Estudio del proceso de descentralización de Perú

8/12/2019 Estudio del proceso de descentralizacin de Per

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descentralizacin en el Per


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Lima, enero de 2014

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Estudio del proceso de descentralizacin en el Per

Contralora General de la Repblica

Calle Camino Carrillo 114,

Jess Mara

Lima-Per

Apoyo Consultora

Estudio auspiciado por:

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUDLas opiniones, anlisis y recomendaciones de poltica no reflejan necesariamente el punto

de vista del Programa de las Naciones Unidas, como tampoco de su junta ejecutiva ni de sus

estados miembros.

Impresin auspiciada por:

Deutsche Gesellschaft fr Int ernationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH por encargo

del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desar rollo (BMZ).

La Contralora General de la Repblica agradece por el auspicio

recibido del Programa de las Naciones Unidas par a el Desarrollo PNUD y de la

Cooperacin Alemana implementada por GIZ.

Fotografa: Shutterstock

Edicin y diagramacin: Marena Morel

Impresin: Tarea Asociacin Grfica Educativa

Psje. Mara Auxiliadora 156, Brea

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per 2014-07714


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Fuad Khoury Zarzar -Contralor General de la Repblica


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Presentacin

EL ESTADO MODERNO TIENE EL DEBER DE GENERAR LAS CONDICIO-NES NECESARIAS PARA EL BIENESTAR DE SUS CIUDADANOS Y ELDESARROLLO DEL PAS. Para ello debe organizar instituciones orien-tadas a prestar servicios de calidad al ciudadano, haciendo rentables

los tributos del contribuyente.

Esta nueva visin de Estado orientado al servicio del ciudadano, demanda re-mover los cimientos de las instituciones pblicas a fin de evaluar si sus pro-cesos, productos y resultados se encuentran alineados a la satisfaccin de lasnecesidades de todos los peruanos, es decir, requiere la modernizacin de lagestin pblica.

La modernizacin del Estado es responsabilidad de todas las entidades pbli-cas y los funcionarios que las conforman, sin excepcin, como bien lo seala laPoltica de Modernizacin de la Gestin Pblica. En este sent ido, las entidadesde los poderes del Estado, de los gobiernos sub nacionales, los Organismos

Constitucionalmente Autnomos y la sociedad civil tenemos el deber de tomarla iniciativa para proponer alternativas que mejoren los niveles de desempeode nuestras instituciones en favor de nuestros ciudadanos.

Un elemento de suma importancia en la modernizacin del Estado es la des-centralizacin de sus funciones y competencias. Un proceso de descentrali-zacin implica, en resumidas cuentas, una transferencia de funciones haciaaquellos estamentos que, por encontrarse en contacto directo con los ciuda-danos, se encuentran en una mejor posibilidad de identificar sus necesidades,y de esta manera proveerles de ms y mejores servicios pblicos.

Dentro de este marco, la Contralora General de la Repblica, comprometidacon el desarrollo de una gestin eficaz y moderna de los recursos pblicos,ha desarrollado el Estudio del Proceso de Descentralizacin en el Per , conla intencin de avivar el debate pblico sobre el proceso de descentralizacinemprendido por nuestro pas hace ms de una dcada y proponer medidas queaseguren su xito.

Fuad Khoury Zarzar

Contralor General de la Repblica


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Prlogo

La lucha contra la corrupcin es una tarea que puede ser emprendida desdeperspectivas muy diversas. Ciertamente la labor del Sistema de Justicia enla persecucin del crimen, de la Comisin de Alto Nivel en la promocin dela tica y la transparencia, de la Defensora del Pueblo en el seguimiento e

informes sobre las demandas ciudadanas, diversos tipos de supervisin desde elEstado o de veedura ciudadana sobre el cumplimiento de las leyes o de la Con-tralora General de la Repblica en la verificacin del uso de los recursos pblicoscontribuyen a ello, pero hay otras posibilidades que permiten evitar el mal uso delos recursos de la poblacin y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD) est comprometido a apoyarlas.

En esa lgica, el PNUD apoya a la Contralora General tanto en la lucha contra lacorrupcin como en la bsqueda de la eficiencia. As, el PNUD desde el 2011 apoyael Diseo e implantaci n de la Auditora de Desempeo, en cuyo marco se ha lleva-do a cabo este estudio.

El presente Estudio del Proceso de Descentralizacin en el Per , contiene unanlisis crtico del proceso y de las instituciones; as como una revisin de experien-

cias internacionales. En base a ello formula conclusiones y recomendaciones. Antestas, el PNUD reitera su poltica de total neutralidad y considera que precisamentepor lo debatible de algunas de sus propuestas, el contenido del presente documen-to es un interesante aporte al debate en torno al futuro del proceso de descentrali-zacin y regionalizacin del pas.

El compromiso del PNUD con el proceso de descentralizacin, se fundamenta, talcomo seala la Constitucin Poltica del Per, en que el propsito de la descentrali-zacin es el desarrollo. En consecuencia, nuestra contribucin a la implementacinde la descentralizacin busca dirigirse hacia el desarrollo humano de los peruanosy peruanas, de all que consideremos este estudio como un paso entre varios quedeben llevarnos a conocer el impacto de la descentralizacin en el desarrollo.

El Programa-Pas 2012 y 2016, que el PNUD se ha comprometido a implementarcon el Per, se enriquece al contar con instrumentos que alimenten el anlisis entemas que hemos considerado metas de trabajo conjunto, sean stas en torno a lalucha contra la corrupcin, la descentralizacin, la mejora en el diseo e implemen-tacin de polticas pblicas as como la generacin de capacidades y la moderniza-cin de la gestin pblica.

Rebeca AriasRepresentante Residente del Programa de lasNaciones Unidas para el DesarrolloCoordinadora Residente del Sistema de lasNaciones Unidas en el Per


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Resumen Ejecutivo

EL PER HA VENIDO CRECIENDO SOSTENIDAMENTE A UN RITMOALTO comparado con el crecimiento de los dems pases de la re-gin Latinoamericana. Segn la Comisin Econmica para AmricaLatina y el Caribe (CEPAL), en los ltimos 10 aos el pas viene man-

teniendo un crecimiento promedio del PBI per cpita de 5.2%.

Este crecimiento sostenido ha logrado que el ndice de Desarrollo Humano(IDH) aumente sustancialmente, al pasar de 0.67 en el 2002 a 0.73 en el 2012,segn cifras del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).Asimismo, el Per ha experimentado una fuerte reduccin en la tasa de pobre-za nacional equivalente a 29 puntos porcentuales.

No obstante, el crecimiento econmico no ha sido equitativo ni uniforme en-tre las regiones. An persisten grandes brechas en cobertura de servicios e

infraestructura pblica y la pobreza en el mbito rural contina siendo alta:es casi el doble que la del mbito urbano (Instituto Nacional de Estadstica eInformtica, 2012).

A pesar de que el proceso de descentralizacin ha transferido competenciasy funciones y dotado de mayores recursos a los gobiernos sub nacionales anno han gastado de manera eficaz y eficiente todos los recursos que les hansido transferidos para cerrar las brechas existentes. Entre el 2005 y el 2012,el presupuesto manejado por los gobiernos regionales se ha incrementado en

143%. Asimismo, los gobiernos locales manejaron 183% ms presupuesto enel 2012 que en el 2007 (Ministerio de Economa y Finanzas, 2013).

El problema de fondo es que dichas transferencias no han sido acompaadasde todos los recursos, capacidades y controles necesarios para un gasto decalidad, acorde con la diversidad de realidades regionales y locales. Comoresultado, el desempeo de los sectores, gobiernos regionales y gobiernoslocales ha sido heterogneo.


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Particularmente en el caso de inversin pblica, si bien la Direccin Generalde Poltica de Inversiones ha venido desarrollando una serie de mecanismose incentivos para manejar el proceso de descentralizacin de la inversin demanera gradual y ordenada, an queda mucho por hacer para mejorar la ca-pacidad y la calidad del gasto en todos los niveles de gobierno. A pesar de queen el 2012 los gobiernos regionales ejecutaron el 76% del PIM, el promediodurante el periodo 2005-2012 no pasa el 60%. Este es el mismo caso de losgobiernos locales entre el 2007-2012. En general, se ha evidenciado que lasentidades pblicas regionales y locales cuentan con una limitada capacidadde gestin para proveer con eficacia, eficiencia y transparencia los serviciospblicos segn las necesidades de los ciudadanos.

De acuerdo con AFIN (2012), la brecha total de infraestructura para el periodo2012-2021 se estima alrededor de US$ 87,975 millones, aproximadamente33% del PBI proyectado para este periodo, por lo que existen importantes re-tos y oportunidades para mejorar el proceso de descentralizacin y la calidaddel gasto y acelerar el cierre de las brechas y desigualdades entre regiones.

Es a raz de estos problemas que la Contralora General de la Repblica decidirealizar un estudio sobre el proceso de descentralizacin, el cual se enfoca enel anlisis cualitativo del proceso sobre la base del mandato normativo. Susconclusiones y recomendaciones generales se presentan a continuacin.

De acuerdo con la Ley de Bases de la Descentralizacin, el proceso de des-centralizacin se deba realizar por etapas, en forma progresiva y ordenada,conforme a criterios que permitan que las competencias y recursos se asigneny transfieran al nivel de gobierno que, estando ms cerca de la gente, cuente

con la capacidad efectiva1

para ejercerlas y lo pueda hacer al menor costo uni-tario, aprovechando las economas de escala de los modelos centralizados olos beneficios netos de los modelos descentralizados. Este deba ser llevado acabo conforme a los siguientes principios:

1 Entendida como las normas, las instituciones, el capital humano, el capital fsico, los recursostecnolgicos, las guas y manuales de los procesos optimizados, los sistemas informticos y de

telecomunicaciones, los materiales y los presupuestos necesarios para la adecuada provisin de

los bienes y servicios.


