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XALAPA, JULIO-DICIEMBRE DE 2008
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Adolfo García de la Sienra
Samuel Lichtensztejn Teszler
Neoliberalismo, globalización y filosofía social
Efectos observados y efectos inesperados de la crisis global
Aportaciones de David Ricardo a la teoría de la Hacienda Pública
Vitalia López Decuir y Esther Borja Castañeda
Benjamín Sigüenza Salcedo
Teresa García López
Fiscalización y rendición de cuentas. Infraestructura para el desarrollo y auditoría a la obra pública
La evaluación en la planeación y control.Importancia y relaciones
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CONSEJO ASESOR INTERNACIONAL
Maite Vilalta i. Ferrer, Mercé Costa Cuberta, Alejandro Esteller Moré
(Universidad de Barcelona)Tania García López
(Universidad Anáhuac-Xalapa)Pedro Puy Fraga
(Universidad de Santiago de Compostela)Raúl Arias Lovillo, Octavio A. Ochoa Contreras, Adolfo García de la Sienra
(Universidad Veracruzana)
COMITÉ EDITORIAL
Ivonne Carrillo DewarJulio César Cruz Salas
Adolfo Fernández TorresFrancisco Meléndez Hernández
Benjamín Sigüenza SalcedoRonald Martínez Rodríguez
EDITOR ASOCIADO
Esther Borja Castañeda
EDITOR
Vitalia López Decuir
PRODUCCIÓN:
Diseño: Francisco J. Cobos Prior
Formación: Aída Pozos Villanueva
FOTOGRAFÍA:Juan
Corral AguirreRaúl Arias Lovillo
Rector
Ricardo Corzo RamírezSecretario Académico
Víctor Aguilar PizarroSecretario de Administración y Finanzas
Leticia Rodríguez AudiracDirector General de Apoyo al Desarrollo
Académico
Jesús Samuel Cruz SánchezDirector de Investigaciones
Fidel Saavedra UribeDirector General del Área Económico-Administrativa
Luz Angélica Gutiérrez BonillaDirectora del Instituto de Investigaciones
y Estudios Superiores Económicos y Sociales
ISSN 1665-6121 (EAN-13). RESERVA DE DERECHOS DE AUTOR: 04-2003-033118043900-10. CERTIFICADO DE LICITUD DE TÍTULO: 12483. CERTIFICADO DE LICITUD DE CONTENIDO: 10054
Estado, Economía y Hacienda Pública es un órgano oficial del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales de la Universidad Veracruzana, cuyo propósito es participar en el debate reciente acerca del Estado y de su relación con la Economía, así como de su concreción en la esfera de los sistemas hacendarios; está abierto a todos los estudiosos que con rigor científico y desde cualquiera de las perspectivas disciplinarias contribuyen al conocimiento teórico y empírico en esta temática. Se publica dos veces al año. Las opiniones expresadas en los trabajos firmados son de la responsabilidad de sus autores. Los trabajos que aparecen en esta revista pueden reproducirse siempre que se mencione la fuente, excepto cuando se trate de reproducción con fines comerciales; en este caso, se requerirá autorización por escrito.
XALAPA, JULIO-DICIEMBRE DE 2008
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ARTÍCULOS
Adolfo García de la Sienra
Neoliberalismo, globalización y filosofía social
Samuel Lichtensztejn Teszler
Efectos observados e inesperados de la crisis global
Vitalia López Decuir y Esther Borja Castañeda
Aportaciones de David Ricardo a la teoría de la Hacienda Pública
Benjamín Sigüenza Salcedo
Fiscalización y rendición de cuentas.
Infraestructura para el desarrollo y auditoría a la obra pública
Teresa García López
La evaluación en la planeación y control. Importancia y relaciones
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RESUMEN
Este trabajo empieza mostrando que la utopía, la cual no
es más que una representación imaginaria de una socie-
dad en la que se habría realizado el ideal humanista
secular de la personalidad libre y autónoma, es inviable y
necesaria como criterio direccional para la crítica del pro-
ceso de globalización. Introduce en segundo término una
concepción filosófica que reconoce la nomicidad del
mundo (su sujeción a leyes naturales y normas suprarbi-
trarias de diferentes tipos), para mostrar que el proceso
de integración mundial está impulsado por dicha nomici-
dad, si bien distorsionado debido a una relativa desobe-
diencia a la misma. Concluye con una apreciación de
dicho proceso pero también con la exigencia de poner en
vigor ciertas normas de desarrollo histórico que lo dirijan
por una senda más equilibrada y justa.
Introducción
Se ha dicho que la crítica del neoliberalismo requiere la
“recuperación de la utopía”. La utopía siempre ha fungi-
do como una especie de representación imaginativa de
una realidad o situación social posible que, además de
alentar la acción política hacia la realización de la
misma, sirve como marco comparativo con respecto al
cual se contrasta la realidad efectivamente existente. La
utopía es la expresión de una dirección determinada.
Ante una situación que se considera como indeseable,
la utopía aparece como la imagen de lo que sería la
situación deseable. Así, la utopía viene siendo en la
práctica la expresión de un ideal que asume un carácter
normativo para la acción.
Quiero empezar este trabajo mostrando que la uto-
pía es inviable e innecesaria para la crítica de la realidad
social. La razón principal por la que es inviable es que la
utopía encierra una antinomia fundamental e irresoluble
entre dos polos dialécticamente opuestos pero indisolu-
blemente unidos: el ideal (humanista secular) de la liber-
tad y el ideal del control, los cuales constituyen la estruc-
tura del motivo religioso humanista secular. En segundo
lugar, es la misma utopía la que dirige tanto al liberalis-
mo económico (del cual el neoliberalismo es una expre-
sión contemporánea), como a su aparentemente “acé-
3
Neoliberalismo, globalización
y filosofía social
Adolfo García de la Sienra*
* Director del Instituto de Investigaciones Filosóficas y
Profesor de la Facultad de Economía. Universidad
Veracruzana. Email: [email protected]
NOTA: El Comité Editorial de esta revista agradece a Maribel
Galán, secretaria editorial de Diánoia, Revista del Instituto de
Investigaciones Filosóficas de la Universidad Nacional
Autónoma de México, su autorización para la reproducción de
este artículo que originalmente apareció en Diánoia, vol XLVIII,
núm. 51, noviembre de 2003.
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rrimo” enemigo, el estatismo. Esto no es accidental,
sino el resultado del énfasis que el primero pone en la
“libertad económica” para realizar el ideal de la liber-
tad, frente al énfasis que el segundo pone en el control
para alcanzar ese mismo ideal. Así –como deberá
quedar claro en la primera sección–, la polémica entre
estatismo y liberalismo es un pleito entre dos sectas
de la misma comunidad de fe.
Una vez desechada la utopía como punto de refe-
rencia direccional, surge la pregunta de dónde habrá
de encontrarse dicho punto. La segunda sección intro-
duce la distinción entre estructura y dirección para
argumentar que la dirección debe encontrarse en la
estructura del mundo, la cual está constituida en parte
por leyes y normas suprarbitrarias. Desde este venta-
joso punto de vista, la tercera sección reintroduce la
clásica polémica de la Methodenstreit para argumentar
que no hay en realidad conflicto entre el método de la
idealización y el aislamiento en economía, por un lado,
y el de la reconstrucción de los procesos económicos
concretos, por el otro. Sólo que (contrariamente a la
concepción weberiana) la base del análisis no se debe
encontrar en los tipos ideales, sino en las leyes tipo (o
idionomías) suprarbitrarias. Termino haciendo una crí-
tica del neoliberalismo, en la cuarta y última sección,
desde la perspectiva desarrollada en la sección ante-
rior. La alternativa al neoliberalismo que de ella resul-
ta es un retorno a una “ética protestante generalizada”
que recupera el “espíritu original” del “capitalismo”, el
cual no es la acumulación, sino la austeridad y la racio-
nalidad tanto en la adopción de los fines sociales como
en el uso de los recursos.
1. Inviabilidad de la utopía
El humanismo secular es, fundamentalmente, la
expresión de un motivo religioso básico que hizo su
aparición en Europa hacia finales de la Edad Media.
Un motivo religioso básico es una creencia básica, una
convicción que se apodera de una persona y, una vez
que se halla profundamente arraigada en el núcleo de
la misma persona, tiende a anular las demás creen-
cias que entren en conflicto con la misma y se con-
vierte en el principio organizador de su estructura noé-
tica. La creencia básica que define al humanismo
secular es que la realización de la naturaleza humana
requiere de la absoluta autonomía para la personali-
dad humana, la cual consiste en una supuesta capaci-
dad del ser humano para “legislar sus propias máxi-
mas morales” e implica afirmar la autoridad de la razón
frente a las autoridades eclesiásticas, la tradición, los
libros considerados como sagrados y toda autoridad
externa”. Esto es lo que se llama “el motivo libertad”.
Una creencia básica como ésta es caracterizada como
religiosa porque involucra una toma de posición que
limita el rango de lo que puede ser considerado como
divino (en el sentido griego1), esto es autosubsistente,
excluyendo ciertas posibilidades y permitiendo otras.
Para el humanismo secular, particularmente,
la idea de un Dios personal sólo podría ser aceptada
en tanto que la personalidad autónoma tuviera nece-
sidad de ella. Esta idea podría ser aceptada como
fundamento metafísico para la verdad del pensa-
miento matemático (Descartes), como un postulado
de la razón práctica (Kant), o como un requerimiento
del sentimiento religioso (Rousseau). Podría ser
aceptada en cualquier otra forma humanista, pero
nunca se podría admitir que fuera el fruto de la auto-
rrevelación de un Dios soberano.2
Cualquier motivo religioso que postule como absoluto
un ente, propiedad o relación inmanente al universo
4
Neoliberalismo, globalización y filosofía social
1 Para una profunda discusión del concepto griego de lo
divino (to theion), véase Werner Jaeger, La teología de los
primeros filósofos griegos, principalmente el capítulo I.
2 Herman Dooyeweerd, A New Critique of Theoretical
Thought, vol. I, p. 191. La traducción es mía.
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implica un motivo religioso que le es opuesto y antinó-
mico. Junto con él constituye así un sistema de polos
que conforman un motivo religioso dialéctico. El moti-
vo religioso humanista es dialéctico porque su motivo
religioso básico –el motivo libertad– produce el motivo
del dominio de la naturaleza, por lo que se le conoce
también como el motivo naturaleza/libertad. Pues el
motivo básico libertad
desde sus propias profundidades llama al motivo del
dominio de la naturaleza, y conduce así a una religión
de la ciencia autónoma objetiva en la que no hay
lugar para la personalidad libre.3
Es dentro del marco de este motivo religioso básico
que debe entenderse la disputa entre estatismo y libe-
ralismo, así como la utopía que éstos presuponen de
manera compartida. Esto se ve claramente en la críti-
ca que Marx hace del liberalismo a través de su teoría
del valor. La teoría del valor de Marx no es una eco-
nomía política, si por ‘economía política’ entendemos
una teoría que pretenda aportar elementos para hacer
que funcione bien el modo de producción capitalista.
Más bien, la teoría del valor pretende aportar los fun-
damentos que explican por qué hay algo en principio
fallido en ese modo de producción: esto es lo que quie-
re dar a entender Marx cuando dice que su teoría es
una critica de la economía política. Se podría pensar
que el rechazo radical por Marx del sistema capitalista
se halla en la desigualdad social que este sistema
genera, pero esa es una visión muy superficial de su
pensamiento. Para Marx, una sociedad burguesa con
una buena distribución de la riqueza seguirla siendo
indeseable, pues el problema de la sociedad capitalis-
ta para Marx es más fundamental que el de la mera
distribución de la riqueza. El problema es que las rela-
ciones capitalistas de producción, según Marx, consti-
tuyen un freno a ese desarrollo de las fuerzas produc-
tivas humanas que es necesario para la superación
del reino de la necesidad y el logro de la utopía, es
decir, del ideal humanista secular de la personalidad
autónoma y libre.
El proyecto de Marx no es resolver el problema de
la pobreza dentro del sistema capitalista, sino transfor-
mar radicalmente ese sistema desde una perspectiva
filosófica determinada. A Marx le interesa criticar la
economía política porque para él “la justicia social
tiene que ver con la totalidad de las relaciones huma-
nas y cómo estas relaciones impiden o impulsan el
desarrollo de la racionalidad, la autoconciencia y la
libertad”.4 Marx soñaba con un reino de prosperidad y
abundancia, donde la humanidad estuviera liberada de
la necesidad (y por lo tanto del problema de la distri-
bución de la riqueza) y en el cual, dejando de estar
“gobernada por leyes trascendentales físicas, religio-
sas, ontológicas, o económicas, los hombres y las
mujeres serían libres de crear sus propias formas de
arreglos sociales, junto con sus propias historias”.5
Esta es la verdadera utopía que dio dirección al pen-
samiento crítico de Marx. Marx encontró el concepto
de libertad que habría de guiarlo en todo su pensa-
miento posterior en la filosofía de Epicuro (precursor
del humanismo secular) pero, como señaló O’Rourke
en su importante estudio sobre el concepto marxista
de la libertad:
5
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 3-18
3 Ibid., p. 190. La traducción es mía. En esta conexión es
interesante ver el optimismo de Condorcet, quien declara-
ra “que la naturaleza no ha fijado límite alguno al perfec-
cionamiento de las facultades humanas, que la perfectibi-
lidad del hombre es realmente indefinida. El progreso de
esta perfectibilidad no tiene otro límite que la duración del
planeta donde la naturaleza nos ha puesto”. Marie Jean A.
de Condorcet, Esquisse d’un tableau historique des pro-
grés de l’esprit humain, p. 3. Citado por J. Habermas,
Teoría de la acción comunicativa, I, p. 201.
4 George E. McCarthy, Marx and the Ancients, p. 264.
5 Ibid.
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Lo que es más importante para Marx es que Epicuro
subordina su filosofía natural a una concepción moral
del hombre. Señala que la meta real de la filosofía
natural epicúrea no es el establecimiento del conoci-
miento científico sino “la ataraxia de la autoconcien-
cia”. Cualquier cosa que pudiera perturbar el desarro-
llo autónomo, autocontenido del espíritu humano
hacia este ideal debe ser rechazada, incluyendo tanto
las leyes físicas como los así llamados cuerpos celes-
tes divinos. De hecho, la autonomía del hombre es
concebida de una manera tan radical que no puede
haber “nada bueno que se encuentre fuera de él; el
único bien que tiene en relación con el mundo es el
movimiento negativo, ser libre de él”.6
Esta ataraxia es la meta ética final de la Revolución y
de la liquidación del sistema capitalista de produc-
ción. Como se puede ver, el proyecto de Marx no es
otra cosa que el de la realización plena del ideal reli-
gioso humanista secular de la libertad, con su típico
desconocimiento y rechazo de leyes “externas”
suprarbitrarias.
¿Es viable la utopía que presupone el pensamien-
to crítico de Marx? Sostengo que no. La antinomia reli-
giosa fundamental del humanismo secular hace impo-
sible lograr, simultáneamente, el control absoluto de la
naturaleza (el cual además requiere que no haya
externalidades ni limitaciones en los recursos natura-
les) y la absoluta autonomía de la voluntad. Pues el
primero presupone que la naturaleza (y la sociedad)
están regidas por leyes “trascendentales” (e.e. suprar-
bitrarias) cuyo conocimiento y actuar conforme a las
cuales hace posible el control; mientras que la segun-
da requiere que no haya tales leyes, sino que los
humanos \superen el reino de la necesidad” y sean
libres de crear los arreglos sociales de manera entera-
mente autónoma. No se puede arrasar con las leyes y
normas que gobiernan el cosmos natural y la vida
humana al mismo tiempo que se hace uso de las mis-
mas para dominar la naturaleza y moldear la sociedad
conforme a los dictados arbitrarios del hombre.
Pero es precisamente la existencia de externalida-
des y limitaciones lo que da testimonio de que la natu-
raleza y la sociedad están sujetas a leyes suprarbitra-
rias que hacen imposible “la superación de la necesi-
dad”. Creo que este es el punto crucial de quiebre, de
toma de posición direccional que tiene que admitir un
nuevo discurso abocado a la crítica del neoliberalismo.
Pero esa crítica también habrá de tocar al estatismo,
pues uno y otro –a pesar de apariencias en contrario–
no son sino caras de la misma moneda; son expresio-
nes de los polos dialécticos, indisolublemente unidos,
del mismo motivo religioso.
2. Estructura y dirección
Contra la visión humanista secular de una humanidad
capaz de proveerse sus propias normas y leyes ad
placitum, de superar el “reino de la necesidad”, se
erige la infranqueable barrera de la Ley. La Ley es la
estructura del cosmos, la constitución originaria de
cada cosa, lo que hacer ser a cada entidad lo que es.
La respuesta de los seres humanos a la Ley es la
dirección, por virtud de la cual las mismas cosas son
ordenadas de manera obediente o desobediente a la
Ley. Por ejemplo, la idionomía o ley tipo de la familia
es la norma constante de la familia, la norma por virtud
de la cual es posible reconocer familias en diferentes
épocas históricas y juzgar a las mismas como “norma-
les” (conforme a la norma) o no. Sin embargo, una
familia puede estar mal dirigida, de modo que aunque
sea efectivamente una familia y reconocible como tal,
no deja de resultar un tanto anómala. Por ejemplo, la
violación de la norma de fidelidad conyugal genera
6
Neoliberalismo, globalización y filosofía social
6 James O’Rourke, The Problem of Freedom in Marxist
Thought: An Analysis of the Treatment of Human Freedom
by Marx, Engels, Lenin, and Contemporary Soviet
Philosophy, p. 14.
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muchas situaciones de sufrimiento o desajuste conyu-
gal que no siempre culminan en la destrucción de la
familia. Aquí la falta de respeto a la ley tipo no nece-
sariamente provoca la destrucción de la estructura
matrimonial concreta, pero sí una dirección fallida de
la misma. Así, la dirección puede ser una distorsión de
la ley tipo –si es desobediente a la norma– o bien un
cumplimiento de la misma. Sostengo que sin esta dis-
tinción es imposible juzgar cualquier institución o fenó-
meno social como la globalización, la tendencia a la
privatización, o los problemas sociales que plantean
los mercados actuales.
Es importante en este punto subrayar la diferencia
que hay entre el orden nómico del mundo, por un lado,
y la estructura fáctica que tienen las cosas reales con-
cretas. Por ejemplo, una cierta familia puede estar
organizada de una manera distorsionada y reflejar así
la idionomía de la familia de una manera indirecta u
opaca. Esta organización peculiar de esta familia con-
creta es la estructura concreta de la misma, la cual no
debe ser confundida con la ley tipo correspondiente.
A pesar de ser meridianamente clara, esta distin-
ción entre estructura y dirección ha sido continuamen-
te confundida o ignorada en la historia de la cultura
occidental. Una de las confusiones más típicas, desde
luego, es la que da lugar al monaquismo. Dentro de la
tradición cristiana occidental, el monaquismo es una
fuga mística del mundo, basada precisamente en una
confusión de los dos sentidos de la palabra ‘mundo’
que aparecen en las Escrituras. Conforme al primer
sentido, `mundo’ significa precisamente el cosmos, la
Ley y las cosas en el existente; conforme al segundo,
‘mundo’ significa la dirección que las personas, comu-
nidades o estructuras sociales concretas han adopta-
do.7 El monaquismo medieval (al igual que el anabap-
tismo, el cual es una expresión extrema del monaquis-
mo), abrumado por la maldad imperante y de antema-
no derrotado ante la misma, pensó que la maldad era
intrínseca al mundo, que era parte de su estructura
nómica (debida a la Caída), y no podía concebir que
fuera posible reformar o restaurar las instituciones
concretas conforme a su norma originaria. La cosmo-
visión revolucionaria de inspiración humanista secular,
en cambio, pretende destruir de raíz dichas estructu-
ras concretas, para crear un “nuevo hombre” libre de
la Ley. Así, mientras los monjes huyen de las estructu-
ras concretas, al considerarlas perversas e irredimi-
bles, los revolucionarios ignoran la Ley para buscar en
la Utopía (=el lugar inexistente) una forma de construir
el mundo que pretender desconocer el orden nómico.
Contra estas concepciones es menester tomarse
en serio la idea de que el mundo está sujeto a leyes y
normas suprarbitrarias y que los males que lo aquejan
no pueden ser conceptualizados sino como transgre-
siones a dichas leyes. Creo que ésta es la única mane-
ra apropiada de replantearse un discurso crítico del
neoliberalismo y la globalización que no tienda a sata-
nizar este proceso. Por lo tanto, la filosofía social apro-
piada para estos menesteres debe estar fundamenta-
da en una ontología que concibe el cosmos como una
integridad definida en sus trazos generales por tres
distinciones fundamentales, a saber:
1) la distinción entre ley y sujeto;
2) la distinción de varios aspectos modales;
3) la distinción entre tipicalidad y modalidad.
7
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 3-18
7 Un texto típico del primer sentido es, por ejemplo, “el
mundo por [el Verbo] fue hecho” (Jn 1:10); uno del segun-
do es “[los discípulos] no son del mundo, como tampoco
yo soy del mundo” (Jn 17:14). Al decir que sus discípulos
no son del mundo, Jesús estaba diciendo que ya no
siguen la dirección apóstata y desobediente a la Ley, sino
que ahora han sido regenerados para que entren en un
pacto de obediencia a la misma. (Jn 17:14). Al decir que
sus discípulos no son del mundo, Jesús estaba diciendo
que ya no siguen la dirección apóstata y desobediente a la
Ley, sino que ahora han sido regenerados para que entren
en un pacto de obediencia a la misma.
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Procederé a discutir cada una de estas distincio-
nes por separado.
2.1. La distinción entre ley y sujeto
Es necesario distinguir en el cosmos dos lados consti-
tutivos mutuamente irreducibles e imprescindibles: el
lado ley y el lado sujeto. En el mundo encontramos no
solamente cosas, procesos, eventos y agregados con-
cretos, sino también que los mismos están sujetos a
leyes. De hecho, la investigación científica tiene que
presuponer que los tales están sujetos a leyes, pues
una de sus metas es determinar precisamente cuáles
son éstas. Si no hubiera leyes que determinar, sería
imposible encontrar regularidades y explicaciones de
los fenómenos empíricos y la investigación científica
carecería de sentido.
El hecho de que no hay una teoría del campo uni-
ficado en física, así como la existencia de diversas
interpretaciones de la física, ha dado pie a los histori-
cistas para introducir una forma de relativismo incluso
en el nivel de las ciencias naturales. Según este rela-
tivismo, no hay leyes a las que los fenómenos están
sujetos, sino que estos mismos fenómenos están
constituidos por esquemas conceptuales diversos que
dan lugar a diferentes “mundos”.
Dejando de lado las incoherencias de esta extraña
doctrina,8 está claro que incluso la experiencia preteó-
rica tiene un sentido bastante agudo del hecho de que
no todo va. Para lograr objetivos prácticos tenemos
que seguir ciertas directrices y obedecer ciertas leyes,
aun cuando nadie tenga la teoría general de las mis-
mas: la técnica y la tecnología están basadas en este
hecho.
Pero la constatación de este hecho no debe con-
ducirnos a una forma de imperialismo naturalista en
las ciencias sociales. A diferencia de las leyes natura-
les –aritméticas, espaciales, cinemáticas, físicas, bióti-
cas y psicológicas–, las cuales no es posible desobe-
decer, las leyes que rigen otros aspectos de la vida
humana son de carácter normativo y pueden ser deso-
bedecidas. La ley de la gravedad, por virtud de la cual
los cuerpos tienden hacia los centros de masa de los
cuerpos más masivos, no puede ser desobedecida
pues los cuerpos están continuamente sujetos a la
misma, sin que para ello medie la voluntad o la con-
ciencia. La conciencia de la ley de gravedad puede
conducir a reglas prácticas positivas, como “no saltar
al vacío desde una altura grande”, pero estas máximas
prácticas presuponen que las leyes naturales siempre
operan. Las normas de otros aspectos operan también
siempre, pero los efectos de su violación generalmen-
te son sociales y tardan en manifestarse. Por ejemplo,
el trato grosero en una organización puede provocar
resentimientos que terminen por dificultar la interac-
ción y terminen por disolverla; regalar calificaciones en
una institución académica causa la pérdida de reputa-
ción de la misma; la falta en aplicar la ley por parte del
gobierno de un Estado puede hacer que crezca la
delincuencia y que se ponga en riesgo su viabilidad
institucional. La tesis central que defiendo en este
escrito es que los males sociales que vemos son el
efecto de la violación de las normas suprarbitrarias: las
sociedades humanas actuales están cosechando el
fruto de la semilla que sembraron.
El correlato de la ley es aquello que está sujetado
a la ley. Los entes, los procesos, los eventos indivi-
duales concretos, incluyendo a los humanos así como
las organizaciones sociales, están todos sujetos a
leyes y normas. Es característico del ser concreto el
estar por debajo de la ley y tener que desenvolverse
8
Neoliberalismo, globalización y filosofía social
8 Ya enseñada por Epicuro y sostenida por Karl Marx, como
vimos arriba. Para una cr¡tica del historicismo, véase Roy
A. Clouser, “A Critique of Historicism” ; Adolfo García de la
Sienra, “La dialéctica del realismo interno”; y Guillermo
Hurtado, “La incoherencia del realismo interno”.
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conforme a condiciones para poder mantenerse en la
existencia. Este carácter de sujeción se expresa en el
hecho de que los entes pertenecen a conjuntos y cla-
ses: si bien hay conjuntos arbitrariamente construidos,
toda ley define un conjunto, a saber, el conjunto de los
entes que satisfacen o cumplen dicha ley.
2.2. La distinción de varios aspectos modales
La experiencia científica y la reflexión filosófica han
puesto de manifiesto que el lado ley del cosmos está
constituido por una multitud de niveles, estratos o
modalidades de leyes que son irreducibles entre sí.
Así, es posible distinguir varias modalidades, a saber,
las “naturales” (la numérica, la espacial, la cinemática,
la física, la biótica y la psíquica) así como las normati-
vas (la analítica, la cultural, la lingual, la social, la eco-
nómica, la estética, la diquética,9 la ética y la fídica).
Las leyes modales definen reinos pero eso no quiere
decir que necesariamente sujeten sólo a los entes per-
tenecientes a un reino.
Por ejemplo, los habitantes del reino de las plantas
están sujetos no sólo a las leyes bióticas modales,
sino también a las físicas. Los animales están sujetos
no sólo a las psíquicas, sino también a las anterior-
mente mencionadas. El hombre es el único ser sujeto
a todas las leyes pero en general las cosas concretas
con las que nos topamos en el diario vivir están suje-
tas a más de una modalidad de leyes. “Las esferas de
leyes modales están constituidas por relaciones gene-
rales, no especificas, entre cosas o eventos [además
de procesos y agregados] independientemente de su
carácter”.10
Ninguna de estas modalidades es más fundamen-
tal que las demás en un sentido ontológico, pues son
interdependientes. Esto no quiere decir, por ejemplo,
que no pueda existir ningún ente en el reino mineral
sin que exista un ser con mente (funcionando en el
aspecto psíquico) que sea conciente de aquél. Lo que
quiere decir es que el núcleo de una modalidad remite
a otras modalidades ya sea anticipándolas o reflejan-
do las anteriores. En efecto, las modalidades están
ordenadas de un modo lineal, el cual se observa en
que propiedades de modalidades anteriores pueden
tener ejemplificaciones que no tienen propiedades de
las posteriores y, más aún, en que los miembros de un
reino posterior siempre están sujetados a las leyes de
un reino anterior.
2.3. Tipicalidad y modalidad
Los entes, procesos, eventos y agregados individuales
concretos están sujetos a multitud de leyes. Los lla-
mados reinos de entes están definidos precisamente
por la “más alta” modalidad de leyes a la que están
sujetos. Por ejemplo, las piedras están sujetas a leyes
físicas pero no a leyes bióticas. Las plantas están suje-
tas también a leyes físicas pero además lo están a las
bióticas. Los animales están sujetos a las anteriores
pero también a leyes psíquicas.
El hombre, en cambio, está sujeto a todas las
leyes naturales pero además también lo está a nor-
mas. Los entes individuales no humanos tienen una
idionomía típica que los ubica en una clase natural,
como por ejemplo el átomo de helio, el pino o la balle-
na azul. Las leyes que definen esta idionomía típica –o
la clase de los entes que la poseen– son llamadas
leyes típicas. Las leyes modales, en cambio, valen
para todo un reino de entes, y en este sentido decimos
que tienen validez “universal”.
9
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 3-18
9 Del griego diké‚ que significa justicia. `Diquético’ significa
relativo a la justicia.
10 Marinus D. Stafleu, “The Idionomy of Natural Kinds and
the Biological Concept of a Species”, p. 155.
