 81 46 100.0 100.0 42.4 8.8

El Cuadro 4 también muestra que el volumen de legislaciónaprobada en la Cámara de Diputados durante el primer año desesiones de la LIX Legislatura ha caído sensiblemente en comparacióncon la legislatura pasada. Mientras que el mismo periodo la LVIIILegislatura aprobó un total de 81 iniciativas, en la actual sólo en 46consiguieron la aprobación de la Cámara de Diputados. También seregistró un cambio importante en la composición de las iniciativasaprobadas. La contribución del Senado al volumen de legislaciónaprobada registró un aumento considerable. Pasó del 12.3 al 43.5 enla actual legislatura. Por el contrario, el ejecutivo tiene unacontribución casi marginal al volumen de legislación aprobada quese limita a la legislación financiera que por mandato constitucionaldebe presentar a la Cámara de Diputados cada año.

Los datos mostrados en las dos últimas columnas reflejan la tasade éxito que como iniciadores de legislación tienen cada uno de losórganos evaluados. El hecho de que sólo un 8.8 por ciento de lasiniciativas se hayan aprobado indica el efecto combinado del aumentoen iniciativas presentadas y la caída en el volumen de legislaciónaprobada. Muestra la presión que se va acumulando para los dossiguientes años que le restan a la LIX Legislatura.

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ConclusionesLos indicadores de desempeño legislativo durante el primer año desesiones de la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados muestranun sistema de comisiones muy rezagado en materia de transparenciay desquilibrado en lo que se refiere al trabajo legislativo. Pocascomisiones llevan registros públicos de sus reuniones y acuerdos talcomo lo estable la normatividad interna. La escasa transparencia serefleja en una considerable irregularidad de las asistencias de losdiputados a las reuniones de comisiones. La baja asistencia areuniones de comisiones es una constante, pero resulta especialmentepreocupante en el caso de los partidos pequeños como el PVEM, elPT y el PCPNN. Asimismo, la carga de trabajo legislativo se concentraen un grupo muy pequeño de comisiones. El resto tiene escasaactividad y su contribución al trabajo legislativo de la Cámara deDiputados es marginal. Los grupos parlamentarios muestran undesempeño legislativo que refleja su tamaño y posición en el equilibriointerno de poder. Durante el primer año de sesiones se ha generadoun activismo legislativo que se manifiesta en el record de iniciativaspresentadas. Pero en lo que concierne a iniciativas aprobadas, éstasprovienen de los tres partidos más grandes (PRI, PAN y PRD), loscuales controlan la agenda legislativa y el acceso a la tribuna dedebates. Los indicadores de asistencia a las sesiones plenariasmuestran al PVEM como un grupo parlamentario con un alto nivelde ausentismo.

Lo que ha caracterizado el desempeño agregado de la Cámarade Diputados durante el primer año de sesiones de la LIX Legislaturaes el crecimiento de las iniciativas presentadas tanto por diputadoscomo por senadores. Al mismo tiempo, en comparación con lalegislatura anterior, se ha registrado una reducción significativa enel volumen de legislación aprobada. Existe también un númeroimportante de minutas del Senado que se encuentran pendientes dedictaminación. El resultado es un rezago significativo que seconvertirá en una fuerte presión sobre las comisiones y el plenodurante los siguientes años de la legislatura.

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Mejora en el desempeño legislativo y los procesos derendición de cuentas del Congreso: Efectos de la

reelección consecutiva

Por Ingrid Sada* y Heidi Sada**

En este artículo se analizan los efectos de la no reelección consecutiva de loslegisladores en el desempeño del Congreso mexicano. Se propone la modificacióndel artículo 59 Constitucional, al igual que otros aspectos del actual marcoinstitucional del Poder Legislativo. Todo esto para el mejor funcionamiento ydesempeño de este Órgano dentro de un esquema de rendición de cuentas.

