-
1
ESTADO, GESTIN POLTICA Y PARTICIPACIN POPULAR EN AMRICA LATINA Y
EL CARIBE: TODOS LOS JUEGOS DEL FUEGO
Jaime Ahumada Pacheco1
RESUMEN
La presencia o ausencia de la potencia hegemnica, de la
existencia de Estados dbiles y puestos en cuarentena por los
poderes fcticos, la precaria gestin poltica de lites convertidas en
clubes electorales o grupos empresariales, y una participacin
popular jaqueada por populismos, viejos o nuevos, y combatida por
las fuerzas conservadoras, atraviesan la historia de la regin y
marcan las pautas ideolgico-polticas y econmico-sociales que
dominan en sus procesos y estilos de desarrollo.
En este tren de ideas, la construccin del Estado latinoamericano
no solamente ha sido un proceso donde han tenido fuerte influencia
los niveles de acumulacin alcanzados por el capitalismo transferido
de los centros sino que, tambin, juegan roles decisivos los
dictadores militares, los caudillos civiles y los presidencialismos
electorales autoritarios que, inclusive, han determinado muchas de
sus etapas ms complejas o de mayor o menor fortaleza o debilidad
estratgica.
De ms esta decir, que en el mundo de las democracias
capitalistas, las lites gobernantes muestran una relativa
preocupacin por la gestin poltica y pblica en trminos del manejo
poltico-tcnico y tecno-poltico del Estado, las formas democrticas
de conduccin y liderazgo, la capacidad de gobierno, la
gobernabilidad de los escenarios, los programas y proyectos de
gestin pblica y el mismo desarrollo poltico de sus pases. La falta
de visin de Estado y de pas para conjugar el conocimiento
terico-prctico de la poltica con el saber cmo de la gestin en el
proceso de gobierno, ha impactado en la totalidad democrtica
regional y en el activismo participativo de la poblacin.
Para las lites gobernantes, la poltica es la imagen, el gobierno
son las encuestas y el Estado es el ndice riesgo pas y los informes
del Fondo Monetario, el Banco Mundial, el BID, la OMC, la Secretara
del Tesoro y la Reserva Federal de los Estados Unidos.
INTRODUCCIN
Escribir sobre Amrica Latina y El Caribe es como penetrar en el
tnel de la historia, en las turbulencias de la geografa y la
construccin y destruccin de utopas y en los fuegos que se encienden
entre la civilizacin y la barbarie o en la barbarie de la
civilizacin que inaugura el ya mtico 1492. O sea, en el mundo de
las sociedades soadas que Europa se senta capaz de construir ms all
de todo lo conocido, aboliendo civilizaciones y dando vida en su
imaginario a la Atlntida, la Ciudad de los Csares o El Dorado.
Todo empieza con Coln, que intentando llegar al Asia por el
oeste, perpetu el error geogrfico y crey que haba desembarcado en
las Indias, despojando al continente de su verdadera identidad, de
las civilizaciones y tnias que lo poblaban.
1/ Administrador Pblico, Cientista Poltico, Codirector del
Magster en Gerencia Pblica para Lderes de la Alta Direccin, Escuela
de Ciencias Polticas y Administrativas de la Universidad Academia
de Humanismo Cristiano.
-
2
Despus, vienen sucesivamente Hernn Corts y la Malinche, la
inteligencia tlaxcalteca del conquistador, que quema sus naves y se
apodera de Tenochtitlan; aparecen en el sur del sur Pedro de
Valdivia e Ins de Surez, que construyen Santiago y el Chile de su
amor y de sus fronteras; la Lima virreinal se estremece con la
Perricholi y el Virrey Amat y sus historias del puente al Alameda,
van escribiendo en las sierras, montaas y mares el futuro de
nuestra inmensidad geogrfica.
Atravesando los tiempos, y haciendo nuevos caminos, surge el
vendaval afiebrante y afiebrado de Simn Bolvar y Manolita Senz, la
que libera al libertador de pueblos y naciones; lo mismo ocurre con
Doa Rosa Puga que enloquece y humaniza a OHiggins; o con la joven
cuada de Jos Miguel Carrera, que ya viuda, es su compaera cuando lo
proclaman Pichi-Rey de las pampas argentinas..y por todas partes
viene la guerrilla de Manuel Rodrguez, que abre paso al Ejrcito de
los Andes, agregando pginas y ms pginas al libro de todas las
verdades del continente-nio.
Estamos en los novecientos con el Mxico insurgente, Adelita y
los ejrcitos del norte y del sur que avanzan hacia el Zcalo de la
capital del pas que fuera dos veces imperio, Viva Villa y Viva
Zapata.Week end en Guatemala, los ejrcitos fruteros de las companis
derriban democracias, prolongndose en la fbula del tiburn y las
sardinas que no termina de escribirse; Sandino, general de hombre
libres, que sigue luchando en las montaas. Los jacobinos negros que
desatan la guerra social en Hait y ayudan en su empresa liberadora
a Bolvar; Cuba, la isla fascinante, que de las intervenciones y
dictaduras da el salto a la revolucin y que tiene pendiente la
asignatura del Che Guevara. Ms all, estn Mart y la rosa blanca.
Mart y Guiteras. Mart y Fidel. Venezuela explota efervescente en
Canaima y Doa Brbara. Cantaclaro y el Orinoco que se traga sus
afluentes con Marcos Vargas y Santos Luzardo enamorados de la
barbarie civilizadora. La selva, el ro, la ruta de los caucheros.
La selva que abraza y devora y que se encarna en la Doa y siempre
la Doa que se estremece en los brazos de sus hombres-tierra En la
fiebre de la vorgine y la inmensidad de la sabana. Las lanzas
coloradas de Boves llevando a los llaneros, negros, mulatos,
mestizos, sambos e indios a las ciudades mantuanas, de los seores y
arrinconando entre la dependencia o la independencia, la guerra
social o la guerra civil al general de Caracas que se llena de
gloria eligiendo el atajo de la guerra continental.
Dom Pedro proclama la independencia de Brasil y se inicia la
lucha por la construccin de un pas-continente, que se expande, que
pugna y salta en los mapas. La cita de Guayaquil, de la que San
Martn regres aquella noche hacia las soledades, y Bolvar triunfante
sigui slo, pero que fracas en la otra cita, la de la unidad
latinoamericana que se pierde en Panam y sus mares son fronteras.
Luego viene el laberinto del general, la vuelta al Magdalena y la
cancin del adis. He arado en el mar.
Es la tragedia de Macondo, de nuestro mundo ancho y ajeno. Pero,
las ideas son libres, inconmensurablemente libres. Derrotan a los
ejrcitos y a la violencia irracional aunque sea legtima. Es el
mundo del continente joven.
El siglo XIX es el de la construccin de los Estados, de las
guerras civiles y guerras internacionales, el tiempo de las
oligarquas, de los caudillos brbaros y de los
generales-presidentes. Cambia la guardia en el nuevo orden regional
y el imperialismo ingls sustituye al imperialismo espaol, pero,
James Monroe, quinto presidente de los Estados Unidos, el 2 de
diciembre de 1823, ante el Congreso de la Unin, declara
unilateralmente que Amrica es para los americanos y que este pas
considerar cualquier relacin de
-
3
otras potencias con Amrica Latina y El Caribe, que escape a su
control, como una virtual accin de guerra.
Sin dudas, que sta, la Doctrina Monroe es la notificacin de que
desde ese momento, los Estados Unidos se constituyen en la potencia
hegemnica en lo que consideran su patio trasero. Es la precursora
del Destino Manifiesto de 1846, y ya en el siglo XX, se convierte
en la doctrina del Gran Garrote de Theodore Roosevelt, en el
neoconservador Consenso de Washington, y en los agresivos
documentos de Santa F y de la Guerra preventiva de los Bush. La
revolucin americana de los padres fundadores, la que antecede a la
revolucin francesa, se pierde en los subterrneos de la historia y
de la construccin de utopas. Pero, all estn y all permanecen
todava, Franklin, Washington, Jefferson y Hamilton.
Se precipita el siglo XX y con l la cuestin social, la conversin
interesada de la economa abierta en economa mixta, el surgimiento
de la democracia representativa, de las clases medias y del
proletariado. Se inician los ciclos que transitan entre las
dictaduras y las democracias. Dos guerras mundiales, los fascismos,
la revolucin rusa, la revolucin espaola, la revolucin china, la
descolonizacin de frica, la guerra fra y los bloques
polticos-militares, emergen los Pases No Alineados en cuyas
reuniones tienen protagonismo procesos como el peruano de Velasco
Alvarado, de la Argentina de Cmpora y del segundo Pern, del Chile
de Salvador Allende y su va al socialismo en democracia y libertad
e incluso la revolucin nicaragense y la revolucin cubana, que ya se
haba declarado socialista.
Pero, tambin el siglo XX es el siglo del tsunami neoliberal, de
los golpes militares, de los generales brasileos, de los Rojas
Pinilla, de los Stroessner, de los Trujillos, de los Batistas, de
los Pinochet, Videlas o de los regmenes de seguridad nacional; la
redemocratizacin, las reformas y modernizaciones y los
autoritarismos electorales, el cesarismo presidencial y la
democracia con autoridad. Es el mundo del joven continente que se
enfrenta al realismo de las utopas brbaras y de las democracias
intervenidas por los poderes fcticos y el establecimiento
conservador.
En fin, escribir sobre Amrica Latina y El Caribe es un ejercicio
casi pasional de ver como la historia se desboca, la geografa se
torna inmensa y sin fronteras, y hoy, todos los juegos del fuego se
expresan en las nuevas formas que asume el global imperialismo y el
desarrollo de su agenda de dominacin mundial, las dimensiones
geopolticas y geoestratgicas de la reconstruccin y reformas de los
Estados condicionadas por el modelo neoliberal, la relatividad del
inters de las lites por la gestin poltica, empantanadas, como han
permanecido en el tiempo, en el cortoplacismo y los cronogramas
electorales, y la participacin popular, negada o soslayada incluso
en las democracias ms desarrolladas o en los intentos de trnsito al
socialismo, quizs con la nica excepcin del gobierno popular de
Allende.
Amrica Latina, El Caribe, saltan de las conferencias consultivas
a las invasiones, del Buen Vecino y la Alianza para el Progreso al
Americano Feo, de las Cumbres a los Abismos, en fin, de Bolvar y
Mart al Che Guevara y Salvador Allende.
El Che y Allende. Dos caminos: Las armas y el fsil de las
banderas; y el voto y las anchas Alamedas.
-
4
1. Variaciones sobre la potencia hegemnica, la construccin del
Estado, la relatividad del inters de las lites por la gestin
poltica y la participacin popular.
La presencia o ausencia de la potencia hegemnica, de la
existencia de Estados dbiles y puestos en cuarentena por los
poderes fcticos, la precaria gestin poltica de lites convertidas en
clubes electorales o grupos empresariales, y una participacin
popular jaqueada por populismos, viejos o nuevos, y combatida por
las fuerzas conservadoras, atraviesan la historia de la regin y
marcan las pautas ideolgico-polticas y econmico-sociales que
dominan en sus procesos y estilos de desarrollo.