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La idionomía de una clase natural es un racimo de
leyes que determina “qué propiedades y qué propen-
siones tiene un sujeto [ente, proceso, evento, agrega-
do], cómo se relaciona con su entorno, bajo qué cir-
cunstancia existe, cómo llega a ser, cambia y pere-
ce”.11 Por ejemplo, la idionomía de una especie de
mariposa establece bajo qué condiciones se gesta una
nueva oruga, bajo qué condiciones puede vivir y desa-
rrollarse normalmente, cuáles son los pasos de la
secuencia del desarrollo normal, de qué manera se
puede relacionar con el entorno para alimentarse (o
servir de alimento), cómo se transforma en mariposa,
su duración, las condiciones que la hacen perecer,
etcétera. La idionomía de la mariposa determina todo
el conjunto de posibilidades objetivas de la mariposa,
las cuales pueden realizarse o no, dependiendo de las
condiciones en que quede puesta.
Este concepto de idionomía nos permitirá abordar
desde una nueva luz la vieja pero crucial (para la filo-
sofía social) polémica de la Methodenstreit.
3. La Methodenstreit revisada
La cuestión de la ausencia o no del sujeto social con-
creto en las construcciones del conocimiento econó-
mico sólo se puede plantear dentro de la discusión
relativa a si la economía debe ser una disciplina abs-
tracta y matemática, construida más conforme al
modelo de las ciencias naturales, o una disciplina
“concreta” e “histórica” que responda a las demandas
ontológicas y epistemológicas relevantes. Pero esta
discusión no es nueva, pues se planteó con gran pro-
fundidad en el contexto de la Methodenstreit (Batalla
de los Métodos), aquella famosa polémica que tuvo
lugar en Alemania a fines del siglo XIX.
Si por “sujeto social concreto” entendemos algo
así como “la sociedad en su concreción” o “los indivi-
duos concretos en sus relaciones concretas”, enton-
ces en la teoría económica abstracta es muy mediada
e indirecta la referencia al sujeto social concreto, pues
se da usualmente a través del concepto de homo–eco-
nomicus o de “agente”, donde el agente es caracteri-
zado mediante una función de utilidad que posee
características matemáticamente “agradables” (conti-
nuidad, diferenciabilidad, etcétera). Este concepto de
agente no permite imaginar algo así como un sujeto
social concreto, sino en todo caso varios sujetos (un
agente puede representar una persona individual, un
hogar o una institución). De hecho el concepto de suje-
to social sugiere algo así como una persona o grupo
social con un grado de cohesión tal que puede ser
considerada como una sola conciencia o voluntad.
Pero esto nos conduce a otro problema, que es el de
la disputa entre individualismo y colectivismo, el cual
habré de abordar adelante.
A mi modo de ver, la cuestión de una teoría eco-
nómica en la que el o los sujetos (personas y grupos
humanos) son considerados en su concreción nos
remite a la vieja polémica de si la economía debe ser
una Naturwissenschaft o una Gesellschaftswi-ssens-
chaft. Como lo ha argumentado Mirowski,12 mucho de
la teoría económica actual –particularmente la que
está basada en la obra de Pareto y Edgeworth– está
construida siguiendo el modelo de la física matemáti-
ca y por lo tanto está concientemente construida como
una Naturwissenschaft. Sin embargo, ya Gustav von
Schmoller insistía en que la Gesellschaftswissenschaft
era una ciencia unitaria que
debiera estudiar las relaciones no sólo entre el hom-
bre y los bienes materiales, sino entre el hombre y
sus congéneres... El orden económico ha de ser con-
10
Neoliberalismo, globalización y filosofía social
11 Ibid. 12 Philip Mirowski, More Heat than Light.
Page 13
siderado sólo como un aspecto y parte integral de la
vida social entera y como tal ha de ser evaluado
desde un punto de vista ético.13
Lo que está proponiendo Schmoller, desde luego, es
una especie de ciencia total de la sociedad, criticando
implícitamente la viabilidad o incluso posibilidad de
una economía como ciencia especial. La tesis que yo
defiendo es que las dos son necesarias: la filosofía
social debe proveer el enfoque fundamental, dentro
del cual ha de construirse e interpretarse la economía
como ciencia especial y, además, la economía debe
reflejar (anticipar o retrocipar) las otras esferas nómi-
cas en su propia estructura conceptual interna. Esto se
puede hacer a través de lo que he llamado una función
normativa,14 la cual refleja normas de diferentes
modalidades. A grandes rasgos, una función normati-
va sustituiría a la típica función de bienestar social, con
lo que el “análisis del bienestar” tendría que ser susti-
tuido con un “análisis ético”, es decir un análisis del
cumplimiento de las normas sociales. No es aventura-
do anticipar que los óptimos de Pareto de las usuales
funciones de utilidad se hallarán muy lejos de los ópti-
mos de estas funciones normativas.
El concepto de función normativa permite combi-
nar el enfoque “concreto” con el abstracto. El enfoque
abstracto se caracteriza por aislar algunos aspectos
de la vida social para ver qué efectos tienen ciertas
tendencias si se dejasen operar libremente. Como ha
argumentado Uskali Mäki, el método del aislamiento
(isolation) o idealización permite captarla esencia del
fenómeno sin interferencias externas.15 La función
normativa permite caracterizar la idea de sistemas de
necesidades “éticamente” (e.e. nómicamente) ópti-
mos, haciendo abstracción del sujeto social y las rela-
ciones de poder. En cualquier caso, la interpretación
de la teoría abstracta (el “desaislamiento”, para usar la
terminología de Mäki), requiere de una filosofía social
“concreta”.
El problema del “sujeto social” aparece nuevamen-
te en conexión con las funciones normativas. La agen-
da liberal siempre ha requerido que las funciones que
hayan de ser utilizadas para evaluar los efectos socia-
les de las políticas públicas o de los mercados sean el
resultado de una especie de agregación de “preferen-
cias” individuales sobre “estados sociales” posibles. El
Teorema de Imposibilidad de Arrow, al mostrar que tal
agregación es lógicamente imposible, ha replanteado
nuevamente el problema de la “elección social”.
¿Quién ha de determinar o cómo ha de determinarse
la función de “bienestar social” que determine cuáles
son los estados sociales más “deseables”? La conclu-
sión de Arrow es que no es posible hacer esa determi-
nación de manera democrática, a menos que exista un
consenso social previo con respecto a los “fines” de la
sociedad.16 Esta es la manera en que la Ley impone
su eficacia en el terreno de la teoría de la elección
social: estos fines no son otros que los estipulados en
las idionomías de las formas sociales. Las funciones
normativas son implícitamente determinadas por suje-
tos sociales concientes y responsables –comunida-
des– que asumen como propias estas funciones nor-
mativas, convencidos de que las mismas reflejan el
orden nómico que rige la vida social.
En cualquier caso, la elaboración teórica y sistemá-
tica de las funciones normativas requiere de la filosofía
11
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 3-18
13 Citado por George G. Iggers (ed.), The German
Conception of History: the National Tradition of Historical
Thought from Herder to the Present (Middleton:
Wesleyan University Press, 1983), pp. 131ss.
14 En Adolfo García de la Sienra, “Reformational Economic
Theory”.
15 Véase, por ejemplo, Uskali Mäki, “On the Method of
Isolation in Economics” y “The Market as an Isolated
Causal Process: A Metaphysical Ground for Realism”.
16 Kenneth J. Arrow, Social Choice and Individual Values, p.
88. Discuto este tópico con cierto detalle en “A New
Agenda for Economic Theory”.
Page 14
social pero además la filosofía social es necesaria para
entender la globalización, pues no es posible entender
el complejo fenómeno de la globalización desde el
punto de visto exclusivo de la economía abstracta.
Esto ha llevado a plantear el problema de si es posi-
ble usar nuevos conceptos procedentes de otras discipli-
nas de las ciencias sociales para el entendimiento de la
globalización. La inquietud es legítima pero está mal plan-
teada porque no es posible importar conceptos de otras
ciencias sociales sin una filosofía social que los coordine,
so pena de correr el riesgo de caer en la diletancia. La
cuestión fundamental no es si es posible importar con-
ceptos de otras disciplinas, sino si es posible prescindir
de una filosofía social en el análisis de los fenómenos
sociales. Ya desde principios del siglo XIX, con la intro-
ducción de la sociología como una “ciencia independien-
te”, algunos pensaron que era posible una ciencia afilo-
sófica de la realidad social. Por lo tanto, el problema fun-
damental que hay que tratar antes que nada es el de si la
sociología así entendida es la que debe proporcionar ese
enfoque total de la sociedad. Herman Dooyeweerd plan-
teó el problema con gran claridad:
Pero si todo aspecto modal posible de la sociedad
humana pertenece ya al campo de indagación de una
ciencia especial ¿cómo puede quedar algún lugar
para la sociología como una ciencia especial? ¿Qué
las ciencias de la geografía social, la psicología y la
historia social, la filología y la lingüística, la economía
social y la jurisprudencia, la ética social, la antropolo-
gía de la religión y otras no han ya subsumido el ente-
ro campo de investigación sobre las relaciones huma-
nas sociales? ¿Puede la aún inmadura ciencia de la
sociología, por lo tanto, ser algo más que un resumen
diletante de lo que todas las ciencias sociales espe-
ciales (cada una en su territorio) nos han enseñado a
través de su sofisticada investigación de nuestra
sociedad humana?17
Si la sociología es concebida como una ciencia espe-
cial (y ésta es una concepción que se enfrenta a serias
dificultades) entonces sigue abierta la cuestión de una
visión total de la sociedad. Pero la concepción de la
sociología como una teoría de la totalidad de la socie-
dad humana se enfrenta a los siguientes problemas.
1. Una teoría de la totalidad social está forzada a con-
siderar las relaciones mutuas y la coherencia de las
diferentes modalidades o esferas sociales, lo cual
no se puede hacer sin presuponer alguna concep-
ción filosófica. Pero entonces la sociología no
puede meramente seguir los métodos de investiga-
ción de las ciencias especiales, pues más bien debe
establecer los fundamentos de estas ciencias. Esto
hecha por tierra la pretensión de la sociología de ser
una ciencia “empírica”, independiente de la filosofía,
que trata con la totalidad de la vida social.
2. La sociología no resuelve el problema filosófico
básico de una teoría de la totalidad social, el cual es
el relativo a la naturaleza de las estructuras de tota-
lidad típicas de las relaciones sociales en toda su
diversidad modal. Todo tipo de estructura social fun-
ciona simultáneamente en todas las modalidades,
por lo que la representación teórica de su idionomía
debe tener en cuenta este hecho.
3. Otro problema de la sociología es el de su pretendi-
do enfoque “libre de valores” y “apegado a los
hechos”. El problema es que no es posible entender
los hechos sociales sin referencia a valores, supo-
niendo por lo tanto que los tales son efectivamente
valores. Tampoco es posible proveer explicaciones
causales sin suponer estos valores.
Por lo tanto, la Gesellschaftswissenschaft tiene que
ser necesariamente una filosofía social. Es a partir de
la filosofía que he esbozado que debe ser analizado
12
Neoliberalismo, globalización y filosofía social
17 Herman Dooyeweerd,, A Christian Theory of Social
Institutions, p. 32.
Page 15
el proceso de globalización y sometido a crítica el
“neoliberalismo”, pero es necesario introducir otras
categorías y distinciones antes de proceder a esta
tarea.
La primera distinción que es necesario introducir
es la que hay entre las comunidades diferenciadas y
las indiferenciadas. Las comunidades indiferenciadas
se caracterizan por un lazo comunal (por ejemplo:
lazos consanguíneos o un juramento de lealtad) den-
tro del cual se realizan los más diversos principios
estructurales (económico, diquético, fídico, etcétera),
los cuales quedan peculiarmente entrelazados por ese
nexo. Un ejemplo de comunidad indiferenciada organi-
zada sobre el principio de la familia es el clan o la fami-
lia patriarcal. En un clan, el lazo sanguíneo prevalece
y ordena todas las actividades sociales, las cuales por
lo mismo no están claramente diferenciadas. Así, dife-
rentes funciones recaen sobre la misma figura huma-
na y en cualquier caso no existen órganos especiales
específicos para cumplir las diferentes funciones (eco-
nómica, jurídica, cúltica), así como tampoco aparece la
figura del individuo: esto es los miembros de la comu-
nidad no conocen la idea de intereses personales al
margen del metabolismo de la comunidad. Para el gre-
mio medieval, la comunidad indígena mexicana actual
(o las hermandades que describe Manuel Payno), por
ejemplo, la descripción sigue siendo válida, si bien allí
el principio organizador no es de carácter familiar, sino
político o étnico.
El proceso histórico de diferenciación, el cual
siempre va a la par con el proceso de individuación,
tiene el efecto de disolver las comunidades indiferen-
ciadas y de generar tanto instituciones organizadas
diferenciadas como la figura del interés personal de
los miembros de las mismas. Así, aparecen por un
lado relaciones comunales (institucionales) diferencia-
das (aparte del matrimonio o la familia nuclear, las
cuales son de carácter natural) y por otro, relaciones
interindividuales de un carácter no comunal. Tanto
unas como las otras tienen una idionomía que regula
sus diferentes formas concretas positivas.
El proceso de diferenciación viene siendo el aná-
logo social de la aparición de diversos especímenes
conforme a su idionomía en el proceso evolutivo natu-
ral. As¡ como la vida se puede manifestar en organis-
mos con una estructura indiferenciada y dar lugar a
estructuras orgánicas más diferenciadas, la sociedad
humana pasa de etapas indiferenciadas a una gran
complejidad en cuanto a la multiplicación de sus órga-
nos (lo cual fomenta la división social del trabajo). La
diferencia entre la aparición de órganos naturales y
sociales es que las idionomías de los segundos sólo
pueden asumir una forma concreta positiva a través de
la acción formativa humana.
A diferencia del individualismo burgués, que con-
cibe a los miembros de la sociedad como “indivi-
duos”, como algo anterior y en principio indepen-
diente de las comunidades (indiferenciadas o no),
esta filosofía social sostiene que los “individuos” no
pueden existir al margen de toda comunidad, sino
que el ser humano es completamente dependiente
de las instituciones para su existencia. El caso de
Robinson Crusoe no es un contraejemplo a esta
tesis sino al contrario: las habilidades que le permi-
ten sobrevivir en la isla desierta sólo pudo haberlas
adquirido en sociedad y no sólo eso: incluso no pudo
haber sobrevivido durante sus primeros años sin
otros humanos o animales que le dieran sustento y
cuidado. Esta filosofía social rechaza, por lo tanto, la
fantasía del “contrato social”: la figura del contrato
no explica ni la génesis ni la preservación de los
lazos intercomunales, sino tan sólo el de las asocia-
ciones libres, esto es, las generadas a partir de la
voluntad de concretar relaciones interindividuales.
Las primeras siempre se basan en una relación de
autoridad y subordinación; las segundas no. Las pri-
meras no se pueden romper con facilidad y en prin-
cipio son para toda la vida; las segundas se rompen
13
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 3-18
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con más facilidad (desde todos los puntos de vista,
es más difícil divorciarse que abandonar el club de
golf o la asociación filantrópica; o cambiar de nacio-
nalidad que cambiar de peña futbolística).
En oposición a la concepción individualista bur-
guesa (pero siempre dentro del mismo motivo reli-
gioso del humanismo secular), el colectivismo en
sus diversas formas (nacionalsocialistas, socialistas
y comunistas) tiende a negar no sólo la supuesta
independencia del “individuo” frente a la “sociedad”,
sino incluso a elevar una de sus esferas diferencia-
das al rango de “totalidad” (generalmente el estado),
para luego tratar de revertir los procesos de diferen-
ciación e individuación atribuyéndoles el carácter de
“perversiones burguesas”. Esto tiende a anular el
ámbito de intereses particulares de la persona así
como la función propia de las otras esferas sociales,
al constituir un intento por someterlas todas a la fun-
ción guía propia de la esfera que se ha postulado
como “totalidad social”. La idea de que las diferentes
esferas son soberanas ha sido expresada como una
relativa a la imposibilidad de reducir las propiedades
y leyes de una modalidad a otra(s). El materialismo
reductivo,18 sostiene que las esferas son soberanas,
pero que las modalidades “más altas” (las que se eri-
gen sobre la física, como la biótica, y luego las que
se erigen sobre éstas) no pueden existir sin las “más
bajas”, pero las más bajas sí pueden existir sin las
más altas. El argumento que utiliza el materialismo
reductivo para establecer esto está basado en la
teoría de la evolución, la cual implica que pueden
existir sujetos cualificados por leyes de la modalidad
física sin que existan sujetos cualificados por la bió-
tica o la psíquica, pero no viceversa:
La teoría de la evolución y la cosmología implican una
estructura de niveles que tiene aproximadamente la
siguiente forma (empezando con el nivel más bajo):
partículas elementales, núcleos atómicos, moléculas,
cuerpos, organismos pasivos, organismos activos,
organismos presíquicos, organismos con una psyche
sensorial, y organismos con una psyche intelectual
–la conciencia humana.19
Esto es desde luego aceptable, pero no es lo mismo
decir que no pueden existir sujetos vivos sin cuerpos
físicos que decir que no pueden existir leyes bióticas
sin leyes físicas. Pues las leyes no pueden ser propie-
dades individuales. La famosa idea de la transforma-
ción de los cambios cuantitativos en cualitativos es
una forma tosca o inexacta de expresar que hay con-
formidad a la ley no sólo dentro de los niveles, sino
entre ellos. Esto significa que la emergencia de seres
con propiedades de un nivel más alto está regida por
leyes, lo cual sería imposible si tales leyes no tuvieran
una eficacia anterior a la aparición de las nuevas enti-
dades. En especial para los niveles sociales, vemos
que esas leyes interniveles dirigen un proceso de
apertura y diferenciación de la cultura, dando lugar a
una vastedad de instituciones y relaciones sociales de
diversos tipos. Estas leyes abren la conciencia, el len-
guaje y el modo lógico de pensar; pero también el uso
de herramientas y la positivación de idionomías a tra-
vés del libre diseño basado en el conocimiento de las
propiedades de las cosas.
Las leyes interniveles son precisamente las idio-
nomías, las cuales establecen, como vimos arriba,
qué propiedades y qué propensiones tiene un sujeto
(ente, proceso, evento, agregado), cómo se relaciona
con su entorno, bajo qué circunstancia existe, cómo
llega a ser, cambia y perece. El proceso evolutivo es
impensable sin la eficacia universal y omnipresente
de las idionomías, pues son éstas las que establecen
14
Neoliberalismo, globalización y filosofía social
18 Esta posición está representada por pensadores tan
importantes como Samuel Alexander, Nicolai Hartman,
Roman Ingarden, Michael Polanyi, Mario Bunge e Igvar
Johansson. 19 Igvar Johansson, Ontological Investigations, p. 23.
Page 17
las condiciones bajo las cuales emergen los especí-
menes de una clase natural, en el proceso evolutivo
natural, o las organizaciones y relaciones sociales en
el proceso evolutivo mediado por la conciencia huma-
na. Esto significa que los factores integrativos son
precisamente las idionomías tanto de las comunida-
des como de las relaciones sociales interindividuales.
Las normas suprarbitrarias contenidas en las idiono-
mías, al ser positivadas en la constitución de una ins-
titución o relación interindividual, unifican voluntades
(o ponen a los agentes en relaciones de antagonis-
mo) a través del apego a las normas positivas resul-
tantes que le dan una estructura concreta a la misma
institución o relación.
Una antropología filosófica cristiana debe aceptar
estos argumentos pero también debe afirmar el hecho
de que el hombre no puede ser definido meramente en
términos de las funciones que lo caracterizan y que se
manifiestan en los órganos sociales. Pues además de
funcionar en las modalidades correspondientes, de
estar sujeto a toda suerte de leyes y normas, el hom-
bre está abierto en principio a la idea de algo que tras-
ciende la inmanencia; que trasciende tanto el lado
sujeto como el lado ley del cosmos. El hombre es
esencialmente homo religiosus y por ello siempre está
obligado a construir su vida personal y comunitaria
sobre la base de un motivo religioso u otro. El mate-
rialismo reductivo, por ejemplo, tiende a atribuir exis-
tencia eterna (divina, en el sentido técnico de la pala-
bra) a la energía física, aunque hay concepciones reli-
giosas variadas dentro del mismo como la de
Johansson, quien sostiene que lo que tiene existencia
autosubsistente es el espacio entendido de manera no
relacional sino absoluta. A diferencia del materialismo
reductivo, el teísmo sostiene que el espacio es rela-
cional y que tanto éste como la energía física, los
números, y desde luego el cosmos en todos sus lados
y aspectos, fueron creados por una divinidad trascen-
dente de la cual dependen existencialmente todos
ellos. Así, el teísmo acepta la evolución pero no el evo-
lucionismo, pues al no tener que poner un Grund inma-
nente al cosmos puede concebir perfectamente que
los niveles o modalidades tienen una eficacia previa a
y condicionante de el proceso evolutivo. Pero esta
antropología filosófica tiene implicaciones políticas e
implicaciones importantes para el análisis de la globa-
lización. A tal análisis procedo finalmente.
4. Crítica del neoliberalismo:
¿reforma o revolución?
Ante la estrepitosa caída de los regimenes burocráti-
cos socialistas de Europa del Este, los correligionarios
humanistas seculares de los comunistas –los libera-
les– se han apresurado a decretar el Triunfo Final de
la Weltanschauung burguesa y sus nuevas formas de
organizar la sociedad humana. Este decreto se ha
dado en medio de un proceso de integración de mer-
cados (principalmente financieros) a nivel mundial,
conocido como “globalización”, y de una proclamación
del fetiche del “mercado” como mecanismo automático
de organización social. Esta proclamación es lo que se
conoce como “neoliberalismo”. Así, a diferencia de la
globalización, que es el modo histórico concreto (si
bien distorsionado) en que está avanzando el proceso
evolutivo de integración dirigido por las idionomías, el
neoliberalismo es una mera ideología que pone los
derechos a la propiedad privada, el consumo y la
ganancia como los principios absolutos y omnicom-
prensivos de la vida humana.
El problema principal con el neoliberalismo y su
práctica es que tiende a arrasar las estructuras socia-
les a través de una indebida expansión de una de
ellas, cual es el mercado, pero ni siquiera el mercado
en su integridad, sino el mercado de capital financiero.
Una de las normas suprarbitrarias que gobiernan el
devenir histórico es la norma de economía cultural, la
15
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 3-18
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cual demanda que el desarrollo de una sociedad sea
“balanceado” en el sentido de que todas las esferas e
instituciones deben irse desarrollándose simultánea-
mente. No es factible tener, por ejemplo, una industria
muy integrada y dinámica combinada con un estado
débil y carente de autoridad. El “desarrollo” social
debe ser simultáneo en todas las áreas de la vida. La
globalización es una perversión precisamente porque
es un proceso de integración mal dirigido, ya que viola
(entre otras) la norma de la economía cultural. La viola
en cuanto que pretende la creación de un mercado
mundial sin un desarrollo correlativo de otras institu-
ciones mundiales, notablemente un estado mundial.
Pero también la viola en cuanto que el movimiento del
capital financiero no está acompañado con un movi-
miento correlativo del capital en bienes y servicios.
Como señala Goudzwaard, sólo cinco por ciento de
las transferencias internacionales de dinero tienen el
propósito de comprar o vender bienes o servicios no
financieros.20
La solución que los globalifóbicos proponen a
estos problemas es netamente “anabaptista”: cerrar
las fronteras e impedir el proceso de integración mun-
dial. La respuesta a esto es que ello es imposible por-
que constituirla otra violación del orden nómico, el cual
conduce a la humanidad hacia la integración en todos
los aspectos. Ésta es la razón fundamental por la que
los proyectos de clausura étnica (como a veces pare-
ce ser el del EZLN) o el nacionalismo a ultranza están
condenados al fracaso final. Más bien, lo que se
requiere es redirigir el proceso de integración.
El sujeto social a cargo de redirigir el proceso
debe ser una humanidad crecientemente conciente
de la Ley y además responsable. El proceso debe ser
redirigido hacia una integración mundial armónica,
que respete la norma de economía cultural, y que
genere un mercado mundial responsable con la justi-
cia y el medio ambiente. Los mercados no son, en
efecto, mecanismos ciegos, sino instituciones que
deben ser construidas de manera responsable y con-
ciente. Para dar una imagen concreta del significado
de esta aseveración, considérese una comunidad que
comparte una montaña boscosa y un valle agrícola.
Un mercado responsable consistiría de una división
social del trabajo entre agricultores, cazadores y pre-
servadores del bosque. Los preservadores del bos-
que tienen por tarea cuidarlo para que pueda haber
recarga de mantos freáticos y caza abundante; los
cazadores no cazan más de lo que permite una recu-
peración y reproducción apropiada de las especies;
los agricultores usan el agua para producir granos y
hortalizas para los cazadores y los preservadores del
bosque. Todos reciben una porción del producto total
y los precios reflejan las relaciones sociales que
hacen posible la sustentabilidad del sistema. Esto
requiere –quiérase o no– una actitud reproductiva res-
ponsable que permita reemplazar a los individuos sin
presionar más los recursos naturales. Este no es un
ejemplo utópico sino que existe y se ha dado en la
realidad, aunque difícilmente gracias a un supuesto
automatismo de los mercados.
La elección de un sistema de necesidades es un
problema de elección social pero –en contra del neoli-
beralismo– esta elección no se puede hacer mera-
mente sobre la base de “preferencias individuales”
despojadas de todo sentido de las normas suprarbitra-
rias. Las preferencias de la gente también están suje-
tas a normas y deben ser apropiadamente redirigidas.
La reforma de la vida involucra también la transforma-
ción de los hábitos y las preferencias de las personas.
En particular, para entender la discordancia entre
el movimiento del capital financiero y el movimiento de
bienes y servicios a nivel internacional (o local) se
hace menester un retorno a la teoría del valor trabajo.
En efecto, es de suyo evidente que las ganancias
16
Neoliberalismo, globalización y filosofía social
20 Bob Goudzwaard, Globalization and the Kingdom of
God, p. 23.
Page 19
especulativas del capital financiero se basan en siste-
mas de precios que no están “amarrados” a la produc-
ción. La teoría del valor trabajo nos dice cuáles son los
precios “reales” que deben regir en el mercado para
soportar una cierta distribución del producto social una
vez que el sistema de necesidades ha sido fijado. No
es que el valor de los bienes y servicios sea una “can-
tidad congelada de trabajo social”, sino que los valores
son precios normativos (precios sombra) que se deter-
minan una vez fijadas las reglas sociales (ponderacio-
nes) de asignación del producto social a los producto-
res. Insistir ad nauseam en que dicha reglas se fijan
por el mismo “mercado” es poner nuevamente la cau-
salidad de determinación de los precios en las prefe-
rencias individuales, pero las preferencias individuales
pueden ser inducidas de manera que transgredan una
función normativa que puede parecer razonable inclu-
so a la mayoría. Mi propuesta pone las cosas al dere-
cho: las preferencias individuales deben ser cultivadas
y reformadas de manera que se adecuen a una fun-
ción normativa “racional” (que se ajuste a las normas
suprarbitrarias), y se deben crear hábitos por ejemplo
de justicia social que impidan reglas injustas de distri-
bución del producto social. Esto determina los precios
“reales” en un sentido científicamente preciso.21
En el límite, el capital financiero debe reflejar el
movimiento de los procesos de producción de bienes
y servicios en su totalidad. Cuando ello ocurre, la tasa
de interés se aproxima a la tasa de ganancia de las
empresas.22 Pero ello requiere, por supuesto, que el
crédito está respaldado por la producción misma, esto
es, el valor total del crédito en un periodo determinado
no debe superar el valor de la producción en ese
mismo periodo. Me parece que esto conduce a lo que
me gustaría llamar la Norma del Jubileo: créditos que
no están respaldados por la producción a corto plazo,
en el sentido de que son pagaderos con bienes y ser-
vicios de modo que permitan una apropiada reproduc-
ción del sistema, son créditos perdidos y su pérdida
debe ser asumida por quienes los otorgaron. Deudas
nacionales que impiden la integración armoniosa de
las naciones deudoras al mercado mundial represen-
tan también créditos perdidos.
También para reflejar el movimiento de los proce-
sos de producción de bienes y servicios en su totali-
dad, a nivel internacional, las transferencias de dinero
deben ir pegadas a las transferencias de bienes y ser-
vicios. Chivo saltado, chivo pagado. Como el mismo
George Soros ha reconocido, el desorden que preva-
lece en los mercados financieros mundiales (del cual
él se ha beneficiado como ninguno) no puede conti-
nuar indefinidamente. El dinero virtual debe desapare-
cer para dar lugar al dinero que carga en sí bienes y
servicios.
Parte importante en el reordenamiento de los mer-
cados financieros lo tiene que jugar un órgano regula-
dor internacional. De manera democrática e inclusiva,
el mundo se tiene que ir moviendo hacia un estado
global que asuma funciones de regulación análogas a
las que los gobiernos nacionales llevan (o debieran lle-
var) a cabo internamente en sus respectivos países.
Pero ninguna institución internacional o global puede
sustituir la responsabilidad de los humanos en su res-
puesta obediente a la Ley.
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17
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 3-18
21 Ver los detalles en mi artículo “La medición del trabajo
abstracto”.
