Európai Politikai Integráció

Európai Politikai Integráció• Bel- és igazságügyi együttműködés - a szabadság, a

biztonság és a jog térsége

• A bel- és igazságügyi együttműködésről eredetileg a Római Szerződés nem rendelkezett, ehhez szükséges jogi alapot nem tartalmazott.

• Az 1992-ben aláírt Maastrichti Szerződés intézményesítette ezt a kormányközi szintű együttműködést, amely az Amszterdami Szerződés hatálybalépéséig az EU harmadik pillérét jelentette.

• Az Amszterdami Szerződés óta a kormányközi jellegű harmadik pillér már szűkebben értelmezett, csak a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területeit foglalja magában, mivel a Szerződés a bel- és igazságügyi kérdések nagy részét (menekültügyi és bevándorlási politika, külső és belső határellenőrzés, igazságügyi együttműködés polgári ügyekben) a közösségi intézmények hatáskörébe utalva átemelte az EU első pillérébe, az Európai Közösségekbe.

• Miután az Amszterdami Szerződés óta a bel- és igazságügyi kérdések így már két pillér között szétosztva, tagoltan jelennek meg, az e területre irányuló tevékenységek gyűjtőfogalmaként az Európai Unió - mint egyik alapvető célkitűzését - a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége kifejezést használja.

Előzmények az Amszterdami Szerződésig

• Az Európai Közösségek tagállamai közötti bel- és igazságügyi együttműködés az elmúlt évtizedek során az integráció egyéb területeivel összehasonlítva lassan fejlődött, és az Európai Unió létrehozásáról szóló, 1993-ban életbe lépett Maastrichti Szerződésig az integrációs kereteken kívül zajlott.

A TREVI csoport• A terrorizmus és a szervezett bűnözés határokat nem

ismerő terjedése ellen az EK egyes tagállamai nemzeti keretek között nem találtak hatékony ellenszert, ezért a hetvenes évek közepén az EK bel- és igazságügyi miniszterei döntöttek a TREVI (Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme et Violence Internationale) együttműködés elindításáról.

• TREVI: a bel- és igazságügyi kormányközi együttműködés első szervezett, állandó formája, melyben a tagállamok számára több szinten lehetőség nyílt az egyeztetésre, az információ- és tapasztalatcserére, az együttműködés kialakítására.

Az Egységes Európai Okmány• Az 1987-ben életbe lépett Egységes Európai Okmány célul

tűzte ki 1993-ra az egységes belső piac megteremtését, mely olyan belső határok nélküli térség, ahol az áruk, személyek, szolgáltatások és a tőke szabad mozgása biztosított.

• A személyek szabad mozgása és a belső határokon az ellenőrzés felszámolása igen kényes kérdés, a tagállamok számára komoly biztonsági kockázattal jár.

• A biztonsági kockázat növekedésének ellensúlyozására a tagállamok a bel- és igazságügyi együttműködés szorosabbra fűzését szorgalmazták.

• Az Egységes Európai Okmány bevonta az együttműködés kereteibe a szervezett bűnözés és az illegális migráció elleni küzdelmet is. Felmerült továbbá, hogy a személyek szabad mozgásának megteremtésével párhuzamosan erősíteni kell a külső határellenőrzést, valamint egységes menekült- és bevándorlási politikát kell kialakítani.

• A feladatok végrehajtására a tagállamok munkacsoportokat alakítottak, melyek továbbra is az EK keretein kívül, kormányközi szinten működtek.

• Ilyen munkacsoport volt 1986-ban a bevándorlási ad hoc munkacsoport, 1989-ben a Kábítószer-ellenes Európai Bizottság (CELAD - Committee Européenne de Lutte Anti-Drogue) és a vámhatóságok együttműködését elősegítő Kölcsönös Hatósági Segítség Csoport.

A Maastrichti Szerződést követő bel- és igazságügyi együttműködés

• A '80-as évek végén a közép és kelet-európai szocialista rendszerek összeomlása, az átalakulás kibontakozása során megerősödött az illegális migráció és a szervezett bűnözés jelensége.

• Az EK tagállamainak azon törekvése, mely szerint a belső határokon az ellenőrzés felszámolásával biztosítják a személyek szabad mozgását tovább fokozta az állampolgárok biztonság iránti igényét és elvárásait a külső határok őrizetével kapcsolatban.

A harmadik pilléres bel- és igazságügyi együttműködés intézményi struktúrája

• Az 1993. november 1-jén életbe lépett Maastrichti Szerződés létrehozta a három pillérből álló Európai Uniót.

• Az addigi Európai Közösségeket magában foglaló első pillér mellett az integrációs keretben új elemként jelent meg a második pillért alkotó kül- és biztonságpolitika, valamint a harmadik pillér, azaz a bel- és igazságügyi együttműködés.