Sin lugar a dudas, que la existencia o no de una poltica
latinoamericana de los Estados Unidos, es un factor importante en
las relaciones hemisfricas.
De ninguna manera se puede dejar de lado la presencia de una
potencia mundial en Amrica Latina y menos olvidar que esa potencia
ha alcanzado niveles planetarios de intervencin en su etapa de
global imperialismo, como ocurre en Afganistn, Irak y en el Oriente
Medio, pivotes para dominar Asia Central y su potencial petrolero y
gasfero. No por nada, en el ciclo democracias-dictaduras que suele
poblar la escena latinoamericana, se destaca la estrecha cercana de
los dictadores con los gobiernos republicanos, que contrasta con la
que existe entre los gobiernos demcratas y los presidentes elegidos
por votacin popular. Este importante sesgo, influye en los tipos de
Estado y en las alianzas o desacuerdos que de ello se derivan. Un
factor que influyera fuertemente en el pasado fue la poltica
bloquista entre los Estados Unidos y la URSS.
En este tren de ideas, la construccin del Estado latinoamericano
no solamente ha sido un proceso donde han tenido fuerte influencia
los niveles de acumulacin alcanzados por el capitalismo transferido
de los centros sino que, tambin, juegan roles decisivos los
dictadores militares, los caudillos civiles y los presidencialismos
electorales autoritarios que, inclusive, han determinado muchas de
sus etapas ms complejas o de mayor o menor fortaleza o debilidad
estratgica.
All estn, el Estado brbaro de Repblica Dominicana con Trujillo,
de Nicaragua con Somoza, de Paraguay con Stroessner o de Hait con
Duvalier; el Partido-Estado del PRI en Mxico o el Estado-Partido
del fidelismo cubano; el Estado decenal autoritario con Menem en
Argentina o en Per con Fujimori; el Estado reeleccionista,
democrtico representativo, con F. H. Cardoso en Brasil; el Estado
de la cohabitacin perfecta (o imperfecta) de la Concertacin en
Chile o el Estado dual de las Asambleas Constituyentes de Chvez en
Venezuela o el que pugna por establecerse en Bolivia con
Morales.
Barbarie o democracia! Socialismo o barbarie! La ecuacin es
simple: Democracia socialista.
De ms esta decir, que en el mundo de las democracias
capitalistas, las lites gobernantes muestran una relativa
preocupacin por la gestin poltica y pblica en trminos del manejo
poltico-tcnico y tecno-poltico del Estado, las formas democrticas
de conduccin y liderazgo, la capacidad de gobierno, la
gobernabilidad de los escenarios, los programas y proyectos de
gestin pblica y el mismo desarrollo poltico de sus pases. La falta
de visin de Estado y de pas para conjugar el conocimiento
terico-prctico de la poltica con el saber cmo de la gestin en el
proceso de gobierno, ha impactado en la totalidad democrtica
regional y en el activismo participativo de la poblacin.
-
5
Para las lites gobernantes, la poltica es la imagen, el gobierno
son las encuestas y el Estado es el ndice riesgo pas ms los
informes del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el
BID, la OMC, la Secretara del Tesoro y la Reserva Federal de los
Estados Unidos.
1.1. Amrica Latina y los Estados Unidos. De la Doctrina Monroe
al Consenso de Washington y las guerras preventivas. Impactos en
las Reformas y Modernizaciones de los Estados.
Los Estados Unidos, que se independizan de Inglaterra en 1776,
empiezan a marcar presencia en Amrica Latina y El Caribe, ya con el
cnsul Joel Poinsett que llega a Chile en 1812 y establece fuertes
lazos polticos con la familia Carrera e incluso le abre
posteriormente las puertas del gobierno norteamericano al General
Jos Miguel Carrera cuando solicita ayuda para liberar al pas del
dominio del imperio espaol. Sin embargo, es en 1823, cuando renacan
los absolutismos en Europa y Espaa intentaba reconquistar sus
antiguas colonias, que el Presidente Monroe proclama su doctrina
expansionista y se sientan las bases para las intervenciones
polticas, diplomticas, econmicas y militares de 1846, arrebatndole
a Mxico los estados de Texas, Nuevo Mxico y California; de 1889,
creando el panamericanismo en la Conferencia de Washington; de
1895-1902, interviniendo en la independencia de Cuba y
estableciendo la Enmienda Platt; de 1903-1904, creando el Estado de
Panam y estableciendo su dominio sobre el Canal, centro estratgico
de primera magnitud; de 1904, proclamando un nuevo corolario de la
Doctrina Monroe ante la inestabilidad de su vecindario,
especialmente con la aparicin en escena de la revolucin mexicana
(1911). Asimismo, aprovechando la coyuntura que presentaba la
ingobernabilidad de la regin, Theodore Roosevelt defini la poltica
del Gran Garrote para controlar completamente Centro Amrica y El
Caribe.
Dentro del proceso intervencionista, se pasa a una nueva etapa
en la guerra fra entre las superpontencias, y se promueven las
intromisiones polticas y militares en Guatemala, derrocando al
gobierno democrtico de Arbenz (1954); en 1952, estableciendo las
condiciones para asfixiar econmicamente a la revolucin boliviana;
en 1961-62, actuando directamente en Cuba; en 1964, apoyando a los
militares golpistas que liquidan la democracia en Brasil; en 1973,
en Chile; en 1979-1990 en Centro Amrica, de manera principal en
Nicaragua, El Salvador y Guatemala. En El Caribe, se invade Grenada
y se establece un cordn sanitario alrededor de la revolucin
cubana.
O sea, cuando a finales del siglo XIX y principios del XX, las
trece antiguas colonias britnicas completan su expansin hacia el
oeste, el norte y el sur y se desarrollaron industrialmente
post-guerra civil, su poltica se orient a dominar militarmente en
El Caribe y Centro Amrica, afianzando la diplomacia del dlar del
presidente Taff, desplegar las cuatro libertades y la poltica del
Buen Vecino o Nuevo Trato de F. D. Roosevelt, asumir su rol de
potencia mundial a partir de 1945, enfrentando desafos en Asia
(Corea y Vietnam), frica (la descolonizacin) y en Amrica Latina y
El Caribe (Cuba y Chile) y lanzando la Alianza para el Progreso de
J. F. Kennedy y sus replicas en la administracin de Clinton. Sin
lugar a dudas que, a partir del hundimiento de la Unin Sovitica y
de la imposicin del modelo neoliberal en las periferias, se hace
necesario para la estrategia mundial de USA reformar y modernizar
los Estados para adaptarlos a las nuevas condiciones del orden
internacional que se estaba construyendo.
En este perodo, a finales de 1989, aparece como principal
instrumento de presin sobre los pases el Consenso de Washington
que, en los hechos, se articula para afirmar al
-
6
modelo neoliberal y darle seguridades a los flujos de capitales
externos hacia Amrica Latina y los llamados pases emergentes.
Un rpido examen de las agendas de reforma y modernizacin del
Estado en desarrollo (por ejemplo, las de Argentina, Brasil, Chile,
Mxico y Colombia), entrega como resultado que las reas ms
importantes resultan ser todas aqullas que son funcionales a las
llamadas reformas estructurales del neoliberalismo que requieren de
una institucionalidad gubernamental que les permita gestionar las
polticas restrictivas. Es as como introducen una visin liberal de
la profesionalizacin del servicio civil y de la gerencia pblica
como instrumentos de mayor capacidad de gestin pblica; el nuevo
fortalecimiento de las responsabilidades del Estado en cultura,
ciencia y tecnologa, defensa, educacin, crecimiento econmico,
polticas sociales, empleo y justicia; mejorar la capacidad de
regulacin y de produccin de resultados; otro tanto, de la
eficiencia de los organismo de recaudacin de impuesto, y
finalmente, desarrollar canales de dialogo y participacin de la
sociedad civil para descomprimir las tensiones sociales. De una u
otra forma, estas agendas parecieran reflejar la influencia que
ejercen los bancos internacionales de financiamiento, los
organismos de cooperacin y las potencias hegemnicas a nivel del
Grupo de los Ocho (G-8) y de los bloques comerciales.
1.2. Reformas, revolucin y contrarrevolucin
En efecto, hasta los aos posteriores a la segunda-posguerra y
especialmente, en los 60 del siglo pasado, el dilema de reforma o
revolucin recorri sin pausa los escenarios polticos
latinoamericanos, y las visiones de la regin sobre el Estado, las
administraciones, el desarrollo y las sociedades se enmarcaron en
esa lgica. Pero, ya en 1964, los militares brasileos iniciaron los
gobiernos de seguridad nacional y de ataque al enemigo externo.
La contrainsurgencia y los mandos castrenses entrenados en la
Escuela de Las Amricas (creada en Panam, 1946), Fort Benning
(Estado de Georgia) o Fort Leavenworth (Estado de Texas), comienzan
a dar sus exmenes derribando gobiernos y sometiendo a feroces
dictaduras a los pueblos del continente. El miedo a la revolucin,
por una parte, y la urgencia de las reformas para contener los
cambios que golpeaban a las puertas de la potencia hegemnica, hace
qu ms all de las polticas del buen vecino o de la alianza para el
progreso, se recurra a los centuriones y mercenarios para
exterminar el cncer marxista o a gobiernos que, como el de Salvador
Allende, podran representar peligrosos precedentes para los
intereses de las transnacionales en el hemisferio occidental.
Casos muy significativos de procesos revolucionarios lo
constituyen los primeros aos del Mxico insurgente, con su Estado
revolucionario, el municipio libre y los ejidos campesinos que,
posteriormente, devienen en el Estado liberal-institucional, la
federalizacin de los municipios y la reversin de la reforma ejidal;
otro tanto ocurre con la Bolivia de Paz Estensoro y Siles Suazo, de
las nacionalizaciones, la reforma agraria, la Central Obrera
Boliviana (COB) y las milicias obreras y campesinas que, en los
ochenta, son reemplazadas por los ajustes econmicos, las
privatizaciones y el encuadramiento poltico y social; asimismo,
pasa con la Cuba fidelista del Ejrcito rebelde, el Estado de los
barbudos, las nacionalizaciones, la reforma agraria y el singular
poder popular que origina la nueva Asamblea Nacional de los aos
posteriores a los setenta, que al
-
7
desplomarse el bloque sovitico tiene que empezar a convivir con
formas capitalistas de desarrollo.
Existen otros ejemplos interesantes como son los de Per
(1968-1975) y de Chile (1970-1973). La revolucin nicaragense es de
alguna forma, una rplica retardada de los procesos mexicano,
boliviano y especialmente cubano y, su mismo desarrollo, as lo
ratific.
En Per, el General Juan Velasco Alvarado, casi como una
excepcionalidad con respecto a las Fuerzas Armadas
latinoamericanas, apoyado en su crculo de influencia castrense y en
parte de la intelectualidad progresista peruana, crea el Sistema
Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social (SINAMOS), como parte de
la arquitectura de un nuevo Estado y embrin del partido de la
revolucin peruana como puede visualizarse en los escritos de Franco
(1979) y Ahumada (2003).
