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Gloria Regonini
1 estudiode las polticas pblicas
SUMARIO.!. PRIMERAS DEFINICIONES. 2. ORGENES Y DIFUSIN DE LOS
ESTU-DIOS DE POLICY. 3. LA ARTICULACIN INTERNA DE LOS POLICY
STUDIES.4. LA POLICY ANALIYSIS. 5. LA POLICY SCIENCES. 6. EL
INCREMENTALISMO.7. LOS ESTUDIOS SOBRE IMPLEMENTACION. 8. EL ESTUDIO
DEL POLICY MA-KING. 9. LOS ACTORES. 10. LAS IMGENES POLICENTRICAS.
11. LOS ESTI-LOS DECISORIOS. 12. EL CICLO DE LA VIDA DE LAS
POLTICAS PUBLICAS.13. LA ESTRUCTURA DE LAS POLTICAS EN JUEGO. 14.
LAS REGLAS DEL JUE-GO. 15. EL ENFOQUE DEDUCTIVO EXPLICATIVO. 16.
PERSPECTIVAS DE IN-VESTIGACIN.
1. PRIMERAS DEFINICIONES
El estudio de las polticas pblicas se caracteriza por una
curiosaanomala: los investigadores se hallan divididos, no slo por
las meto-dologas, sino tambin por la misma definicin del objeto de
estudio.Precisar cules son los elementos constitutivos de una
poltica pblicaconstituye, en efecto, una operacin ms bien compleja
tanto a nivelterico como operativo. Las dificultades se hacen
evidentes si tenemosen cuenta la diversidad de opiniones de los
mismos padres fundado-res de la disciplina: para LASSWELL y KAPLAN
(1950), una poltica esun programa proyectado de valores, fines y
prcticas, mientras que,segn LINDBLOM (1959, 86), policy making es
un proceso de aproxi-maciones sucesivas a un objetivo deseado,
donde incluso ste se hallasometido a continuas reconsideraciones.
El acento puesto sobre elcontrol orgnico y programado de la
intervencin pblica, implcito
Documentacin Administrativa / n.u 224-225 (octubre 1990-marzo
1991)
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en la primera definicin, se atena hasta desaparecer en la
segunda,ms ligada en cambio a aspectos como el ajuste
ininterrumpido de losfines, la adaptacin recproca o la
negociacin.
La tensin entre estos elementos aparentemente
contradictorios,pero inevitablemente presentes si bien con
intensidades variablesen cada policy ha generado una serie de
definiciones generadoras a suvez de los distintos planteamientos
analticos. Al pluralismo de las de-finiciones de poltica pblica
corresponde, en efecto, el pluralismo delas denominaciones y de las
metodologas aplicadas al mbito de la dis-ciplina en el que hallamos
trminos recurrentes como policy studies, po-licy sciences, policy
analysis o simplemente public policy.
En este ensayo hablaremos del estudio de las polticas
pblicas,que incluye el conjunto de las investigaciones basadas en
este tema, re-servando los otros trminos para planteamientos ms
especficos y quesealaremos oportunamente.
Tambin en el plano emprico la determinacin de la unidad de
an-lisis constituye una fase de la investigacin especialmente
delicada. Enefecto, una poltica pblica no es un fenmeno objetivo
dotado de unperfil evidente y bien definido (HECLO 1972, 82). La
primera tarea delinvestigador es, por tanto, de tipo casi
hermenutico (SCHARPF 1978a,349), y consiste en delimitar qu
soluciones a qu problemas se ha-llan asociadas en un contexto
determinado, a la intervencin pblicaen un determinado sector.
Ligado a la eleccin de los criterios a seguir para delimitar los
con-tornos de una determinada poltica pblica, aparece el tema de la
de-teccin de los actos significativos que revelan su presencia. Si
se con-sideran elementos suficientes las simples declaraciones de
intencin, laintroduccin de una partida de gasto en el presupuesto
estatal o la ins-titucin de una estructura burocrtica ad hoc,
deberemos contestar afir-mativamente. En cambio, si se es ms
estricto, exigiendo la realizacinefectiva de iniciativas
coordinadas, entonces slo una pequea partede la intervencin pblica
superar la prueba. La decisin de situarseentre estos dos extremos
no es slo un problema formal, sino que serelaciona con una serie de
opciones estratgicas para el desarrollo dela investigacin. La
frontera entre la ausencia y la existencia de una po-ltica pblica
constituye, en efecto, una zona extremadamente intere-sante, ya que
la elaboracin terica tambin nos permite decir algo so-bre las no
polticas, como indica implcitamente la definicin de DYE,segn el
cual todo lo que los Gobiernos deciden hacer o no hacer cons-tituye
una poltica pblica (DYE, 1975; tambin BACHRACH y BARATZ,1963).
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El estudio de las polticas pblicas 61
2. ORGENES Y DIFUSIN DE LOS ESTUDIOS DE POLICY
Las investigaciones efectuadas en torno a la formulacin,
adopcine implementacin de las polticas pblicas se han difundido de
formano homognea en las diversas tradiciones culturales. Los
Estados Uni-dos ostentan una clara primaca a este respecto, ya sea
en sentido cro-nolgico, habida cuenta de la nacionalidad de los
padres fundado-res de la disciplina, ya sea en sentido
cuantitativo, puesto que la granmayora de las investigaciones,
revistas y publicaciones ms significa-tivas, proceden todava de
dicho pas. Esta clara preponderancia hacondicionado especialmente
los lmites de las investigaciones empri-cas, ya que, como indica
HOGWWOD (1984, 27), los autores america-nos escriben, a menudo,
como si los Estados Unidos fueran el nicolugar del universo dotado
de polticas pblicas. En algunos pases eu-ropeos como la Gran
Bretaa, Alemania o Suecia, surgieron iniciativascientficas
explcitas en este campo. En Italia, el anlisis de las polti-cas
pblicas constituye una disciplina universitaria desde hace slo
po-cos aos.
El retraso con que este tipo de estudios aparece como sector de
in-vestigacin autnomo en los pases latinos respecto al mundo
anglosa-jn obedece quiz a una dificultad de lxico (VON BEYME, 1986,
541):como es sabido, en nuestro vocabulario existe un nico trmino
po-ltica para identificar, ya sea la actividad de ampliacin del
consensoy del poder por parte de un grupo, de un partido o de una
coalicin,ya sean las lneas de intervencin de los centros de decisin
pblicosen un determinado sector, como la educacin, la sanidad o la
defensa,mientras que la lengua inglesa dispone de dos expresiones
claramentediferenciadas, respectivamente, politics y policy.
Volviendo a los Estados Unidos, el desarrollo del estudio de las
po-lticas pblicas puede considerarse como el efecto directo del
enormecrecimiento que las ciencias sociales conocieron a partir de
los aosveinte con la consiguiente profundizacin de la reflexin
sobre el pa-pel de stas en la solucin de los grandes problemas que
conoce la so-ciedad. A partir de las iniciativas tomadas en
aquellos aos por CHAR-LES MERRIAM en la Universidad de Chicago para
relacionar ms estre-chamente la investigacin acadmica con los
problemas concretos degestin de la cosa pblica en la sociedad
industrial, en 1927 se tomla decisin de constituir un comit de
polticas pblicas en el seno dela American Political Science
Association; si bien la actividad de dichoorganismo fue mas bien
modesta, sta supuso sin embargo el inicio deuna tendencia destinada
a reforzarse en los aos siguientes (DALLMAYR,1986). Posteriormente,
la Gran Depresin, el New Deal y la segundaguerra mundial se
caracterizaron por la aparicin de grupos muy cua-
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62 Gloria Regonini
lificados.de investigadores activamente comprometidos en la
formula-cin de modelos para el anlisis de problemas tales como la
desocu-pacin, la marginacin en los barrios perifricos urbanos o la
pobrezaen las reas rurales.
Al final de los aos cuarenta, en el seno de la ciencia poltica
ame-ricana, aparecen dos tendencias que, por caminos diversos,
contribu-yen de hecho a consolidar el inters de los estudiosos por
las polticaspblicas. El primer grupo se muestra muy crtico con
respecto al plan-teamiento y a los resultados de la disciplina
oficial, considerada dema-siado acadmica y alejada de los problemas
reales de los ciudadanos,en nombre de una presunta asepsia que de
hecho rayara casi la indi-ferencia. Como remedio, este grupo
propone el desarrollo de un en-foque interdisciplinar de los
problemas sociales, una nueva orientacinen la seleccin de los temas
de investigacin al objeto de privilegiar elcriterio de la
relevancia social y la plena asuncin por parte del inves-tigador de
las responsabilidades civiles que de hecho le ataen.
Al mismo tiempo, otros grupos de estudiosos, movidos por
finali-dades ms tericas, siguiendo tambin la onda de la revolucin
com-portamentista, defienden la necesidad de perseguir un
conocimientoms realista y documentado de cmo se adoptan
efectivamente las de-cisiones pblicas mediante la deteccin y la
reconstruccin de los pro-cesos concretos de agregacin del consenso
y de gestin del poder.
3. LA ARTICULACIN INTERNA DE LOS POLICY STUDIES
De estos distintos intereses analticos se derivan las dos
grandesvas de investigacin que articulan los estudios sobre
polticas pbli-cas. La primera, caracterizada por finalidades ms
prescriptivas, ana-liza los procesos de formulacin y ejecucin de la
intervencin pblicaen clave diagnstico-teraputica, con el propsito
explcito de mejorarlos resultados. La segunda prevalentemente
positiva o explicativa, tien-de a reconstruir las modalidades de
los procesos de decisin, las ca-ractersticas de los actores
participantes y las relaciones entre las dis-tintas fases del
policy making al objeto de formular modelos ms rea-listas e
incisivos del modo de adopcin de las decisiones relativas a
laasignacin de valores en una sociedad. Esta ltima perspectiva,
resu-mida sintticamente por muchos autores como diferencia entre
cien-cia para el policy making y ciencia del policy making
(LASSWELL1951; DROR, 1971), se basa en la doble acepcin implcita
del trminode policy, a la vez una actividad finalizada que requiere
la valoracinde sus resultados en funcin de sus objetivos y un
proceso empricoque exige explicaciones en trminos de causas y
condiciones(SCHARPF, 1978a, 346).
