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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 044.312/2012-1
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GRUPO I CLASSE VII Plenrio TC 044.312/2012-1 Natureza:
Administrativo rgo: Tribunal de Contas da Unio Interessado:
Tribunal de Contas da Unio. Advogado constitudo nos autos: no h.
Sumrio: ADMINISTRATIVO. ESTUDO SOBRE APLICAO DO REGIME DE
EMPREITADA POR PREO GLOBAL NA CONTRATAO DE OBRAS PBLICAS.
DETERMINAO SEGECEX. CINCIA DA DELIBERAO ADOTADA AO MINISTRIO DO
PLANEJAMENTO ORAMENTO E GESTO. ARQUIVAMENTO.
RELATRIO
Transcrevo, com os ajustes de forma pertinentes, o estudo
elaborado pela 1 Secretaria de Fiscalizao de Obras, atual
Secretaria de Fiscalizao de Obras Aeroporturias e de Edificao
SecobEdificao , pea 1, sobre procedimentos para aplicao do regime
de empreitada por preo global em obras pblicas.
I INTRODUO Trata-se de estudo elaborado pela Secob-1, com vistas
a uniformizar procedimentos sobre a utilizao do regime de
empreitada por preo global (EPG) para a contratao de obras pblicas,
bem como apresentar diretrizes e orientar os auditores do Tribunal
em relao ao tema.
2. Tal estudo se justifica pelo fato de que o TCU no possuir
jurisprudncia consolidada sobre o regime de empreitada por preo
global, conforme se percebe no trecho do voto condutor do Acrdo
2.929/2010 TCU Plenrio:
17.(...) importante ressaltar que a jurisprudncia do Tribunal no
delineia com clareza as implicaes do regime de empreitada por preo
global, quanto s variaes de quantitativos em relao previso
original. Pode-se perceber, na verdade, a tendncia em considerar,
mesmo em contratos sob esse regime, a necessidade de que os
pagamentos correspondam aos servios efetivamente executados. (Acrdo
2.929/2010 TCU Plenrio trecho do voto; destaque acrescido).
3. Exemplo de posicionamento jurisprudencial controverso o
tratamento a ser dado aos termos aditivos nesse regime de execuo.
Existe um entendimento de que, em EPG, os aditivos resultantes de
omisses do oramento ou do projeto no seriam devidos, tendo em vista
que a obra foi contratada por preo certo e global, cabendo
empreiteira encontrar as formas de concluir a obra a contento. O
relatrio que originou o Acrdo 2.163/2011 TCU Plenrio um exemplo
deste entendimento:
...o edital de licitao apresenta disposio para que nenhum
pagamento adicional seja efetuado em remunerao a servios que
sobrevierem durante a execuo das obras, mas que sejam necessrios
para a perfeita execuo dos projetos apresentados no certame (...).
Em funo disso, determina ainda que as licitantes executem minucioso
estudo do local, dos projetos e das especificaes antes da
apresentao da sua proposta.
Nessa linha, o empreiteiro no teria direito a solicitar aditivos
contratuais de quantidades nos casos de quantitativos subestimados
por erros que pudessem ter sido detectados ainda durante o processo
licitatrio.
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No aditivo em anlise, aparentemente diversos itens decorrem da
previso inadequada de quantitativos, que poderiam ter sido
verificados no projeto ou ainda em visita ao local da obra. Dessa
maneira, cabe Agsep, considerando a avaliao aqui descrita,
identificar os servios que podem ou no ser regularmente includos no
termo aditivo a ser firmado. (Acrdo 2.163/2011 TCU Plenrio trecho
do relatrio; destaques acrescidos).
4. Destaque-se a crescente importncia da EPG para as contrataes
de obras pblicas, tendo em vista a recente edio da Lei 12.462/2011,
que instituiu o Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas o RDC. O
artigo 8 da Lei estatui expressamente que o regime de EPG deve ser
preferencialmente adotado para a contratao de obras e servios de
engenharia:
Art. 8o Na execuo indireta de obras e servios de engenharia, so
admitidos os seguintes regimes:
I - empreitada por preo unitrio;
II - empreitada por preo global;
III - contratao por tarefa;
IV - empreitada integral; ou
V - contratao integrada.
1 Nas licitaes e contrataes de obras e servios de engenharia
sero adotados, preferencialmente, os regimes discriminados nos
incisos II, IV e V do caput deste artigo. (destaque acrescido).
5. Em 18 de julho de 2012, a Lei 12.688 estendeu a possibilidade
de utilizao do Regime Diferenciado s obras do PAC, ampliando a
importncia da compreenso do regime de empreitada por preo
global.
6. Outro dispositivo legal que tem trazido importantes critrios
aplicveis ao regime de EPG a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). A
redao do art. 102, 6o da ltima LDO (Lei 12.708/2012) vem sendo
repetido h alguns anos, com a seguinte redao:
6o No caso de adoo do regime de empreitada por preo global,
previsto no art. 6, inciso VIII, alnea a, da Lei no 8.666, de 1993,
devem ser observadas as seguintes disposies:
I - na formao do preo que constar das propostas dos licitantes,
podero ser utilizados custos unitrios diferentes daqueles fixados
no caput, desde que o preo global orado e o de cada uma das etapas
previstas no cronograma fsico-financeiro do contrato, observado o
7o, fique igual ou abaixo do valor calculado a partir do sistema de
referncia utilizado, assegurado ao controle interno e externo o
acesso irrestrito a essas informaes para fins de verificao da
observncia deste inciso;
II - o contrato dever conter cronograma fsico-financeiro com a
especificao fsica completa das etapas necessrias medio, ao
monitoramento e ao controle das obras, no se aplicando, a partir da
assinatura do contrato e para efeito de execuo, medio,
monitoramento, fiscalizao e auditoria, os custos unitrios da
planilha de formao do preo;
III - mantidos os critrios estabelecidos no caput, dever constar
do edital e do contrato clusula expressa de concordncia do
contratado com a adequao do projeto bsico, sendo que as alteraes
contratuais sob alegao de falhas ou omisses em qualquer das peas,
oramentos, plantas, especificaes, memoriais e estudos tcnicos
preliminares do projeto no podero ultrapassar, no seu conjunto, 10%
(dez por cento) do valor total do contrato, computando-se esse
percentual para verificao do limite do 1 do art. 65 da Lei no
8.666, de 1993;
IV - a formao do preo dos aditivos contratuais contar com
oramento especfico detalhado em planilhas elaboradas pelo rgo ou
entidade responsvel pela licitao, mantendo-se, em qualquer aditivo
contratual, a proporcionalidade da diferena entre o valor
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global estimado pela administrao nos termos deste artigo e o
valor global contratado, mantidos os limites do art. 65, 1, da Lei
no 8.666, de 1993;
V - na situao prevista no inciso IV deste pargrafo, uma vez
formalizada a alterao contratual, no se aplicam, para efeito de
execuo, medio, monitoramento, fiscalizao e auditoria, os custos
unitrios da planilha de formao do preo do edital, assegurado ao
controle interno e externo o acesso irrestrito a essas informaes
para fins de verificao da observncia dos incisos I e IV deste
pargrafo; e
VI - somente em condies especiais, devidamente justificadas em
relatrio tcnico circunstanciado, elaborado por profissional
habilitado e aprovado pelo rgo gestor dos recursos ou seu
mandatrio, podero os custos das etapas do cronograma
fsico-financeiro exceder o limite fixado nos incisos I e IV deste
pargrafo, sem prejuzo da avaliao dos rgos de controle interno e
externo.
7. Desse modo, este estudo tem a finalidade de consolidar os
entendimentos relativos a esse regime de execuo contratual, bem
como orientar os auditores e as unidades tcnicas do TCU a respeito.
Ressalte-se que as orientaes aqui apresentadas esto em consonncia
com as diretrizes de um grupo de trabalho formado por
representantes das quatro Secretarias de Fiscalizao de Obras, cujas
concluses foram aprovadas pelo Comit de Coordenao e Fiscalizao de
Obras - CCO (reunio realizada em 16 de agosto de 2012).
II CARACTERIZAO DA EMPREITADA POR PREO GLOBAL 8. Antes de
iniciar a anlise da empreitada por preo global, faz-se neste tpico
uma breve introduo sobre o tema, apresentando a diferenciao entre a
empreitada por preo global e a empreitada por preos unitrios.