En Chile, son los gobiernos constitucionales de Eduardo Frei
Montalva (1964-1970) y Salvador Allende (1970-1973), los que
impulsan, el primero, en menor grado que el segundo, las polticas
de desarrollo comunitario y de promocin popular, las
chilenizaciones de los recursos naturales, la reforma agraria, las
polticas de regionalizacin y de industrias de punta como la
petroqumica, mientras que, el gobierno de Allende promueve la
participacin de los trabajadores en la direccin y gestin de las
empresas del rea social y en el aparato de produccin industrial,
las juntas de abastecimientos y precios, los comits de participacin
campesina, las nacionalizaciones, la reforma agraria y una nueva
regionalizacin del pas. (Ahumada, 2003).
Despus de los aos setenta, los procesos revolucionarios se
desaceleran, y en los escenarios perifricos se hacen sentir las
estrategias de contencin de los centros que apuntan a revertir el
impulso de la ola revolucionaria y establecer la leyes de hierro de
la contrarrevolucin. Estas estrategias, se inician tempranamente
con la Alianza para el Progreso (1961), la Doctrina de Seguridad
Nacional (1964), y las reformas administrativas (1960-1970), se
continan con las modernizaciones implcitas en el Consenso de
Washington (1989), en el discurso ante la Asamblea de Naciones
Unidas de Bill Clinton, sobre Democracia y Mercado (1993), y las
diversas agendas de reforma y modernizacin del Estado y la gestin
pblica, que se suceden en estos aos.
1.3. Documento de Santa F I (1980), Santa F II (1988), el
Consenso de Washington (1989), el documento Santa F IV (2004), el
factor Chvez (1998) y la propuesta de Crdoba (2006)
El sndrome de Vietnam, el escndalo de Watergate, los aos
perdidos de Ford, las debilidades del gobierno de Carter empujan a
los factores de poder de los Estados Unidos, a su complejo
militar-industrial y a las transnacionales, a formular un agresivo
plan de juego que asume Ronald Reagan (1980), y que se expresa en
que el comunismo no conquistar un solo centmetro ms de tierra y se
recuperarn territorios y pueblos cados bajo su frula. Este es el
acto inaugural de la Revolucin Neoconservadora y el inicio de
faranicos programas de armamentismo, de fabulosas concesiones a las
empresas del rea, de presupuestos de guerra contra el imperio del
mal, de inyeccin de recursos a una alicada economa interna para
obtener apoyo domstico y fortalecer a las Amricas que se encuentran
bajo ataque externo e interno.
En los marcos de esta poltica geoestratgica global, surge la
propuesta del Grupo de Santa F (Nuevo Mxico, USA), que bajo el
rotulo Una nueva poltica interamericana
-
8
para la dcada de 1980, contiene la proyeccin del poder global de
los Estados Unidos y el escudo de seguridad del nuevo mundo. El
Comit de Redaccin present el documento en 5 partes, una introduccin
y un extracto para las exposiciones presidenciales, de tal manera
de facilitar su comprensin y toma de decisiones acordes con la
situacin global y regional:
a) La introduccin defina todo el programa de la contrarrevolucin
mundial: Las relaciones interamericanas: escudo de seguridad del
nuevo mundo y espada de la proyeccin del poder global de los
Estados Unidos;
b) La primera parte, explicaba La amenaza militar externa; c) La
segunda, se refera a La subversin interna; d) La tercera, Las
polticas econmicas y sociales; e) La cuarta, Derechos humanos y
pluralismo ideolgico; y, f) La quinta, estaba dedicada a Las
relaciones interamericanas
El documento de Santa F I, estaba inspirado en la crtica a la
poltica del Presidente Carter (1977-1981) que se enfocaba en la
distensin entre las superpotencias y que proclamaba la vigencia de
los Derechos Humanos. Santa F retomaba las tesis de Nixn de que la
tercera guerra mundial haba comenzado antes de que la segunda
guerra mundial terminara y, en consecuencia, cualquier poltica de
distensin era la vacilacin y la muerte.
El Comit de Santa F, le asignaba a los pases perifricos el papel
de ser el real escenario de la tercera guerra mundial. De hecho,
Amrica Latina, en su totalidad quedaba en rgimen de protectorado.
Tan solo el Presidente Reagan tena autoridad para emitir fallos
sobre la conducta de otros Estados. As como Nixon declar
unilateralmente la guerra al gobierno del Presidente Allende,
decretando la destruccin de la economa chilena y promoviendo
acciones de inteligencia y apoyo a grupos golpistas, Reagan invadi
Grenada (1983), intervino en El Salvador y Nicaragua (1983-1986),
declar espacio colonial a Amrica Central y El Caribe, aument la
presin diplomtica y militar en Centro Amrica y acrecent el bloqueo
a Cuba, emprendiendo guerras de baja intensidad y reinstalando la
Doctrina Monroe como hilo conductor de la poltica de los Estados
Unidos hacia el continente.
Durante el gobierno de Reagan, la regin fue sometida a un
verdadero estado de sitio, donde solamente los Estados Unidos, como
socios, pueden proteger a las naciones independientes de Amrica
Latina de la conquista comunista y ayudar a preservar la cultura
hispanoamericana frente a la esterilizacin del materialismo
marxista internacional. Porque no solo est en peligro la relacin
estadounidense-latinoamericana, sino que esta en juego la
supervivencia misma de esta Repblica (Selser, 1988).
La invasin de Panam (1989), el terror militar, poltico y
psicolgico, ejercido sobre el gobierno sandinista y el sabotaje a
los esfuerzos de paz del Grupo de Contadora (Colombia, Panam, Mxico
y Venezuela) y del Grupo de Apoyo a Contadora (Brasil, Argentina,
Uruguay y Per), redujeron las posibilidades de paz en la subregin
dejando solamente en pie un precipitado Dialogo de Esqupulas que,
si bien avanz en un plan de cese de fuego, amnista general, cesacin
de ayuda a los grupos rebeldes, democratizacin y dialogo, su accin
se enfoc a establecer limitaciones postfacto a la intervencin de la
potencia hegemnica y dejando sin solucin los conflictos
profundos.
El fuerte unilateralismo y la notoria prescindencia de los
organismos internacionales, como la ONU o la OEA, para resolver los
conflictos, por parte de los EE.UU., implic el
-
9
desencadenamiento de una sostenida ola crtica de opinin pblica y
malestar de los gobiernos frente a lo que se consider como
inaceptable intromisin en los asuntos internos de Estados
soberanos. Ms an, esto ocurra cuando la amenaza comunista
desapareca con el derrumbe del muro de Berln y la cada del bloque
sovitico y se reconstitua el panorama mundial, y las guerras que se
avizoraban eran bsicamente por los recursos naturales que, como el
gas y el petrleo, son escasos y caros, y las futuras alianzas
posibles miran ms que nada hacia esos recursos, los alimentos, el
agua y, maana, el hidrogeno.
El Documento Santa F II (1988), Una estrategia para Amrica
Latina en los aos 90, repite muchos argumentos del documento
anterior, no procesa los cambios que estaban sucediendo en la URSS
y en China, no d cuenta de las relaciones que ocurran en la
economa, los estados y las sociedades, pero s configuraban varias
otras razones para justificar la agresividad y el expansionismo en
el continente, tales como: el narcotrfico, lo que denominan la
alianza entre la guerrilla subversiva y el narcotrfico, la guerra
cultural y la extensin del terrorismo. Su gran test de prueba fue
la desestabilizacin, el bloqueo y luego la invasin y la ocupacin
militar de Panam, en el contexto de los conflictos de baja
intensidad provocados en la regin.
El Consenso de Washington (1989-1990), trata de complementar o
reparar las omisiones a la crisis de la deuda de los aos 80 y al
despliegue del modelo neoliberal de los 90 que dejan de lado los
dos primeros documentos de Santa F. Tomando pi en las
recomendaciones de reforma econmica del investigador del Instituto
Internacional de Economa, John Williamson (1990), respaldadas por
el Departamento del Tesoro, establece el declogo del Consenso que,
a la luz de los nuevos proyectos hegemnicos, servirn de plataforma
a las polticas de modernizacin de los Estados latinoamericanos,
medida indispensable para darle piso institucional y normativo a la
llamadas reformas estructurales del neoconservadurismo.
Despus de las duras experiencias de los aos 90 y primero del ao
2000, el Consenso es revisado, aparecen nuevas propuestas del Banco
Mundial y del Banco Interamericano flexibilizando su despiadada
crtica al Estado y promoviendo procesos de regulacin y de buen
gobierno, de participacin social, de descentralizacin de las
polticas y de revalorizacin de la sociedad civil.
En este contexto, de resumen y revisin del Consenso de
Washington, en la primera Cumbre del Sur, organizada por el Grupo
de los 77 en La Habana, el Presidente cubano Fidel Castro habl del
apartheid mundial, sealando que 4.000 millones de personas estaban
privadas de los ms elementales derechos: alimentos, agua potable,
educacin, salud, vivienda, empleo y sin esperanza ninguna en su
futuro y en el de sus propios hijos
Sin embargo, el nudo estratgico del Consenso de Washington
(1989) como del Nuevo Consenso (1996) y del Documento Santa F IV,
El Futuro de las Amricas.Temas para el nuevo milenio (2004),
continu siendo la aplicacin de la Doctrina Monroe a las nuevas
condiciones del siglo XXI: a las medidas de polticas macroeconmicas
de ajuste y estabilizacin, de cambio estructural, de privatizacin y
liberalizacin, incluida la flexibilizacin del mercado laboral,
ahora se agrega estratgicamente todo aqullo que constituya amenaza
para los Estados Unidos y se precisan las formas de respuesta
poltico-militar que van desde las guerras de baja intensidad, el
Plan Colombia y sus derivados, la Iniciativa Regional Andina, el
Plan Puebla Panam, el esquema de dominacin neocolonial a travs del
Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) y la guerra global
contra el terrorismo.
-
10
1.4 El factor Chvez y la Propuesta de Crdoba (1998-2006)
La poltica norteamericana hacia Amrica Latina y El Caribe tiene
tres grandes aspectos deficitarios desde la perspectiva
estratgica:
a) El bloqueo a Cuba desde 1960, que catapulta a Fidel Castro a
hroe nacional y lder regional y, posteriormente, a lder de
influencia mundial, con importante participacin en el desarrollo de
las relaciones internacionales y continentales, introduciendo
factores disfuncionales a las tentativas de establecer un nuevo
orden planetario, con gobierno nico, mercado nico y potencia
dominante;
b) El golpe militar derechista que derroca al presidente Allende
y pone en evidencia el desprecio de los Estados Unidos por la
democracia representativa y los gobiernos constitucionales cuando
no se someten a sus designios e intereses de potencia imperial. No
es arriesgado sostener que la va chilena al socialismo en
democracia y libertad, constituy un ejemplo de revolucin electoral,
poltica y social que tuvo replicas mundiales en la Francia de
Mitterrand o la Venezuela de Chvez;
c) El surgimiento del bolivarismo como ideologa latinoamericana
y anti-hegemnica y, por lo tanto, el potenciamiento de la figura
del presidente Chvez y de sus polticas regionales y mundiales, que
se perfilan como pilares de que otro mundo es posible. Su reciente
periplo por los pases claves de la OPEP, Qatar, Irn, Rusia, Siria,
Singapur y China apuntan a un nuevo alineamiento poltico y
comercial fundamentado en el pragmatismo y el realismo como
doctrina de poder.