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El estudio de las polticas pblicas 63
Junto a esta distincin centrada en las distintas finalidades que
losestudios de policy tratan de perseguir, es oportuno considerar
otro as-pecto basado en la diferencia entre dos grandes opciones
metodolgi-cas: dentro de este sector de la disciplina podemos
identificar, en efec-to, investigaciones que siguen un enfoque
prevalentemente inductivoy otras basadas, en cambio, en
demostraciones de tipo prevalentemen-te deductivo. Los autores que
adoptan este ltimo enfoque se refierenhabitualmente a la economa,
la ciencia social que, ms que cualquierotra, se propone seguir una
argumentacin lgica de tipo axiomticoo racional, en las que una
serie de afirmaciones muy elaboradas sobrelas elecciones de los
consumidores y los inversores en determinadas cir-cunstancias se
hacen derivar de algunas premisas relativamente simplessobre la
racionalidad de los actores y las condiciones que determinanel
funcionamiento correcto del mercado. Si bien resulta evidente
quenuestras dimensiones identifican continua, y no variables
dicotmicas,y aunque sea fcil demostrar que en cada proyecto
concreto de inves-tigacin confluyen objetivos y mtodos diversos, la
combinacin de losejes de estudio comentados genera cuatro polos que
en cierto modofacilitan la ubicacin de las distintas contribuciones
de los policy stu-dies, ya sea en relacin a las finalidades
(prevalentemente prescriptivaso prevalentemente explicativas); ya
sea respecto a la metodologa adop-tada (prevalentemente inductiva o
prevalentemente deductiva), ofre-cindonos las coordenadas
necesarias para dibujar un primer mapaorientativo en este sector
complejo, as como una primera delimitacinde las relaciones
existentes con las disciplinas contiguas.
En nuestro itinerario a travs del mencionado mapa,
considerare-mos, en primer lugar, los rasgos esenciales de los
estudios con finali-dades prescriptivas que adoptan metodologas de
tipo deductivo, de-dicando despus el espacio central de nuestra
exposicin a las inves-tigaciones que reivindican relaciones
explcitas con la ciencia poltica;como conclusin, aludiremos slo
brevemente a los anlisis referidosa mtodos deductivos con
pretensiones prevalentemente explicativas.
Teora de las organizaciones | FINALIDAD | Ciencia polticaCiencia
de la Administracin sociolgica
\ PRESCRIPTIVA DESCRIPTIVA Sr ,
INDUCTIVO Estudio de la implementacin Estudio del policy
making
Incrementalismo
, Nueva| MTODO I I Ciencia de las polticas Estudio del output '
< economa
poltica
DEDUCTIVO i Anlisis de las polticas Anlisis racionales del
policy makingI 1
Ciencias del management Public choiceeconoma del bienestar teora
de juegos
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64 Gloria Regonini
4. LA POLICY ANALYS1S
El hecho de iniciar la exploracin del cuadro anterior a partir
delngulo inferior izquierdo implica en cierto modo un
reconocimientodel papel que la economa ha desempeado histrica y
analticamenteen el inicio de los estudios de policy, en particular
gracias a la econo-ma del bienestar y a la ciencia de las finanzas.
Esta es sin duda algunala ciencia social que antes que cualquier
otra ha tratado de dar una res-puesta rigurosa al problema de la
valoracin de la intervencin pbli-ca como va alternativa al mercado
en la asignacin de los bienes. Comoes sabido, alrededor de este
problema se ha desarrollado la parte nor-mativa de la ciencia
econmica, sobre todo a travs de las elaboracio-nes tendentes a
integrar el concepto paretiano de eficiencia, conside-rando como ms
bien restrictivo y fuertemente orientado a favor delstatus quo,
puesto que atribuye un poder de veto a cualquier individuoque se
considere penalizado por las elecciones colectivas.
El resultado ms consistente de esta lnea de investigacin se
hallaconstituido por el concepto de funcin del bienestar social
formuladopor BERGSON y SAMUELSON, mediante el cual se prev la
posibilidad deagregar las distintas funciones del bienestar
individual de los miem-bros de una sociedad dentro de una funcin
nica, capaz de ser asu-mida como punto de referencia por la
autoridad pblica para valorarlas distintas propuestas de
intervencin estatal, favoreciendo las que in-crementan el bienestar
colectivo y eliminando las que lo reducen.
Adems de estas temticas, nuestro primer cuadrante recoge las
su-gerencias metodolgicas de las ciencias del management y en
especialdel anlisis de sistemas, gracias a las cuales las
decisiones en materiade policy se equiparan a la bsqueda de la
solucin ms racional deun problema, es decir, las situaciones en las
que la correcin del re-sultado final depende de la adopcin de
procedimientos concretos:partiendo de la delimitacin exacta del
tema planteado y de los obje-tivos que se pretende alcanzar se
trata de construir un modelo suscep-tible de ofrecer una
representacin adecuada del sistema en el que sequiere intervenir
con indicacin puntual de las variables ms significa-tivas y de las
relaciones que las unen. Una vez establecidas la natura-leza y la
suma de los recursos disponibles, las tcnicas de
optimizacinpermiten seleccionar las estrategias ms indicadas para
la obtencindel resultado deseado, obteniendo el mximo de beneficios
con los m-nimos costes (BACKOFF y MITNICK, 1986; DUNN, 1981).
Generalmente, la aplicacin de estos modelos conceptuales a las
po-lticas pblicas recibe el nombre de rational policy analysis o,
simple-mente, de policy analysis. El objetivo de estos estudios
consiste en in-vestigar la naturaleza, las causas y los efectos de
las distintas alternati-
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El estudio de las polticas pblicas 65
vas disponibles para la solucin de un problema de policy, con el
finexplcito de influenciar de forma ms o menos directa el proceso
deseleccin de las alternativas.
5. LAS POLICY SCIENCES
Paralelamente a la consolidacin de las tcnicas para el policy
analy-sis se han desarrollado otros temas de investigacin que
indican unamenor confianza en las posibilidades de plantear el
estudio de las po-lticas pblicas con arreglo a criterios deductivos
racionales, mostran-do fuertes dudas en cuanto a la incidencia
prctica de este tipo de diag-nstico. Los trabajos que se autositan
en el seno de las policy sciencesocupan, por as decirlo, una
posicin intermedia. Esta denominacinidentifica no slo un enfoque
metodolgico especfico, sino un verda-dero movimiento cuyas races
histricas se encuentran en el crecienteinters por las polticas
pblicas que, a finales de los aos cuarenta, semanifestaba en el
seno de la ciencia poltica americana. Sus defenso-res, si bien se
identifican con muchos de los objetivos y las tcnicasde las
ciencias del management, tambin se distancian de stas debidoaun
mayor convencimiento de los lmites de dicho planteamiento y auna
percepcin ms clara de la especificidad de los procesos deciso-rios
cuando estn en juego las poltica pblicas (LASSWELL y
LERNER,1951).
Esta ambigedad tambin se halla presente en la compleja
aporta-cin intelectual del principal exponente de dicho enfoque,
HaroldLASSWELL, ora ferviente creyente en el progreso tecnolgico,
ora crti-co severo de las bases ideolgicas del saber cientfico,
valedor conven-cido de la intrnseca inspiracin democrtica de las
policy sciences, perotambin defensor de una separacin estricta
entre hechos y valores, sos-tenedor del anlisis racional de los
problemas de policy y, al mismotiempo, preocupado por las escasas
posibilidades de aplicacin prc-tica de las opciones sugeridas por
el investigador. La reflexin sobrelos problemas planteados por la
transformacin de las indicaciones delpolicy analyst en actos
polticos concretos constituye precisamente laaportacin ms original
de este enfoque al conocimiento de las polti-cas pblicas. Conocido
como Knowledge utilization, este tipo de estu-dios afronta
explcitamente temas como la determinacin de las con-diciones que
favorecen o dificultan la aceptacin de los diagnsticosformulados
por los tcnicos, los criterios deontolgicos a los que estosltimos
deben atenerse cuando se les pide la valoracin de polticas cu-yos
objetivos no comparten, o el eventual derecho/deber de defenderlas
soluciones tcnicamente mejores, recurriendo si es necesario a
in-formar a la opinin pblica (MAC RAE, 1977).
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66 Gloria Kegonini
Como es fcil de suponer, este tipo de enfoque lleva
inmediata-mente al investigador a plantearse preguntas complejas
sobre los pro-blemas derivados de la utilizacin de las ciencias
sociales y sobre la re-lacin entre poder y saber, preguntas que se
hallan en las antpodasde la inicial inspiracin tecnocrtica del
policy analysis, y que en algu-nos aspectos establecen puntos de
contacto con las teoras anti o postpositivistas, como demuestran
las frecuentes alusiones a la teora crti-ca del conocimiento y a la
hermenutica (DROR, 1983; DALLMAYR,1986).
6. EL INCREMENTALISMO
Las crticas al anlisis de las polticas pblicas estructuradas en
basea los modelos de rational problem solving han alcanzado una
consis-tencia y un radicalismo fuera de toda duda en el seno de un
sector deinvestigacin desarrollado al final de los aos cincuenta,
precisamentepara reivindicar un conocimiento ms realista, basado en
datos emp-ricos, del modo con que se adoptan efectivamente las
decisiones depolycy: nos referimos al conjunto de aportaciones
englobables en elconcepto de incrementalismo.
Este enfoque, fortalecido a raz de algunos fracasos evidentes de
in-novaciones basadas en el anlisis coste-beneficio o en otros
mtodosde programacin, asume como punto de partida la reflexin sobre
es-tos fracasos considerados, no como simples consecuencias de
circuns-tancias desfavorables, sino como la demostracin de una
rotunda faltade comprensin de los procesos reales mediante los
cuales se formu-lan y se adoptan las polticas pblicas (WlLDAVSKY,
1970).