La alternancia del Ejecutivo y la conformación plural dentro delCongreso de la Unión confluyeron en la formación de un nuevoesquema político. Algunas de las reglas o límites que por décadasproporcionaron operabilidad al sistema político mexicano, se tornaronen mecanismos que limitan el propio desempeño del sistema y alnaciente proceso de rendición de cuentas hacia la ciudadanía. Sereconoce la importancia que tiene el Órgano Legislativo por ser ellugar donde se emanan las leyes y donde se hace presente lapluralidad de los pueblos. El objetivo de este artículo es estudiar lafunción de las instituciones en el desempeño legislativo. Esto a travésde la creación de un marco básico donde los resultados del análisissugieren un nuevo repaso o reconocimiento del actual marcoinstitucional del Poder Legislativo.

La sociedad analizada desde un punto de vista sistémico, estácompuesta por estructuras sociales conformadas por reglas o límites.Los limites impuestos a los individuos que interactúan dentro de laspartes del sistema u organizaciones sociales, se traducen en laformación de instituciones. Las instituciones son creadas para reducirla incertidumbre entre los individuos. Ciertamente las reglas del* Licenciada en Relaciones Internacionales por el ITESM, actualmente labora en la División de Estudios Políticos del Centro de

Investigación y Docencia Económicas en el Proyecto “Evaluación del Desempeño Legislativo”.** Investigadora del Centro de Investigación y Docencia Económicas.

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juego o marcos institucionales generan costos al sistema. Estos costospueden ser políticos, económicos y sociales.1 Por lo que los cambiosinstitucionales presuponen evolución en las sociedades y un reajustede los costos.

En este artículo analizaremos parte del marco institucional actualdel Órgano Legislativo, estudiando en lo particular al artículo 59Constitucional que establece la no reelección consecutiva de loslegisladores. Se examina la posibilidad y los beneficios de modificaréste artículo como mecanismo para la mejora del desempeño yrendición de cuentas del Poder Legislativo.

Breve historia del Artículo 59 ConstitucionalLa Constitución de Cádiz de 1812 fue el primer antecedente sobre lano- reelección consecutiva en México; así como la de Apatzingánde 1814 expedida por el Congreso de Chilpancingo que estableció lano-reelección inmediata, más no así la posterior a un periodo. LaConstitución de 1824 hasta el texto original de la Constitución de1917 permitió la reelección inmediata hasta 19332.

“Articulo 59. Los senadores y Diputados al Congreso de laUnión no podrán ser reelectos para el periodo inmediato.Los Senadores y Diputados suplentes podrán ser electos parael periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempreque no hubieren estado en ejercicio; pero los Senadores yDiputados propietarios no podrán ser electos para el periodoinmediato con el carácter de suplentes.”3.

Estos principios son igualmente aplicados al caso de los diputadosde las Legislaturas Estatales y la Asamblea Legislativa del DistritoFederal, en el artículo 122 constitucional toda vez que en su apartado1 Para un profundo análisis de los costos institucionales, véase Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, de

Dougals North (1995).2 Pedroza de la Llave, Susana Talía, El Congreso de la Unión: Integración y regulación, Universidad Nacional Autónoma de México

Ciudad Universitaria, México, D. F. 19973 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

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C, base primera, fracción II, señala que les es aplicable el artículo 59constitucional4.

En realidad estos artículos no prohíben la reelección legislativa,únicamente plantean que ésta no puede ser consecutiva. Unaprohibición total sobre la reelección se da en el caso del PoderEjecutivo expresado en el artículo 83 constitucional. Sin embargo, apesar de lo que menciona el artículo 59 constitucional la mayoría delos legisladores no tienen incentivos para reelegirse posteriormentea un primer periodo. Según un estudio realizado por Emma R. Campos,de los 4,296 legisladores priístas que han pasado por el Congresofederal solamente 714 se han reelecto una o más veces, lo queequivale a un escasísimo 16 por ciento5. Lo cierto es que a pesar deque la reelección no consecutiva es permitida, su uso es mínimo.

