가짜뉴스 거버넌스 · 2019. 8. 12. · 가짜뉴스 거버넌스 정부규제, 자율규제, 공동규제 모형에 대한 비교를 중심으로 Fake News Governance - comparison

가짜뉴스 거버넌스정부규제, 자율규제, 공동규제 모형에 대한 비교를 중심으로Fake News Governance - comparison between government regulation, self-regulation and co-

regulation -

저자

(Authors)

최지수, 윤석민 Ji Soo Choi, Sug-min Youn

출처

(Source)

사이버커뮤니케이션학보 36(1), 2019.3, 127-180(54 pages)

Journal of Cybercommunication Academic Society 36(1), 2019.3, 127-180(54pages)

발행처

(Publisher)

사이버커뮤니케이션학회Cybercommunication Academic Society

URL http://www.dbpia.co.kr/journal/articleDetail?nodeId=NODE07995690

APA Style 최지수, 윤석민 (2019). 가짜뉴스 거버넌스. 사이버커뮤니케이션학보, 36(1), 127-180

이용정보

(Accessed)

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서울대학교147.46.43.***2019/08/12 14:51 (KST)

http://www.dbpia.co.kr/journal/publicationDetail?publicationId=PLCT00001253

http://www.dbpia.co.kr/journal/voisDetail?voisId=VOIS00417703

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가짜뉴스 거버 스 127

가짜뉴스 거버넌스*2)

: 정부규제, 자율규제, 공동규제 모형에 대한

비교를 중심으로

최 지 수**3)

(서울 학교 언론정보학과 석사과정)

윤 석 민***4)

(서울 학교 언론정보학과 교수)

*이 연구는 2019년 서울 학교 언론정보연구소 연구기 의 지원을 받았습니다.

** [email protected], 교신 자

*** [email protected]

요 약

이 연구는 최근 한국사회에서 정치권 학계를 심으로 논의되고 있는 가짜

뉴스 규제 방안의 문제 을 검토하고 그에 한 안을 제시하는 데 목 이 있

다. 거버 스는 조직, 사회체제, 는 국가 차원의 문제 해결을 한 사회

조정 방법으로, 공권력에 의한 명령과 통제를 제하는 정부 규제 심의 구

( ) 거버 스와, 폭 넓고 유연한 사회 치를 의미하는 신(新) 거버 스를

아우르는 개념이다. 이 연구는 가짜뉴스 응방안 논의가 공권력에 의한 직

개입 통제 심의 논의에 갇히지 않고, 보다 다양한 사회 규율

양식을 아우르는 신 거버 스를 검토하는 차원의 논의로 확장될 때 사회 합

의 가능성 실효성 높은 방안 도출이 가능하다고 보고 신 거버 스 기반의

서울대학교 | IP:147.46.43.*** | Accessed 2019/08/12 14:51(KST)

사이버커뮤니 이션학보, 통권 제36 권 1호 (2019년 3월)128

1. 문제의 제기

이 연구는 최근 한국사회에서 정치권 학계를 심으로 논의되고 있

는 가짜뉴스 규제 방안의 문제 을 검토하고 그에 한 안을 제시하는

데 목 이 있다. 이를 해 다양한 거버 스 유형들 그 장단 을 우

선 으로 살펴본 후, 가짜뉴스 문제에 용할 수 있는 거버 스 유형과

그 실제 용사례를 검토해보고자 한다.

가짜뉴스의 개념에 해서는 학자들간 의견이 분분하지만 일반 으로

선행연구들은 가짜뉴스를 ① 허 사실을 ② 고의 ·의도 으로 유포하기

한 목 으로 ③ 기사 형식을 차용하여 작성한 것으로 정의하고 있다

(김민정, 2018; 윤성옥, 2018; 정세훈, 2018; 한갑운·윤종민, 2017;

황용석·권오성, 2017 등)1). 근래 온라인에서 떠돌았던 문재인 통령의

1) ‘가짜뉴스’는 미국식 표 인 ‘Fake News’를 번역한 것으로, 학자들은 이 보다는 ‘조작

평가기 (굿 거버 스 요소)을 바탕으로 가짜뉴스의 법 ·행정 규제, 자율

규제, 공동규제 모형의 효율성을 분석한다. 연구결과 정부의 법 ·행정 규제

와 사업자의 자율 규제는 규제 주체의 과도한 권력 남용으로 인한 표 의 자

유 침해 험과 책임감 결여, 가짜뉴스 단 심사의 참여성, 객 성 투

명성 부족이라는 한계를 드러낸다. 여러 이해 계자들이 업하는 신 거버

스의 한 유형인 공동규제가 이러한 한계를 극복하는 안이 될 수 있다. 이 연

구는 유럽연합(EU)의 가짜뉴스 공동규제 방안을 사례로 참고하여 한국 상황에

합한 가짜뉴스 공동규제 방안을 제시한다.

키워드: 가짜뉴스, 페이크 뉴스, 허위정보, 규제, 협치, 거버넌스, 굿거버넌스, 정부규제, 법적규제, 행정규제, 자율규제, 공동규제, 팩트체크



치매설, 5.18 민주화운동 북한군 침투설, 북 지원으로 인한 값

폭등 등이 표 인 가짜뉴스라고 할 수 있다. 이러한 가짜뉴스는 구 ,

네이버, 다음과 같은 포털과 유튜 , 페이스북, 트 터 등 사회 계망서

비스(SNS)를 통해 빠르게 확산되고 있다. 한국언론진흥재단(2018)이

최근 실시한 설문조사에 의하면 가짜라고 단되는 뉴스를 직 받거나

본 경험이 있다고 응답한 사람은 체 응답자의 32.3%로, 그 76.3%

가 포털, 페이스북, 카카오톡을 통해 가짜뉴스를 직 받거나 본 이 있

다고 답해 인터넷이 가짜뉴스의 주된 경로인 것으로 드러났다(한국

언론진흥재단, 2018).

가짜뉴스가 문제가 되는 이유는 개인의 의사결정에 미디어가 지 한

향을 미치고 있는바 미디어를 통해 달받은 허 사실이 개인의 정치

의사결정을 왜곡하여 민주사회의 근본 가치를 해할 수 있기 때문이

다(오일석·지성우·정운갑, 2018). 특히 가짜뉴스는 정보 편향성으로 이

용자들이 믿고 싶은 것만 믿게 만들어 자기신념을 재강화하기 때문에 정

치 으로 악용되기 쉬우며(황용석·정재 ·정다운, 2018), 특정 개인과

집단을 공격하고 증오와 오를 조장하는 내용을 주로 다루고 있어 이

념, 지역, 종교, 성별 그리고 세 간의 갈등을 증폭해 사회통합을 방해할 가

능성이 높다. 뿐만 아니라 문 생산물인 뉴스를 형식 으로 차용해 허

거짓 정보를 감추고자 하는 가짜뉴스는 언론에 한 신뢰를 하락시킬 수

있다는 에서 많은 우려를 낳고 있다(오세욱·정세훈·박아란, 2017).

이에 따라 2018년 하반기 들어 정부는 가짜뉴스에 한 국가 차원

의 강력한 응을 추진하게 된다. 10월 2일 국무회의에서 이낙연 국무총

리는 “악의 의도로 가짜뉴스를 만든 사람, 계획 ·조직 으로 가짜뉴스

를 유포하는 사람은 의법 처리해야 하며, 방송통신 원회 등 련 부처

뉴스’ 는 ‘허 정보’와 같은 단어로 번역하는 것이 합하다고 주장한다. 그러나 본고

에서는 재 보편 으로 사용되고 있는 ‘가짜뉴스’라는 표 을 사용하기로 한다.



는 가짜뉴스의 통로로 작용하는 매체에 해 필요하고도 가능한 조치를

취해야 옳다”며 련 부처의 응을 지시했고(유성운, 18.10.03), 박상

기 법무부 장 은 10월 16일 가짜뉴스에 엄정 처하겠다는 방침을 밝

히면서 업무방해죄나 명 훼손죄 등 기존 법을 활용해 허 사실 유포 행

에 한 극 수사에 나서는 것은 물론 언론 재법에 따른 언론기 이

아닌데도 언론보도를 가장해 허 정보를 유포하는 행 를 처벌하는 방안

을 마련할 계획이라고 밝혔다2)(백소아, 18.10.16). 당일 돌연 취소되었

으나 10월 8일 발표 정이었던 정부의 가짜뉴스 근 책 문건은 ① 허

조작정보 련 범죄 집 단속수사, ② 사업자 자율규제 기반 조성

기술 방안 지원, ③ 허 조작 정보 련 온라인 모니터링 담당 제

도입, ④ 불법정보 심의 강화 신속 차단, ⑤ 팩트체크 지원 활성화

(범정부 차원의 팩트체크 민간 자율 팩트체크 지원), ⑥ 미디어 리터

러시 교육 강화, ⑦ 국민 홍보 인식 제고 강화, ⑧ 허 조작정보 련

입법추진 등의 내용을 담고 있었던 것으로 알려졌다( 경, 18.10.28).3)

이와 같은 정부의 행보와 련해 정치권과 학계 그리고 시민단체는 찬

성 와 반 로 나뉘어 팽팽히 립하고 있는 상황이다. 우선 정부의

가짜뉴스 규제를 찬성하는 측에서는 기술 진화에 따라 가짜뉴스가 퍼지

는 속도가 빨라지고 범 가 날로 확장하고 있는 만큼 거짓 정보의 생산

과 유통을 규제하는 법 그리고 행정 조치가 필요하다는 입장을 취하

고 있다. 이들은 허 사실 유포로 인해 국가안보나 경제에 심각한 문제

가 발생하거나 정치·사회 갈등이 생긴다면 이를 입법 행정 규제

2) 박상기 법무부 장 의 이 같은 발언은 사실상 언론보도 형식을 갖춘 ‘가짜뉴스’의 주요

유통망인 인터넷 포털과 사회 계망서비스(SNS)에 해 형사 처분을 할 수 있는 제도

근거를 만들겠다는 것을 의미한다.

3) 해당 문서의 내용은 공식발표된 것이 아니며, 정부의 가짜뉴스 근 책은 보완책이

마련된 후 국무회의를 거쳐 다시 발표될 정이다. 정확한 발표 시 은 아직 밝 지지

않았다.



를 통해 통제해야 한다고 주장한다. 반면 정부의 가짜뉴스 규제를 반

하는 측에서는 기존의 법으로도 충분히 처리할 수 있는 문제임에도 가짜

뉴스에 한 처벌을 강화할 경우 표 의 자유를 지나치게 침해할 수 있

다는 을 들어 반발한다. 정 성과 양극성이 심화된 상황에서 가짜

뉴스에 한 규제가 신빙성 있는 의심을 해해 오히려 정치 으로 악용

될 수 있다는 우려도 제기된다.

이 듯 가짜뉴스 문제는 사회 으로 많은 논란을 낳았다. 그러나 가짜

뉴스 문제 자체보다 더 주목을 받았던 것은 가짜뉴스 문제에 한 정부

의 처방식이었다. 가짜뉴스의 문제 그에 한 응방법에 해서는

학계에서도 막 논의가 시작되고 있는 단계이다. 가짜뉴스와 련된 기존

의 선행연구는 가짜뉴스를 어떻게 개념화 할 것이며 그 범주를 어디까지

로 할 것인지, 그리고 가짜뉴스의 원인이 무엇인지 분석하는데 집 해

왔다(오세욱 외, 2017; 윤성옥, 2018; 한국언론진흥재단, 2017; 황용

석·권오성, 2017 등). 최근에 가짜뉴스에 한 입법안을 검토하는 연구

가 늘어나고 있으나(박아란, 2018 11월; 오일석 외, 2018; 유의선,

2018; 한갑운·윤종민, 2017; 황성기, 2018; 황용석·권오성, 2017; 황

용석 외, 2018 등) 그 논의는 입법안들의 법리 검토( 헌성 여부)에 주

로 한정되어 있으며, 실효성 있는 책이 필요하다는 에는 동의하면서

도 기존에 논의되었던 행정 규제 는 자율규제 방식 외의 다른 안

은 제시하지 못하고 있는 실정이다.

이러한 문제의식을 바탕으로, 이 연구는 작년부터 본격 으로 쏟아져

나온 가짜뉴스 규제법안과 최근 정부에서 검토된 규제방안 등 재 한국

사회에서 논의되고 있는 가짜뉴스 규제방법의 한계 을 우선 으로 검토

해보고자 한다. 이 연구는 가짜뉴스 문제에 한 응방안 논의가 공권

력에 의한 직 개입 통제 심의 논의에 갇히지 않고 보다 다양한

거버 스 유형을 검토하는 논의로 확장될 때, 사회 합의 가능성 실



효성이 높은 가짜뉴스 응방안 도출이 가능하다고 본다. 이러한 맥락에

서 이 연구는 다양한 거버 스 유형들 그 장단 에 한 논의를 토

로 가짜뉴스 문제에 용할 수 있는 거버 스의 유형을 도출하고 그 실

제 용사례를 검토해, 한국사회의 가짜뉴스 문제해결에 합한 거버

스 방안을 제안해 보고자 한다.