9. A Lei 8.666/1993 elenca os seguintes regimes de execuo
contratual: empreitada por preo global, empreitada por preo
unitrio, tarefa ou empreitada integral. Pela letra da lei, no fica
claro como e quando utilizar cada um dos regimes de execuo por
empreitada definidos pelo legislador.
10. A escolha do regime de execuo da obra no deciso de livre
arbtrio do gestor, visto que deve ser pautada pelo interesse pblico
e estar sempre motivada, pois impactar as relaes entre contratado e
contratante, as medies do contrato firmado, seus aditivos, entre
outros fatores relacionados gesto do empreendimento contratado.
Decorre desse entendimento a constatao de que no existe, em tese,
um regime de execuo melhor que outro, e sim um regime que, no caso
concreto, melhor atende ao interesse pblico.
II.i Empreitada por preo global
11. De acordo com a Lei 8.666/1993, utiliza-se a empreitada por
preo global quando se contrata a execuo da obra ou servio por preo
certo e total. Esse regime indicado quando os quantitativos dos
servios a serem executados puderem ser definidos com preciso. Por
isso, pressupe uma definio minuciosa de todos os componentes da
obra, de modo que seus custos possam ser estimados com uma margem
mnima de incerteza.
12. O artigo 47 da Lei 8.666/1993 exige que, nas contrataes por
preo global, a Administrao disponibilize, junto com o edital, todos
os elementos e informaes necessrios para que os licitantes possam
elaborar suas propostas de preos com total e completo conhecimento
do objeto licitado. Em outras palavras, deve haver projeto bsico
com alto grau de detalhamento, com o objetivo de minimizar os
riscos a serem absorvidos pela contratada durante a execuo
contratual, o que resulta, por conseguinte, em menores preos
ofertados pelos licitantes. A contratada poder arcar com eventuais
erros ou omisses na quantificao dos servios, situao em que, em
regra, no teria direito a aditivos contratuais de quantidades em
caso de quantitativos subestimados por erro que pudesse ter sido
detectado durante o processo licitatrio.
13. Na empreitada por preo global, a remunerao da contratada
feita aps a execuo de cada etapa, previamente definida no
cronograma fsico-financeiro. As medies de campo das quantidades
realizadas devem ser precisas apenas o suficiente para definir o
percentual executado
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do projeto. Essa particularidade facilita a fiscalizao da obra,
j que esse critrio de medio no envolve necessariamente o
levantamento preciso dos quantitativos dos servios executados.
14. Alm disso, cabe ao fiscal assegurar a execuo da obra em
absoluta conformidade com o projeto e as especificaes tcnicas.
Nesse sentido, no podem ser admitidos pagamentos por servios
executados em desconformidade com o estipulado, ensejando
superfaturamento por servios no executados ou por qualidade
deficiente.
II.ii Empreitada por preo unitrio 15. Segundo a Lei de Licitaes
e Contratos, a empreitada por preo unitrio consiste na contratao da
execuo da obra ou do servio por preo certo de unidades
determinadas. utilizada sempre que os quantitativos a serem
executados no puderem ser definidos com grande preciso.
16. Portanto, em que pese no ser necessrio um grau de
detalhamento de projeto no mesmo nvel das empreitadas por preo
global, o conceito de projeto bsico definido no art. 6 da Lei
8.666/1993 deve ser respeitado com rigor.
17. Entretanto, no se deve pressupor que a existncia de maior
impreciso nos quantitativos dos servios implique, por si s,
deficincia do projeto bsico. Convm ressaltar que, mesmo em projetos
bem elaborados, h servios cujos quantitativos esto intrinsecamente
sujeitos a um maior nvel de impreciso, como o caso de servios de
movimentao de terra em rodovias e barragens. Por isso, recomenda-se
que essas tipologias de obras sejam contratadas no regime de
empreitada por preo unitrio.
18. A remunerao da contratada, nesse regime, feita em funo das
unidades de servio efetivamente executadas, com os preos
previamente definidos na planilha oramentria da obra. Assim, o
acompanhamento do empreendimento torna-se mais difcil e detalhado,
j que se faz necessria a fiscalizao sistemtica dos servios
executados. Nesse caso, o contratado se obriga a executar cada
unidade de servio previamente definido por um determinado preo
acordado. O construtor contrata apenas o preo unitrio de cada
servio, recebendo pelas quantidades efetivamente executadas.
19. Em decorrncia da ausncia do risco de variao de quantitativos
para o construtor, um contrato celebrado no regime de preos
unitrios pode ter um preo final ligeiramente menor. Porm, isso no
significa, necessariamente, que esse regime de execuo seja o mais
econmico para a Administrao, devido aos maiores custos decorrentes
da fiscalizao do contrato.
20. A preciso da medio dos quantitativos muito mais crtica no
regime de empreitada por preo unitrio do que em contratos a preos
globais, visto que as quantidades medidas no campo devem ser
exatas, pois correspondero, de fato, s quantidades a serem pagas.
Portanto, as equipes de medio do proprietrio devem ser mais
cuidadosas e precisas em seus trabalhos, porque as quantidades
medidas definiro o valor real do projeto.
21. O valor final do contrato sob o regime de empreitada por
preo unitrio pode oscilar para mais ou para menos, em relao ao
originalmente contratado, em funo da preciso das estimativas de
quantitativos dos servios.
22. Entende-se que na empreitada por preo unitrio, pequenas
variaes de quantitativos de alguns servios, para mais ou para
menos, no demandam a formalizao de um aditivo, desde que o valor
final executado fique inferior ao valor contratado originalmente.
Em que pese haver alguns precedentes do Tribunal contrrios a tal
entendimento, por exemplo, os Acrdos Plenrios 282/2008 e 1655/2010,
considera-se que o pagamento dos servios com pequenas discrepncias
em relao aos quantitativos originalmente estimados no infringe o
art. 60 da Lei 8.666/93 e no pode ser caracterizado como contrato
verbal. Afinal, h um contrato previamente formalizando o ajuste e,
na empreitada por preo unitrio, os quantitativos presentes na
planilha oramentria podero variar para mais ou para menos, pois
apenas os preos unitrios foram ajustados entre as partes.
23. Os quadros a seguir, extrados e adaptados do Roteiro de
Auditoria de Obras Pblicas do TCU, aprovado pela Portaria SEGECEX
n. 38, de 08/11/2011, demonstram resumidamente, as
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vantagens, desvantagens e indicao de utilizao do regime de
empreitada por preo global e de empreitada por preo unitrio:
EMPREITADA POR PREO UNITRIO VANTAGENS DESVANTAGENS INDICADA
PARA:
Pagamento apenas pelos servios efetivamente executados;
Apresenta menor risco para o construtor, na medida em que ele no
assume risco quanto aos quantitativos de servios (riscos geolgicos
do construtor so minimizados); e
A obra pode ser licitada com um projeto com grau de detalhamento
inferior ao exigido para uma empreitada por preo global ou
integral.
Exige rigor nas medies dos servios;
Maior custo da Administrao para acompanhamento da obra;
Favorece o jogo de planilha; Necessidade frequente de
aditivos,
para incluso de novos servios ou alterao dos quantitativos dos
servios contratuais;
O preo final do contrato incerto, pois baseado em estimativa de
quantitativos que podem variar durante a execuo da obra;
Exige que as partes renegociem preos unitrios quando ocorrem
alteraes relevantes dos quantitativos contratados; e
No incentiva o cumprimento de prazos, pois o contratado recebe
por tudo o que fez, mesmo atrasado.
Contratao de servios de gerenciamento e superviso de obras;
Obras executadas "abaixo da terra" ou que apresentam incertezas
intrnsecas nas estimativas de quantitativos, a exemplo de:
- Execuo de fundaes, servios de terraplanagem, desmontes de
rocha, etc.;
- Implantao, pavimentao, duplicao e restaurao de rodovias;
- Canais, barragens, adutoras, permetros de irrigao, obras de
saneamento;
- Infraestrutura urbana; - Obras porturias, dragagem e
derrocamento; - Reforma de edificaes; - Poo artesiano.