El enfoque resultante de este tipo de consideraciones mantiene
re-laciones estrechas con las nuevas tendencias surgidas de la
teora delas organizaciones, especialmente gracias a la aportacin de
autorescomo SIMN, THOMPSON, LANDAU. LOS conceptos bsicos de esta
ela-boracin subrayan la complejidad de las relaciones
organizativas, lascondiciones de incertidumbre en que se adoptan
gran parte de las de-cisiones y la importancia de la capacidad de
aprendizaje continuo. Caberecordar, sin embargo, que los
especialistas que se ocupan de polticaspblicas no se limitan a una
aplicacin mecnica de estos esquemas,sino que a su vez exportan
ideas, ejerciendo una influencia en las dis-ciplinas conexas, como
demuestra la estatura intelectual de investiga-dores COmo LlNDBLOM
y WlLDAVSKY.
Dicho enfoque reivindica una doble superioridad: en el plano
des-criptivo, por el mayor realismo con que se analizan los
procesos deadopcin de las polticas pblicas; en el plano
prescriptivo, porque lle-vando al nivel de conocimiento y de
dignidad cientfica las estrategias
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El estudio de las polticas pblicas 67
seguidas por los autores, pueden evitarse los errores y las
frustracionesa que conducen los enfoques racionales o sinpticos.
Para LINDBLOM,en efecto, la nica forma incisiva de policy analysis
es la que consigueinferirse en los juegos que de hecho practican
los policy makers cuan-do comparan y ajustan sus preferencias en un
riguroso proceso de in-teraccin social. Slo el proceso poltico, con
sus negociaciones, sus pa-gos laterales, sus aplazamientos, puede
aspirar a resolver o, por lo me-nos, atenuar los conflictos de
intereses implcitos en cada eleccin p-blica de una cierta
relevancia. La superioridad del partisan mutual ad-justment (ajuste
partidista mutuo) reside, en efecto, en la constatacinde que los
distintos actores consiguen soluciones asignativas ms
satis-factorias o menos arriesgadas, adoptando precisamente una
actitud dereivindicacin de sus propios intereses, en lugar de
preseguir la reali-zacin del inters general (LINDBLOM, 19792).
Si ello es cierto, el papel del analista de polticas pblicas
sufre unarevisin radical: su trabajo reviste, en efecto, aspectos
prcticamenteartesanales (MAJONE, 1980; WILDAVSKY, 1979), ya que
requiere unasensibilidad especial para intuir los lmites y las
potencialidades deagregacin del consenso de las propuestas en
juego.
Por otra parte, las fases mismas del anlisis resultan
trastocadaspuesto que, al contrario de cuanto sostienen los autores
del rationalpro-blem solving (solucin racional de los problemas),
el significado exac-to del problema que se pretende resolver se
revela nicamente al finaldel proceso decisorio y no al comienzo
(LINDBLOM, 1959, 86; SIMN,1966, 19; WILDAVSKY, 1979; MARCH y OLSEN,
1976). Su planteamien-to no constituye pues un hecho meramente
tcnico, sino que represen-ta la verdadera puesta en juego, ya que
la relevancia de los recursosque los distintos actores pueden
acreditar depende de sta. Como afir-ma SCHATTSCHNEIDER (1960, 68)
en una observacin a menudo citadala definicin de las alternativas
es el instrumento supremo del poder.
Por ello, la estrategia menos costosa de aproximacin a la
esenciade un problema de policy consiste en el recurso al
disjointed incremen-talism, es decir a la valoracin de las
soluciones previamente adopta-das, modificndolas parcialmente slo
en la medida en que su inope-rancia resulta evidente. Este modo de
proceder presenta tambin laventaja de comportar una reduccin
drstica de las informaciones ne-cesarias, permitiendo un ajuste
continuo de las finalidades a los medios.
7. LOS ESTUDIOS SOBRE IMPLEMENTACION
El desarrollo lgico de las crticas al rational problem solving
for-muladas por el incrementalismo consiste en cuestionar de forma
casiprovocatoria la divisin en fases: en efecto, los estudios sobre
imple-
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mentacin no parten de la deteccin exacta del problema, sino del
exa-men de las respuestas especficas. Aparece as en el primer plano
lafase ms oscura y confusa del policy making, aqulla en la que por
ra-zones en gran parte inevitables, los actores actan claramente al
mar-gen del modelo racional. De hecho, no existe ninguna
alternativa sus-ceptible de prever de forma minuciosa todas las
eventualidades quepueden presentarse durante las fases de ejecucin:
la imprecisin o lasdesviacin con respecto al proyecto original
constituyen en cierta me-dida algo fisiolgico. Por otra parte, los
conflictos pocas veces quedandefinitivamente resueltos durante la
fase de decisin por lo que tien-den a reaparecer continuamente, si
bien bajo formas distintas. Por l-timo, y debido a que los
objetivos declarados de muchas polticas p-blicas son extremadamente
ambiciosos, las competencias resultan ine-vitablemente inadecuadas
y los recursos insuficientes (BARDACH, 1977;BARRETT y HILL, 1984;
HANF y TOONEN, 1985).
Sin duda alguna, tanto la teora de las organizaciones como la
cien-cia de la administracin han inspirado en buena medida los
estudiossobre implementacin. A este respecto cabe recordar no
obstante que,si bien stos comparten con la ltima disciplina el
supuesto de que elncleo central del proceso de gobierno se
encuentra en su gestin ad-ministrativa concreta quiz ms que en la
fase de adopcin de una po-ltica pblica, tambin se distancian, de
forma a veces polmica, delplantemamiento tradicional de dichos
estudios al denunciar la insufi-ciencia de la distincin entre
decisin poltica y ejecucin burocrtica,considerando la totalidad del
proceso de aprobacin e implementacinde una poltica como una cadena
ininterrumpida de decisiones, en laque el grado de discrecionalidad
de los actores puede ser incluso mselevado en las ltimas fases que
en las primeras.
La aportacin de WILDAVSKY se sita en esta perspectiva. Para
esteautor, la redifinicin de los objetivos es un hecho normal,
fisiolgicoe incluso una alternativa vlida al fracaso total cuando
los objetivos ini-ciales se revelan claramente alejados del espacio
de intervencin rea-lista de una administracin. Esta situacin
corresponde a muchas po-lticas sociales cuyo xito exigira modificar
ntegramente algunos com-portamientos muy arraigados en determinados
grupos o individuos.Basta pensar, por ejemplo, en la relacin entre
salud y hbitos de vida.
Adems de estas tensiones, generadas por la inseguridad de los
ob-jetivos, las polticas pblicas se ven cada vez ms obligadas a
afrontardificultades que no nacen de factores exgenos, como la
hostilidad delambiente o la limitacin de los recursos econmicos,
sino de la inter-ferencia de otras polticas pblicas que reducen el
margen de accinde las primeras. En efecto, con arreglo a la ley de
las amplias solu-ciones (WILDAVSKY, 1979, 63), cuanto mayores son
los problemas quese intenta resolver, mayores son las
probabilidades de que la solucin
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El estudio de las polticas pblicas 69
adoptada acabe interfiriendo con otras polticas, lo cual da
lugar a nue-vos problemas, generndose un proceso de previsin de
intervencio-nes cuyo nico objeto consiste en atenuar las
contradicciones surgidasde las anteriores.
8. EL ESTUDIO DEL POLICY MAKING
Consideramos ahora de modo ms directo las aportaciones que
gi-ran en torno al tercer polo, puesto que adoptan un mtodo
prevalen-temente inductivo y se plantean finalidades especficas con
objeto deprofundizar la comprensin de las modalidades concretas,
mediantelas cuales se seleccionan y se ejecutan las polticas
pblicas. Como yahemos anticipado, a esta seccin le dedicamos una
atencin particularpor tratarse de las investigaciones que mantienen
los lazos ms estre-chos con la ciencia poltica. Si bien puede
afirmarse que, desde sus or-genes, dicha disciplina ha centrado
implcitamente su atencin en loque los gobiernos hacen (GRUMM,
1975), sin embargo, slo en los l-timos aos dicho inters ha generado
estudios que, gracias a un mayorconocimiento metodolgico, superan
tanto el riesgo de las generalida-des implcito en las reflexiones
sobre las actividades del Estado,cuanto el mero intento descriptivo
de las reconstrucciones histricaspuntuales.
Desde 1967, cuando por vez primera se form un grupo de
trabajosobre public policy en un congreso de la American Political
Science As-sociation, este tipo de enfoque ha experimentado un
desarrollo ex-traordinario tanto en los centros de investigacin
privados o semip-blicos como en las universidades, donde la
multiplicacin de los cur-sos, escuelas, revistas y congresos ha
contribuido definitivamente a laafirmacin de estas nuevas materias
en el mbito de la ciencia poltica.La enorme difusin alcanzada ha
llegado incluso a levantar recelos en-tre algunos de los padres
fundadores de la disciplina, quienes ven eneste xito estrepitoso el
peligro de que personas incompetentes e in-cluso charlatanes (DROR,
1983, 44) puedan aprovecharse de una nue-va y atrayente etiqueta
para legitimar de algn modo viejos enfoquese investigaciones
superficiales.
Aunque la demanda de mayor realismo y mejor documentacin enel
anlisis de lo que realizan las instituciones pblicas tenga races
le-janas reconocibles en la escasa atraccin ejercida en los aos
sesentapor las categoras ideolgico-polticas en la comprensin de los
fen-menos sociales, en el campo especfico de la ciencia poltica, el
origende dicho inters quiz puede vincularse a una serie de temas
suscita-dos por algunos grupos de investigacin en los aos
inmediatamenteprecedentes. Nos referimos en primer lugar a los
estudios preferente-
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70 Gloria Regonini
mente dedicados a explicar la variacin (en el tiempo o el
espacio) delas decisiones de policy adoptadas por los gobiernos. El
enfoque sist-mico, que identifica el centro del proceso poltico con
la fase de trans-formacin de los inputs en outputs, llev a los
estudiosos a indagar elpoder explicativo de las variables que se
refieren a los aspectos carac-tersticos de las organizaciones
polticas y de los aparatos instituciona-les (caractersticas de los
partidos, grado de centralizacin, composi-cin y estabilidad de los
gobiernos, etc.) frente a aqullas que descri-ben el ambiente
socioeconmico en que opera el sistema (renta per c-pita, nivel de
industrializacin, grado de instruccin, etc.). La
variabledependiente se identifica a menudo con los datos
cuantitativos relati-vos a la evolucin del gasto en los distintos
sectores de intervencinpblica, haciendo depender la verificacin de
la hiptesis de la inten-sidad de las correlaciones surgidas de las
elaboraciones estadsticas.