22 Para una demostración, ver mi libro The Logical
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18
Neoliberalismo, globalización y filosofía social
Page 21
RESUMEN
Se elabora una interpretación de los efectos de la crisis
financiera actual sobre la producción, el empleo y las
condiciones sociopolíticas en América Latina, a contra-
punto de lo ocurrido en países desarrollados. Se distin-
guen tanto las consecuencias espontáneas como las
provocadas por las políticas instauradas por los gobier-
nos, no siempre atinadas con relación a los objetivos
previstos. El examen objetivo de los aciertos y desacier-
tos en tales políticas, aunado al de las coyunturas des-
favorables en los mercados mundiales, tienden a gene-
rar una suerte de desaliento por los efectos inespera-
dos, de cara al futuro próximo de las sociedades y las
economías latinoamericanas.
Introducción
Desatada la crisis financiera internacional y la debacle
producida en el sistema financiero de los Estados
Unidos, –muchos estudios ubican su comienzo a fines
del año 2007– los efectos que han sido observados en
la dinámica económica de ese país en el curso del año
2008 son de diversa naturaleza y entidad. En la prime-
ra sección de este trabajo se manejan tres tipos de
efectos que han sido especialmente examinados en
los Estados Unidos: a) el crítico y negativo desempeño
de la producción; b) el dramático crecimiento del
desempleo; y c) la revisión de ciertos preceptos teóri-
cos y el nuevo rol de la Reserva Federal.
Seguidamente se analizan algunos efectos visibles
que la crisis tendrá sobre América Latina.
1. Efectos observados
A partir de las bancarrotas originadas en el sistema de
hipotecas en los Estados Unidos, las cuales arrastraron
a otros mercados en las economías desarrolladas, en
primer término, la atención estuvo puesta en la inciden-
cia de ese fenómeno sobre la marcha del sector de la
construcción. Posteriormente, dada la enorme contrac-
ción que se manifestó en ese sector y sus vínculos con
otros sectores productivos, el estudio de los efectos
comenzó a centrarse en la evolución del consumo y su
repercusión sobre la economía estadounidense en su
conjunto.
19
Efectos observados yefectos inesperados
de la crisis global
Samuel Lichtensztejn Teszler*
* Coordinador del Programa de Estudios sobre Integración
Regional y Desarrollo América-Europa. Universidad
Veracruzana.
Page 22
Pese a los datos pesimistas que al inicio emergían
de las grandes variables macroproductivas, la expre-
sión que oficialmente se acuñaba era el de una desa-
celeración en el crecimiento económico, evitando en
todos los casos referirse al proceso como una rece-
sión. Se señalaba que para admitir formalmente la
existencia de una recesión era indispensable que el
producto interno se redujera durante dos trimestres
sucesivos. Pese a esa discutible inferencia estadística,
la pregunta que en todos los casos flotaba en los ámbi-
tos económicos y financieros era si los Estados Unidos
no se encontraban ya en un estadio recesivo en su
desarrollo productivo.
Avanzado el año 2008, a la discusión anterior
sobre el estado de la economía de los Estados Unidos,
se acoplaron las informaciones ya confirmadas de una
recesión reconocida de la economía europea y japo-
nesa. Y por si fuera poco se anunciaba que la econo-
mía china presentaba los primeros signos de desace-
leración en sus altísimas tasas de crecimiento de los
últimos años. Todo lo cual ponía al descubierto un
efecto negativo global en la marcha del producto de
los países desarrollados.
Al perfilarse el segundo semestre del 2008, se ofi-
cializaron las quiebras y rescates anunciados de los
grandes bancos de inversión y bancos comerciales.
En consecuencia, ya no hubo reticencias para recono-
cer que la actividad productiva de los Estados Unidos
estaba ya en plena recesión. La tormenta financiera no
sólo se abatía sobre los bancos y los fondos de inver-
sión (en sus múltiples formas no reguladas) sino que
la falta de créditos, entre otros sectores, exponía a la
gran industria automotriz a una inminente quiebra. Ya
no se hablaba sólo de ayudar y rescatar a grandes fir-
mas financieras centenarias sino a empresas que,
como las automotrices, han sido símbolos del poderío
económico de los Estados Unidos.
Pese a que la Reserva Federal disminuía su tasa
de interés de referencia hasta el grado de ubicarla
prácticamente en el cero por ciento, esa medida no
lograba el objetivo de reanimar la economía y lo único
que demostraba era la confirmación inexorable de que
la economía estadounidense se encontraba en franca
recesión. Por lo tanto, se acrecentaban los temores de
una baja más pronunciada del consumo interno y las
repercusiones que ello significaría sobre aquellos paí-
ses que son exportadores a los Estados Unidos.
En segundo lugar, ese proceso regresivo en mate-
ria financiera y productiva comenzó a golpear fuerte-
mente el mercado de trabajo. Cuando las empresas de
construcción y las entidades financieras –estas últi-
mas, en su afán de bajar costos y así demostrar su
voluntad de disminuir sus enormes pérdidas– comen-
zaron a despedir a miles de empleados, se pensó que
el desempleo estaba asociado al impacto en esos dos
sectores. Cuando esa propagación de despidos (esti-
mados aproximadamente en 2.6 millones para fines
del año 2008) involucró también a las empresas auto-
motrices, a otros sectores industriales y al gran comer-
cio, entonces el concepto que comenzó a manejarse
fue más allá del de recesión. En esas circunstancias,
con alusiones cada vez más directas a la crisis de
1929, empezó a configurarse un proceso de depresión
económica, en el cual se agudizan, al mismo tiempo,
los problemas productivos y de desempleo. El número
de subsidios a los desempleados se elevaban y ya se
pronostican tasas de desempleo en los Estados
Unidos cercanos al 10% en el año 2009.
Finalmente, cabe reconocer que ese proceso de
retroceso económico y caos financiero en los Estados
Unidos, ha determinado la caída de ciertos preceptos
de la teoría económica oficial y algunos de sus princi-
pios institucionales. No se profundizará, en este caso,
en el fuerte intervencionismo económico –tildado por
mucho como un neokeynesianismo– que ha caracteri-
zado las decisiones del gobierno contrastando con el
aparente liberalismo que impregnaba sus orientacio-
nes en el pasado. Vale decir, una suerte de revaloriza-
20
Efectos observados e inesperados de la crisis global
Page 23
ción del papel estatal vis a vis el fundamentalismo
basado en el supuesto de que las fuerzas del merca-
do resolvían por sí mismas los problemas económicos.
En cambio, se hará referencia, por un lado, a la nueva
lectura teórica que cabe hacer respecto a los límites
que la crisis actual ha impuesto a ciertas posiciones
que suelen adoptarse respecto de los procesos de glo-
balización y la transnacionalización. Y, por otro lado, a
la transformación producida en los objetivos de la
Reserva Federal y al cambio experimentado en su
grado de autonomía frente al gobierno.
A medida que los procesos de transnacionaliza-
ción financiera y económica fueron avanzando desde
la década de los años 60 del siglo XX, se fue acep-
tando la posición que confería a las grandes empre-
sas a escala internacional una imagen de omnipoten-
cia y de inmunidad creciente frente a las regulaciones
y controles estatales. A favor de esta tesis abonaban
diversos factores: a) la gravitación de sus enormes
recursos materiales, humanos, tecnológicos y finan-
cieros que le permiten controlar un gran porcentaje
de la producción, el comercio y las finanzas mundia-
les; b) sus estrategias de valorización global que las
dota de una gran concentración y una alta coheren-
cia en sus decisiones que facilita su capacidad de
movilizar recursos y la posibilidad de diferenciar sus
políticas en los diversos países donde se radica; c) la
ampliación de los espacios y los flujos económicos
propios a través de las relaciones intrafirmas; y d) su
aptitud para inducir corrientes político–ideológicas,
mediante su dominio de los medios de comunicación
y la influencia que ejercen sobre los diversos orga-
nismos internacionales.
En fin, la realidad y la exaltación de esos poderes
fue conformando un pensamiento dominante que se
sintetizó en el concepto de la globalización, entendida
como un macroproceso que sobrepasa las fronteras y
las soberanías nacionales y, por lo tanto, erosiona los
poderes de los Estados y sus radios de maniobra.
No obstante, aun reconociendo que la transnacio-
nalización del capital y la globalización económica
tienden a desbordar lo nacional, al mismo tiempo,
debe admitirse que lo contiene y redefine, especial-
mente en lo que atañe al papel del Estado. En el plano
de la política económica, la globalización tiende histó-
ricamente a concordar con un pensamiento neoliberal
que postula otorgar plena libertad al funcionamiento de
los mercados y a fijar mínimas regulaciones públicas
de los mismos. Sin embargo, en los álgidos momentos
de una crisis, cuando estallan fuertes contradicciones
y situaciones conflictivas a nivel social, esa política
económica exige corregirse. En esas circunstancias,
como las que se viven actualmente en los Estados
Unidos y los principales países de la Unión Europea,
las poderosas empresas transnacionales (como las
bancarias y automotrices) se refugian en sus países
de origen y buscan cubrir sus pérdidas, sus activida-
des especulativas o su falta de competitividad, recla-
mando con renovados fervores nacionalistas el apoyo
financiero de sus Estados. Sin duda, hay repercusio-
nes globales que atañen al sistema capitalista en su
conjunto. Pero la asunción de sus efectos concretos
se realiza mediante el reforzamiento de las políticas
económicas nacionales de apoyo a las grandes
empresas oligopólicas, cuyos costos se descargan
sobre la mayoría de los ciudadanos en detrimento de
sus ingresos, sus ahorros o sus empleos.
En cuanto a los objetivos, la Reserva Federal (el
Banco Central estadounidense) siempre fue un orga-
nismo atento fundamentalmente a evitar presiones
inflacionarias en la economía. Al respecto, ha utilizado
frecuentemente las alzas en su tasa de interés para
enviar señales a los bancos que, en última instancia,
llevarían a que éstos limitasen sus posibilidades de
conceder créditos. De esa manera se pretendía actuar
monetariamente sobre la inflación por la vía de la
demanda. Dígase de paso que esa forma de actuar
poco afecta a aquella inflación que se origina por la vía
21
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 19-27
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de la oferta que, entre otros factores, está ligada a pro-
blemas de costos cuando no a la especulación, como
la vivida en 2008 en materia energética y alimenticia.
Ahora bien, ante un panorama claramente recesi-
vo, la Reserva Federal, pero también los Bancos
Centrales de Europa y de otros países desarrollados,
optaron por tratar de incentivar el crédito y la demanda
a través de una tasa de interés casi nula y de apoyar
los planes de rescate financiero de grandes bancos y
empresas comprometidas. Por cierto, cabe destacar
que, particularmente, la Reserva Federal, empujada
por la crítica situación, ha pasado a adoptar un papel
poco común de ser un factor reactivador de la econo-
mía estadounidense, sin asumir su clásico rol antiinfla-
cionario. Conviene señalar, no obstante, que esa políti-
ca de reactivación ha tenido poco éxito en el corto
plazo, dado el descenso pronunciado del nivel de la
demanda interna (dominada más bien por los factores
de desempleo que por el acceso al crédito) y la persis-
tencia en la inestabilidad de su sistema financiero.
En materia institucional, merece destacarse que la
Reserva Federal, organismo que se preciaba de la
autonomía en sus decisiones, ha estado sometida en
los últimos meses a las directivas del Tesoro del
gobierno de Estados Unidos. La pregonada indepen-
dencia de criterios para manejar la política monetaria
–la misma que ha llevado a promover la autonomía de
los Bancos Centrales en América Latina– práctica-
mente ha desaparecido ante la crisis. El gobierno esta-
dounidense, con el beneplácito de la propia Reserva
Federal, ha asumido las riendas de los multibillonarios
rescates financieros y, por lo mismo, ha debido subor-
dinar los tradicionales objetivos antiinflacionarios a los
objetivos anticrisis y anticíclicos definidos por el
gobierno estadounidense. En ese contexto debe
incluirse la adopción ya comentada de una tasa de
interés cero de parte de la Reserva Federal.
Si bien el impacto de la crisis sobre América Latina
está estrechamente vinculado a la onda recesiva que
sacude a los Estados Unidos, también se relaciona
fuertemente con la que viven los países de la Unión
Europea y Japón, así como con la desaceleración eco-
nómica de países como China e India. La tendencia a
la caída de los precios de los bienes básicos (agroin-
dustriales, minerales y energéticos) ha sido una de las
primeras consecuencias, dado el patrón de crecimien-
to latinoamericano basado fundamentalmente en la
exportación de productos primarios o semielaborados.
Tarde o temprano, al efecto–precio se sumarán las
repercusiones que la crisis tendrá sobre los volúmenes
de las principales exportaciones latinoamericanas. Por
cierto, el resultado final será tanto o más negativo
cuanto más dependiente sea la economía de la
demanda interna de los Estados Unidos. En esa situa-
ción se encuentran sobre todo las economías venezo-
lana, mexicana y centroamericana. Las dos últimas
deberán sufrir además, la disminución en las remesas
y en el turismo originadas en aquel país. No obstante,
dado el carácter global de la crisis, aunque con cierto
rezago, otros países latinoamericanos como
Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, con mercados de
destino más diversificados, también se verán afecta-
dos tanto en los ingresos de capitales externos como
en sus exportaciones. Asimismo, sus niveles de inver-
sión, crecimiento y empleo se verán deteriorados
como consecuencia de lo anterior.
2. Efectos inesperados
Según las revistas especializadas y las declaraciones
emitidas por los economistas, especialmente de los
países desarrollados, el análisis de los efectos de la
crisis financiera y económica en el año 2009 se con-
centrará en seguir de cerca las intensas repercusiones
de la recesión económica, el desempleo y los esfuer-
zos de recuperación por la vía de los nuevos rescates
multibillonarios en los Estados Unidos y países euro-
22
Efectos observados e inesperados de la crisis global
Page 25
peos. Las expectativas, las previsiones y las proyec-
ciones que usualmente se construyen tienen como
objetivo principal observar el comportamiento de esas
variables.
Para los fines de este trabajo, se trata de estable-
cer un enfoque alternativo dirigido más bien a plantear
ciertas hipótesis sobre aquellos fenómenos y efectos
que aún no son percibidos ni suficientemente conside-
rados, pero que pueden caracterizar la coyuntura eco-
nómica, social, política e institucional, en especial de
los países latinoamericanos.
En el campo económico, por ejemplo, las medidas
proteccionistas que se adopten o puedan llegar a
adoptarse pueden considerarse inesperadas porque
seguramente serán esquivadas en virtud de que podrí-
an dañar el espíritu, los acuerdos regionales y los tra-
tados basados en el principio del libre comercio inter-
nacional.
Sin embargo, la depresión económica que carac-
terizó los años 30 del siglo XX, que frecuentemente
sirve de referencia a la crisis actual, se caracterizó por
prácticas proteccionistas que tomaron los diversos
países en defensa de la producción, la exportación y el
empleo. No sólo se quebró el patrón oro y se dio lugar
a depreciaciones cambiarias, sino que se levantaron
barreras arancelarias, se utilizaron prácticas de dum-
ping y cartelización, e incluso en algunos casos se lle-
varon a cabo acuerdos comerciales de trueque y com-
pensación bilateral de bienes y servicios.
Por cierto, desde entonces, las estructuras, las
políticas y la institucionalización comercial y financiera
internacional han cambiado profundamente. No obs-
tante, en lo cambiario no se ha logrado aún establecer
un sistema estable, por lo cual los países pueden,
mediante el sistema de flotación sucia –o sea, con
intervención estatal– incidir actualmente en el tipo de
cambio para favorecer sus exportaciones o el ingreso
de capitales financieros. En el terreno comercial, la
realidad internacional no se ha correspondido con una
ideología librecambista. El fracaso de la Organización
Mundial de Comercio en abatir las prácticas proteccio-
nistas de los países desarrollados es una clara ilustra-
ción de ello.
En el contexto de la crisis actual, no es de extrañar
que aparezcan intentos de países subdesarrollados
para utilizar barreras no arancelarias a fin de proteger
la producción, el consumo y los precios internos de
determinados productos. Ello es así a tal grado que ya
se perciben indicios de esa clase de comportamientos
cuando ciertos países han procurado impedir o limitar
la exportación de ciertos productos (arroz en Asia y
carne en Argentina) con vistas a abastecer el mercado
interno y contener el alza de sus precios. En el mismo
sentido, no deberá llamar la atención que en un futuro
inmediato, diversos gobiernos alienten una cultura
orientada a fomentar la compra de productos naciona-
les para impulsar el empleo. A todo ello cabe agregar
las recientes medidas brasileñas, luego parcialmente
anuladas, consistentes en imponer una licencia previa
y obligatoria de importación a casi un 60 por ciento de
sus compras en el exterior, con vistas a limitar esas
compras externas y así corregir su desequilibrada
balanza comercial por la intensa caída de sus expor-
taciones con motivo de la crisis.
En materia de cartelización, esta práctica comer-
cial se ha incrementado, ya que a la conocida en mate-
ria petrolera (OPEP) se ha agregado recientemente la
conformación del cartel del gas, realizada a iniciativa
de Rusia y con el apoyo, de Venezuela, Ecuador y
Bolivia, entre otros países.
Finalmente, en lo que atañe a los acuerdos regio-
nales, éstos se verán afectados por la crisis, ahondan-
do de este modo sus actuales contradicciones inter-
nas. Esto llevará inexorablemente a que los países
tomen medidas o intenten tomarlas al margen o contra
las normas regionales. Una situación similar se ha
observado tanto en los países de la Unión Europea (al
no ponerse de acuerdo en un paquete de rescate
23
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 19-27
Page 26
común), como entre los países que constituyen el
Mercosur. No es de extrañar tampoco que, en el corto
plazo, los Tratados de Libre Comercio, especialmente
los establecidos con países latinoamericanos por parte
de los Estados Unidos, sean objeto de revisión en su
contenido y alcance.
Todo lo anterior anticipa, por lo tanto, que el pro-
teccionismo –sin teorías que aún lo apoyen como sí
sucedió luego de la depresión de 1929– reaparezca
como un conjunto disperso de prácticas económicas
defensivas que deben ser identificadas y analizadas
como tales, en tanto componentes de los efectos de la
crisis actual.
En el ámbito social, lo que justifica que aún no
existan los efectos esperados de la crisis obedece en
buena parte a la creencia –o a veces el deseo– de que
la crisis no llegue en su clímax a estallidos sociales no
controlados. Las recientes afirmaciones del ex–presi-
dente Zedillo en el Foro de Davos sobre que el resca-
te bancario en México, llevado a cabo durante su
administración, representó un 20 por ciento del pro-
ducto de este país y fue mayor al presente rescate
estadounidense, no es sólo una comparación cuantita-
tiva de costos. Implícitamente constituye una sobreva-
loración de su conducción económica y una minimiza-
ción de los costos sociales, lo que concuerda con una
confianza a priori en la sustentabilidad social y política
del país ante una crisis.
Por cierto, hasta el presente no existen situaciones
extremas de conflictividad social que pudiesen atri-
buirse a la crisis reinante. Del mismo modo, el aumen-
to del desempleo que se experimenta en los países
desarrollados (en especial, Estados Unidos y España)
no se ha reflejado con igual intensidad en la mayoría
de los países latinoamericanos. El aumento generado
en el empleo en algunos países de la región debido al
auge productivo en los últimos años y a la emigración
ha representado un colchón ante un fenómeno gene-
ralizado de desocupación. No obstante, ese colchón
se reducirá a medida que la crisis golpee con más
fuerza en el futuro inmediato y, con ello, aumenten las
dificultades de conseguir empleo con su repercusión
sobre el nivel de la pobreza. A todo ello cabe agregar
la presencia de conflictos que en la esfera de los
empresarios puedan surgir en busca de lograr medi-
das de apoyo gubernamental con el argumento de evi-
tar, o más bien atenuar, los costos de la recesión, su
falta de competitividad y de rentabilidad.
Los factores sociales sensibles a la crisis y al
efecto del desempleo no son comparables a otras
experiencias vividas en el pasado. En efecto, por lo
menos en América Latina, las generaciones jóvenes
tuvieron en su momento la oportunidad de buscar en
el exterior fuentes de trabajo mejor remuneradas.
Este camino se ha visto enormemente limitado por-
que la crisis actual no es sólo interna sino también
internacional. No son únicamente los jóvenes con
voluntad de emigrar los que ven restringida esa posi-
bilidad, sino hasta los ciudadanos más calificados
comienzan a encontrar dificultades para su inserción
laboral interna y externa. La sensibilidad social a un
futuro incierto en materia ocupacional, ya presente
en las cohortes maduras de la población, alcanza así
a la generación joven educada.
En materia laboral, por su parte, ¿qué actitud de
defensa o resistencia pueden adoptar trabajadores
que, por ejemplo, deben enfrentar el cierre, la quiebra,
la menor actividad de las empresas, los paros técnicos
o la transformación y disminución del personal, la crea-
ción de contratos temporales o la rotación del perso-
nal? No sólo hay muy poco espacio de maniobra para
los sindicatos, sino que una pregunta del mismo tenor
se puede extender a nivel empresarial, sobre todo a
los empresarios medianos y pequeños, cuando en
razón de la crisis enfrentan problemas de falta de cré-
dito, contracción en las ventas y déficit crecientes en
sus balances operativos. En tales circunstancias y con
un gasto público a la baja en términos reales y una
24
Efectos observados e inesperados de la crisis global
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menor demanda interna, las relaciones obrero–patro-
nales tienden a tensarse y abren paso así a conflictos
que afectan la marcha de la economía en su conjunto.
Las futuras discusiones sobre reducciones del per-
sonal, disminución de remuneraciones, acortamiento
de las jornadas de trabajo u otras propuestas a consi-
derar en su oportunidad cuentan con pocas posibilida-
des de llegar a rápidos acuerdos. En especial, la opo-
sición a disminuir ingresos reales y empleo se obser-
vará con más fuerza, como ocurrió en el pasado, allí
donde el corporativismo sindical es más fuerte, tal
como se observa en materia de educación, salud,
transporte y, en general, en las empresas públicas.
Los gobiernos han estado atentos a la ocurrencia
de esos problemas en el campo laboral conforme
avanza el año 2008. Al respecto, han adoptado distin-
tas medidas para mitigar sus efectos presentando pla-
nes “anticrisis” (el más notorio y ambicioso es el de los
Estados Unidos, y en América Latina los correspon-
dientes a Chile, Brasil, Argentina, México y Perú).
Estos planes buscan moderar los efectos negativos
previsibles que la crisis puede producir sobre el mer-
cado laboral y, más que nada, promover actividades
generadoras de empleo. Son planes con distintos
objetivos pero que en materia de empleo apuntan
sobre todo a aumentar las inversiones en infraestruc-
tura, bajo la hipótesis de que pueden tener efectos
positivos importantes y más o menos inmediatos.
Sin embargo, estos planes anticrisis contienen
ciertas debilidades por las que no alcanzan a desarti-
cular los conflictos sociales y laborales que se ciernen
sobre los países. Por una parte, tienden a redistribuir
el gasto público pero éste no propende a aumentar en
términos reales. Por otra parte, están muy lejos de
abarcar al importante y creciente sector informal. Este
sector no sólo no participa de las oportunidades que
esos planes generan, sino que se verá incrementado
por os desocupados excedentes, presionando así las
condiciones de inseguridad urbana en un amplio sen-
tido. Por otra parte, las inversiones en infraestructura
pueden atraer en buena parte a personas del sexo
masculino y de baja formación educativa. Pero las
mismas no constituyen una alternativa para las muje-
res y los jóvenes en general con formación universita-
ria, quienes alimentan crecientemente el contingente
de desempleados.
La insatisfacción acumulada por problemas de
empleo e ingresos que provoca la crisis, no siempre se
expresa y explota bajo la forma de conflictos abiertos
en el mercado laboral. Hay fracturas de la convivencia,
la tolerancia y la ética social consagradas, que la crisis
ciertamente acentuará a raíz del inminente crecimien-
to del sector informal urbano, y de la inseguridad y la
incertidumbre ciudadanas ocasionadas por vivir en la
pobreza o por el empobrecimiento de las clases
medias (dada la falta de empleo, de ingresos y la des-
valorización de sus ahorros). Esa conflictividad poten-
cial tiene sus raíces, asimismo, en los obstáculos cre-
cientes para acceder a la educación, la salud, la
vivienda y a otros bienes y servicios básicos, dificulta-
des que contrastan cada vez más con las formas ape-
nas disimuladas de la corrupción y la ostentación de la
riqueza que exhiben minúsculos sectores de la socie-
dad. Esa frustración empuja a movimientos ciudada-
nos en los niveles locales, regionales o nacionales a
manifestar su disconformidad ante la creciente insegu-
ridad, la falta de oportunidades de empleo, y la caren-
cia o privación de servicios públicos, así como del
incumplimiento de las propuestas gubernamentales o
su insuficiencia ante las situaciones críticas.
Ante la crisis actual, no está en el espíritu de este
trabajo el anticipar o predecir qué movimientos y con-
flictos sociales sucederán ni con qué intensidad. Pero
sí el afirmar que están dadas las condiciones para que
situaciones explosivas surjan, se apaguen y reaparez-
can por diferentes motivos y con más frecuencia en los
países latinoamericanos, pero también en los países
desarrollados.
25
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 19-27
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Los efectos de la crisis financiera y económica en
el plano político pudieron ser parcialmente observados
en las últimas elecciones de los Estados Unidos, cuan-
do se le atribuyó a aquélla un papel muy decisivo en el
triunfo demócrata en el orden de los poderes Ejecutivo
y Legislativo en ese país. Pero, en América Latina, no
se contemplan efectos en ese terreno porque se con-
fía en la solidez de los sistemas políticos y en que la
influencia del descontento y las protestas sociales que
pueda ocasionar la crisis, no afectarán la gobernabili-
dad democrática prevaleciente.
A la fecha, no se han manejado hipótesis sobre la
continuidad o cambio en el rumbo de los gobiernos
que pudieran surgir de los efectos de la crisis. Quizá
ello obedece a la fortaleza y legitimidad que se atribu-
ye a las estructuras democráticas de las que emanan
los gobiernos actualmente en funciones y a la solidez
de los partidos que configuran mayoritariamente el
espectro político y electoral que caracteriza a los
Estados Unidos, Europa Occidental y América Latina.
En esta última región, no existen –como sí sucedió en
la crisis de los años 2001 y 2002– países que vivieron
amenazas reales o potenciales a su gobernabilidad
(Argentina, Brasil y Uruguay), o los que tuvieron la
fractura y la crisis de los partidos políticos tradiciona-
les (Venezuela, Ecuador, Bolivia y Paraguay). En
ambos casos emergieron triunfantes diferentes gobier-
nos de izquierda o progresistas que se identifican
como tales, entre otros atributos, por su rechazo a las
políticas neoliberales llevadas a cabo en el pasado y
que desembocaron en crisis económicas, sociales y
políticas.
No obstante lo anterior, en América Latina existen
futuros eventos electorales en los que se elegirá
Presidente y en los cuales el riesgo de perder las
mayorías parlamentarias de los partidos en el gobier-
no es digno de consideración. Esta es la situación de
países como Uruguay (2009); Chile y Brasil (2010); y
Argentina (2011). Las fuerzas políticas de izquierda o
progresistas que actualmente gobiernan en esos paí-
ses no sufren conmociones internas que hagan pensar
en una pérdida de predominio electoral. Por ejemplo,
la alta popularidad de los presidentes Tabaré Vázquez
y Lula Da Silva en los casos uruguayo y brasileño, res-
pectivamente, no hace pensar que aquélla se vea muy
erosionada por la crisis. Tampoco la fuerza de las coa-
liciones que constituyen la Concertación chilena y el
Peronismo argentino se verá disminuida en el terreno
electoral en los respectivos países.
Según las encuestas, sin embargo, existen indi-
cios de un relativo agotamiento de esos regímenes, lo
que sumado a los efectos de la crisis importada, no
cabe duda, incidirá en los futuros acontecimientos
electorales. Los indicios citados en los cuatro casos
demuestran un leve crecimiento de la oposición de
centro–derecha, que ante la posibilidad de una segun-
da vuelta puede llevar a coaliciones formales, o de
hecho a que permitan aspirar a la investidura presi-
dencial y hasta a una mayoría parlamentaria.
Por el contrario, en Centroamérica, la elección pre-
sidencial de El Salvador augura un triunfo del
Movimiento Nacional Farabundo Martí de Liberación
Nacional (FMLN), lo que acompañaría a las corrientes
de izquierda que ya representa el Frente Sandinista
del presidente Daniel Ortega en Nicaragua.
Si todo lo anterior sucede, aunque sea parcial-
mente, es posible que en el futuro se redefinan las
posiciones y las alianzas del Cono Sur latinoamerica-
no y el Cono Medio-Norte (Bolivia, Ecuador,
Venezuela, Nicaragua y El Salvador). No cabe desde-
ñar que esa redefinición puede estar atizada por la
nueva Administración estadounidense, interesada en
prestar más atención a los factores y actores geopolí-
ticos en la región latinoamericana.