2. 거버 스의 개념과 유형

거버 스 개념은 폭넓게 사용되지만 합의된 정의는 아직 존재하지 않

는다. 거버 스라는 개념이 학문분야마다 그리고 학자마다 다르게 사용

되기 때문이다. 한승 (2007)은 그동안 외국의 이론에 기 하여 거버

스 개념을 정리하고 유형화한 연구들이 국내에서 지속 으로 이루어져

왔으나(강창 , 2002; 김석 , 2000; 이명석, 2002; 이종원, 2005 등)

상이한 개념들이 한꺼번에 소개됨에 따라 오히려 개념 혼란이 야기되

었다고 지 하며 련 논의들을 단순화하여 살펴보는 것이 실용 일 수

있다고 주장한다. 이 연구 역시 거버 스에 한 논의를 큰 틀에서 단순

화함으로써 본고에서 사용하는 거버 스의 조작 개념을 명확히 하고자

한다.

거버 스는 학자들에 의해 조직, 사회체제, 는 국가 차원의 문제

를 해결하는 다양한 방법을 포함하는 포 인 개념으로 넓게 정의되고

있다(Campbell, Hollingsworth & Lindberg, 1991; Lynn, Heinrich

& Hill, 2001; Pierre, 2000; 이명석, 2002). 거버 스는 크게 ‘구( )

거버 스(old governance)’와 ‘신(新) 거버 스(new governance)’로 구

분되는데, 구 거버 스는 정책 결정 집행과정에서 정부가 주도 역할

을 담당하는 것을, 그리고 신 거버 스는 정부와 시민사회간의 트 쉽



그리고 네트워크가 주도 인 역할을 담당하는 것을 가리킨다(Pierre,

2000). 구 거버 스가 통 인 국가의 역할을 뜻한다면(국가 심,

state-centered)4) 신 거버 스는 정부의 역할이 축소된 가운데 다양한

행 자들이 정책과정에 참여하는 새로운 통치방식을 의미하는 것이다(사

회 심, society-centered) (이윤규, 2017). 한승 (2007)은 구 거버

스와 신 거버 스의 차이를 <그림 1>과 같이 정리한다. 오늘날 사회문

제가 매우 복잡해지면서 정부가 더 이상 독자 으로 문제를 해결하기 어

려워짐에 따라 공공과 민간의 다양한 행 주체들이 문제를 해결하는 새

로운 국정 운 의 유형으로서 신 거버 스가 두되고 있는 추세이다(이

명석, 2002).

<그림 1> 구 거버 스와 신 거버 스의 특징

출처 : 한승준 (2007), 102쪽.

이 연구는 앞서 논의된 의의 ‘거버 스’의 개념에 기반하여 ‘구 거버

스’ 그리고 ‘신 거버 스’의 개념 모두를 수용하고자 한다. 우선 본고는

4) 구 거버 스가 배타 이고 독 인 정부운 을 의미하는 것은 아니다. 구 거버 스도

신 거버 스와 마찬가지로 국정운 에 있어서 개방 인 시스템을 제로 한다. 다만 구

거버 스는 신 거버 스에 비해 통치과정에서 정부의 역할이 강조된 사회 조정양식으

로 구 거버 스 체제에서 정부는 조정을 담당하는 주체, 그리고 시민사회는 정부의 조

정을 당하는 상으로 여겨진다(Kooiman, 1993; 이명석, 2006; 한승 , 2007).



‘거버 스’를 ‘공통의 문제 해결을 한 사회 조정 방법’이란 포 인

개념으로 정의하고, ‘구 거버 스’를 그 한 극단의 ‘정부의 법 , 행정

역할이 강조되는 거버 스’ 그리고 ‘신 거버 스’를 그 척 에 치한

‘다양한 이해 계자들의 상호작용과 화, 상, 조정을 통한 타 이나

자발 동의에 의한 거버 스’로 규정하고자 한다. 실질 인 거버 스 유

형들은 공공주체(국가)와 민간부문의 기능과 책임의 정도에 따라 구 거

버 스와 신 거버 스를 양극으로 한 스펙트럼 상의 한 지 에 치하게

된다.

이러한 논의의 연장선상에서 국가가 규제의 주체가 되는 ‘구 거버 스’

는 일반 으로 통 인 ‘명령과 통제 규제(command-and-control

regulation)’ 방식을 따르며, ‘신 거버 스’는 이를 체하는 ‘규제 안

(regulatory alternatives)’5)인 ‘자율규제(self-regulation)’, 는

‘명령과 통제 규제’와 ‘자율규제’ 양자의 특성을 겸비한 ‘공동규제

(co-regulation)’ 방식을 취한다(최유성·서재호·유지 ·최무 ·유종선,

2008). 이하에서는 각 규제 유형의 장단 을 살펴보고, 좋은 거버 스란

무엇이며 어떠한 조건을 충족시켜야 하는지 살펴보고자 한다.

1) 명령과 통제규제(Command-and-control regulation)

명령과 통제규제(command-and-control regulation)는 개인이나

집단의 행태를 변화시키기 해 정부가 극 으로 개입하는 거버 스

유형이다. 이는 민간부문에 한 정부의 행정 규제라는 에서 행정규

제로 표 되기도 한다. 행정규제는 국민의 권리를 제한한다는 에서

5) ‘규제 안(regulatory alternatives)’은 통 ‘명령과 통제 규제(traditional command-and

-control regulation)‘ 이외에 목 을 달성하기 해 용 가능한 다른 수단(ex. ’무규제(no

regulation)‘, ’자율규제(self-regulation)‘, ’공동규제(co-regualtion)‘ 등을 의미한다(최

유성 외, 2008).



법 근거를 요구하므로 법령과 뗄 수 없는 계를 가진다(이민 ,

2010). 법률 제5368호로 제정된 행정규제기본법의 제 2조 제 1항 제 1

호는 행정규제의 개념을 “국가나 지방자치단체가 특정한 행정 목 을 실

하기 하여 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 법

령등이나 조례·규칙에 규정되는 사항을 말한다”고 정의하고 있다. 즉 명

령과 통제규제란 “특정한 목 을 달성하기 해 법령 등을 통해 국민들

의 일정한 활동에 한 진입을 제한하거나 활동을 통제”하는 정부의 법

그리고 행정 규제를 의미하며(이민 , 2010), 정책 결정 집행과

정에서 정부 주도 역할이 강조된다는 면에서 앞에서 언 되었던 ‘구 거

버 스’와 뜻을 같이 한다.

국가가 주도하는 이러한 거버 스는 규제주체의 공신력을 확보할 수

있고, 집행력이 강력하여 규제의 실효성이 증 될 수 있다는 에서 장

을 가진다. 하지만 반 로 정부규제가 부 하게 사용될 경우 오히려

국민생활의 안정을 해치고 기본권 침해 시장 경쟁력 하 등의 피해

를 끼칠 수 있다는 에서 주의가 요구된다. 특히 개인의 자유를 시하

는 민주주의 국가에서 정부규제는 사회에서 바람직한 것으로 인정하는

정부활동에만 국한되어야 하며 민주 인 원칙을 침해하는 규제활동은 삼

가야 한다는 것이 일반 인 통념이다. 국내 행정규제기본법 제1조도 정

부의 “불필요한 행정규제를 폐지하고 비효율 인 행정규제의 신설을 억

제함으로써 사회·경제활동의 자율과 창의를 진하여 국민의 삶의 질을

높이고 국가경쟁력을 지속 으로 향상”시켜야 한다고 명시하며 정부의

과도하거나 부 한 법 ·행정 규제 용을 경계할 것을 강조한다.

2) 자율규제(Self-Regulation)

자율규제(self-regulation)는 명령과 통제규제와는 반 로 정부가



개입하지 않고 사업자 각자가, 는 조직화된 집단이 스스로 그 구성원

의 행 를 규제하는 거버 스 유형이다. 강제력을 가지는 정부의 법 ·

행정 규제와 달리 자율규제는 강제력을 수반하지 않고 규제를 이행하

지 않는다고 해서 처벌을 받지 않는다. 자율규제는 규제를 완 히 해체

하거나 완화시키려는 것이 아니라 자율 인 리감독을 통하여 국가의

입법이 체될 수 있도록 하는 것을 목표로 하며, 개별 사업자가 자신의

행 를 스스로 검하는 것에서부터 공동의 심사를 가진 사업자들이

조직을 구성하여 자신들이 지켜야 할 규율을 제정하고 이를 반하는 행

를 리하는 방법에 이르기까지 다양한 방식으로 수행된다(Baldwin,

Cave, & Lodge, 1999).

자율규제는 다양한 유형으로 존재하는데 일반 으로 학자들은 정부의

향력과 역할의 정도에 따라 자율규제를 ① 조직 는 단체가 국가의

요청으로 규제의 형식을 만들고 집행하는 형태인 ‘명령 (mandatory)

자율규제’, ② 사업자들이 스스로 자율규제의 기본 구조와 상세한 규정

을 만들고 이를 국가의 승인을 받는 ‘제재 (sanctioned) 자율규제’, ③

국가에 의해 강제 으로 사업자나 사업자 단체가 규제의 형식과 내용을

결정하여 실행하는 ‘강제 (coerced) 자율규제’, 그리고 ④ 국가의 개입

없이 사업자 는 사업자 단체의 의지와 단에 의해 이루어지는 ‘자발

(voluntary) 자율규제’ 총 네 가지 유형으로 구분한다(Black, 1996;

최경진, 2013; 황승흠·황성기·김지연·최승훈, 2005). 이 네 가지 자율규

제 유형 에서 ‘자발 자율규제’를 제외한 ‘명령 ’, ‘제재 ’, ‘강제 ’

자율규제는 그 정도에 차이가 있기는 하지만 정부의 개입과 향력이 행

사되는 규제 방식으로 본 연구에서는 이 세 유형을 ‘공동규제’로 그리고

‘자발 자율규제’를 ‘순수한 의미의 자율규제(pure self regulation)’로

분류하고자 한다.

자율규제는 집행의 간이성과 유연성, 낮은 경제 비용, 그리고 문



성 면에서 정부의 법 ·행정 규제보다 효율 인 것으로 평가된다. 정

부가 사회의 모든 부분을 규제하는 것은 사실상 불가능한데 자율규제는

사업자 당사자가 는 련 조직이 자체 으로 문제가 되는 사안들을 감

독하므로 시간과 인 면에서 경제 이다. 더불어 자율규제는 장

의 이해당사자들이 스스로 규칙을 세운 것이므로 법 ·행정 규제보다

환경변화에 유연하고 문 이라고 할 수 있다. 다만 강제력이 없으므로

규제의 책임성이 약하고, 규제 효과가 자율규제에 참여하는 사업자 는

조직원에 한정되며, 규제 활동이 비공개 으로 이루어지는 경우가 많기

때문에 규제기 의 제정이나 심사과정이 투명하지 않고 내부의 문제가

은폐될 수 있다는 것이 자율규제의 한계로 지 된다(이민 , 2010; 최

성락·이혜 ·서성호, 2007).

3) 공동규제(Co-Regulation)

공동규제(co-regulation)는 에서 언 된 자율규제와 명령과 통제

규제가 혼합된 거버 스 유형으로, 정부의 민간부문에 한 여 수 을

기 으로 여의 수 이 가장 높은 ‘명령과 통제규제(command-and-control

regulation)’와 정부의 여가 없는 ‘무규제(no regulation)’를 양축으

로 한 스펙트럼의 어느 지 에 치한다. 공동규제는 자율규제란 개념과

종종 혼용되는데 이는 공동규제와 자율규제를 이론 으로 구분하는 객

인 기 이 존재하지 않기 때문이다. 최유성 외(2008)는 우리나라의

경우 그간 공동규제를 별도로 구분하지 않고 자율규제의 일부로 포함시

켜 사용하 으며, 유럽연합(EU)과 OECD 회원국들도 공동규제를 각

국의 배경과 여건에 따라 다르게 구분하고, 학자와 논문에 따라서 공동

규제가 다양하게 정의되어 왔다고 지 한다. 따라서 공동규제를 명확히

정의하기는 어렵지만 의의 개념으로 공동규제는 “공 목 는 공익



을 달성하기 해 고안된 조 형태(공공기 과 시민사회간의)의 규

제”로 정의될 수 있으며(최유성 외, 2008), 구체 으로는 “국가가 최소

한의 인력과 조직만을 가지고 기획, 조정, 지휘 등에 주력하고 구체 인

규제 집행업무는 이해 계를 가진 자들이 공동으로 참여하거나 자율

민간기구에 탁하여 규제의 효과와 효율성 신뢰를 제고하는” 규

제 방식이라고 할 수 있다(윤혜선, 2012).

공동규제는 규제 상의 참여에 한 유인을 제공하며 이는 제도의 집

행을 가능 하는 법 근거 수립과 같은 정부의 직 인 압력뿐만 아

니라 일반 , 사회단체들에 의해서도 가해질 수 있다. 공동규제는 규

제 상이 직 규칙을 개발하도록 하고 이 규칙에 해 책임을 지도록

한다(법 규정 는 정부의 여를 통해). 바로 이러한 규칙에 한 책임

성이 공동규제와 자율규제의 주된 차이라고 할 수 있다(최유성 외, 2008).