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Subsidiariedad: para evitar la duplicidad y superposicin de fun-ciones, el nivel de gobierno ms cercano a la poblacin debeejercer la competencia o funcin, siempre que sea ms eficienteque los otros niveles;

Selectividad y proporcionalidad: se debe tomar en cuenta la ca-pacidad de gestin efectiva (Ley de Bases de la Descentraliza-cin, 2002), del gobierno regional o local; la misma que debe serdefinida con criterios tcnicos y objetivos (Ley de Bases de laDescentralizacin, 2002);

Provisin: la transferencia de competencias y funciones debe ha-ber estado acompaada de los recursos humanos, financieros,tcnicos, y materiales necesarios para garantizarle al ciudadanoel acceso a un determinado nivel de servicios, de manera conti-nua;

Concurrencia: los tres niveles de gobierno, en el ejercicio delas competencias compartidas (Ley de Bases de la Descentrali-zacin, 2002), deben buscar las mejores estrategias de trabajoconjunto, o la mejor manera de dividirse el trabajo, a fin deaprovechar las economas de escala y las externalidades positivasde la presencia de cada nivel de gobierno en un determinado te-rritorio. Todo ello con el fin que a la gente le lleguen los serviciospblicos en la oportunidad que ella los demanda y con la mayoreficiencia en el uso de los recursos pblicos.

Asimismo, el proceso de descentralizacin requiere de un arreglo institucionaladecuado para implementarlo de manera gradual. La Ley Orgnica del PoderEjecutivo define el rol rector de los ministerios que cuentan con el instrumentode los sistemas funcionales y establece el rol rector de los sistemas adminis-trativos con el propsito de que el Estado funcione como un todo coherentey articulado.

No obstante, el proceso de descentralizacin no se realiz tal como lo deter-minaba la ley; no se utiliz la combinacin adecuada de los principios estable-


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cidos en la Ley de Bases de Descentralizacin. Por el contrario, fue un procesoacelerado y a pesar de los distintos esfuerzos, el Estado no ha sido capaz dedelimitar las competencias y distribuir funciones de las entidades pblicas parauna eficiente gestin de los distintos niveles de gobierno. Asimismo, el sistemade acreditacin fue ms un formalismo que un mecanismo eficiente donde seidentificaran de manera adecuada las verdaderas brechas de capacidad queexistan en las regiones y municipios. Sumado a ello, los ministerios no desa-rrollaron un plan integral de fortalecimiento de capacidades; este se entendislo como un plan de capacitacin que no ha sido permanente. Como conse-cuencia, los gobiernos sub nacionales recibieron sbitamente una carga masi-va de funciones y competencias sin los recursos necesarios ni las capacidadesadecuadas para una oportuna, eficaz y eficiente provisin de los servicios.

Adicionalmente, el Poder Ejecutivo, a travs de los ministerios sectoriales, susorganismos autnomos, sus sistemas funcionales, los sistemas administrativos,y la Presidencia del Consejo de Ministros mediante la Secretara de Descentra-lizacin (antes el Consejo Nacional de Descentralizacin) no ha logrado orga-nizarse de manera coherente. El arreglo institucional para impulsar la descen-

tralizacin se debilit, an ms de lo que estaba, cuando se disolvi el ConsejoNacional de Descentralizacin y se cre la Secretara de Descentralizacin, lamisma que carece de autonoma tcnico-administrativa, poltica y econmica.

Uno de los principales problemas de fondo en el proceso de descentralizacinha sido la falta de liderazgo y fiscalizacin de los entes rectores tanto en lostemas funcionales o sustantivos de lnea, como en los temas administrativos.Estos entes dictan normas que han sido elaboradas en Lima, sin un diagnsticode lo que pasa en el interior del pas y s in previa consulta pblica. Adems, los

procesos no han sido diseados con el fin de fortalecer las cadenas de valor,ya que los sistemas administrativos, que son perfectos en s mismos, no estnarticulados de una manera comprensiva y eficiente al servicio de los eslabonesfuncionales de estas. En consecuencia, sus objetivos no conversan con los pla-nes estratgicos. Sumado a ello, se debe destacar el hecho de que en el Perno existe un sistema de indicadores de seguimiento y evaluacin que permitamedir de manera simple el desempeo de las entidades y sus funcionarios enrelacin con el avance de la modernizacin y descentralizacin del Estado alservicio del ciudadano.


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Ante ello, resulta necesario revisar todo el proceso de rectora del gobiernonacional y el sistema de monitoreo y evaluacin y gestin de conocimiento afin de que las competencias y funciones transferidas cumplan con los princi-pios establecidos por ley. Es decir, que el nivel de gobierno al que le hayansido transferidas sea el que ms cerca est de la poblacin, que cuente concapacidad efectiva2 y que pueda proveer los bienes y servicios pblicos al me-nor costo unitario.

Para ello, se debe seguir la metodologa de Presupuesto por Resultados que

consiste en identificar cadenas de valor. Un claro ejemplo de cmo funcionauna cadena de valor es el del servicio devacunacin. El Ministerio de Salud esla entidad que determina las especificaciones generales de la vacuna a adquiriry administra la compra y distribucin de sta, aprovechando las economas deescala. Por su parte, los gobiernos regionales formulan las solicitudes de com-pra y son los encargados de vacunar a los nios o adultos en su jurisdiccin,pero siguiendo los protocolos mdicos aprobados por el sector.

Una vez identificadas las cadenas de valor, se podr determinar el grado decapacidad efectiva que cada una de las entidades requiere para hacerse cargode la provisin de los bienes y servicios transferidos. Los recursos presupues-tales deben ser asignados no en funcin de los requerimientos inerciales ohistricos de las instituciones, sino en base a los productos y resultados quelos ciudadanos esperan recibir para atender sus demandas insatisfechas. Dadoque los recursos, siempre escasos, son insuficientes para cubrir las necesida-des a atender, que son infinitas, la priorizacin en base al mayor bienestarlogrado por sol gastado (valor por dinero) y la transparencia en la rendicin decuentas son sumamente importantes en los procesos de asignacin, gestin yevaluacin de los recursos.

Considerando el carcter unitario y descentralizado del Estado peruano esta-blecido en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, resulta indispensable identi-ficar y reforzar las capacidades de los gobiernos sub nacionales, cuando seanecesario.

2 Entendida como las normas, las instituciones, el capital humano, el capital fsico, los recursostecnolgicos, las guas y manuales de los procesos optimizados, los sistemas informticos y de

telecomunicaciones, los materiales y los presupuestos necesarios para la adecuada provisin de

los bienes y servicios.


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El carcter unitario hace indispensable que se realice un procedimiento dedeterminacin de la capacidad de gestin efectiva de los gobiernos sub nacio-nales con la finalidad de identificar las brechas y los niveles de heterogeneidaden la aptitud de las regiones y municipios, y de ser necesario, asumir la tem-poralmente la gestin de las competencias transferidas en aquellas entidadesque no estuvieren en condiciones de ejercerlas, mientras se desarrollan lascapacidades in situ a travs de un Programa Integral de Desarrollo de Capa-cidades. Para ello, la Secretara de Descentralizacin, o la entidad que hagasus veces, deber coordinar con los ministerios u organismos del gobiernonacional. Tambin resulta recomendable la creacin de organismos tcnicosespecializados, como el caso del Ministerio de Vivienda, Construccin y Sanea-miento que ha creado el Organismo Tcnico de Administracin de los Serviciosde Saneamiento (OTASS) para resolver la problemtica que enfrentaban lasempresas prestadoras (EPS) de las diferentes jurisdicciones del pas.

De otro lado, el carcter descentralizado determina que debera transferrselestodas las competencias, acompaadas de los recursos y de un programa dedesarrollo de capacidades, a aquellos gobiernos regionales o locales que de-

muestren contar con capacidad de gestin efectiva. La estrategia, adems, nodeber orientarse a centralizar lo transferido sin distinguir las diferencias decapacidad de las entidades pblicas, en los tres niveles de gobierno.

Para cumplir con el principio deconcurrencia, se pueden probar estrategiassimilares a la adoptada por Alemania, que ha consistido en la creacin dedistintas categoras de municipios, entre el Estado Federal y el nivel municipal,encargadas temporalmente de ejercer aquellas funciones que an no puedenser adoptadas por un nivel inferior debido a limitaciones en las capacidades

y a problemas de escala que no permitan acceder al menor costo unitario. Enel caso peruano, se podra trabajar con las mancomunidades o las Juntas deCoordinacin Interregional como instrumentos para buscar espacios con eco-nomas a escala. Esto sera aplicable para proyectos de electrificacin, redes decomunicacin, caminos departamentales y vecinales, en los que se puede tra-bajar con Asociaciones Pblico Privadas a fin de asegurar una mayor eficienciaen el uso de recursos pblicos.


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Para llevar a cabo todo lo anterior, es de suma importancia que se fortalezcala capacidad rectora del gobierno nacional y que se replantee el arreglo ins-titucional. Se deben formular los mecanismos e incentivos que armonicen losobjetivos, intereses y conductas de todos los actores relevantes en el proceso.Asimismo, el Estado peruano afronta el desafo de disear un arreglo insti-tucional y organizacional que permita mejorar el governance del proceso dedescentralizacin, pero en el marco de la Poltica Nacional de Modernizacinde la Gestin Pblica al 2021. No es posible concebir un Estado al servicio delciudadano, que brinde la mayor satisfaccin por sol gastado y que por ende seoriente a resultados, si no est descentralizado.

En este sentido, es recomendable evaluar la viabilidad de fusionar la Secre-tara de Gestin Pblica con la Secretara de Descentralizacin y la OficinaNacional de Gobierno Electrnico e Informtica, dando lugar a un organismocon autonoma funcional y administrativa como lo era el Consejo Nacional deDescentralizacin. Esta nueva entidad sera el organismo rector del sistema ad-ministrativo de modernizacin y descentralizacin del Estado. Esto permitiraalcanzar un trabajo en equipo con liderazgo claro y que todos los ministerios

con competencias compartidas, lideren el proceso de modernizacin y descen-tralizacin del Estado.