Efectos de la no reelección consecutiva en el proceso legislativoLa no reelección consecutiva fue un instrumento que le sirvió alPartido Revolucionario Institucional (PRI) como estrategia para poderinfluir en la nominación de los puestos en el Congreso. Esto leproporcionó en algunos años el poder total sobre los legisladores.Una vez que se logró, a mediados de la década de 1930, la disoluciónde los partidos locales, el PRI alcanzó a establecerse como unaorganización política nacional. La tendencia era hacia lacentralización del partido; contexto que le permitió al ejecutivo lanominación de los candidatos dentro del Congreso, quienes porsupuesto le debían su apoyo al Presidente. Igualmente, la rotaciónforzosa de los legisladores abrió espacios para aquellos que deseabancooperar y ser parte fiel dentro del partido. Este ambiente propicióque los legisladores no pudieran ni tuvieran los incentivos paraespecializarse o adquirir experiencia en cuanto a una verdaderacarrera legislativa. El hecho de ser diputado o senador significabaúnicamente un paso más para poder seguir escalando hacia otrospuestos políticos. Los legisladores se volvieron totalmente4 Instituto de Investigaciones Legislativas del senado de la república “Reelección Legislativa” Junio 2002.5 Campos, Emma R., Los Legisladores del PRI de 1934 a 1997: La Perversidad de la No-reelección, Quórum – Publicación Mensual de

la Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cámara de Diputados, 2ª Época, Año V no.38 Enero 1996.

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dependientes del partido para poder subsistir en el terreno de lapolítica nacional, ya que fuera de éste no tenían esperanzas desobrevivir.

Uno de los efectos más importantes de la no reelecciónconsecutiva, fue como ya se mencionó, la rotación de cuadrospolíticos dentro del gobierno bajo el cobijo del PRI. Esta rotaciónpermitió la incorporación de nuevos movimientos sociales y políticosque se gestaron de forma independiente al partido. Por ejemplo, en1936 se diseño una estrategia para acomodar a los líderes de laConfederación de Trabajadores de México (CTM) en la renovaciónde los órganos electivos del gobierno6. Gracias a la política de “puertasabiertas” (o política centralizadora) dentro del partido, los líderes dela CTM pudieron obtener puestos políticos sin la necesidad de habercreado su propio partido, lo que igualmente liberó al partidohegemónico de un grupo opositor.

La rotación de puestos se convirtió en una vía para la propiaorganización interna del partido. El PRI absorbió a la CTM, a lasorganizaciones campesinas en la creación de la ConfederaciónNacional Campesina y lo que implicaba al grueso del partido. Sedesarrolló un sistema de patronazgo presidencial.

Con respecto a los partidos de oposición, estos eran prácticamentenulos y sin muchas posibilidades de existir. Sus dirigentes estabanmotivados por la conquista de cargos públicos.

La reforma constitucional que tuvo un impacto trascendentalen lo que respecta al equilibrio de poderes fue la de 1933. Laconstitución política de 1917 indica que el presidencialismo es laforma de gobierno que rige a la nación. Cuando hablamos de unrégimen presidencialista se piensa en un presidente poderoso, sinembargo un primer ministro en un régimen parlamentario puedegozar de mayor fuerza que un presidente. El presidente en nuestropaís tiene mayor autonomía en la conducción del gobierno(conformación y cambio de su gabinete) pero en la implementaciónde la agenda legislativa su intervención no es tan relevante. El veto6 Nacif, Bentio La rotación de cargos legislativos y la evolución del sistema de partidos en México , en Política y Gobierno Vo. IV,

num. 1 México, primer semestre 1997.

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presidencial es un instrumento que le permite al Ejecutivo mantenerla situación imperante, más no para promover una nueva legislación.Además, el Ejecutivo no tiene posibilidades de ningún tipo dereelección.

La reforma de 1933, inauguró una presidencia autoritaria, dondeel Legislativo quedó totalmente subordinado a los designios delEjecutivo. Situación que redefinió los intereses de carrera de loslegisladores. Éstos últimos prefirieron entregarse y rendir cuentas alpartido, quien tenía el poder de determinar su futuro político, mientrasque por otro lado el interés hacia el electorado carecía de valor,rompiéndose una conexión fundamental para cualquier sistema quese denomine democrático. Después de la reforma de 1933, el PoderLegislativo dejó de funcionara como contrapeso ante el ejecutivo.En realidad no existía una verdadera separación de poderes como loseñala la Constitución.