En contraste con las posiciones asumidas por los
Bancos Centrales de Estados Unidos y la Unión
Europea, en cuanto a bajar la tasa de interés y tratar de
actuar como factores de reactivación productiva, varios
26
Efectos observados e inesperados de la crisis global
Page 29
Bancos Centrales latinoamericanos se han resistido a
seguir los pasos de sus instituciones pares en los paí-
ses desarrollados. La ortodoxia monetaria demostrada y
enseñada por estos últimos a lo largo de muchos años
ha calado hondo en muchos Bancos Centrales latinoa-
mericanos. Más aún, éstos han mantenido la defensa
de la autonomía en su quehacer y no han renunciado a
cederla a las pretensiones de sus gobiernos, en un
momento dado, interesados en facilitar el crédito a las
empresas y en presionar menos por el lado del crédito
a la producción y a la demanda internas.
Es cierto que los Bancos Centrales de Chile, Brasil
y México, por ejemplo, han llegado a disminuir sus
tasas de interés de referencia a los bancos comercia-
les, pero lo han hecho manteniendo aún muy altos
niveles. Al mismo tiempo, Argentina se ha negado en
su momento a adoptar una mínima rebaja, y el caso
extremo lo representa Uruguay, en donde esa tasa se
ha elevado sustancialmente y se prevé que aumenta-
rá aún más al iniciar 2009. Esas actitudes deben
entenderse en razón de que esos Bancos Centrales
constituyen, hasta cierto punto, el último reducto del
neoliberalismo en algunos países que, políticamente,
sin embargo, renegaron de esa ideología.
Ante esta crisis, la ortodoxia monetaria que se
señala consiste en apoyar la estabilidad financiera en
detrimento de cualquier otro objetivo, como el de reac-
tivar la demanda interna o la producción. Todo ello a
pesar de que las proyecciones apuntan a que la infla-
ción en América Latina disminuirá en razón de un
menor consumo y porque los precios de alimentos y
energéticos han sufrido descensos en el ámbito inter-
nacional. En el fondo, en esa posición subyacen la
velada intención de no afectar el ingreso de capitales
externos o de evitar la fuga de ahorros en moneda
nacional a moneda extranjera; y, a la vez, de detener
las presiones devaluacionistas del tipo de cambio.
Como conclusión, cabe afirmar que esta posición
resulta más afín a los intereses financieros que a los
de orden productivo.
27
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 19-27
Page 31
RESUMEN
Vistas en la perspectiva de la continuidad, las contribu-
ciones a la teoría de la Hacienda Pública de David
Ricardo son primordialmente reconocidas por el rigor
metodológico que imprimen al pensamiento clásico en
materia tributaria. Puede afirmarse que la trascendencia
de su obra se explica primordialmente por sus aportes a
la Economía Política, y menos por la originalidad de sus
principios de tributación declarados en el título de su
obra fundamental. No obstante, la validez teórica de su
extensa aportación al análisis de la incidencia tributaria
ha sido siempre reconocida, y sus hipótesis sobre este
tema crecientemente incorporadas a los actuales mode-
los neoclásicos de crecimiento.
ABSTRACT
Seen in the perspective of continuity of David Ricardo’s
theory of Public Finance are primarily recognized by the
methodological strictness which give the classical
Theory of Taxation. It is arguable that the significance of
his work is explained primarily by their contributions to
the overall political economy, and less for the originality
of its taxation principles stated in the title of his seminal
work. However, the theoretical validity of its large contri-
bution to the analysis of tax incidence has always been
recognized, and their hypotheses on this subject are
increasingly incorporated into the current neo-classical
growth models.
Introducción
Los estudios que recuperan y examinan las visiones ori-
ginarias de la teoría de la Hacienda Pública son muy
escasos. Quizás esto se debe al limitado interés en ellos
de la Economía marginalista dominante desde la segun-
da mitad del siglo XIX hasta la década de 1940. Este
programa de investigación prescindió casi por completo
de la presencia del Estado en sus numerosas y comple-
jas elaboraciones teóricas sobre las virtudes del merca-
do, las cuales involucraron altos niveles de abstracción.
Después del fracaso del mercado que representó la
Gran Depresión de la década de 1930, en su Teoría
General del Empleo, el Interés y el dinero, de 1936, J.
29
Aportaciones de David Ricardo
a la teoría de laHacienda Pública
Vitalia López Decuir* y Esther Borja Castañeda*
* Investigadoras del Instituto de Investigaciones y Estudios
Superiores Económicos y Sociales. Universidad Veracruzana.
Page 32
M. Keynes muestra cómo al fallar el mecanismo auto-
mático del mercado de forma rotunda, puede confiar-
se al Estado la tarea de corrección de la economía
mediante sus instrumentos estabilizadores. Así, se
reabre el debate sobre las atribuciones fiscales del
Estado y del impacto de sus políticas en el desempe-
ño de la economía, parcial o totalmente considerada.
La recuperación del pensamiento keynesiano por
Richard A. Musgrave, en su clásico tratado Teoría de
la Hacienda Pública de 1959, se concreta en el trata-
miento sistemático de las funciones fiscales tradicio-
nales del Estado, a lo que añade las funciones com-
pensatorias del funcionamiento inestable de las eco-
nomías capitalistas. Teóricamente, la actividad finan-
ciera estatal se consolida entonces como el instru-
mento más poderoso al servicio de la estabilidad eco-
nómica. En otras palabras, la exposición y ampliación
de la teoría musgraviana se convierte en el soporte de
la racionalidad con que han de manejarse los gastos,
los impuestos y las demás categorías fiscales, de tal
manera que se garantice la corrección de la inestabili-
dad inherente al comportamiento del sistema econó-
mico, a través de sus efectos sobre los niveles de pro-
ducción, empleo y precios.
De las valiosas aportaciones de esta obra procede
fundamentalmente la construcción del extenso e ines-
timable instrumental teórico-metodológico en este
campo hasta el momento actual; asimismo, la citada
obra se constituye en el detonante intelectual por el
que numerosos economistas vuelven su atención al
estudio de las implicaciones generales y específicas
que las funciones musgravianas producen, tanto en la
esfera micro como en la macroeconómica.
Este trabajo parte de la idea de que la reconstruc-
ción y análisis de las hipótesis originarias de un cuer-
po teórico-metodológico particular proveen de los ele-
mentos de análisis que aportan información relevante
para contrastarlas con el conocimiento subsecuente,
identificar nuevas líneas de investigación y, eventual-
mente, para acceder a una apropiada interpretación
de las teorías al uso y, en el mejor de los casos, para
revisar y replantear sus propios fundamentos filosófi-
cos y epistemológicos. La extensa literatura en el
campo de la Hacienda Pública a lo largo del siglo XX
ha sobrepasado por mucho los límites de los estudios
presupuestarios y extendido su campo al estudio eco-
nómico integral del agente denominado Sector
Público. Esto parece estar en la base de la explica-
ción del uso cada vez más generalizado, sobre todo
en las últimas dos décadas, del concepto de
Economía Pública para referirse al corpus teórico-
metodológico que tiene por objeto el estudio de las
funciones clásicas de asignación y distribución por
parte del Estado, así como la muy keynesiana función
de estabilización. En otras palabras, se trata de dis-
tinguir la racionalidad económica de las interrelacio-
nes entre el Estado y la economía, así como de sus
múltiples implicaciones positivas y normativas sobre
los diversos agentes que en ella participan.1
30
Aportaciones de David Ricardo a la teoría de la Hacienda Pública
1 A este respecto, es interesante recordar que el propio
Richard A. Musgrave, al referirse al título en inglés de la
obra en cuestión, The Theory of Public Finance -con el
subtítulo: A study in Public Economy, mismo que desapa-
reció desde la primera versión española- en el Prólogo a
su primera edición, cuestiona la conveniencia de la deno-
minación principal para el libro, por considerar que su con-
tenido es propiamente el de un tratado de Economía
Pública. Veámoslo en sus propias palabras: “En realidad
he estado dudando en considerar este libro como un estu-
dio de la teoría de la Hacienda Pública. Los problemas en
una gran medida no son los de la Hacienda. Son proble-
mas sobre el uso de los recursos y la distribución de la
renta, en lugar de la liquidez o de las ganancias de la
inversión. Por tanto, quizá hubiera sido mejor describir
este como un examen de la teoría de la economía pública,
siguiendo el útil concepto alemán de Staatswirtschaft. Si
se ha usado el título habitual es solamente para evitar que
el consumidos pueda encontrar una etiqueta que no le sea
familiar.” (Musgrave, 1969: LXXIII-LXXIV). Esta explica-
ción del autor parece rebasada por la tendencia creciente
Page 33
El propósito de este trabajo es contribuir a la iden-
tificación de las propuestas teóricas fundamentales de
David Ricardo en el ámbito de la actuación fiscal del
Estado, de su naturaleza e implicaciones económicas,
así como de su contribución al desarrollo de la teoría
de la Hacienda Pública –o bien a la disciplina cada vez
más referida como Economía Pública. En el primer
apartado se presenta una síntesis de la visión de
Ricardo sobre las teorías del valor y la distribución, a
la luz de las cuales fueron desarrolladas sus aporta-
ciones en materia tributaria; estas últimas contribucio-
nes están contenidas en un segundo apartado, en el
cual se examinan las particularidades teóricas de los
principios creados y/o sistematizados por Ricardo.
Finalmente, se presentan algunas de líneas de refle-
xión a manera de conclusión, buscando identificar las
rupturas y continuidades que alimentaron el pensa-
miento hacendístico ricardiano y que trascendieron a
las ulteriores contribuciones al tema.
1. Teoría del valor y la distribución en Ricardo
Para 1817, año de publicación de los Principios de
Economía y Política y Tributación de David Ricardo,2
la revolución industrial inglesa estaba plenamente con-
solidada y el liberalismo se perfilaba como la ideología
y la práctica dominantes del capitalismo inglés en ese
país. El liberalismo económico iniciado por la escuela
fisiocrática francesa, y especialmente por Adam Smith,
se adopta por los demás economistas clásicos, quie-
nes postulan la existencia de un ‘orden natural’ en las
acciones económicas, que es independiente de la
acción humana. Sus propuestas se sintetizaron en la
defensa de las leyes naturales de la oferta y la deman-
da, de modo que la ‘mano invisible’ del mercado sería
el principio para alcanzar el bienestar general; para la
defensa del régimen de propiedad privada como
incentivo para aumentar la riqueza; así como para la
proposición de que las tareas del Estado deben limi-
tarse a la protección de la sociedad y de los individuos,
y a la provisión de los servicios públicos stricto sensu.
A diferencia de Adam Smith, Ricardo expone sus
principios con un riguroso método deductivo que reem-
plazó la mezcla de deducción e historia mucho menos
rigurosa desarrollada por Smith en La Riqueza de las
Naciones. Al referirse a esta cualidad de la obra de
Ricardo, el célebre economista M. Dobb (1976: 80)
resalta la diferencia entre ambas obras representati-
vas de la economía clásica:
Lo que puede decirse en verdad es que hasta 1817,
el año de la aparición de los Principles de Ricardo, no
hubo nada que pudiera llamarse un simple sistema
teórico de economía política, ni aun como bosquejo
31
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 29-38
a la disciplinariedad en ciencias sociales, que hace que los
economistas busquen delimitar su enfoque teórico y meto-
dológico frente a otras disciplinas que estudian los mismos
fenómenos, no obstante, la Economía Pública es un
campo que necesariamente integra concepciones filosófi-
cas, políticas, jurídicas y otras de naturaleza cuantitativo-
instrumental.
2 Si bien, a todas luces, las aportaciones de A. Smith a la
teoría de la Hacienda Pública son citadas con una fre-
cuencia muy superior a las de Ricardo y, no obstante, el
concepto de ‘tributación’ presente en el título de su obra
principal, los Principios de Economía Política y Tributación,
la trascendencia del pensamiento de David Ricardo le
debe mucho más a su teoría de las ventajas comparativas
en el comercio internacional –discutida y revalorada
hasta nuestros días- y a su teoría de la renta diferencial
de la tierra. Además de ello, al ser reconocida por K.
Marx como científica su teoría del valor-trabajo incorpo-
rado, en El Capital, el pensamiento ricardiano mereció
constituir la base de la teoría marxiana del valor-trabajo
socialmente necesario, que dio origen a su teoría del
plusvalor. Todas estas y otras contribuciones esenciales
a la Economía hacen de Ricardo un personaje que brilla
con luz propia en la historia del pensamiento económico
de todos los tiempos.
Page 34
preliminar. Una característica de Wealth of Nations
fue su carácter asistemático en lo que concierne a la
teoría. Algunos consideran que quizá sea esta una de
sus principales virtudes; es decir: que era capaz de
iluminar tanto, porque se ocupaba mucho de la histo-
ria y de las situaciones particulares y no se esforzaba
por una unidad conceptual […] Por el contrario, en
Ricardo encontramos algo muy diferente: una teoría
integrada del valor, del beneficio y de las rentas; sus
aspectos o elementos tienen la nitidez y la precisión
de una demostración matemática, a los cuales se les
agregó un corolario de política, de manera muy per-
suasiva.
Los principios esenciales de la teoría del valor y la dis-
tribución en Ricardo se remiten al momento de la
publicación de su influyente Ensayo sobre la influencia
del bajo precio del trigo sobre las utilidades del capital,
de 1815, en el que demuestra la ineficacia de las res-
tricciones impuestas a las importaciones para favore-
cer la producción interna de Inglaterra. Los Principios
de Economía Política y Tributación pueden ser consi-
derados en realidad como una acertada construcción
especializada de las ideas fundamentales presentadas
en el citado Ensayo, sujetas a un admirable manejo de
la argumentación.
No obstante la ácida crítica recién citada de Dobb,
en la elaboración de su teoría del valor, Ricardo discu-
rre en el terreno de un precedente fundamental: el sis-
tema smithiano;3 inicia su exposición de los Principios
precisamente con el capítulo ‘Sobre el Valor’ y enca-
beza la primera sección con una refutación sintética a
la teoría del trabajo comandado de Smith: “El valor de
un artículo, o sea la cantidad de cualquier otro artículo
por la cual pueda cambiarse, depende de la cantidad
relativa de trabajo que se necesita para su producción,
y no de la mayor o menor compensación que se paga
por dicho trabajo.” (Ricardo, 1973: 9).
El trabajo contenido en las mercancías es el que
determina el valor, pero no sólo el presente sino tam-
bién el trabajo pasado. La diferencia reside en que el
trabajo pasado está contenido en los edificios y la
maquinaria como capital fijo, y el trabajo presente en
el trabajo inmediato de los obreros, los salarios y las
materias primas, el capital circulante. Así llega Ricardo
a tratar directamente el tema de la relación entre sala-
rios y beneficios. En el capítulo I, secciones 4 y 5 de
sus Principios, Ricardo analiza cómo los cambios en el
valor del trabajo producen cambios en el valor de la
mercancía, dependiendo de la proporción en que par-
ticipen del capital total. Ricardo demuestra, entonces,
que si se supone una tasa media de beneficio y un
nivel medio de los salarios, las diferencias en la com-
posición del capital (proporción entre el capital fijo y
circulante) modifica el valor de las mercancías.
Al refutar la teoría del valor de Smith, Ricardo sos-
tiene que si bien la utilidad es absolutamente esencial
para determinar el valor de cambio, de ningún modo
constituye su medida. Y precisamente porque los bie-
nes poseen utilidad, éstos obtienen su valor en cambio
tanto de su escasez, como de la cantidad de trabajo
requerida para su producción. A este respecto, Ricardo
32
Aportaciones de David Ricardo a la teoría de la Hacienda Pública
3 En general, los historiadores del pensamiento económico
no marxistas conceden a Smith y a John Stuart Mill una
influencia intelectual superior a la de Ricardo; así, por
ejemplo, en la muy autorizada opinión de Schumpeter, se
tiene que: “Durante medio siglo o más –en líneas genera-
les, hasta que empezó el éxito de los Principles de J. S.
Mill (1848)-, Adam Smith ha suministrado el grueso de las
ideas del conocimiento medio. En Inglaterra los Principles
de Ricardo (1817) significaron sin duda una concurrencia
importante. Pero fuera de Inglaterra la mayoría de los eco-
nomistas no había llegado a Ricardo, de modo que Smith
siguió dominando universalmente el campo. En esa época
se le otorgó el diploma de ‘fundador’ –que ninguno de sus
contemporáneos le habría concedido- y los economistas
anteriores quedaron situados en la modesta condición de
‘precursores’: resultaba muy agradable encontrar en ellos
ideas que, en cualquier caso, seguían siendo las ‘ideas de
Smith’.” (Schumpeter, 1971: 236).
Page 35
(1973: 9-10). señala que: “Existen ciertos bienes cuyo
valor está determinado tan sólo por su escasez.
Ningún trabajo puede aumentar la cantidad de dichos
bienes y, por tanto, su valor no puede ser reducido por
una mayor oferta de los mismos...Su valor es total-
mente independiente de la cantidad de trabajo origina-
riamente necesaria para producirlos y varía con la
diversa riqueza y las distintas inclinaciones de quienes
desean poseerlos.” Tal es el caso de las obras de arte,
por ejemplo.
La teoría ricardiana del valor-trabajo se basa en la
presunción de la libre competencia y de que los pre-
cios relativos de los bienes corresponden a los costos
de la fuerza de trabajo, es decir, son precios ‘natura-
les’. Tales conjeturas aún son próximas a la realidad:
en la época de Ricardo prevalece un alto grado de com-
petencia y el Estado sólo mantiene su intervención en
el ámbito del comercio exterior, que aún era objeto de
los privilegios monopólicos heredados del mercantilis-
mo. En este último aspecto, la teoría ricardiana de las
ventajas comparativas constituye la defensa del libre
cambio, con argumentos basados en las diferencias
relativas de productividad del trabajo entre países. El
libre cambio externo evita que la generación de rendi-
mientos decrecientes en la producción interna provo-
que la caída de los beneficios, y a su vez una situación
de estado estacionario en la economía. El intercambio
entre países es entonces conveniente aún para países
con distinto grado de productividad del trabajo, siem-
pre y cuando exista reciprocidad de necesidades.
El interés fundamental de Ricardo se centra en la
distribución del producto, a la que considera el proble-
ma principal de la economía política. Los primeros
párrafos de su Prefacio a los Principios son ilustrativos
de esta aseveración:
El producto de la tierra –todo lo que se obtiene de su
superficie mediante la aplicación aunada del trabajo,
de la maquinaria y del capital– se reparte entre tres
clases de la comunidad, a saber: el propietario de la
tierra, el dueño del capital necesario para su cultivo,
y los trabajadores por cuya actividad se cultiva. Pero
en distintas formas de propiedad, las proporciones
del producto total de la tierra que serán imputadas a
estas tres clases, bajo los nombres de renta, utilidad
y salarios, serán esencialmente diferentes, depen-
diendo principalmente de la fertilidad real del suelo,
de la acumulación de capital y de población y de la
habilidad, del ingenio y de los instrumentos utilizados
en la agricultura. La determinación de las leyes que
rigen esta distribución es el problema primordial de la
Economía Política. (Ricardo, 1973: 5).
La realidad que Ricardo analiza es la de una economía
que se le presenta como plenamente capitalista, com-
puesta por tres clases sociales: trabajadores, capita-
listas y terratenientes. El desarrollo de estas clases
sociales es el objeto de estudio de Ricardo, a partir de
la consideración del modo en que estas tres clases
participan en la distribución del producto social.
A juicio de Ricardo, el aspecto fundamental en el
estudio del proceso productivo es la determinación del
valor y de la evolución de la tasa de beneficio princi-
palmente en lo que concierne a su relación con la tasa
de salario. Esto último es otra forma de referirse a su
objeto de estudio en los Principios, el cual refleja fiel-
mente el pleno conocimiento de Ricardo de la natura-
leza de la economía capitalista; al percibir que el com-
portamiento histórico de la tasa de beneficio es el
determinante de la marcha del proceso capitalista de
producción. Inicialmente, Ricardo plantea que, por una
parte, la evolución de la tasa general del beneficio pre-
valeciente en el sistema económico depende de la
tasa de beneficio en la agricultura y, por otra parte, que
el examen de la tasa de beneficio agrícola es, al
mismo tiempo, un examen de la renta de la tierra.
(Napoleoni, 1981: 69).
En la interpretación de Dobb (1976: 83), la teoría
del beneficio de Ricardo es una teoría del excedente
planteada en términos más claros y explícitos que la
de Smith: “[…para aquél] los beneficios dependían de
33
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 29-38
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la diferencia entre el producto marginal de la mano de
obra dedicada al cultivo, y la subsistencia de esa mano
de obra, siendo ambos expresados en grano. En con-
secuencia, el beneficio estaba expresado como una
simple proporción del producto respecto de los sala-
rios, proporción que iba disminuyendo a medida que el
margen se extendía y declinaba el producto de un día
de trabajo.”
A esta teoría del beneficio en términos de grano se
articula la idea ricardiana de que la tasa de beneficio
obtenida en la agricultura determina la tasa de benefi-
cios generales, y que por ello la disminución tenden-
cial de la tasa de beneficio agrícola se sitúa justamen-
te detrás de la caída de la tasa de beneficio del siste-
ma todo. La tasa de beneficio se determina exclusiva-
mente por los cambios en el salario. Asimismo, no es
la competencia capitalista el factor que determina el
nivel de ganancia –como afirma Smith– sino la situa-
ción que guarda la producción de los bienes en que se
gastan los ingresos de los trabajadores. Para precisar
este punto recurrimos a las palabras del propio autor
(Ricardo, 1973: 92):
Las utilidades tienden naturalmente siempre a decre-
cer, puesto que al progresar la sociedad y la riqueza,
la cantidad de alimentos requerida sólo se obtiene
por el sacrificio de una cantidad creciente de mano de
obra. Esta tendencia, esta gravitación de las utilida-
des se ve afortunadamente contrarrestada a interva-
los repetidos por las mejoras en la maquinaria emple-
ada para la producción de los artículos necesarios,
así como por los descubrimientos científicos registra-
dos en el sector agrícola, lo cual nos permite prescin-
dir de una gran cantidad de mano de obra que antes
era necesaria, y en consecuencia, disminuir el precio
de los artículos primarios que necesita el trabajador.
En estas condiciones, el salario de subsistencia –el
‘precio natural’ del trabajo, según la denominación de
Ricardo– tiene un valor igual a la cantidad de trabajo
contenida en los medios de subsistencia. El salario es
históricamente variable y sus cambios obedecen a dos
causas: a la oferta y demanda de mano de obra, y al
precio de los bienes en que el obrero gasta su salario.
No obstante, para Ricardo la posición de los asalaria-
dos es neutra, ya que las cantidades de los bienes
adquiridos por el salario son siempre las mismas, esto
es, el salario real permanece constante para los traba-
jadores y corresponde al nivel de subsistencia, que
concebido como: “…el precio natural de la mano de
obra depende del precio de los alimentos y de los pro-
ductos necesarios y de las comodidades para el sos-
tén del trabajador y de su familia; al disminuir el precio
de aquéllos, bajará el precio natural de la mano de
obra.” (Ricardo, 1973: 71)
Por cuanto a la naturaleza de la renta de la tierra,
cabe citar una vez más la conocida definición de
Ricardo: “La renta es aquella parte del producto de la
tierra pagada al terrateniente por el uso de las ener-
gías originarias e indestructibles del suelo.” La participa-
ción de la renta en la distribución del producto respon-
de a la ley revelada por Ricardo: a medida que aumen-
ta la población y la demanda de alimentos, se requie-
re cultivar tierras cada vez menos fértiles o situadas
menos favorablemente, lo que permite que los propie-
tarios de las tierras más fértiles y con mejor ubicación
respecto al mercado obtengan una ‘renta diferencial’.
Así, por ejemplo, al inicio de un proceso de desa-
rrollo nacional puede suponerse que la demanda
corriente de productos alimenticios se satisface utili-
zando sólo las tierras más fértiles y mejor situadas:
no hay renta y el producto obtenido se traslada al
beneficio del capitalista que ha invertido su capital
sobre esa tierra. A medida que avanza el proceso de
expansión agrícola sobre tierras menos fértiles o
peor situadas surge no sólo una renta absoluta sino
también una renta diferencial sobre la tierra cultivada
en las sucesivas fases de uso del suelo. El beneficio
disminuye conforme la renta crece, dado que el pre-
cio de los alimentos se establece en función de las
34
Aportaciones de David Ricardo a la teoría de la Hacienda Pública
Page 37
tierras en las peores condiciones. La renta tiende a
aumentar, mientras que los beneficios tienden a
decrecer, ceteris paribus.
De esta manera, Ricardo propone una teoría de
la distribución sobre la cual se erigen sus razona-
mientos en el tema hacendario, mismos que se con-
centran en la elucidación de la incidencia de los
impuestos, muy probablemente en virtud de su
pleno reconocimiento a la validez de las contribu-
ciones de Smith a los principios generales de la tri-
butación y de las funciones económicas del Estado
expresados en la orientación de su gasto.
2. Contribuciones de los Principios de Ricardo
a la teoría de la Hacienda Pública
2.1 Acerca de la incidencia general de los impuestos
Al referirse a la función del Estado en la economía,
Ricardo reitera que el mercado marcha mejor sin inter-
ferencias aunque desafortunadamente los gastos
públicos son necesarios y también los impuestos para
financiarlos. Su preocupación acerca de los asuntos
financieros del gobierno es muy notable, toda vez que
una parte muy significativa de sus Principios se ocupa
de los efectos de la tributación sobre el bienestar de
los ciudadanos, tanto de los dueños del trabajo como
de los medios de producción.
Al iniciar su tratamiento sobre los impuestos, en el
Capítulo VIII de sus Principios, Ricardo (1973: 114)
declara su preocupación por la incidencia general de
los impuestos sobre la acumulación de capital: todos
los impuestos inciden, en última instancia, o bien en el
capital o bien en el ingreso del país. Los gastos del
gobierno son ‘consumo improductivo’, y si un incre-
mento en los impuestos destinado a aumentar el con-
sumo del gobierno no se acompaña de un incremento
en la producción o de una disminución en el consumo
improductivo de la población, entonces, los impuestos
recaen necesariamente sobre el capital. No existe
impuesto alguno que no incida de forma negativa
sobre el poder de acumulación. Cuando gravan al
capital contraen proporcionalmente la magnitud del
fondo que determina la importancia de las industrias
productivas. Cuando recaen sobre el ingreso, disminu-
yen la acumulación o bien disminuyen proporcional-
mente el consumo no sólo de bienes suntuarios sino
hasta de bienes necesarios.
De este modo, Ricardo (1973: 116) postula que el
gobierno no debe decretar impuestos que incidan ine-
vitablemente sobre el ingreso, toda vez que:
El deseo consustancial a todo ser humano de guardar
su posición en la vida, y de mantener su riqueza a la
altura que haya alcanzado, ocasiona que la mayoría
de los impuestos, ya incidan sobre el capital o sobre
el ingreso, se paguen del ingreso. Por tanto al seguir
su curso la tributación, o al incrementar sus gastos el
gobierno, los disfrutes anuales del pueblo forzosa-
mente quedarán reducidos, a menos que se le capa-
cite para aumentar proporcionalmente su capital y su
ingreso. Los gobiernos deberían seguir esa política
respecto al pueblo, y no instituir impuestos tales que
incidan inevitablemente sobre el capital, puesto que
de hacerlo así, disminuyen los fondos destinados al
sostenimiento de la mano de obra, disminuyendo por
tanto la producción futura del país.
Desde luego, algunos impuestos provocarían estos
efectos en mayor grado que otros, si bien Ricardo
insiste en que la gran inconveniencia de la tributación
se encuentra no tanto en la selección de los graváme-
nes, sino en el monto total de sus efectos de conjunto,
en su incidencia. Al disminuir los capitales de un país
por causa de los impuestos –concluye Ricardo– se
reduce la producción, y si persiste el aumento en el
gasto improductivo del gobierno y del pueblo, los
recursos disminuyen con rapidez, a lo cual siguen la
escasez y la ruina.
35
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 29-38
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2.2 Acerca de la incidencia de impuestos particulares
Impuesto sobre la renta de la tierra
Con base en el esquema tributario heredado de Smith,
Ricardo enfoca su atención en los impuestos particu-
lares y, a lo largo del tratamiento del tema, asume una
visión crítica de los preceptos de la doctrina smithiana.
En cuanto al impuesto sobre la renta de la tierra,
Ricardo postula que éste incidiría única y exclusiva-
mente sobre los terratenientes, sin que sea suscepti-
ble de trasladarse a alguna otra persona. Además, en
correspondencia con su teoría de la renta diferencial,
Ricardo sostiene que un impuesto sobre la renta no
puede aplicarse a las tierras marginales, porque éstas
no generan renta. Dado que la tierra es la base sobre
la cual se determina el precio del producto, un impues-
to sobre la renta no puede ser trasladado a ese precio
y por tanto debe ser sufragado por el propietario.