Entre las variables polticas que se someten ms a menudo a
lascomprobaciones de los output studies figuran las que describen
la orien-tacin poltico-ideolgica de los gobiernos, clasificados en
funcin decategoras como derecha/izquierda, progresista/conservador,
pro-tra-bajo/pro-capital, etc.
Las preocupaciones que inspiran este tipo de investigaciones
pue-den resumirse en la ya clsica pregunta importa la poltica?
(Does po-litics matter?) (SHARPE y NEWTON, 1984; CASTLES y
MCKINLAY, 1979).Las primeras elaboraciones estadsticas, realizadas
al inicio de los aossesenta con resultados contradictorios, ofrecan
respuestas ambiguas.As, por ejemplo, las investigaciones
cuantitativas relativas al gasto p-blico y a su asignacin a los
distintos mbitos de la intervencin esta-tal (defensa y orden pblico
versus welfar) indicaban que otras varia-bles, ligadas al
desarrollo demogrfico, econmico y social de una na-cin, disponan de
un poder explicativo ms amplio (DYE, 1966; Wl-LENSKY, 1975).
Actualmente, la investigacin sobre las relaciones entre las
caracte-rsticas polticas de los gobiernos y sus opciones
macroeconmicas tien-de a distanciarse del campo de los policy
studies para constituir el seg-mento ms importante de un nuevo
sector de estudio: la nueva pol-tica econmica (neto political
economy). Los investigadores dedicadosal estudio de las polticas
pblicas han criticado duramente el plantea-miento de este tipo de
anlisis, acusndolo de manifestar un intersslo aparente por las
policies, por su ignorancia de algunos aspectosesenciales como las
modalidades concretas de aprobacin, el gradoefectivo de
implementacin o el grado de satisfacin de los destinata-rios (VAN
DYKE, 1968).
El segundo campo de estudio relevante se halla constituido por
lasinvestigaciones tendentes a identificar las redes de actores ms
signifi-cativos y evaluar su grado respectivo de influencia en los
procesos pre-
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El estudio de las polticas pblicas 71
vios a la adopcin de algunas decisiones pblicas importantes.
Anima-das por una clara actitud antisinptica, dichas
investigaciones tiendena valorar la importancia del anlisis
contextual y del estudio de casos.Ante todo, y en estrecha
consonancia con las teoras pluralistas, mu-chas investigaciones
empricas han ofrecido una reconstruccin de losmecanismos de
negociacin y adaptacin recproca entre los distintosgrupos de
intereses, verificando la estructura de las interacciones don-de
stas se hacen ms evidentes y accesibles: en las decisiones de
po-licy adoptadas por los gobiernos locales (DAHL, 1961a; CLARK,
1968).Al propio tiempo, algunas reconstrucciones histricas
minuciosas delos grandes programas de intervencin pblica,
especialmente en el sec-tor del Welfare, han enriquecido el cuadro
de las variables relevantes,revelando la importancia de factores
como la cultura y la disponibili-dad para la innovacin de los
funcionarios administrativos o la activi-dad de organizaciones
religiosas y humanitarias (BURNS, 1953; HECLO,1972).
El tercer factor que cabe mencionar no constituye slo un campode
investigacin, sino un verdadero movimiento, basado en la afirma-cin
del criterio de la relevancia social en la definicin de las
priori-dades de estudio para el politlogo (GARSON, 1986, 14). Dicha
tenden-cia, consolidada al final de los aos cuarenta, en
coincidencia con laagudizacin de tensiones polticas y sociales
profundas en el seno delos Estados Unidos, se esforzaba por situar
en el centro de la investi-gacin los grandes problemas de la
pobreza, la discriminacin racial yla violencia, reivindicando el
derecho-deber del politlogo a un mayorcompromiso civil. Sus
defensores insistan en la urgencia de superar elparadigma
comportamentista, considerado responsable de la acepta-cin de la
imagen consolatoria de la poltica ofrecida por el pluralis-mo, con
sus referencias a la libertad de competencia entre intereses yal
juego de interdependencias entre los distintos grupos sociales. A
pe-sar de las duras polmicas de aquellos aos, cabe reconocer que la
re-lacin existente entre el comportamentismo y el estudio de las
polti-cas pblicas no ha llevado a la ruptura, sino a una
controversia per-manente (VON BEYME, 1986, 544). El criterio mismo
de la relevanciano es extrao a dicho enfoque, puesto que, como
indica GRUMM (1975,441), el impacto de las polticas pblicas en los
individuos y los gru-pos es un dato poltico como pueda serlo el
impacto de los individuosy los grupos en las polticas pblicas. De
hecho, el reconocimiento msimportante del derecho de ciudadana de
los estudios policy orienteden el seno de la ciencia poltica se
debe al mismo DAVID EASTON (1969),con el famoso discurso titulado
La nueva revolucin en la cienciapoltica.
Para no convertirse en un mero ejercicio descriptivo, los
estudiosque giran en torno al tercer polo de nuestro mapa requieren
la cons-
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72 Gloria Regonini
truccin y utilizacin de instrumentos analticos precisos capaces
deorientar la recogida y la utilizacin de los datos.
Que se trate de reconstruir un caso especfico o, a mayor
abunda-miento, de comparar las polticas que se desarrollan en el
tiempo y enel espacio, lo esencial es disponer de modelos o, al
menos, de concep-tos, imgenes o metforas (KAPLAN, 1964, 265),
capaces de superar lasingularidad de una situacin especfica al
objeto de analizarla en suselementos constitutivos y establecer
comparaciones, dirigiendo el an-lisis hacia una mejor comprensin
del modo de adopcin de las deci-siones pblicas.
A nuestros efectos, agruparemos dichos instrumentos
conceptualesen cinco grandes categoras analticas, cuyas
posibilidades de combi-nacin reflejan la variedad de procesos
concretos de formulacin y eje-cucin de las polticas pblicas:
las caractersticas de los actores ms influyentes y frecuentes;
el estilo de los procesos decisorios; la dinmica que caracteriza
las distintas fases en que se articula
el ciclo de vida de una policy; la estructura de los problemas
en juego; las reglas del juego.
9. LOS ACTORES
Para simplificar nuestra exposicin, agruparemos las distintas
im-genes elaboradas para describir las relaciones entre los actores
en dosgrandes apartados: las imgenes monocntricas y las
policntricas.En el primer grupo se incluyen todos los modelos
basados en la posi-bilidad de indicar una categora dominante de
policy makers, pertene-cientes a la clase poltica, a las
organizaciones de intereses o a la bu-rocracia. As, por ejemplo,
los autores que utilizan el concepto de partygovernment pretenden
subrayar el papel crucial efectivamente desem-peado por los
partidos en la seleccin y aplicacin de las polticaspblicas.
Debido a su fuerte legitimacin con respecto a las siguientes,
estaprimera imagen monocntrica de las relaciones entre los actores
me-rece una especial atencin, ya que se halla estrechamente ligada
a lasteoras normativas de la democracia, segn las cuales las
decisiones p-blicas esenciales han de corresponder a polticos
electos en libre com-petencia por ciudadanos informados sobre las
distintas alternativas pro-puestas. Con arreglo al plazo de mandato
establecido los policy makersseleccionados debern responder a los
pocos aos ante el electoradode la correspondencia efectiva entre
las decisiones adoptadas y las pre-ferencias ciudadanas
(SCHATTSCHNEIDER, 1948; CASTLES y WILDEN-
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El estudio de las polticas pblicas 73
MANN, 1986). En el contexto italiano, la fuerte connotacin
valorativade dicho concepto tiende, en cambio, a asumir a menudo un
sentidonegativo, ya que muchos autores identifican su significado
con el departitocracia.
Al margen de estas acepciones explcitamente normativas, el
con-cepto de gobierno de partido ha sido utilizado tambin con
finali-dades explicativas, admitiendo la posibilidad de que dentro
de los mis-mos regmenes democrticos occidentales, en algunos pases,
el papelde los partidos en la seleccin de las polticas pblicas sea
absoluta-mente preponderante, mientras que en otros aparece mucho
ms ate-nuado, sin que ello signifique poner en duda su naturaleza
democr-tica (ROSE, 1974; KATZ, 1986). En este contexto, el problema
de la exis-tencia o no de relaciones entre los actores encuadrables
en el conceptode party government es una cuestin meramente emprica,
cuya acla-racin exige verificar la consistencia de algunos
indicadores como ladifusin de las decisiones de voto basadas en
programas concretos delos partidos, la coherencia sustancial de los
polticos electos respectoa los programas presentados, la designacin
y cualificacin poltica delos principales colaboradores de los
ministros y parlamentarios, la au-tonoma y la fuerza de los
aparatos de que disponen los partidos paracontrolar los principales
sectores de la intervencin pblica, el gradode colegialidad de las
decisiones gubernamentales y el control de la ma-yora sobre la lite
burocrtica. El cumplimiento de estas condicionesexige una elevada
cohesin interna del partido o partidos que apoyanal gobierno al
objeto de reducir al mnimo las posibilidades de con-flicto
intrapartidista o intragubernamental, mientras que las situacio-nes
de confrontacin son claras y frecuentes en las relaciones entre
ma-yora y oposicin.
Las interpretaciones que acentan la relevancia de los partidos
enel policy making son puestas en entredicho por modelos que
acentanel papel preponderante de otras categoras de actores.