Por su parte, cada ministerio, sistema funcional y sistema administrativo debe-r elaborar los documentos de poltica que necesite para conducir el procesode descentralizacin de las cadenas funcionales y administrativas de su sectorespecfico. Los rectores funcionales y los administrativos debern ir flexibili-zando o ajustando sus reglas de juego y sus mecanismos e incentivos de fis-calizacin y control a fin de lograr un nuevo equilibrio entre el control central

que exige el funcionamiento del Estado unitario y la autonoma que necesitanlas regiones y municipios para proveer, de manera descentralizada y orientadaa resultados, los bienes y servicios que la ciudadana demanda. De ese modo,toda la gestin del Estado, en los tres niveles de gobierno, podr adaptarsea las distintas realidades del territorio y a las reales capacidades de las enti-dades pblicas en todo el Per. Se requiere construir una visin compartidadel rumbo y del proceso de cambio entre todos los actores claves quienes seconstituiran en los lderes del cambio.


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Adicionalmente, el Estado peruano afronta el desafo de establecer un s istemade seguimiento y evaluacin que debera convertirse en suWikipedia. Es decir,una plataforma web, nica para todas las entidades pblicas de los tres nivelesde gobierno, de acceso al pblico general, desarrollada de manera colabora-tiva por los actores relevantes en el proceso de modernizacin y descentraliza-cin del Estado. Dicha plataforma de gestin del conocimiento para la mejoracontinua del Estado peruano sera consultada por el 90% de las personas queacceden, un 9 % de estas contribuira redactando o introduciendo los conte-nidos y un 1% la administrara (los rectores funcionales y los de los sistemasadministrativos). Esta plataforma debera integrar manuales, protocolos, me-

jores y peores prcticas y consultas frecuentes, para que el conocimiento seaaprovechado por los funcionarios.

Para lograr tener un Estado moderno y descentralizado al servicio del ciuda-dano, es necesario adaptar las normas a las realidades heterogneas. La Con-tralora General de la Repblica cumple un rol fundamental en este aspectodebido a que resulta ser la entidad idnea para velar por la mejora continua dela normatividad de los sistemas administrativos a fin de encontrar el equilibrio

entre autonoma y control en la gestin pblica. As, se recomienda que pro-mueva la constitucin de un comit tcnico de articulacin y mejora continuade la normatividad de los sistemas administrativos que asegure la implemen-tacin de un proceso de formulacin de normas que sea participativo y queincorpore estudios de campo. Este comit deber estar conformado por todoslos entes rectores de los sistemas administrativos y deber ser liderado por laSecretara de Gestin Pblica. El comit tcnico se deber de encargar de laelaboracin de manuales y guas que expliquen la normatividad de los siste-mas administrativos en formato amigable; acompaados de una plataforma depreguntas frecuentes. Como resultado, se garantizarn normas de los sistemasadministrativos claras y mejor articuladas entre s, para asegurar el funciona-miento eficaz y eficiente de la cadena de valor y que en consecuencia permitanque las entidades pblicas brinden ms y mejores servicios al ciudadano.

Asimismo, el arreglo institucional del Estado debe asegurar el equilibrio entrela autonoma y control del accionar pblico. Si bien se le ha dotado de au-tonoma a los gobiernos regionales y locales en el marco de su jurisdiccin,esta se encuentra enmarcada en las polticas nacionales. La Ley de Bases de


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Descentralizacin establece que los gobiernos regionales y locales, as comoel gobierno nacional, estn sujetos al control y supervisin permanente de laContralora General de la Repblica en el marco del Sistema de Control. LaContralora de la Repblica se ha estructurado de manera desconcentrada ydescentralizada con la finalidad de acercar el control a los mbitos sub nacio-nales, pero viene enfrentando limitaciones para desarrollar las capacidades delos rganos de control institucional (OCI) ya que estos dependen de cada insti-tucin. Ante ello, la Contralora ha iniciado un proceso de modernizacin queparte de la adscripcin de las OCI de las entidades y plantea un nuevo enfoqueintegral de control, incidiendo en aquellos factores crticos que contribuyena la mejora de la gestin pblica y a lograr un Estado moderno y eficiente alservicio del ciudadano.

Para desarrollar el estudio, se efectu una revisin bibliogrfica exhaustiva,se llevaron a cabo entrevistas a profundidad con actores claves en el proce-so de descentralizacin y se realizaron talleres participativos con funciona-rios pblicos de diferentes regiones y localidades.

El estudio est estructurado en 5 captulos. En el primer captulo se realizaun estudio de los antecedentes significativos previo al inicio del procesode descentralizacin. En el segundo captulo se estudia el actual procesode descentralizacin enfocndose en el marco normativo y el diseo delproceso. En el tercer captulo se desarrolla el marco de anlisis, en dondese evala el marco conceptual y terico detrs del proceso de descentrali-zacin y se analizan experiencias internacionales en descentralizacin a finde obtener lecciones aprendidas para el caso peruano. El cuarto captuloevala los avances que se desarrollaron en temas claves de la descentrali-

zacin peruana, el cual se realiz en torno a siete temas claves: (i) reformainstitucional para una gestin descentralizada; (ii) conduccin del proceso,articulacin y coordinacin para la gestin descentralizada; (iii) fortaleci-miento de capacidades para la gestin descentralizada; (iv) financiamientopara la gestin descentralizada y descentralizacin fiscal; (v) regionalizaciny ordenamiento territorial; (vi) democracia representativa y participacinciudadana; e (vii) inversin descentralizada. Finalmente, el quinto captulodesarrolla las conclusiones y recomendaciones principales que resultan deldiagnstico del proceso de descentralizacin.


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Captulo 1: Antecedentes 1.1. El proceso de regionalizacin de 1989

1.2. La intervencin de los gobiernos regionales

1.3. La Ley Marco de Descentralizacin de 1998

1.4. La organizacin y funciones de los CTAR

1.5. La superposicin de funciones en el mbito territorial

1.6. El Sistema Nacional de Inversin Pblica

1.7. El contexto que dio lugar a la reforma

1.8. Conclusiones especficas

Captulo 2: Actual Proceso de Descentralizacin2.1. Marco Normativo

2.1.1. Ley de Reforma Constitucional, Ley N 27680

2.1.2. Ley de Elecciones Regionales, Ley N 27683

2.1.3. Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 277832.1.4. Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, Ley N 27795

2.1.5. Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 27867

2.1.6. Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972

2.1.7. Otras leyes entre 2003-2004

2.1.8. Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N 29158

2.2. Diseo del Proceso

2.2.1. Reforma institucional para la gestin descentralizada

2.2.2. Conduccin del proceso, articulacin y coordinacinpara la gestin descentralizada

2.2.3 Fortalecimiento de capacidades

2.2.4. Descentralizacin fiscal

2.2.5. Regionalizacin y ordenamiento territorial

2.2.6. Democracia representativa y participacin ciudadana

2.2.7. Descentralizacin econmica

2.2.8. Descentralizacin y control gubernamental

2.2.9. El modelo resultante

2.3. Actores involucrados en el diseo


Contenido

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Captulo 3: El Marco de Anlisis 3.1. El concepto de descentralizacin

3.2. El Estado moderno

3.3. Desarrollo y medicin de capacidades

3.3.1. El concepto de desarrollo de capacidades

3.3.2. Medicin de las capacidades

3.4. Regionalizacin

3.5. Descentralizacin fiscal

3.6. Democracia representativa y participacin ciudadana

3.7. La experiencia internacional en descentralizacin

3.7.1. Estructura de organizacin de los estados analizados

3.7.2. Anlisis comparativo

3.7.3. Lecciones de los casos analizados


Captulo 4: Anlisis y Resultados delProceso de Descentralizacin

4.1. Metodologa del anlisis

4.2. Reforma institucional para una gestin descentralizada

4.2.1. Distribucin inicial de competencias y funciones

4.2.2. Transferencia de programas y proyectos sociales

4.2.3. Transferencia de competencias sectoriales

4.2.4. Direcciones regionales

4.2.5. Reforma institucional de los gobiernos regionales

4.2.6. Ley Orgnica del Poder Ejecutivo

4.2.7. Estrategias alternativas

4.2.8. Seguimiento y evaluacin de las transferencias

4.2.9. Conclusiones especficas

4.3. Conduccin del proceso, articulacin y coordinacin para lagestin descentralizada

4.3.1. Consejo Nacional de Descentralizacin

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4.3.2. Secretara de Descentralizacin

4.3.3. Consejos de Coordinacin Regional (CCR) y Local(CCL)

4.3.4. Organizaciones representativas de los gobiernosdescentralizados

4.3.5. Consejo de Coordinacin Intergubernamental

4.3.6. Comisiones Intergubernamentales

4.3.7. Rectora, polticas pblicas y planes estratgicos


4.4. Fortalecimiento de capacidades para la gestindescentralizada

4.4.1 El fortalecimiento de capacidades durante el procesode descentralizacin

4.4.2 La problemtica vigente en torno al desarrollo decapacidades


4.5. Financiamiento para la gestin descentralizada ydescentralizacin fiscal

4.5.1. Esquema implementado en el Per

4.5.2. Evolucin y estructura actual del presupuesto subnacional

4.5.3. Fortalezas y debilidades de la descentralizacin fiscalen el Per


4.6. Regionalizacin y ordenamiento territorial

4.6.1. Regionalizacin

4.6.2. Demarcacin y Organizacin Territorial


4.7. Democracia representativa y participacin ciudadana

4.7.1. Democracia representativa

4.7.2. Democracia participativa

4.7.3. Democracia directa


4.8. Inversin Descentralizada

4.8.1. Evolucin de la Inversin Pblica

4.8.2. Las brechas infraestructurales en el Per

4.8.3. Limitaciones del Estado para cerrar las brechas deinfraestructura


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4.9. Avances en el logro de resultados y metas propuestas

4.9.1. Nivel Poltico

4.9.2. Nivel Econmico

4.9.3. Nivel Administrativo

4.9.4. Nivel Social

Captulo 5: Conclusiones y Recomendaciones6.1. Recomendaciones especficas

6.2. Conclusiones y recomendaciones generales

Glosario de Trminos

Referencias

333

335

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388


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Captulo 1: Antecedentes

EL PRESENTE CAPTULO PRESENTA UN RESUMEN sobre los acontecimientosms importantes que se llevaron a cabo en materia de descentralizacin,previo al inicio del proceso de descentralizacin del 2002.