EMPREITADA POR PREO GLOBAL VANTAGENS DESVANTAGENS INDICADA
PARA:
Simplicidade nas medies (medies por etapa concluda);
Menor custo para a Administrao Pblica na fiscalizao da obra;
Valor final do contrato , em princpio, fixo;
Restringe os pleitos do construtor e a assinatura de
aditivos;
Dificulta o jogo de planilha; e Incentiva o cumprimento de
prazo, pois o contratado s recebe quando conclui uma etapa.
Como o construtor assume os riscos associados aos quantitativos
de servios, o valor global da proposta tende a ser superior se
comparado com o regime de preos unitrios;
Tendncia de haver maior percentual de riscos e imprevistos no
BDI do construtor; e
A licitao e contratao exige projeto bsico com elevado grau de
detalhamento dos servios (art. 47 da Lei 8.666/1993).
Contratao de estudos e projetos;
Elaborao de pareceres e laudos tcnicos;
Obras e servios executados "acima da terra" que apresentam boa
preciso na estimativa de quantitativos, a exemplo de:
- Construo de edificaes; e - Linhas de Transmisso.
III DA OPO PELO REGIME DE EPG 24. Como visto, o regime de EPG
ganhou enorme importncia no mbito das contrataes de obras pblicas,
notadamente aps o surgimento do RDC e sua extenso s obras do PAC,
tornando ntida a preferncia que a Lei deu ao regime de EPG em
detrimento do regime de empreitada por preo unitrio (EPU). Na
verdade, a lei instituidora do RDC exige que, ao optar pelo regime
de EPU, o gestor justifique a inviabilidade da utilizao dos demais
regimes (Lei, 12.462, art. 8, 2). Portanto, a lei d ao gestor o
poder-dever de verificar se, em cada caso, pertinente a adoo do
regime de empreitada por preo global.
25. No regime de empreitada por preo global contrata-se a execuo
da obra ou do servio por preo certo e total (Lei 8.666/93, art. 6,
VIII, a). Nessa linha, mostra-se interessante para obras cujo
objeto, por sua natureza, possa ser projetado com margem mnima de
incerteza acerca das
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variveis intervenientes, de modo que o custo global, e o das
etapas que o constituem, estejam estimados, tambm, com uma maior
preciso. Em outras palavras:
(...) o regime de execuo de empreitada por preo global
recomendado para obras de construes novas em que o projeto bsico
contemple todos os elementos e servios a serem contratados, em nvel
de informao suficiente para que os licitantes possam elaborar suas
propostas de preos com total e completo conhecimento do objeto da
licitao e contenham slido estudo de viabilidade tcnica e legal,
justificando e consolidando todas as etapas do objeto. [ CROCE, J.,
MELLO, S. & AZEVEDO, W., Deciso por Empreitada Global ou
Unitria em Obras Pblicas de Reformas de Edificaes Monografia
apresentada ao departamento de engenharia civil da PUC-RJ,
2008]
26. Nesse contexto, convm mencionar o caput do art. 5 do PLS
56/2011, de autoria do Senador Pedro Taques, que tramita no Senado
Federal e trata de normas relacionadas responsabilizao na contratao
de obras pblicas. O referido projeto de lei traz importantes
contribuies sobre as condies para utilizao da empreitada por preo
global:
Art. 5 A empreitada por preo global, prevista no art. 6o, inciso
VIII, alnea a, da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, deve ser
utilizada quando se contrata a execuo da obra ou servio por preo
certo e total, exigindo que os quantitativos dos servios a serem
executados possam ser definidos com preciso, pressupondo-se uma
definio minuciosa de todos os componentes da obra. (destaques
acrescidos).
27. PINI & CARVALHO tambm defendem a necessidade de maior
definio da obra como requisito para a contratao em regimes de
empreitada por preo global:
Assim, o regime de preo global (mais favorvel ao contratante)
deveria ser adotado, em situaes de elevado grau de definio da
obra.
(...)
H que se considerar tambm a incompatibilidade de regimes de
contratao com os graus de definio do que se quer executar. Executar
uma obra por regime de preo global, com muitas indefinies, implicar
conflito entre as partes. O preo estar subdimensionado, sob a ptica
do construtor, para suportar os diversos servios presumveis, os
quais o contratante supostamente julgaria estarem considerados no
preo ofertado. Sob a ptica do contratante, o preo ter uma
onerosidade excessiva porque o construtor tende a abranger, no preo
ofertado, valores para cobrir presumibilidades que possam ocorrer
ao longo do processo de execuo da obra. [CARVALHO, Luiz F. e PINI,
Mario S., Como remunerar fatos presumveis?Artigo obtido em:
http://www.infraestruturaurbana.com.br/solucoes-tecnicas/14/artigo256272-2.asp
em 10/10/2012.]
28. Conforme LIMMER [LIMMER, Carl Vicente Planejamento,
Oramentao e Controle de Projetos e Obras, 1997, Editora LTC, p.
158], na contratao por preo global (contrato de preo fixo, com
valor imutvel em moeda constante), pressupe-se uma definio
minuciosa de todos os componentes da obra, de modo que seus custos
possam ser estimados com uma margem mnima de incerteza.
29. Em resumo, pode-se afirmar que a convenincia de se adotar o
regime de empreitada por preo global diminui medida que se eleva o
nvel de incerteza sobre o objeto a ser contratado.
30. Nas obras civis, uma das principais fontes de incertezas
reside nas caractersticas geotcnicas do solo no qual ser implantado
o empreendimento. Tal incerteza aumenta consideravelmente em funo
da extenso de rea do empreendimento. Assim, por exemplo, as
incertezas relativas s caractersticas geotcnicas de um stio que ser
alagado por uma barragem, ou de uma estrada que ser implantada em
uma extenso de 100 km, so evidentemente maiores do que as
incertezas que cercam a execuo de uma edificao que ser erguida em
um terreno confinado de dimenses 100 m x 100 m, cuja prospeco do
subsolo pode ser realizada com nvel de preciso at mesmo maior do
que o recomendado em norma tcnica, se disso resultar em preciso
maior do projeto.
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31. Em outro entendimento, o Tribunal tem considerado, por
exemplo, que a utilizao de empreitada por preo global em obras de
restaurao e manuteno rodovirias inadequada, conforme se deduz do
Acrdo 3.260/2011:
9.2. dar cincia ao Dnit de que:
9.2.1. embora o regime de empreitada por preos globais tenha
previso explcita da Lei de Licitaes e, em razo disso, no se possa
consider-lo propriamente ilegal, as obras de restaurao e manuteno
rodoviria, por suas caractersticas, e considerando o histrico de
desalinhamento dos projetos ao art. 47 da Lei 8.666/93, no so
indicadas para esse regime de contratao;(Acrdo 3.260/2011 TCU
Plenrio)
32. Em suma, conclui-se que, a princpio, no recomendvel que
todas as obras sejam licitadas pelo regime de empreitada por preo
global. Caber ao gestor diligente avaliar a situao concreta e, se
for o caso, especialmente quando houver incertezas considerveis em
relao ao objeto, justificar a no aplicabilidade do regime de EPG
quela obra.
IV DA PRECISO DO PROJETO BSICO 33. Como dito anteriormente, o
regime de execuo de empreitada por preo global, mostra-se
interessante para obras em que o objeto, por sua natureza, pode ser
quantificado com alto grau de preciso, de modo que o custo global e
o custo das etapas que compem a obra sejam estimados com uma margem
mnima de incerteza.
34. Da afirmao anterior, decorre a necessidade da existncia de
um projeto bsico com alto grau de detalhamento, com o objetivo de
minimizar os riscos e os preos ofertados pelos licitantes, que
arcam com eventuais erros ou omisses na quantificao de cada servio.
A prpria Lei 8.666/93, no art. 47, enfatiza essa necessidade:
Art. 47. Nas licitaes para a execuo de obras e servios, quando
for adotada a modalidade de execuo de empreitada por preo global, a
Administrao dever fornecer obrigatoriamente, junto com o edital,
todos os elementos e informaes necessrios para que os licitantes
possam elaborar suas propostas de preos com total e completo
conhecimento do objeto da licitao.