Algunos auto-res (COBB, Ross y Ross, 1976) han evidenciado, en
efecto, el papel delos dirigentes burocrticos, no slo en la fase de
aplicacin de las de-cisiones de policy, sino incluso en la fase de
configuracin de las dis-tintas alternativas posibles y en la de
agregacin del consenso en tornoa algunas de stas, es decir, en
momentos que los modelos ms refi-nados sobre funcionamiento del
sistema poltico consideran como per-tenecientes a los partidos. Los
aspectos definitorios del bureaucraticgovernment se manifiestan a
travs del elevado grado de autonona delaparato administrativo en la
determinacin de los aspectos ms rele-vantes de su propia
organizacin, como el control sobre el acceso y laspromociones, la
defensa de los estndares de profesionalidad y presti-gio social, y
en la existencia de fuertes asociaciones profesionales o
pa-rasindicales capaces de actuar como centros autnomos de
elaboracin
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74 Gloria Kegonini
y difusin de determinadas alternativas de policy (PETERS, 1985;
LE-WIS, 1980; PAGE, 1985). Las opiniones provenientes de dichos
mbitosestn destinadas a condicionar, de hecho, las elecciones
formales delos rganos de gobierno, puesto que el burcrata posee un
recurso es-pecfico de gran peso durante la fase de formulacin de
las distintaspropuestas: su reconocida competencia en la definicin
de lo que esfactible y de los costes correspondientes.
Algunos autores detectan en el gobierno de los burcratas una
ten-dencia general susceptible de implicar a todas las democracias
occi-dentales. Las razones profundas de esta evolucin residen en la
am-pliacin del mbito y la mayor complejidad de la intervencin
pblica.Sectores como el medio ambiente, la sanidad o el mercado del
trabajo,anteriormente regulados por decisiones individuales, son
objeto en laactualidad de iniciativas estatales cuya gestin exige
dos capacidadesaparentemente contradictorias: por un lado, la
utilizacin de grandesconocimientos tcnicos; por el otro, la
disponibilidad para negociar afondo con las empresas privadas y las
organizaciones de intereses. Enambos frentes las burocracias
pblicas dispondran de mayores cre-denciales respecto los dirigentes
de los partidos por un doble motivo:su seleccin con arreglo a
criterios profesionales y su libertad respectoa las obligaciones de
coherencia ideolgica y publicidad que condicio-nan las decisiones
de los polticos sometidos al juicio peridico delelectorado.
Los planteamientos que enfatizan el papel de los actores
dotadosde poderes formales, institucionales, como los polticos o
los burcra-tas, han sido criticados a partir de enfoques que
subrayan, al contra-rio, la relevancia analtica de la dislocacin de
los intereses en juego yde sus expresiones organizativas para una
comprensin realista del po-licy making. Como es sabido, las fuentes
de inspiracin ms antiguasde dichos planteamientos pueden
localizarse tanto en la concepcinmarxista de la poltica como en el
anlisis del proceso de gobierno rea-lizado por BENTLY (1908), en
contraste con el formalismo de los estu-dios politolgicos
americanos del siglo pasado. Sin embargo, el de-sarrollo de las
investigaciones empricas estimuladas por las teoras plu-ralistas,
sobre todo en los aos cincuenta y sesenta, abrir las puertasa la
posibilidad de reconstruir procesos decisorios complejos,
asumien-do como punto de observacin las estrategias de grandes y
pequeosgrupos de presin empeados en inclinar a su favor las
decisionespblicas.
En aos ms recientes, la atencin renovada por las formas que
asu-me la representacin de intereses, especialmente en los pases
euro-peos, se identifica con el neocorporativismo. Como es sabido,
dichoconcepto es utilizado por los distintos autores con acepciones
diversas(CAWSON, 1978; LEHMBRUCH y SCHMITTER, 1982; MARAFFI, 1981),
ha-
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El estudio de las polticas pblicas 15
ciendo ms compleja su inclusin en nuestra tipologa. En la
medidaen que dichos estudios centran su atencin en las iniciativas
de las gran-des asociaciones, sus recursos y estrategias, y sus
relaciones recprocascomo variables necesarias y suficientes para el
anlisis del policy ma-king (presuponiendo obviamente, aunque slo de
modo genrico e in-directo, las modalidades de interaccin con otras
categoras de policymakers, como los polticos y los burcratas) los
incluimos en el mbitode las imgenes monocntricas. Por el contrario,
en la medida en quedichas investigaciones giran en torno a modelos
especficos de interac-cin entre representantes de los intereses
organizados y otras catego-ras de actores polticos (comisiones
parlamentarias, ejecutivos en tan-to que entes colegiales,
ministros, etc.) o burcratas (altos funciona-rios, implementadores
con cualificaciones profesionales especficas, bu-rocracia de a pie,
etc.) sus resultados se incluyen en las imgenes po-licntricas del
policy making.
Volviendo a los elementos que caracterizan los anlisis
claramentebasados en el papel de las organizaciones de intereses,
conviene subra-yar la relevancia de una serie de indicadores ms
especficos, como porejemplo:
a) Una intensa activida de lobby, directamente ejercida sobre
loslegisladores mediante la presentacin de documentos e
investigacio-nes, la promocin de campaas de opinin, la promesa de
apoyos elec-torales y de financiacin.
b) La vinculacin estable y estrecha con algunos partidos
polti-cos con objeto de condicionar desde la fase de preparacin las
distin-tas propuestas relativas a un determinado sector.
c) La negociacin explcita y directa de medidas especficas porlos
representantes polticos del ejecutivo.
d) La participacin habitual de una agencia de manera informalo
institucionalizada en la actividad consultiva de algn tipo de
conse-jo, comit, comisin.
Sin embargo, las imgenes que subrayan la relevancia
fundamentalde las organizaciones de intereses en el policy making
no se limitan aenfatizar su papel en la fase de formulacin y
aprobacin, sino que tien-den a evidenciar sus funciones a lo largo
de todo el ciclo de vida deuna poltica: cabe recordar que, a
menudo, la fase de implementacintopara con enormes dificultades sin
una implicacin activa de las or-ganizaciones interesadas,
incluyendo su participacin en el recorda-torio de las decisiones a
los destinatarios finales (RICHARDSON y JOR-DAN, 1979; NAVARRO,
1984).
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76 Gloria Regonini
10. LAS IMGENES POLICENTRJCAS
Nos proponemos examinar ahora algunas metforas ms complejasdel
tipo de relaciones que condicionan el policy making. Estas'se
ca-racterizan por la desconfianza en la posibilidad y utilidad de
identifi-car una categora de actores dominantes y, al mismo tiempo,
por el in-ters en reconstruir las interacciones entre sujetos
dotados de papelesy de legitimaciones distintas. Como ya se ha
indicado, las imgenes ba-sadas en el intercambio neocorporatista
constituyen una de las supe-raciones ms populares de los modelos
monocntricos. A travs deeste concepto se pretende normalmente
llamar la atencin del obser-vador sobre la relevancia de los ciclos
de negociaciones entre el go-bierno que, a pesar de delegar dicha
responsabilidad en algunos mi-nistros, apoya de forma colegiada las
posiciones de stos y las gran-des organizaciones de intereses
econmicos, principalmente los sindi-catos y las asociaciones
empresariales (SCHMITTER y LEHMBRUCH, 1979).Esta imagen del policy
making parece especialmente indicada para des-cribir las
modalidades de gestin de las principales polticas econmi-cas en
algunos pases europeos (Austria, Suecia, Noruega): control delos
precios y los salarios, fomento de la ocupacin, polticas de
renta,reconversin industrial, polticas sociales, etc. Mediante
estos procesosde decisin conjunta de los que los Parlamentos suelen
quedar margi-nados, las fuerzas gobernantes tratan de evitar la
generalizacin de losconflictos sociales, asegurndose la colaboracin
de estas potentes ma-quinarias organizativas en la fase de
implementacin de las medidas.A su vez, las grandes asociaciones de
trabajadores y empresarios pue-den presumir, en cierta medida, de
un reconocimiento pblico que lesprotege de posibles crticas a su
falta de representatividad, obteniendoadems en algunos casos
recursos ms tangibles bajo forma de finan-ciacin de determinadas
actividades, como la realizacin de cursos deformacin o la
contratacin de observadores del mercado del trabajo.
En cambio, la metfora de los tringulos de hierro ha sido
elabo-rada sobre todo en relacin al policy making americano
precisamentepara describir la red tupida de contactos que
normalmente se estable-cen entre los dirigentes burocrticos
responsables de un determinadosector, la comisin parlamentaria con
competencias especficas en lamisma materia y las organizaciones
representativas de los intereses im-plicados (FREEMAN, 1965; JORDN,
1981; MCCORNICK y TOLLISON,1981). El tipo de relaciones que se
consolidan entre estas tres catego-ras de actores no implica, como
en el modelo neocorporativo, un in-tercambio de recursos
polticamente cruciales, sino ms bien la instau-racin de una serie
de atenciones y de favores de conveniencia mutua.En efecto, de las
investigaciones realizadas en los Estados Unidos se
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El estudio de las polticas pblicas 11
desprende que los responsables administrativos son especialmente
sen-sibles a una rpida implementacin de las medidas de su
competenciaen los colegios electorales de los parlamentarios
miembros de las co-misiones que deciden el volumen de los recursos
y la amplitud de lascompetencias que debern gestionar. A su vez,
los parlamentarios tien-den a producir una legislacin favorable a
las organizaciones de inte-reses, que pueden devolver el favor
financiando sus campaas electo-rales o, en cualquier caso,
influenciando paquetes de votos consisten-tes. Por ltimo, los
representantes de dichas asociaciones tratan demantener buenas
relaciones con la Administracin, garantizando sucooperacin con los
funcionarios durante la fase de implementacin o,incluso, bienes ms
privados, como dictmenes lucrativos o contratosprestigiosos, a
cambio de facilitar el acceso de sus socios a los benefi-cios
previstos por las medidas legislativas. La fuerza centrpeta que
con-tribuye a mantener la cohesin del flujo de relaciones reside en
el in-ters comn en defender e incrementar la suma de los recursos
(fon-dos, iniciativas, personal, etc.) destinados a un mbito
concreto de laintervencin pblica.