1.1. El proceso de regionalizacin de 1989

Hasta 1990, el Poder Ejecutivo cumpla sus funciones a travs de los mi-nisterios, los que tenan oficinas desconcentradas en el interior del pas,denominadas direcciones departamentales o zonales. Los directores de es-tas instancias desconcentradas eran designados por cada ministerio, comofuncionarios de confianza. Adems, existan en cada uno de los 24 depar-tamentos del pas las corporaciones de desarrollo, entidades desconcentra-das del Poder Ejecutivo que tenan la funcin de promover el desarrollo deldepartamento, coordinar entre las distintas entidades pblicas y ejecutarobras pblicas. Por otra parte, desde el retorno a la democracia en 1980,las municipalidades distritales y provinciales gozaban de autonoma polticay administrativa y eran dirigidas por alcaldes electos.

Aprobacin de la1era Ley de Bases dela Descentralizacin

Transferencia defunciones, personaly bienes

Intervencin de losgobiernos regionales

y creacin de losCTAR

Aprobacin dela Ley de Marcode la Descentra-lizacin

Aprobacin dela Constitucindel Per

1988

1992

1998

1993

GRFICO 1:LNEA DE TIEMPO DELOS ANTECEDENTES

1990

Elaboracin AC Pblica APOYO Consultora.


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Durante el gobierno comprendido entre 1985-1990 se impuls la descon-centracin del Estado con la creacin de lasmicrorregiones que se concen-traron inicialmente en los departamentos incluidos en la zona denomina-da Trapecio Andino.Estas microrregiones estaban a cargo de gerentesdesignados por el Poder Ejecutivo. Solo en el ltimo ao de gobierno seemprendi un proceso acelerado de regionalizacin3, en un difcil contex-to econmico, poltico y social, con hiperinflacin, crisis fiscal y violenciaterrorista. Por ley, se crearon 12 regiones, conformadas sobre la base deun agrupamiento de dos o tres departamentos - aunque cinco de ellos,sin un criterio establecido, fueron convertidos en regin-- sobre las cualesse constituyeron gobiernos regionales de tipo parlamentario4. La AsambleaRegional, el rgano con funciones legislativas y fiscalizadoras, tena unaconformacin mixta: una parte de los representantes eran elegidos en elec-ciones directas, otra, eran los alcaldes provinciales, y otra eran delegadosde las instituciones representativas5. El Presidente Regional deba ser elegi-do por mayora de los miembros de la Asamblea Regional.

Los gobiernos regionales tenan, segn la ley, la finalidad de lograr el desa-rrollo integral y armnico de la regin, con el concurso y la participacin dela poblacin, y con sujecin a la Constitucin, la ley y los planes de desarro-llo. Para ello, se les atribuy amplias facultades, incluyendo la de legislar,constituir empresas y crear instituciones pblicas. En materia fiscal, no se

3 La Ley de Bases de la Regionalizacin, Ley N 24650, se haba aprobado en marzo de 1987y modificada en febrero de 1988 (Ley N 24792), pero el proceso se implement acelerada-mente a partir de 1989, luego de que el Congreso aprobara las leyes de creacin de regiones.4 Las regiones que agruparon departamentos fueron las siguientes: Grau (Piura y Tumbes),Nor Oriental del Maran (Lambayeque, Cajamarca y Amazonas), Victor Ral Haya de la Torre(La Libertad y San Martn), Andrs Avelino Cceres (Hunuco, Pasco y Junn), Los Libertado-res-Wari (Ica, Ayacucho y Huancavelica, ms las provincias de Andahuaylas y Chincheros),Inka (Cusco y Madre de Dios) y Moquegua, Tacna y Puno (autodenominada posteriormentecomo Jose Carlos Maritegui). Los departamentos que fueron convertidos en regiones fue-ron los siguientes: Loreto (Regin Amazonas), Lima, Ucayali, Arequipa, Ancash (ReginChavn).5 Cada una de las 12 leyes que crearon las regiones estableci la composicin y nmero derepresentantes de la Asamblea. Por ejemplo, la Ley de Creacin de la Regin Moquegua-Tac-na-Puno (Ley N 25023) estableci para esa regin una Asamblea de 56 miembros: 22 repre-sentantes directamente elegidos; 17 alcaldes provinciales; y 17 delegados de institucionesrepresentativas de las actividades econmico-sociales y culturales.


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concedi en ese momento facultades para la creacin de tributos hasta quese aprobaran futuras normas de delegacin.

La transferencia de funciones fue realizada en tres meses, durante el perio-do comprendido entre las elecciones presidenciales, de abril de 1990, y latoma de mando del nuevo Presidente, en julio de ese mismo ao. Los recinformados gobiernos regionales recibieron todas las funciones, el personal ylos bienes de las oficinas desconcentradas de los ministerios y las empresaspblicas ubicadas en su jurisdiccin. Las planillas de todos los servidorespblicos activos de los ministerios (incluyendo docentes y trabajadores delsector salud) y pasivos fueron transferidas a los gobiernos regionales, juntoa los recursos necesarios para pagarles. Las empresas pblicas fueron re-partidas entre las regiones. Incluso se pretenda regionalizar la supervisinde algunos sistemas administrativos, como el de abastecimientos, con lacreacin de organismos regionales para la supervisin de compras.

En este modelo de descentralizacin, corresponda a los ministerios las fun-ciones normativas y supervisoras y a los gobiernos regionales y locales, las

funciones ejecutivas. Segn la Ley del Poder Ejecutivo, Decreto LegislativoN 560, que regul la organizacin y funciones de los ministerios despusde las transferencias ordenadas por las normas de regionalizacin6, los mi-nisterios deban limitarse a ser planificadores, programadores, coordinado-res y supervisores, en coordinacin con los gobiernos regionales, pero noejecutores salvo en los casos expresamente reservados7. Todas las funcio-nes de carcter ejecutivo fueron atribuidas a las instancias sub nacionales oa organismos pblicos dependientes del Poder Ejecutivo.

Los gobiernos regionales instalados en el primer semestre de 1990 no fue-ron los protagonistas del escenario poltico, dominado por una coyunturaelectoral afectada por la violencia terrorista y la inminencia de un severo

6 Esta norma fue aprobada por el Poder Ejecutivo en uso de las facultades delegadas por elCongreso para acelerar el proceso de reorganizacin antes de la finalizacin del gobierno.7 Los sectores competentes para los temas nacionales (Relaciones Exteriores, Economa yFinanzas, Interior, Defensa y Justicia) s tenan a su cargo la gestin de las actividades e inver-siones correspondientes.


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ajuste econmico, sobre cuya inexorabilidad exista consenso entre los eco-nomistas. As, por ejemplo, la economista experta en temas macroeco-nmicos Marta Rodrguez8 sealaba en agosto de 1990: La tarea quele espera al prximo gobierno es titnica. Va a requerir de un gran coraje y decisin por parte de las nuevas autoridades y del apoyo de toda laciudadana (Rodriguez, 1990). Sin embargo, cuando el nuevo GobiernoNacional asumi el cargo y pretendi implementar su programa de ajusteeconmico, encontr en los gobiernos regionales al bloque opositor msimportante. As, los gobiernos regionales sostenan que tenan facultadespara impedir la aplicacin en su territorio de medidas tales como la libe-ralizacin de precios y reduccin de aranceles. Un gobierno regional espe-cialmente opositor, el de la regin conformada por los departamentos deMoquegua, Tacna y Puno, por ejemplo, cre la Comisin Regional, Multi-sectorial de Control y Abastecimiento Fronterizo que tendra la funcin decontrolar precios de productos bsicos y alimenticios, otros estratgicos y aquellos en situacin crtica (Diario Oficial El Peruano, 1991). Adems,dispuso la suspensin del pago de los usuarios por servicio de electricidadmientras se reajusten las tarifas y se proceda a la nueva facturacin deacuerdo a la situacin econmica de los usuarios y los costos reales de pro-duccin (Diario Oficial El Peruano, 1991); y prohibi a los funcionarios delas direcciones regionalesla transferencia de los ingresos captados por lasdistintas dependencias del Gobierno Regional a la ciudad de Lima (DiarioOficial El Peruano, 1991).

En su balance sobre este proceso, el economista Francisco Santa Cruz in-terpreta este conflicto entre los gobiernos regionales y el Gobierno Central:la regionalizacin se vio confrontada con la encrucijada resultante del

agotamiento del patrn de crecimiento anterior 9 , del quiebre del paradig-

8 Phd en Economa de la Universidad de Boston. Profesora de economa e investigadora prin-cipal de la Universidad del Pacfico. Miembro del directorio del Banco Central de Reserva enlos perodos 90-92 y 2007- 20119 La hiptesis de Santa Cruz es que el patrn de crecimiento econmico del Per en las d-cadas previas era uno de industrializacin sustitutiva que, al quebrarse, abri un periodo detransicin. Durante los 90 se desmontaron las reglas e instituciones del populismo estatista para introducir el mercado en todos los mbitos de la economa nacional. La descentralizacinpudo haber equilibrado ese trnsito y actuar como instrumento del desarrollo econmico,pero ello no ocurri porque ese proceso fue diseado con otra visin: la creacin de regiones y


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ma de un Estado intervencionista y del inicio de un conjunto de reformasorientadas al establecimiento de una economa de mercado. (). En la propia concepcin original () y en la visin de las principales fuerzas sociales y polticas impulsoras del proceso, la regionalizacin aspiraba en-tonces a un modelo de Estado y de economa discrepante del ajuste y lasreformas de corte liberal. Apuntar en sentido opuesto a la transicin y alajuste propuestos al pas fue entonces el desfase fundamental en el que sevio envuelta la regionalizacin (Santa Cruz, 1996).