35. A existncia de projeto bsico completo uma exigncia para
qualquer contratao de obras pblicas. Caso o regime de contratao
seja o de EPG, a completude e a preciso do Projeto Bsico ganham
importncia ainda maior. Essa caracterstica apontada como uma
desvantagem na utilizao da EPG.
36. No regime de EPG, o projeto bsico deve conter informaes para
permitir que as medies sejam feitas de modo adequado, assim
entendido como sendo feitas por etapas. Desse modo, imprescindvel,
na contratao por EPG, uma definio clara e inequvoca das etapas
fsicas que constituem o todo. Tais elementos que permitiro o
estabelecimento de marcos para cada uma dessas etapas, ao trmino
das quais cabero os pagamentos. Essas medidas facilitaro o
monitoramento e o controle das obras por parte de quem as
fiscalizar.
37. A importncia de um projeto bsico tamanha, que a sua
qualidade pode influenciar diretamente o custo final da obra.
Imagine-se, por exemplo, que numa concorrncia em EPG os licitantes
deparem com um projeto bsico flagrantemente incompleto e/ou
impreciso. certo que se trata de uma situao em que a probabilidade
de ocorrerem imprevistos elevada, de modo que os concorrentes
podero incluir algumas contingncias nos preos ofertados. Desse
modo, h uma tendncia de que o preo da empreitada, nesse caso, tenha
um valor maior do que teria se fosse adotado o regime de empreitada
por preo unitrio. Nesse sentido, vale observar a argumentao de
Maral Justen Filho:
Pretende-se que a empreitada global imporia ao particular o
dever de realizar o objeto, de modo integral, arcando com todas as
variaes possveis. Vale dizer, seriam atribudos ao contratado os
riscos por eventuais eventos supervenientes, que pudessem elevar os
custos ou importar nus imprevistos inicialmente. Essa concepo
equivocada. (...) Se a
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Administrao no definir precisamente o objeto que ser executado,
cada licitante adotar interpretao prpria (...) as propostas no sero
compatveis entre si. (...) Poderia imaginar-se que todos os
licitantes incluiriam em suas propostas verbas destinadas a fazer
face a essas eventualidades (...) as propostas teriam valor mais
elevado.(...) Outra alternativa que todos ou alguns dos licitantes
resolvessem correr o risco e formulassem proposta no comportando
imprevistos. Se esses viessem a ocorrer, a execuo do objeto se
tornaria invivel (...). [FILHO, Maral J., Comentrios lei de
licitaes e contratos administrativos,11 ed. So Paulo, Dialtica,
2005]
38. CAMPELO & CAVALCANTE (2012) tambm entendem que em
regimes de empreitada por preo global est implcita a necessidade de
um projeto bsico preciso e bem fundamentado, sob pena de sub ou
sobreavaliar os encargos realmente necessrios para a finalizao da
obra. [CAMPELO, Valmir e CAVALCANTE, Rafael J., Obras pblicas
comentrios jurisprudncia do TCU, Belo Horizonte, editora Frum,
2012]
39. Por fim, destaque-se a forma pela qual o critrio de escolha
regime de EPG descrito por CROCE, MELLO & AZEVEDO:
Conforme inicialmente suposto, a escolha do Regime de Execuo
Contratual, deve ser pautada nos seguintes aspectos: o tipo do
objeto a ser executado, o nvel de preciso do Projeto Bsico e seus
respectivos estudos tcnicos preliminares, a anlise do adequado
regime de medies e pagamentos, a qualidade dos servios a serem
executados e a eficincia da fiscalizao a ser alcanada. [CROCE, J.,
MELLO, S. & AZEVEDO, W., Op. Cit ]
40. Ante todas essas consideraes doutrinrias, de relevo notar
que o entendimento jurisprudencial do TCU no trata a deficincia do
projeto bsico como irregularidade meramente formal, principalmente
em obras executadas por preo global, em que eventuais divergncias
de quantitativos dos servios previstos invariavelmente causaro
prejuzos a uma das partes contratantes. E se a Administrao Pblica
deixa de estabelecer, de maneira adequada, o conjunto de elementos
suficientes para caracterizar o que pretende contratar, no h
torneio possvel, pois, em verdade, sero oferecidas propostas para
alguma coisa que no se sabe ao certo o que efetivamente : trata-se
de um pressuposto lgico do certame.
41. Nesse caso, as consequncias so absolutamente nefastas, pois
essa impreciso possibilita o oferecimento de propostas com valores
que podem ser nfimos, inexequveis de plano, ou ento propostas com
valores muito acima daqueles que efetivamente se poderiam
conseguir, caso estivesse bem delineado o objeto da contratao a ser
entabulada.
42. No custa salientar que quanto maior a preciso e a quantidade
de informaes disponveis para a composio do preo global de uma obra,
maiores so as probabilidades de o procedimento licitatrio resultar
na escolha da proposta mais vantajosa para a Administrao. Alm
disso, e principalmente, maiores so as chances de uma boa execuo
contratual, tendo em vista que o licitante tem a completa noo do
que ser executado. 43. Por reiteradas vezes, o TCU tem determinado
a anulao de certames licitatrios maculados por deficincias de
projeto bsico. Por exemplo, no recente Acrdo 2.819/2012 Plenrio, o
TCU entendeu que a existncia de deficincias graves no Projeto Bsico
impossibilita a adequada descrio dos servios que sero implementados
na obra, comprometendo o certame a ser realizado, tendo em vista
que tal procedimento afasta da licitao empresas que optam por no
correr o risco de apresentar um oramento elaborado sem a necessria
preciso, havendo, portanto, prejuzo competitividade do certame e
contratao da proposta mais vantajosa pela Administrao Pblica, o que
enseja a nulidade da concorrncia efetivada.
44. oportuno tambm reproduzir outros entendimentos do Tribunal
sobre o assunto:
4. As licitaes para execuo de obras somente podem ser iniciadas
quando se dispuser de projeto bsico ou executivo devidamente
atualizado e em perfeitas condies de ser executado, estando vedada
a aprovao de relatrios de reviso do projeto que o ignore ou o
desvirtue total ou parcialmente, ressalvada alteraes pontuais sem
grandes repercusses
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 044.312/2012-1
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financeiras, devendo a eventual inpcia do projeto, constatada
aps a licitao, acarretar a anulao da licitao e do contrato
decorrente, bem como a punio, em processo administrativo regular,
de todos os agentes responsveis pela incorreo do projeto. (Sumrio
do Acrdo 1874/2007 Plenrio).
5. At que ocorra o equacionamento dessa grave falha
administrativa, restar Corte de Contas, sempre que confrontada com
a prtica por tudo perniciosa da reviso contratual indiscriminada,
perquirir minudentemente de suas verdadeiras intenes e aplicar as
cominaes previstas em lei a todos os responsveis pelas alteraes
indevidas, inclusive, se for o caso, os autores de projetos
ineptos. Alm disso, bom lembrar que, nos exatos termos do art. 7,
6, da Lei 8.666/1993, so nulos de pleno direito os atos e contratos
derivados de licitaes baseadas em projeto incompleto, defeituoso ou
obsoleto, devendo tal fato ensejar no a alterao do contrato visando
correo das imperfeies, mas sua anulao para realizao de nova
licitao, bem como a responsabilizao do gestor faltoso. (Voto
condutor do Acrdo 353/2007 Plenrio).
V DAS MEDIES EM EPG
45. Desde que seja atendida a premissa da confeco projeto bsico
bem detalhado, fator importante para que determinado contrato possa
ser adequadamente licitado nesse regime, as medies devem ser
realizadas por etapas ou parcelas, de acordo com o estabelecido no
cronograma fsico-financeiro a respeito da evoluo fsica da obra.
46. Assim, as medies devem ser realizadas a partir da concluso
do avano fsico de cada etapa (definida prvia e objetivamente no
edital) e somente aps a concluso daquele marco fsico que a
caracteriza, conforme explicitado a seguir, pelo inciso II, do 6,
do art. 102 da LDO 2013:
II o contrato dever conter cronograma fsico-financeiro com a
especificao fsica completa das etapas necessrias medio, ao
monitoramento e ao controle das obras, no se aplicando, a partir da
assinatura do contrato e para efeito de execuo, medio,
monitoramento, fiscalizao e auditoria, os custos unitrios da
planilha de formao do preo;
47. O pargrafo nico do art. 5 do j mencionado PLS 56/2011 refora
esse entendimento:
Pargrafo nico. No caso de adoo do regime de empreitada por preo
global aplicam-se as seguintes disposies especficas:
I o contrato dever conter cronograma fsico-financeiro que
descreva em termos da execuo da respectiva obra ou servio todas as
etapas, subetapas, parcelas, trechos ou subtrechos necessrios
medio, ao monitoramento e ao controle das obras;
(...)