Por otra parte, este mismo tipo de inters sirve de fundamento
alas dems imgenes policntricas de las relaciones entre policy
makers,imgenes que se distinguen no obstante de las precedentes por
un me-nor determinismo y por un ms amplio espectro de las categoras
con-sideradas (BRINTON MILWARD y WAMSLEY, 1984; BEER, 1977). As,
porejemplo, el concepto de policy community incluye, adems de los
bu-rcratas, legisladores y representantes de intereses, otras
figuras socia-les, como los expertos de un determinado sector y los
periodistas o ma-gistrados especializados en el tratamiento de sus
problemas especfi-cos. A esta mayor densidad de actores corresponde
una ampliacin delas motivaciones que refuerzan las tendencias a la
interaccin y al con-senso: el principal elemento capaz de agregar
una policy communityno es la mera conveniencia material o el
intercambio puntual de favo-res, sino ms bien el inters comn en
formar parte del grupo quecuenta, es decir, en la produccin y el
intercambio de las informa-ciones tiles para la gestin y el
reforzamiento del sector de per-tenencia.
Estos factores de cohesin, ms culturales que materiales,
apare-cen todava ms acentuados en la imagen de issue network
elaboradapor HECLO (1978), tendente a evidenciar cmo la permanencia
en elflujo de produccin de las ideas mediante las cuales se
interpretan losproblemas de una policy rea determinada constituye
un requisito in-dispensable para poder ejercer cualquier papel
decisorio en su seno.Las agregaciones entre policy makers tienden
pues a la especializacin,pero tambin a la inestabilidad, puesto que
en cada caso se redefinensus lmites y estructuras en funcin de cada
problema especfico.
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78 Gloria Regonini
Tringulos de hierro, policy communities, issue networks: a
pesarde la diversa amplitud de las categoras de actores
considerados y dela distinta actuacin de los elementos de cohesin,
las tres imgenescomparten un mismo criterio: el hecho de detectar
en cada poltica p-blica el elemento capaz de coagular las
agregaciones especficas lasburbujas segn la expresin acuada por
GRIFFITH (1939) de acto-res que debemos observar para comprender
quin cuenta realmenteen la adopcin e implementacin de las
decisiones pblicas.
11. LOS ESTILOS DECISORIOS
Si las imgenes que tienen por objeto los tipos de actores ms
in-fluyentes tratan de facilitar elementos para responder a la
pregunta:quin decide?, las imgenes relativas a los estilos
decisorios permi-ten afrontar el tema de cmo se decide?. En efecto,
esta categoraanaltica se define a partir de la orientacin
prevalente de los parti-cipantes y de la de estrategias que se
espera que adopten para influirsobre el resultado (SCHARPF, 1986,
189). Si, como veremos seguida-mente, las reglas formales son
determinantes, en algunos aspectos tam-bin dejan, no obstante, un
amplio margen para la consolidacin deprocedimientos que, sin tener
el rango de normas institucionales, aca-ban mereciendo, de hecho,
un respeto general.
Como hemos recordado en las pginas anteriores, las
investigacio-nes con finalidades prescriptivas de finales de los
aos cincuenta sehan caracterizado por la contraposicin entre un
enfoque racional yun enfoque incremental. Dicha contraposicin,
trasladada a los es-tudios con finalidades explicativas, permite
distinguir una dimensinfundamental para el anlisis emprico de los
procesos de policy. Nu-merosos autores han empleado ambos conceptos
racionalismo/incre-mentalismo u otros muy similares estilo
anticipatorio/reactivo (Ri-CHARDSON, 1982), deductivo/inductivo
(LEMAN, 1980) para deducirtipologas susceptibles de describir los
distintos estilos decisorios de-tectados en los procesos de
formulacin e implementacin de las po-lticas pblicas. As, en
determinadas situaciones, los actores parecenseguir los
procedimientos del rational problem solving. Algunos inten-tos de
programacin, realizados en Europa en los aos sesenta o la
ins-piracin tecnocrtica que caracteriza numerosos proyectos de
creacinde infraestructuras en los pases escandinavos, pueden
encuadrarse, enefecto, en dicho modelo. En otros casos, por contra,
un enfoque detipo incremental reproduce con mayor realismo el modo
en que los ac-tores se aproximan a soluciones capaces de minimizar
los conflictos ylas tensiones.
Sin embargo, existe otro motivo por el que la dimensin
raciona-lidad/incrementalismo merece un lugar central entre las
imgenes de
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El estudio de las polticas pblicas 79
los estilos decisorios: de hecho muchas tipologas surgen a modo
deextensin o redifinicin de sta. Nos referiremos en especial a dos
am-pliaciones de nuestro eje inicial: la primera consiste en la
dimensinconflicto/negociacin; la segunda, en la metfora del cubo de
labasura.
Como hemos subrayado anteriormente, en el concepto de
incre-mentalismo elaborado por LINDBLOM, el partisan mutual
adjustmentjuega un papel central. Ello implica la tendencia de los
actores a la ne-gociacin y la colaboracin, dejando de lado las
situaciones de conflic-to ms agudas. En base a estas indicaciones,
algunos autores conside-ran decisiva para la comprensin de los
procesos decisorios la propen-sin al conflicto o a la negociacin
que muestran los policy makers.Mientras que en el primer caso se
requiere la existencia de una posi-cin que tenga la fuerza
necesaria o al menos la intencin paraimponer sus propias
preferencias a los adversarios, en el segundo, encambio, los
participantes dan por descontadas las divergencias de in-tereses,
buscando una salida a travs de la mediacin, la oferta de
com-pensaciones laterales o el aplazamiento.
La estimulante contribucin de MARCH y OLSEN (1976) trata de
in-troducir un modelo todava menos estructurado y menos
conciliablecon la imagen del rational problem solving. Nos
referimos a la met-fora del cubo de la basura formulada por ambos
autores para descri-bir una serie de situaciones generalmente
subvaloradas o malenten-didas por los estudiosos en los que la
decisin es un resultado iden-tificado slo a posteriori, una especie
de racionalizacin de lo sucedi-do mediante la verificacin simultnea
de una serie de condiciones niprevistas ni conscientemente
deseadas. En especial, es determinante lapresencia simultnea
de:
a) Flujos de problemas, incomodidades, sensaciones que buscanun
espacio para afirmarse y encontrar respuesta.
b) Flujos de soluciones que estn en el aire, disfrutan de
unagran popularidad y, a su vez, necesitan problemas para
realizarse.
c) Grupos de personas que actan conjuntamente como
partici-pantes a pesar de ser sus motivaciones de lo ms extrao y
diverso.
Cuando se presenta una oportunidad de eleccin en la que
todosestos elementos pueden confluir, aunque su nico punto comn sea
lacoincidencia temporal, como la basura depositada en un cubo, es
pro-bable que los observadores y protagonistas definan el producto
de lacombinacin de dichos factores como una decisin. Como puede
in-tuirse, y como subrayan los mismos autores, la posibilidad de
que exis-tan procesos con estas caractersticas redefine netamente
el tipo de va-riables significativas para el anlisis del policy
making.
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80 Gloria Regonini
12. EL CICLO DE VIDA DE LAS POLTICAS PUBLICAS
Otra serie interesante de indicaciones reside en la posibilidad
deestudiar una poltica pblica descomponiendo en diversas fases su
ci-clo de vida: la emergencia de una situacin, percibida como
proble-ma, que debe ser resuelta con una intervencin pblica, la
entrada delproblema en la agenda de los decisores, la formulacin de
las propues-tas, la adopcin de decisiones vinculantes, su
implementacin, la valo-racin de los resultados o la eventual
extincin de la poltica iniciada(ROSE, 1976; MAY y WILDAVSKY, 1978).
De hecho, cada uno de estosestadios tiene grandes posibilidades de
distinguirse de los dems porel tipo de actores dominantes, el
trasfondo institucional y los estilos de-cisorios prevalentes. As,
por ejemplo, en la fase en que un problematrata de entrar en la
agenda, los medios de comunicacin de masas,movidos por la necesidad
de mantener en vilo la atencin pblica, tien-den a jugar un papel
determinante (MCCOMBS, 1981). Al contrario, du-rante la fase de
implementacin, el papel de la opinin pblica tiendea atenuarse,
mientras que slo la minora efectivamente beneficiada operjudicada
por una medida, sigue directamente interesada en suevolucin.
Por otra parte, la posibilidad y la utilidad de analizar las
distintasfases del proceso de adopcin y ejecucin de una poltica
pblica sonel resultado indirecto de los mismos anlisis de los
procesos de imple-mentacin realizados con finalidades prescriptivas
que evidencian,como hemos visto, la existencia de problemas, redes
de relaciones en-tre los actores y estilos decisorios especficos de
este estadio del policymaking.
Por supuesto existe el riesgo de que investigadores inexpertos
aca-ben utilizando la estrategia de descomposicin en fases del
ciclo devida de una poltica para resucitar bajo nuevas etiquetas
las divisionestradicionales del proceso poltico: articulacin y
agregacin de los in-tereses, decisin de las instituciones
representativas y ejecucin porparte de los rganos administrativos.
Sin embargo, los estudios ms in-teresantes llevados a cabo a partir
de un enfoque basado en la recons-truccin de los distintos momentos
del policy making parecen excluirnetamente la posibilidad de esta
superposicin. Si bien es cierto quelos grupos de actores
significativos tienden a redefinirse con el trnsitode un estadio a
otro, tambin es cierto que stos slo coinciden ex-cepcionalmente con
los previsibles en base a las representaciones ha-bituales del
proceso poltico. Como ya hemos recordado, la burocraciadirigente,
directamente o a travs de sus organizaciones profesionales,juega
muy a menudo un papel determinante en la formulacin de lasdistintas
propuestas, mientras que las organizaciones de intereses de-
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El estudio de las polticas pblicas 81
sempean con frecuencia un papel insustituible en la fase de
imple-mentacin asumiendo la responsabilidad del envo a los
destinata-rios de los beneficios y las informaciones. Precisamente,
el hecho deque las distintas categoras de actores, cuando
participan en las distin-tas fases, lo hagan con papeles
constantemente redefinidos aumenta elinters de los enfoques que, en
lugar de analizar las caractersticas decada fase, intentan
reconstruir la dinmica interna del ciclo de vida deuna policy, es
decir, las relaciones entre los diversos momentos en quese
articula, para analizar las interdependencias (HOGWOOD y
PETERS,1984).