이러한 맥락에서 공동규제는 에서 언 된 ‘명령 (mandatory) 자율규

제’, ‘제재 (sanctioned) 자율규제’, 그리고 ‘강제 (coerced) 자율규

제’를 모두 포 한다고 볼 수 있다.

공동규제는 “규제 로세스에 보다 많은 이해당사자들이 개입하여 내

잠재력을 발휘 하는” 거버 스 유형으로 여기서 이해당사자는 해당

부문의 사업자, 시민단체, 공공기구 그리고 정부기 등을 모두 아우른

다(MGonagle, Hardy & Möller, 2003; 이향선, 2012에서 재인용).

다양한 이해 계자들의 자발 참여와 화, 상, 조정을 통한 타 이

나 동의에 더 큰 가치를 둔다는 에서 ‘ 치’의 개념 즉 ‘신 거버 스’와

같은 맥락의 개념이라고 볼 수 있다. 동 체제 내에서 이해 계자들은 독

립 이면서도 상호의존 인 계를 가지고 있으며 동등한 의사결정권을

공유한다(Peters & Pierre, 2000; Rhodes, 1996, 2000; Waddock,

1988, 1991; 강황선, 2003에서 재인용).

이명석(2002)은 이러한 수평 인 계, 자발 참여, 그리고 상호작



용을 강조하는 공동규제가 민주주의 확 에 정 인 향을 미칠 수 있

다고 주장한다. 윤혜선(2012)도 공동규제가 정부규제 모델과 자율규제

모델 양자의 장 을 모두 취함으로써 서로의 단 을 보완할 수 있다는

을 강조하며 이를 사회 문제 해결의 새로운 근방식으로 주목한다.

다만 공동규제의 경우 정부와 민간의 역할을 어디까지로 할 것인지, 그

리고 감독과 규제 집행의 범 를 어디까지로 할 것인지 그 기 이 모호

하다는 단 이 있다. 공동규제는 사회 자본(social capital)과 성

숙한 시민사회의 존재를 제로 하기 때문에 이러한 조건을 갖추지 못한

환경에서는 문제 해결이 가능하지 않다는 문제가 제기된다(Ostrom,

1989; 한승 , 2007). 이는 규제 역량을 고려하여 제도를 어떻게 만들

고 집행하는지에 따라, 즉 주어진 조건하에서 구체 인 형태, 행 주체,

그리고 운 략을 어떻게 정하고 실행하는지에 따라 그 효과가 정

일 수도 부정 일 수도 있음을 의미한다.

3. 분석틀 : 굿 거버 스(Good Governance)

그 다면 좋은 거버 스, 즉 굿 거버 스(Good Governance)는 무

엇을 의미하며 어떠한 요소들을 가지고 있는가? 거버 스와 마찬가지로

굿 거버 스도 아직 그 정확한 의미가 무엇인지 합의된 바가 없고, 이를

평가하는 기 도 제각각이다. 강제상·김 곤·고 유(2014)6)처럼 세계은

6) 강제상·김 곤·고 유(2014)는 세계은행(World Bank), 경제 력개발기구(OECD),

유엔개발계획(UNDP)과 같은 국제기구들이 제시하고 있는 굿 거버 스의 요소들을

바탕으로 참여(participation), 법의 지배(rule of law), 반응성(responsiveness),

합의지향성(consensus oriented), 공정성과 포 성(equity and inclusiveness),

효과와 효율성(effectiveness and efficiency), 책임성(accountability)을 지표로

도출하여 서울시 희망온돌사업과 시민복지기 사업을 평가한다.



행(World Bank), 경제 력개발기구(OECD), 유엔개발계획(UNDP)

과 같은 국제기구들이 제시하고 있는 굿 거버 스의 요소들을 바탕으로

거버 스를 평가하는 연구들도 있고, Petts(2001)7), Frame 외(200

4)8), 유 석(2011)9), 이경민·이철우(2007)10)와 같이 자체 으로 굿

거버 스 평가지표를 개발해 사례분석을 수행하는 연구들도 있다. 그러

나 국제기구들이 제시하는 굿 거버 스 요소를 기 으로 거버 스를 평

가하는 종래의 연구들은 서구의 신자유주의 경제개 는 자유민주주

의 정치개 과 같은 선진국의 가치와 목표만을 추구하며, 시민 참여,

정부의 계 권 분산, 정부와 시민사회의 수평 · 력 네트워크

등 거버 스의 폭넓은 가치를 반 하지 못한다는 비 을 받고 있다(Kjær,

2007; 김 석, 2008; 유 석, 2011; 임성학, 2010). 굿 거버 스 지표를

자체 개발해 거버 스를 평가하는 연구들도 평가기 선정근거에 한 설명

이 부족하고, 연구마다 굿 거버 스의 속성이 상이하여 혼란을 야기한다는

이 한계로 지 된다(김의 2011; 조화순김민정 2010).

이러한 검토를 토 로 김의 (2011)은 이 연구에 원용 가능한 포

인 굿 거버 스 평가 지표를 제시한다. 그는 무엇이 굿 거버 스인지 총

체 으로 살펴보기 해서는 총 네 가지 차원에서의 분석이 필요하다고

하는데 이를 열거하면, ① 굿 거버 스의 목표, ② 굿 거버 스의 목표를

7) Petts(2001)는 표성, 차 공정성, 숙의, 반 세력 포함, 문가에 한 도 , 합

의 보장, 결정에 한 요성 부여, 투명성과 개방성 등을 거버 스 평가 지표로 제시

하고 국 지방 정부의 폐기물 략개발을 평가한다.

8) Frame 외(2004)는 캐나다 리티시 컬럼비아(British Columbia)의 토지이용계획

수립과정을 포 표성, 참여와 헌신도, 명확한 규칙, 기회와 자원의 균등, 책임성,

이행과 감독, 독립 운 등을 기 으로 살펴보고, 합의, 갈등의 축소, 다른 안에

한 우선성, 정보, 공 이익 등의 세부지표를 사용하여 그 결과를 평가한다.

9) 유 석(2011)은 한국식 굿 거버 스 지표를 개발하여 민주성(참여성, 투명성, 반응성,

책임성), 효율성, 문성을 바탕으로 한국의 FTA정책을 평가한다.

10) 이정민·이철우(2007)는 정당성, 신뢰성, 문성, 투명성을 굿 거버 스의 지표로 선

택하여 ‘성서 산업단지 활성화 정책’을 평가한다.



실 하기 한 정책, 제도 략, ③ 굿 거버 스의 역량, 그리고 ④

굿 거버 스의 성패에 향을 미치는 맥락 그리고 환경 요인이다.

<그림 2>는 이러한 김의 의 분석틀을 도식화한 것이다. 김의 (2011)

은 이 연구틀에 의거하여 거버 스를 분석할 때 객 으로 어떤 거버

스가 좋은 거버 스인지 가늠할 수 있다고 주장한다.

<그림 2> 굿 거버 스의 분석틀

출처 : 김의영 (2011), 217쪽.

김의 (2011)은 거버 스와 련된 선행연구들에서 제시된 굿 거버

스의 요인들을 정리하여 굿 거버 스의 목표를 ① 참여성, ② 분권화, ③

책임성, 그리고 ④ 효율성 효과성 등 총 네 가지로 정리하고 각각의

평가기 을 다음과 같이 제시한다.

<표 1> 굿 거버 스의 목표

굿 거버넌스의 요소

평가기준

참여성

주민들이 어느 정도 참여하고 있는가?

참여의 양과 질(단순참여와 의견개진, presence and voice, 개방성,

포용성, 대표성, 형평성 등)의 문제

- 로컬 거버넌스 네트워크에 참여하는 주민들의 수



출처: 김의영 (2011), 221쪽.

김의 (2011)은 다양한 행 자들이 고안해내는 각종 정책, 제도

략이 좋은 거버 스를 실 하는데 있어 목표 못지않게 요함을 강조한

다11). 물론 사례와 상황에 따라 용하는 정책과 제도 그리고 략이 다

11) 김의 (2011)은 기존 연구들이 굿 거버 스의 목표와 굿 거버 스의 정책 략을

혼합하여 측정하거나 평가하는데 이는 엄 히 말해 원인과 결과를 혼동하는 것이라고

- 로컬 거버넌스 네트워크에 참여하는 주민들의 비례대표성(남녀

노소, 교육수준, 빈부, 거주기간 등)

- 로컬 거버넌스 네트워크에 참여하는 주민들의 목소리(voice)와

영향력에 있어서의 형평성

분권화

주민들이 어느 정도 권한을 행사하고 있는가?

주민들의 실질적인 권한과 영향력의 문제

- 주민들의 참여가 들러리나 명분축적, 책임회피에 불과하지 않은가?

- 주민들에게 아젠다 형성 권한이 있는가?

- 로컬 거버넌스 네트워크에 관여하는 결사체 내부의 민주적 반

응성(즉 주민지도자 혹은 대표들에 대한 일반 주민들의 실질적

인 권한과 영향력)

책임성

주민들이 어느 정도 책임을 물을 수 있는가?

책임소재의 문제

- 로컬 거버넌스 네트워크에 책임을 물을 수 있는가?

- 로컬 거버넌스 네트워크에 관여하는 결사체 내부의 민주적 책

임성(주민지도자 및 대표들에 대해 일반 주민들이 책임을 물을

수 있는가의 문제)

효율성 및 효과성

관료제와 시장기제와 비교하여 더욱 효율적인 방식인가?

현안 해결 외에 어떤 다른 효과가 있는가?

- 경험적으로 성과를 측정할 수 있는가?

- 주민-정부 간 갈등을 해소하고 현안을 해결했는가?

- 현안해결 외에 다른 상대적으로 비가시적인 파급효과가 있었

나?(예: 정치적 효능감 증진, 학습효과, 시민사회의 역량배양,

정부의 역량배양 및 조직문화 개혁, 일체성 및 정체성 형성,

정통성 및 신뢰성 제고 등)



양하기 때문에 무엇이 좋은 정책이고, 제도이고, 략인지 단순화하기는

어렵지만 김의 (2011)은 향후 연구에 용할 수 있는 가이드라인은 만들

수 있을 것이라며 선행 사례 연구 분석에 기 한 평가 지표를 제시한다.

<표 2> 굿 거버 스의 정책·제도· 략

출처: 김의영 (2011), 222쪽.

지 한다.

주민

주민들의 자치적 역할(주민 결사체의 조직화)

- 연방적 혹은 중층적 구조화

- 선택적 유인책 고안 및 활용

- 기존 지역사회 네트워크의 재활용

- 관계적 조직화

- 심의 등

개혁적 견제세력 역할

정부

규제적 개입

- 로컬 거버넌스 네트워크에 대한 지방의회의 감시와 주기적 평가(최

종 권한의 소재가 의회에 있음)

- 로컬 거버넌스 네트워크에 대한 지방정부의 명확한 성과지향적 모니

터링과 평가

- 정보공개 및 투명성 제고

- 심의 포럼 등 심의기제 도입

- 서비스 제공 결사체들에 대한 상환권 제도의 도입

후원적/협력적 개입

- 주민참여에 대한 각종 인센티브 제공(정부후원적 시민조직화)

- 관료 주민 간 관계조직화

- 행위자 간 네트워크의 전략적 구축

- local unit 간 조정

- 지역사회의 자산 활용 및 매칭 펀드 제공

- 교육 및 학습

- 관료조직문화의 개혁 등



아무리 거버 스의 정책, 제도, 략이 목표에 따라 잘 만들어졌다 하

더라도 이를 집행하는 행 자의 역량이 부족하면 그 정책, 제도, 략은

효과를 보지 못할 가능성이 크다. 김의 (2011)도 굿 거버 스 실 에

필요한 행 자의 기본 인 능력, 즉 굿 거버 스의 역량이 잘 갖추어져

있을 때 좋은 거버 스의 정책, 제도 수립과 략의 구사가 가능하다고

강조한다. 그는 기존연구들이 주로 사회 자본(신뢰, 규범, 네트워크

등)과 정부의 제도 자본(리더쉽, 자원, 인 라 등)에 을 두고 거

버 스 역량을 평가하고 있음을 고려하여 다음과 같은 굿 거버 스 역량

평가 기 을 제시한다.

<표 3> 굿 거버 스의 역량

출처: 김의영 (2011), 224쪽.

마지막으로 김의 (2011)은 거버 스를 실행하는 행 자의 역량만큼이

나 지역의 크기나, 정책 이슈의 성격, 정치 기회 구조, 그리고 경제

상황과 같은 맥락 ·환경 요인들도 굿 거버 스의 실 에 향을 미치는

외부요인으로 작용한다고 주장한다. 다만 맥락 ·환경 요인은 선행연구

로 검증되지 않은, 향후 경험 으로 연구가 필요한 부분으로 평가기 이

가설 형태로 제시되기 때문에 본고에서는 이를 언 하지 않도록 한다.