III as medies devero ser feitas por etapas, subetapas, parcelas,
trechos ou subtrechos, previamente definidos no cronograma
fsico-financeiro;
48. Da mesma forma, CROCE, MELLO & AZEVEDO explicam como
deve ser feita a medio nesse tipo de contrato.
Podemos exemplificar que, caso seja adotado o regime de execuo
global, as medies sero realizadas pela simples conferncia das
etapas/percentuais constantes do cronograma elaborado quando da
elaborao do projeto bsico, sem qualquer levantamento dos servios
efetivamente realizados. [CROCE, J., MELLO, S. & AZEVEDO, W.,
Op. Cit ]
49. Pelo fato de a medio do servio executado ser feita por etapa
e no por quantitativos de servios, exige-se um menor esforo de
fiscalizao por parte do rgo contratante, se comparada com a
empreitada por preo unitrio, diminuindo os custos de fiscalizao da
obra. De acordo com CAMPELO & CAVALCANTE:
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 044.312/2012-1
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Nas empreitadas por preo global, (...), medem-se as etapas de
servio, de acordo com o cronograma fsico-financeiro da obra ou
mediante o estabelecido no instrumento convocatrio. Em exemplo
prtico, terminadas as fundaes, paga-se o valor global das fundaes;
feita a estrutura, remunera-se o valor respectivo previsto para
essa etapa da obra; concluda determinada fase da obra, com marco
previamente estipulado, paga-se o montante correspondente; at
chegar ao final da empreitada, que dever corresponder a valor total
ofertado para o objeto como um todo, no ato da licitao.
Trata-se, portanto, de um esforo fiscalizatrio muito menor, no
que se refere a verificao em pormenores quantitativos de cada
servio. No se fazem necessrias avaliaes individualizadas de
quantidades. Logicamente que em tal procedimento est implcita a
necessidade de um projeto bsico preciso e bem fundamentado, sob
pena de sub ou sobreavaliar os encargos realmente necessrios para a
finalizao da obra. [CAMPELO, Valmir e CAVALCANTE, Rafael J., Op.
Cit ]
50. SARIAN (2012) tambm menciona essa caracterstica da gesto de
um contrato em regime de empreitada por preo global:
Claro se faz que o regime de preo global aquele que, se
materializado com base em projeto bsico bem elaborado, representa
maior facilidade de gerenciamento pela administrao, visto
possibilitar o pleno conhecimento do valor final do empreendimento
e o pagamento por etapa da obra concluda (...). [ALTOUNIAN, Cludio
S., Obras Pblicas licitao, contratao, fiscalizao e utilizao, 3 ed,
Belo Horizonte, Frum, 2012]
51. Desse modo, supondo que a medio efetivamente ocorra por
etapas ou parcelas, os responsveis pela elaborao ou aprovao do
projeto bsico devem ser responsabilizados nos casos de
superestimativas dos quantitativos contratados, assim como o gestor
que optou pelo regime por preo global sem garantir a existncia de
um projeto bsico preciso e adequado.
52. O fiscal do contrato, por no ter obrigao de identificar os
quantitativos efetivamente executados, no deve ser responsabilizado
nos casos de projetos superdimensionados, a no ser quando se tratar
de distores relevantes que puderem ser verificadas de plano,
durante o acompanhamento da execuo da obra. Em suma, prevalece o
entendimento constante do Acrdo 1.874/2007 TCU Plenrio:
Falece de fundamentao legal e respaldo tcnico a elaborao de
planilhas oramentrias de obras pblicas com injustificada
superestimativa dos quantitativos dos servios previstos. No se pode
deixar fiscalizao do contrato a tarefa de reter os quantitativos
excedentes uma vez que ela prpria deve estar sujeita aos controles
internos ditados naturalmente pelo projeto da obra, que se
constitui no referencial fsico e financeiro do empreendimento.
(Acrdo 1.874/2007 TCU Plenrio sumrio).
53. Entretanto, apesar do entendimento do Acrdo 1.874/2007 TCU
Plenrio e do suposto menor esforo de fiscalizao em EPG, deve-se
atentar para as outras funes da fiscalizao, extremamente
importantes para a boa gesto dos recursos pblicos, como, por
exemplo, a verificao da aderncia entre o que foi executado na obra
e os projetos, a qualidade dos servios executados, a aplicao de
penalidades, o cumprimento dos prazos etc.
54. Nesse aspecto, o fiscal do contrato tambm pode ser
responsabilizado por pagamentos indevidos quando a execuo da obra
ocorre em desconformidade com o projeto, como no exemplo de uma
edificao cuja especificao dos servios previa a execuo das frmas da
estrutura com chapa de madeirit plastificada, mas as frmas que
foram efetivamente executadas utilizaram chapas de madeirit
resinadas. Em tal situao, a fiscalizao contratual teria o dever de
observar a no-conformidade da obra executada com o seu projeto ou
especificao.
VI DA ADMISSIBILIDADE DE ADITIVOS EM EPG 55. Como regra geral,
mas sempre de modo justificado, admite-se aditivo em contratos
regidos por qualquer regime de execuo contratual, haja vista que a
Lei 8.666/93 no fez nenhuma distino ou ressalva sobre o
assunto:
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 044.312/2012-1
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Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados,
com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administrao:
a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para
melhor adequao tcnica aos seus objetivos;
b) quando necessria a modificao do valor contratual em
decorrncia de acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos
limites permitidos por esta Lei;
II - por acordo das partes:
(...)
d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram
inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuio da
administrao para a justa remunerao da obra, servio ou fornecimento,
objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do
contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou
previsveis porm de consequncias incalculveis, retardadores ou
impeditivos da execuo do ajustado, ou, ainda, em caso de fora
maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica
extraordinria e extracontratual.
56. Tambm, no se deve perder de vista a harmonizao entre o art.
65 e o art. 58 do Estatuto das Licitaes:
Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos
institudo por esta Lei confere Administrao, em relao a eles, a
prerrogativa de:
I - modific-los, unilateralmente, para melhor adequao s
finalidades de interesse pblico, respeitados os direitos do
contratado;
1 As clusulas econmico-financeiras e monetrias dos contratos
administrativos no podero ser alteradas sem prvia concordncia do
contratado.
2 Na hiptese do inciso I deste artigo, as clusulas
econmico-financeiras do contrato devero ser revistas para que se
mantenha o equilbrio contratual.
57. O fundamento norteador dos mencionados dispositivos legais o
inciso XXI, do art. 37 da Constituio Federal que, entre outros
comandos, preconiza que devem ser mantidas as condies efetivas da
proposta, em atendimento ao princpio da vedao ao enriquecimento sem
causa, tanto do particular quanto da Administrao.
58. Desse modo, parece no haver dvidas de que nos casos em que a
Administrao demanda as alteraes, ou acontecem fatos imprevisveis, o
aditivo devido, em respeito ao multicitado equilbrio contratual. As
maiores celeumas doutrinrias ocorrem, na verdade, quando o
contratado solicita o aditivo com o argumento de que houve erro de
projeto, de oramento ou de quantitativos quando da licitao. Exemplo
dessa controvrsia tratado no livro de CAMPELO & CAVALCANTE:
Questo polmica e de posicionamento jurisprudencial conflitante
no TCU o tratamento a ser dado aos termos aditivos contratuais em
um ou outro regime de execuo contratual. Existe um entendimento do
qual discordamos que nas empreitadas globais os aditivos
provenientes de omisses do oramento (ou mesmo do projeto) no seriam
devidos. Igualmente, por ter se contratado uma obra por preo certo
e global, os meios para se atingir aquele objetivo ficariam a cargo
da empreiteira, no devendo a Administrao imiscuir-se nesses
assuntos, no que se refere ao quantum remuneratrio devido.