En este contexto, Ricardo (1973: 131) afirma que:
“El terrateniente no podría elevar su renta, porque ello
no alteraría la diferencia entre el producto obtenido de
la tierra menos productiva en cultivo, y el obtenido de
tierras de cualquier otra calidad.” Así, la conclusión
anticipada por Smith de que este impuesto es el más
conveniente frente a todas las otras fuentes de impo-
sición por ser el que menos interfiere en las decisiones
de los agentes económicos, es la misma propuesta
por Ricardo, si bien la argumentación es diferente.
Impuesto sobre los productos primos
Por otra parte, mientras que Smith había sostenido
que un impuesto sobre los productos primos –prima-
rios– es soportado por el terrateniente, Ricardo lo
corrige al argumentar de manera consistente que, por
aumentar el costo de producción en el margen de cul-
tivo, un impuesto de ese tipo es trasladable y por lo
tanto aumenta también el precio del producto. A juicio
de Ricardo (1973: 118), el impuesto no es pagado por
el propietario sino por el consumidor: “El impuesto
sobre el producto primo no sería pagado por el terra-
teniente; tampoco lo pagaría el granjero; pero lo paga-
ría, en la forma de un precio más alto, el consumidor.”
Esto último es cierto, al menos hasta que ocurran
nuevos ajustes, del mismo modo que ocurren cuando
se aplica un impuesto sobre productos manufactura-
dos. En todo caso, resulta claro que un impuesto sobre
bienes-salario no puede ser soportado por el consumi-
dor, dado el supuesto básico de que privan salarios de
subsistencia en la economía. Desde una perspectiva
de equidad, Ricardo advierte que la imposición de este
último tipo de gravamen tendría la misma incidencia si
se incorpora al análisis al capitalista que trabaja la tie-
rra: éste seguiría percibiendo las mismas utilidades, y
el terrateniente las mismas rentas.
Impuesto sobre los salarios
En su crítica al sistema teórico de la incidencia de
Smith, el argumento más agudo de Ricardo es apli-
cado a los impuestos sobre los salarios. En el siste-
ma smithiano, los salarios están determinados por la
demanda de trabajo y por el precio promedio de las
provisiones. En tanto que Smith supone que la oferta
de trabajo es fija en el corto plazo y que la tasa de
salarios es la de subsistencia, un impuesto a los sala-
rios significa que los salarios nominales deben
aumentar. Cuando esto ocurre, los beneficios se
reducen. Ante el aumento en los salarios, el capitalis-
ta trata de recuperar sus beneficios aumentando los
precios, lo cual exigiría un nuevo aumento en los
salarios a fin de mantener el salario de subsistencia
real, lo que a su vez genera un nuevo aumento en los
precios, y así sucesivamente. La respuesta de
Ricardo (1973: 169) a este razonamiento circular es
categórica: “Los argumentos en que se apoya esta
teoría conducen a conclusiones tan absurdas, que
36
Aportaciones de David Ricardo a la teoría de la Hacienda Pública
Page 39
desde luego puede afirmarse que el principio es total-
mente indefendible.”
Para determinar dónde recae el impuesto a los
salarios, Ricardo aborda el problema en términos del
uso de los recursos. Toda vez que el producto total es
fijo y, por la vía de los impuestos a los salarios, una
parte de aquél se transfiere al gobierno, alguno de los
destinos de los recursos debe ser recortado, pero este
recorte no puede hacerse al fondo de salarios. En
tanto que el gobierno incurre en consumo improducti-
vo,4 que la oferta de trabajo es fija, y que los salarios
son los de subsistencia, el fondo de salarios (capital
circulante) debe permanecer intacto. Por lo tanto, los
únicos recursos que pueden ser recortados son: el
consumo de los capitalistas y las existencias de capi-
tal fijo. Y dado que ambos son pagados a costa de los
beneficios, es en ellos donde recae el impuesto.
(Musgrave, 1999: 34). Ricardo es contundente al afir-
mar a este respecto que:
Los impuestos sobre salarios aumentarán los sala-
rios, y en consecuencia disminuirán la tasa de utilida-
des del capital…la única diferencia entre un impues-
to sobre artículos necesarios y un impuesto sobre
salarios consiste en que el primero necesariamente
irá acompañado por un alza en los precios de los artí-
culos, y el segundo no…Un impuesto sobre salarios
es, en definitiva, una tributación sobre las utilidades;
un impuesto sobre los artículos necesarios es, en
parte, un impuesto sobre las utilidades y en parte un
impuesto sobre los consumidores ricos. Por consi-
guiente, los efectos últimos que resultarán de tales
impuestos son precisamente los mismos que los
resultantes de un impuesto directo sobre las utilida-
des. (1973: 162).
Impuesto sobre los beneficios
Ricardo aplica el mismo razonamiento expresado en la
cita última para el impuesto sobre los beneficios: este
impuesto no puede ser recuperado mediante precios
más altos porque ello requeriría un aumento en los
salarios; y los salarios tampoco pueden ser aumenta-
dos, toda vez que el fondo de salarios debe mantener-
se intacto para corresponder con la oferta fija de tra-
bajo y su salario de subsistencia. En virtud de que, en
la argumentación ricardiana, un impuesto sobre los
salarios en la práctica es un impuesto sobre los bene-
ficios, Ricardo concluye que: “yo pensaría que tiene
poca importancia si el stock de beneficios o bien los
salarios del trabajo fuesen gravados.” (Citado en
Musgrave, 1999: 34).
Al recapitular acerca de sus razonamientos en
torno a los impuestos parciales o generales sobre
las utilidades de los diversos agentes económicos,
Ricardo (1973: 194) estipula que los impuestos
sobre las utilidades del granjero incidirán en los con-
sumidores de los productos primarios, ya que de no
trasladarlos al precio, sus ganancias se verían redu-
cidas por debajo del nivel general de las utilidades,
lo cual significa que se vería obligado a cambiar de
actividad. Por otra parte, si un impuesto fuese gene-
ral y afectara por igual a todas las utilidades con
independencia de su procedencia, aquél sería paga-
do, tanto en primera como en última instancia, por
los productores.
Impuesto sobre los productos manufacturados
Ricardo anticipó en sus Principios que la incidencia
del impuesto sobre los productos manufacturados
37
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 29-38
4 “No debe olvidarse, en consecuencia, que el producto de
los impuestos, por lo general, se dilapida; siempre se
obtiene a expensas de los disfrutes y comodidades del
pueblo, y por lo común disminuye el capital o retrasa su
acumulación. Al disminuir el capital tiende a disminuir el
fondo real destinado al sostenimiento de la mano de obra;
en consecuencia disminuye la demanda real de ella. Así
los impuestos, por regla general, en cuanto afectan al
capital real de un país, disminuyen la demanda de trabajo
[…].” (Ricardo, 1973: 167).
Page 40
depende de si el producto es de primera necesidad o
de lujo. Un impuesto sobre los primeros debe recaer
sobre las utilidades, mientras que un impuesto sobre
los bienes suntuarios debe gravar al consumidor, lo
que en ambos casos se traduce en un menor nivel de
bienestar.
A manera de conclusión
Recapitulando mediante una versión simplificada del
complejo sistema ricardiano que, como hemos visto,
involucra muy diversos factores, tenemos que, en el
corto plazo –en el cual la oferta de trabajo y por lo
tanto el fondo salarial en términos reales se mantienen
fijos– Ricardo concluye, por una parte, que los impues-
tos sobre la renta, las utilidades y los bienes suntua-
rios inciden sobre sus respectivos causantes, mientras
que los impuestos sobre los salarios y sobre los bienes
necesarios se trasladan a las utilidades; y, por otra
parte, que las contribuciones del sector privado al
Estado se traducen en una reducción del consumo de
los propietarios de la tierra y del capital, o bien en una
contracción del mantenimiento o de la expansión de
las existencias de capital fijo.
A largo plazo, esta reducción en la acumulación
provocada por las contribuciones al gasto público se
traduce en una caída de la demanda total de trabajo,
la población declina –en concordancia con la teoría
malthusiana– de modo que el fondo de salarios se dis-
tribuye entre un volumen disminuido de trabajadores y
la tasa de salario vuelve a su nivel de subsistencia. El
equilibrio es reestablecido, pues, a un punto en que el
nivel de población se contrae, y en que tanto la renta
como las existencias de capital también se reducen.
Por otra parte, en una visión de muy largo plazo, los
impuestos sobre las utilidades naturalmente aceleran
el arribo al estado estacionario, en virtud de que el ren-
dimiento neto del capital se aproxima a cero, y sólo la
renta de la tierra permanece como un ingreso grava-
ble. Una tarea pendiente en esta recapitulación del
interés ricardiano por la incidencia tributaria consiste
en el examen de cómo y por qué esta teoría se ha
actualizado muy ampliamente en los últimos años,
mediante su creciente incorporación en la construc-
ción de los modelos de crecimiento neoclásicos.
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Vols. I y II, México: Publicaciones Cruz O.
(1776).
38
Aportaciones de David Ricardo a la teoría de la Hacienda Pública
Page 41
RESUMEN
El punto central que da origen a este trabajo es, sin
duda alguna, un tema de actualidad y de vital importan-
cia en el tránsito y la consolidación de una verdadera
vida democrática del Estado mexicano. Su estudio impli-
ca la concurrencia de profesionales en un contexto mul-
tidisciplinario, toda vez que su esencia, relevancia,
extensión y complejidad infiltra la totalidad de la vida
pública; lo anterior se debe a que son numerosos los
enfoques que pueden y deben presentarse para cimen-
tar, en el tejido social, la importancia de la rendición de
cuentas y la fiscalización. Se propone generar una cul-
tura que ayude a incrementar la posibilidad de alcanzar
los objetivos de los proyectos económicos y sociales.
ABSTRACT
The central point that gives rise to this work is undoub-
tedly a topic of vital importance in the transition and con-
solidation of a genuine democratic life of the Mexican
state. Their study involves the concurrence of professio-
nals in a multidisciplinary context, since its essence,
relevance, length and complexity permeates the whole
of public life, the above is that there are many approa-
ches that can and should be submitted to cement in the
social complex, the importance of accountability and
surveillance. It is proposed to create a culture that helps
to increase the chances of achieving the objectives of
economic and social projects.
Introducción
En el desarrollo de este trabajo se abordarán temas que
forman parte del objeto de estudio de disciplinas afines
como el Desarrollo Económico, la Administración, las
Finanzas, las Políticas Públicas y el Derecho; de igual
manera, cuestiones que son competencia de la Ciencia
Política y la Sociología; otras disciplinas como la
Ingeniería y la Arquitectura; así como algunas técnicas
que son indispensables para comprender la naturaleza
de la infraestructura y las particularidades de la obra
pública. También se hará énfasis en su importancia en
39
Fiscalización y rendición de cuentas.
Infraestructura para el desarrollo y auditoría
a la obra pública
Benjamín Sigüenza Salcedo*
* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios
Superiores Económicos y Sociales. Universidad Veracruzana.
Page 42
el desarrollo económico y las características que dis-
tinguen a éste del simple crecimiento, si pretendemos
cumplir con los principios y valores que llevan a reali-
zar el proceso de fiscalización.
Asimismo, resulta evidente la necesidad de tener
como referencia, en forma permanente, la figura del
Estado y el régimen democrático que señala nuestra
Constitución, y a ésta, como el vértice de nuestro
marco normativo cuyo respeto y cumplimiento ha sido
objeto, con el paso del tiempo, de múltiples modifica-
ciones como respuesta a situaciones coyunturales.
Esos cambios han llevado al Estado a una pérdida de
cohesión e integralidad, lo que deriva en su demérito y
propicia su manipulación.
En esta línea inicio la exposición mediante la
siguiente expresión: Un Estado que anhela el desa-
rrollo debe contar invariablemente con un marco nor-
mativo que posibilite alcanzar los objetivos del cuer-
po social que lo constituye; un órgano de adminis-
tración, en este caso representado por el Gobierno,
que proporcione los bienes y servicios que el marco
citado le señala como obligación y que genere con-
diciones para obtener la máxima rentabilidad de los
recursos a través del apoyo e impulso a la actividad
económica, la competitividad y el incremento cons-
tante de la calidad; un clima de seguridad y estabili-
dad social apoyado en las instituciones que el pro-
ceso demande, y una práctica permanente y verda-
dera de vida democrática, cuyos límites estarán
determinados por la participación y la voluntad de la
sociedad.
Reitero además que nunca será suficiente señalar
la diferencia sustantiva entre los términos crecimiento
económico y desarrollo económico. La dinámica de
ambos procesos y la problemática que enfrentan las
sociedades modernas interrelacionadas, voluntaria-
mente o no, en el nuevo contexto de la globalización
obligan a tener presente que suficiente ‘cantidad’ de
recursos económicos, sin equidad en la ‘calidad’ de
vida, son propósitos discordantes. La idea de que el
crecimiento es una etapa necesaria y previa al desa-
rrollo ha sido rebasada por los hechos sociales. El pri-
mero se ha estado cumpliendo sin derivar, como era
uno de sus postulados, en la disminución de las desi-
gualdades sociales; el segundo enfrenta grandes obs-
táculos que deben ser superados. Como núcleo del
problema, se ha planteado que la construcción de un
Estado verdaderamente democrático, representa, en
opinión de los estudiosos del tema, un requisito indis-
pensable.
En consecuencia, mantener o incrementar las
tasas de crecimiento económico se convierte en uno
más de los objetivos concretos de un Plan de
Desarrollo Integral que incorpore entre un numeroso
grupo de programas específicos, los enfocados al
combate a la pobreza, al mejoramiento de los siste-
mas educativos y de los servicios de salud, así como
al impulso de los sectores productivos y la elevación
de la eficiencia y la competitividad, además de la
garantía de seguridad y niveles de convivencia perti-
nentes, por citar algunos de los factores relevantes
que incrementan las posibilidades de transitar hacia el
desarrollo.
Desde otra perspectiva, para ello se requiere de un
redimensionamiento del Estado y su órgano de admi-
nistración. Ello implica avanzar en el mejoramiento de
la democracia como categoría del tejido social y del
Gobierno. En esta tarea el respeto a los derechos fun-
damentales del hombre, la transparencia del actuar del
Gobierno y el cumplimiento del derecho a la informa-
ción del ciudadano, asumen la mayor importancia y se
convierten en la base de una verdadera democracia
que se completa, entre otras cosas, con una eficiente,
puntual y rigurosa rendición de cuentas y un escrupu-
loso proceso de fiscalización de cuyo resultado el ciu-
dadano obtendrá los elementos para decidir quiénes
deben ser los conductores del órgano de administra-
ción del Estado.
40
Fiscalización y rendición de cuentas
Page 43
1. Antecedentes
Respecto a lo anteriormente expresado, no puede
negarse que existen algunos avances, ni que los mis-
mos sean más el resultado de las tensiones genera-
das hacia el interior del tejido social, que el correcto
actuar de los responsables de la conducción de las
acciones de gobierno. Los progresos observados son
el resultado de las demandas sociales por transformar
la tendencia de un pasado en el que los responsables
de la conducción del Estado olvidaron su compromiso
esencial y privilegiaron la concentración del poder eco-
nómico y político, generando un entorno en que la
corrupción, la impunidad, la opacidad, la desigualdad y
la pobreza, por citar lo más relevante, se han conver-
tido en características propias del acontecer cotidiano,
lo cual, aunado a otras prácticas nocivas, inducen al
Estado mexicano a su descomposición.
La modificación del tejido social, que tiende más a
su ruptura que a su consolidación, se manifiesta en
hechos concretos que siguen una tendencia que debe,
como primer paso, detenerse y, como segundo paso,
ser el referente para el diseño y aplicación de las polí-
ticas adecuadas a fin de revertirla. Por ello, quienes
estudian el Derecho, la Economía, la Política y la
Administración Pública, así como quienes las aplican,
se conjugan y abrevan de otras ciencias como la
Sociología, la Historia, la Biología, la Geografía, la
Estadística, la Ecología y sus operadores, y de otros
descubrimientos derivados de un acelerado progreso
de investigaciones y experiencias a los que se les
busca una ubicación en el conjunto del conocimiento,
pero que ya se aplican para esclarecer los problemas
y asumir posiciones que permitan plantear posibilida-
des de soluciones.
Como se señaló, hay avances evidentes. En el
área social, ante la exigencia de combatir y disminuir
la pobreza, se tiene como respuesta el diseño de pro-
gramas concretos dirigidos a ello, cuyos resultados
podrán ser evaluados en el corto plazo. De igual
manera, se habla de una reforma educativa y un forta-
lecimiento de los sistemas que el Gobierno opera para
mejorar y ampliar los servicios de salud, y el reconoci-
miento y defensa de los derechos humanos muestran
progresos significativos; no obstante, permanece
como enorme reto eliminar el clima de inseguridad que
muestra tendencias crecientes y pone en riesgo la
estabilidad social.
Respecto al medio ambiente, cada día es más
relevante la realización de acciones para su conserva-
ción y defensa. En el área económica, se han creado
programas para impulsar y fortalecer las pequeñas y
medianas empresas; además se promueve la genera-
ción de empleos atrayendo al inversionista al simplifi-
car los trámites y procedimientos para la instalación de
nuevos negocios. En el área política, se ha fortalecido
el sistema de partidos y se han creado instituciones
que den certeza y confiabilidad a los procesos políti-
cos con énfasis en las cuestiones electorales.
En la Administración Pública, resalta la importan-
cia otorgada a la rendición de cuentas reestructurando
todo el proceso a partir de reformas a nuestra Ley
Suprema, que dan fortaleza y elevan a rango constitu-
cional la función de fiscalización, cuyo resultado inme-
diato es la promulgación de la Ley de Fiscalización
Superior y la creación de la Auditoría Superior de la
Federación, acciones que adoptan las entidades fede-
rativas y adaptan a sus condiciones propias. También
se propugna por la consolidación del acceso a la infor-
mación y por hacer de la transparencia una práctica
común del quehacer gubernamental. Finalmente, cada
vez es mayor la demanda de una práctica eficiente del
federalismo en todas sus vertientes.
No obstante, debe insistirse en el hecho de que si bien
todo ello apunta a una posible reforma del Estado, los
detentadores del poder y los principales actores sociales,
políticos y económicos mantienen una cerrada lucha que
divide y polariza a la sociedad, en tanto que no hay una
41
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 39-55
Page 44
manifestación clara de establecer el compromiso formal
para llevar a cabo la reforma citada. En resumen, las posi-
bilidades reales del desarrollo en nuestro país requieren,
además, como condición necesaria, aunque no suficiente,
la reforma del Estado
Lo enunciado, así sea sólo un esbozo de marco de
referencia en el que se inserta la problemática de nues-
tro país y algunos antecedentes macro, nos permite
identificar elementos sustantivos para abordar los temas
integrados en el título de esta presentación, consideran-
do además lo que a continuación se expone.
2. La infraestructura
Implícita como obligación del Gobierno para generar
las condiciones que demanda cualquier Estado que
aspira al desarrollo, la infraestructura constituye un
componente indispensable para él. La infraestructura
se concibe como todo elemento material o conjunto de
éste, construido por el hombre y que incide en la trans-
formación de la naturaleza con el propósito de aprove-
char lo que la constituye, para proporcionar un benefi-
cio a la sociedad.
Al respecto, debe resaltarse el hecho de que esta
transformación de la naturaleza debe realizarse evi-
tando los daños que, si bien tienen su origen en tiem-
pos pasados, en el presente constituyen un problema
adicional cuyas dimensiones ponen en riesgo la super-
vivencia humana. La importancia de preservar los eco-
sistemas es hoy una prioridad que debe hacerse valer
cuando se habla de la construcción de infraestructura
para el desarrollo.
En términos comunes, la manifestación más evi-
dente de la infraestructura la constituyen las obras
materiales construidas por el hombre para atender
demandas generadas por las actividades económicas
o sociales, y en algunos casos, para prevenir o aten-
der los riesgos y daños derivados de contingencias o
desastres naturales. Estas obras pueden clasificarse
en función de diversas categorías; sin embargo, nos
interesa aquélla que tiene como referente el sector de
la sociedad que las realiza, de donde surgen los tér-
minos “pública” o “privada” y cuya ejecución es com-
petencia de los profesionales de la Ingeniería y la
Arquitectura en todas sus ramas y especialidades. En
concordancia con los propósitos del certamen en que
se presenta este trabajo, acotaremos nuestra atención
a la obra realizada por el Gobierno cuyo conjunto inte-
gra la infraestructura pública.
3. Infraestructura y obra pública
Los ejemplos más evidentes de la infraestructura pro-
porcionada por el Gobierno para atender una parte
significativa de las demandas del desarrollo son: vías
de comunicación, sistemas portuarios y aeroportua-
rios, sistemas hidráulicos para el control y mejor apro-
vechamiento del potencial hídrico del país, sistemas
de drenaje y alcantarillado; plantas de tratamiento de
aguas residuales, habilitación de espacios para el
manejo y confinamiento de desechos; sistemas para la
generación de energía eléctrica y de electrificación,
conjuntos habitacionales; escuelas, hospitales, recin-
tos para albergar a las instituciones del Estado, edifi-
caciones que posibilitan el funcionamiento de las
dependencias de la Administración Pública, espacios
habilitados para la recreación y la convivencia social,
parques y corredores industriales.
Desde un enfoque diferente pero indispensable,
debemos tener presente que toda obra y en conse-
cuencia la infraestructura de la que forme parte, tiene
un costo que deriva en la aplicación de recursos finan-
cieros que, como lo señalan los principios de la cien-
cia económica respecto a la diversidad de los recur-
sos, son escasos; que su obtención, manejo y utiliza-
ción demandan racionalidad; por ello, resulta lógico
42
Fiscalización y rendición de cuentas
Page 45
que una administración eficiente y la concurrencia de
profesionales experimentados dará por resultado un
costo justo y una operación adecuada de la obra que,
desde otra óptica, será considerada una inversión. Al
respecto y aunque es por todos conocido o por lo
menos padecido, se debe tener presente que para el
caso que nos ocupa, los recursos financieros requeri-
dos son públicos y su integración es el resultado de la
aportación que, por las distintas vías recaudatorias,
hacemos los ciudadanos como una contribución a la
buena marcha del Estado.
Señalada la importancia que tienen para el desa-
rrollo la existencia de una infraestructura suficiente y
eficiente, la necesidad de recursos financieros para su
realización, así como el origen de tales recursos,
resulta imprescindible establecer la relación que estos
enfoques guardan en el contexto de la rendición de
cuentas y la fiscalización. En consecuencia resulta
pertinente como inducción, así sea de manera general,
saber el estado que guardan nuestra infraestructura y
los recursos financieros que se aplican en el renglón.
El estado que guarda la infraestructura en nuestro
país de acuerdo a estudios especializados está, res-
pecto a la demanda y oferta, en constante crecimiento
y es insuficiente, respectivamente; en función de su
calidad, es baja; su eficiencia, salvo algunos casos, no
alcanza los estándares internacionales, y en relación a
su costo, es cara. Los otros factores que pueden con-
siderarse, como la pertinencia, su proceso constructi-
vo, el mantenimiento y la conservación, guardan o pre-
sentan las mismas condiciones. Baste para ello dos
ejemplos separados en el tiempo por ocho décadas.
La red ferroviaria de nuestro país se ha incremen-
tado en un porcentaje poco significativo desde los
tiempos del Porfiriato y sus condiciones son lamenta-
bles. A esto se añaden el abandono y desinterés por
hacer de este medio la columna vertebral del sistema
de transporte. El segundo caso, la generación de infra-
estructura para atender las demandas del sector petro-
lero y contar con un proceso integrado territorialmente,
se detuvo en la década de los 70’s, y es tema de deba-
te actualmente. En su desarrollo vuelve a evidenciarse
la falta de altura de miras y la polarización de los
detentadores del poder, quienes indistintamente se
aferran al pasado o demandan el reconocimiento del
determinismo de la globalización, sin darnos la certe-
za de que actúan por convicción y no por defender
intereses particulares. Con esa actitud, estos actores
políticos minimizan el riesgo que corre el país si no se
logran los acuerdos que permitan resolver las diferen-
cias, evitando con ello obtener de este sector la renta-
bilidad que tienen otros países con recursos similares.
Si consideramos ciertas las pretensiones del
Gobierno de aumentar la rentabilidad de los recursos
que el país posee, la atención a la infraestructura debe
ser una prioridad en sus planes, lo cual implica una
elevada inversión de recursos financieros y una gran
dosis de conocimientos e imaginación para diseñar
mecanismos que permitan su obtención.
Ahora bien, los trazos realizados para dar una idea del
estado que guarda la infraestructura en el país, así como
los retos que se enfrenta a fin de que ésta resulte eficien-
te para el desarrollo, obliga a voltear la mirada, así sean
meros puntos referenciales, para conocer el comporta-
miento y la relación que mantienen la aplicación del gasto
público y la generación de infraestructura.
4. Los recursos financieros del Estado aplicados
a la infraestructura
A fin de contar con un referente que permita claridad
en la intencionalidad con que mencionamos distintos
términos comúnmente utilizados y evitar confusiones o
interpretaciones sesgadas, hemos recurrido al
Glosario de Términos de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público de la Federación, que establece las
siguientes definiciones:
43
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 39-55
Page 46
Gasto público. Es el conjunto de erogaciones que rea-
liza el Gobierno federal, estatal y municipal, incluidos
los Poderes Legislativo y Judicial y el sector paraesta-
tal en sus respectivos niveles, en el ejercicio de sus
funciones.
Gasto no programable. Incluye el pago de intereses de
la deuda que corresponde a transacciones financieras,
las participaciones a estados y municipios, y los estí-
mulos fiscales cuyos efectos económicos se materiali-
zan vía erogaciones de los beneficiarios.
Gasto programable. Erogación plenamente identifica-
ble con cada uno de los programas del Presupuesto
de Egresos de la Federación. Incluye las erogaciones
que realiza la Administración Pública Central en la
prestación de servicios y en inversión pública, así
como las asignaciones que las entidades paraestata-
les de control presupuestario directo destinan a la pro-
ducción de bienes y servicios que aumentan en forma
directa la oferta global de los mismos. Excluye el ser-
vicio de la deuda que corresponde a transacciones
financieras, las participaciones a estados y municipios,
y los estímulos fiscales cuyos efectos económicos se
materializan vía las erogaciones de los beneficiarios.
Gasto corriente. Erogación que realiza el sector públi-
co y que no tiene como contrapartida la creación de un
activo, sino que constituye un acto de consumo. Esto
es, los gastos que se destinan a la contratación de los
recursos humanos y a la compra de los bienes y ser-
vicios necesarios para el desarrollo propio de las fun-
ciones administrativas.
Gasto de capital. Es el total de las asignaciones desti-
nadas a la creación de bienes de capital y conserva-
ción de los ya existentes, a la adquisición de bienes
inmuebles y valores por parte del Gobierno federal, así
como los recursos transferidos a otros sectores para
los mismos fines que contribuyen a acrecentar y pre-
servar los activos físicos patrimoniales o financieros de
la nación.
Inversión pública (física). Erogaciones que se destinan
a la construcción o conservación de obra pública y a la
adquisición de bienes de capital para la misma. En el
caso del sector paraestatal se debe incluir la variación
de inventarios.
Con base en ello expresamos que: en el marco de
un sistema integrado que permite la captación, cus-
todia, manejo y aplicación de los recursos financie-
ros que demanda el Gobierno para generar las con-
diciones que posibiliten el desarrollo, en el capítulo
de la inversión y específicamente respecto a los
montos destinados para la construcción y manteni-
miento de la infraestructura, se observa que éstos
alcanzan porcentajes considerables, por lo cual el
gasto en infraestructura se convierte en un tema de
importancia significativa en los procesos de rendi-
ción de cuentas y fiscalización.
Tomamos como referente el Presupuesto de
Egresos de la Federación considerando de manera
agregada los rubros de Gasto Programable y No
Programable, y centramos el análisis en el Gasto
Programable dada su composición y por ser este ren-
glón, de acuerdo a la estructura del presupuesto y las
definiciones que utiliza el que, así sea grosso modo,
provee una idea cercana a la realidad. A falta de un
renglón específico que permita conocer con precisión
el gasto en obra pública o infraestructura, tomamos del
Gasto Programable las cifras del rubro Gastos de
Capital que de acuerdo a la definición oficial puede
considerarse, casi en su totalidad, como gasto en
infraestructura. Para el efecto, se han elegido los
nueve últimos ejercicios fiscales en el que se presen-
tan cifras que nos permitirán realizar algunos señala-
mientos al respecto.
44
Fiscalización y rendición de cuentas
Page 47
Como se puede observar en la tabla que antecede, para
el periodo seleccionado, el Gasto Programable represen-
tó en promedio 79 por ciento del total del presupuesto y el
Gasto de Capital promedió un 15 por ciento del Gasto
Programable. Aunque en términos absolutos se refleja
una tendencia ascendente en los Gastos de Capital, en
términos porcentuales se observa en ambos rubros un
comportamiento irregular, pues se presentan variaciones
ascendentes y descendentes a lo largo del periodo. Si se
considera la importancia que representa la generación de
infraestructura para impulsar el desarrollo de un país, las
cifras observadas y los porcentajes referidos al Gasto
Público, podemos inferir que no existe una posición defi-
nida ni el compromiso de atender en su justa dimensión el
reglón que nos ocupa.