이처럼 김의 (2011)의 굿 거버 스 모델은 여러 선행 연구들을 종합

지역주민의

사회적 자본 신뢰, 네트워크, 상호호혜의 규범

지방정부의

제도적 자본 리더십, 자원, 인프라, 기본적 제도

지역사회의

개혁적 역량

기존 기득권 세력에 대한 개혁적 견제세력(countervailing

force)의 존재 유무(가령 개혁적 시민사회 전통 혹은 문화)



분석하여 개발된 평가지표로 타 연구에 비해 포 이고, 거버 스가 추

구하는 목표뿐만 아니라 정책·제도· 략, 역량, 그리고 환경까지 다양한

차원에서의 굿 거버 스 평가기 을 제공하며, 각각에 한 구체 인 평

가기 도 함께 제시하고 있다는 에서 본 연구에 유용한 분석틀을 제공

한다. 비록 김의 (2011)의 굿 거버 스 평가기 이 로컬 거버 스, 즉

지방자치 차원의 거버 스를 평가하기 한 목 으로 만들어진 것이긴

하나 로컬 거버 스가 시민들의 직 인 참여와 권한 행사를 시하는,

력 거버 스와 동일한 가치를 추구하고 있다는 것을 고려하면 이에

한 평가기 을 다양한 행 자들의 참여와 조정이 강조되는 미디어 규

제모형을 평가하는데 용하는데도 무리가 없을 것이다12). 다만 이 연

구에서 다루고 있는 가짜뉴스 문제의 경우 이를 규율하기 한 거버 스

가 이제 막 논의되기 시작한 단계로써 규제모형의 세부 인 정책, 제도,

략과 역량까지 평가하는 것은 재로서 가능하지 않으며, 맥락 ·환경

요인도 굿 거버 스의 성패를 좌우하는 결정 인 요인으로 볼 수 없

고 향후 경험 연구가 필요한 부분이다(김의 , 2011). 따라서 본 연구

에서는 김의 (2011)의 굿 거버 스의 목표 평가기 을 재구성한 아래

의 평가지표를 심으로 종래의 가짜뉴스 규제방안들을 평가하고, 정책,

제도 략 그리고 역량 요인은 논의에서 부분 으로 참고하는 정도로

활용하고자 한다.

12) 부분의 로컬 거버 스 연구들은 지역의 문제를 주민과 정부가 함께 해결하는 력

거버 스(collaborative governance) 모델을 제시하며 이를 실 하기 한 정부

와 지역주민 사회의 역량과 역할에 주목한다(김의 , 2011). 이는 결국 정책결정이

나 집행과정에 다양한 이해 계자(시민)가 개인이나 집단으로 제도 으로 참여하는

‘시민사회 심 거버 스’ 유형과 다름이 없는 것으로, 가짜뉴스 규제와 같은 미디어

정책결정 과정에서 다양한 행 자들의 참여와 조정이 강조된다는 을 고려할 때 ‘주

민’을 가짜뉴스 규제와 련된 다양한 ‘이해 계자/참여자(일반 , 사업자, 문가

집단 등)’로 치환해도 무리가 없을 것이란 단 하에 김의 (2011)의 굿 거버 스 평

가기 을 본 논문의 목표에 맞게 재구성 하 다.



출처: 김의영 (2011) 221쪽의 <표1> 굿 거버넌스 목표를 본 연구의 내용에 맞게 재구성.

굿

거버넌스

의 요소

평가기준

참여성

이해관계자들이 어느 정도 참여하고 있는가?

참여의 양과 질의 문제(단순참여와 의견개진, presence and voice,

개방성, 포용성, 대표성, 형평성 등)

- 거버넌스 네트워크 참여자의 수

- 거버넌스 네트워크 참여자의 비례대표성

- 거버넌스 네트워크 참여자의 목소리(voice)와 영향력에 있어

서의 형평성

분권화

참여자가 어느 정도의 권한을 행사하고 있는가?

참여자의 실질적인 권한과 영향력의 문제

- 참여가 들러리나 명분축적, 책임회피에 불과하지 않은가?

- 모든 참여자에게 아젠다 형성 권한이 있는가?

책임성

참여자에게 어느 정도 책임을 물을 수 있는가?

책임소재의 문제

- 거버넌스 네트워크에 책임을 물을 수 있는가?

- 거버넌스 네트워크에 관여하는 결사체 내부의 민주적 책임성

(즉 거버넌스 네트워크의 지도자 및 대표들에 대하여 일반

시민들이 책임을 물을 수 있는가의 문제)

효율성 및

효과성

다른 규제방식과 비교하여 더욱 효율적인 방식인가?

현안 해결 외에 어떤 다른 효과가 있는가?

- 경험적으로 성과를 측정할 수 있는가?

- 갈등을 해소하고 현안을 해결했는가?

- 현안해결 외에 다른 상대적으로 비가시적인 파급효과가 있었

나? (e.g. 정치적 효능감 증진, 학습효과, 시민사회의 역량배

양, 정부의 역량배양 및 조직문화 개혁, 일체성 및 정체성 형

성, 정통성 및 신뢰성 제고 등)

<표 4> 가짜뉴스 거버 스의 평가지표



4. 종래의 가짜뉴스 거버 스 평가

1) 가짜뉴스에 한 법 ·행정 규제

국내에서 가짜뉴스에 한 규제 움직임이 본격화된 것은 2017년 부

터이다. 제19 통령 선거를 앞두고 여야 후보들에 한 근거 없는 정

보들이 인터넷을 떠돌자 정치권에서 이에 한 처벌이 필요하다는 주장

이 제시되었고, 2017년 3월 8일 자유한국당의 장제원 의원이 가짜뉴스

규제 명목으로 공직선거법 개정안을 발의한 것을 필두로 가짜뉴스와

련된 법안들이 쏟아지기 시작했다. 2017년 4월 11일 국민의당 김

의원은 “거짓의 사실을 언론보도의 형식으로 제공해 이용자들이 오인하

게 하는 정보”라는 가짜뉴스 개념을 사용하여 정보통신망법 개정안을 발

의했고 이후 자유한국당의 주호 의원, 더불어민주당의 박 온 의원 등

여·야당 소속 의원들은 이와 유사한 개념을 사용하여 가짜뉴스 규제 법

안을 발의했다.

국회에서 발의된 가짜뉴스 련 법안은 총 22개로 부분이 기존의

공직선거법과, 정보통신망법, 그리고 언론 재법을 개정하는 법안이다.

가짜뉴스와 련하여 새로운 법률을 제정하려는 목 으로 발의된 법안은

2018년 4월 9일에 더불어민주당의 박 온 의원이 제안한 ‘가짜정보유통

방지법’과 5월 9일 자유한국당 강효상 의원이 발표한 ‘가짜뉴스 책 구

성 운 에 한 법률’이 있다(박아란, 2018 11월).

국회에서 발의된 법률안들은 가짜뉴스의 법 규제의 한계를 드러내는

데, 그 가장 많이 지 되는 문제는 가짜뉴스의 개념이 명확하지 않다

는 이다. 가짜뉴스 련 법률안을 분석한 그간의 선행연구들은 공통

으로 법안들이 다루고 있는 가짜뉴스의 개념이(경제 는 정치 으

로 거짓의 는 왜곡된 사실을 타자를 속이려는(기만 ) 의도로 언론보



도 는 언론보도로 오인하게 하는 정보) 명확하지 않다고 지 한다(박

아란, 2018 11월; 오일석 외, 2018; 유의선, 2018; 윤성옥, 2018; 황

성기, 2018; 황용석 외, 2018; 등). 어떠한 상을 법으로 규제하기

해서는 규제 상이 무엇인지 명확히 제시되어야 하지만 개념의 경우

‘경제 (상업 ) 는 정치 ’이라는 것이 무엇을 의미하는지 불명확하

고, ‘타자를 속이려는 기만 의도’와 ‘왜곡된 사실’(허 그리고 조작된

정보)도 외부에서 단하기 어려운 기 을 요건으로 한다는 것이다.

가 도 명백한 사실이 아닌 경우 이를 가려내는데 문제가 없겠지만 오

늘날 많은 온라인 콘텐츠들이 교묘한 수법을 통해 특정 제품이나 서비스

를 고·홍보하기 때문에 상업성 여부를 가려내기가 쉽지 않고, 정치

이라는 것도 가, 어떠한 기 과 목 을 가지고 단하느냐에 따라 그

여부가 달라질 수 있기 때문에 이를 가짜뉴스 별의 기 으로 삼는 것

은 무리가 있다. 특정 정보가 참·거짓인지는 사실의 입증가능성에 달

려있는데 많은 역사 사건들이 증명하듯 재는 거짓이었던 정보가 이

후 사실로 입증될 가능성도 배제할 수 없다. 지 과 같은 1인 미디어 시

에는 블로그, 유튜 , 팟캐스트와 같이 언론보도 형식을 따라한 다양

한 유형의 정보가 존재하기 때문에 ‘언론보도 형식’을 차용한 정보를 가

짜뉴스로 단하는 것도 지나치게 포 이다. 따라서 와 같은 가짜뉴

스 개념은 단의 모호성을 증폭시키고 가짜정보 생성과 유포와 련하

여 지되는 행 가 정확히 무엇인지 측하기 어렵게 하여 표 의 자유

를 침해할 수 있다는 문제가 제기된다.

가짜뉴스 법 규제의 다른 문제는 행 법률로 가짜뉴스를 충분히

규제할 수 있음에도 불구하고 발의된 법률안이 별도의 법에 의한 가짜뉴

스 작성·유포자(언론과 비언론) 그리고 인터넷서비스사업자에 한 처벌

을 요구하고 있다는 이다(박아란, 2018 11월; 오일석 외, 2018; 유의

선, 2018; 이성 , 2018; 황성기, 2018; 황용석·권오성, 2017; 황용석



외, 2018).

보다 구체 으로, 재 언론매체에 의해 침해를 입은 경우 피해자는

언론 재법을 통해 정정보도, 반론보도, 추후보도를 청구하는 등 분쟁조

정기구의 조정을 신청할 수 있으며 민·형사상 책임도 물을 수 있다. 문제

는 언론매체와 같은 법 지 를 가지고 있지 않은 가짜뉴스 작성자와

유포자에 의한 피해가 발생했을 때라고 할 수 있다. 그러나 이 경우에도

기존의 법률로 충분히 처벌이 가능하다. 를 들어 우리나라 형법 제307

조 제2항은 “공연히 허 의 사실을 시하여 사람의 명 를 훼손한 자는

5년 이하의 징역, 10년 이하의 자격정지 는 1천만원 이하의 벌 에 처

한다.”고 규정하고 있다(허 사실 시에 의한 명 훼손죄). 허 사실이

신문, 잡지, 라디오 기타 출 물의 형태로 유포된 경우에는 형법 제309

조 출 물에 의한 명 훼손죄, 타인을 비방하는 목 으로 고의 으로 작

성되어 유포된 경우에는 모욕죄(제311조), 신용훼손죄(제313조), 그리

고 업무방해죄(제314조)로 처벌이 가능하다(이성 , 2018).

가짜뉴스 작성자와 유포자가 언론이 아닌 경우 정보통신망법에 의해서

도 통제가 가능하다. 정보통신망법 제70조 제2항은 “사람을 비방할 목

으로 정보통신망을 통하여 공공연하게 거짓의 사실을 드러내어 다른 사

람의 명 를 훼손한 자는 7년 이하의 징역, 10년 이하의 자격정지 는

5천만 원 이하의 벌 에 처한다”고 규정하고 있다. 정보통신망법 제

44조2는 “정보통신망을 통하여 일반에게 공개를 목 으로 제공된 정보로

사생활 침해나 명 훼손 등 타인의 권리가 침해된 경우 그 침해를 받은

자는 해당 정보를 처리한 정보통신서비스 제공자에게 침해사실을 소명하

여 그 정보의 삭제 는 반박내용의 게재를 요청할 수 있다”고 명시하고

있으며 정보통신서비스 제공자는 이러한 요청을 받으면 지체 없이 조치

를 해야 한다고 규정하고 있다. 만약 삭제를 요청한 정보에 한 권리침

해 여부를 단하기 어려운 경우 해당 정보에 한 근을 30일간 차단



하는 임시조치 의무도 부여하고 있다(제44조의3).

정보통신망법은 인터넷서비스사업자에게 불법정보를 리할 책임도

지운다. 정보통신망법 제44조의7에 따라 방송통신 원회는 인터넷서비

스사업자에게 국가보안법으로 지되는 내용의 정보나, 범죄를 목 으로

하거나 교사 는 방조하는 내용을 다루는 정보의 유통을 시정하거나 정

지시키도록 명령할 수 있으며, 만약 인터넷서비스사업자가 이와 같은 방

송통신 원회의 명령을 이행하지 않을 경우 해당 사업자에게 제73조에

따라 2년 이하의 징역 는 2천만원 이하의 벌 을 부과할 수 있다.