[CAMPELO, Valmir & CAVALCANTE, Rafael J., Op. Cit ]
59. Posicionamento diferente apresentado por SARIAN:
Na empreitada global, a licitante vencedora se compromete a
realizar o servio por preo certo e total, ou seja, assume o risco
de eventuais distores de quantitativos a serem
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 044.312/2012-1
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executados a maior do que os previstos no contrato. Por outro
lado, a Administrao tambm assume o risco em pagar servios cujas
quantidades foram avaliadas em valor superior no momento da
licitao. O que importa o preo ajustado. [ALTOUNIAN, Cludio S., Op.
Cit]
60. Do exposto acima pode se concluir, sinteticamente, que as
situaes em que se discute a possibilidade de celebrao de aditivos
em EPG dividem-se em dois grupos:
a) alteraes de projeto propostas pela administrao, fatos
imprevisveis e demais situaes previstas na alnea d do inciso II do
art. 65 da lei de Licitaes;
b) alteraes contratuais decorrentes de erros de oramentao,
projetos ou quantitativos.
61. A situao descrita no item a acima no merece maiores
comentrios, decorrendo de interpretao literal e direta do art. 65
da Lei 8.666/93. Embora o tema possa despertar algumas discusses
doutrinrias, pacfico no mbito do tribunal o entendimento de que so
situaes em que obrigatria a celebrao de termo aditivo ao contrato
de obra pblica. Sempre que o escopo contratual for alterado ser
exigida sua formalizao mediante termo aditivo, respeitados os
limites legais. o caso, por exemplo, de uma edificao licitada a
partir de um projeto bsico prevendo sua implantao em dez
pavimentos. Se em virtude de necessidade superveniente da
administrao contratante houver a alterao do projeto, incluindo-se,
por exemplo, a execuo de uma nova guarita, obviamente ser exigido
ajuste no valor contratual adequando-o ao novo projeto,
independentemente do regime de execuo contratual utilizado.
62. J a hiptese mencionada no item b supracitado, principal
motivo que ensejou a realizao do presente estudo, como visto, muito
controversa. H situaes em que os erros de oramentos, projetos e
quantitativos so de pequena monta, enquanto h outras em que as
diferenas de quantitativos so relevantes para o contrato. Assim,
necessria uma abordagem mais pormenorizada, como se ver a
seguir.
VII ALTERAES CONTRATUAIS REFERENTES A ERROS E OMISSES NO
ORAMENTO. 63. Preliminarmente, cumpre destacar que em caso de
pequenas alteraes quantitativas em cada item ou servio, em que o
contratado solicite o aditivo, no h cabimento em conced-lo. Ora, se
a medio da obra feita por etapas, o fiscal do contrato no capaz de
verificar pequenas variaes, para mais ou para menos, em itens ou
servios isolados. Caso ele opte por medir o servio, para avaliar a
pertinncia do pleito, ser obrigado a medir todos os servios da
mesma forma, para verificar aqueles em que o contratado est
ganhando. Isso descaracterizaria completamente o regime de
empreitada por preo global, tornando-o idntico empreitada por preo
unitrio, com a onerosa a atividade de medio dos quantitativos de
cada servio.
64. Atribuir as mesmas caractersticas da empreitada por preos
unitrios empreitada por preo global mostra-se algo absolutamente
despropositado sob qualquer forma de interpretao estabelecida pela
hermenutica jurdica. Afinal, se fossem o mesmo instituto, o
legislador no teria tido o cuidado de defini-los separadamente e de
estabelecer algumas regras especiais aplicveis ao caso da
empreitada por preo global, por exemplo, a prevista no art. 47 da
Lei 8.666/93.
65. Tambm relevante observar que, sob um prisma do direito
comparado, os regimes de preo global e preo unitrio so previstos
nas legislaes de diversos pases, sempre com ntidas diferenas entre
ambos. No procede, portanto, a interpretao doutrinria de pagar os
quantitativos efetivamente executados na empreitada por preo
global, pois essa a caracterstica da empreitada por preos
unitrios.
66. Ante o exposto, no caso de pequenas variaes de
quantitativos, parece-nos mais adequado o entendimento de SARIAN.
Ou seja, paga-se exatamente o preo ajustado, nem mais nem
menos.
67. Portanto, trataremos a seguir de alteraes contratuais
referentes a erros e omisses relevantes para o oramento global da
obra, pois, nesses casos, outras consideraes se fazem necessrias,
pois os riscos que envolvem os contratos administrativos so
divididos,
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 044.312/2012-1
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doutrinariamente, em lea ordinria e lea extraordinria. Esta, por
sua vez, divide-se em lea administrativa e lea econmica.
68. A lea ordinria corresponde aos riscos normais de qualquer
empreendimento e que devem ser suportados pelo contratado, como o
caso das pequenas variaes de quantitativos, no. ensejando qualquer
cobertura por parte do contratante, nos casos em que o contrato
celebrado no regime de preo global. A jurisprudncia pacfica ao
atribuir o nus das leas ordinrias ao contratado [Por exemplo, o
Acrdo n 2005/0066286-7 de Superior Tribunal de Justia, 2 Turma, 17
de Abril de 2008 RECURSO ESPECIAL N 744.446 - DF
(2005/0066286-7)RELATOR:MINISTRO HUMBERTO MARTINS]. Caso se
permitisse a reviso pretendida, estar-se-ia beneficiando a
contratada em detrimento dos demais licitantes que, agindo com
cautela, apresentaram propostas coerentes com os ditames do mercado
e, talvez por terem quantificado criteriosamente todos os servios
previstos no projeto, considerando-os em suas propostas, no
apresentaram valor mais atraente.
69. A lea administrativa corresponde aos atos da administrao, no
como parte da relao contratual, mas sim como ente no exerccio de
seu poder extroverso (nos dizeres de Maral Justen Filho), de
imperium. A tais situaes se aplica a teoria do fato da administrao,
o que acarreta integral indenizao pelo contratante, uma vez que,
por ato da Administrao, houve desequilbrio na equao
econmico-financeira gerando indevido nus ao contratado, o qual no
deve ser por ele suportado.
70. A lea econmica corresponde a fatos globalmente considerados,
conjunturais, naturais, cuja etiologia acaba por ser desconhecida,
tais como as crises econmicas, desastres naturais e oscilaes de
cmbio. A tais situaes se aplica a teoria da impreviso, ensejando a
partilha entre o contratante e o contratado dos prejuzos
decorrentes de tais fatos. So situaes s quais os contraentes no
hajam dado causa e que provocam profundo desequilbrio da equao
econmico-financeira, acabando por tornar extremamente onerosa a
execuo do contrato para uma das partes.
71. Dessa forma, as grandes variaes dos quantitativos,
decorrentes de erros ou omisses nos oramentos que no pudessem ser
detectados pelas licitantes, podem ser considerados como lea
extraordinria, enquadrando-se na teoria da impreviso.
72. Ante o exposto, para melhor entendimento da matria, o
desenvolvimento do tema ser dividido em dois tpicos: oramentos-base
com quantitativos subestimados e oramentos-base com quantitativos
superestimados.
VII.i Oramentos com quantitativos subestimados. 73. Diante de
quantitativos relevantes subestimados no oramento base da licitao,
ou omisses perceptveis (entendidas como itens que estariam includos
no servio contratado por uma exigncia lgica do prprio servio ou
pela incluso em qualquer outro item do projeto bsico: projetos,
especificaes, memoriais, etc.), h uma corrente doutrinria que
sustenta a inadmissibilidade da celebrao de aditivos. CROCE, MELLO
& AZEVEDO, do TCE-RJ, compartilham do mesmo raciocnio:
Ou seja, a empresa contratada receber o valor certo e total para
execuo de toda a obra. Ser responsvel pelos quantitativos e o valor
total s ser alterado se houver modificaes de projetos ou das
condies pr-estabelecidas para execuo da obra, sendo as medies
feitas por etapas dos servios concludos.
Na contratao pelo regime de empreitada por preo global, como o
pagamento por etapa, conhecida e cotada pelo contratado, a
princpio, no admitido, salvo modificao do escopo, aumento do valor
contratado para a etapa, inibindo a prtica lesiva, por parte do
Contratado de aumentar as quantidades dos servios da etapa para
benefcio prprio, prejudicando o oramento total da obra ou servio.