En los tres procesos, Estados Unidos, privilegi el resguardo de
sus intereses y de las grandes transnacionales a la de los pases,
interviniendo militarmente en Cuba, Baha Cochinos, abril de 1961;
desplegando sus naves, que participaban en la operacin UNITAS,
frente a Valparaso, en apoyo al ejrcito y a la aviacin en el sitio
a La Moneda, el 11 de septiembre de 1973, y dndole cobertura de
inteligencia y operacional a los golpistas empresariales y
petroleros que intentaron derrocar a Chvez, en el abril del 2001,
en diciembre del 2002 y en enero del 2003.
La respuesta de los gobiernos y de los pueblos fue, en Cuba,
declarar el carcter socialista de la revolucin (1962) y adhiriendo
firmemente al bloque sovitico y al COMECON; en Chile,
reestructurndose el arco de alianzas contra la dictadura,
derrotndola en el plebiscito del 5 de octubre de 1988,
reestableciendo la democracia y asumiendo las lites de
centroizquierda el modelo econmico heredado, como precio a pagar
por la gobernabilidad sistmica; y, en Venezuela, reposicionando a
Chvez en el gobierno y dando pasos decididos en las reformas
polticas, en la estatizacin de la industria petrolera, en la
reforma del agro y en la declaracin de la Repblica Bolivariana y su
revolucin, como avanzada del socialismo del siglo XXI.
El documento de Santa F IV, seala la paradoja venezolana de ser
uno de los pases productores de petrleo ms importante del mundo
(8.5% de las reservas mundiales), y tener gran parte de la poblacin
inmersa en la pobreza, en circunstancias que la riqueza producida
ha sido absorbida por los contratistas internacionales y un aparato
poltico-administrativo inflado. El documento agrega, que la clase
gubernamental, los partidos polticos y el sistema econmico
financiero surgido a las sombras de la industria del petrleo no
solamente fueron indiferentes a los problemas del pueblo sino que
eran nominalmente democrticos, bsicamente rentistas, y blandos
frente a la presiones
-
11
externas. Si estamos de acuerdo con el documento de Santa F IV,
no resulta sorpresivo que haya aparecido el factor Chvez como
respuesta a la asimtrica convivencia de la riqueza para unos pocos,
y la pobreza para el conjunto de la poblacin.
En otros de sus acpites, el documento advierte al poder
norteamericano que Chvez es el principal promotor de la
revitalizacin de la OPEP y que, apoyndose en la figura de Bolvar,
apunta a reestablecer lo que fuera la Gran Colombia (Venezuela,
Colombia, Panam y Ecuador), muy probablemente como una nueva
repblica socialista.
El factor Chvez y sus innegables credenciales electorales y de
representacin democrtica, ciertamente es una amenaza para la agenda
expansionista de los Estados Unidos en la regin, ms que por lo que
denominan sus tendencias autoritarias, porque es el nico lder
latinoamericano que ofrece una respuesta radical de unidad
continental para defender los recursos e intereses regionales,
avanzar hacia una frontal redistribucin de las riquezas a favor de
los sectores de menores ingresos y dar vida a un tipo de justicia
social que, en funcin de las particularidades nacionales, abra
camino al socialismo latinoamericano, alternativo a la globalizacin
conservadora y al modelo neoliberal e intervencionista de los
Estados Unidos.
En Crdoba, Argentina, en la reunin de Presidentes y Jefes de
Estado del MERCOSUR (julio 2006), el presidente Chvez plante la
urgencia de avanzar haca la integracin de la regin tal como ya lo
ha hecho la Unin Europea con Parlamento, Banco Central, Mercados,
Fuerzas Armadas e incluso una Constitucin nica. Esta misma
propuesta la reiter a los lderes sociales y polticos de la reunin
alternativa a la cumbre de presidentes efectuada en la Universidad
de Crdoba, donde comparti la tribuna principal con los presidentes
de Cuba y Bolivia, con los cuales est de acuerdo en los grandes
trazos de su proyecto antihegemnico y anti-imperialista.
2. La difcil construccin de un camino propio, de integracin
regional y de avances hacia la segunda independencia de Amrica
Latina y El Caribe.
Si se observa el panorama actual de Amrica Latina y El Caribe,
una lectura simplista e incluso interesada indicara que se estn
conformando dos bloques que miran a la integracin regional como
propuestas ideo-polticas y econmicas antagnicas: a) la integracin
de los pases del Pacfico latinoamericano, desde Mxico hasta Chile,
que articulados por la economa de libre comercio, la democracia
representativa y su mayor cercana a la potencia hegemnica, buscan
un modelo de integracin fundamentado en los tratados de libre
comercio y en la insercin externa o globalizacin; y, b) la
integracin de los pases latinoamericanos del Atlntico,
eventualmente del centro sur del continente y del Caribe que unira
a visiones de izquierda radical y de centro-izquierda, crticas de
la poltica norteamericana, de la globalizacin econmica en
desarrollo y de las asimetras del comercio mundial. Sin duda que,
tanto en el primer modelo como en el segundo, existen variantes que
van ms all del eventual acercamiento ideolgico y poltico como
pueden ser las variantes energticas, comerciales, de inversiones,
cooperacin, militares y estratgicas.
Pero, la Historia, la Geografa y las Identidades Nacionales son
factores que pesan a la hora de las grandes sntesis polticas y de
ir configurando todos los juegos del fuego. 2.1. La unidad de
Amrica Latina y El Caribe es una compleja y larga historia, una
accidentada y abismante geografa y con tiempos dramticos, que ya
hemos venido anunciando de manera escalonada desde la introduccin,
como es la soledad de Bolvar remontando el Magdalena, la retirada
sorpresiva de la escena de San Martn despus de
-
12
la reunin de Guayaquil o de las guerras internas por hegemonas,
lmites, agresiones, dependencias externas y expansionismos. Pero,
tambin, la lucha por la unidad latinoamericana se monta en las
ancas flamgeras de los siglos y donde los significantes ms notables
son Toussaint LOuverture y la revolucin poltica y social de Hait;
Simn Bolvar y sus generales internacionalistas y las guerras por la
independencia continental; Bernardo OHiggins y su gloria en
Rancagua, mirando hacia el Estrecho de Magallanes y dando vida a la
expedicin libertadora del Per, y ms recientemente, la revolucin
mexicana de Villa y Zapata, la visin bolivariana de Ernesto Guevara
de caminar hacia la segunda independencia de Amrica Latina y la
experiencia de alcance mundial de la va chilena al socialismo del
presidente mrtir Salvador Allende.
Adems, estn las apuestas de estos tiempos globales, de los
modelos de desarrollo fundamentados en las transformaciones
polticas y productivas de mercado, con compensaciones sociales y
elecciones peridicas , tal cual lo han practicado Fernando Henrque
Cardoso, en Brasil, y Ricardo Lagos, en Chile, o la va hacia el
socialismo siglo XXI donde convergen la larga y multifactica
revolucin de Fidel y Ral Castro en Cuba, las perspectivas de
refundacin etno-popular del Estado y la sociedad boliviana,
liderada por Evo Morales y lvaro Garca Linera, y la creciente y
sostenida propuesta anti-imperialista y anti-globalizacin de la
revolucin bolivariana de Hugo Chvez, en Venezuela.
El singular juego de contradicciones que envuelve la construccin
de decisiones polticas, econmicas y nacionales para avanzar hacia
la integracin y las solidaridades regionales, encuentra sntesis
tmporo-espaciales en las guerras de la independencia donde los
ejrcitos articulan dos grandes tendencias de unidad en la accin
anti-imperialista: por una parte, el ejrcito libertador
multinacional que lidera poltica y militarmente Simn Bolvar que,
para evitar la repeticin de la guerra social de 1812-1814 en
Venezuela, saca hasta los Andes del Sur a los caudillos que podan
tomar en sus manos las banderas de los llaneros de Boves y de
Morales y, por otra parte, la fuerza militar que, financiada e
integrada mayoritariamente por chilenos, es encabezada por los
Generales San Martn y OHiggins, dando libertad a Chile y Per, que
era el principal bastin del Imperio Espaol en Amrica Latina.
Siguiendo a ese notable dominicano llamado Juan Bosch, las
guerras de independencia tuvieron diferentes aspectos antes que se
perfilarn como guerras nacionales contra los poderes
metropolitanos. Casi todos los pases de Amrica conquistaron sus
independencias con las armas, pero es muy difcil hacer una
clasificacin de conjunto de esas guerras, porque algunas se
decidieron desde el primer momento como luchas para lograr la
independencia, otras comenzaron como movimiento defensivos contra
la agresin napolenica, otras se iniciaron como guerras civiles, en
alguno o algunos de los variados matices que presentan las
contiendas civiles. Sin embargo, dado que esas guerras se
distinguen en la historia de cada pas porque terminaron produciendo
el establecimiento de un nuevo Estado, se conocen con el nombre de
guerras de independencia. (Juan Bosch, 1960).
2.2 Tanto las guerras internacionales entre pases
latinoamericanos como las guerras civiles, han estado signadas por
la lgica de la desintegracin regional y sus impactos siguen
marcando hasta el presente las relaciones entre muchos pases del
continente. Si bien, en el siglo XIX, los pases latinoamericanos y
varios del Caribe, culminaron su lucha independentista derrotando
al Imperio espaol, desplazando al portugus, francs o a los
imperialistas ingleses, no fueron capaces de avanzar hacia la
unidad poltica insinuada en el Congreso de Panam (1826) y los
caudillismo militares, los intereses de las oligarquas
-
13
y de las burguesas nacionales emergentes, y las formas de
penetracin del imperialismo ingls primero y del norteamericano
despus, hicieron infructuosas las tentativas de construir caminos
de integracin y unidad latinoamericana.
Ya en el siglo XX, se acenta la persistente presencia de la
potencia hegemnica dominante, ya sea a travs de nuevas
intervenciones militares, operaciones de inteligencia, programas de
espionaje, como el Plan Camelot de los aos 60, de las inversiones y
crditos atados de los programas econmicos digitados por el FMI,
Banco Mundial y el Departamento del Tesoro de USA, o de la
participacin de las task forces y de los derivados de las
Operaciones UNITAS en el derrocamiento de gobiernos.
Adems, todo el perodo est dimensionado en funcin de la
estrategia de contencin del comunismo y de las potencias extra
continentales. As se firman el Tratado Interamericano de Asistencia
Recproca (TIAR) y los Tratados Militares de los aos 40 y 50; con la
misma lgica se despliegan los convenios paraguas del arco de
defensa imperial, tal como fueron en los aos 50, 60 y siguientes,
la constitucin de la Junta Interamericana de Defensa, los programas
de adiestramiento militar y de contrainsurgencia ejecutados en la
Escuela de Las Amricas, en Panam, y en los fuertes militares de
Georgia y Texas, USA.