언론 재법, 정보통신망법 뿐만 아니라 공직선거법도 언론과 일반인

모두를 포함해 선거와 련한 허 정보를 규제한다. 를 들어 공직선거

법은 동법의 제250조(허 사실공표죄), 제251조(후보자비방죄), 제252

조(방송‧신문 등 부정이용죄)로 당선 는 낙선을 목 으로 후보자와 후

보자 가족들에 한 허 사실을 유포하는 것과, 언론이 특정 후보자를

당선되게 하거나 되지못하게 할 목 으로 선거에 하여 허 의 사실을

보도하는 것을 지하고 있다. 따라서 선거 시 성행하는 가짜뉴스에

해서는 공직선거법에 의한 통제가 가능하다.

그러나 국회에서 발의된 법안들 부분은 가짜뉴스의 유포자에게 별도

의 징역형과 벌 형을 가하는 등의 처벌 규정을 포함하고 있다. 를 들

어 더불어민주당의 박 온 의원이 제안한 가짜정보유통방지법(의안번호

12927)은 가짜정보를 생산한자에게 5년 이하의 징역 그리고 5천만원 이

하의 벌 을 부과하여 처벌할 것을 요구하고 있으며, 자유한국당 송희경

의원이 발의한 정보통신망법개정안(의안번호 8392)은 가짜뉴스 유통자

에게 7년 이하 징역, 10년 이하 자격정지 그리고 5천만 원 이하의 벌

을 부과하는 등 기존의 명 훼손 처벌규정을 확 ·강화하는 안을 담고

있다. 같은 당 소속인 주호 의원도 공직선거법 일부개정안(의안번호

6807)을 통해 가짜뉴스 최 유포자는 1년 이하 징역, 5천만 원 이하



벌 , 유포자는 3천만 원 이하 과태료, 그리고 정보통신서비스제공자는

가짜뉴스 표시의무 반 시 3천만 원 이하의 과태료를 부과하는 안을 발

의했다. 가짜뉴스에 용 가능한 언론 재법, 형법, 정보통신망법, 공직

선거법 등이 존재하는 상황에서 이처럼 가짜뉴스 작성자와 유포자 그리

고 인터넷서비스사업자를 처벌하는 별도의 법을 제정하는 것은 법 형

평성에 어 난 조치라고 할 것이다.

가짜뉴스와 련한 행정 규제, 특히 방송통신심의 원회의 과도한

심의 권한에 해서도 문제가 지 된다. 방송통신심의 원회는 형식 으

로는 민간독립기구의 형식을 표방하고 있으나 사실상 행정기 이라고 할

수 있다13). 따라서 이 같은 방송통신심의 원회가 언론의 보도와 인터

넷 내용을 심의하고 규제하는 것이 바람직한가에 한 비 이 지속 으

로 제기되어 왔다(윤석민, 2012, 2015; 황용석, 2012; 황용석·권오성,

2017 등). 그럼에도 불구하고 더불어민주당 박 온 의원이 발의한 가짜

뉴스 유통 방지에 한 법률안은 가짜정보 삭제 요청에 한 정보통신서

비스 제공자의 처리결과에 이용자가 이의를 제기할 경우 방송통신 원회

가 이를 단할 수 있도록 하고 있으며, ‘공공의 안 는 복리를 해

긴 히 처리할 필요가 있는 경우’, 는 ‘의견청취가 곤란하거나 명백히

불필요한 경우’에는 정보통신서비스 제공자와 정보의 게재/유통자가 방

송통신 원회의 결정에 해 의견을 제출할 기회마 박탈할 자격을 부

여하고 있다. 이는 사실상 행정기 과 다를 바가 없는 방송통신심의 원

회에게 무엇이 가짜뉴스인지를 단하고 이에 한 처벌을 강제할 수

13) 실제로 헌법재 소는 방송통신심의 원회가 “방통 법에 의해 설립되었다는 , 심의

원을 통령이 하고 구성과 운 에 하여 필요한 사항을 통령령으로 정하도

록 했다는 , 별도의 기 이외에 국고에서 경비를 지 받을 수 있다는 , 그리고

심의규정을 제정 공표하고 이를 반하면 제재조치를 결정할 수 있다는 ”을 근거로

이를 공권력 행사의 주체인 행정기 이라고 단한 바 있다(헌법재 소 선고 2008헌

마500, 2012.2.23; 윤석민, 2015에서 재인용).



있는 권한을 주는 것과 마찬가지이다. 정부도 방송통신심의 원회를 통

해 명 훼손성 허 조작정보 등 불법유해 정보에 한 통신심 를 강화

하여 이를 신속하게 삭제하고 차단하겠다는 방침을 10월 8일 가짜뉴스

책문건에 포함시켰다.

종합해보면 법 ·행정 가짜뉴스 규제는 그 강제성으로 인해 신속하

고 효과 으로 가짜뉴스를 규제할 수 있다는 장 이 있지만 반면 ① 가

짜뉴스의 정의가 아직 불분명하여 규제 상을 명확히 규정하기 어려운

, ② 기존의 언론 재법, 형법, 정보통신망법, 공직선거법 등으로 충분

히 처벌이 가능하다는 , 그리고 ③ 행정기구 심의 내용규제와 엄

한 법 조치가 자유로운 의견 개진 정치 의사표 을 축시키고

표 의 자유라는 헌법 가치를 침해할 가능성이 높다는 에서 문제를

지닌다.

김의 (2011)의 굿 거버 스 평가기 을 용할 때 정부의 법 ·행정

규제방식은 다양한 이해 계자들의 의견과 참여가 반 되지 않은 정

부 주도 규제이고(참여성 부족), 규제 권한이나 향력이 정부에 집

되어 있어 이해 계자들이 동등한 목소리를 내기 어려우며(분권화 부

족), 정책 결정은 정부가 하지만 이용자와 언론 정보통신사업자들이

그 정책으로 인한 과도한 책임을 지게 되고(책임성 부족), 표 의 자유

침해에 따른 더 큰 사회 논란을 야기할 수 있다는 에서(효율성 부

족) 한계를 지닌다.

<표 5> 가짜뉴스의 법 , 행정 규제모형 평가 결과

굿

거버넌스의

요소

평가기준

참여성 다양한 이해관계자(e.g. 언론, 인터넷서비스사업자, 학자, 시민단

체 등)들의 의견과 참여가 반영되지 않은 정부 주도적 규제



2) 가짜뉴스에 한 자율 규제

법 그리고 행정 가짜뉴스 규제가 표 의 자유를 침해할 수 있다는

우려가 제기되면서 그 안으로 심을 끄는 것이 인터넷서비스사업자

심의 자율규제이다. 자율규제는 사업약 이나 행동규약 등에 기반하여

인터넷서비스사업자가 개별로 는 회와 같은 연합체를 통해 자발 으

로 온라인상 내용을 리하고 필요시 삭제하는 방식으로 진행된다. 지난

미국 선에서 가짜뉴스의 주요 유통망으로 비난을 받았던 구 , 페이스

북, 유튜 등의 해외 인터넷서비스사업자의 경우 재 가짜뉴스 생산의

경제 이익을 제한하는 방법 그리고 가짜뉴스를 걸러내는 알고리즘과

필터링 기술을 개발하는 방법으로 자율규제 노력을 기울이고 있다.

가짜뉴스 상당수는 다량의 트래픽을 유도할 수 있는 선정 인 기사

를 통해 수익을 얻는 것을 목표로 한다. 따라서 페이스북, 구 , 유튜

등의 해외 인터넷서비스사업자들은 가짜뉴스 제작자의 수익창출 기회를

제한함으로써 가짜뉴스를 일 수 있다고 보고 가짜뉴스를 유포하는 사

개방성, 포용성, 대표성, 형평성 결여

분권화 규제 권한이나 영향력이 정부에 집중되어 있음

아젠다 형성 권한이 정부에게 집중됨

책임성

정책 결정은 정부가 하지만 그 정책으로 인한 법적 책임은 정부

보다는 이용자와 언론 그리고 정보통신사업자들이 과도하게 지

게 됨

효율성 및

효과성

갈등의 해소보다는 오히려 표현의 자유 및 정치적 시비가 발생

하여 더 큰 사회적 논란이 야기될 수 있음

경험적으로 성과 측정이 불가능함

현안해결 외의 비가시적인 파급효과가 없음 (e.g. 정치적 효능감

증진, 학습효과, 시민사회의 역량배양, 정부의 역량배양 및 조직

문화 개혁 등)



이트에 해 고 게재를 지하고 있다. 를 들어 세계 온라인 고

시장의 가장 큰 계기업인 구 은 2016년 11월부터 온라인 고주와

온라인 고 매체를 연결해 주는 서비스인 구 애드센스(AdSense)에

서 거짓 콘텐츠를 제공하는 사이트를 제외하기로 결정하고(Love &

Cooke, 16.11.15) 총 340개의 규정 반 사이트 200개 계정을 에

드센스 랫폼에서 삭제했다(Townsend, 17.01.25). 페이스북 역시 자

사의 고 랫폼인 페이스북 오디언스 네트워크(Facebook Audience

Network)에 가짜뉴스 콘텐츠를 게재한 사이트를 배제하기로 결정했다

(Lui, 16.11.15).

해외 인터넷서비스사업자들의 다른 자체 인 노력으로는 알고리즘

개선 필터링 기술 개발과 같은 기술 조치가 있다. 사회 계망서비

스에서 유통되는 정보는 알고리즘을 거쳐 이용자들에게 선별 으로 달

되는데 이때 알고리즘에 의해 제공되는 개인 맞춤형 콘텐츠가 이용자를

자신이 좋아하고 자주 보는 것 주로 노출시켜 개인의 편견과 고정 념

을 강화하고 가짜 뉴스의 분별을 어렵게 한다는 이 문제로 제기되고

있다. 이에 구 은 검색결과에 가짜뉴스가 나타나지 않도록 검색 순 를

조정하는 알고리즘 수정 작업에 착수했고(Calfas, 2017.04.25), 자회

사인 유튜 는 추천 검색 엔진을 수정하여 신뢰성 있는 뉴스 기 의 상이

먼 나타나도록 알고리즘을 수정하겠다고 발표했다(이기성, 18.07.10).

페이스북도 가짜뉴스를 뉴스 피드 노출 순 에서 낮추는 것을 핵심으로

하는 가짜뉴스 응 방안을 발표했다(허란, 18.01.17). 재 구 은 텍

사스 ·듀크 ·스탠퍼드 연구진과 인공지능 기술로 문장을 분석해 사

실 여부를 단할 수 있는 ‘클 임버스터’ 로젝트를 추진하고 있고(한

국경제매거진, 2017.04.19), 페이스북은 인공지능을 이용해 가짜뉴스

계정을 차단하는 한편 가짜뉴스 별 상에 텍스트는 물론 이미지 동

상까지 포함하는 머신러닝 기술을 개발 이다14)(김 석, 18.09.14).



인터넷서비스사업자들은 제3의 문가들과의 력을 통해 정보를 검

증하는 방법으로도 가짜뉴스에 응하고 있다. 일례로 구 은 2017년

랑스 선 허 정보 확산에 처하기 해 르몽드, AFP통신, 리

베라시옹 등 랑스 통 언론사들과 업하여 가짜 뉴스를 선별하는 크

로스체크 로젝트를 실시하 다. 페이스북도 2017년 12월, 허 뉴스를

표시하는( 래깅) 방법을 도입하여 일정 수 이상의 이용자들로부터 가짜

뉴스라는 의혹을 받은 기사를 선별해 포인터미디어연구소(Poynter

Institute)에 팩트체킹을 의뢰하고 있다(연합뉴스, 2018.09.02).

그러나 이러한 인터넷서비스사업자들의 자율 인 노력이 가짜뉴스 확

산을 얼마나 감소시킬 수 있을지에 해서는 회의 인 시선이 존재한다.

국내의 가짜뉴스는 부분 사회 갈등 유발을 목 으로 하는 이념 이

고 정치 인 목 으로 생성되기 때문에 단순히 경제 인 이익을 제한하

는 것만으로는 문제를 해결할 수 없다. 한 상당수의 가짜뉴스가 유튜

기반의 상물들인데 그 필터링 기술 개발은 여 히 요원한 실정이

다. 텍스트뿐 아니라 상까지 분석 가능한 필터링 기술을 개발하더라도

문맥을 정확히 악하지 못할 경우 이에 한 차단이 완벽하지 못하거나

역으로 과도할 험이 있다.

사업자 자율규제 수 의 국가별 차별문제도 논란을 빚고 있다. 구 ,

유튜 , 페이스북 등의 필터링 기술개발이 완료되더라도 이것이 언제쯤

우리나라에 용될 수 있을지 불투명하다. 업형 팩트체크의 경우도 마

찬가지다. 일례로 페이스북은 허 정보에 해 “직 진 를 단하지 않

는다”는 원칙을 세우고 공신력 있는 팩트체크 기 에 의뢰해 콘텐츠를

검증하고 있으며 2017년 4개국에 팩트체크 시스템을 도입하고 2018년

14) 최근 페이스북은 인공지능 기반 기술의 극 화를 해 국의 인공지능 스타트업 업

체인 블룸스버리 AI (Bloomsbury AI)를 3000만달러, 한화로 약 337억원에 인수

했다(Osborne, 2018.07.05.).