Los problemas generados por el proceso de descentralizacin se manifes-taban en la confrontacin entre el Ejecutivo, decidido a implementar lasreformas que llevaran al pas a una economa de mercado estable, y losgobiernos regionales, deseosos de continuar y hacer funcionar un modeloeconmico agotado. Adems de ello, se agudizaron las deficiencias en lagestin pblica. Por ejemplo, las regiones dejaron de producir informacinestadstica. Una razn que lo explica reside en la sbita rotacin de per-sonal importante. Apenas instalados, los gobiernos regionales cesaron alos funcionarios de confianza que se haban estado desempeando como

directores regionales sectoriales y otros cargos claves.

Por otra parte, la legitimidad de la existencia misma de las regiones comounidad territorial frente a la poblacin era escasa. Los departamentos nohaban perdido su identidad y los ciudadanos sentan que se los habaagrupado arbitrariamente y artificialmente con otros. La opinin pblicamanifestaba su preocupacin porque los recursos de la regin se concen-traran en otros departamentos, o porque nombraban como funcionariosimportantes a personas de otro departamento. De hecho, durante la breve

experiencia de regionalizacin, un departamento (San Martn) obtuvo suindependencia de la regin a la que haba sido asignado, lo que pudohaberse convertido en tendencia para el resto de departamentos descon-tentos con la fusin.

la accin de los gobiernos regionales apareci, objetivamente como un esfuerzo por prolongarla vigencia del modelo de industrializacin histricamente agotado. Busc descentralizar sufuncionamiento, intentando reproducir en escala regional aquellos rasgos esenciales: Estadointervencionista, crecimiento hacia adentro, proteccin de corte populista. (Santa Cruz, 1996,pg. 78)


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1.2. La intervencin de los gobiernos regionales

Luego de las medidas del 5 de abril de 1992 dispuestas por el Poder Eje-cutivo, el Gobierno Central intervino los gobiernos regionales. Por DecretoLey N 2543210, se dispuso la instalacin de consejos transitorios de admi-nistracin regional (CTAR) en cada una de ellas, a cargo de una autoridaddesignada por el Ministerio de la Presidencia (que no se haba llegado adesactivar, como lo haba dispuesto el Decreto Ley N 560, Ley del PoderEjecutivo citado anteriormente). El gobierno no encontr obstculos en la

poblacin para implementar estas medidas.

Las medidas transitorias se mantuvieron vigentes por muchos aos, sin quese derogara expresamente las leyes de regionalizacin, y sin que se regula-ra de manera ordenada la situacin de los consejos transitor ios de adminis-tracin regional. La administracin pblica del interior del pas permanecibajo una duplicidad de autoridades: el ministerio del sector respectivo y elMinisterio de la Presidencia. Adems, se crearon numerosos organismospblicos11 que, manejados desde el nivel central, tenan a su cargo la eje-cucin de programas sociales e inversin pblica en todo el territorio. Pa-ralelamente, las municipalidades provinciales y distritales mantenan nomi-nalmente una gran variedad de funciones a ser ejercidas en su jurisdiccin.

La Constitucin de 1993 incorpor los lineamientos generales para un nuevoproceso de descentralizacin que deba ejecutarse en los siguientes aos.Estableci que en el futuro, las regiones se constituiran por iniciativa y man-dato de las poblaciones pertenecientes a uno o ms departamentos colin-dantes, y se dispuso que la mxima autoridad de la regin debiera ser elegidapor sufragio directo. La Constitucin tambin orden al Congreso aprobarlas normas que permitieran tener nuevas autoridades elegidas a ms tardaren 1995, lo que no ocurri. La transitoriedad de laintervencin coexistentecon un mandato constitucional pendiente de cumplimiento se mantuvo por

10 De fecha 11 de abril de 1992.11 Como el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), el Programa Nacionalde Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACH), el Fondo deCooperacin para el Desarrollo Social (FONCODES), etc.


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casi seis aos durante los cuales el Gobierno Central creci de maneradesordenada a travs de entidades pblicas y programas dependientes di-rectamente de los ministerios.

1.3. La Ley Marco de Descentralizacin de 1998

La Ley N 26922, aprobada en febrero de 1998, intent resolver el proble-ma de la indefinicin de los consejos transitorios de administracin regio-nal (CTAR): derog la legislacin del proceso de regionalizacin y reinstalla demarcacin territorial sobre la base de los departamentos. Se definia los CTAR como organismos adscritos al Ministerio de la Presidencia, y seencarg a esta entidad la funcin de supervisin de las actividades de es-tos. Los CTAR, por estar encargados bsicamente del planeamiento del de-sarrollo del departamento y la promocin de la inversin en infraestructura,se convirtieron en organismos similares a lo que fueron las corporacionesdepartamentales de desarrollo.

Las funciones relacionadas directamente a los sectores -como la prestacinde los servicios de educacin y salud pblicas, por ejemplo- que estaban acargo de direcciones regionales o sub regionales dependientes presupues-talmente de los CTAR deban volver a ser de responsabilidad de los ministe-rios. De esta manera, los ministerios creceran en importancia mientras quelos CTAR se reduciran sustancialmente en tamao y funciones. Se resolvade esta manera el problema de la doble dependencia, lo que significaba re-conocer legalmente la recentralizacin que operaba de hecho. Esta normase deba traducir en un reacomodo presupuestal significativo. Por ejemplo,las asignaciones presupuestales para educacin y salud deban volver a fi-gurar a cargo del ministerio respectivo y no del Ministerio de la Presidencia.

Hacia futuro, la norma determin que, una vez reconstituidos los departa-mentos y definidas las funciones de los consejos transitorios de adminis-

LOS CTAR SE CONVIRTIERON EN ORGANISMOS SIMILARES ALO QUE FUERON LAS CORPORACIONES DEPARTAMENTALESDE DESARROLLO.


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tracin regional y de los ministerios, deba iniciarse un proceso gradual deconformacin de regiones y transferencia de responsabilidades. Los depar-tamentos se convertiran en regiones con mayor autonoma administrativaque los CTAR existentes a esa fecha para contar, posteriormente, con unPresidente elegido por sufragio directo. No se indicaban mayores detallessobre las funciones que seran transferidas a los gobiernos regionales ylos gobiernos locales. nicamente se indicaban los criterios que debanobservarse para transferir las competencias exclusivas (a ser transferidasobligatoriamente) y las que podan ser delegadas.

Esta Ley de Descentralizacin se cumpli solo en la parte referida a la crea-cin de un Consejo Transitorio de Administracin Regional (CTAR) por cadadepartamento y en su conversin en organismos dependientes del Ministe-rio de la Presidencia. La transferencia completa de los rganos sectorialesde los consejos transitorios de administracin regional a los respectivosministerios fue suspendida por Decreto de Urgencia N 030-98 y por su-puesto que nunca se realiz la conversin de departamentos en regiones.Este marco normativo se mantuvo vigente hasta que se inici el proceso dedescentralizacin del 2002.

1.4. La organizacin y funciones de los CTAR

La estructura de CTAR tena dos secciones muy diferenciadas: la parte de-dicada a las inversiones, que concentraba el mayor inters de todos lospresidentes ejecutivos, y la parte de las direcciones regionales sectorialesde: Educacin; Salud; Agricultura; Pesquera; Trabajo y Promocin Social;Transportes; Comunicaciones, Vivienda y Construccin; Energa y Minas; e

Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales.

No ms del 10% del presupuesto de los CTAR era destinado a inversiones,porcentaje que en algunas regiones era incluso menor. El resto estaba ata-do a las planillas.


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Total CTARs4/

Part. %(S/. Millones) (S/. Millones)

Planillas1/ 11,009 3,449 31.3%

Bienes y servicios 4,205 521 12.4%

Inversiones2/ 4,993 450 9.0%

Inversionesfinancieras 284 4 1.3%

Otros3/ 8,139 17 0.2%

Total 28,630 4,441 15.5%

1/ Incluye personal y obligaciones sociales + obligaciones previsionales.

2/ Tambin incluye otros gastos de capital

3/ Incluye otros gastos corrientes e intereses y amortizacin de la deuda.

4/ Incluye CTAR Lima y Callao

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas, 2013.

Elaboracin AC Pblica-APOYO Consultora.

A pesar de ello, los CTAR no disponan de mayor poder de decisin sobreel gasto de las direcciones regionales sectoriales. Los consejos transitoriosde administracin regional se limitaban a verificar que las direcciones re-gionales formularan y ejecutaran su presupuesto cumpliendo con las di-rectivas del Ministerio de Economa y Finanzas, especialmente las normasde austeridad. El CTAR no realizaba ningn trabajo acerca de la demandade servicios que enfrentan las direcciones regionales, fijacin de metas oracionalizacin de gasto, por lo que su rol de supervisin era irrelevante enla mayor parte de casos. (Banco Mundial, 2001, pg. 70)

TABLA 1:GASTOS PREVISTOSPOR EL PRESUPUESTO DE LAREPBLICA DEL AO 2000


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En relacin a la parte de inversiones, los CTAR deban formular su presu-puesto tomando en cuenta que no se les asignara un monto superior alrecibido el ao anterior. En un contexto de grandes limitaciones fiscales,eran frecuentes los recortes presupuestales. Los CTAR ms vulnerables alos recortes eran los que no perciban recursos por Canon.

Hasta la aplicacin del Sistema Nacional de Inversiones, los CTAR gozabande un margen amplio para decidir sobre la priorizacin de obras especficasdentro de su presupuesto de inversiones. Cada uno desarrollaba priorida-des segn sus propias prcticas. Los CTAR realizaban una gran variedadde inversiones: obras de saneamiento, mantenimiento y rehabilitacin deescuelas, pavimentacin de pistas, construccin de veredas, losas deporti-vas, obras de irrigacin, limpieza y resguardo de cauces de ros, etc., cadauno segn sus propias prioridades o instrucciones directas del Presidentede la Repblica si se trataba de zonas que reciban su atencin preferente.