• A Maastrichti Szerződés nem definiálta a bel- és igazságügyi együttműködés fogalmát, hanem a szerződés VI. címének K1 cikke felsorolta az ide tartozó területeket, melyeket a tagállamok az Európai Közösség (I. pillér) hatáskörén kívüli, de az Európai Unió célkitűzéseinek megvalósítása érdekében közös érdekkörükbe eső területeknek tekintettek:

• Menekültügyi politika• A tagállamok külső határai átlépésének ellenőrzése• Bevándorlási politika, harmadik országok

állampolgáraival kapcsolatos politika• Kábítószer függőség elleni harc• Nemzetközi szintű csalások elleni küzdelem• Igazságügyi együttműködés polgári ügyekben• Igazságügyi együttműködés büntető ügyekben• Vámügyi együttműködés• Rendőrségi együttműködés a terrorizmus, a kábítószer-

kereskedelem és a szervezett bűnözés elleni harc területén

A harmadik pilléres együttműködés hiányosságai

• A bel- és igazságügyi együttműködés egyes területei megtalálhatók voltak mind az első, mind a harmadik pillérben.

• A tagállamok külső határainak átlépése, illetve a kábítószer elleni küzdelem például a harmadik pillérbe tartoztak, ugyanakkor azonban az első pillért alkotó EK-Szerződés is tartalmazott rendelkezéseket a vízumpolitika, valamint a kábítószer elleni harc terén.

• A határvonalak meghúzása jelentős vitákat eredményezett.

• Problémát jelentett a közösségi intézmények szerepének kérdése. Annak ellenére, hogy a bel- és igazságügyi együttműködés bekerült az Európai Unió intézményi struktúrájába, a Maastrichti Szerződés alapján a közösségi intézmények szerepe erősen korlátozott maradt, és nem volt megfelelő befolyásuk a tagállamok döntéseire.

• A közösségi jogalkotást ellenőrző Európai Bíróság ellenőrzési jogköre ezen a területen minimális maradt.

• Az Európai Parlament, melynek konzultációs jogkört biztosított a szerződés, csak utólag értesült a döntésekről, így semmilyen befolyása nem volt a folyamatra.

• Az Európai Bizottság jogalkotási kezdeményezési jogköre csupán hat területre terjedt ki, és megosztott volt a tagállamokkal. A büntetőügyi igazságügyi együttműködés, a rendőrségi együttműködés és a vámhatóságok közti együttműködés kapcsán csak a tagállamoknak volt kezdeményezési jogkörük.

• A Tanácsban minden döntés meghozatalához egyhangú szavazásra volt szükség, ami gyakran megbénította a döntéshozatalt.

• A hiányosságok állandó kritikára ösztönözték az EU intézményeit, melynek eredményeként a Maastrichti Szerződés felülvizsgálatára összehívott kormányközi konferenciát lezáró Amszterdami Szerződés jelentősen megreformálta a bel- és igazságügyi együttműködést.

Az Amszterdami Szerződés - a bel- és igazságügyi

együttműködés átalakítása

• Az ASZ egyik legfontosabb, az integrációt elmélyítő célkitűzése a “szabadság, biztonság és a jog térségének” létrehozása, amely a személyek szabad mozgásának biztosításán alapul, és amely célkitűzés megvalósítása az első és harmadik pillér összehangolt intézkedései szerint történik.

Az ASZ változtatásai három fő elemre épültek:

• a korábbi harmadik pilléres együttműködés bizonyos területeinek közösségi szintre emelése,

• az EU harmadik pillérében maradó területeken folyó együttműködés hatékonyságának növelése,

• a Schengeni vívmányok beemelése az Unió keretei közé.

Bel- és igazságügyi kérdések az első pillérben• Az EK Szerződésben külön címként létrejött a

„Vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák” területe.

• Ezzel a lépéssel a tagállamok szuverenitásuk újabb fontos elemeiről mondtak le a közösségi intézmények javára.

A módosítás szerint közösségi hatáskörbe került:

• a vízumpolitika, külső határellenőrzés;• a menekültügyi politika, a bevándorlási politika;• a személyek szabad mozgásához kötődő egyéb

politikák. • az Európai Unió külső határainak ellenőrzése,

valamint az igazságügyi együttműködés polgári ügyekben is. Ezeken a területeken tehát a közösségi intézmények, az Európai Bizottság, a Tanács, az Európai Parlament és az Európai Bíróság kulcsszerepet kaptak a közös uniós politika kialakításában, megvalósításában és ellenőrzésében.

A megmaradó harmadik pillér• Az ASZ–ben elfogadott módosítások után az

Európai Unióról szóló szerződés VI. címe “Rendőrségi és igazságügyi együttműködés büntetőügyekben”.

• Az e cím alatt felsorolt területeken továbbra is az Európai Unióról szóló szerződés harmadik pilléres együttműködésre vonatkozó rendelkezései az irányadók.