Avanzada la guerra fra contra el bloque sovitico, se
establecieron bases militares en Centro Amrica, Guantnamo, Ecuador,
Bolivia y Paraguay e incluso en la Isla Fernando de Noronha, en
Brasil; en fin, los Estados Unidos han intervenido militarmente o
de manera encubierta, en todos estos aos, en Cuba, Repblica
Dominicana, Panam, Grenada, Nicaragua, El Salvador y Hait. En la
actualidad, sucede otro tanto con los planes Puebla-Panam y
Colombia, que se proyectan como cordn militar alrededor de las reas
de eventual influencia de Cuba, Venezuela, Bolivia e incluso de
gobiernos reformistas, anclados en la competencia electoral y los
cambios dentro de la institucionalidad.
Si bien, en la poltica y las polticas que se implementan en la
regin, la presencia sostenida de los Estados Unidos ha dificultado
la construccin de alternativas viables o que sienten las bases de
un camino autnomo de desarrollo, no puede decirse lo mismo de
aquella iniciativas que, surgiendo de un clima de dependencia o de
perplejidad de la potencia hegemnica, han sentado hitos en la
construccin continental y, por lo menos, establecido una
institucionalidad y cuerpos legales.
No es un misterio que la OEA (1948), ha venido evolucionando
desde un ministerio de colonias de los Estados Unidos a
constituirse en una institucin que pareciera ser escuchada hoy por
los gobiernos y que ha estado tomando interesantes e interesadas
iniciativas en algunas crisis, como: la firma de la Carta
Democrtica, el seguimiento de difciles procesos electorales y en la
constitucin de la Misin de las Naciones Unidas para Estabilizar
Hait (MINUSTAH). Sin embargo, esta ltima iniciativa donde Chile ha
estado participando con presencia militar y diplomtica, autorizada
por los ltimos gobiernos concertacionistas, est significando una
regresin en la tendencia, puesto que se ha avalado el derrocamiento
del gobierno democrtico de Aristide por los marines yanquis.
La instalacin, en Santiago de Chile, de la CEPAL, una de las
cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas, es otra muestra
de lo que estamos explicando. La CEPAL se ha transformado en una
institucin de alto prestigio internacional, elaborando diversas
teoras del desarrollo surgidas de la prctica-terica, influyendo en
los escenarios
-
14
continentales de cooperacin tcnica y plasmando en una rica
prctica de asesora y capacitacin concepciones tan notables como las
de Ral Prebisch, sobre la relacin centro-periferia y el plus del
progreso tcnico en las formas de acumulacin, o tambin, aqullas de
Celso Furtado, sobre el subdesarrollo, de Fernando Henrique Cardoso
y Enzo Faletto entorno a la dependencia, en fin, todo el rico
caudal terico y de la prctica terica de intelectuales y expertos de
alta cualificacin como Mayobre, Iglesias, Wolfe, Solari, Pinto,
Matus, Martner, Vuskovic, o Jorge Ahumada, hasta llegar a la
propuesta reciente sobre transformacin productiva con equidad, que
diera forma Fernando Fajnzylber, en el perodo de la Secretara
Ejecutiva de Gert Rosenthal.
2.3. Si de sntesis se trata, hemos venido sosteniendo desde la
poltica contingente o desde la ctedra universitaria e incluso desde
m estadio cepalino, que el desarrollo capitalista latinoamericano
no ha sufrido mayores alteraciones estructurales, pero que sus
instituciones estatales y sociales se encuentran siempre jaqueadas
por los populismos, las lites conservadoras o por el fantasma de la
revolucin, apareciendo frecuentemente como un sistema en reparacin
(Rivera, 1998) o sujeto a ciertos cambios gatopardescos que, en
caso de prosperar ms all, son sometidos a regimenes de contencin, o
a tratamientos de reconversin de modelos dictatoriales o
autoritarios a modelos de democracias representativas, de combinar
las polticas de mercado con las polticas sociales y de racionalidad
macroeconmica y de insercin internacional.
En concreto, si bien no cambia la matriz capitalista transferida
desde los centros, se producen alteraciones de diversa profundidad
en su matriz poltico-estatal y societal. De todas maneras, las
relaciones Estado, Economa y Sociedad sufren fuertes asimetras que
se expresan en reformas y modernizaciones, que de fracasar, muchas
veces, abren paso a revoluciones, contrarrevoluciones y
transiciones de diverso tipo.
Hace menos de 25 aos, las actividades del Estado en la economa y
la sociedad, fueron fuertemente cuestionadas y su rol de promotor
del desarrollo puesto en dudas, presionando las organizaciones
multilaterales en realizar reestructuraciones radicales:
redimensionamiento del tamao de sus instituciones, eliminacin de
funcionarios, recortes presupuestarios y reduccin de la intervencin
estatal en favor de la ampliacin e ingerencia de la clase
empresarial y del mercado en la asignacin de recursos y en la
apropiacin del plus econmico financiero. En muchos casos, se lleg a
minimizar tanto la funcin del Estado que perdi capacidad de
gobierno, de creacin y elaboracin de polticas, reducindolo a un
mero facilitador de los negocios privados, cuyo ejemplo ms notable
es el Estado pinochetista, en Chile.
Despus de la experiencia neoliberal primitiva, incluso las
instituciones internacionales ms entusiastas con las
modernizaciones y libertades, reflexionaron sobre el balance de las
polticas recomendadas y el FMI, el Banco Mundial y el BID llegaron
a plantear como opcin aceptable reformar el Estado, traerlo de
vuelta, reconstruyendo su estructura institucional, su capacidad de
definir y ejecutar polticas, de llegar a reas de escaso rendimiento
empresarial y asumir un rol regulatorio y social.
Esta toma de posicin de las instituciones internacionales claves
en el desarrollo, en los hechos, dieron el vamos para el trnsito
desde el modelo neoliberal de reacumulacin econmica primitiva a un
modelo de desarrollo que articula el crecimiento y la
reestructuracin productiva con crecientes niveles de equidad y
acceso ms universal de la poblacin a redes de proteccin social y de
polticas compensatorias.
-
15
Esta nueva dialctica que se establece en las relaciones entre el
Estado, la economa y la sociedad, constituye la clave en las
reformas y modernizaciones que se inscriben en las agendas de los
gobiernos y que, en su trnsito hacia un tipo de Estado
post-neoliberal, cristalizan, en el rea del Pacfico
latinoamericano, en el libre mercado, apertura comercial e insercin
central-global y que, en su similar del Atlntico, se expresa en
variadas experiencias neopopulistas, revoluciones electorales,
liberalismo social, neoconservadurismo y de economas crecientemente
centralizadas.
3. Desarrollo poltico, gestin estratgica del Estado, reformas y
modernizaciones
La constante en Amrica Latina y El Caribe, ha sido el anlisis de
las estructuras econmico-financieras, buscando explicarse las
razones del subdesarrollo y de su dependencia de la potencia
hegemnica norteamericana. Los llamados cambios estructurales han
dominado la escena y han dejado de lado cuestiones tan importantes
como la anatoma de los procesos revolucionarios, del cambio poltico
y del desarrollo del Estado y la sociedad latinoamericana.
Hoy ms que nunca, cuando se intensifica la presencia militar de
Washington en Amrica Latina, y tomando como pretexto la lucha
contra el terrorismo, se insta a los ministerios de Defensa de las
Amricas a coordinarse, fortalecer su capacidad de planificacin y
mejorar los sistemas de comando y control nacionales para luchar
contra las drogas, las actividades guerrilleras y la subversin
alimentada por las organizaciones terroristas internacionales como
denominan a Al Qaida, Hazbollah o Hamas.
La relacin de la militarizacin con los organismos financieros
internacionales es otro tema que debiera ponerse en la agenda de
los pases para enfrentar las polticas de intervencin y de sujecin
econmica y financiera existentes. La presencia de Paul Wolfowitz,
en la Presidencia del Banco Mundial, quien fuera antes
subsecretario de Defensa de los Estados Unidos o de Luis Alberto
Moreno, en el BID, que fuera uno de los creadores del Plan Colombia
y antiguo embajador de Colombia en Washington, ponen en evidencia
que ambas instituciones tambin trabajan en proyectos
polticos-militares, de reconstruccin en situaciones posconflicto o
de carcter estratgico y econmico favorables a la presencia de los
Estados Unidos en las regiones de que se trate.
3.1. Por qu el desarrollo poltico?
Antes que nada, porque el Estado sigue siendo un actor
fundamental en las transformaciones y cambios que est
experimentando nuestra poca, a contrapelo de las tesis ms en boga
explicativas de la globalizacin que apuntan a su desperfilamiento y
extincin, sin tomar en cuenta sus complejidades. Constatar este
nucleamiento de ideas, necesariamente lleva a entender que el
Estado es mucho ms que dominio de clase, que condensacin de
relaciones de poder, que es mucho ms que coercin o violencia
legitima (Osorio, 2004).
El Estado moderno se desarrollo, en parte, como respuesta a las
demandas de articulacin y proteccin de un conjunto de intereses y
derechos que no pueden ser reducidos a solo las cuestiones de la
propiedad y de las clases (Held, 1997), o de la utilizacin de la
violencia. Tambin, el Estado se desarrolla construyendo el
consenso
-
16
que presiona a las clases subalternas para que no aspiren a la
toma del poder. Sin embargo, esta construccin de consenso nunca es
completa, surgiendo de su propio seno dialcticamente la
contrahegemona o nueva conduccin, partido o prncipe que construir
la plataforma del cambio social, econmico y cultural.
Interpretando a Gramsci, el terico de la superestructura, la
conquista de las diversas colinas, el escalonamiento del conflicto
y la guerra de posiciones, determinar la cada de la fortaleza
sitiada. En este sentido, la poltica como conduccin y mando no es
suficiente sino que debe complementarse con el saber cmo se
conquistan las colinas y se gestiona estratgicamente el
conflicto.
Un segundo aspecto sobre el porqu del Desarrollo Poltico, es
porque ste es un aspecto descuidado en el anlisis estratgico de los
pases, lo que contrasta con la inflacin de estudios sobre la
importancia que se le atribuye al desarrollo econmico, cuestin en
la que tambin cae la politologa vulgar con los intentos de aplicar
modelos matemticos y conceptualizaciones econmicas en el estudio de
los escenarios sociales. En general, se ha considerado al
desarrollo poltico como un fenmeno que nace con la descolonizacin
de los aos 60, especialmente en Asia y frica.
Sin embargo, el surgimiento de nuevos pases, sus fortalezas,
crisis y dificultades en sus intentos para desarrollar las economas
e instituciones en medio de los conflictos y complejidades del
proceso, la independencia y accesos a las diversas arenas
regionales y mundiales, produjeron nuevas sntesis y conclusiones de
carcter econmico y social en distintos niveles de generalizacin que
se posicionaron en un espacio escasamente explorado en el campo de
la Politologa, cuyos aspectos focales se proyectaron en el Estado
en accin, en el cambio social inducido, en el anlisis de los
niveles de gobernabilidad y sus impactos en la capacidad de
gobierno y en la construccin de instituciones, estructuras y
pases.