1.5. La superposicin de funciones en el mbito territorial

El marco legal no estableca una clara delimitacin de funciones. Ademsde los CTAR, en su dividida estructura de organismo ejecutor de inversio-nes por un lado, y direcciones regionales, por otro, otras leyes asignabanfunciones similares a otras instancias. As, por ejemplo, en materia de obrasde infraestructura y mantenimiento, segn la Ley Orgnica de Municipa-lidades, stas deban instalar, construir y mantener, en general, obras deinfraestructura y de servicios locales. Sin embargo, la Ley de TributacinMunicipal (D.L. N 776), distritaliz los impuestos municipales y cre elFondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) en favor de los distritos,

y la norma que transfiri a los distritos la ejecucin del programa socialVaso de Leche, antes a cargo de las municipalidades provinciales. Por otrolado, numerosos organismos del Poder Ejecutivo cumplan las funcionesde los consejos transitorios de administracin regional, para lo cual habanmontado rganos desconcentrados.

Dado que no existan fronteras legales para distinguir los mbitos entretodas las entidades que actuaban en cada departamento, las restriccionesresidan en la limitacin de recursos. O resultaba competente quien tena


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los recursos, o se resolvan los problemas a travs de la coordinacin entretodos para repartir informalmente la responsabilidad, de manera que seatendiera a la mayor poblacin posible.

1.6. El Sistema Nacional de Inversin Pblica

En julio del ao 2000 se inici la implementacin del Sistema Nacional deInversin Pblica (SNIP), a travs del cual se intentaba lograr una mejorutilizacin de recursos pblicos: que los proyectos fueran rentables social-

mente para el pas y que la inversin fuera debidamente coordinada. Sebuscaba evitar la ejecucin de proyectos que no resistan una simple eva-luacin, como los proyectos hidrulicos del Instituto Nacional de Desarrollo(INADE), por ejemplo, que fueron producto de las presiones polticas; oproyectos injustificadamente costosos (Congreso de la Repblica, 2000).

Se orden a todas las entidades pblicas ejecutoras de proyectos de inver-sin, excepto las municipalidades, sujetarse a las normas y control de laOficina de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas. Para la pro-

gramacin y ejecucin de proyectos, las entidades pblicas deban cumplirun procedimiento en el que se requera de la aprobacin externa, a cargode una Oficina de Planificacin de Inversiones (OPI). El primer paso era laaprobacin del perfil del proyecto por parte de la OPI, la que poda recha-zar el proyecto, observar el estudio y devolverlo para su correccin, o apro-barlo. Luego pasaba a la etapa de estudio de prefactibilidad y factibilidad,segn correspondiera, dependiendo del monto de la inversin (Ministeriode Economa y Finanzas, 2000).

El Ministerio de Economa y Finanzas logr la instalacin de OPI en todoslos ministerios, a los que denomina rganos resolutivos sectoriales.LosCTAR deban obtener la aprobacin de sus proyectos de la OPI respectiva,segn el tipo de la inversin. Por ejemplo, si se trataba de un proyecto vial,la autorizacin deba otorgarla la OPI del Ministerio de Transportes. Si setrataba de un proyecto vinculado a servicios de salud, la aprobacin co-rresponda al Ministerio de Salud. El objetivo era que todos los proyectosfueran evaluados en trminos de rentabilidad social.


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Este sistema no dejaba ningn margen de decisin para los CTAR y erapercibido por estos como un sistema central rgido, aun cuando estos orga-nismos eran desconcentrados dependientes del Poder Ejecutivo. Las auto-ridades de los CTAR acusaban a las oficinas de planificacin de inversionesde observar los proyectos desde Lima sin conocer el manejo regional.

1.7. El contexto que dio lugar a la reforma

En el ao 2002, una convergencia de factores polticos y sociales gener un

contexto favorecedor para el inicio de un proceso de descentralizacin. Enprimer lugar, el discurso de los actores polticos estaba cargado de deman-das por descentralizacin. El rgimen anterior, se haba caracterizado por sucentralismo, de manera que la ruta de la descentralizacin satisfaca a ungran espectro de la opinin pblica, tanto de provincias como de la capital.

En segundo lugar, en las elecciones del 2001 se aplic por primera vezla regla del distrito mltiple para el congreso, de manera que el congre-so resultante estuvo muy sesgado hacia provinciales. Muchos de los ms

notorios e influyentes congresistas haban sido alcaldes (Ernesto HerreraBecerra, Luis Guerrero Figueroa, Arturo Maldonado Retegui, Rosa FlorinCedrn, Tito Chocano Olivera, Luis Santa Mara Caldern, Eduardo Car-huaricra Meza, Pedro Morales Mansilla) y llegaban con ideas y propuestasaprendidas durante su gestin municipal12.

El 5 de marzo del 2002, el Presidente de la Repblica convoc a los grupospolticos con representacin en el Congreso de la Repblica y a un conjuntode organizaciones de la sociedad civil para entablar un dilogo con la finali-

dad de lograr un Acuerdo Nacional que sirviese de base para la transicin y

12 La influencia de los ex alcaldes fue gravitante. Por ejemplo, en el debate parlamentario del pro-yecto de Ley de Bases de la Descentralizacin, el Congresista Tito Chocano, ex alcalde de Tacna yen esa legislatura presidente de la Comisin de gobiernos locales, apel a este argumento en suinvocacin para la aprobacin del proyecto:agradecera a los seores congresistas de la Repbli-ca, quienes en algunos casos hemos sufrido la tremenda presin del centralismo y el permanenteatropello cuando ramos autoridades locales en el gobierno anterior, soportando decisiones encontra de las municipalidades y de los gobiernos regionales de incipiente implementacin, quetengan la voluntad poltica de entender lo que puede significar este proyecto de Ley Orgnica deBases de Descentralizacin, para que voten en su favor (Congreso de la Repblica, 2002).


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consolidacin de la democracia, la afirmacin de la identidad nacional y eldiseo de una visin compartida del pas a futuro. Este se suscribi el 22 de

julio de 2002 y aprob 31 polticas de Estado de largo plazo. En dicho do-cumento se menciona como octava Poltica de Estado la descentralizacinpoltica econmica y administrativa para propiciar el desarrollo integral, ar-mnico y sostenido de Per (Consejo Nacional de Descentralizacin, 2006).

Este consenso poltico coincida con la opinin pblica, que se mostrabamayoritariamente a favor de la descentralizacin. Segn una encuesta rea-lizada por el Instituto de Estudios Peruanos (Instituto de Estudio Peruanos,2002) en setiembre del 2001, el 73% de la poblacin se defina comodes-centralista. El porcentaje era mayor en Lima:

Regiones Descentralistas No Descentralistas

Lima 79.5% 20.5%

Norte 73.2% 26.8%

Sur 69.6% 30.4%

Centro 69.4% 30.6%

Selva alta 68.6% 31.4%

Fuente: Instituto de Estudio Peruanos, 2002.


En opinin de Eduardo Balln,en el 2002 hubo un consenso bsico: seconsideraba que con la descentralizacin exista la posibilidad de recuperar simultneamente la legitimidad del Estado y de generar efectividad en suintervencin, en un escenario en el que este se encontraba absolutamentedesgastado. La ciudadana lo peda porque en su imaginario era casi unacondicin para la democracia. Era una manera de acercarse al Estado ytambin de descentralizar el poder de Lima. Asimismo, los principales acto-

TABLA 2:RESULTADOSDE LA ENCUESTA


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res polticos sentan que la descentralizacin era necesaria para garantizaruna efectiva transicin a la democracia (Balln, 2013).

Cabe aadir que, para la mayor parte de la poblacin, la descentralizacintena un contenido econmico, ms que poltico. En la misma encuesta, el47% de los ciudadanos defina la descentralizacin como promover igualdesarrollo en todos los departamentos. El siguiente cuadro muestra lasrespuestas a la pregunta Con cul de las siguientes opciones se identificams?

La descentralizacin es...

Promover igual desarrollo en todos los departamentos 47.3%

Transferir poder de decisin 20.0%

Formar gobiernos regionales 14.6%

Congreso con Distrito Mltiple 7.8%

Ms recursos a cada departamento 5.9%

Fuente: Instituto de Estudio Peruanos, 2002.


Es por todo ello que desde el inicio del gobierno recin elegido, una de lasprincipales prioridades del Congreso y del Ejecutivo fue la descentraliza-

cin. Esta demanda urgente, sin embargo, no tena como sustento estudiostcnicos ni propuestas basadas en un modelo conceptual de descentrali-zacin13. Puesto que durante la dcada anterior el tema de la descentrali-zacin fue abandonado, no exista un organismo pblico que contara con

13 En la bsqueda bibliogrfica realizada se encontr el documento elaborado por el ConsejoNacional de Descentralizacin denominado Modelo Peruano de Descentralizacin. Este docu-mento, publicado cuatro aos despus del inicio del proceso, no explica los fundamentos deldiseo. Se limita a exponer las caractersticas del marco normativo aprobado y se concentra enrelatar los avances realizados en el proceso de transferencia de competencias hasta el 2006.

TABLA 3:RESULTADOSDE LA ENCUESTA


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personal tcnico que hubiera formulado algn estudio sobre la materiaen sus dimensiones geogrficas, demogrficas, sociales, polticas y econ-micas. El economista Nelson Shack, ex miembro del Consejo Nacional deDescentralizacin como representante del Ministerio de Economa y Finan-zas durante el 2002, relat as el inicio del proceso: El presidente Toledodecidi que se hiciera la descentralizacin y lo anunci as en su discurso, sin que se hubiera costeado o pensado bien en cmo se iba a hacer. Nohubo un anlisis previo al proceso. Recin a partir del discurso de Tole-do se empez a idear la descentralizacin mediante reuniones de trabajo (Shack, 2013).