Al respecto vale la pena señalar que en la formu-
lación del Presupuesto de Egresos de la Federación
para el Ejercicio Fiscal 2008, se presenta un apartado
en el que se expresan los Proyectos de Infraestructura
Productiva de Largo Plazo; sin embargo, ello no es
suficiente para identificar que los mismos compensa-
rán las carencias que se han señalado.
5. Rendición de cuentas y fiscalización
Independientemente del nivel, grado de certeza y perti-
nencia, así como la confiabilidad en las cifras mostradas,
es incuestionable que el monto de los recursos destinados
a la generación de infraestructura, aunque es insuficiente
para los requerimientos en la materia, en términos de su
incidencia en el presupuesto de egresos, resulta significa-
tivo. Por ambas razones, adquiere relevancia propugnar
por un manejo transparente y una revisión exhaustiva de
su aplicación, lo cual nos lleva a establecer el vínculo con
la rendición de cuentas y la fiscalización.
45
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 39-55
Tabla 1
Comportamiento del Presupuesto de Egresos de la Federación
(Cifras en millones de pesos)
Fuente: S.H.C.P. Presupuesto de Egresos de la Federación. 2000 a 2008
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Como ha indicado más de un estudioso del tema, la
rendición de cuentas y la fiscalización, si bien tienen
profundas raíces en la historia del Estado mexicano,
sus frutos no han sido los esperados. No es sino hasta
en el pasado reciente, cuando la dinámica social ha
llevado a un replanteamiento de los conceptos,
ampliándolos, actualizándolos y fortaleciéndolos, para
hacer de ellos medios e instrumentos que den mayor
certeza al ciudadano en su innegable derecho de tener
la información que le permita conocer el grado de efi-
ciencia con que se aplican los recursos invertidos para
la buena marcha del Estado.
La rendición de cuentas permite conocer la actuación
de los servidores públicos e implica la posibilidad de eva-
luarla y juzgar si ésta se realizó con transparencia y con
estricto apego a las disposiciones aplicables. Es la posi-
bilidad de saber que la vigilancia y control en el manejo y
utilización de los fondos públicos se hizo de manera
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Fiscalización y rendición de cuentas
Tabla 2
Proyectos de infraestructura productiva de largo plazo
(Pesos)
Fuente: S.H.C.P. Presupuesto de Egresos de la Federación 2008
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racional, honesta, rigurosa, puntual, transparente y con el
propósito de cumplir los compromisos contenidos en los
planes y programas gubernamentales.
La fiscalización constituye el proceso institucionaliza-
do que permite a las instancias competentes formular jui-
cios, expresados en informes formales con validez jurídi-
ca, respecto a los resultados obtenidos por la revisión de
la Cuenta Pública con la obligación de informar veraz,
oportuna y detalladamente de ello a la ciudadanía.
Para fines operativos, el órgano de fiscalización,
con el nombre asignado por el nivel de Gobierno
correspondiente, es la institución del Estado mexicano
en el que la sociedad deposita su confianza, en fun-
ción de las facultades que las leyes le confieren, para
vigilar que los recursos públicos sean administrados y
aplicados en partidas de gasto, obras de infraestructu-
ra y acciones autorizadas, concebidas en el marco
normativo aplicable. Esta característica le concede al
proceso de fiscalización y a la institución responsable
de llevarlo a cabo potestades invaluables para incidir
en la consolidación de la vida democrática.
Lo señalado se encausa en un proceso histórico de
la sociedad. Actualmente, se transita en las primeras eta-
pas, pero no deberá perderse la aspiración de alcanzar,
en el mediano plazo, el ejercicio de un proceso completo
que considera, como estadio superior, realizar la evalua-
ción integral del desempeño, tanto del servidor público
como de la entidad destinada para realizar las tareas que
la ley le asigna. Con ello se abonará el camino para que
la corrupción, la ineptitud, la impunidad y la ineficiencia,
entre otros defectos de nuestra Administración Pública,
se conviertan en cosa del pasado.
6. La auditoría como soporte de la fiscalización
En este orden de ideas, es lógico incorporar la aplica-
ción de la auditoría al proceso que concluye en la
materialización y utilización de la obra pública; sin
embargo, se requiere dilucidar algunas de las caracte-
rísticas que identifican a esta modalidad de la audito-
ría, tarea aún inconclusa en tanto que su aplicación ha
puesto de manifiesto carencias e insuficiencias de
carácter conceptual, metodológico, procesal, normati-
vo, operativo e instrumental que limitan, más que el
grado de certeza en los resultados obtenidos, la posi-
bilidad de sancionar conductas irregulares. A continua-
ción presentaré los aspectos relevantes de la auditoría
de obra, señalando los avances y ventajas que repre-
senta su utilización y los obstáculos a que se enfrenta
el auditor de la misma.
Se define a la auditoría de obra como aquélla que
tiene por objeto la obra material constituyente de infra-
estructura y cuya finalidad es determinar con base en
las normas, técnicas y procedimientos aplicables, el
nivel de cumplimiento de las características que pre-
senta la obra, concluida o durante una de sus etapas
de ejecución, respecto a las señaladas en el proyecto
que sustentó su aprobación, el apego al marco nor-
mativo aplicable, el grado de correspondencia entre el
costo de la obra y el gasto efectuado. Incluye una opi-
nión sobre los factores que sustentaron su pertinencia.
Aplicar el contenido de esta definición a la obra
pública implica valerse de una serie de conocimientos
adicionales a los que proporcionan las disciplinas de la
Ingeniería y la Arquitectura. La naturaleza de la obra
pública, cuando ésta es auditada, obliga a considerar
e incorporar, además, razones y motivaciones socia-
les, económicas, administrativas, jurídicas y financie-
ras, por citar las más relevantes. En consecuencia, si
bien la realización de auditoría de obra, designada
también como auditoría técnica, es competencia de los
profesionales de las disciplinas ya citadas, éstos
requieren de la formación adicional y especializada
enfocada a la obtención del conocimiento necesario
para realizar un trabajo eficiente.
Independientemente de lo anterior, las característi-
cas y el perfil de estos especialistas deben coincidir
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con lo que señalan distintos ordenamientos para quie-
nes se ostentan como ‘auditores’ y de la eventualidad
de apoyarse en otros especialistas para fundamentar
con objetividad, justicia, veracidad, imparcialidad y
equidad el informe de resultados y el dictamen que for-
mula como conclusión de su trabajo.
7. El contexto político administrativo
y el marco normativo
En el mismo marco de referencia que acota este tra-
bajo, se debe abordar otra de las condiciones relevan-
tes que constituyen aspectos centrales del tema. Me
refiero específicamente a la necesidad de considerar
la estructura político-administrativa de nuestro país.
Estar integrados política y socialmente como una
República Democrática, Representativa y Federal nos
obliga a resaltar por una parte, la división del poder
para ser ejercido por tres órganos identificados con las
designaciones de Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y
por otra, los tres distintos niveles de Gobierno, el fede-
ral, el estatal y el municipal, lo que conlleva a conside-
rar en la práctica la importancia del grado de eficiencia
del federalismo y de la democracia en todas sus
modalidades.
En este orden de ideas es imperativo resaltar que
el marco normativo vigente debe, en todo tiempo, res-
ponder a las necesidades generadas por estas carac-
terísticas del Estado mexicano. No obstante, el análi-
sis de los resultados de la tarea responsabilidad del
Poder Legislativo nos lleva a la conclusión de que no
se cumple; las inconsistencias, omisiones, obsoles-
cencia y, en no pocos casos, contradicciones que se
encuentran en el conjunto de documentos que inte-
gran la legislación aplicable, van adquiriendo la cate-
goría de impedimento para un verdadero desarrollo.
Como una consecuencia de ello, debemos consi-
derar que el proceso histórico de las instituciones cita-
das no ha tenido un desarrollo homogéneo y esto
generalmente se atribuye a un federalismo y a una
democracia deficientes, los cuales contribuyen a que
los desequilibrios y desigualdades del Estado mexica-
no se hayan acentuado y representen, para la proble-
mática que se pretende resolver, un esfuerzo de con-
cienciación y coordinación. Éste consiste en que la
forma democrática asumida como eje rector del tejido
social se materialice con estricto apego a los principios
que le dan valor, se fortalezca el reconocimiento de
que se trata de la vía idónea para mantener la cohe-
sión social y se incrementen las posibilidades de
alcanzar los objetivos que la población, como parte
constitutiva del Estado, se ha señalado.
Debido a la composición de este escenario, los
procesos de rendición de cuentas y la fiscalización no
manifiestan aún la eficiencia, homogeneidad e integra-
lidad que conceptualmente deben alcanzar. Es en el
nivel del Gobierno federal donde se observan los
mayores avances que contrastan con lo que se mani-
fiesta en el nivel de las entidades federativas, pues en
éstas se constata una significativa disparidad en el
desarrollo de los procesos, con ejemplos concretos
que fortalecen la valoración formulada. No existe en
todas ellas una Ley de Fiscalización ni el órgano fisca-
lizador correspondiente y en las que cuentan con ello,
se encuentran diferencias reveladoras.
A casi nueve años de haberse institucionalizado
los procesos de rendición de cuentas y fiscalización en
el país, vale la pena el acercamiento a algunos estu-
dios de cómo se han ido desarrollando éstos en las
entidades federativas. Como ejemplo cito el realizado
en forma colegiada por la Universidad de Guadalajara,
cuyos resultados dieron lugar a la elaboración y publi-
cación del libro Cuenta Pública en México. Evaluando
el laberinto legal de la fiscalización superior, en él se
tiene una visión clara de la problemática que se
enfrenta, en este caso, respecto del marco jurídico. En
la obra se exponen, mediante un análisis comparativo,
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Fiscalización y rendición de cuentas
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las diferencias entre los distintos marcos normativos
que sustentan el actuar de los órganos fiscalizadores
en las entidades del país y la pertinencia de homoge-
neizarlos.
La radiografía que presenta, así como las conclu-
siones y evaluaciones que contiene, muestran que se
requiere una gran coordinación de esfuerzos y una
enorme voluntad política para alcanzar niveles acepta-
bles de cumplimiento de los principios, normas y pro-
cedimientos que demanda el proceso, y el diseño y
construcción de los instrumentos adecuados.
En relación con los resultados obtenidos en el libro
y otros aspectos de los procesos que abordamos, son
relevantes los casos en que se evidencia el interés por
actualizarse en la materia. Son ejemplo de ello la pro-
mulgación de la Ley de Fiscalización, que incorpora
los principios fundamentales del proceso avalados por
organismos internacionales, así como la creación del
organismo fiscalizador correspondiente en diversas
entidades federativas.
De la misma manera que en el contexto macro se
manifiestan diferencias sustantivas, en lo referente a la
realización de auditoría a la obra pública se enfrentan
condiciones semejantes. Desde el punto de vista par-
ticularmente técnico, que conlleva a constreñir el con-
texto en que actúa el auditor, la revisión de una obra
para determinar el grado de congruencia entre lo pro-
yectado y lo realizado es relativamente llano.
Los avances tecnológicos permiten determinar con
una consistencia aceptable el grado de congruencia
mencionado, aunque esto implique costos elevados en
algunos casos. ¿En qué estriban entonces los proble-
mas? Una primera respuesta es que la realización de
auditoría a la obra pública no es una actividad –como
equivocadamente se concibe– exclusiva o preponde-
rantemente “técnica”. Para contestar y tener una idea
más cercana de los elementos sustantivos que la
estructuran, tendremos que señalar algunas condicio-
nantes que constituyen obstáculos y a las que sólo el
desarrollo y perfeccionamiento del proceso de fiscali-
zación, con todo lo que ello implica, proporcionarán el
instrumental requerido. Nada mejor que ejemplificar
con base en experiencias conocidas.
8. Un caso típico de ineficiencia
y eficacia en obra pública
Si entendemos la eficiencia como la obtención de un
resultado deseado al menor costo posible y la eficacia
como la obtención de un resultado deseado sin impor-
tar el costo de ello, el caso más cercano a nosotros,
que ejemplifica esta aseveración así como el valor de
la fiscalización y la auditoría a la obra pública, es la
construcción de la Planta Nucleoeléctrica de Laguna
Verde, la cual desde el punto de vista técnico es, no
obstante las protestas y debates generados por el
hecho, una muestra de la calidad y eficacia de la inge-
niería mexicana. Técnicamente, dieciocho años des-
pués de su puesta en operación, la planta mantiene la
eficiencia proyectada y ha ampliado su capacidad en
tiempos recientes, pero también es una muestra de
ineficiencia en grado superlativo.
No obstante la validez tanto de las razones que
motivaron su construcción como los cuestionamientos
contra ella, el proceso desarrollado es uno de los
mejores ejemplos de la falta de planeación, presu-
puestación y programación de las acciones, así como
de la impunidad, la corrupción y el dispendio de recur-
sos por falta de controles. El caso ilustra la importan-
cia y complejidad de la práctica de auditoría de obra y
la necesidad de perfeccionarla en función de lo que
demanda el proceso de fiscalización.
Se concibió y se planeó el proyecto en el año 1972
considerando que se requeriría de un plazo de cinco
años para su materialización. Sin embargo, la cons-
trucción de la primera de sus dos unidades se inició el
1º de octubre de 1976 y la segunda, a mediados de
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1977; es decir, la etapa de planeación abarcó un perio-
do mayor a cuatro años, más del 80% del tiempo total
estimado inicialmente para su construcción. La prime-
ra unidad entró en operación el 14 de agosto de 1990
y la segunda, el 12 de abril de 1995. En total, el pro-
ceso de construcción requirió de un lapso de diecinue-
ve años; conjugando ambas etapas, planeación y
construcción, se obtiene un periodo de veintitrés años.
El tiempo concebido originalmente casi se quintuplicó.
Respecto a su costo y presupuestación, no se
pudo obtener con certeza la información; no obstante,
fuentes indirectas refieren que el incremento entre el
costo originalmente presupuestado y el resultante a la
puesta en operación oscila entre cuatro y cinco veces.
Las críticas formuladas sobre las condiciones que pri-
varon durante todo el proceso, entre ellas el peligro
que representaba para la región, tuvieron como única
respuesta la indicación del entonces presidente,
Carlos Salinas de Gortari, de realizar una auditoría
para determinar si debía ponerse a trabajar de lleno, o
bien, clausurar la planta, pero sólo respecto a si cons-
tituía o no un riesgo.
Sobre esta acción, Greenpeace en su momento
comentó: “...Salinas escogió para hacer la auditoría a
Manuel López Rodríguez, cuya imparcialidad estaba
comprometida por tres factores: era un promotor de la
energía nuclear en España; era amigo de Juan
Eibenshuzt, quien era el padre de la planta, y tenía
relaciones con Hidroeléctrica Española, S. A., uno de
los contratistas de Laguna Verde...”. El resultado,
como es de suponerse, fue que la planta era segura.
El informe de la organización ecologista concluyó que
“...habían presionado a Salinas, pero no pudieron obli-
garlo a hacer una (auditoría) honesta...”.
El caso ilustra en forma contundente la forma en
que se manejaban los fondos públicos en este y otros
renglones de la Administración Pública, ante la falta de
disposiciones legales que de manera explícita, a tra-
vés de instituciones especializadas, atendieran el pro-
blema. La institucionalización, desarrollo y eficiente
control de los procesos de rendición de cuentas y fis-
calización obligarán a actuar con transparencia y
honestidad so pena de enfrentarse a la aplicación de
las sanciones que la ley debe prever. Los daños gene-
rados a la Hacienda Pública y al proceso de desarrollo
por la carencia de este instrumental, han sido incalcu-
lables.
Es correcta la percepción de que lo sucedido en
los niveles estatal y municipal es un reflejo del aconte-
cer en el nivel federal; por ello, en una visión de con-
junto se concluye que la falta de controles para el
correcto manejo de los fondos públicos y el abuso del
poder dieron como resultado graves crisis económi-
cas, cuya consecuencia más evidente y lacerante son
los niveles de pobreza en que se encuentra más del 50
por ciento de la población de nuestro país. Esta situa-
ción, acentuada por las demandas sociales, obligó a
los detentadores del poder a modificar estructuras e
instituciones con el propósito, por lo menos en el dis-
curso, de revertir la tendencia que se observa en la
dinámica social.
Retomando el tema central que nos ocupa y, como
ya se expresó, en el nivel federal, la realización de obra
pública, desde el punto de vista técnico, ha tenido reco-
nocimiento y asombro en algunos rubros, pero en otros
ha sido uno de los puntos más señalados como fuente
de corrupción a través de la cual se ha cometido parte
de los grandes despojos a la riqueza del país.
El dique para contener costumbres viciadas
–nunca será reiterativo mencionarlo- lo constituyen la
rendición de cuentas y la fiscalización, procesos que,
con rumbos definidos para alcanzar su crecimiento y
consolidación, aún están incompletos. Para concluir la
tarea, se demanda la participación de todos aquellos
interesados en generar el conocimiento que se requie-
re para darles solidez y certeza.
Es en los niveles estatal y municipal donde la audi-
toría a la obra pública constituye una tarea que requie-
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Fiscalización y rendición de cuentas
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re esfuerzo y celeridad. Una primera respuesta lógica
a ello sería que existiendo sistemas, normas y proce-
dimientos que han probado su eficacia en el nivel fede-
ral, su aplicación en los otros dos niveles de Gobierno
sería la medida más práctica. Sin embargo, esto no es
posible por diversos factores, algunos de los cuales
señalaremos así sea sólo de manera enunciativa, ade-
más de los ya mencionados.
9. La aplicación de la técnica
Como toda auditoría, la aplicada a la obra pública se
estructura en etapas que se integran por funciones o
actividades comunes. Como toda técnica utilizada en
el marco de una organización, para su ejercicio se
requiere identificar la normatividad aplicable en su
contexto, adoptar o diseñar una clasificación de las
obras, establecer o diseñar procedimientos, definir cri-
terios, así como formular planes y programas que
especifiquen objetivos y tiempos para alcanzar resul-
tados, además de contar con el personal calificado
para aplicarla.
De similar importancia es tener a disposición del
auditor los elementos fundamentales que permiten lle-
var a cabo la comparación o contrastación de los
resultados obtenidos a través de la contrastación con
los fijados en los planes y programas citados. En el
caso de la obra pública, estos elementos son: la ‘obra
material’, ejecutada o en proceso; el ‘proyecto ejecuti-
vo’,y el ‘expediente técnico’. La ausencia o deficiencia
en la formulación, integración y realización de los dos
últimos elementos son las causas que generan los pri-
meros y principales problemas para llevar a cabo un
buen proceso de auditoría a la obra. Se requiere tener
a disposición la obra material, pues siendo ésta el
objeto de la auditoría, su revisión y examen son accio-
nes que permiten obtener información fundamental e
indispensable para el objetivo sustantivo de la misma.
Cito algunos elementos o factores relevantes que
deben ser atendidos: ubicación; dimensiones; materia-
les utilizados; técnicas constructivas aplicadas; calidad
de los trabajos realizados; etapa del proceso construc-
tivo en que se encuentre; en una obra concluida, si
está o no operando, etcétera. La información obtenida
debe registrarse en el sistema diseñado para el efec-
to, y se procurará que un representante o el responsa-
ble de la obra esté presente durante la revisión y sus-
criba la validez de la información obtenida.
En forma abreviada, el proyecto ejecutivo es el
documento que detalla, organiza y sustenta los resul-
tados de la planeación y programación de las acciones
que deben realizarse para producir la obra y su impor-
tancia es vital. El documento es el equivalente a los
sistemas de contabilidad y registro que requiere el
auditor financiero para llevar a cabo su cometido.
La correcta elaboración del proyecto ejecutivo
comprende un conjunto de información integrada en
apartados, entre los que destacan y son imprescindi-
bles los siguientes: estudio socioeconómico; proyecto
arquitectónico o de Ingeniería; especificaciones técni-
cas y estudios especiales; presupuesto que determine
el costo estimado a partir del Catálogo de Conceptos,
números generadores y precios unitarios; ‘tramitolo-
gía’ requerida por la normatividad aplicable para su
observancia y los documentos probatorios, y progra-
mas de Obra y Financiero. En todos los casos se
requiere de la identificación del o los responsables de
su elaboración, los cuales deben acreditar su compe-
tencia profesional.
Finalmente, el expediente técnico es el agregado
documental, gráfico o de otra naturaleza que sustenta
las acciones realizadas a partir de la aprobación del
proyecto ejecutivo hasta la conclusión y entrega o
puesta en operación de la obra. No obstante que
forma parte del expediente técnico, se debe resaltar la
importancia de la bitácora de obra, en tanto que cons-
tituye el instrumento de registro y control de las accio-
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nes realizadas durante el proceso constructivo,
mediante la inscripción de cambios en las condiciones
de trabajo imposibles de controlar o complejos de pre-
ver y al cual generalmente se le concede eficacia pro-
batoria y validez legal.
10. La escala de la obra
Desde el punto de vista de los profesionales idóneos y
responsables de la realización de las obras, uno de los
factores fundamentales es la escala de las mismas, lo
cual influye y condiciona la complejidad o simplicidad
de éstas y consecuentemente la realización de la audi-
toría en una relación directa. Es un hecho que a mayor
escala, mayor complejidad para la construcción y para
la realización de la auditoría.
De igual manera en el contexto político administrati-
vo, la escala de la obra guarda un grado de relación
directa con el nivel de Gobierno que la realiza; así,
vemos que la construcción de las obras de gran escala
generalmente está a cargo de la administración federal.
En el caso de la mayoría de obras de mediana escala y
algunas de gran escala, su construcción es abordada
por el Gobierno estatal y, finalmente, algunas obras de
mediana escala y la gran mayoría de las pequeñas las
realiza el Gobierno de nivel municipal.
Actualmente, las modificaciones realizadas
para hacer efectivo el federalismo tienen como pro-
pósito, a través de la suscripción de convenios de
coordinación, que algunas obras de relevancia,
promovidas por los Gobiernos municipales se efec-
túen mediante la conjugación de recursos financie-
ros de los tres niveles de Gobierno.
Respecto a lo señalado, la experiencia ha demostra-
do que en cuanto a la obra pública realizada por el nivel
del Gobierno federal, en la mayoría de los casos se cum-
ple con la formulación de proyectos ejecutivos.
Asimismo, respecto al desarrollo del proceso de audito-
ría, se cuenta con manuales de procedimientos y demás
elementos requeridos para llevarlo a cabo; similar condi-
ción presenta la integración del expediente técnico.
En el nivel estatal y más acentuadamente en el
municipal no se observa, el cumplimiento de estos
requerimientos, salvo contadas excepciones. Resulta
común la presentación de proyectos ejecutivos incom-
pletos; presupuestos inconsistentes y con ostensibles
faltas de rigor en su elaboración, y expedientes técni-
cos integrados en forma aleatoria. En resumen, las
condiciones de los elementos fundamentales para rea-
lizar la auditoría no permiten llevarla a cabo con el
rigor que la técnica demanda.
Lo expresado lleva a percibir una contradicción.
Por una parte sostenemos que a mayor escala, mayo-
res son los obstáculos que se presentan en la realiza-
ción de la auditoría; sin embargo, para ello se cuenta
con el instrumental necesario, lo cual no sucede en las
obras de mediana y pequeña escala. ¿Cuál es la
causa? La experiencia ha demostrado que el problema
tiene su origen en la aún corta vida de la instauración
del proceso de fiscalización y de la más breve existen-
cia de la realización de auditoría a la obra pública en
los niveles de Gobierno estatal y municipal.
Lo anterior se completa con una falta de con-
gruencia entre la escala de la obra y la estructura orga-
nizacional de la dependencia responsable del proceso
constructivo, deficiencias en la calificación del perso-
nal que las integra y una lenta apreciación, aceptación
y adaptación de nuevos procesos desarrollados en los
ámbitos de la Administración Pública, obstáculos que
deben ser superados.
Todo ello implica los primeros y mayores impedi-
mentos para la realización de la auditoría de obra y, en
consecuencia, la obstaculización del proceso de fisca-
lización, cuyos efectos se traducen generalmente en
daños al patrimonio y la Hacienda Pública. Sólo en
tiempos recientes se han logrado algunos avances en
la conjugación de la auditoría de obra y la fiscalización.
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Fiscalización y rendición de cuentas
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Lo anterior es la razón por la cual, anteriormente,
resultaban mínimas las consecuencias generadas
cuando, en una contrastación entre el corolario de la
auditoría (si ésta era realizada) y lo expresado en el
proyecto ejecutivo, se encontraban grandes diferen-
cias, tanto en el resultado material como en lo referen-
te al costo de la obra. Esto es un aspecto que empie-
za a ser atendido dada la promulgación de la Ley de
Fiscalización y la institucionalización de la Auditoría
Superior de la Federación, así como sus similares en
las entidades federativas.
La existencia de esos organismos pretende termi-
nar con prácticas de ineficiencia, corrupción y dispen-
dio de los fondos públicos en la generación de infraes-
tructura y construcción de obra pública, así como de la
impunidad del servidor responsable del manejo y apli-
cación de los fondos citados. El caso de la Planta
Nucleoeléctrica de Laguna Verde, ya expuesto, es un
ejemplo contundente.
11. Algunos problemas por resolver
Consideramos que lo expuesto hasta aquí permite
apreciar los principales problemas que quedan por
resolver para hacer de la auditoría de obra una prácti-
ca que contribuya eficazmente a desahogar el proce-
so de fiscalización y ponderar en su justa dimensión la
rendición de cuentas. Ambas acciones tendrán como
consecuencia el mejor control de los recursos públicos
en la generación de la infraestructura que demanda el
desarrollo del país. A continuación, algunos de los pro-
blemas que deben atenderse:
1. Se debe estructurar una metodología unificada
para la auditoría a la obra pública.
2. Es necesario contar con una tipificación y clasi-
ficación de la obra pública, en función de la
escala de la misma, el nivel de Gobierno que la
realiza y lo que las técnicas de Ingeniería y
Arquitectura aplicable señalan.
3. Formular, sistematizar, estructurar y validar nor-
mas generales y procedimientos.
4. Satisfacer la demanda de criterios generales
para unificar la toma de decisiones del auditor
respecto a la clasificación o tipificación de la
irregularidad detectada.
5. Es urgente satisfacer la demanda de profesio-
nales que la actividad genera y procurar el reco-
nocimiento jurídico de la figura del auditor de
obra.
6. Las dependencias responsables de la realiza-
ción de obra pública deben ser objeto de modi-
ficaciones estructurales que les permitan actuar
con eficiencia y eficacia.
12. El problema principal
Desde mi personal punto de vista y apoyado en la
experiencia generada por la práctica de la auditoría a
la obra pública, considero necesario justipreciar y redi-
mensionar el contexto en el que se circunscribe su
realización, además de llenar los espacios procesales
en que se apoya la autoridad para fundamentar razo-
nada, técnica y jurídicamente el incumplimiento de la
normatividad y las disposiciones contenidas en la
legislación aplicable que, entre otras cosas y en
muchos casos, impiden sancionar la irregularidad o el
ilícito detectado, pero no tipificado o que es imposible
de ser enmarcado, con base en los códigos que
actualmente se aplican.
En este orden de ideas considero pertinente la
conjugación de conocimientos, esfuerzos y experien-
cias para analizar y determinar el peso de las relacio-
nes, la pertinencia de conservarlos o modificarlos y la
relevancia de diversos elementos, factores y agentes
que agrupados en función de características comunes
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ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 39-55
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y dotados de suficiencia justifican una propuesta que
juzgo viable y necesaria para colaborar en la cons-
trucción del andamiaje que demandan la rendición de
cuentas y la fiscalización, en lo que corresponde a la
auditoría a la obra pública. Los grupos a los que hago
referencia y sus elementos constitutivos se enuncian a
continuación:
Las condiciones actuantes como: un sistema y un
modelo económico que no parecen propicios para
obtener ventajas del proceso de globalización; un teji-
do social afectado por una tendencia a la polarización
y pérdida de cohesión; una dinámica política que
demanda el fortalecimiento de la democracia y la prác-
tica de un verdadero federalismo; y un crecimiento de
las desigualdades sociales que coloca a más de la
mitad de la población en niveles de pobreza.
Los factores relevantes, entre los que destacan: una
sociedad organizada para satisfacer necesidades
individuales y colectivas; un marco jurídico y norma-
tivo al que deben sujetarse las acciones de la socie-
dad; un ámbito geográfico claramente identificado y
delimitado; una institución responsable de dirigir las
acciones en función de objetivos comunes; los recur-
sos financieros de los que dispone o que genera la
sociedad; una institución que evalúa la gestión públi-
ca en función del manejo de los recursos; un conoci-
miento estructurado sistemáticamente para la solu-
ción de problemas, y las obras como resultados
materiales de la relación entre sociedad y órgano de
gobierno.