• A “maradék” harmadik pilléres együttműködés alá tartozik a rendőrségi, vám- és büntetőügyi együttműködés, a nemzetközi csalások elleni küzdelem, valamint a fajgyűlölet és idegengyűlölet elleni közös fellépés.

• A módosított harmadik pilléres együttműködés célja, hogy hozzájáruljon a “szabadság, biztonság és jog térségének” létrehozásához.

• A változtatások következtében a harmadik pillérben hangsúlyosabb szerepet kap a bűnözés elleni küzdelem területén folytatott együttműködés: a szervezett bűnözés, a terrorizmus, az ember- és gyermekkereskedelem, a kábítószer- és fegyverkereskedelem, a csalás, és a korrupció elleni küzdelem.

• Kulcsfontosságú eszköz a rendőrségek közti együttműködés, melyet az Unió elsősorban az EUROPOL útján kíván megvalósítani. Az EUROPOL, azaz az Európai Rendőri Hivatal 1999. július 1-jén kezdte meg a működését.

Reformszerződés - a pilléres szerkezet megszűnése• Az alkotmányos Reformszerződés a szabadság, a

biztonság és a jog érvényesülésének térségét érintő politikákat megosztott hatáskörű politikaként határozza meg.

• Hatályba lépése esetén jelentős változásokat vezetne be e területen. A legfontosabb: a pillérrendszer felszámolásával megszűnik a Maastrichti Szerződés által bevezetett és azóta leszűkített harmadik pillér, valamint átalakul az egyhangúságon alapuló döntéshozatal.

• A pillérrendszer felszámolásával megváltoznak a másodlagos jogi aktusok és az Európai Bíróság hatásköre is jobban kiterjed a jelenlegi harmadik pilléres bel-és igazságügyi kérdésekre.

A Schengeni acquis beemelése a közösségi jogba• Az ASZ kiegészítő jegyzőkönyve rendelkezett a Schengeni

Egyezmény alapján kialakított joganyag beemeléséről az Európai Unió jogi, intézményi keretébe.

• A schengeni joganyag (Schengeni Megállapodás és a Végrehajtási Egyezmény, illetve a schengeni vívmányok) uniós jogba történő integrációja nyomán a schengeni együttműködés vezető szerve, a Schengeni Végrehajtó Bizottság helyét az Európai Unió Tanácsának Főtitkársága vette át.

• A Tanács egyik legfontosabb feladata magának a joganyagnak a meghatározása volt. Ezt a feladatot a Tanács 1999. május 20-án teljesítette, a schengeni joganyagot képező acquis-lista elfogadásával.

A schengeni együttműködés• Az 1985. június 14-én aláírt Schengeni

Megállapodás után 1990. január 15-én aláírták a Schengeni Végrehajtási Egyezményt.

• A két egyezmény 1995-ben lépett életbe: a schengeni térségben felszámolta a belső határellenőrzést, áthelyezve azt a külső határokra, ahol meghatározott szabályok alapján történik a beutazás és a bevándorlás ellenőrzése.

• A személyek szabad mozgásának biztosítása érdekében a biztonsági kockázatok kiküszöbölésére közös szabályokat fogadtak el a vízumpolitika, a menekültügy és a külső határellenőrzés területén.

• A biztonsági kockázat ellensúlyozására erősítették a rendőrségek, a vámhatóságok és az igazságügyi hatóságok közötti együttműködést, valamint a szervezett bűnözés és a terrorizmus elleni küzdelmet. Mindezen célok megvalósításának elősegítésére létrehozták a Schengeni Információs Rendszert (Schengen Information System – SIS).

• A Schengeni Egyezményhez a kilencvenes évek folyamán az Egyesült Királyság és Írország kivételével valamennyi EU-tagállam csatlakozott. Csak EU-tagállamok csatlakozhatnak.

• Tekintettel arra, hogy az EU északi államai tagjai a Schengeni Egyezményhez hasonló tartalmú Északi Útlevél Uniónak, a schengeni egyezmények aláírói társult tagságot ajánlottak fel az Északi Útlevél Unió azon tagjainak (Norvégiának és Izlandnak), melyek nem tagjai az EU-nak. Norvégia és Izland 1999. május 18-án csatlakozott a Schengeni Egyezményekhez.

• 2008. december 12-én megszűnt a svájci határon az ellenőrzés, 2009. március 29-től a repülőtereken sincs vámellenőrzés. Az EU engedélyezte Svájc csatlakozását a határok nélküli európai térséghez.

A Schengeni Információs Rendszer (SIS)• A schengeni mechanizmus központi eleme a Schengeni

Információs Rendszer, a szerződő államok biztonsági hatóságait összekötő informatikai hálózat, ahonnan a tagállamok rendőrségei és erre felhatalmazott hatóságai adatokat kaphatnak egyes személyekről, illetve ellopott vagy elveszett tárgyakról, járművekről.