[CROCE, J., MELLO, S. & AZEVEDO, W., Op. Cit ]
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 044.312/2012-1
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74. Sobre caso de omisso perceptvel, em que o item estava no
projeto, mas foi omitido do caderno de especificaes, o Tribunal de
Justia do Distrito Federal se pronunciou da seguinte forma sobre um
caso concreto:
No se justifica a cobrana por servios extraordinrios, se a obra
foi contratada por preo global, mxime se o item questionado
achava-se claramente previsto no edital e nas plantas, apesar de
omitido no caderno de especificaes. Dvida que o empreiteiro poderia
ter dirimido antes de se habilitar para a licitao. [TJDF. APC n
3696195-DF. Registro do Acrdo n 83421. DJ 17.abr.1996.p.5.588]
75. Pelo exposto, pode se concluir que a admissibilidade da
celebrao de aditivos em obras contratadas pelo regime de preo
global, sob o argumento de quantitativos subestimados ou omisses
situao excepcionalssima, aplicvel apenas quando no fosse possvel ao
licitante identificar a discrepncia no quantitativo do servio com
os elementos existentes no projeto bsico. Essa tendncia encontra-se
positivada pela LDO 2013 (art.102, 6, inc. III):
III - mantidos os critrios estabelecidos no caput, dever constar
do edital e do contrato clusula expressa de concordncia do
contratado com a adequao do projeto bsico, sendo que as alteraes
contratuais sob alegao de falhas ou omisses em qualquer das peas,
oramentos, plantas, especificaes, memoriais e estudos tcnicos
preliminares do projeto no podero ultrapassar, no seu conjunto, 10%
(dez por cento) do valor total do contrato, computando-se esse
percentual para verificao do limite do 1 do art. 65 da Lei no
8.666, de 1993;
76. Ainda assim, o caso concreto pode revelar situaes em que
fique demonstrada a razoabilidade da pretenso do contratado ao
solicitar o aditivo. Nesse caso, seria cabvel o aditivo desde que
respeitadas as seguintes regras:
a) A alterao do contrato manter a proporcionalidade da diferena
entre o valor global estimado pela administrao e o valor global
contratado. 77. Esse o conceito de manuteno do desconto original
determinado pelo art. 102, 6, IV da LDO 2013. Nesse sentido, vale
pena mencionar o Acrdo 1.245/2004 TCU Plenrio:
Sob pena de responsabilizao dos agentes envolvidos, mantenha
estrita observncia ao equilbrio dos preos fixados no contrato (...)
em relao vantagem originalmente ofertada pela empresa vencedora, de
forma a evitar que, por meio de aditivos futuros, o acrscimo de
itens com preos supervalorizados (...) viole os princpios
administrativos (Acrdo 1.245/2004 TCU Plenrio).
78. Na mesma orientao se encontra o seguinte trecho do voto
condutor do Acrdo 1.755/2004 TCU Plenrio:
Nesse sentido, entendo que o original equilbrio
econmico-financeiro de um contrato pode ser extrado da diferena
percentual observada entre o valor global da proposta e o constante
do oramento-base do rgo licitante. Isso no oblitera a necessidade
de prvia verificao da compatibilidade entre o preo orado pela
Administrao e o preo de mercado. (Acrdo 1.755/2004 TCU
Plenrio).
b) O resultado da licitao no seria alterado se os novos
quantitativos fossem aplicados s demais propostas. 79. Ora, no
possvel aceitar aditivo que fira essa condio, tendo em vista o
respeito aos princpios da igualdade e o da seleo da proposta mais
vantajosa para a Administrao Pblica, insculpidos no art. 3 do
estatuto das licitaes. O j citado voto condutor do Acrdo 1.755/2004
TCU Plenrio trouxe caso concreto em que o resultado da licitao
seria alterado com os itens acrescentados pelo aditivo:
Com a supresso ou reduo de quantitativos de itens de trabalho
com preos unitrios vantajosos para Administrao, sobressaram, com
maior peso relativo, na planilha oramentria, os servios com custos
unitrios mais onerosos ao Errio. Alm disso, pelo
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 044.312/2012-1
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aditivo, foram acrescentados itens de trabalho com preos
unitrios acima dos valores de mercado, tornando patente o
desequilbrio da relao em desfavor da Administrao. Por tal razo, a
oferta global da empresa ARG Ltda. perderia a vantagem comparativa
e deixaria de ser a melhor classificada em relao aos demais
concorrentes. (Acrdo 1.755/2004 TCU Plenrio).
80. Outro exemplo de servio includo na licitao que foi
posteriormente excludo do contrato e, como consequncia, alterou o
resultado do certame, pode ser visto no voto condutor do Acrdo
1.797/2007 TCU Plenrio:
9. No que diz respeito irregularidade descrita na alnea c
(presena do item sistemas de clorao na licitao para obras civis da
adutora, posteriormente excludo), a incluso inicial no certame e a
excluso posterior no contrato do referido item se deu em benefcio
da contratada em detrimento das demais licitantes, com ferimento,
portanto, ao princpio da igualdade (art. 3 da Lei 8.666/93),
levando-se em conta que sem esse item a contratada no teria vencido
o certame, conforme anotado na instruo transcrita no Relatrio
precedente. (Acrdo 1.797/2007 TCU Plenrio trecho do voto)
81. A prpria LDO 2013, no 5 do j citado art. 102, aborda o tema
da manuteno da vantagem da proposta vencedora da licitao ante da
segunda colocada:
I - a diferena percentual entre o valor global do contrato e o
preo obtido a partir dos custos unitrios do sistema de referncia
utilizado no poder ser reduzida, em favor do contratado, em
decorrncia de aditamentos que modifiquem a planilha oramentria;
II - em casos excepcionais e devidamente justificados, a
diferena a que se refere o inciso I deste pargrafo poder ser
reduzida para a preservao do equilbrio econmico-financeiro do
contrato, devendo ser assegurada a manuteno da vantagem da proposta
vencedora ante da segunda colocada na licitao e a observncia, nos
custos unitrios dos aditivos contratuais, dos limites estabelecidos
no caput para os custos unitrios de referncia;
c) A alterao no supera o limite de 10% previsto no art. 102, 6,
III da LDO 2013 e nem o limite de 25% (ou 50% para o caso de
reformas) previsto na Lei 8.666/93 (nesse ltimo caso, consideradas
quaisquer outras alteraes).
d) O servio includo no previsto em contrato ou a quantidade
acrescida que foi originalmente subestimada pelo oramento base da
licitao no so compensados por eventuais distores a maior nos
quantitativos de servios que favoream o contratado. 82. Essa
exigncia tem como fundamento a tese de que equilbrio
econmico-financeiro do contrato deve ser sempre analisado de forma
global, procedendo-se as compensaes entre os ganhos e perdas do
contratado. Pode-se realizar uma analogia com o conceito de
compensao entre preos superestimados e preos subestimados presentes
na jurisprudncia do TCU, por exemplo, nono voto condutor do Acrdo
388/2004 TCU Plenrio:
cedio o entendimento deste Tribunal que, estando o preo global
no limite aceitvel dado pelo oramento da licitao, as discrepncias
de preos existentes, devido ausncia de critrio de aceitabilidade de
preos unitrios, apenas causam prejuzos quando se realizam aditivos
em que so acrescidos quantitativos para itens de servio cujos
valores eram excessivos em relao aos demais licitantes e suprimidas
as quantidades daqueles itens cujos preos eram vantajosos para a
administrao contratante. (Acrdo 388/2004 TCU Plenrio trecho do
voto)
83. Contribui para o esclarecimento da questo o seguinte trecho
do sumrio do Acrdo 1.551/2008 TCU Plenrio:
3. Na avaliao econmica do contrato, o eventual sobrepreo
existente deve ser apurado de forma global, isto , fazendo-se as
compensaes do preos excessivo de alguns itens com os descontos
verificados em outros, principalmente se os preos so os mesmos
oferecidos na licitao da obra e se pode constatar que a proponente
sopesou
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 044.312/2012-1
16
de forma diferenciada o custo dos diversos servios, tirando
proveito das possveis vantagens comparativas, desde que de forma
legtima. Situao diversa ocorre com itens eivados de ilegalidade,
tais os que apresentaram modificao sensvel dos parmetros eleitos na
licitao, justificando a impugnao individual do item anmalo. (Acrdo
1.551/2008 TCU Plenrio trecho do sumrio)
84. Por analogia aos entendimentos apresentados acima, na
avaliao econmica de um contrato por preo global, eventual
subestimativa de quantitativo de um determinado servio, pode ser
compensada por outros servios, cujos quantitativos esto
superestimados. Caber, ento, ao gestor avaliar a ntegra da planilha
oramentria, sempre que for demandado pelo contratado a aditar um
contrato por preo global com a alegao de que os quantitativos de
determinados servios esto superestimados.
e) A execuo do servio a mais, suportada apenas pelo contratado,
inviabilizaria a execuo contratual.