Los principales actores que participan en los proce-
sos, entre los que se identifican: los diversos grupos
sociales con representatividad; el órgano de
Gobierno y las demás instituciones del Estado mexi-
cano; los agentes económicos cuya actividad con-
templa, entre otras, la realización de las obras; los
profesionales facultados para realizar las obras; y la
institución responsable de evaluar la gestión del
Gobierno para la cual la auditoría constituye un ele-
mento fundamental.
13. Una propuesta
La importancia de dichos actores y el rol que juegan en
los procesos en torno a los cuales se formula este tra-
bajo están fuera de discusión; en consecuencia se
debe procurar el reconocimiento de una nueva esfera
de competencia en la que, al igual que las cuestiones
electorales y agrarias, por citar las más conocidas, se
tipifiquen delitos generados por la desviación de las
conductas del servidor público en el ejercicio de una
función que se sustenta en una nueva figura genérica,
la gestión financiera. Nuestra Constitución Política
hace referencia al término y por lo tanto le da recono-
cimiento; en el quinto párrafo de la fracción IV del artí-
culo 64, y a la letra dice: “La revisión de la Cuenta
Pública tendrá por objeto conocer los resultados de la
gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los
criterios señalados por el Presupuesto y el cumpli-
miento de los objetivos contenidos en los programas.”
Una definición formal del término, en el contexto
de la Administración Pública y con validez jurídica, la
encontramos en la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación; en el Título Primero, correspondiente a las
Disposiciones Generales, se asienta en el artículo 2
fracción VII lo siguiente:
Gestión financiera: La actividad de los Poderes de la
Unión y de los entes públicos federales, respecto de
la administración, manejo, custodia y aplicación de
los ingresos, egresos, fondos y en general, de los
recursos públicos que éstos utilicen para la ejecución
de los objetivos contenidos en los programas federa-
les aprobados, en el periodo que corresponde a una
Cuenta Pública, sujeta a la revisión posterior de la
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Cámara, a través de la Auditoría Superior de la
Federación, a fin de verificar que dicha gestión se
ajusta a las disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas aplicables, así como el cumplimiento
de los programas señalados.
En lo tocante a la realización de obra pública, la expe-
riencia ha demostrado que no obstante la realización
de auditorías cuyos resultados arrojan irregularidades
que derivan en ‘observaciones’, el tratamiento de las
mismas, con base en las faltas o ilícitos tipificados por
los códigos Administrativo y Penal, en la mayoría de
las veces no guarda proporción, en beneficio del
infractor, con la falta cometida dejando en estado de
indefensión al ciudadano, que es el perjudicado por los
daños causados a la Hacienda Pública.
Se requiere, a partir del reconocimiento de esta
nueva esfera de competencia, formular el código que
tipifique, clasifique y defina los “delitos cometidos en el
ejercicio de la gestión financiera”; identificar los ele-
mentos que los constituyen; estructurar los aspectos
procesales; y crear como parte del Poder Judicial la
instancia facultada para aplicar las disposiciones que
la ley señale.
La viabilidad de la propuesta demanda un esfuer-
zo superior; una modificación de las condiciones
actuantes y una conjugación de voluntades de factores
y actores. La tarea no es imposible de realizar y a su
conclusión, se contaría con los instrumentos necesa-
rios para fincar las responsabilidades de derivan del
ejercicio de atribuciones que contravienen la ley y la
tipificación de delitos en códigos específicos, que con
equidad y justicia determinen las sanciones que deben
aplicarse, considerando que ello se hace en defensa
de los intereses de la sociedad.
REFERENCIAS
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de Innovaciones Exitosas en Organizaciones
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55
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 39-55
Page 59
RESUMEN
En este trabajo se presentan algunas reflexiones de la
autora acerca de la importancia de la evaluación y su rela-
ción con la calidad y el proceso administrativo particular-
mente con la planeación y el control. A través de la res-
puesta a diversos cuestionamientos como: ¿Qué es eva-
luación? ¿Qué es lo que se evalúa? ¿Cómo se evalúa?
¿Quién debe evaluar? Se fundamenta la importancia del
concepto así como la correspondencia que tiene con la
calidad y la administración. Con fundamento en las refle-
xiones y el análisis de los conceptos descritos en el docu-
mento, la autora presenta un esquema del proceso de
evaluación propuesto para las organizaciones en general.
Abstract
In this paper the author presents some reflections about
the importance of evaluation and its relation to the qua-
lity and management process particularly with the plan-
ning and control. Through the response to various ques-
tions like: What is evaluation? What is evaluated? How
do you assess? Who should evaluate? It argues for the
importance of the concept and the correspondence you
have with the quality and management. Based on the
reflections and analysis of the concepts described en the
document, the author presents an outline of the propo-
sed evaluation process for organizations en general.
Introducción
La práctica del mejoramiento de las actividades del hom-
bre se remonta a épocas anteriores al nacimiento de
Cristo, tiempos en los que se castigaba a los responsa-
bles de realizar obras o productos de mala calidad. Los
fenicios, por ejemplo, utilizaban un programa de acción
correctiva para asegurar la calidad con el objeto de elimi-
nar la repetición de errores; los inspectores, simplemente
cortaban la mano de la persona responsable de la calidad
insatisfactoria (Espinoza, 2004: 1).
Durante la Edad Media, la importancia de productos
de calidad aseguraba la reputación de los mercaderes
(de la seda o porcelana china, por ejemplo), y por tanto,
la percepción de mejores ingresos. Sin embargo, la res-
57
La evaluación en la planeación
y control. Importancia y relaciones
Teresa García López*
* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios
Superiores de las Ciencias Administrativas. Universidad
Veracruzana.
Page 60
ponsabilidad de la verificación del producto era del
artesano. Con el advenimiento de la era industrial, la
producción masiva orientó la revisión hacia el mejora-
miento de los procesos productivos (más que al pro-
ducto) de acuerdo con estándares establecidos pre-
viamente por los productores, de tal forma que el pro-
ducto simplemente se aceptaba o rechazaba, some-
tiendo estos últimos a un reproceso o eliminación. La
calidad, en este caso, se asociaba a la cadena de pro-
ducción y a la corrección de errores después de haber-
los cometido; compitiendo en la mayoría de los casos
con otras prioridades empresariales y sin poner aten-
ción en el bienestar de la fuerza que los generaba o la
de los consumidores o usuarios (Ganser, 2003: 4).
En la década de 1950 tiene lugar el desarrollo y apli-
cación de técnicas estadísticas para disminuir los costos
de inspección. Con este enfoque estadístico, se logró
extender el concepto de calidad a todo el proceso de pro-
ducción, lográndose mejoras significativas en términos de
calidad, reducción de costos y de productividad. Las ven-
tajas que ofrecía el control estadístico permitieron ampliar
su aplicación a otras áreas de la organización; sin embar-
go, se advirtió que si bien este método mejoraba sustan-
cialmente los resultados de la empresa, era insuficiente
para enfrentar la creciente competitividad.
En la actualidad, la globalización ha dado lugar a
mercados cada vez más agresivos y competitivos
desde el punto de vista comercial, en donde los con-
sumidores y usuarios son el referente que determina la
calidad, lo que obliga a los empresarios a generar y
vender mejores productos que los ofrecidos por com-
petidores nacionales e internacionales. Esta situación
ha dado lugar a la definición, formalización y adopción
de nuevos conceptos como los de calidad total y exce-
lencia, diferentes a los que anteriormente prevalecían.
Los conceptos ahora aceptados consideran desde el
diseño hasta la entrega del producto al consumidor
final, lo que implica una nueva filosofía empresarial de
trabajo, que incide tanto en las acciones de manufac-
tura, como en las administrativas y comerciales, así
como en el servicio y la postventa.
En el ámbito administrativo, particularmente en las
funciones de control y planeación, la evaluación es un
medio fundamental para conocer la relevancia social
de los objetivos planteados, su grado de avance, así
como la eficacia, impacto y eficiencia de las acciones
realizadas. De ahí que la información resultante del
proceso evaluativo constituya una de las bases para
establecer los lineamientos, las políticas y las estrate-
gias que orienten la evolución de las organizaciones
(Cano, 2001: 109).
En este documento interesa presentar algunas
consideraciones acerca del concepto de evaluación,
se destaca su relación con la calidad y la administra-
ción, concentrando la atención en tratar de responder
a interrogantes como: ¿Qué es evaluación? ¿Por qué
es importante? ¿Qué es lo que se evalúa? ¿Cómo se
evalúa? ¿Quién debe evaluar? ¿Cuál es su relación
con la calidad? ¿Y con la administración?
1. El concepto de evaluación
La idea que comúnmente se tiene acerca de la eva-
luación es que constituye una actividad reservada sólo
para expertos y que consiste en valorar algo de acuer-
do a determinados estándares. En cierto modo, la eva-
luación constituye un hecho consciente de hacer apre-
ciaciones acerca del estado de cosas que guarda el
desarrollo o desempeño de personas o de actividades,
de acuerdo a la experiencia o en concordancia con la
interpretación de ciertas medidas o parámetros.
Con la finalidad de introducirse al tema, a conti-
nuación, se presentan algunos conceptos de evalua-
ción propuestos por diversos estudiosos del tema:
La evaluación es un estudio sistemático planificado,
dirigido y realizado con el fin de ayudar a un grupo de
clientes a juzgar y/o perfeccionar el valor y/o mérito
de algún objeto (Stufflebeam, 1987: 67).
58
La evaluación en la planeación y control
Page 61
La evaluación es un componente estructural de cada
proyecto, de cada programa, de cada acción que
emprendemos. La evaluación es en los proyectos lo
que el color es en las cosas que lo contienen
(Guzmán, 1991: 19).
Se puede definir a la evaluación como el proceso sis-
temático de recolección y análisis de la información,
destinado a describir la realidad y emitir juicios de
valor sobre su adecuación a un patrón o criterio de
referencia establecido como base para la toma de
decisiones (Colomba, 2002: 2).
Evaluar es Conocer con la intención de mejorar.
Conocer los hechos y los factores que los condicio-
nan. Conocer de manera sistemática. El autor
(López, 2002: 21-22) destaca al conocimiento como
apoyo básico para el desarrollo conceptual de la eva-
luación, y subraya:
El conocimiento es recurso esencial para los pla-
nes de mejora.
El conocimiento debe ser resultado de un siste-
mático análisis de la realidad, más allá de una subje-
tiva y personal percepciónDe acuerdo con Medina
(citado en Cardona, 1994: 20), la evaluación es la
actividad reflexiva que nos permite conocer la calidad
de los procesos y los logros alcanzados en el desa-
rrollo del proyecto. Es una valoración sistemática que
facilita el conocimiento minucioso de los procesos
aplicados y fundamentalmente las decisiones futuras
de cambio que nos proponemos llevar a cabo.
La evaluación es el proceso mediante el cual se emite
una serie de juicios sobre la base de cierta informa-
ción recibida; la medición es el proceso que propor-
ciona tal información... y que podríamos ubicarla en
un lugar subordinado y como sirviendo a los propósi-
tos de la evaluación. (Hanitchack, 1971: 27).
La evaluación es un proceso integral que permite
valorar los resultados obtenidos en términos de los
objetivos establecidos, acorde con los recursos utili-
zados y las condiciones existentes. Esto implica la
obtención de información que permitan la elaboración
de juicios válidos acerca del alcance de determinado
objetivo, de la eficiencia de un método, etcétera. Para
la obtención de esa información la evaluación utiliza
la medición, la cual garantiza datos más válidos y
confiables en los cuales fundamentar los juicios.
(Cano, 2001: 102).
En las referencias antes señaladas, se menciona rei-
terativamente la relación de la evaluación con la medi-
ción, por lo que es conveniente aclarar las diferencias
existentes entre cada uno de estos dos conceptos.
Cardona (1994: 75) señala que medir es fundamen-
talmente la acción de comparar una magnitud con su
unidad, proporciona una información que habrá de
enjuiciarse (valorarse) en función de un/os criterio/s.
Morales (citado en Cano, 2001: 101) expresa que la
medición es la expresión objetiva y cuantitativa de un
rasgo y sólo se transforma en elemento de evalua-
ción en cuanto se le relaciona con otras mediciones
del sujeto y se le valora como una totalidad.
La medición es sólo “un dato” que se comprende en
función de un contexto que es la situación humana de
cada alumno, el nivel del grupo, el tipo de institución,
el ámbito socio-económico de la comunidad a la que
pertenece la escuela, etcétera. (Cano, 2001: 102).
Cardona Andujar (1994: 57) señala que la medida es
un elemento imprescindible para la evaluación y pre-
senta en su escrito las diferencias entre evaluación y
medición las cuales se muestran en la tabla 1.
Se puede decir entonces que la evaluación es mucho
más amplia en su concepto que la medición. Es más
compleja, debido a que supone la interrelación de
diversos factores, entre los cuales se encuentra la
medida misma, la cual por si sola no quiere decir nada,
para que tenga verdadero sentido hay que interpretar-
la, y en esta interpretación es en lo que consiste una
parte importante de la evaluación y del valor agregado
a la medida.
59
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 57-76
Page 62
Evaluar por tanto, no es lo mismo que medir, es inter-
pretar la medida pero para interpretarla se requiere de
objetividad como una característica necesaria a fin de
reducir la subjetividad que puede ser generada por el
juicio humano. Las diversas posibilidades de decisión a
las que se enfrentan los actores de la evaluación, deben
juzgarse en función de algunos aspectos básicos, y en
cualquier problema de decisión (o de grupos de deci-
siones similares) es importante emplear la misma base
para todas o especificar claramente cuando se variarán.
De aquí, la importancia de establecer desde un princi-
pio, criterios o normas para la evaluación.
Clifton Chadwick (citado en Cano, 2001: 104)
sugiere cuatro posibles bases de comparación:
La comparación con hechos o con desempeño previo
en la que el progreso de una persona, programa o
componente se compara con su propio desempeño en
un momento anterior. En esta comparación están
implícitas preguntas tales como: ¿cuán competentes
fuimos el año pasado?, ¿qué logró este programa el
mes pasado?, ¿cómo se compara el desempeño de
hoy con el de ayer?
La comparación con otras entidades similares propone
que el progreso de una persona, programa o compo-
nente comparado con el progreso de otras entidades u
organismos de características similares. En esta com-
paración están implícitas interrogantes como: ¿este
programa es mejor que aquél?, ¿cuál de estos progra-
mas es el más eficaz en función de costos?, ¿cuál de
estos alumnos rindió la mejor prueba?
La comparación con objetivos establecidos plantea
que el progreso de personas, programas, componen-
tes, etcétera, se compara con objetivos que han sido
previamente establecidos. En esta clase de compara-
ción están implícitos cuestionamientos tales como:
¿Qué resultados está dando el programa en función
de sus objetivos? ¿Este programa de mejoramiento
cumple sus propósitos? ¿El alumno logró el criterio
preestablecido?
La comparación con una situación ideal formula que el
progreso de la persona, componente, programa, etcé-
tera, se compara con el ideal dado o el caso hipotéti-
co. En esta clase de comparación están implícitas pre-
guntas como: ¿Es este programa realmente ideal?,
¿Alcanza esta institución educativa los ideales esta-
blecidos para la acreditación?, ¿Estamos realmente
actuando de acuerdo con nuestros ideales?
60
La evaluación en la planeación y control
Tabla 1. Diferencias entre evaluación y medición
MEDICIÓN EVALUACIÓN
Es un juicio de valor absoluto. Es un juicio de valor relativo.
Es un momento estanco, no procesual. Equivale a un proceder dinámico.
Esta subsumida en la evaluación. Subsume la medición, teniendo más extensión.
La medición no implica evaluación. Evaluar implica entre otras cosas medir.
Constituye solo un medio para valorar. La evaluación es la misma valoración.
Es simplemente una obtención de datos. Compara datos con unos resultados previstos.
FUENTE: Tomado de Cardona Andújar, José (1994: 57).
Page 63
Es importante subrayar que la base de comparación
debe aclararse y definirse por los involucrados al inicio
del proceso evaluatorio y debe manifestarse por escri-
to en el informe de la evaluación.
En la figura 1, se muestran las relaciones del con-
cepto de evaluación; se inicia su descripción con la
identificación del proceso que integra como primera
premisa la obtención de información a través de la cual
se formulan juicios que permiten tomar decisiones.
Estas decisiones, generalmente tienen la finalidad de
mejorar, ajustar, reformular o replantear el objeto o
sujeto de la evaluación. Describe los elementos más
representativos del proceso de evaluación, al que, sin
embargo, la autora de este trabajo agregaría algunas
consideraciones relevantes al mismo:
1. Debe ser un estudio sistemático
2. Debe ser un estudio planificado.
3. Debe ser un estudio permanente, por lo que
requiere retroalimentación.
4. Su finalidad es mejorar.
5. Su importancia se encuentra implícita para cual-
quier proyecto.
6. El conocimiento es la base del proceso.
61
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 57-76
FUENTE: Santiago Castillo. Curso: Evaluación Educativa y Promoción Escolar. Xalapa, Veracruz, México. Mayo 1995. Tomado de:
Cano (2001: 105).
Page 64
7. Involucra decisiones futuras de cambio.
8. La importancia del liderazgo para el éxito del
proceso.
9. La participación de los involucrados o interesa-
dos.
10. El seguimiento de las propuestas generadas en
el proceso deben ser consideradas como parte de él.
2. Evaluación y calidad
Tiana Ferrer (1997: 6) señala que la evaluación puede
tener varias aportaciones destacadas:
a) Sensibilizar a una comunidad acerca de la exis-
tencia de determinados problemas o de las caracterís-
ticas que los mismos presentan en un momento dado.
b) Movilizar la conciencia social en torno a ciertos
asuntos de interés general.
c) Poner de manifiesto la ineficacia de ciertas prác-
ticas o enfoques por más extendidas y arraigadas que
se encuentren.
d) Arrojar luz acerca del impacto real de determi-
nadas actuaciones o políticas más allá de la propa-
ganda difundida sobre las mismas.
e) Obtener información para mejorar el desempe-
ño y la productividad, ya que una evaluación que no
concluya tomando cuerpo en propuestas de mejora,
con su correspondiente proceso de seguimiento de las
mismas, se convierte simplemente en un ejercicio
burocrático y estéril.
Por su parte, la calidad es principalmente una filosofía,
una forma de trabajar y una metodología para lograr
mejores resultados. Algunos aspectos importantes a
considerar para la calidad son: (Garza, 2000: 33)
a) Compromiso de la dirección general
b) Espíritu de reto y motivación de logro.
c) Lograr competitividad internacional.
d) Retribuir con base en resultados, no en el
esfuerzo.
e) Un compromiso de autocrítica y de mejora con-
tinua.
f) Una definición de sus clientes externos e inter-
nos.
g) Un ambiente de confianza y espíritu de colabo-
ración.
h) Espíritu de prevención, no de corrección.
i) Autocontrol como proceso de crecimiento.
j) Búsqueda de la excelencia.
k) Espíritu de servicio.
Varios de estos puntos implican la relación de la eva-
luación con la calidad, la cual se entiende y proyecta
como un sistema de gestión empresarial o de gestión
directiva, tendiente a la mejora continua, como factor de
primer orden para la competitividad de las empresas u
organizaciones, dado que el concepto de calidad, tradi-
cionalmente relacionado sólo con la calidad del produc-
to, se identifica ahora como aplicable a toda la actividad
empresarial y a todo tipo de organización en condicio-
nes siempre de búsqueda de la excelencia. Con rela-
ción a la evaluación, puede señalarse que no es impor-
tante para las organizaciones si no se contextualiza en
ambientes participativos y con personas conocedoras
de la problemática asociada al proceso per se, y com-
prometidas en la resolución de los problemas que pue-
dan surgir como resultado de la misma.
En este momento suenan convenientes las pala-
bras de López (2002: 12) que dicen:
Las incursiones en el territorio de la calidad tienen un
cómplice inevitable y sumamente valioso: la evalua-
ción. Ésta, es el par conceptual y procedimental que
tantas veces es mimetizado bajo una falsa y única
identidad. La calidad es aspiración, búsqueda, objeti-
vo, referente... Evaluación es: conocimiento, datos,
certeza, fiabilidad…
62
La evaluación en la planeación y control
Page 65
En la práctica, como lo refiere Richard J. Schonberger
(citado en Ganser, 2003: 2) uno de los expertos en
esta materia, “... la calidad es como el arte. Todos la
alaban, todos la reconocen cuando la ven, pero cada
uno tiene su propia definición de lo que es”.
Hace algunos años, la calidad era determinada por
los productores o prestadores de servicios, sin tomar
en consideración a los usuarios o consumidores; hoy
en día, es el cliente, quien la determina, por tanto, la
calidad está asociada con la determinación de los ele-
mentos o particularidades de un producto, que son
establecidos por el usuario para cubrir sus necesida-
des. Lo anterior permite comprender la importancia
que tiene el usuario en la valoración del producto hoy
en día, ya que es él, finalmente, quien determina la
calidad de los satisfactores que se le ofrecen.
Así, para dar cumplimiento a las expectativas y
necesidades de los clientes, se hace necesario trans-
formar las estructuras de las organizaciones, tanto pro-
ductivas, como de gestión y actitudinales. Es por ello
que la calidad ahora se asocia, dentro de un nuevo
entorno cultural, como una filosofía, un modo diferente
de ver y hacer las cosas dentro de las organizaciones:
la búsqueda del mejoramiento continuo y sistemático.
El concepto de Calidad Total (CT), originado a par-
tir del concepto ampliado de control de calidad y que
Japón ha hecho de él uno de los pilares de su renaci-
miento industrial, ha permitido uniformar el concepto
de calidad, definiéndola en función del cliente, evitan-
do así diversidad de puntos de vista como sucedía en
la concepción tradicional. Es así como la calidad se
hace total. (Ganser, 2003: 4).
La calidad es total porque comprende todos y cada
uno de los aspectos de la organización, y porque invo-
lucra y compromete a todas y cada una de las perso-
nas que la integran. No es posible la mejora si no parte
de los propios interesados y éstos son los únicos que
pueden mejorar sus propios procesos en su propio
beneficio (Municio, 2002: 38). La calidad tradicional
trataba de arreglar la calidad después de cometer
errores. Pero la Calidad Total se concentra en conse-
guir que las cosas se hagan bien a la primera. La cali-
dad se incorpora al sistema, no es una ocurrencia tar-
día, sino una nueva manera de ver las cosas, y los lla-
mados niveles de calidad antes aceptables, se tornan
cada día más inaceptables en la búsqueda de la exce-
lencia.
Para entender mejor el concepto de Calidad Total
(CT) conviene decir que el objetivo de toda organiza-
ción, grupo de trabajo, área o puesto de trabajo o
inclusive el individuo, es generar un producto o servi-
cio que va a recibir otra organización, otra área u otro
individuo, a quien se denomina usuario, cliente o con-
sumidor. Algunos prefieren referir a cliente cuando se
trata de la compra de un producto tangible como por
ejemplo un automóvil, y a usuario cuando se trata de
un servicio, como por ejemplo la salud o el servicio de
educación o de reparaciones.
Conviene precisar que el término producto se
refiere al resultado que se obtiene de un proceso o de
una actividad. Por consiguiente, en términos genera-
les, este resultado puede ser un producto tangible (por
ejemplo, materiales ensamblados o procesados), o
intangible (por ejemplo, conocimientos o conceptos) o
una combinación de estos. Producto es el trabajo rea-
lizado por un puesto o estación de trabajo. También es
producto el resultado de una asesoría, o un servicio
educativo, etcétera, en general de todas aquellas acti-
vidades donde el resultado obtenido no se percibe
como un producto tangible.
De una manera sencilla se puede decir que en la
expresión calidad total, el término calidad significa que el
producto o servicio debe estar al nivel de satisfacción del
cliente; y el término total, que dicha calidad es lograda
con la participación de todos los miembros de la organi-
zación (Ganser, 2003: 4). La calidad total conforma una
serie de innovaciones en el área de gestión empresarial
que se han difundido por todos los países de Europa y
63
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 57-76
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América, aplicándose no sólo a las actividades manu-
factureras, sino también en el sector de servicios, en la
administración pública y en la educación, particularmen-
te. Japón es el país que ha demostrado al mundo que la
calidad es la filosofía que produce resultados y que lleva
a las empresas a niveles de estándares de competitivi-
dad internacional. (Garza, 2000: 33)
La calidad total significa un cambio de paradigmas
en la manera de concebir y gestionar en una organi-
zación. El nuevo paradigma que constituye la razón de
ser de la CT, es el perfeccionamiento constante o
mejoramiento continuo. Por otra parte la CT, es una
estrategia que busca garantizar, a largo plazo, la
supervivencia, el crecimiento y la rentabilidad de una
organización, optimizando su competitividad, median-
te: el aseguramiento permanente de la satisfacción de
los clientes y la eliminación de todo tipo de desperdi-
cios. Esto se logra con la participación activa de todo
el personal bajo nuevos estilos de liderazgo. Si la
estrategia es bien aplicada, responderá a la necesidad
de transformar a las personas, los productos, servi-
cios, procesos, estructuras y cultura de las empresas,
para asegurar su futuro.
Deming (citado en Heller, 2004: 2) afirma que el
85% de los problemas de calidad se deben a defi-
ciencias en los niveles gerenciales y que, por lo
tanto, sólo ellos pueden resolverlos. Es por ello,
que el liderazgo es uno de los elementos primarios
del proceso de calidad. Sin un buen liderazgo no es
posible el cambio de cultura que requiere la Calidad
Total, y en consecuencia, no se alcanzarán nunca
los objetivos de calidad, oportunidad y costos que
demanda el mercado globalizado de hoy.
El nuevo enfoque de calidad requiere una renova-
ción total de la mentalidad de las personas y por tanto,
de una nueva cultura empresarial; ya que entre otros
aspectos, implica poner en práctica un nuevo método
de gestión, desplazando la centralizada para dar paso
a la gestión participativa, en donde impera la revalori-
zación del personal, olvidándose de los modos autori-
tarios de la administración tradicional.
En este contexto, la evaluación es una herramien-
ta que permite a los responsables de las organizacio-
nes conocer y tomar decisiones para mejorar, siempre
que exista la participación de los actores e involucra-
dos en el proceso evaluativo y que éste se realice de
manera sistemática, planificada y metodológicamente
estructurada. Para ser competitiva y lograr la supervi-
vencia en el corto, mediano y largo plazos, la empresa
u organización necesita prepararse con un enfoque
global, es decir, tomar medidas para competir en los
mercados internacionales y no tan sólo en mercados
regionales o nacionales; ya que ser excelente en el
ámbito local ya no es suficiente. Para sobrevivir en el
mundo competitivo actual es necesario también ser
excelente en el escenario mundial.
Desde hace muchos años W. Edwards Deming, en
su obra “Calidad, Productividad y Competitividad, la
salida de la crisis”, editada hace más de tres décadas,
señalaba que la calidad es una vía para la productivi-
dad, y que ésta, a su vez, permitía mantener una posi-
ción competitiva firme. Hoy, hablar de competitividad es
hablar realmente de sobrevivencia (Cano, 2001: 207).
3. Evaluación y administración
Aunque el tema central de este trabajo es la evalua-
ción, es necesario enmarcarlo en el campo del conoci-
miento de interés de la autora, esto es: la administra-
ción. Por tanto, hablar de evaluación conlleva a ubi-
carla en el proceso administrativo, que es el funda-
mento de la teoría administrativa.
Henry Fayol industrial francés conocido como el
padre de la teoría administrativa moderna ha sido, el
precursor más importante de la administración moderna
en Europa y el mundo entero. Definido por Chambers
(1974) como: “Hombre retrospectivo y reposado, diaria-
64
La evaluación en la planeación y control
Page 67
mente anotaba en un diario lo que ocurría en su empre-
sa y así fue acumulando una serie de observaciones
sobre los mas variados temas de administración.”
Desarrolló una concepción de la empresa que aún en la
época actual conserva su vigencia y se aplica a las
organizaciones (citado en Garza, 2000: 21).
Fayol precisó catorce principios que juzgó necesa-
rios aplicar para la buena marcha de un negocios entre
los cuales se encontraban: división del trabajo; autori-
dad; disciplina; unidad de mando; unidad de dirección;
subordinación de los intereses individuales al interés
general; remuneración; centralización; cadena de
mando; orden; equidad; estabilidad del personal; ini-
ciativa y espíritu de grupo. Otra de las aportaciones
importantes de Fayol se refiere a lo que consideraba
como funciones de la administración relacionadas con:
la previsión (planeación), la organización, el mando
(dirección) y el control. Cada una de ellas repercute en
la siguiente y determina su desarrollo (Chiavenato,
2000: 318).
Con el pasar de los años, diversos estudiosos de
la administración han realizado contribuciones impor-
tantes como por ejemplo: Frederick W. Taylor (1846-
1915) quien destacó la aplicación del método científi-
co, el uso de la estadística y las técnicas cuantitativas
en la solución de problemas gerenciales (Ballina,
2001: 4); o Elton Mayo (1880-1949) cuyos estudios
generaron lo que se conoce como las relaciones
humanas y otorgaron mayor trascendencia al factor
humano en las organizaciones y la consecución de
sus metas (Garza, 2000: 27) dando lugar a la escuela
del comportamiento humano.