• A rendszer célja: a közbiztonság, közrend és a nemzetközi személyforgalommal összefüggő biztonsági intézkedések elősegítése. A SIS működését egy nemzeti és helyi rendőri, vámügyi és igazságszolgáltatási szervek képviselőiből álló, 24 órás kölcsönös információs szolgálatot fenntartó hálózat, a SIRENE is segíti.

Magyar csatlakozás a schengeni övezethez• 2004. május 1-jével Magyarország az EU tagjává

vált, de még nem teljes jogú tagja a schengeni térségnek. A schengeni övezethez való teljes körű csatlakozás dátuma 2008. január 1. volt.

• Magyarország teljes jogú schengeni taggá válásával a magyar állampolgárok határellenőrzés nélkül, bármikor és bárhol - tehát nem csak a korábbi kijelölt határátkelőhelyeken - átléphetik a belső határokat, amennyiben más schengeni országokba utaznak be.

A schengeni övezet 2008. január 1-től 24 tagot foglal magában:

• az Európai Unió 27 tagja közül 22 országot (Ausztriát, Belgiumot, Csehországot, Dániát, Észtországot, Finnországot, Franciaországot, Görögországot, Hollandiát, Lengyelországot, Lettországot, Litvániát, Luxemburgot, Magyarországot, Máltát, Németországot, Olaszországot, Portugáliát, Spanyolországot, Szlovákiát, Szlovéniát és Svédországot), valamint Norvégiát és Izlandot.

• Nem változtak a beutazás szabályai, és továbbra is fennmaradt a határellenőrzés a schengeni övezeten kívüli öt EU-országba (Bulgáriába, Ciprusra, az Egyesült Királyságba, Írországba és Romániába), valamint a schengeni tagjelölt Svájcba történő be- és kiutazás esetén 2009. március 29-ig.

A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség

• A bel- és igazságügyek terén Amszterdam után az átfogó célkitűzés a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség megteremtése volt, amely keretbe foglalta mind a közösségiesített, mind a harmadik pillérben maradó területekre vonatkozó feladatokat.

• A Tanács erről szóló cselekvési terve tartalommal töltötte meg e célkitűzést és a következő öt évre határidőkhöz kötött menetrendet, prioritási listát határozott meg a menekültügy, a bevándorlás, a vízumpolitika, a polgári, a rendőrségi és a büntetőügyekben való igazságügyi együttműködés területén.

• A bel- és igazságügyek prioritási területté válását, a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége célkitűzésének súlyát igazolta, hogy az Európai Tanács 1999 őszi tamperei rendkívüli ülését teljes egészében e témakörnek szentelte.

• A tamperei csúcson határoztak az állam és kormányfők a Tamperei programként emlegetett intézkedéscsomagról, továbbá, hogy az Europol mintájára létrehoznak egy, a tagállamok bűnüldöző hatóságai közötti együttműködést, információcserét ösztönző egységet, az Eurojustot, amelyet a Nizzai Szerződés intézményesített.

• A 2003-ban hatályba lépett Nizzai Szerződés néhány rendelkezéssel egészítette ki a bel- és igazságügyi együttműködés területére tartozó politikákat, mind az első, mind a harmadik pillérben. Az első pillér területén a Nizzai Szerződés a döntéshozatali rendben hozott változást a minősített többség és az együttdöntési eljárás bizonyos mértékű kiterjesztésével, a harmadik pillérben a megerősített együttműködés feltételrendszerét alakította át.

A Hágai program• Az EU állam- és kormányfőinek 2004

novemberében megtartott, a tamperei csúcshoz hasonló, a bel- és igazságügyekre koncentráló ülésén megszületett a következő több évre szóló intézkedéscsomag. A Hágai Program nevet viselő dokumentum öt évre (2005-2010) tíz prioritást határoz meg a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség megerősítése céljából.

• A Hágai Program megvalósítása érdekében az Európai Bizottság és a Tanács Cselekvési Tervet fogadott el, amely tartalmazza a prioritások végrehajtásához szükséges alábbi konkrét intézkedéseket:

• Közös Európai Menekültügyi Rendszer megteremtése. 2005-től létrejött az Európai Menekültügyi Alap,

• Hatékony kitoloncolási és hazatelepítési politika kialakítása,

• A SIS II működésbe lépése.

• A külső határvédelem integrált irányítási rendszerének létrehozása, Európai Határőrizeti Ügynökség felállítása, közösségi határellenőrzési alap létrehozása,

• A biometrikus azonosítók úti okmányokba, vízumokba és az információs rendszerekbe történő integrálása,

• Közös vízumirodák létrehozása,• A terrorizmus finanszírozása elleni küzdelem.

Európai Igazságügyi Térség megteremtése• A hágai programhoz csatolták később a 2005-2012-

re vonatkozó Európai Kábítószer-stratégiát is.• A Tanács felkérésére a Bizottság a tamperei

program megvalósításának figyelemmel kíséréséhez hasonlóan a tagállamok által biztosított információk alapján éves jelentésben (scoreboard) foglalja össze a hágai program megvalósítását.