에는 17개국까지 이를 확 하 는데 한국은 이러한 국가들에 포함되고

있지 않다( 경, 2018.09.05). 페이스북은 유럽에서는 총 14개의 가

짜뉴스 확산방지 정책을 용한 반면, 국내에서는 그 1/3에 불과한 총 5

개의 정책만을 용하고 있는 것으로 드러났다.

국내의 경우 2009년에 설립된 인터넷자율정책기구(Korea Internet

Self-governance Organization, 이하 KISO)가 KISO 정책규정 제5

에 “언론 보도 형식의 허 게시물 련 정책”을 규정하고 이에 한

가짜뉴스 신고센터를 신설하여 회원사의 사이트에 게재되는 언론의 기사

형식을 도용 는 사칭한 허 게시물에 한 자율규제를 주도하고 있

다15). 가짜뉴스의 경우 2018년 3월 규제 범 에 포함되었다.

<표 6> 한국인터넷자율정책기구 정책규정 , 가짜뉴스 련 조항

15) 인터넷자율정책기구(이하 KISO)는 네이버, 다음카카오, SK커뮤니 이션즈(네이

트), 뽐뿌 커뮤니 이션(뽐뿌), 씨나인(오늘의 유머), (주)인비 커뮤니티(SLR

CLUB), 씨엘 커뮤니 이션즈(클리앙), 코즈 하드웨어( 코즈 하드웨어), 인

터넷주식회사(zum.com) 등 총 11개 국내 포털사업자들로 구성된 자율규제정책기

구로 회원사 게시물에 한 자율 인 심의활동 정책결정을 실시하고 있다.

제5절 언론보도 형식의 허위 게시물 관련 정책[본절신설 2018.3.23]

제33조 (목적)본 절에서는 인터넷 공간의 신뢰성을 높이고 공익을 보호하기 위해 언론의 기

사형식을 도용 또는 사칭한 허위 게시물에 대한 처리 기준을 마련하는데 그 목적

이 있다.

제34조(게시물 제한)

① 회원사는 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 게시물이 유통되고 있음을 신

고 등을 통해 알게 된 경우 이에 대해 삭제 등 필요한 조치를 취할 수 있다.



출처 : 한국인터넷자율정책기구 정책규정 (2018).

정책 규정에 따르면 KISO에서 처리하는 가짜 뉴스는 언론사의 명

의나 언론사의 직책 등을 사칭 는 도용하여 기사 형태를 갖춘 게시물

이어야 하고, 게시물의 내용이 허 로 단된 것이어야만 한다.

KISO 회원사의 웹 사이트에 게재된 게시물만 조치가 가능하다. 다만

KISO 회원사의 웹 사이트에 게재된 게시물이라 하더라도 해당 뉴스가

① 언론의 오보이거나 ② 기사 형태를 갖춘 게시물이지만 내용이 허 가

아닌 경우, ③ 기사 형태가 아닌 경우, 그리고 ④ 공개 게시 등 일반

이용자가 근 가능한 공간에 게시되지 않은 경우 가짜뉴스에 해당하지

않는다고 단한다. KISO에서 가짜뉴스를 처리하는 차는 다음과 같

다. 우선 가짜뉴스가 KISO의 종합신고센터 는 KISO 회원사를 통하

여 신고되어 수가 되면 련 문가(법조인, 교수 그리고 사업자

표)로 구성된 정책 원들이 신고 내용이 KISO 정책규정상 가짜 뉴스에

해당하는 지 여부를 단한다. 만약 수된 정보가 단 결과 가짜 뉴스

16) 상세내용은 한국인터넷자율정책기구 홈페이지(https://www.kiso.or.kr)의 정책규

정 참조.

다만, 게시물이 창작성과 예술성이 인정되는 패러디나 풍자에 해당하는 경우

에는 그러하지 아니하다.

1. 언론사의 명의나 언론사의 직책 등을 사칭 또는 도용하여 기사 형태를 갖춘

게시물의 경우

2. 게시물의 내용이 허위로 판단되는 경우

② 회원사는 제1항의 요건의 적용 여부에 대해 필요하다고 인정하는 경우 KISO

에 심의를 요청할 수 있다.

③ 회원사는 제1항의 규정에도 불구하고, 정책규정 제2장 및 제4장에 해당하는

게시물16)의 경우 해당 규정에 따라 처리한다.



에 해당한다면, 이를 해당 게시물이 게재된 회원사에 달하여 삭제 조

치를 취하게 한다. 반면 KISO 정책 원회의 단 결과 해당 게시물이

가짜 뉴스에 해당하지 않는다면 게시물의 삭제는 이루어지지 않는다.

KISO는 가짜 뉴스에 해당하던, 해당하지 않던 신고 처리 결과를 해당

신고자에게 통보하여 신고 차를 종결짓는다.

가짜뉴스가 KISO의 규제 범 에 포함됨에 따라 회원사들은 일제히

서비스 약 을 개정하는 등 자정 움직임에 나섰다. 카카오의 경우

2018년 3월 30일 약 개정을 통해 ‘허 의 사실을 게시하는 정보 등

법령에 반되는 내용의 정보를 발송하거나 게시하는 행 를 지한다’

는 조항을 추가하고, 가짜뉴스를 발견 시 게시자 동의 없이 삭제하기로

했으며, 네이버도 이용약 과 게시물 운 정책에 다른 이용자를 기만할

목 으로 타인을 사칭하거나 허 사실을 주장하는 내용은 게재를 제한하

고, 언론사 명의나 직책을 사칭해 기사형태를 갖춘 게시물을 유포할 경

우 네이버의 서비스 이용을 제한할 수 있다고 명시했다.

이처럼 KISO 포털 사업자들에 의해 주도되는 가짜뉴스 자율규제

는 앞서 살펴본 법 ·행정 규제가 야기하는 국가기 에 의한 표 의

자유 침해시비를 최소화하는 등 정 측면이 있는 반면 그 한계도 자

명하다. 우선 KISO는 자율규제기구로서 강제성이 없기 때문에 그 권한

이 제한 이다. 회원사에 한 자체 모니터링도 부재하고, 규칙을 수

하지 않았을 때 어떻게 징계할 것인지 그 구체 인 방안도 마련되어 있

지 않다. 가짜뉴스에 한 정책 원회의 정책결정 심의결정이 내려져

도 회원사들이 이를 정말 수하는지에 확인할 방법도 분명하지 않다(윤

석민, 2015). KISO는 회원사들이 납부하는 회비로 운 이 되는데

이러한 재원 조달 방식은 자율기구의 독립성과 공정성을 구조 으로 제

한할 수밖에 없다(윤석민, 2015). 그 외에도 KISO가 모든 인터넷서비

스사업자를 회원사로 두고 있지 않아 자율규제 노력이 일부 회원사에 한



정된다는 (특히 구 , 페이스북, 유튜 와 같은 해외 사업자가 회원사

로 포함되어 있지 않다는 17)), 방송통신심의 원회와 같은 기 과 비

교했을 때 상 으로 가짜뉴스 문제를 담하여 처리할 만큼 문 이

지도 못하고 인력을 많이 보유하고 있지도 못하다는 (자치역량이 부족

하다는 )이 자율규제기구로서 KISO가 지닌 한계라고 할 것이다.

김의 (2011)의 굿 거버 스 평가기 을 바탕으로 분석해보면 사업자

들의 가짜뉴스 자율 규제 방식은 참여성 면에서는 정부가 주도했던 법

그리고 행정 규제에 비해 사업자로 표되는 이해 계자들을 포함하고

는 있지만 그 상이 일부 회원사들로 한정되고 구 , 유튜 , 페이스북

과 같이 국내에서 큰 향력을 가지는 해외 인터넷서비스사업자들의 참

여를 이끌어내기 힘들다는 한계를 보인다. 사업자들의 극 참여를

조장할 인센티 가 기 때문에 자율규제 참여가 명분축 이나 책임회피

성이 되기 쉬우며, 자율규제기구의 운 에 있어서 일부 회원사가 향력

을 독 할 가능성도 있다(참여성 부족, 분권화 부족). 사업자들의 자율

규제를 강제할 방법도 없고 역으로 사업자들의 자율규제 권한 남용 가능

성을 막을 방법도 마땅치 않다(책임성 부족), 그리고 기술 인 알고리즘

이나 필터링 시스템에 의존할 경우 과잉삭제 는 차단의 문제가 발생할

소지가 있다(효율성 효과성 부족).

17) 가짜뉴스는 포털보다 유튜 , 페이스북과 같은 사회 계망서비스(SNS)에서 더 많이

확산되고 있기 때문에 국내 사업자 심의 자율규제는 효과가 낮다. 국내 사업자와

해외 사업자간의 역차별 문제 등이 지속 으로 지 되자 구 코리아는 18년 4월

KISO 참여계획을 밝히고 련 의를 진행했다(김수연, 2018.04.08).



<표 7> KISO의 가짜뉴스 자율규제모형 평가 결과

3) 가짜뉴스에 한 공동 규제

이상에서 살펴본 바, 가짜뉴스를 법 ·행정 으로 규제하는 경우 국가

의 권력 남용에 따른표 의 자유 침해 우려가 발생한다. 가짜뉴스에

한 자율규제는 비용과 차의 경제성 효율성이라는 측면에서 장 을

굿

거버넌스의

요소

평가기준

참여성

해외 인터넷서비스사업자들과의 참여 부족(국제 공조의 한계)

참여의 양과 질을 보장할 수 없음(참여를 강제할 수 없어 인터

넷서비스사업자들의 자체적인 노력에 의존해야 함/사업자들에

게 고도의 자정능력을 요구)

자율규제 노력이 회원사에만 한정되어 대표성과 형평성, 포용성

이 부족함

분권화

일부 회원사가 영향력을 더 많이 독점할 가능성이 있음

제3기관(e.g. 정책위원회, 심의위원회의 법조인, 교수 등의 외부전

문가)의 참여가 들러리나 명분축적, 책임회피에 불과할 수 있음

책임성

사업자들이 자율규제를 하지 않는다고 해도 이를 강제할 방법이 없음

사업자들이 지나치게 자기 방어적인 자세를 취해 과도한 사적

검열(private censorship)을 남용할 가능성이 있음

효율성 및

효과성

법적, 행정적 규제보다 집행이 간단하고 신속, 비용이 낮음

강제성이 부족하여 규제 효과가 미미할 수 있음

효과가 자율규제에 참여하기로 한 사업자 또는 이를 규제하는

자율규제기구 조직원에 한정되는 한계를 가짐

자율규제의 활동이 비공개적으로 이루어지는 경우가 많아 규제

기준의 제정이나 규제 심사과정이 투명하지 않음, 내부의 문제

가 은폐될 수도 있음



가지나 강제력이 없어 사업자들의 지속 이고 자발 인 노력을 끌어 내

기 힘들고, 가짜뉴스의 단과 심사의 객 성 투명성 차원에서 한계

를 가진다. 이에 따라 국가규제와 자율규제의 장 을 결합시킨 공동규제

방식이 최근 심을 끌고 있다.

그 주목할 만한 사례가 2017년도부터 본격화된 유럽연합(European

Union, 이하 EU)의 가짜뉴스 규제방식이다. 총선을 앞둔 독일에서 “앙

겔라 메르 총리가 인공수정으로 태어난 히틀러의 딸”이라는 뉴스가 유

포되고, 랑스 선 기간 랑스의 마크롱 통령의 동성애자설, 해

외 비 계좌 보유설 등이 온라인에 떠도는 등(김효진, 2018.09.02) 유

럽에서 가짜뉴스 문제가 불거지자 EU는 2017년 6월 가짜뉴스(허 정

보)에 한 책을 본격 으로 논의하기 시작했다. 유럽연합집행 원회

(the European Commission)는 허 정보에 한 책을 마련하기

해 시민사회, 팩트체크 기구, 학계, 언론계 그리고 인터넷 랫폼 소속의

총 39명의 문가로 이루어진 고 문가그룹(High-Level Group of

Experts, HLEG)을 구성했고, 언론인, 시민, 인터넷서비스사업자 등을

상으로 허 정보 처방안에 한 자문을 받았다. 28개 국가에서

이루어진 설문조사(Eurobarometer)를 통해 허 정보에 한 시민 인

식을 측정하고 책에 한 의견을 취합했다. 유럽연합집행 원회는 이

같은 고 문가그룹 보고서, 자문, 설문조사 결과를 한데 모아 2018년

4월 가짜뉴스에 한 종합 인 응책인 ‘온라인 허 사실에 한 유럽

의 응(Tackling online disinformation : a European Approach)’

과 ‘허 정보에 한 강령 (Code of Practice on Disinformation)’을

발표했다(정은령·고 나, 2018).