No fue sino hasta la LIV Legislatura (1988-1991) que el PRI dejóde obtener por vez primera una mayoría calificada en la Cámara deDiputados, situación que empezó a cambiar el espectro en el terrenolegislativo. Sin duda la alternancia del ejecutivo en el año 2000 hacolaborado a que finalmente se de una relación de pesos ycontrapesos entre los poderes que establece la Constitución. Sinembargo, la no reelección legislativa sigue generando otro tipo delimitaciones dentro del Congreso, por lo que es indispensable el tratarde modificar lo que ya hace más de setenta años se institucionalizó.

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El proceso legislativo

Si consideramos a los legisladores, como un conjunto de individuosque actúan colectivamente y que necesitan tener cierta organizaciónque les permita desempeñar de la mejor manera posible las funcionespara las cuales fueron elegidos, se observa que la labor legislativa selleva a cabo dentro un marco de acción (proceso legislativo)delimitada por la Constitución, la Ley Orgánica y el Reglamento decada una de las cámaras. El desempeño del proceso en su totalidad,depende de este marco institucional y del desempeño individual delos legisladores.

Preámbulo del cambio institucional: la iniciativaEl proceso legislativo comienza con la existencia de un aspectovalorativo de carácter subjetivo en lo que es la percepción de unproblema; es indispensable indagar para arribar a la definición delmismo. Se necesitan buscar datos sobre hechos para poder cuantificarel problema. Las evidencias empíricas nos indican si verdaderamentehay un problema o si así percibimos una situación que nonecesariamente denota un escenario en la que se necesitan buscaralternativas de solución. La construcción de opciones de resolución,fijando los criterios (costo-eficacia) necesarios para valorar losresultados que puedan dar las alternativas, se traducen en laconstrucción de iniciativas. La solución es lo que se plantea en unainiciativa como norma abstracta e impersonal.

La LVIII y la LIX Legislaturas, se han caracterizado por se aquellas

Aspecto valorativo de

carácter subjetivo en la percepción de un problema

nono no no no

Iniciativa de Ley CO1

Presenta ante el Mesa Directiva CO

Comisión CO1

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ante la Mesa CC

Comisión CC1

Dictamens Votaciónll Aprueba EjecutivoLey o

Decreto promulgado

Fin

si si si si siIniciativa de

Ley CO2

Comisión CO2

Comisión CC2

Iniciativa de Ley COn

Comisión Cop

Comisión CCr

DONDE:

Aspecto valorativo de la solución

del problema

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l = l-ésima votación en el pleno de CO

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ll = ll-ésima votación en el pleno de CC

p,r= número total de comisiónes (ordinarias, especiales y jurisdiccionales) de sus respectivas cámaras que deben emitir un dictamen

CC = Cámara ColegisladoraCO = Cámara de Orígen

Esquema del Proceso Legislativo

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en las que se han generado un gran volumen de iniciativas. Si seanaliza la figura anterior, se observa que la capacidad del sistema esfinito, limitado por la capacidad instalada del Congreso. Esto significa,que hay un número finito de comisiones, un número finito delegisladores dentro de las comisiones, existen periodos de sesionescon duraciones establecidas, entre otros aspectos. Por lo tanto, lacapacidad de análisis de todas las iniciativas presentadas en unperiodo Legislativo depende de la experiencia que tengan losLegisladores para determinar el sentido del dictamen. En este caso,el dictamen debe cumplir el siguiente requisito, clarificar el problema,exponer la solución y argumentar sobre éste. El dictamen no es másque la solución condensada del problema y de su solución y lavaloración de los costos conforme a sus resultados pronosticados.

Efectos probables de la reelección consecutivaen el proceso legislativoEl análisis de los efectos de la no reelección consecutiva en México,representa la causa principal del por qué es necesario un cambio alartículo 59 constitucional en pro de la reelección consecutiva de loslegisladores. A continuación se concretan en algunos puntos losbeneficios que se esperan de la reelección.

1) La reelección inmediata permite la profesionalización de loslegisladores. Mayor tiempo en el cargo, posibilita elconocimiento de las materias que se tratan y el desarrollode una carrera legislativa. La experiencia durante variaslegislaturas disminuiría los costos de dictaminación. Además,se facilitaría el seguimiento de las iniciativas y su adecuacióna los nuevos contextos.