A SIS adatbázisában a következő adatok szerepelnek:

• harmadik állambeli, azaz nem schengeni tagállambeli állampolgárok tekintetében beutazási és tartózkodási tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzések,

• letartóztatandó és az európai elfogatóparancs alapján, átadásra vagy kiadatásra kerülő személyekre vonatkozó figyelmeztető jelzések,

• eltűnt személyekre vonatkozóan kiadott figyelmeztető jelzések,

• bírósági eljárásban keresett személyekre (büntetőeljárásban bíróság által idézett személyekre, büntetés letöltésére felhívott személyekre, tanúkra) vonatkozó figyelmeztető jelzések,

• személyekre és tárgyakra vonatkozóan leplezett megfigyelés vagy célzott ellenőrzés céljából kiadott figyelmeztető jelzések,

• lefoglalandó vagy büntetőeljárásban bizonyítékként felhasználandó tárgyakra vonatkozó figyelmeztető jelzések.

• A SIS a kijelölt rendőri, határellenőrzési, idegenrendészeti, vízumkiadó, vám- és igazságügyi szervek, a forgalmi engedélyek kiadására hatáskörrel rendelkező hatóságok, továbbá az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol) és az Európai Igazságügyi Együttműködési Egység (Eurojust) számára biztosítja - szigorúan célhoz kötötten, hatáskörükhöz igazodóan - a személyekre, tárgyakra vagy gépjárművekre vonatkozóan bevitt figyelmeztető jelzésekhez való hozzáférést.

Az általános adatvédelmi elveknek megfelelően a Schengeni Végrehajtási Egyezmény elismeri a személyek jogát arra nézve, hogy:

• hozzáférjenek a SIS-ben tárolt, rájuk vonatkozó adatokhoz;

• a hibás adat kijavítását vagy törlését kérjék;

• bírósághoz vagy az illetékes hatósághoz forduljanak, kérve az adatok javítását, törlését vagy kártérítés megállapítását.

• A fentebb leírt jogokat az érintettek bármelyik schengeni tagállamban gyakorolhatják. A SIS-be bevitt adatok jogszerűségének vizsgálata azon tagállam nemzeti joga alapján kerül elbírálásra, amely a szóban forgó adatot a SIS-ben rögzítette.

• Magyarország schengeni csatlakozásától kezdődően, amennyiben bárki tájékoztatást kíván kapni arról, hogy adatai szerepelnek-e a SIS-ben, vagy a SIS-ben található adatok helyesbítését, törlését kéri, kérésével vagy az Országos Rendőr-főkapitányság SIRENE irodáját, vagy az adatvédelmi biztost kell megkeresnie. Ha úgy ítéli meg, hogy SIRENE irodától kapott tájékoztatás nem megfelelő, ebben az esetben is az adatvédelmi biztos tud segítséget nyújtani.

Az európai elfogatóparancs• Az európai elfogatóparancsot az Európai Unió

mind a 27 tagállamában alkalmazzák. • A tagországok valamennyien átültették nemzeti

jogszabályaikba a 2002-ben elfogadott európai elfogatóparancsról és a tagállamok közötti átadási eljárásokról szóló kerethatározatot, amely a hagyományos kiadatási eljárással szakítva a keresett személyek átadása érdekében új eszközt hozott létre.

• A kiadatási eljárással szemben az európai elfogatóparancs teljes egészében bírósági (bírák között zajló) eljárás, amelybe a politikai szervek nem avatkozhatnak bele.

• Az elfogatóparancs kötelező határidőket tűz ki az eljárás lefolytatására, egységes formanyomtatvány használatát írja elő, továbbá meghatározza a végrehajtás megtagadásának okait, amelyek kizárólag a kerethatározat által felsorolt korlátozott számú esetben alkalmazhatók.

• Az európai elfogatóparancs eltörli az átadás megtagadását a keresett személy állampolgársága alapján. Az állampolgárok átadásának általánossá válása a kerethatározat által előidézett egyik legjelentősebb előrehaladás, amely azonban egyes tagállamokban alkotmányos nehézségekkel járt. Portugáliának, Franciaországnak, Szlovéniának, Lengyelországnak és Ciprusnak emiatt kellett megváltoztatniuk alkotmányukat.

• A kerethatározat felállította annak a harminckét bűncselekménytípusnak a listáját is, amelyek esetében a kettős büntethetőség nem mérlegelendő.

• A kettős büntethetőség követelménye azt jelenti, hogy a végrehajtó igazságügyi hatóság egy meghatározott bűncselekményre vonatkozóan az európai elfogatóparancsot csak akkor hajthatja végre, ha a kérdéses cselekmény saját országa joga szerint is bűncselekménynek minősül. Ez a követelmény azonban harminckét cselekmény típus esetében nem kerül alkalmazásra.