Es as como, al interior del Poder Ejecutivo trabajaban sobre el tema dosequipos con distintas visiones. El primero, en el entonces existente Ministe-rio de la Presidencia, un grupo de asesores con un enfoque que apostabapor la creacin de regiones y la aplicacin de mecanismos de participacinciudadana. El segundo, en la Presidencia del Consejo de Ministros, era unequipo tcnico que vea la descentralizacin como un instrumento para

mejorar la gestin pblica, con el objetivo de que el Estado brindara mejo-res servicios al ciudadano. Ellos crean en el fortalecimiento de las munici-palidades ms que en la creacin de regiones (Casas, 2013).

Por su parte, en el Congreso se viva una gran efervescencia por la descen-tralizacin poltica, con altsimas expectativas acerca del autogobierno ylas elecciones de autoridades regionales. En la primera legislatura ordinariadel 2001, se design a Luis Guerrero, ex alcalde de Cajamarca, como presi-dente de la Comisin de Descentralizacin, y a Tito Chocano, ex alcalde de

Tacna, como presidente de la Comisin de Gobiernos Locales. Ellos, juntoa los funcionarios de la Secretara Tcnica para la Descentralizacin delMinisterio de la Presidencia, elaboraron el proyecto de ley de reforma delcaptulo sobre la Descentralizacin de la Constitucin.

Un indicador del mpetu de los congresistas por la descentralizacin acele-rada es la discusin acerca de la conversin de los departamentos en regio-nes. El Congresista Kuennen Franceza Marabotto replicaba de la siguientemanera las objeciones planteadas en el debate del Pleno: El departamento


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de Hunuco tiene una extensin territorial similar a la que tiene Holanda.Por qu no puede administrarse a s mismo? Cada uno de los departamen-tos tiene los suficientes recursos para hacerlo a fin de mejorar la posicindel pas bsicamente en el campo econmico! (Congreso de la Repblica,2001).

El Congresista Juan Humberto Requena urga al Pleno votar a favor de laReforma Constitucional sin ms discusin porque con ella se dara satisfac-cin a los reclamos de las provincias y se resolvera la injusticia econmica

del desarrollo centralizado:De una vez aprobemos el proyecto, y se ale- grar todo el Per, porque esa decisin la estamos esperando hace tiempo,especialmente en Piura. () Con la descentralizacin, los pueblos podrn gobernarse y empezarn a crecer; porque Lima absorbe todo (Congresode la Repblica, 2001).

Incluso el congresista Henry Pease, quien proceda del mundo acadmico,impulsaba con apremio el inicio de una importante reforma reconociendoque su diseo no parta de estudios tcnicos y desdeando su utilidad:

El proyecto constituye un marco constitucional; en l no se pone todo. Aquello que se puede cambiar fcilmente con el tiempo y que requiereiniciativas de abajo hacia arriba, se har por la va de la ley. Quiero decirotra cosa con mucho nfasis, porque tengo muchos aos en esta discusin:regionalizacin solo comenzar con elecciones. Recuerdo que en los aos setenta, en la poca del gobierno militar, el Instituto Nacional de Planifica-cin tena un rea llena de tecncratas que trabajaban sobre el tema de laregionalizacin. Haba pilas de estudios y haba un sinnmero de eventos yreuniones, los que despus, en la dcada de los ochenta, sirvieron de insu-

EL DEPARTAMENTO DE HUNUCO TIENE UNA EXTENSINTERRITORIAL SIMILAR A LA QUE TIENE HOLANDA. POR QUNO PUEDE ADMINISTRARSE A S MISMO? CADA UNO DELOS DEPARTAMENTOS TIENE LOS SUFICIENTES RECURSOSPARA HACERLO A FIN DE MEJORAR LA POSICIN DEL PASBSICAMENTE EN EL CAMPO ECONMICO! (CONGRESODE LA REPBLICA, 2001).


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mo para los debates del Parlamento. Saben qu pas? Cuando eso lleg alos pueblos, estos no lo comprendieron, no lo sintieron suyo. Poda ser muytcnico; pero la poltica es un arte donde la comunicacin es esencial yhay que pescar los sentimientos y las propuestas de la gente(Congreso dela Repblica, 2001).

Aprobada la Reforma Constitucional el 06 de marzo del 2002 (Ley N27680), la Comisin de Descentralizacin del Congreso inici en el 2002 eltrabajo de elaboracin del texto de la Ley de Bases de la Descentralizacin.El equipo de Presidencia del Consejo de Ministros prepar un proyecto, conla participacin del Ministerio de Economa y Finanzas, que tena grandestemores acerca de los riesgos fiscales de la descentralizacin, vistos en Bra-sil, Argentina y Colombia. El borrador del proyecto contena los candadosfiscales para garantizar la estabilidad macroeconmica, como el principiode la neutralidad fiscal14, y varias otras medidas para mejorar el desempe-o del Estado, como la inclusin de los gobiernos regionales y locales enel Sistema Nacional de Inversin Pblica15. A partir de la presentacin delproyecto al Congresista Guerrero, el equipo del Poder Ejecutivo trabaj demanera muy cercana al equipo del Congreso.

Segn el ex funcionario del Ministerio de Economa y Finanzas, NelsonShack, el Ministerio de Economa y Finanzas quera evitar los riesgos fis-cales de una descentralizacin desordenada. Por ello, sus representantesinsistieron en incluir en el proyecto dos medidas (i) que el proceso debaser gradual; y (ii) la transferencia de facultades fiscales a las Regiones de-ba sujetarse a requisitos rigurosos. Para Shack,eso era lo que competa

14 Segn el Captulo II de la Ley de Bases de Descentralizacin, la neutralidad fiscal se refiereal establecimiento de un programa ordenado de transferencia de servicios y competencias delGobierno Nacional a los gobiernos subnacionales, evitando la transferencia de recursos sincontraparte de transferencia de responsabilidades de gasto.15 Las medidas que el equipo de la Presidencia del Consejo de Ministros intentaba introducirse fundaban sobre los siguientes principios: calidad de los bienes y servicios prestados por elEstado al ciudadano; reconocimiento de la heterogeneidad; correcta asignacin de responsa-bilidades; estabilidad fiscal; mecanismos de alerta temprana; desarrollo del pas; participacinde la ciudadana. Fortalecimiento de capacidades; adecuacin del gobierno nacional (Casas,2004).


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al Ministerio de Economa y Finanzas y en ello se concentr su rol en esaetapa (Shack, 2013).

Segn relata Carlos Casas, ex miembro del equipo tcnico de la Presidenciadel Consejo de Ministros encargado de emprender el proceso de descen-tralizacin del 2002:todos los congresistas de Per Posible (el partido de gobierno) queran ser padres de la descentralizacin y presionaban al presidente Toledo para que se acelerara el proceso. Eran ms radicales, perotambin eran conscientes de los riesgos. Aceptaron que se incluyera a los

gobiernos sub nacionales en el Sistema Nacional de Inversin Pblica y to-das las regulaciones dirigidas a asegurar la estabilidad fiscal. Sin embargo,varios instrumentos que hubieran ayudado a una mejor descentralizacin,que haban sido incorporados en el primer proyecto del equipo de la Presi-dencia del Consejo de Ministros se perdieron en este proceso de negocia-cin. Por ejemplo, para responder a la heterogeneidad del pas, se habaplanteado establecer una tipologa de municipalidades; y para asegurar latransferencia gradual y la calidad de los servicios, se haba previsto un sis-tema de certificacin. Estos dos instrumentos no fueron incluidos en la Ley

de Bases de la Descentralizacin (Casas, 2013).

Entrevistado ms de diez aos despus, el ex Congresista Luis Guerrero ex-plica que l y su equipoplantearon la descentralizacin mirando, por una parte, la experiencia de Espaa, que se consideraba muy exitosa, y lo quehaba pasado en el Per en 1990, con el intento fallido de descentralizacinde finales del primer gobierno de Alan Garca(Guerrero, 2013). En su opi-nin, los principales errores de este primer intento fueron la imposicin defusiones de departamentos en regiones y la excesiva velocidad del proceso

de transferencia.

Una vez instalado el Consejo Nacional de Descentralizacin, se formaronen su interior dos tendencias. De un lado, el equipo de Presidencia delConsejo de Ministros que se haba incorporado a ese organismo, buscabaponer el nfasis en potenciar a las municipalidades como la herramientams adecuada para la mejor prestacin de bienes y servicios pblicos. Porotro, un grupo de ex funcionarios del Instituto Nacional de Planificacinimpulsaba la regionalizacin, pues crean en la planificacin desde arriba.


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Para la elaboracin del proyecto de Ley Orgnica de Gobiernos Regionalesse cont con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo y demscooperacin internacional. Segn Carlos Casas, el equipo intent incorpo-rar, dentro del proyecto, ms instrumentos dirigidos a asegurar una mejorgestin y garantizar la salud fiscal. Lograron introducir, luego de un grandebate, el artculo que creaba el Sistema de Acreditacin a fin de certifi-car las capacidades de los gobiernos regionales antes de transferirles lascompetencias que se perdieron. Sin embargo, perdieron terreno en otrasdiscusiones. Por ejemplo, el listado de competencias exclusivas y compar-tidas fue a medida que intervenan los intereses econmicos particularesde ciertos congresistas. Casas seala que hubo presiones por ampliar de-terminadas competencias para los gobiernos regionales, porque pensabanque as iban a tener mayor control y beneficio. Un ejemplo de ello fueronlas concesiones forestales y mineras, que, segn el proyecto original, semantenan en el nivel nacional(Casas, 2013).

Se tena, entonces, una gran demanda ciudadana y una decidida voluntadpoltica, pero se careca de bases slidas sobre las cuales se pudiera dar un

debate conceptual. La descentralizacin fue iniciada por los polticos conun discurso que apelaba ms a las reivindicaciones provincianas que a lanecesidad de mejorar la eficiencia del Estado, lo que luego fue matizadopor tcnicos que introdujeron la preocupacin por la disciplina fiscal y lamejora de los servicios al ciudadano. En palabras de Eduardo Balln,eldiseo del proceso se hizo caminando a ciegas, con gran cantidad y diver - sidad normativa; la construccin de la descentralizacin tiene retazos de lo pedido por cada actor, no acuerdos efectivos(Balln, 2013). En suma, eldiseo se fue construyendo en el camino sobre las ideas que iban prevale-

ciendo.