2) La reelección crearía una relación más estrecha entre ellegislador y su electorado. En una situación donde elrepresentante le debe más su puesto al elector que a supartido, se disminuiría la disciplina partidaria y se gestionaríamás en favor de los intereses de los votantes.

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3) La situación antes mencionada repercutiría en un sistemade rendición de cuentas, lo que representa un elementoesencial dentro de cualquier país como México, que transitay busca el fortalecimiento democrático. La responsabilidaddel representante es fundamental para su reelección, ya queel electorado es el que decide si ha cumplido adecuadamentecon su labor o es necesario cesarlo del puesto.

4) Reelegir a los legisladores significa en gran medida, reelegirtambién a su equipo de trabajo. Es decir la profesionalizacióntiene un efecto multiplicativo que probablemente disminuiríaen cierta medida variaciones en la traducción del lenguajede la norma.

Profesionalización y la Curva de AprendizajeLa curva de aprendizaje de los legisladores es una de las principalesbondades de la reelección y por lo tanto debe de ser incluida comouna variable importante en el cálculo del desempeño legislativo. Lacurva de aprendizaje se grafica en la siguiente figura.

Se puede observar el efecto que tiene la experiencia acumuladade los legisladores en un número de periodos consecutivos de laborlegislativa en el tiempo t al disminuir el costo en términos del impactosocial de las iniciativas aceptadas o rechazadas. También de maneraanáloga, esta curva se puede aplicar al costo de dictaminación dentro

Curva de Aprendizaje de los Legisladores

CostoSocial ($)

Tiempo (t)

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del proceso legislativo, y sin duda contribuye a reducir los costos entérminos del impacto social.

Al existir la posibilidad de reelección consecutiva, se espera queel desempeño legislativo aumente. Pero también debe de tenerse enconsideración el fortalecimiento de otros mecanismos estructuralestales como la transparencia de la labor legislativa, la rendición decuentas hacia el electorado y otras modificaciones al marcoinstitucional que permitan la estandarización de procedimientosadministrativos dentro del sistema.

La idea de que al final del mandato, cada legislador presente unexamen ante los electores para ver el desempeño de su trabajo pareceun avance democrático. Como se ha visto a lo largo del artículo, laprohibición de la reelección consecutiva tuvo su muy particular origenen el seno del Partido Nacional Revolucionario, cuyo objetivo era lacreación de un órgano nacional centralizador del poder político através de la fusión de los órganos que constitucionalmente debíande estar separados. El fortalecimiento del Poder Ejecutivo se desarrollóen detrimento del Legislativo. A partir de la década de 1990, dosfueron los sucesos que cambiaron el sistema político mexicanomarcando fuertemente el terreno legislativo

Por vez primera desde la década de 1930 el Congreso empieza aejercer su propio peso, pero a pesar de esto, se sigue arrastrando conla reforma antireeleccionista que actúa como un desincentivo paralos propios legisladores, creando efectos negativos en su propiotrabajo.

La no reelección consecutiva fue un instrumento que favorecióa la creación de un partido hegemónico que permaneció en el poderpor más de siete décadas. Diversos factores que facilitaron el caminohacia la democracia se fueron gestando durante este periodo; sinolvidar que los mismos fueron implementados para la subsistenciadel propio partido. Como ejemplo se puede mencionar la Ley FederalElectoral de 1946.

La razón principal que llevó a la reforma de 1933 ya no es

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aplicable para el momento histórico que se vive actualmente. Latendencia hacia la creación de un órgano concentrador de poder haido cambiando y se busca cada vez más el fortalecimiento de lostres poderes y una pluralidad tanto en lo social como en lo político.Se ha pasado de un régimen de partido hegemónico a uno de gobiernodividido, lo que implica reformas constitucionales que se adapten alas necesidades de la actual sociedad. Un paso importante dentro deeste nuevo esquema sería la reelección consecutiva del loslegisladores con sus oportunas modificaciones al las reglas olineamientos dentro del mismo proceso legislativo.

NOTA:Este artículo fué publicado en la revista Bien Común, Año X, no. 114,junio 2004, pp. 43-47.

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