A súlyos bűncselekmények listája többek között magában foglalja:

• a bűnszervezetben való részvételt, a terrorizmust, az emberkereskedelmet, a gyermekek szexuális kizsákmányolását és gyermekpornográfiát, a kábítószerek és a pszichotróp anyagok tiltott kereskedelmét, a fegyverek, lőszerek és robbanóanyagok tiltott kereskedelmét, a korrupciót, a csalást, a bűncselekményekből származó jövedelem tisztára mosását, a pénzhamisítást, a számítógépes bűnözést,

• a környezettel kapcsolatos bűncselekményeket, a segítségnyújtást jogellenes beutazáshoz és tartózkodáshoz, a szándékos emberölést, a súlyos testi sértést, az emberi szervek és szövetek tiltott kereskedelmét, az emberrablást, a személyi szabadságtól való jogellenes megfosztást és a túszejtést, a rasszizmust és idegengyűlöletet, a szervezett lopást vagy fegyveres rablást, a kulturális javak tiltott kereskedelmét, a zsarolást, a termékhamisítást, és az erőszakos közösülést.

• A kerethatározat kimondja, hogy minden tagállamnak tiszteletben kell tartania az alapvető jogokat, így az európai elfogatóparancs védelmezi az emberi jogokat is.

• A kerethatározat a tagállamokra hagyta annak a megválasztását, hogy az elkövetett cselekményekre mely időponttól alkalmazható az európai elfogatóparancs, azzal a feltétellel, hogy ez nem lehet később, mint 2002. augusztus 7. Franciaország például 1993. november 1-jét jelölte meg, amennyiben tehát a cselekményt 1993. november 1-je előtt követték el, európai elfogatóparancs nem hajtható végre.

• A 2005-ös statisztikai adatok szerint a 6900 elfogatóparancsból a legtöbbet Franciaország bocsátotta ki (1914). 1448 kibocsátott elfogatóparanccsal Lengyelország foglalja el a második helyet, majd Spanyolország (519) következik. A legtöbb elfogató parancsot kapó országok listáján 2005-ben sorrendben pedig az első az Egyesült Királyság, majd Spanyolország, Franciaország és Hollandia következik.

Migrációs politika az Európai Unióban

• Tamperétől Hágáig• Az Amszterdami Szerződés legelőremutatóbb

rendelkezései a bel- és igazságügyi együttműködéshez kapcsolódtak, amelyek szándékait az 1999. őszi tamperei európai tanácsi ülés konkretizálta.

• A Tanács pontos menetrendet (1999-2004) és célokat határozott meg, és a bel- és igazságügyi célkitűzések közt lefektette a közös menekültügyi és bevándorlási politika alapjait is. A Tamperei Program abból indul ki, hogy a legális és az illegális migrációt csak együtt lehet kezelni, mert a legális migrációval kapcsolatos politika sikere és hitelessége elsősorban az illegális harc hatékonyságától függ.

A legális migráció elősegítésére, a Tamperei Program végrehajtása keretében elfogadott főbb jogi aktusok:

• Családegyesítés: a 2003/86/EK irányelv megkönnyíti a családegyesítést, mely alapfeltétele a migránsok társadalmi integrációjának.

• A huzamosabb idejű tartózkodás: a 2003/109/EK irányelv az Unióban huzamosabb idejű tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárok jogállásáról szól. Az irányelvben érvényesül az a Tamperében megfogalmazott alapelv, hogy a tartósan az Unióban tartózkodók jogait közelíteni kell az uniós állampolgárok által élvezett jogokhoz.

• Diákok: a 2004/114/EK irányelv lehetővé teszi a harmadik országból származó diákok számára az Unió területén tanulást, részvételt csereprogramban, illetve szakmai gyakorlaton.

• Kutatók: a 2005/71/EK irányelv a szellemi potenciál elcsábításával ("agyelszívás") kapcsolatos. Az irányelv lehetővé teszi ugyan, hogy harmadik ország kutatói könnyített eljárással kapcsolódhassanak be európai kutatási programokba, ugyanakkor támogatja a tudósok visszatérését is, hogy saját hazájuk fejlődéséhez is hozzájárulhassanak a tapasztalataikkal.

A Hágai Program végrehajtása• A Hágai Program a tamperei célok megvalósítását fejleszti

tovább, amelynek legfontosabb új eleme az irányított migráció (managed migration). A program megfogalmazza, hogy a legális migráció jótékony hatással lehet a tudásalapú társadalom megteremtésére, ehhez azonban ellenőrzött, irányított migrációs politikára van szükség.

• A Hágai Program megvalósítása érdekében az Európai Bizottság és a Tanács Cselekvési Tervet fogadott el, amely tartalmazza a prioritások végrehajtásához szükséges konkrét intézkedéseket, valamint az intézkedések elfogadásának és végrehajtásának ütemezését.