Estas ideas pueden ser resumidas de la siguiente manera:

El deseo generalizado de que los consejos transitorios de administra-cin regional no fueran organismos dependientes del Poder Ejecutivo,sino que se convirtieran en entes autnomos dirigidos por autorida-des elegidas en sufragio directo.


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Las lecciones de la experiencia de regionalizacin de los aos 89-91,de la que se rechazaba casi unnimemente la creacin de regionescon la arbitraria integracin de departamentos, el asamblesmo de susrganos de gobierno, y la celeridad del proceso.

Como visin hacia futuro se tena el modelo espaol, en el que losgobiernos sub nacionales gozan de autonoma poltica, administrativay presupuestal.

La casi unnime preocupacin por la estabilidad macroeconmica yresponsabilidad fiscal, vistos los casos de Argentina, Brasil y Colom-bia.


El proceso de regionalizacin emprendido el ao 1989 se bas en unmodelo en el que los ministerios deban ser instancias dedicadas a laformulacin de planes, a la coordinacin y a la supervisin, mientrasque los niveles sub nacionales se encargaban de la ejecucin.

Las regiones fueron diseadas sin un debate previo, sin tener en cuen-ta la fuerte identidad departamental de la poblacin. En consecuen-cia, la nueva demarcacin territorial establecida no contaba con laaprobacin de la poblacin.

El diseo de los gobiernos regionales dio lugar a que estos fueranadministrados mayoritariamente por fuerzas opositoras al siguientegobierno, las que obstaculizaron la aplicacin de las medidas de ajus-te econmico impostergables y pretendan utilizar el poder regionalpara prolongar un modelo econmico agotado.

La experiencia termin con la intervencin de los gobiernos regionalesluego del 5 de abril de 1992, donde el Estado se re-centraliz desor-denadamente: los CTAR funcionaron en la prctica sin definicin legaly se dedicaban principalmente a la ejecucin de inversiones. La asig-nacin de funciones en el campo de las inversiones coexistan con lasmunicipalidades y numerosos organismos pblicos dependientes deotros ministerios. Al no existir una definicin legal ordenadora de lascompetencias, ni tampoco un sistema de priorizacin, todo se resolvacon la coordinacin.


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Presupuestalmente, los CTAR mantenan la titularidad de los recursosde las direcciones regionales sectoriales, pero su margen de interven-cin sobre la gestin de estas instancias era limitado. Las direccionesregionales eran un hbrido: no eran ni organismos desconcentradosde los ministerios ni tampoco organismos descentralizados.

En 1998, la Ley Marco de Descentralizacin pretendi ordenar estasinstituciones y trazar el camino hacia una descentralizacin gradual,pero esta norma no se lleg a implementar.

Una iniciativa ordenadora que s se concret fue la introduccin desdeel Ministerio de Economa y Finanzas del Sistema Nacional de Inver-sin Pblica en julio del 2000, con el fin de organizar y priorizar elgasto pblico en inversiones.

En el ao 2002, una convergencia de factores polticos y sociales ge-ner un contexto favorecedor para el inicio de un proceso de des-centralizacin. El Presidente de la Repblica convoc a los grupospolticos con representacin en el Congreso de la Repblica y a unconjunto de organizaciones de la sociedad civil para entablar un di-logo con la finalidad de lograr un Acuerdo Nacional que sirviese debase para la transicin y consolidacin de la democracia, la afirmacinde la identidad nacional y el diseo de un visin compartida del pasa futuro. Se aprueba en ese contexto la octava Poltica de Estado quepropone la descentralizacin poltica econmica y administrativa parapropiciar el desarrollo integral, armnico y sostenido de Per.


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Captulo 2: Actual Procesode Descentralizacin

2.1. Marco Normativo

UNO DE LOS PRIMEROS HITOS DEL PROCESO FUE EL DESARROLLO del mar-co legal que le diera viabilidad. A partir del 2001 se promulgaron una serie

de leyes y decretos que dieron paso al proceso de descentralizacin. Lasiguiente lnea de tiempo demarca los hitos legales ms importantes en eldiseo del proceso de descentralizacin.

Ley de ReformaConstitucional

Ley de EleccionesRegionales

Ley de Bases de laDescentralizacin

Ley de Demarcaciny Organizacin

Territorial

Ley Orgnica de Go-biernos Regionales

Ley Marco de laModernizacin del

Estado

Ley Orgnica deMunicipalidades

Ley Marco del Presu-puesto Participativo

Ley Marco de Promo-cin de la Inversin

Descentralizada

D.L. N 955:Descentralizacin

Fiscal

Ley del Sistema deAcreditacin de losGobiernos Regiona-

les y Locales

Ley de Incentivospara la Integraciny Conformacin de

Regiones

Ley Orgnicadel PoderEjecutivo

2002

2004

2006

2005 2007

GRFICO 2:LNEA DE TIEMPO DEL MARCONORMATIVO DEL PROCESO DEDESCENTRALIZACIN

2003



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2.1.1. Ley de Reforma Constitucional, Ley N 27680

El 6 de marzo del 2002 se aprob y promulg la Ley de Reforma Constitu-cional del Captulo XIV del Ttulo IV sobre Descentralizacin, la cual consis-ti principalmente en los siguientes puntos:

Definicin de la descentralizacinEl nuevo artculo 188 de la Constitucin16 define a la descentralizacincomo una forma de organizacin democrtica y constituye una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio que tiene como objetivofundamental el desarrollo integral del pas. Asimismo, determina la gra-dualidad del proceso al sealar que este se realizarpor etapas, en forma progresiva y ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuadaasignacin de competencias y transferencia de recursos del gobierno na-cional hacia los gobiernos regionales y locales.

Divisin territorialEl nuevo texto del artculo 189 de la Constitucin17 seala que el territorio de

la Repblica est integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos,en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional,regional y local, en los trminos que establece la Constitucin y la ley, preservandola unidad e integridad del Estado y de la Nacin. La reforma agrega que el mbitodel nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos, y que el mbitodel nivel local de gobierno son las provincias, distritos y los centros poblados.

Conformacin de regionesLa modificacin del artculo 190 de la Constitucin18 dispone que la crea-

16 El texto anterior del artculo 188 era el siguiente: La descentralizacin es un proceso per-manente que tiene como objetivo el desarrollo integral del pas.17 El texto anterior del artculo 189 solo consista en un prrafo, cuyo texto era el siguiente: Elterritorio de la Repblica se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyascircunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada.18 El texto anterior del artculo 190 era el siguiente: Las Regiones se constituyen por iniciativay mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o ms departamentos colindantes. Lasprovincias y los distritos contiguos pueden asimismo integrarse o cambiar de circunscripcin.En ambos casos procede el referndum, conforme a ley.


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cin de regiones se realice sobre la base de reas contiguas integradashistrica, cultural, administrativa y econmicamente, conformando unida-des geoeconmicas sostenibles. Indica que el proceso de regionalizacinse inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la ProvinciaConstitucional del Callao, y que la integracin de ms de dos departamen-tos se realizar por referndum: Mediante referndum podrn integrarsedos o ms circunscripciones departamentales contiguas para constituir unaregin, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritoscontiguos para cambiar de circunscripcin regional. Adems, estableceque por ley se podrn determinar competencias y facultades adicionales eincentivos especiales para las regiones integradas por referndum.

Autonoma de los gobiernos regionalesEl artculo 191 se refiere a la autonoma y organizacin de los gobiernosregionales19. En cuanto a la autonoma, la norma constitucional estableceque los gobiernos regionales tienen autonoma poltica, econmica y ad-ministrativa en los asuntos de su competencia.

Constitucin de los gobiernos regionalesLa Constitucin reformada establece la estructura orgnica bsica de losgobiernos regionales:el consejo, como rgano normativo y fiscalizador, elPresidente como rgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinacin Regional,integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedadcivil, como rgano consultivo y de coordinacin con las municipalidades,con las funciones y atribuciones que les seala la ley.

El nmero de miembros del Consejo Regional ser establecido por la ley se-

gn la poblacin electoral, pero la Constitucin dispone que no pueda sermenor a 7 ni mayor de 25, y que obligatoriamente participe un represen-tante por cada provincia. La norma constitucional obliga a una ley posteriora establecer porcentajes mnimos para hacer accesible la representacinde gnero, comunidades nativas y pueblos originarios en los consejos regionales.

19 El texto anterior se refera a la autonoma y funciones de las municipalidades.


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Competencias de los gobiernos regionalesEl nuevo artculo 192 asigna a los gobiernos regionales la tarea depromo-ver el desarrollo y la economa regional , debiendo fomentar las inversio-nes, actividades y servicios pblicos de su responsabilidad, en armona conlas polticas y planes nacionales y locales de desarrollo.Para ello, le asigna principalmente las siguientes competencias: formular y aprobar elplan de desarrollo regional; regular y otorgar las autorizaciones, licenciasy derechos sobre los servicios de su responsabilidad; promover y regularactividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquera, industria,agroindustria, comercio, turismo, energa, minera, vialidad, comunicacio-nes, educacin, salud y medio ambiente, conforme a ley; y fomentar lacompetitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucin de pro-yectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional (Congresode la Repblica, 2002).

Recursos de los gobiernos regionalesLa reforma constitucional no fue especfica en cuanto a los recursos delos gobiernos regionales. El artculo 193 hace referencia a la creacin deun Fondo de Compensacin Regional, que tiene carcter redistributivo, ydeja para la legislacin la definicin sobre los tributos y otros ingresos quepueden recibir los gobiernos regionales.

Organizacin y funciones de las MunicipalidadesLos artculos siguientes regulan la organizacin y funciones de las munici-palidades, de manera muy similar a los gobiernos regionales. Las funcionesencargadas a las municipalidades en el mbito local son formuladas con

Estudio del proceso de descentralización de Perú

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