EU의 ‘온라인 허 사실에 한 유럽의 응(Tackling online disinformation :

a European Approach)’은 허 정보에 한 자율규제를 먼 실행한 후

이것이 제 로 수행되지 않을 경우 다음 단계로 이행하는 내용을 담고 있



다. 자율규제를 먼 실행한 후 이에 한 효과를 측정하고 평가하여 자율

규제를 계속할 것인지 아니면 보다 강한 규제 방향으로 선회할 것인지를 결정

하도록 한 것이다. EU의 허 정보 책은 ① 정보의 투명성(transparency)

증진, ② 정보의 다양성(diversity) 장려, ③ 정보의 신뢰도(credibility)

진, 그리고 ④ 여러 이해 계자가 참여하는(inclusive) 총체 해결책 마

련이라는 총 4가지 원칙을 기반으로 하며(황용석, 2018 11월), 그 구체

인 내용은 다음과 같다.

<표 8> ‘온라인 허 사실에 한 유럽의 응

(Tackling online disinformation : a European Approach)' 내용

① 허위정보에 대한 강령(Code of Practice on Disinformation) 수립: 18년 7월까지 온

라인 플랫폼 사업자들은 다음을 목표로 공통된 실천 요강을 개발하고 준수해야 함

- 스폰서 콘텐츠(e.g. 정치 광고)에 대한 투명성을 보장

- 허위정보제공자의 광고수입 차단

- 알고리즘 기능 및 제3자 검증에 대한 자세한 정보 제공

- 이용자가 여러 관점의 뉴스를 접할 수 있도록 다양한 정보 제공

- 가짜 계정을 식별하고 봇(automatic bot) 문제를 해결하기 위한 방안 마련

- 펙트체커, 연구자 및 공공기관이 온라인 허위정보를 지속적으로 감시할 수

있도록 허용

② 유럽의 팩트체크 네트워크(An Independent European network of fact-checkers)를

창설하여 협업 방안을 마련하고, 모범 사례를 교환하며, EU 전역에 팩트체크 시스

템을 광범위하게 적용하기 위해 노력

③ 팩트체커와 관련 학술 연구자들의 자료 수집 및 분석을 지원하기 위한 온라인

플랫폼 마련



출처 : European Commission(2018 April 26.), “Tackling online disinformation: Commission

proposes an EU-wide Code of Practice.”

유럽연합집행 원회는 와 같은 허 정보에 한 자율규제 책을 수

립하는데 있어서 최 한 다양한 이해 계자들의 의견을 포함하기 해

구 , 페이스북, 트 터, 모질라, 키미디어 등의 거 온라인 랫폼

기업과 고업계, 언론계, 시민단체, 팩트체커 그리고 학계 등으로 구성

된 다 이해 계자 포럼(Multistakeholder Forum)을 만들어 이를

심으로 자율규제에 한 세부 조치들을 결정하고 있다. 다 이해 계

자 포럼은 다시 두 개의 하 조직, 실무단(working group)과 검토진

(sounding board)으로 나뉜다. 온라인 랫폼 기업과 고기업, 기업

들의 의체들로 구성된 실무단은 허 정보 확산 방지와 련 자신들이

④ 미디어 리터러시 교육 제공: 온라인 정보에 대한 시민들의 비판적 사고 함양을

위해 시민 사회단체와 팩트체커를 통해 학교 및 교육자에게 미디어 리터러시 교

육을 제공하고 ‘미디어 리터러시 위크(European Week of Media Literacy)’를 개최

⑤ 선거기간 중 온라인 허위정보 유포 및 사이버 공격 등으로부터 회원국 보호

⑥ 출처 신뢰성 확보를 위한 온라인 정보추적/식별 시스템 개발 및 도입 지원

⑦ 언론(저널리즘) 지원: 지속가능한 미디어 환경을 유지하기 위해 회원국들에게

기존 언론에 대한 지원을 확대 할 것을 요구

- EU의 당면 현안에 대한 양질의 뉴스를 제작하고 보급하는 프로젝트를 지원

⑧ EU의 기존/향후 계획(EU initiatives)을 바탕으로 허위정보 유포 방지를 위한 전

략적 커뮤니케이션 정책(Coordinated Strategic Communication Policy)을 수립하고 유

럽과 관련한 허위정보에 대처하기 위한 구제활동 착수



수행할 강령(Code of Practice)을 직 만들고, 신문, 방송, 시민사회

단체, 팩트체커, 학자 등으로 구성된 검토진은 워킹그룹이 만든 강령의 내

용이 허 정보를 효과 으로 억제하기에 타당한지에 한 의견을 유럽연

합집행 원회에 제출하는 역할을 수행했다. 유럽연합집행 원회는 강령을

만드는데 그치지 않고 이에 한 구체 인 평가지표(Key Performance

Indicators)를 만들었고 강령에 서명한 인터넷서비스사업자로 하여

그 강령과 련하여 자신들이 시행한 조치와 진척 사항을 담은 보고서를

제출하도록 요구하 다. 실천강령에 서명한 사업자들은 12개월간 평가를

받게 되며 유럽연합집행 원회는 그들이 제출한 보고서를 바탕으로 강령

이 얼마나 잘 수행되었는지 평가하고 그 효과를 측정하여 필요할 경우

규제방안을 수정할 정이다(정은령·고 나, 2018).

사업자들의 자율규제를 장려하고, 실천 강령이 사업자들에 한 법

인 구속력을 가지지 못하며, 사업자가 자율규제를 어길 시 부여할 제재

안이 없다는 에서 EU의 허 정보 규제모형을 공동규제가 아닌 자율규

제라고 볼 수도 있다. 그러나 앞서 언 한 바와 같이 공동규제는 넓은

의미에서 ‘명령과 통제규제’ 그리고 ‘순수 자율규제’가 조합된 형태로 법

근거만 아니라 다양한 방식의 정부 여를 통해 규제 상의 책임성이

강조되는 규제유형을 의미한다. Senden(2005)도 유럽연합의 자율규제

와 공동규제의 개념을 분석한 연구에서 EU의 공동규제는 입법부가 먼

공동규제의 법 체계(legislative framework)를 만들고 다른 이해

계자들이 그 틀 안에서 구체 목표와 규정(common targets and

guidelines)을 제정·동의하고 공 기 이 그 결과를 감독하는 형태를

의미하며, 여기서 EU 차원에서의 법률(legislation)은 “권고, 지침뿐만

아니라 다른 비구속 규제도구들과도 조합 내지 병용할 수 있는 유연성

있고 범 한 수단”임을 강조한 바 있다(Senden, 2005; 최유성 외,

2008). 이러한 맥락에서 허 정보에 한 EU의 규제는 자율규제를 기



반으로 하면서도 정부의(유럽연합집행 원회)의 개입과 역할이 강조되는

(목표 설정, 청사진 마련, 강령의 효과 측정, 지속 모니터링, 후속

조치 등) 규제형식으로 순수한 자율규제가 아닌 공동규제의 한 형식으로

볼 수 있다.

와 같은 EU의 가짜뉴스(허 정보) 규제방식은 최근 가짜뉴스 책

으로 갈등을 겪었던 우리사회에 많은 시사 을 제공한다. 최근 정부의

가짜뉴스 책이 논란이 되었던 것은 책의 내용만큼이나 그 과정의 졸

속성이었다. 정부는 다양한 이해 계자와의 사회 논의를 건 뛰고 바

로 국가 차원의 응을 발표했다. 이는 다양한 이해 계자로 구성된

고 문가집단을 통해 효율 인 규제방안을 연구하고 시민들에게 의견

을 묻고 사회 합의에 따라 자율규제부터 실시하는 등 단계 응방안

을 실행하고 있는 EU와 조를 이룬다.

EU가 온라인 랫폼 사업자들에게 자신들이 지킬 강령을 스스로

만들게 하는 등 그들을 정책과정에 극 으로 참여하게 하고 있는 것과

는 달리 우리나라에서 경쟁 으로 발의된 법안들은 인터넷서비스사업자

와 가짜뉴스 유포자를 처벌하는 데 이 맞춰져 있다. 가짜뉴스를 규

제하는데 있어서 법 차에 앞서 문제를 보다 신속히 악하여 조치할

수 있는 인터넷서비스사업자의 도움은 필수 이다. 따라서 인터넷서비스

사업자를 규제 상으로 보기보다는 EU처럼 그들을 트 로 보고 함께

책을 논의하는 것이 타당하다.

유럽연합집행 원회의 역할도 본받을 만하다. 를 들어 유럽연합집행

원회는 인터넷서비스사업자들과 정책 수립 과정을 함께 하면서도 별도

의 문가 집단(sounding board)을 두어 이들을 견제하게 하는 등 이

해 계를 조 하고 심을 잡는 조정(coordination) 역할을 수행하고

있다. 뿐만 아니라 인터넷서비스사업자에게 스스로 구체 인 평가지표를

만들고 이를 보고하도록 하여 그 성과를 측정하게끔 하고 있다. 단기



효과를 내는 정책 외에도 미디어 리터러시, 기술개발, 리즘 환경 개

선 팩트체커와 연구자들의 련 연구 지원과 같은 장기 인 의

정책을 추진하는 역시 주목할 만하다.

굿 거버 스의 에서 볼 때 EU의 공동규제모델은 온라인 랫폼

기업과 고업계, 언론계, 시민단체, 팩트체커 그리고 학계 등 다양한 이

해 계자를 정책과정에 참여시키고(참여성), 의사결정에 있어 모든 참여

자들이 등한 권한과 향력을 행사할 수 있도록 하며(분권화), 사업자

들이 평가 지표를 만들고 이에 따른 성과를 측정하는 등 책임성을 높일

수 있도록 한다(책임성). 그리고 이러한 일련의 정책수립과정을 통해 투

명성과 신뢰성을 제고하고 경험 으로 성과를 측정하여 안을 해결할

수 있는 지속가능하고 효과 인 규제방안을 도출할 가능성을 높인다(효

율성). 이러한 맥락에서 EU의 공동규제모델은 굿 거버 스 요소를

히 충족시키고 있는 것으로 평가된다.

<표 9> EU의 가짜뉴스 공동규제모형 평가 결과

굿 거버넌스의 요소

평가기준

참여성

온라인 플랫폼 기업과 광고업계, 언론계, 시민단체, 팩트체커

그리고 학계 등 모든 이해관계자들을 포함(대표성)

모든 이해관계자들이 적극적으로 참여(개방적, 포용적이며 모

든 사람들이 목소리를 낼 수 있음)

분권화

유럽연합집행위원회와 실무단(workding board), 검토진(sounding

board) 모두 비슷한 수준의 권한을 가지고 영향력을 행사

각각의 주체가 비슷한 아젠다 형성 권한과 역할을 가지고 정책결

정에 참여(참여가 들러리나 명분축적, 책임회피에 불과하지 않음)

책임성 한 이해관계자에게 너무 많은 책임을 전가하지 않고 모두를 정책

을 수립하는 과정에 참여시킴으로써 동일한 책임을 가지도록 함

효율성 및 효과성

법적, 행정적 규제 또는 자율규제보다 민주적인 규제방법으로

평가됨



5. 논의

이 연구는 거버 스의 이론 유형들과 굿 거버 스에 한 평가모형

을 토 로, 최근 한국사회에서 논란이 되고 있는 가짜뉴스 문제에 응

하기 한 최 의 거버 스 규제모형은 무엇인가를 검토하 다. 본 연구

는 가짜뉴스 문제를 해결하는 가장 효과 인 거버 스 규제방식으로 공

동 규제(co-regulation) 모형에 주목한다. 오늘날 사회문제의 복잡성과

다양하게 얽 있는 이해 계를 고려할 때 국가가 사회 으로 문제가 되

는 모든 사안을 혼자서 다 떠맡아 리하는 것은 사실상 불가능할뿐더러

바람직하지도 않다. 그 다고 이를 민간에 모두 맡기기에는 앞서 살펴본

로 규제의 효율성면에서 한계가 존재하는 것이 사실이다. 결국 바람직

한 거버 스는 정부와 민간 간에 한 역할 배분이 이루어졌을 때 가

능하며, 가짜뉴스 문제를 포함해 공익과 사익을 균형 있게 추구하면서

다양한 행 자들 간의 이해 계 조정이 강조되는 미디어 정책 역에서

더욱 그러하다고 할 것이다(윤석민, 2012).