A Hágai Program migrációt érintő prioritásai

A migrációs folyamatok kezelése• A migráció területén átfogó megközelítésre van szükség, amely

magában foglalja a migráció valamennyi szakaszát, és figyelembe veszi a migráció kiváltó okait, a belépési és befogadási politikákat, valamint a beilleszkedési és visszatérési politikákat is.

• Az elöregedő európai társadalmakban a legális migráció fontos szerepet fog játszani a tudásalapú gazdaság megerősítésében és a gazdasági fejlődés elősegítésében, ezáltal hozzájárulva a lisszaboni stratégia végrehajtásához. A harmadik országokkal fenntartott partnerségi kapcsolatokban szintén fontos szerepet játszanak a migrációt érintő, egyes országokra vonatkozó könnyítések.

Vízumpolitika• A Hágai Program megállapítja, hogy szükséges

a közös vízumpolitika továbbfejlesztése, amelynek célja a legális utazás megkönnyítése és az illegális bevándorlás kezelése a nemzeti jogszabályok, valamint a helyi konzuli képviseletek eljárási gyakorlatának további harmonizálásán keresztül. Hosszú távú cél közös vízumirodák létrehozása.

Közös Vízumkérelem-átvevő Központ (CAC)

• A Moldovai Köztársaságban 16 állam nagykövetsége van jelen, köztük 9 EU-tagország nagykövetsége; így a CAC megnyitása előtt csak 16 országba volt lehetőség helyben vízumot kérelmezni.

• Más relációkban a kérelmeket személyesen Bukarestben vagy Kijevben kellett benyújtani az illető államok konzulátusain.

• Románia EU–taggá válásával Moldova vízumkötelezetté vált Bukarest irányába is, s a moldovai állampolgárok kilátástalan helyzetbe kerültek az európai irányú utazás lehetőségét illetően. E helyzet részleges orvoslására jött létre a CAC, a magyar nagykövetség konzuli részlegének bázisán.

• 2007. április 25-én került megnyitásra. 2007. december 21-ével a Magyar Köztársaság a Schengen-i közösség teljes jogú tagjává vált és 2008. január 1-től a CAC adja ki a rövid időtartamú beutazóvízumot a képviselt tagállamok nevében is.

• A CAC jelenleg hazánk mellett hét tagállamba – Ausztria, Lettország, Szlovénia, Észtország, Svédország, Dánia (és Izland) – ad ki vízumot, és kb. ugyanennyi országgal folynak konzultációk a központhoz történő csatlakozásról.

• A hatékony vízumpolitika érvényesülését a Vízuminformációs Rendszer (VIS) hivatott elősegíteni, amelynek célja a tagállamok között a vízumokkal kapcsolatos adatok és információk továbbítása, és ezáltal a vízumkérelmek elbírálásának elősegítése.

Közös Európai Menekültügyi Rendszer• A Közös Európai Menekültügyi Rendszer kialakításának

első szakasza a menekültügyi eljárási irányelv hatálybalépésével lezárult.

• A második szakasz célja a közös menekültügyi eljárás, valamint a menedékjogot nyert, illetve kiegészítő védelemben részesült személyek számára biztosított egységes jogállás létrehozása, valamint az első szakaszban elfogadott jogi eszközök részletes és teljes körű értékelésére épül.

• A menekültügy területén az EU harmadik országokkal kapcsolatos politikájának célja, hogy - teljes partnerségi kapcsolat keretében és szükség esetén a meglévő közösségi pénzalapok felhasználásával - segítséget nyújtson a harmadik országoknak azon erőfeszítéseikben, amelyek a migrációkezelés és a menekültvédelem képességének javítását, az illegális bevándorlás megakadályozását és az ellene való küzdelmet, a migráció jogszerű módjairól való tájékoztatást, a menekülthelyzetnek a tartós megoldásokhoz való jobb hozzáférés biztosítása általi megoldását, a határellenőrzési képesség javítását, az okmányok biztonságának megerősítését és a kitoloncolás problémájának kezelését célozzák.

• Azoknak a menekülteknek, akiknek nincs vagy már nincs joguk jogszerűen az EU-ban tartózkodni, önkéntes alapon vagy szükség esetén kötelezően vissza kell térniük. Az Európai Tanács olyan hatékony kitoloncolási és hazatelepítési politika létrehozására szólít fel, amely közös előírásokon alapszik, annak érdekében, hogy az érintett személyek emberséges módon, és emberi jogaik és méltóságuk teljes mértékű tiszteletben tartása mellett térhessenek vissza.

Integráció• Az Európai Unió támogatja a tagállamok azon

törekvéseit, amelyek a jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok integrációjának elősegítését célozzák, mivel az integráció révén elkerülhető ezen közösségek elszigetelődése és szociális kirekesztődése.