El desarrollo poltico no era ni es el nation building clsico de
lo politlogos norteamericanos sino que, ms bien, en trminos
actuales, era y es la gobernacin y la gobernabilidad de un sistema
social lo que implicara el proyecto de gobierno, la capacidad de
gobierno y la gobernabilidad del sistema (Matus, 1987-1988).
Creo que, este triangulo de gobierno, puede y tiene que devenir
en un pentgono de gobierno y gestin si agregamos, como factor
decisivo y complementario a la vez, a la direccin poltica y a la
participacin popular. En este sentido, el desarrollo poltico, como
la prctica terica de la gobernabilidad de un sistema social,
articula con la planificacin poltica o el diseo e implementacin
social y tcnica de un proyecto poltico, creando de este modo
capacidad de gobierno o de gestin poltica, verificables en los
resultados programticos y de poltica en relacin a la conduccin y
gobernabilidad del sistema.
En tercer lugar, en el anlisis del desarrollo poltico, un tanto
dejado de lado por los gobernantes, los liderazgos y los niveles de
asesoramiento, destaca la idea de crear un tipo de desarrollo donde
la planificacin y gestin y la capacidad de gobierno, sensibilizando
a los mecanismos reproductores de conocimiento, permita implementar
una formacin adecuada de cuadros y, de manera espacial, del escaln
poltico-tcnico y tecno-poltico del Estado y de las
organizaciones.
Los lderes polticos se hacen en la prctica segn las exigencias
de la lucha poltica y social. Pero, el estrato poltico-tcnico de
una sociedad se forma y se perfecciona en escuelas, centros e
institutos y, a la larga, eleva las exigencias de la lucha poltica
con el
-
17
consiguiente efecto sobre la misma formacin de los lderes. Por
esta razn, podemos afirmar que la creacin de equipos
polticos-tcnicos de alto nivel terico y buena experiencia prctica
estimula el ascenso del nivel y calidad de las polticas y de la
accin poltica, de la planificacin y gestin de los procesos
societales (Matus, 1987-1998).
Desgraciadamente, el nivel tecno-poltico es un estrato muy poco
desarrollado en Amrica Latina. Nuestros pases y las instituciones
de la educacin superior producen economistas altamente
tecnocratizados o lejanos a la poltica; polticos que se hunden en
el clientelismo y en el realismo de la participacin en los manejos
presupuestarios; politlogos presos del dilema teora o prctica, y
planificadores y administradores encasillados en planes
irrealizables o en introducir el espritu empresarial en la gestin
pblica.
En consecuencia, es fundamental en estos tiempos de cambio y
transformaciones globales, enfrentar con sentido de pas y de
proyeccin planetaria la gobernabilidad de los sistemas sociales, la
cuestin del gobierno y del poder, del cmo gobernar, de cmo
construir los caminos hacia la sociedad de llegada, de los dnde y
cundo de la participacin popular en la organizacin, administracin y
direccin del Estado y la sociedad, como proceso continuo de
interpenetracin e interfases sistmicas. 3.2. El arte y la ciencia
de la direccin poltica en la planificacin y gestin de los procesos
de gobierno
Uno de los revolucionarios ms importantes del siglo veinte, V.
I. Lenin, defina el arte y la ciencia de la direccin poltica como
el adecuado uso de los tiempos sintetizados en el antes, el despus
y el ahora. De alguna manera, Lenin, estableca que la prematura
llegada al poder del partido revolucionario poda implicar la
derrota del proceso. Por otra parte, el llegar tarde a la cita con
la historia derivaba en la catstrofe, disolucin o la estampida sin
destino del movimiento y las masas.
La gobernabilidad de los sistemas sociales implica
estratgicamente articular la conduccin con la planificacin y gestin
poltica y con la participacin social en la compleja tarea de
elaborar el programa y los proyectos de gobierno en los marcos de
la profundizacin democrtica y la inclusin ms vasta de los sectores
sociales.
El arte y la ciencia de la direccin poltica de los procesos de
gobierno, en consecuencia, se constituye en saber gestionar estos
procesos, en trminos de direccin, equipos, planes, polticas y
proyectos con el objeto de provocar la sntesis necesaria de carcter
programtico que presidir el desarrollo de todo un perodo histrico.
Sin lugar a dudas que la planificacin poltica es un proceso
articulado a los dems procesos sociales y se expresa en un conjunto
de principios, objetivos, metas, previsiones y acciones elaboradas
y programadas, primero, por los equipos tecnopolticos y, en la fase
de discusin democrtica-ejecucin disciplinada, por la direccin
poltica y sus mecanismos de gestin.
En este tipo de planificacin no es slo un instrumento de accin
de gobierno, sino que tambin, es una herramienta de trabajo y
prospeccin de los partidos polticos, estn o no en el gobierno e
incluso de las organizaciones sociales.
Sin embargo, si observamos el comportamiento del sistema de
Estado latinoamericano (Miliband, 1969), se puede constatar que ni
los gobiernos, ni los partidos polticos planifican realmente sus
acciones y estrategias polticas. An ms, en los procesos de gobierno
de la regin, con distintos matices de intensidad, se aprecia un
claro
-
18
distanciamiento entre los planes ofrecidos como promesas y el
proceso real de discusin y toma de decisiones que gua la accin
diaria de los gobernantes (Matus, 1986).
En el sentido ya indicado, resulta paradojal que las empresas
transnacionales planifiquen a largo plazo su accin en los mercados
y el comportamiento de los diversos escenarios nacionales e
internacionales. De ms esta decir que los ministerios claves de las
grandes potencias emplean la planificacin y la prospeccin en los
diversos juegos y competencias polticas y estratgicas.
Fundamentalmente en los aos 60, 70 y parte de los 80, diversas
instituciones latinoamericanas y el sistema internacional, se
aplicaron en el anlisis de la planificacin poltica y de la gestin
estratgica de los sistemas sociales. Desde los distintos campos de
las ciencias sociales, el tratamiento de estos problemas se
potenci, ya sea en la creacin de estructuras de pensamiento terico
y de la prctica terica y en la elaboracin de modelos de anlisis de
polticas.
En 1966, se cre la Escuela Latinoamericana de Ciencia Poltica y
de Administracin Pblica, como iniciativa del BID, la OEA y la
FLACSO, apuntando a capacitar cuadros para la alta direccin del
Estado que tuvieran dominio en las reas de estructuras e
instituciones, de procesos polticos, estilos de gobierno,
relaciones internacionales, y aplicacin de la planificacin y gestin
poltica en la elaboracin de los planes y programes de gobierno.
En este perodo, cercano a lo que fuera el lanzamiento de la
Alianza para el Progreso, se desarrollan interesantes trabajos en
torno a temas tales como:
a) Aplicacin de la tcnica de los modelos al anlisis de la
realidad poltica, de Alfredo Eric Calcagno y Juan de Barbieri,
Santiago, Chile, 1967;
b) Una metodologa para analizar algunos indicadores de
desarrollo poltico, de Alfredo Eric Calcagno y Pedro Sinz,
Santiago, Chile, 1970;
c) Amrica Latina: Modelos matemticos, compilacin de Oscar
Varsavsky y Alfredo E. Calcagno, donde se presentan modelos
matemticos, entre los que se cuenta Programas de gobierno y
desarrollo poltico. Un modelo de anlisis, bajo la firma conjunta de
Calcagno, Sinz y de Barbieri, Santiago, Chile, 1961;
d) Estilos polticos latinoamericanos. Un mtodo de anlisis y
nueve casos, de Alfredo E. Calcagno, Pedro Sinz y Juan de Barbieri,
Santiago, Chile y Buenos Aires, Argentina, 1972;
e) Coincidiendo en el tiempo, se encuentran los trabajos del
grupo de modelos del CENDES de Venezuela, donde se destacan Lourdes
Yero, Oscar Varsavsky y Leandro Leal;
f) En CEPAL e ILPES, se toma la temtica por la misma lnea de los
estilos de desarrollo o polticas econmicas optativas (1971) y desde
el ngulo de la planificacin del desarrollo, propugnando un concepto
de estrategia y plan que sintetice la coherencia necesaria entre la
eficiencia econmica, la mirada estratgica y la eficacia poltica. En
este sentido, el libro Estrategia y Plan de Carlos Matus (1972),
constituye el punto de partida de una reflexin que el mismo Matus
continuar hasta llegar a la planificacin estratgica o de
situaciones (1986), Los Tres Cinturones de Gobierno y Adis, Seor
Presidente (1998) , y
g) En el ILPES del Sistema de la CEPAL, Aldo Solar, Edgardo
Boeninger, Rolando Franco y Eduardo Palma, 1980, inscriben sus
anlisis de los escenarios de la planificacin latinoamericana,
poniendo de relieve el proyecto poltico, los
-
19
diferentes actores que actan en el proceso de planificacin y en
la implementacin social y tcnica de los planes polticos.
En los 80 y primeros aos de los 90, el Instituto Latinoamericano
de Investigaciones Sociales, ILDIS, de la Fundacin Ebert, en
Ecuador, public distintos Cuadernos de Discusin y realiz seminarios
especializados sobre la temtica de la gestin poltica. Tanto el
Doctor Alexander Kallweit, Director del ILDIS como el Subdirector,
seor Santiago Escobar, se asociaron con la UNESCO y el SELA para
trabajar reuniones y seminarios en el rea de las ciencias sociales
y las polticas pblicas.
3.3. Elaboracin de Programas de Gobierno para el Cambio
Democrtico
a) Histricamente los proyectos polticos y los programas de
gobierno aparecieron como una suerte de mediacin entre las utopas
sociales y determinados diagnsticos o pronsticos de la realidad o
de los escenarios en juego.
Un proyecto poltico puede admitir distintos programas para su
realizacin, aunque los mrgenes de maniobralidad de estos programas
se encuentren estrechamente acotados con los fines del proyecto, lo
que generalmente puede constituir una explicacin del sentido de la
historia.
Sin embargo, el problema mayor, se ha traducido en la reduccin
de la realidad a una verdad racional o cientfica para producir
programas de alta agregacin alrededor de esa verdad racional o
cientfica. En torno a esto, hoy se acepta y se entiende la
coexistencia de muchas verdades y de muchos proyectos y sociedades
de llegada.
La gestin poltica la entiendo, por una parte, como los esfuerzos
sistemticos y programados para mejorar los resultados del
desarrollo poltico y social. Significa, asimismo, la construccin de
instituciones de alta eficacia y una utilizacin ms eficiente y
combinada de los factores polticos, jurdicos y administrativos para
producir la secuencia que implica articular el triangulo de
gobierno y los cinturones de la gestin.