13. LA ESTRUCTURA DE LAS POLTICAS EN JUEGO
Entre las categoras analticas centrales para "el estudio de las
pol-ticas pblicas, las que se refieren al contenido de los temas
sobre lamesa ocupan, sin duda, un lugar preeminente. Algunos
autores se hanpropuesto la formulacin de tipologas dotadas de un
poder explica-tivo ms amplio que las meras catalogaciones en base a
las distintasreas de intervencin pblica (polticas sanitarias,
sociales, ambienta-les, educativas, etc.), bajo la hiptesis de que
existen factores transver-sales capaces de concebir una estructura
parecida a procesos deciso-rios que se desarrollan en sectores
distintos.
El primer ejemplo de este tipo de tipologa fue elaborado para
ex-plicar el diverso grado de aplicabilidad del modelo incremental.
El mis-mo LINDBLOM (1959) reconoce, en efecto, que la representacin
de losprocesos decisorios basada en el partisan mutual adjustment
es tantoms indicada cuanto ms se refiere a cuestiones de rutina,
perdiendoeficacia cuando se refiere a los grandes problemas clave
de la socie-dad, como la distribucin del bienestar econmico o el
acceso al po-der poltico.
Una dimensin convergente, en ciertos aspectos, con la
precedentees la descrita por WlLSON (1973) mediante el eje
innovacin/adapta-cin: incluso en este caso, los conflictos
potenciales y el grado de vi-sibilidad de los problemas tenderan a
disminuir considerablemente amedida que las decisiones en juego
renuncian a introducir cambios im-portantes en el papel y en el
mbito de intervencin del Estado, limi-tndose a proponer
modificaciones marginales en las polticas yaexistentes.
La distincin entre polticas materiales y polticas simblicas
ocupaun puesto relevante en las tipologas de policy. Normalmente,
las po-lticas pblicas se consideran como cadenas de nexos causales:
tienexito la poltica que obtiene efectivamente los fines que se
propona.Sin embargo, algunos autores (EDELMAN, 1964; GUSTAFSSON,
1983) hanpuesto en evidencia el hecho de que las decisiones de los
rganos de
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82 Gloria Regonini
gobierno contienen un aspecto expresivo que se aade o substituye
alinstrumental. Adems de pretender la modificacin del ambiente o
loscomportamientos, stas comunican, en efecto, valores e
intenciones,confirman la preocupacin de los policy makers por un
determinadoproblema, demostrando tambin la toma en consideracin de
priori-dades que en la prctica se contradicen entre s. En algunos
casos, unacompensacin simblica puede revelarse como un til
substituto debienes materiales no disponibles en la cantidad
necesaria para satisfa-cer la demanda de intervencin pblica. En
otras situaciones, y deacuerdo con muchos autores, el aspecto
simblico constituye el nicocontenido efectivo de una poltica
pblica, de forma que la falta de im-plementacin no debe imputarse a
obstculos imprevistos, sino queconstituye una parte ms de la
estructura de la decisin proyectada yquerida, precisamente, por su
intrnseca irrealizabilidad. A menudoeste tipo de intervenciones son
la nica respuesta que los rganos degobierno son capaces de formular
frente a demandas contradictoriaso en sectores caracterizados por
una gran confusin sobre el nexo en-tre causas y efectos.
Sin duda, el intento ms elaborado de adaptacin de la
diversidadestructural de las polticas pblicas a las distintas
configuraciones deactores, procesos decisorios y centros
institucionales, es el realizadopor Lowi (1964; 1972). Su tipologa
se articula en cuatro categoras:
a) Las polticas distributivas, que procuran beneficios
concretosa grupos sociales o territoriales especficos, sin ningn
tipo de relacinexplcita y directa con los costes que recaen sobre
el conjunto d lacolectividad a travs del sistema fiscal. Integran
esta categora: los sub-sidios para el sostenimiento de determinadas
producciones agrcolas ode algunas producciones industriales, las
desgravaciones fiscales otor-gadas a determinadas categoras o reas
geogrficas y los programasde obras pblicas localizados en ciertas
zonas.
b) Las polticas redistributivas, que otorgan beneficios a
ampliascapas sociales repercutiendo los costes correspondientes
sobre otrosgrupos sociales. Ejemplos de estas polticas podran ser
las grandes re-formas en el sector sanitario o de la seguridad
social o las medidas queincrementan la progresividad de los
impuestos sobre la renta.
c) Las polticas regulativas, que condicionan los
comportamien-tos de determinadas categoras, imponiendo el respeto
de cdigos, es-tndares de prestaciones o restricciones a la libertad
de iniciativa. Uncdigo de la circulacin, una legislacin para la
defensa de los consu-midores o la limitacin del poder de los
monopolios, una normativacontra la contaminacin atmosfrica, son
ejemplos de polticas de estetipo.
d) Las polticas constitucionales, que establecen los
procedimien-
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El estudio de las polticas pblicas 83
tos para la adopcin de las decisiones pblicas y las relaciones
entrelos distintos aparatos del Estado.
La tesis de Lowi es que a cada una de estas categoras de
policycorresponde una arena de poder distinta, es decir, una red
distinta deactores, una estructura distinta de los procesos
decisorios y un marcoinstitucional distinto. Dicho concepto ha sido
sintetizado en la expre-sin, por otra parte intraducibie, policy
determines politics. En espe-cial, las polticas distributivas
tienden a movilizar organizaciones conobjetivos precisos muy
circunscritos que tratan de presionar sobre lascomisiones
parlamentarias competentes, las cuales, a su vez, asumenestilos
decisorios tendentes a la colaboracin y el intercambio recpro-co de
favores. En cambio, las polticas redistributivas se deciden
esen-cialmente mediante complejos juegos de negociaciones entre las
gran-des organizaciones representativas (sindicatos, asociaciones
patronales,etc.) y los responsables polticos del ejecutivo. A su
vez, las polticasregulativas tienden a generar procesos decisorios
ms conflictivos, msvisibles y, en cualquier caso, ms cercanos a la
imagen corriente delproceso poltico, es decir, con la opinin pblica
movilizada a favor oen contra, y el Parlamento decidiendo en ltima
instancia, mediantevotaciones a menudo dramticas.
14. LAS REGLAS DEL JUEGO
Los estudios de policy making han dedicado poca atencin a
losprocedimientos formales seguidos en los procesos de adopcin de
laspolticas pblicas. Adems, el enfoque institucionalista se ha
limitadogeneralmente a describir la estructura y el funcionamiento
de los apa-ratos de gobierno, concediendo escasa importancia a las
polticas p-blicas generadas por sus decisiones (DYE, 1975).
Dentro del enfoque inductivo-explicativo, el inters por dicho
as-pecto ha llevado durante mucho tiempo a asimilar la variable
institu-ciones a una de las categoras analticas anteriormente
examinadas.As, por ejemplo, algunos autores han identificado el
papel de los apa-ratos de gobierno con una categora particular de
actores que intervie-nen junto a los dems, habida cuenta que las
estructuras estatales pue-den considerarse como portadores de sus
propios intereses, estrategiasy preferencias. Segn este tipo de
enfoque, la diferencia entre actorespblicos y actores privados, en
lugar de considerarla como una dico-toma, se concibe dentro de un
continuum. En efecto, los aparatospblicos actan en cierto modo como
verdaderas organizaciones de in-tereses estableciendo coaliciones
entre s, generando estrategias de pre-sin sobre otros sectores de
la Administracin, demostrando claras pre-ferencias e
idiosincrasias: pinsese, por ejemplo, en el papel de las aso-
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84 Gloria Regonini
ciaciones de entes locales, empresas municipales o consorcios
interu-niversitarios (SALISBURY, 1984).
En cambio, para otros autores, las reglas institucionales
constitu-yen un factor esencial para la deteccin de los estilos
prevalentes enlos procesos de adopcin de polticas pblicas
sustanciales: el gradode integracin o de fragmentacin del sistema
decisorio, la tendenciaa la competencia o a la cooperacin, el grado
de cerrazn o de per-meabilidad a las demandas ms marginales estaran
influenciados, engran medida, por las reglas del juego que rigen la
actuacin de una de-terminada unidad de gobierno (SALISBURY y HEINZ,
1970; PETERS,DOUGHTIE y MCCULLOCH, 1977).
Segn un tercer enfoque, la contribucin de los estudios de
policyal anlisis de las instituciones se distingue esencialmente
por el hechode considerar como una categora en s misma el tipo de
poltica p-blica que tiene por objeto, precisamente, la fijacin de
las reglas deljuego y no determinados sectores de la intervencin
estatal. Como he-mos visto, ste es el planteamiento seguido por
Lowi, quien consideralas polticas institucionales como un tipo
capaz de estructurar una are-na especfica de poder.
Slo recientemente algunos autores, como KlSER y OSTROM
(1982),MARCH y OLSEN (1984), han subrayado la oportunidad de
considerarlas reglas del juego como una categora analtica especfica
y autnomarelevante para el anlisis de los procesos de policy. Dicho
planteamien-to analiza, sobre todo, las siguientes dimensiones:
a) El grado de formalizacin/informalidad de las reglas
decisorias.b) El grado de uniformidad/heterogeneidad entre
distintos secto-
res de policy y distintos niveles funcionales.c) El grado de
legitimacin/oposicin a sus prescripciones.