• A beilleszkedés akadályait meg kell szüntetni, és biztosítani kell az egyenlő esélyek megteremtését. Az EU-ban valamennyi jövőbeli kezdeményezés alapját olyan keretrendszer alkotja, amely közös alapelvekre épül, valamint világos célokra és értékelési eszközökre támaszkodik.

• Az Európai Tanács felhívta a tagállamokat, a Tanácsot és a Bizottságot, hogy ösztönözzék a beilleszkedésre vonatkozó tapasztalatok és információk cseréjét, amelyhez segítséget nyújthat egy, az interneten kialakított, széles körben hozzáférhető honlap.

Megosztott felelősség és szolidaritás• A „Szolidaritás és migrációs folyamatok

kezelése” elnevezésű keretprogram négy pénzügyi eszközt határoz meg a tagállami programok finanszírozásához: az Európai Integrációs Alapot, az Európai Menekültügyi Alapot, az Európai Visszatérési Alapot és az Európai Külső Határok Alapot. Ezen eszközök elfogadására sor került.

• A migráció kezelésének összefogottabb, célzott kezelésére a Bizottság a külön költségvetési kategóriák (multitude of budget lines) helyett egy egységes keretprogramba foglalja a belügyi programokat. Ennek részeként kerül sor az új pénzügyi perspektívához igazodó külső határőrizeti, visszatérési, integrációs alapok kialakítása, valamint a már felállított Európai Menekültügyi Alap (EMA) továbbfejlesztésére.

• Az alapokhoz a tagállamok projektek által juthatnak hozzá, és társfinanszírozás rendszerére épülnek. Az alapok elsődleges célja, hogy a tagállamokban fennálló helyzetet a közösségi színvonal szintjére fejlesszék vagy - összehangolt vagy közös akciók végrehajtása által - kollektív előnyöket jelentsenek az EU szintjén. Az elosztásban továbbra is kiemelkedő szerepe lesz az adott területeken a közösségi - ennek hiányában tagállami - szinten gyűjtött statisztikai adatoknak.

• A négy eszköz működésére azonos rendelkezések vonatkoznak, ezek jellemzően a Bizottság iránymutatási alapján kialakított többéves stratégiai programozási ciklusok, éves forrásleosztás és működési programozás, valamint többéves értékelések. Ugyancsak azonos rendelkezések vonatkoznak az alapok kezelésével kapcsolatos igazgatási, pénzügyi ellenőrzési szabályozásra is. A finanszírozás tekintetében az alapok a társfinanszírozás elve alapján működnek, vagyis a teljes projektköltség 50%-a finanszírozható uniós forrásból.

A migráció globális megközelítésének alkalmazása

• 2005 decemberében az akkori brit elnökség szorgalmazására az Európai Tanács a délről az EU-ba érkező valóban súlyos illegális migrációs áramlatok megfelelő, átfogó szemléletű kezelésére következtetéseket fogadott el, „a migráció globális megközelítése” címen.

• Az Európai Tanács következtetéseinek végrehajtásáról a Bizottság közleményt fogadott el, amelyben Afrikára és a mediterrán térségre koncentrál, ugyanakkor a megközelítés más - különösen az Európai Unió keleti és délkeleti külső határainál fekvő régiókra - történő alkalmazását javasolja.

• A Bizottság térben és időben is két szakaszban határozta meg a migráció globális megközelítésének alkalmazását a keleti és délkeleti migrációs útvonalakra nézve, ennek során a közelebb fekvő országokra nézve részletesebb, rövid távú terveket, a távolabbi - főleg származási - országokra nézve inkább hosszú távra szóló ajánlásokat fogalmaz meg.

FRONTEX• Az Európai Unió varsói székhelyű ügynöksége a

tagállamok közötti operatív szintű együttműködést koordinálja a külső határok kezelésének területén.

• A FRONTEX támogatást nyújt a tagállamok részére a nemzeti határőrök kiképzésében, figyelemmel kíséri a külső határok ellenőrzésének és felügyeletének területére irányuló kutatás fejlődését, segíti a tagállamokat a külső határokon felmerülő magas technikai és operatív támogatást igénylő helyzetekben, és biztosítja a tagállamok számára a szükséges támogatást a közös visszatérítési műveletek során.

A Hágai program után• A Hágai Program 2009-ben jár le, így 2010-től új

programra van szükség. A 2007 és 2010 között az EU soros elnöki tisztét betöltő tagállamok belügyminiszterei a közös határbiztosítás erősítését sürgetik.

• A csoporthoz tartozó államok szakminiszterei az elkövetkező időszakban új javaslatokat terjesztenek elő a 2009 utáni, új együttműködési program tartalmára vonatkozóan.

• Az új program legfőbb célkitűzése az uniós határok biztosítása, egyrészt a nagyobb szabadság, illetve mobilitás biztosítása, de egyidejűleg a határokon átnyúló bűnözés, az illegális bevándorlás visszaszorítása is.