Tambin y referido a las funciones de gobierno y administracin,
la gestin poltica constituye la utilizacin ptima de los medios
puestos a disposicin del responsable o de la institucin para
alcanzar metas y objetivos. La accin de gestin es intermedia entre
la accin de direccin y la accin de ejecucin. Como se sabe, la
direccin tiene poder sobre los objetivos y sobre los medios, y la
accin de ejecucin se constituye en la implementacin de uno o de
varios de los objetivos y metas.
Visualizada as la gestin poltica, sta sera un bien escaso en el
mercado poltico de la regin. Los gobiernos nacionales y los
partidos polticos, entrampados en el da a da y en escenarios
conflictivos y de dura disputa por el poder, no tienen el tiempo
necesario para controlar y evaluar poltica y tcnicamente su
produccin expresada en las polticas pblicas estatales.
La evaluacin sistemtica de las polticas pblicas permite realizar
un diagnstico certero de su eficiencia y facilita su
perfeccionamiento marginal a partir de la deteccin de deficiencias
y la sugerencia de soluciones de alternativa (Lahera, 1980).
Esta evaluacin permite presentar, a los que las disean,
informaciones concretas sobre sus resultados y las formas ms
eficientes de hacer realidad los objetivos.
-
20
El diagnstico y la informacin que generan la evaluacin de las
polticas pblicas son elementos de anlisis para mejorar la gestin
poltica en cuanto a metodologas, modelos, sistemas, procesos,
mecanismos, instrumentos y acciones.
En el rea de los problemas metodolgicos uno de ellos sera, sin
duda, el de los indicadores de desarrollo poltico (A. E. Calcagno y
P. Sinz, 1970) y otro el relativo al anlisis de polticas para
gobernantes y la generacin de inteligencia estratgica (Dror,
1982).
El trabajo de Calcagno y Sinz, a que hago referencia, sostiene
que su objetivo principal para trabajar el tema de los indicadores
de desarrollo poltico es exponer un mtodo de anlisis de la realidad
poltica y mostrar como puede aplicarse para evaluar diversos ndices
de desarrollo poltico de un pas. Implica la elaboracin de un
conjunto de hiptesis sobre el funcionamiento del sistema poltico,
una formulizacin de las relaciones que en l se establecen,
referencias fundamentales a las fuerzas polticas y a los actos de
gobierno y su anlisis por experimentacin numrica. En este sentido,
los indicadores de desarrollo poltico que Calcagno y Sinz
trabajaron (descripcin y medicin) estuvieron referidos a:
Aptitud del sistema poltico para responder a las demandas de
cada grupo. Racionalidad en la adopcin de decisiones. Naturaleza y
modalidades de las fuerzas polticas:
i) Representacin de las fuerzas socioeconmicas en el sistema
poltico. ii) Grado de conflicto y de consenso. iii) Homogeneidad
interna de cada fuerza poltica.
iv) Comunicacin entre las diferentes fuerzas polticas e
informacin de cada una respecto a la posicin de los dems.
Algunos controles que se ejercen dentro del gobierno:
i) Posibilidad nacional de decisiones autnomas. ii) Grado de
control del gobierno y de los grupos socioeconmicos.
En general, si consideramos al desarrollo poltico como el
aspecto crucial y especfico del desarrollo global que se refiere a
las relaciones de poder (Calcagno y Sinz, 1970) o como un aspecto
de un proceso multidimensional de cambio social (L. W. Pye, 1966),
su perfeccionamiento puede mejorar la calidad de las decisiones
polticas a travs de la descripcin cientfica de la realidad y la
previsin de la viabilidad, desarrollo y consecuencias de un
programa de gobierno.
Tal cual se ha planteado, en el anlisis poltico se opera con
gran cantidad de variables y de interacciones y, tambin, se somete
a prueba la coherencia de una apreciable cantidad de hiptesis.
Desde esta perspectiva, la tarea es difcil y compleja si se la
formula en lenguaje verbal. De aqu, entonces, el aporte matemtico y
de la experimentacin numrica al anlisis poltico y concretamente en
materia de indicadores y de modelstica. Resulta indudable que, en
materia de indicadores de desarrollo poltico, la recurrencia a las
matemticas es un camino posible, aunque sigo pensando que el arte y
la ciencia de la direccin poltica, las correlaciones de fuerzas y
la participacin popular son factores determinantes en la
construccin de escenarios de desarrollo poltico.
-
21
La propuesta bsica de Dror, sostiene que el desarrollo del
anlisis de polticas para gobernantes constituye un aspecto
fundamental en el replanteo del proceso de investigacin de
operaciones. Sin embargo, el concepto de anlisis de polticas es un
tanto ms estrecho que el de investigacin de operaciones que, en su
ms amplio significado, est referido a todos los enfoques
sistemticos para mejorar el proceso de toma de decisiones. El
anlisis de polticas cubre la aplicacin de pensamiento y mtodos
semicientficos para que las decisiones y el proceso para tomarlas
sea ms efectivo.
Sostener que las decisiones de los gobernantes son complejas y
cruciales, y que su impacto social y poltico es real y
significativo, implica estar de acuerdo en que es urgente la
necesidad de perfeccionar el proceso, la gestin y su programacin
directiva.
Dror examina nueve cambios radicales requeridos en el estado
actual del arte del anlisis de polticas para que sean efectivas en
la toma de decisiones de los gobernantes:
a) El modelo normativo subyacente; b) Diagnsticos; c)
Arquitectura: d) Metodologas; e) Consideraciones polticas; f) Medio
ambiente de poder; g) Tipo de personalidad; h) Caractersticas
institucionales, y, finalmente i) Funciones sistmicas.
Otro aporte de Dror (1987), pero ya en la perspectiva de la
planificacin lo constituyen sus dieciocho proposiciones principales
que partiendo de la planificacin como importante faceta de la
capacidad de gobernar, propone educar a las clases polticas para
que tengan un mejor manejo de la planificacin y de esta manera
incorporarla en los procesos de toma de decisiones.
Jacques Attali (1974), que fuera auditor del Consejo de Estado y
profesor de la Escuela Politcnica de Pars, analiza algunos aspectos
de la utilizacin de los modelos en esta disciplina y la influencia
de la teora econmica en su formulacin. De alguna manera, ste es un
enfoque similar al de Uphoff e Ilchman (1972) en su modelo de The
political economy of development.
El modelo es para Attali (1974), la descripcin de una realidad
en la forma de conceptos y de relaciones recprocas. El conjunto de
la definicin de los conceptos y de las relaciones entre estos
ltimos, constituye el modelo en si. Por esto, el modelo es una
descripcin de la realidad, que con su planteamiento puede levantar
dos cuestiones bsicas: cul es el realismo de los conceptos? y qu
relaciones existentes entre los conceptos son susceptibles de
definicin?
Los indicadores de desarrollo poltico aunque estn referidos ms
al sistema poltico que a la sociedad sociopoltica, el anlisis de
polticas para gobernantes que incide fundamentalmente en la toma de
decisiones, y los modelos polticos como un instante en la
descripcin de la realidad dada, ms cierto tipo de desarrollo
institucional definido como gestin eficaz de las instituciones o
creacin de instituciones nuevas (A. Israel, 1983), pueden
considerarse como partes importantsimas de lo que Matus (1986, 1998
y 2001) denomina las Ciencias y Tcnica de Gobierno.
-
22
La necesidad prctica de dar solucin a los grandes problemas del
arte y la ciencia de la gestin de gobierno, sobre todo si referimos
esta compleja cuestin a los escenarios convulsionados en que la
realizan los gobernantes de los pases en desarrollo, lleva
reiterativamente a tcnicos, planificadores, administradores y
polticos a estudiar, con ms y mayor precisin, temticas tales como:
qu es el gobierno, cmo medir las actividades de gobierno, cules son
las transacciones entre el gobierno (dentro del mismo) y el resto
de la economa, cmo clasificar las transacciones del gobierno, la
cronologa de los ciclos (presupuestario, financiero, fiscal, del
plan, etc.), el gobierno de la economa, la organizacin cientfica
del trabajo, el gobierno de la actividad administrativa y jurdica,
la gestin eficaz de las instituciones, la ciberntica socioeconmica
o ciencia del gobierno ptimo, y las estrategias nacionales y
subnacionales de desarrollo, planificacin y gestin.
Finalmente, para ubicar la gestin poltica en escenarios de
manejo complejo y de gestin de poder conflictuado, nuestras
hiptesis tentativas de trabajo seran las que dejo enunciadas:
1) Amrica Latina y El Caribe, desde la perspectiva de su
desarrollo capitalista ha gozado de una relativa pero persistente
estabilidad.
2) No es menos cierto que este tipo de desarrollo no ha sido
capaz de generar estabilidad en el sistema y sociedad poltica. Esta
situacin ha imposibilitado, tambin, una gestin poltica
eficiente.
3) La cuestin central es revertir las ecuaciones de la
dependencia, democratizando a fondo las estructuras socioeconmicas
y llevando adelante una gestin poltica eminentemente participativa
y plural, como sntesis del proceso de gobierno necesario para darle
sustentabilidad a una democracia avanzada; y,
4) La profundizacin democrtica como radicalizacin del gobierno
popular se articula a formas de desarrollo socialista de mayoras
que comienzan a aparecer ya en la etapa de la representacin y de la
democracia participativa.
b) La capacidad de gobernar se constituye por la voluntad del
sistema social (Estado, sociedad poltica y sociedad civil) para
perfeccionarse, democratizar sus instituciones, concretar la
participacin, desde la consulta a la toma de decisiones y
desarrollar capacidades que le permiten llevar adelante sus
polticas, proyectos y planes en las condiciones ms exigentes.
Una dimensin muy importante de esta capacidad de gobernar
sistemas sociales complejos lo constituye la planificacin y gestin
de las polticas, ms an cuando los desafos del presente estn
exigiendo visiones planetarias para salir con xito de los rigores
de las crisis, de la deuda, de la cuestin militar, de la paz, del
desarme, de la seguridad regional, de las guerras no convencionales
contra las organizaciones descentralizadas territorialmente, de la
compartimentacin poltica, de las inserciones internas y externas y
de las polticas globales. La verdadera revolucin que se ha
producido en las comunicaciones y el manejo de las tcnicas de
informacin, facilitan largamente la construccin de visiones
planetarias y de profundidad estratgica.
Segn Matus (1963, 1986, 1998 y 2001), el programa electoral, el
programa de gobierno y el plan de desarrollo constituyen tres
instancias de un mismo proceso de planificacin gubernamental. Es
posible agregar que, desde una ptica de planificacin poltica
enfocada en el largo plazo y en el camino del pluralismo democrtico
hacia el poder, la direccin poltica y el proyecto poltico, se
constituyen en el primer paso; ya que, la
-
23
direccin poltica y el proyecto de pas van ms all del perodo de
gobierno y son de caractersticas mayormente estratgicas y de largo
plazo, para todo un perodo histrico.