15. EL ENFOQUE DEDUCTIVO-EXPLICATIVO
Cerramos este repaso sistemtico con una rpida ojeada a las
in-vestigaciones con fines eminentemente explicativos que adoptan
unametodologa de tipo deductivo. Nos referimos al conjunto de
aporta-ciones que se presentan bajo etiquetas como eleccin pblica,
elec-cin racional o incluso anlisis deductivo (axiomtico, racional
o eco-nmico) de las polticas pblicas. Como puede observarse, estas
l-timas denominaciones pueden generar, y de hecho generan, la
tenden-cia a confundir este enfoque con el que hemos examinado al
principiode nuestra exposicin, basado tambin en definiciones en las
que fi-guran los trminos racional, econmico y deductivo. Sin
em-bargo, la apelacin comn a principios inspirados en la ciencia
econ-mica no debe inducirnos a error, ya que ambas corrientes
realizan in-terpretaciones diametralmente opuestas. En efecto, el
punto de arran-
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El estudio de las polticas pblicas 85
que del enfoque basado en la eleccin pblica puede identificarse
conla formulacin del teorema de la imposibilidad de ARROW,
equivalentea la demostracin palpable de la imposibilidad de
establecer procedi-mientos desprovistos de contraindicaciones para
la agregacin de laspreferencias individuales dentro de una funcin
relativa al bienestar so-cial. La escuela de la eleccin pblica
trata de presentarse, en efecto,como una aplicacin de la economa a
las decisiones polticas, aunquesiguiendo lneas radicalmente
alternativas a las de la economa del bie-nestar. Como afirma
BCHANAN (1966) en un estudio explcitamentededicado a los
politlogos: no existe una funcin del bienestar socialni un inters
pblico en una sociedad de individuos libres de escoger,y tampoco
existe razn alguna para inventar dichos conceptos por
con-veniencias analticas (p. 28). Del mismo modo: la eficiencia no
pue-de definirse independientemente del clculo de eleccin de cada
ciu-dadano como participante en el proceso poltico (p. 36).
Una vez establecido que no existen subterfugios tecnocrticos
paraconfiar en la economa la composicin de los conflictos de inters
queoponen a los individuos de una sociedad, la aportacin de esta
cienciaal estudio de las polticas pblicas se identifica ms bien con
la asun-cin de la hiptesis segn la cual las decisiones de los
actores que ac-tan en el sector pblico siguen el mismo tipo de
lgica que inspiralas decisiones en el sector privado, es decir, en
el mercado. A partirde este planteamiento, se ha desarrollado una
inmensa produccincientfica, en la que se distinguen tres grandes
sectores de investiga-cin: el anlisis de las funciones de utilidad
de las distintas categoraspolicy makers, el estudio de las
consecuencias de las distintas reglas ins-titucionales para la
estabilidad y la eficiencia de las decisiones y, porltimo, la
construccin de tipologas de las polticas pblicas basadasen la
distincin entre bienes pblicos y bienes privados.
16. PERSPECTIVAS DE INVESTIGACIN
Esta exposicin sinttica de los enfoques e hiptesis relativos al
es-tudio de las polticas pblicas puede provocar en el lector una
sensa-cin de desorientacin ante el exceso de instrumentos
analticos. Enefecto, el pluralismo metodolgico es probablemente
superior al decualquier otro sector de las ciencias sociales. A
este respecto, cabe ob-servar que slo en casos excepcionales las
categoras aqu presentadascompiten entre s o se excluyen mutuamente:
son, al contrario, alta-mente compatibles entre s, en la medida en
que responden a pregun-tas y exigencias de investigacin
marcadamente distintas. La eleccina favor de una u otra depende por
tanto del tipo de objetivo que elanalista se propone (ALLISON,
1971). Por ello, resulta fundamental de-finir con precisin el mbito
y la finalidad del anlisis que se pretende
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86 Gloria Regonini
realizar, habida cuenta del peligro de asfixia derivado de la
profusinde los paradigmas.
Por ello, dedicaremos la ltima parte de nuestra exposicin a
lasprincipales perspectivas de investigacin abiertas por el enfoque
expli-cativo-inductivo, al que hemos dedicado la mayor atencin, al
objetode dibujar un cuadro de las posibles aplicaciones de los
instrumentosanalticos descritos, una especie de inventario de las
preguntas que, gra-cias a stos, pueden esperar una respuesta.
El uso ms simple y recurrente de las categoras examinadas
con-siste en aplicarlas a la descripcin y anlisis de mbitos
especficos dela intervencin pblica. Esta estrategia de investigacin
plantea, noobstante, al cientfico poltico dos peligros opuestos:
por un lado, suconocimiento parcial de los vnculos y los recursos
tecnolgicos de undeterminado sector (fuentes energticas, sanidad,
transportes, etc.)puede situarlo en una oposicin de subordinacin
permanente con res-pecto a los especialistas en dichas materias
(GRUMM, 1975, 458); porel otro, la opcin a favor de la
superespecializacin conlleva el riesgode desdibujar la
especificidad de su aportacin cientfica (HOGWOOD,1984). Como indica
LOWI (1979, 272-273): el estudio del impacto delas decisiones
relativas a las polticas del welfare y de la sanidad puedeconvertir
fcilmente al politlogo en el hazmerrer de los economistas,los
socilogos del bienestar y los expertos en sanidad. En estos
mbi-tos, incluso el mejor politlogo puede aparecer como un
verdadero afi-cionado. Los cientficos polticos deben interesarse en
el anlisis del im-pacto, pero slo del impacto hacia atrs, sobre el
sistema poltico, msque hacia adelante, sobre los elementos del
proceso social.
Un segundo campo de investigacin consiste en el intento de
re-presentar las tendencias prevalentes en el policy making en un
espaciode tiempo o en un rea geogrfica determinada. Como ya hemos
sub-rayado varias veces, las imgenes que ms se prestan a
razonamientosen trminos de prevalencia son las que se refieren al
papel de losactores: el gobierno de partido, el gobierno
burocrtico, el neocorpo-rativismo y las policy communities. No
obstante, en los ltimos aosse han repetido los intentos de
interpretar las tendencias utilizandoimgenes basadas en los estilos
decisorios (RlCHARDSON, 1982; WlL-DAVSKY, 1985) o en los tipos de
polticas (FIORINA, 1981b; REGONINI,1985).
La tercera perspectiva de investigacin consiste en la
profundiza-cin de las relaciones entre las categoras analticas que
hemos descri-to: existen clases de imgenes susceptibles de explicar
mejor que otraslas distintas configuraciones que asume el policy
making en un perodoo en un sistema poltico determinado? Es posible
distinguir, dentrodel cuadro dibujado, variables independientes,
factores capaces de ex-plicar la diferencia? s es as, qu determina
qu?
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El estudio de las polticas pblicas 87
Segn la concepcin corriente, que considera la poltica como
unoutput del sistema poltico, existe una jerarqua implcita que
asigna ala estructura de las decisiones adoptadas el papel de
variables depen-dientes: si bien es cierto que el concepto de
feedback comporta la po-sibilidad de que las polticas modifiquen
las caractersticas de los ac-tores, sin embargo, dicha influencia
se explica, por as decirlo, en elmomento sucesivo. Como ya se ha
indicado, la contribucin funda-mental de Lowi ha demostrado la
posibilidad de invertir la ptica deanlisis de las polticas pblicas,
considerndolas como variables inde-pendientes, como factores
capaces de estructurar arenas polticas do-tadas de la propiedad de
exaltar el papel de algunos actores en detri-mento de otros, de
consolidar ciertos estilos decisorios o de
privilegiarprocedimientos institucionales especficos.
A este respecto, cabe recordar, no obstante, que el
planteamientoadoptado por MARCH y OLSEN (1976) propone
explcitamente la su-peracin de una lgica jerrquica, determinista,
newtoniana de la re-presentacin de las relaciones entre nuestras
categoras analticas, a fa-vor de esquemas menos rgidos, capaces de
limitarse a registrar el de-sarrollo de convergencias,
constelaciones, formaciones de actores, pro-blemas, procesos y
centros decisorios.
La ltima perspectiva de investigacin que queremos presentar
tie-ne por objeto las relaciones entre los diversos tipos de policy
makingque, con distinta frecuencia, conviven en una sociedad.
Hasta hace muy poco, y en la onda del enfoque sistmico, las
di-versas arenas de policy han sido definidas como subsistemas e
inclusocasi como sistemas polticos en miniatura, caracterizados por
los mis-mos elementos constitutivos y capaces de asignar recursos y
valores(BRINTON MILWARD y WAMSLEY, 1984). Sin embargo, dicho
plantea-miento dejaba al margen los problemas de las relaciones
recprocas en-tre las distintas arenas, as como el conocimiento que
los actores tie-nen de stas. En los ltimos aos, algunos autores han
empezado a in-teresarse explcitamente en las relaciones entre
policy networks (redesde policy) distintas, no slo en funcin del
rea, sino tambin de la den-sidad y las lgicas internas. En lo
relativo a la eleccin de los modelosinterpretativos se registra, no
obstante, una contraposicin neta en al-gunos aspectos parecida al
conflicto entre enfoques racionales e incre-mentalismo. Para
algunos autores, las relaciones entre las distintas are-nas
constituyen un dato analtico relevante, aunque su naturaleza
flui-da y contingente determina que slo metforas como la ecologa de
losjuegos (LONG, 1958) sean capaces de traducir los elementos ms
im-portantes, como la capacidad de adaptacin recproca, la
coordinacinespontnea o el aprendizaje continuo de los modos de
convivencia. Encambio, para otros autores, los distintos tipos de
policy making, los es-cenarios posibles, comportan costos y
beneficios precisos, explcita-
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Gloria Regonini
mente percibidos como tales por las diversas categoras de
actores yen particular por los polticos (SALISBURY, 1968). Cada
instrumento degobierno se caracteriza, en efecto, por su especfica
economa poltica(SALAMON, 1981), y los ms importantes grupos de
policy makers se ha-llan en condiciones de formular preferencias
claras respecto al juego oa la combinacin de juegos en los que
quieren participar. Dentro deesta lgica de investigacin, las
distintas combinaciones de arenas pue-den considerarse, por tanto,
como el resultado de un metajuego (Ho-WARD, 1966) disputado entre
jugadores capaces de desarrollar estrate-gias muy articuladas y
complejas.
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