El pensamiento administrativo moderno también
ha tenido recientes contribuciones de diversos autores
entre las que se mencionan (Koontz, 2002: 16):
Peter F. Drucker ha escrito sobre una variedad de
temas generales sobre administración. Keith Davis
nos ha ayudado a entender la organización informal.
El desaparecido W. Edwards Deming y Joseph M.
Jurán dos estadounidenses, han hecho mucho por
mejorar la calidad de los productos japoneses. El
fallecido Lawrence Peter sugirió que, al final, las per-
sonas son promovidas a un nivel en el que son
incompetentes y ninguna promoción adicional es
posible. Lamentablemente esto puede dar como
resultado organizaciones con gente incompetente.
Los antes mencionados son algunos ejemplos de apor-
taciones a la teoría administrativa la cual debido a los
diversos enfoques que se han usado para su estudio,
Koontz ha llamado la jungla de la teoría administrativa1
(2002: 17). Sin embargo, el mismo autor señala que
las funciones de los administradores proveen una
estructura útil para la organización del conocimiento
administrativo. No ha habido nuevas ideas –descubri-
mientos a partir de investigación o técnicas- que no
pueda ser rápidamente clasificado dentro de la pla-
neación, la organización, la dirección o el control.
(2000: 28).
El interés de esta parte del documento no es analizar
la evolución de la teoría administrativa ni las diferentes
vertientes que han dado lugar a teorías y enfoques de
la administración, sino relacionar la evaluación con las
funciones de un administrador –de acuerdo con las
señaladas por Koontz- particularmente con dos de
ellas: la planeación y el control ya que, sin ánimo de
disminuir la importancia de la organización y dirección,
la evaluación parece ser en opinión de la autora, un
soporte importante para ellas.
En la siguiente figura, se muestra la interacción de
las funciones administrativas, así como la secuencia
de las mismas al considerar que el proceso adminis-
trativo desarrolla interacciones entre las funciones,
pero también mantiene una secuencia en la realiza-
65
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 57-76
1 En opinión de Ballina, el mismo Koontz contribuye a incre-
mentar la confusión al no distinguir claramente entre las teo-
rías y los enfoques de la administración (Ballina, 2001: 24)
Page 68
ción de cada una de ellas, que inicia con la planeación
y concluye con el control como función retroalimenta-
dora de la propia planeación.
A continuación, se describe brevemente cada una
de dichas funciones.
La planeación consiste en fijar el curso concreto de
acción que ha de seguirse, estableciendo los princi-
pios que habrán de orientarlo, la secuencia de opera-
ciones para realizarlo y las determinaciones de tiem-
pos y de números, necesarias para su realización
(Reyes, 1994-1: 165).
Organización es la estructuración técnica de las rela-
ciones que deben existir entre las funciones, niveles y
actividades de los elementos materiales y humanos de
un organismo social, con el fin de lograr su máxima efi-
ciencia dentro de los planes y objetivos señalados
(Reyes 1994-2: 212).
Dirigir es conducir el talento y el esfuerzo de los demás
para conseguir el logro de los resultados esperados,
es decir, influir sobre su desempeño y coordinar su
esfuerzo individual y de equipo (Garza, 2000: 100).
El control tiene como propósito asegurarse de que se
cumplan las actividades como fueron planeadas y se
establezcan medidas correctivas en caso necesario.
Control significa comparar el desempeño real con el
estándar deseado (Garza, 2000: 104). Es determinar
lo que se está haciendo, esto es, evaluar el desempe-
ño y, si es necesario, aplicar medidas correctivas, de
manera que el desempeño esté de acuerdo con los
planes (Terry, 1984: 533).
La planeación es considerada por diversos autores como
la etapa inicial de las funciones que integran el proceso
administrativo y que deben ser desarrolladas por todo
administrador (ejecutivo, gerente, director o empresario).
66
La evaluación en la planeación y control
FUENTE: Adaptado de: El proceso administrativo: interacción dinámica de las funciones administrativas (Chiavenato, 2000: 319).
Page 69
Esta función implica la definición de objetivos y el esfuer-
zo coordinado para alcanzarlos a través de un proceso
conciente y formal realizado por los integrantes de la orga-
nización. Garza (2000: 87) señala que la planeación for-
mal tiene dos características: es un compromiso aceptado
y se aplica una metodología definida ya que es el proceso
de prever el futuro y proponer estrategias para desarro-
llarse y crecer en el contexto futuro.
Sin un proceso formal de planeación, la estructura
de organización corre el peligro de no ser la adecuada
para los objetivos de creación y por tanto la función de
dirección se verá reducida al trabajo de solución de
problemas generados por la mala planeación tanto de
actividades y funciones de los integrantes del organis-
mo como del manejo de los recursos humanos, finan-
cieros y materiales.
Una de las ventajas que se atribuyen a la planea-
ción (Terry, 1984: 206) es que proporciona una base
para el control ya que este último se ejecuta para cer-
ciorarse de que se están produciendo los resultados
que se buscan. El control se encuentra íntimamente
ligado a los procesos de planeación al ser identificado
como el último enlace en la cadena de actividades del
administrador, que le permite a éste saber si los obje-
tivos organizacionales se están cumpliendo o no, y los
motivos de ello. En este contexto, la evaluación puede
proporcionar información valiosa en términos del
grado en el que se lograron los objetivos planeados.
Puede proporcionar también retroalimentación a tra-
vés de la cual desarrollar y analizar los cambios futu-
ros (Montana, 2002: 400).
La planeación es una función importante de la admi-
nistración de empresas, el proceso acompañante median-
te el cual la gerencia implementa sus planes y evalúa los
logros organizacionales para estimar el éxito o fracaso, es
el control. La planeación y el control son inseparables
–son los gemelos siameses de la administración.
Cualquier intento de controlar, sin contar con un plan,
carece de sentido puesto que la gente no tiene manera de
saber si va en la dirección deseada (el resultado de la
tarea de control), a menos que primero sepa hacia dónde
quiere ir (parte de la tarea de planeación). Los planes por
lo tanto, proporcionan las normas de control (Koontz,
2002: 74), como se muestra en la siguiente figura.
67
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 57-76
Relación estrecha entre la planeación y el control
FUENTE: Tomado de Koontz y Weihrich (2002: 74).
Page 70
La importancia del control se relaciona con tres puntos
(Montana, 2002: 308):
a) Es necesario para medir y evaluar el desem-
peño organizacional.
b) Es un proceso dinámico y progresivo.
c) Involucra a todas las facetas de la empresa.
La administración es el proceso de trabajar con
gente y recursos para alcanzar las metas organiza-
cionales con eficacia y eficiencia. Ser eficaz es
lograr las metas organizacionales y ser eficiente es
hacerlo con el mínimo de recursos (Bateman, 2001:
6). Por lo antes mencionado, la gerencia debe deci-
dir qué desempeño medir, cuándo medirlo y cómo
medirlo (Montana, 2002: 312). Cada organización
necesita sistemas para recopilar y almacenar
datos, rastrear los indicadores clave del desempe-
ño (estándares), identificar y diagnosticar los pro-
blemas y reportar la información crítica para la
estrategia. La información exacta es una guía esen-
cial para la acción (Strickland, 2001: 345).
Es entonces importante que en las organizaciones
se desarrollen indicadores de desempeño, un sistema
de información y mecanismos específicos para super-
visar el avance (Bateman, 2001: 151).
La importancia del establecimiento de estándares
de desempeño radica en que no se puede evaluar si
no se tiene un criterio o estándar para hacerlo. Los
estándares pueden ser absolutos cuando los resulta-
dos se comparan con un valor previamente definido, y
relativos cuando la comparación se realiza entre los
mismos resultados (Garza, 2000: 109). Otra propues-
ta de comparación puede ser la siguiente (Montana,
2002: 309):
a) Comparar con estándares (definición de metas
de unidades organizacionales, establecidas en térmi-
nos de desempeño, concretos y mensurables).
b) Comparar a través del tiempo (resultados actua-
les con los de años anteriores).
c) Comparar con otros (resultados propios con los
de otras compañías en la misma industria).
En muchas ocasiones, para fines de la evaluación, es
recomendable complementar los criterios usados esto
es, no considerar un solo indicador o estándar sino
relacionar diversos indicadores que permitan llegar a
mejores conclusiones acerca de la evaluación. Esta
recomendación se debe a que se pueden presentar
durante el proceso, factores que pueden afectarlo
(Gannon, 1997: 464) entre ellos: información sin vali-
dez, errores al no diferenciar entre actividades y resul-
tados, duración del proceso, la frecuencia de la eva-
luación y la falta de seguimiento de los avances
correctivos.
Por otra parte, el control se considera un proceso
dinámico y progresivo. Se puede clasificar de acuerdo
con la tipología del mismo en: preliminar, concurrente
y de retroalimentación. El control preliminar se da
antes de que inicie la operación y comprende políticas,
procedimientos y reglas diseñados para garantizar que
las actividades planeadas se lleven a cabo en forma
apropiada. El control concurrente tiene lugar al mismo
tiempo que se ejecutan los planes, comprende direc-
ción, supervisión y ajuste de actividades conforme
ocurren. El control de retroalimentación se enfoca en
el uso de la información de resultados para corregir
desviaciones del estándar aceptable después que
éstas se presentan (Bateman, 2001: 580). Cano, con-
firma esta tipología al señalar que el control se visuali-
za bajo tres perspectivas: prealimentativo (mira hacia
el futuro, como la elaboración de los presupuestos);
concurrente (mira hacia el presente, como la supervi-
sión directa) y retroalimentativo (mira hacia el pasado,
el concepto tradicional) (Cano, 2001: 107).
Las actividades de control involucran a todas las
facetas de una organización debido a que proporcionan
68
La evaluación en la planeación y control
Page 71
el enlace fundamental que lleva de regreso (retroalimen-
tación permanente) a la planificación y por tanto a las
demás funciones del proceso administrativo. Es un pro-
ceso esencialmente regulador que mide y evalúa el
desempeño y toma la acción correctiva cuando se nece-
sita (Cabrera, 2003: 19). De aquí la importancia que tiene
la evaluación para ambas funciones administrativas en
las que es una herramienta presente para su desarrollo.
Para concluir este tema, debe señalarse que toda
evaluación supone decisiones. A medida que la eva-
luación es más subjetiva, es decir cuanto más depen-
de del juicio particular del evaluador, más difícil es la
decisión. Cuanto más objetivada está la evaluación y
se limita a comparar los resultados con unos objetivos
iniciales correctamente formulados, menor dificultad
entraña la decisión. De aquí la importancia que desta-
ca la determinación de los objetivos institucionales en
la fase administrativa de planeación.
4. Tipos de evaluación
Cada día las personas efectúan evaluaciones de
manera informal de las actividades que realizan, ya
sea en el hogar, en el trabajo, en algún restaurante o
en cualquier lugar en el que se encuentren, siempre y
cuando tengan en mente un propósito específico espe-
rado como resultado de sus acciones. Así, se pueden
escuchar frases evaluatorias como el desayuno fue
bueno o el oficio es pésimo o el servicio es excelente.
Cada una de estas frases, es resultado de la compa-
ración entre lo que se esperaba y la realidad. Al ir a
desayunar se hace una visualización previa de las
características o atributos deseados en el desayuno
que al compararlos con las del desayuno recibido, dan
lugar a las expresiones de pésimo, bueno o excelente
como consecuencia de la evaluación efectuada en fun-
ción de las diferencias encontradas entre lo supuesto
o imaginado y la realidad.
Uno de los problemas que se presenta en la eva-
luación, es la definición de las características desea-
bles o el deber ser, ya que por ejemplo, para Juan un
excelente desayuno puede ser fruta y cereal y para
Elena o Julio lo sean unos chilaquiles con carne asada
y por tanto el resultado de la evaluación de cada uno
de ellos sea distinto bajo las mismas circunstancias,
ya que de acuerdo con sus gustos, esperan caracte-
rísticas diferentes en un excelente desayuno.
Se podría profundizar un poco más en las expec-
tativas de valoración. Por ejemplo, en el caso de
Elena, los chilaquiles con carne asada pueden ser un
excelente desayuno pero posiblemente la cantidad de
chilaquiles y el tamaño de la carne son elementos que
se consideran en su evaluación. Con lo que para ella,
será excelente sólo si la carne es de 150 grs. y hay
250 grs. de chilaquiles acompañándola. Sin embargo,
para Julio que también considera estos elementos,
solamente será excelente si el tamaño de la carne es
de 350 grs. y hay 350 grs. de chilaquiles. A estos pro-
blemas se pueden agregar otras situaciones como que
si los chilaquiles deben o no picar, o que se deben
acompañar con queso y crema o no, etcétera, situa-
ciones que complican los procesos de evaluación al
introducirse en ellos el juicio y las expectativas perso-
nales de cada individuo.
Algo similar sucede cuando se evalúan los resulta-
dos del trabajo administrativo en las organizaciones,
sólo que en este caso es todavía más compleja la
determinación del deber ser, debido a que intervienen
diferentes personas que esperan diferentes resulta-
dos. Por esta complejidad del deber ser, los evaluado-
res han decidido establecer mediciones cuantificables
que se expresan en términos de metas, sin embargo,
las circunstancias que los rodean y los indicadores
elegidos pueden representar falsamente la realidad,
motivo por el cual es importante no sólo evaluar en
función de un dato, sino también del análisis del entor-
no y de las particularidades del hecho evaluado.
69
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 57-76
Page 72
El trabajo de los evaluadores está encaminado
a emitir juicios de valor acerca de una realidad
determinada, basándose para ello en una informa-
ción relevante recogida y tratada de manera siste-
mática. Pero lo interesante de la evaluación no
radica sólo en la emisión de juicios u ofrecer ele-
mentos para la toma de decisiones, sino también
en contribuir a mejorar el conocimiento de los pro-
cesos, aportando información relevante y elemen-
tos de reflexión acerca de la misma, tratando de
movilizar voluntades con sentido de la oportunidad
e incluso de la intuición que conlleve a incrementar
la capacidad de negociar acciones de mejora conti-
nua, en beneficio de las instituciones.
La simple o compleja condición de saber interpre-
tar los estándares (indicadores) inherentes a lo que se
evalúa, no vuelve a las personas expertas; lo que hace
valiosas a las personas, con relación al proceso de
evaluación, es el grado de conocimiento, la ética y la
objetividad que tengan en el manejo de la actividad a
evaluar, así como la sensibilidad que agreguen a la
acción evaluatoria dentro de un contexto determinado,
formalizando de este modo al proceso per se.
Con relación a la evaluación, se hace necesario e
importante determinar no sólo el qué, sino también el
quién y el cómo de la evaluación.
El qué, se refiere al objeto mismo de la evaluación,
la cual puede dirigirse a personas en el trabajo
(desempeño) o a los productos, servicios, instituciones
públicas o privadas, áreas funcionales, proyectos,
etcétera. En realidad, su ámbito de aplicación puede
referirse a cualquier cosa, actividad o situación, cuyos
resultados esperados deban ser valorados en el con-
texto de la planeación de su desarrollo, y de los obje-
tivos planteados previamente a su realización o ejecu-
ción. Luego entonces, se puede decir que un médico
evalúa al paciente de acuerdo con determinados pará-
metros de salud que le son conocidos de antemano,
los que le permiten formular un diagnóstico y decidir el
tratamiento más adecuado para curar el mal que aque-
ja al paciente y mejorar su estado de salud.
Dentro de esta línea, es necesario señalar que las
evaluaciones pueden clasificarse de acuerdo con
diversos enfoques (Pérez, 1998: 7):
Según la clase de criterios que se apliquen:
Evaluación jurídica. Cuando los criterios usados
son solamente legales.
Evaluación financiera. Cuando los criterios usados
son solamente económicos.
Evaluación académica. Cuando los criterios son
solamente académicos.
Según el alcance de la evaluación:
Evaluación de resultados.
Evaluación de recursos.
Evaluación holística. Evaluación de los elementos
y las relaciones significativos para los propósitos espe-
cíficos de la evaluación que se está realizando.
Según los propósitos de la evaluación:
Evaluación diagnóstica. Cuyo propósito es definir
acciones de mejora.
Acreditación. Informar a sectores interesados
sobre las cualidades del programa o institución.
Evaluación para decidir la asignación de recursos
financieros.
De acuerdo a los ámbitos de aplicación de la actividad
evaluadora se pueden mencionar tres niveles de apli-
cación (Tiana, 1997: 9):
1. Individual. Evaluación realizada a individuos.
2. Institucional. La evaluación es a un grupo cons-
tituido formalmente.
3. Sistémico. Considera al conjunto de elementos
que integran una organización. También podría deno-
minarse como evaluación integral ya que el proceso se
considera integral en la medida en que se aborda el
70
La evaluación en la planeación y control
Page 73
objeto de evaluación en relación con su contexto y con
su ámbito de influencia.
Desde el punto de vista del quién (los respon-
sables de la evaluación), las tendencias predomi-
nantes son las de asignar esta función a especia-
listas (particulares o inscritos en alguna institución
abocada a tal propósito), los que deben asumir la
función genérica de evaluadores externos de la ins-
titución (los pares), o bien formar un equipo de tra-
bajo de miembros de la misma, pero desvinculados
en mayor o menor grado del resto de los integran-
tes, y por lo tanto, del propio proceso de vida insti-
tucional en sus distintas facetas.
En este sentido, otra clasificación de interés es la
que puede establecerse desde el punto de vista del
ejecutor de la evaluación, (Cruz, 1995: 11), y se distin-
guen dos modalidades:
Evaluación externa: proceso en el que intervienen
especialistas ajenos al programa. El sujeto evaluador
se halla fuera del proceso evaluado y trata de objeti-
varlo para emitir un juicio.
Autoevaluación (Evaluación interna): proceso cuya
planificación, organización, ejecución y supervisión
está a cargo de las personas comprometidas con el
programa educativo. Se realiza un análisis y crítica de
su propio trabajo. La autoevaluación persigue dos pro-
pósitos centrales:
a) Identificar los problemas, dificultades, aciertos y
logros de una organización. En síntesis, sus fortalezas
y debilidades, y
b) Proponer correctivos y comprometerse en la
revisión y ajuste para garantizar un proceso perma-
nente de mejoramiento.
71
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 57-76
El proceso de evaluación en las organizaciones
FUENTE: Elaboración propia.
Page 74
Por último, es importante señalar que la evaluación
implica necesariamente un proceso. La figura 4 mues-
tra dicho proceso de acuerdo con la autora de este tra-
bajo fundamentado en los conceptos descritos en los
párrafos previos.
El proceso inicia con la elaboración del plan de
evaluación, en el que es necesario determinar el obje-
tivo que permitirá orientar el trabajo de los participan-
tes en el desarrollo de la misma. En este sentido, la
mejora continua, la acreditación o la obtención de
recursos (en caso de organizaciones públicas) pueden
ser algunas de las orientaciones que pueden darse
como objetivo de la evaluación.
Un segundo elemento en el plan, es la especificación
del objeto, esto es, lo que se evaluará, incluyendo el
alcance y ámbito que definirán los límites del proceso eva-
luativo. En función de lo anterior, también deben precisar-
se con claridad las funciones específicas de los respon-
sables del proceso de evaluación, ya sean los pares o per-
sonas de la propia organización, quienes al aceptar con-
vienen en llevar a cabo su relevante papel comprometién-
dose a actuar con ética y objetividad.
Como parte del plan, también debe especificarse
la metodología a desarrollar (el cómo) la cual puede
incluir, además de la secuencia de actividades, el
método de comparación, los estándares o indicadores
que serán usados en la valoración, y las característi-
cas de los instrumentos a utilizar, dependiendo de las
audiencias inherentes al objeto de la evaluación, bus-
cando persistentemente evidencia de calidad en el
quehacer institucional que pueda fundamentar el infor-
me verificatorio.
Una vez diseñado el plan de evaluación, el proce-
so continúa con la recopilación de información, fase
que requiere hacer uso tanto de los indicadores o
estándares establecidos previamente, tanto como del
diseño de los instrumentos que aseguren la obtención
de datos e información, que permitan la reflexión y
objetividad en el juicio de los evaluadores.
El diagnóstico es el resultado de la comparación
entre la realidad y lo esperado, del que se obtiene
conocimiento de lo que verdaderamente está ocurrien-
do con la entidad objeto de la evaluación. Aquí podrán
observarse fortalezas y debilidades, y muy probable-
mente vislumbrar, a través de las evidencias, algunos
caminos para la mejora.
A continuación deberá elaborarse el informe de la
evaluación, cuyo contenido especificará tanto la meto-
dología como las limitaciones que pueden haberse
presentado durante el proceso de evaluación. Es
importante mencionar la importancia de la difusión del
informe entre los miembros del organismo evaluado,
ya que será necesaria tanto la comprensión de los pro-
blemas observados, como la aceptación de los resul-
tados con el fin de obtener el compromiso de ellos, en
la implementación y seguimiento de las propuestas de
mejoramiento.
En el informe, además de los hechos observados
y evaluados, podrán presentarse alternativas para
mejorar o resolver los problemas detectados en los
resultados de la evaluación, para que posteriormente
pueda iniciarse el análisis y discusión de dichas alter-
nativas a fin de seleccionar la o las más viables, de
acuerdo con el consenso de participantes. La alterna-
tiva seleccionada dará lugar a un plan de mejora cuyo
seguimiento (retroalimentación) asegurará lograr el
mejoramiento y la calidad del objeto evaluado.
Conclusiones
Los tiempos presentes son cada vez más difíciles para
toda organización, debido al proceso permanente de
cambio y de competitividad global que vive el mundo.
En este contexto, las organizaciones, sobre todo las
de educación superior, tienen que asumir el protago-
nismo que les corresponde para contribuir al creci-
miento y desarrollo del país, logrando mayor eficiencia
72
La evaluación en la planeación y control
Page 75
y brindando productos y servicios de calidad. Hoy más
que nunca, parece existir un consenso respecto de la
urgente necesidad de que las organizaciones funcio-
nen con calidad, buscando nuevas estrategias para
adaptarse a lo único que parece ser cierto: el cambio,
para poder así, afrontar con éxito a la creciente com-
petencia.
Para lograr lo anterior, las organizaciones de cual-
quier naturaleza deben ser analizadas y evaluadas, de
acuerdo a un sistema lógico de principios e indicado-
res que les permitan conocer su status quo. En esta
época, tales análisis y evaluaciones tienden a realizar-
se de acuerdo a parámetros e indicadores de calidad,
que rompen el esquema punitivo de las evaluaciones
tradicionales.
Así, la evaluación no debe ser vista como una san-
ción o recompensa en el sentido de castigar o premiar,
sino más bien como una forma permanente de control
de calidad, con la intención de mejorar y perfeccionar
el producto, servicio o bien que se ofrece, así como
comprobar el correcto funcionamiento de la institución
y sus procesos, y certificar la calidad del producto o
servicio final.
Por lo anterior, la evaluación no debe verse o enten-
derse como uno de los puntos terminales del proceso de
planeación; sino por el contrario, debe obedecer a un
proceso propio y continuo de control, que verifica el cum-
plimiento de las expectativas y las variaciones que se
observan durante la marcha, para dar paso a nuevas
orientaciones de la actividad de planeación.
En función de lo expuesto, independientemente de
lo que se evalúe, del ámbito de acción o niveles de eje-
cución, toda acción evaluativa debe contener o repre-
sentar una serie de características, para poder cumplir
con su función esencial, estos aspectos son, de acuer-
do con Cardona, los siguientes (1994: 61-63):
a) Ser integral y comprehensiva: debe estar pre-
sente en todas las variables del ámbito donde se vaya
a aplicar, y fundamentarse en cualquier tipo de técni-
cas e instrumentos.
b) Ser indirecta: las variables sólo pueden ser
mensurables y valoradas en sus manifestaciones
observables.
c) Ser científica: observar la rigurosidad tanto en
los instrumentos como en la metodología empleados.
d) Tener un marco referencial: relacionar adecua-
damente, puntualmente, los logros obtenidos con los
objetivos programados.
e) Ser continua: integrada en los procesos de cada
ámbito y formando parte de su dinámica, aportando el
efecto retroalimentador, y
f) Ser cooperativa: como un proceso en el que se
impliquen todos los elementos personales que en él
intervienen.
Es innegable que el tema de la evaluación ha toma-
do carta de naturalización en las instituciones
modernas, sumándole importancia a la autoevalua-
ción (evaluación interna) y a la evaluación realizada
por los pares (en el caso de instituciones educati-
vas), por lo que se ha constituido en el principal
método para la dinamización y el conocimiento pro-
fundo de las organizaciones.
La evaluación debe cumplir cuatro condiciones
fundamentales:
1. Debe ser útil, es decir, estar dirigida a aquellas
personas y/o grupos relacionados directamente con la
tarea de realizar aquello que se está evaluando. Debe
proporcionar informes claros de manera oportuna.
2. Debe ser factible, aplicar controles razonables y
emplear procedimientos que puedan ser utilizados sin
muchas complicaciones.
3. Debe ser ética, estar basada en compromisos
explícitos que aseguren la necesaria cooperación, la
protección de los derechos de las partes implicadas y
la honestidad de los resultados.
73
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 57-76
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4. Debe ser exacta, debe describir con claridad el
objeto en su evolución y en su contexto, siendo capaz
de revelar las virtudes y defectos del plan de evalua-
ción, de los procedimientos y de las conclusiones.
De acuerdo con Tiana Ferrer (Tiana, 1997: 14), las
características que ha de reunir una buena propuesta
de mejora con relación a la evaluación son:
1. Ha de ser coherente con la evaluación realizada
2. Fundamentadas en la pertinencia y en la calidad
de la evidencia aportada
3. Contextualizadas al momento y situación de la
unidad evaluada
4. Realistas
5. Viables-factibles para producir los efectos dese-
ados a corto y medio término
6. Priorizadas y consensuadas entre el mayor
número de personas posibles.
7. Creativas para aportar nuevas soluciones a vie-
jos y reiterados problemas
8. Sistematizadas en su diseño.
9. Sostenidas y sostenibles
Por tanto se puede resumir que la evaluación debe
estar planificada previamente; debe ser viable, útil,
defendible técnicamente y aplicada éticamente; la
recopilación y análisis de los datos debe ser objetiva y
por último, debe estar orientada a la toma de decisio-
nes para la optimización y perfeccionamiento de servi-
cios, procesos y productos.
Alba Guzmán (1992: 20) señala que: la evaluación
implica comparar la realidad con el “deber ser”, motivo
por el cual los supuestos son indispensables, sólo que
en vez de apoyarlos solamente con opiniones, deben
también validarse con datos. Al conformarnos única-
mente con calificar, no se obtiene la retroalimentación
para la mejora del proyecto o programa en el que se
esta trabajando.
En el caso de las instituciones de educación supe-
rior, especialmente en sus programas de posgrado, se
debe desarrollar la cultura de la autoevaluación, con el
propósito de instruir a sus integrantes en las implica-
ciones de los procesos evaluatorios tendientes a la
mejora, acreditación de sus planes educativos y la cer-
tificación de sus procedimientos y métodos académi-
co-administrativos, no sólo porque así lo exige la
sociedad contemporánea, sino porque se considera
que es la manera de asegurar la calidad y excelencia
de los mismos.
La participación activa de los miembros de las ins-
tituciones, educativas o no, en los procesos de mejo-
ra, acreditación y certificación de la calidad, permite
obtener más fácilmente su compromiso para mantener
e incluso superar, la calidad de sus productos o servi-
cios. Esta es la tónica de nuestros tiempos.
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La evaluación en la planeación y control
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INSTRUCCIONES PARA LOS COLABORADORES
Estado, Economía y Hacienda Pública
Los trabajos enviados se sujet arán al dictamen del Comité Editorial, previo arbitraje. Asimismo, toda colaboracióndeberá ajustarse a los siguientes lineamientos:
1. Presentarse en original impreso que incluya texto, cuadros, gráficas, etcétera, en p apel tamaño carta, interli-neado 1.5. Los cuadros, gráficas y diagramas deberán present arse en hojas sep aradas, al final del texto ycon la indicación del lugar en que deben insert arse.
2. Tener una extensión de 10 a 25 cuartillas (Arial 12; interlineado 1.5), con un resumen en esp añol e inglésque no exceda las ochenta palabras.
3. Adjuntar un CD que contenga:• Archivos de texto en Word.• Archivos individuales por cuadro, gráficas o diagramas en Excel. Las cifras de los cuadros deberán
separarse por espacio, y no por comas, evitando usar cuadrícula.4. Los comentarios, aclaraciones, referencias y recomendaciones bibliográficas, y otros textos de apoyo se colo-
carán como notas al pie de página.5. La bibliografía complet a se present ará al final del texto ordenada alfabéticamente, y cada referencia debe
ajustarse al modelo siguiente: PRIMER APELLIDO Segundo apellido, Nombre(s) (año de edición). Título del capítulo o artículo. Título del libro o la revista. Vol. . Núm. . Número de edición si procede. Ciudad. Editorial.
Para correspondencia, suscripciones, canje y/o difusión de otras publicaciones afines, favor de dirigirse a:
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La edición consta de 500 ejemplares