De acuerdo con Solari, et al. (1980), se parte del supuesto
bsico de que en toda sociedad y en cada etapa de su historia existe
un proyecto poltico explcito o implcito, de objetivos mltiples o
parciales, de las ms diversas naturalezas: transformadora, de
compromiso, revolucionaria o conservadora, referido a la
distribucin ms o menos coactiva del poder y de los procesos
sociales. Todo proyecto poltico se corresponde con una necesaria
relacin de fuerzas sociales y polticas que lo apoyan y desean
transformarlo en realidad y direccin del poder en una sociedad
determinada. El problema del poder es definitorio para el proyecto
poltico, ya sea compartido, en una sociedad de alto consenso
democrtico y cierta homogeneidad cultural, o ya sea no compartido,
situacin que se da en las sociedades en desarrollo por su insercin
internacional y por las conflictivas correlaciones de fuerzas
internas.
Se puede decir que el proyecto poltico (el programa partidario o
de alianzas) preside el desarrollo del proceso de planificacin
poltica. El programa electoral es una propuesta de accin de una o
ms fuerzas para el perodo de gobierno y, como tal, abarca mltiples
dimensiones: polticas, econmicas, culturales. Constituye el punto
de partida del proyecto que permitira realizarlo. El programa de
gobierno es el inicio de la implementacin de la propuesta con las
diversas fuerzas polticas que compiten por la adhesin del pueblo.
El programa electoral es la base para las discusiones y clculos que
preceden y presiden al programa de gobierno.
El programa electoral o propuesta de base es un documento
poltico que expresa el sentido que un actor o fuerza quiere
imprimirle a su propuesta de accin. Es formulado para que las
intenciones que portan sean conocidas y debatidas, y no con el
objeto de constituir un esquema riguroso de accin. Constituye, ms
que nada, la convocatoria pblica de una fuerza. En s refleja el
consenso interno, los nfasis temticos de los actores, los acuerdos
generales sobre objetivos y las ideologa parciales.
La funcin principal que debe cumplir el programa de gobierno es
definir un marco de direccionalidad viable que gue ms adelante el
proceso de planificacin, entendido ste como mtodo de conduccin del
gobierno hacia el logro de sus objetivos. Tiene un doble carcter:
de convocatoria pblica y de gua interna para la accin.
El programa de gobierno va ms all de la mera convocatoria
poltica, que cumple ms exitosamente el programa electoral. El
programa de gobierno es una propuesta que debe ser capaz de
resistir las pruebas de consistencia y coherencia de una instancia
intermedia entre programa electoral y plan. +Indudablemente que la
construccin de viabilidad poltica al programa (por ejemplo, la
estrategia parlamentaria, la movilizacin y su socializacin de
opinin pblica) es un carcter interno aunque se refleja despus en
los anlisis, supuestos e hiptesis que apoyan la parte pblica y
normativa del programa. En definitiva, cada fuerza poltica decidir
qu parte o aspecto del anlisis propuesto son de uso interno y cules
deben constituir una argumentacin pblica integrante del discurso
normativo del programa de gobierno.
Todo programa de gobierno contiene un aspecto normativo y un
aspecto estratgico. El primero, se desenvuelve en el plano de la
argumentacin, anlisis y consistencia del deber ser. Constituye la
direccionalidad del programa. Pero, cualquier fuerza social
-
24
puesta ante el imperativo de la accin, no slo tiene que precisar
la direccionalidad de su accin, sino tambin la viabilidad de la
misma, que se mueve en el plano del puede ser y es el aspecto
estratgico del programa. Los grandes problemas que debe resolver un
programa de gobierno son los de direccionalidad, de viabilidad, de
los tiempos y de la velocidad. La direccionalidad es el deber ser,
la norma a ser establecida y aplicada en la realidad. La viabilidad
es la estrategia de produccin de hechos polticos, econmicos y
sociales que debe intentar una fuerza social para abrirle camino
construirle viabilidad- a su propuesta normativa, a los tiempos y a
la direccionalidad del programa.
El diseo de un programa de gobierno es principalmente un acto
poltico comandado por la direccionalidad poltica y que se
fundamenta en parte en las ciencias de la gestin, econmicas,
sociales y de gobierno y, en parte, en las experiencias e
instrucciones, en el mayor o menor conocimiento de la realidad de
las fuerza polticas.
4. La participacin popular como clave para fortalecer la
democracia y avanzar hacia la socializacin del poder
4.1. Procesos histricos y multiplicidad de formas y actores
En el pasado y hoy en da, han existido y existen ejemplos
notorios, y de suerte dismiles, que permiten posicionar a la
participacin ciudadana, los poderes locales, la descentralizacin y
a la democracia como procesos histricos de doble lectura:
Unos, los presentan como panacea para avanzar, acentuar las
pretensiones de los actores sociales para ser autores de los
procesos que les conciernen, acelerar o buscar atajos que
viabilicen el desarrollo econmico y social, sin considerar
mayormente las complejidades de este proceso o activar las diversas
formas de poder popular. Otros, cuestionan estos procesos aduciendo
que generan patologas burocratizantes, disgregadoras,
oligarquizacin o encapsulamientos cupulares-representativos, ya sea
por que sus intereses son afectados por la pluralizacin y
socializacin del poder o por negarle sus virtudes o ventajas a la
hora de gobernar y movilizar a las sociedades en torno a proyectos
(de comuna, regin o de pas) que apuntan a mejorar los niveles de
vida y convivencia solidaria.
De todas formas, las demandas, inducidas o naturales,
complacientes o crticas, por mecanismos de participacin expeditos,
democratizacin y descentralizacin de las relaciones y decisiones
societales o por alcanzar niveles desarrollados de vida crecientes
y dignos, son manifestaciones de una antigua dialctica de la utopa
por llegar, "ms temprano que tarde", a una sociedad justa "que
ofrezca un terreno y un clima nutritivo para los poderes creativos
del individuo, as como una emancipacin de la dominacin de clases y
de la fuerte concentracin de riqueza y poder en medio de la escasez
y privacin de poder" (Andrew Pearse y Matthias Stiefel, 1980).
Coincido con el BID (1997), en que "la participacin es un
proceso y un resultado de ese proceso", pero, tambin, es la
proyeccin del proceso y de sus resultados, en la medida que, como
ocurre en algunos procesos revolucionarios, se constituye en la
clave estratgica de la sociedad que se esta creando, por ejemplo:
en la Venezuela actual.
El proceso es la movilizacin comprometida de los individuos,
comunidades y masas en las decisiones y programas que los afectan y
los resultados consisten en lograr que esos
-
25
mismos individuos, comunidades y masas se capaciten para mayores
niveles de autonoma, equidad, buen gobierno y responsabilidad
democrtica.
Si todo estos es as, creo que las proyecciones del proceso y sus
resultados abren un abanico ms grande en el curso de accin que
tomen las estrategias de crecimiento y desarrollo, ya sea en lo que
hace a la direccionalidad, velocidad, ritmo, cobertura y eficacia
de los cambios.
Ciudades Internacionales, de la Asociacin Internacional de
Administraciones Locales (ICMA, 1992), por su parte, expresa que la
participacin pblica es un doble proceso de comunicacin y solucin de
problemas, cuyo objetivo final es hacer ms eficiente la toma de
decisiones por parte del gobierno municipal, enfatizando el rol de
los gobiernos locales en la elaboracin de polticas pblicas.
La participacin popular, como proyecto de organizacin poltica y
social es mucho ms, y tanto en su gestacin como en el proceso
mismo, lleva el germen y la incgnita de qu camino o atajo
seguir:
Modernizacin, reforma, nuevo proyecto nacional, cambio de
sistema....?.
Situados en este punto de partida, esta cuatriloga, que se
extiende desde la participacin popular hasta la democracia
representativa o participativa, constituye procesos histricos,
esencialmente polticos y sociales, con diversidad de actores y
formas de desarrollo o mltiples identidades, que han acompaado a
los cambios, transformaciones y revoluciones en diferentes
pocas.
En los casos citados, basta mencionar ejemplos clsicos, como los
de la Rusia de los Soviets (1917-1921), Italia de los consejos de
fbrica (1919-1920), Espaa de las colectivizaciones (1936-1939),
Yugoslavia de la autogestin social y del sistema de delegaciones
(1950-1980), Argelia de los comits de autogestin (1962-1965),
Francia y la democracia directa con ocupacin de facultades y
fbricas (mayo 1968), e inclusive se podra mencionar la cogestin
alemana de la RFA de la poca.
En Amrica Latina y el Caribe, existen intentos de participacin
en los primeros aos de las revoluciones mexicana, boliviana y
cubana. La cuestin del municipio libre y de los ejidos campesinos
mexicanos; la constitucin de las milicias obreras y campesinas y de
la Central Obrera Boliviana (COB), y el singular poder popular
junto a su Asamblea Nacional en la Cuba fidelista, son ejemplos de
participacin promovidos desde el nuevo poder revolucionario o de
las demandas de sectores ciudadanos postergados a las autoridades
gubernamentales establecidas.
En Per, como una suerte de excepcionalidad de la fuerza armada
latinoamericana, el General Juan Velasco Alvarado, apoyado en su
crculo de poder lleva adelante desde 1968-1975 el Sistema Nacional
de Apoyo a la Movilizacin Social, concebido como parte de un nuevo
sistema de organizaciones socio-polticas participativas y embrin
del partido de la revolucin peruana (Carlos Franco, 1979).
En Chile, son los gobiernos constitucionales de Eduardo Frei
Montalva (1964-1970) y de Salvador Allende (1970-1973), los que
impulsan, el primero, las polticas de Desarrollo Comunitario y de
Promocin Popular y, el segundo, la Participacin de los
Trabajadores
-
26
en la Direccin y Gestin de las Empresas del rea Social y en el
aparato de direccin industrial a travs del convenio CUT-Gobierno,
las mismas y controvertidas Juntas de Abastecimientos y Precios
(JAP) y los Comits de Participacin Campesina.
En frica, fuera del ejemplo argelino ya citado, se podra
mencionar el caso tanzanio; en el Medio Oriente, los antiguos
Kibutz y la Histadrut de Israel y, en Asia, las Comunas Populares
chinas de la poca de Mao y Chou En Lai.
Casi contemporneamente con los ejemplos de Chile y Per, la CEPAL
en sus documentos destaca a la participacin popular y a los
principios del desarrollo comunitario como factores de aceleracin
del desarrollo econmico y social (1964), a los conceptos y mtodos
de programacin por zonas para el desarrollo de la comunidad (1967)
y a los programas de desarrollo de la comunidad y de accin al nivel
local como impactos positivos de la participacin social (1969). Con
un pequeo desfase en el tiempo, el Instituto de Investigaciones
para el Desarrollo Social (UNRISD) emprende un esfuerzo ms
sistemtico para analizar los procesos de participacin (1978-1984),
realizndose seminarios en Ljubljana (Yugoslavia, 1982), Arusha
(Tanzania, 1990) y Florencia (Italia, 1990).
Como puede observarse, en el proceso de participacin ciudadana o
popular, poltica o social, desde arriba o desde abajo, siempre estn
presentes la democratizacin del poder, las insuficiencias de las
clsicas formas de representacin y de los sistemas polticos, la
institucionalizacin flexible y descentralizada del cambio social y
econmico, la incorporacin de sectores sociales marginados, las
identidades de territorios y actores, y el mismo proyecto de
sociedad fut