본 연구는 가짜뉴스 문제와 련해 공동규제 모형의 장 을 잘 보여주

다양한 의견을 반영하고 이를 바탕으로 정책을 수립함으로써

이해관계자들간의 의견 차이에서 비롯되는 갈등을 해소하고

효과적으로 현안을 해결할 수 있음

효과를 정기적으로 평가하는 등 규제성과를 측정할 수 있는 기

반이 마련되어 있음

공동규제를 통해 시민들의 정치적 효능감을 증진시킬 수 있으

며, 이를 통해 시민사회의 자치역량을 배양할 수 있음

정부의 관료적 조직문화를 개혁할 수 있음

정책수립, 집행과정의 신뢰성을 제고할 수 있음



는 사례로 EU의 허 정보 규제모델을 소개하 다. 그 다면 EU 규제모

델을 한국에 그 로 용하면 가짜뉴스를 문제를 효과 으로 해결할 수

있을 것인가? 실제로 미디어 정책논의 과정에서 해외 규제의 사례를 국

내 상황에 기계 으로 용하는 경우를 드물지 않게 찾아볼 수 있다. 최

근의 사례가 2018년 1월부터 시행된 독일의 네트워크시행법(NetDG)18)

이다. 가짜뉴스에 한 법 ·행정 규제를 옹호하는 측에서는 이 법을

로 들며 독일에서도 가짜뉴스 규제를 법률로 규제하고 있기 때문에 우

리도 이 같은 입법이 필요하다고 주장하고 있다. 그러나 엄격하게 말하

면 이 법은 소셜 미디어 서비스를 통해 불법정보가 유통될 때 인터넷서

비스사업자가 이를 방치하는 것을 막을 목 의 형사법으로 가짜뉴스 문

제에 한 새로운 조치라기보다는 오발언을 규제하기 한 법안이라고

하는 것이 정확하다19).

일반 으로 한 국가의 정책을 법제 체계, 사회·문화 기 , 시장 상

황, 기술 인 라 등이 상이한 다른 국가 상황에 그 로 용하는 것은

무리가 따르기 마련이다. 같은 맥락에서 굿 거버 스의 평가모형을 제시

한 김의 (2011)은 행 자의 역량을 강조하며 아무리 좋은 거버 스라

도 이를 집행하는 행 자의 역량이 부족하면 그 정책, 제도, 략은 효과

를 보지 못할 가능성이 크다는 을 지 한다. EU 허 정보 규제모델을

우리나라에 용하는데 있어서도 가짜뉴스 문제와 련된 국내 행 자들

18) 독일의 네트워크시행법(NetDG)은 페이스북, 유튜 그리고 트 터와 같은 소셜 네

트워크상에서 이루어지는 유해정보, 특히 오표 과 가짜뉴스를 막기 해 2018년

1월 시행된 법으로, 본 법에 의거하여 소셜미디어 사업자는 명백히 불법인 게시물을

신고가 수된 24시간 내에 삭제해야하며 불법이 모호한 게시물에 해서도 최장 1

주일 안에 삭제해야 한다(박신욱, 2018).

19) 독일의 네트워크시행법(NetDG)은 콘텐츠의 법성 단을 인터넷서비스사업자에게

부여하고 이 책임에 따른 벌 과 손해배상의 책임을 부담하게 한다. 사업자는 불법성

이 조 이라도 의심되면 콘텐츠를 삭제내지 차단함으로써 표 의 자유, 알 권리와 정

보의 자유를 침해한다는 비난을 받고 있다.



의 역량을 고려해야 더욱 실 이고 효과 인 안이 될 수 있을 것이다.

그 안을 몇 가지 제시하자면 첫째, 정책을 만드는 체 인 과정은

EU의 공동규제모델을 따르는 것이 합당해 보인다. 정부가 가짜뉴스 근

책과 같은 종합 인 책을 내놓기는 했지만 이것은 가짜뉴스 확산

을 막겠다는 정부의 의지만 반 된 것이고 다양한 이해 계자의 의견을

충분히 담지 못했다. 따라서 EU와 같이 시민사회, 팩트체크 기구, 학계,

언론계 그리고 인터넷서비스사업자로 구성된 문가 집단의 의견 그리고

국민들을 상으로 한 조사결과를 바탕으로 가짜뉴스 문제해결을 한

청사진을 제시할 필요가 있다. 여기서 요한 은 정책을 만들 때 EU

와 같이 인터넷서비스사업자들을 규제 상이 아닌 트 로 정책과정에

포함시켜야 한다는 것이다. 김의 (2011)이 굿 거버 스의 정책· 략·제

도로 제시한 바와 같이 참여자의 자치 역할을 강조하여 인터넷서비스

사업자들에게 실행 가능한 규제안을 도출하게 하고, 학계, 팩트체커, 언

론사 그리고 시민단체로 구성된 집단이 이를 검토하도록 하면 효과 으

로 인터넷서비스사업자들의 참여를 진하면서 동시에 그들의 행동을 견

제할 수 있을 것이다. EU와 같이 규제안에 한 구체 인 평가지표

를 마련하여 인터넷서비스사업자들의 노력을 평가하고 규제의 효과를 측

정하면 사업자들을 통제하고 더욱 효율 인 규제안을 만드는데 도움이

될 수 있을 것이다. 국내와 해외 인터넷서비스사업자의 역차별 문제를

방지하기 해 정부는 EU처럼 해외 인터넷서비스사업자를 가짜뉴스 문

제해결을 한 노력에 동참하게끔 압박할 필요가 있다.

둘째, 단기 책과 장기 인 책을 나 어 정책을 수립해야한다.

미디어 리터러시와 알고리즘, AI 필터링과 같은 기술개발은 가짜뉴스 문

제 해결을 해 반드시 필요하나 효과를 보기까지 많은 시간이 소요되는

과제로 이에 한 지속 인 연구를 진행할 수 있도록 장기 인 에서

정부의 지원이 필요하다. 가짜뉴스 규제를 담당하는 제3의 공인된 문



기구를 설립하는 것도 고려해 볼 수 있으나 이 역시 투명성, 신뢰성을

보장하기 해서는 운 주체 운 방식과 련해 신 한 검토가 필요

하기 때문에 장기 과제의 에서 근하는 것이 합하다. 단기

책의 경우 EU는 정부의 개입이 은 명령 자율규제를 먼 도입하여

이것이 효과 으로 작동하지 않을 경우 정부 규제를 강화하는 진 방

식을 고려하고 있지만, 우리나라는 자율규제와 정부의 행정 역할이

히 조화된 공동규제 방안을 처음부터 논의하는 것이 하다고 단

된다. 김의 (2011)이 굿 거버 스의 요소로 제시한 바와 같이 거버

스 실 에 필요한 행 자의 기본 인 능력, 즉 굿 거버 스의 역량이 잘

갖추어져 있을 때에만 비로소 좋은 거버 스의 정책, 제도 수립과 략

의 구사가 가능한데, 우리나라의 경우 오랫동안 국가주도형 규제체제를

유지했고 시민단체, 그리고 민간기업들이 정부의 정책 활동에 자발 으

로 개입하여 기업을 감시하고 정부 기업과 력 체제를 구축해온 경

험(사회의 개 역량)이 EU에 비해 부족한 까닭에 정부가 주도하는

공동규제가 더 효과 일 것으로 평가되기 때문이다. 한 조합주의

통 하에 사업자와 시민단체간의 력이 조화롭게 이루어져 온 유럽 국가

들과 달리(류승호, 1997) 우리나라는 인터넷서비스사업자들에 한 이

용자들의 불신이 높고 사업자와 시민단체의 이해 계가 첨 하게 립되

는 경우가 많아(사회 자본의 부족) “시민사회가 성숙되고, 정부와 시민

사회와의 높은 상호신뢰의식을 토 로 한 건 한 트 십을 형성하기에

는 상당한 시간이 필요”하다는 이 고려되어야 한다(강황선, 2003).

셋째, 김의 (2011)의 굿 거버 스의 정책·제도· 략 기 에 따르면

SNU팩크체크센터와 같은 자생 인 민간 역의 팩트체크 활동이 활성화

될 수 있도록 정부가 공 으로 지원하는 것이 실효성 있는 공동규제모형

을 정립하는 효율 인 방안이 될 수 있다. 인터넷자율정책기구(KISO)에

서도 가짜뉴스 신고센터를 운 하고 있지만 앞서 논의하 듯이 KISO는



사업자 심의 기구라는 에서 독립성이 약하고 언론과 사업자에 한

개 인 견제세력으로 역할을 수행하는데 한계가 있다. 반면 SNU팩트

체크센터는 립 인 치에 있는 서울 학교 언론정보연구소에서 운

하고 있으며, 학계, 언론사, 인터넷서비스사업자 등 다양한 이해 계자

들이 참여하고 있어 가짜뉴스 문제에 한 민간의 자치 역할을 담당하

기에 합한 기구 형태를 지니고 있다. 그러나 SNU팩트체크센터는 지

속 운 을 한 재원 확보가 어렵고, 자체 팩트체커보다는 언론사에

사실검증을 의존하고 있으며, 팩트체크 결과가 리 확산되지 못하고 있

다는 한계를 지닌다(최순욱·윤석민, 2017). 이 지 이 바로 정부의 ‘

력 개입’이 필요한 부분이라고 할 수 있다. SNU팩트체크센터가 정부

로부터 완 히 독립된 거버 스를 정립하고 정부의 역할은 이러한 자발

노력을 간 으로 지원하는데 머물며, 그 경우에도 엄격한 팔 길이

원칙(arm’s length principle)이 지켜진다는 제 하에, SNU팩트체크

센터에 한 정부의 지원책을 모색하는 것이 민간부문과 정부가 유기

인 계를 맺어 가짜뉴스에 실효성 있게 응하는 공동규제모형 구 의

출발 이 될 수 있을 것이다.

본 연구는 주로 정치권의 가짜뉴스 련 법 규제 시도에 한 찬반

논의에 집 되었던 기존의 학계의 논의에서 탈피하여 조 더 포 인

시각에서 가짜뉴스 문제에 한 정책 해결방향을 제시하고자 했다는

에서 의의가 있다고 할 수 있다. 다만 앞서 언 된 바와 같이 가짜뉴

스 문제의 경우 이를 규율하기 한 정책 논의가 이제 막 시작된 단계

로 가짜뉴스 규제모형을 김의 (2011)의 굿 거버 스 정책·제도· 략 기

에 따라 체계 으로 평가하는 것은 가능하지 않았기 때문에 결론에 제

시된 안도 부분 이고 불충분한 논의에 머무를 수밖에 없었다는 은

아쉬운 부분이라고 할 수 있다. 따라서 가짜뉴스에 한 논의가 어느 정

도 진 되고 이에 한 정부의 정책과 제도가 구체화 되었을 때 김의



의 정책·제도· 략 평가기 을 용하여 그 효율성을 다시 한 번 체계

으로 분석할 필요가 있다.

더불어 정책 연구가 흔히 지니는 약 인 이론 틀의 취약성을 해소하

기 해 분석틀로 활용된 김의 (2011)의 굿 거버 스 평가지표는 로컬

거버 스를 평가하기 해 만들어진 기 으로 가짜뉴스의 규제방안을 평

가하는데 한계를 지니고 있다. 이는 거버 스에 한 연구가 주로 행정

학에서 독자 으로 이루어져 왔으며 다른 분야에 거버 스 개념을 도입

한 연구들이 많지 않다는 문제로부터 기인한다. 그러나 거버 스 개념은

다양한 역과 상에 용될 수 있는 개념으로 특히 여러 행 자간의

이해 계 조정이 강조되는 미디어 정책 역에서 이를 이론화 하려는 지

속 인 노력이 필요하다. 비록 본 연구는 분석틀에 한 한계를 지니고

있지만 이 연구가 미디어 거버 스에 한 이론 확장에 다소나마 기여

하여 후속연구에서는 미디어 분야에 용 가능한 더 나은 거버 스 평가

지표가 개발 될 수 있기를 희망한다.



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논문 투고일 2019년 1월 15일

논문 수정일 2019년 2월 15일

게재 확정일 2019년 2월 20일



ABSTRACT

Fake News Governance : comparison between government regulation,

self-regulation and co-regulation

Ji Soo Choi(Graduate Student, Department of Communication, Seoul National University)

Sug-min Youn(Professor, Department of Communication, Seoul National University)

The purpose of this study is to propose effective measure to

combat fake news by examining the appropriateness of various

regulatory measures discussed in politics and academia from the

perspective of governance. Governance encompasses both the concepts

of ‘old governance’(the traditional state-centered way of governing

social matters) and ‘new governance’(which encourages the

participation of various stakeholders governing social matters). This

study suggests that the discussion on the countermeasures against fake

news must not be confined to the old governance model but should

take into account the values of new governance.

In order to find out the best model of coping with the problem of

fake news, this study analyzed the strengths and weaknesses of the

three different regulation models, namely legal/administrative model,

self-regulation model, and co-regulation model, using the evaluation

criteria of good governance. The result of this study shows that both



the legal/administrative regulation and self-regulation models conflict

each other. The former is effective in directly controling fake news

but it can threat the basic constitutional right of freedom of speech,

and the latter, vise versa. Co-regulation, a type of governance which

encourages various stake-holders to intervene and collaborate, can be

a feasible alternative measure in terms of tackling fake news

effectively without endangering freedom of speech. The study

reviewed the recent co-regulation case of European Union(EU), and

used it as the reference to suggest an alternative measure of

countering fake news problem in Korea.

Keywords : Fake News, False information, Disinformation, Misinformation, Government Regulation, Self-governance, Good-governance, Legal/Administrative Regulation, Co-Regulation, Fact-Check


가짜뉴스 거버넌스 · 2019. 8. 12. · 가짜뉴스 거버넌스 정부규제, 자율규제, 공동규제 모형에 대한 비교를 중심으로 Fake News Governance - comparison

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