85. O equilbrio econmico-financeiro (ou equao
econmico-financeira) assim definido por Hely Lopes Meirelles:
O equilbrio financeiro ou equilbrio econmico do contrato
administrativo, tambm denominado equao econmica ou equao
financeira, a relao que as partes estabelecem inicialmente, no
ajuste, entre os encargos do contratado e a retribuio da
Administrao para a justa remunerao da obra, do servio ou do
fornecimento. Em ltima anlise, h a correlao entre o objeto do
contrato e sua remunerao, originariamente prevista e fixada pelas
partes em nmeros absolutos ou em escala mvel. Essa correlao deve
ser conservada durante toda a execuo do contrato, mesmo que
alteradas as clusulas regulamentares da prestao ajustada, a fim de
que se mantenha a equao financeira ou, por outras palavras, o
equilbrio econmico-financeiro do contrato (Lei 8.666, de 1993, art.
65, I, d, e 6) [MEIRELES, Hely Lopes; Licitao e Contrato
Administrativo, 11 ed, atualizada por Eurico de Andrade Azevedo et
alii, So Paulo, Malheiros, 1996, p.165]. (grifos acrescidos).
86. Da j se extrai a concluso de que a equao econmica e
financeira definida no momento em que a contratada apresenta a sua
proposta. Exatamente nessa linha, Maral Justen Filho apresenta a
seguinte considerao:
A equao econmico-financeira delineia-se a partir do ato
convocatrio. Porm, a equao se firma no instante em que a proposta
apresentada. Aceita a proposta pela Administrao, est consagrada a
equao econmico-financeira dela constante. A partir de ento essa
equao est protegida e assegurada pelo Direito [FILHO, Maral J., Op.
Cit ].
87. Assim, a insuficincia da remunerao apenas um dos requisitos
do desequilbrio econmico-financeiro, que ter de se somar a outros
para que se legitime a alterao do contrato administrativo. Por
exemplo, pode-se demonstrar que o valor referente ao quantitativo
subestimado supere a taxa de risco mais a de lucro previstas no BDI
apresentado pelo contratado. Nesse caso, deixar o servio acrescido
inteiramente por conta do contratado poderia desequilibrar o
contrato, j que a totalidade de sua remunerao seria consumida pelo
novo encargo. Tal situao poderia culminar na paralisao da obra por
incapacidade da contratada em continu-la. Ressalte-se que a vedao
ao enriquecimento sem causa serve tanto ao particular quanto
Administrao Pblica.
88. Dando seguimento sua lio, afirma Maral Justen Filho:
O restabelecimento da equao econmico-financeira depende da
concretizao de um evento posterior formulao da proposta,
identificvel como causa do agravamento da posio do particular. No
basta a simples insuficincia da remunerao. No se caracteriza
rompimento do equilbrio econmico-financeiro quando a proposta do
particular era inexequvel. A tutela equao econmico-financeira no
visa a que o particular formule proposta exageradamente baixa e,
aps vitorioso, pleiteie elevao da remunerao. Exige-se, ademais, que
a elevao dos encargos no derive de conduta
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 044.312/2012-1
17
culposa imputvel ao particular. Se os encargos tornaram-se mais
elevados porque o particular atuou mal, no far jus alterao de sua
remunerao [FILHO, Maral J., Op. Cit ].
89. Assim, deve-se demonstrar que a subestimativa do
quantitativo no mera lea ordinria ou empresarial, a qual est
presente em qualquer tipo de negcio; trata-se do risco que todo
empreendedor corre por desenvolver uma atividade econmica no
mercado (instvel por sua prpria natureza), que, previsvel, deve ser
suportado exclusivamente pelo particular.
90. Percebe-se da doutrina trazida baila que alteraes nos
quantitativos de servios, por si s, no constituem hipteses de lea
extraordinria seno quando decorridos de algum evento imprevisvel
ou, se previsvel, incalculvel, cuja natureza inegavelmente ftica
torna imperiosa sua comprovao.
VII.ii Oramentos com quantitativos superestimados. 91. Caso a
Administrao Pblica identifique quantitativos superestimados, ela
deve proceder, de ofcio, (e em observncia aos princpios da
economicidade, moralidade e probidade administrativas) alterao
contratual para reduzir os quantitativos inadequados, ajustando o
montante total ao valor real.
92. Essas regras decorrem do fato de que, se a medio for feita
por etapas (e no por quantidades unitrias), haver por consequncia
uma assimetria de informaes entre o contratado e a Administrao
Pblica. Afinal, o fiscal, j que mede por etapas, no estar medindo
as quantidades (no ter com saber, portanto, quanto foi executado
exatamente), mas o particular sabe o quanto ele executa qualquer
que seja o regime. O Tribunal j se pronunciou a respeito de situao
de quantitativos superestimados:
O fato de se tratar de contratao por preo global no assegura a
nenhum contratado o direito de receber por produto no utilizado.
(Acrdo 363/2007 TCU Plenrio trecho do voto).
93. Ademais, quantitativo superestimado um dos fatores
causadores do superfaturamento de obras pblicas, de modo que
permiti-lo pode configurar ato de improbidade administrativa, nos
termos dos artigos 10 e 11 da Lei 8429/92 (lei de improbidade
administrativa). Tal conduta tambm pode ser enquadrada como crime,
conforme o art. 96, incisos IV e V do Estatuto das Licitaes.
94. Todavia, em situaes excepcionais, em que o contratado
pleiteie a no reduo do valor global do contrato, alegando ter
compensado o superdimensionamento de quantitativos de outras formas
ao oferecer o valor global da sua proposta, pode-se admitir
excepcionalmente o pleito desde que:
a) em anlise global, o quantitativo artificialmente elevado foi
compensado por outros preos e quantitativos subestimados de forma
que reste cabalmente demonstrado que o preo global pactuado
representa a justa remunerao da obra, considerado o oramento de
referncia da Administrao ajustado. 95. Mais uma vez convm usar a
analogia para compreender a situao. O trecho do Acrdo 1.887/2010
TCU Plenrio, embora trate mais uma vez de compensao entre itens com
sobrepreo e subpreo, ilustra bem uma possvel consequncia de se
proceder a uma alterao contratual para reduo de quantitativos sem
uma anlise mais cuidadosa:
...se os preos globais esto compatveis com os de mercado, a
existncia de determinados itens com sobrepreo deve ser
correspondida pela existncia de itens cujos preos esto abaixo dos
de mercado, havendo assim uma compensao entre os valores desses
dois diferentes grupos de insumos. Assim, a reduo dos valores dos
itens com sobrepreo afetaria o equilbrio econmico-financeiro da
contratao e possibilitaria o auferimento de vantagens indevidas por
parte da Administrao. (Acrdo 1.887/2010 TCU Plenrio)
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 044.312/2012-1
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96. De mesma forma, a supresso daqueles quantitativos que esto
superestimados, sem a devida recomposio dos servios cujos
quantitativos esto subestimados, comprometeria o equilbrio
econmico-financeiro do contrato, propiciando o enriquecimento
ilcito do rgo contratante.
c) a alterao do contrato de forma a reduzir os quantitativos
daquele item inviabilizaria a execuo contratual. Por exemplo,
demonstrando que o valor reduzido supera a taxa de risco mais a de
lucro, previstas no BDI de referncia da Administrao, bem como as
discrepncias a maior que costumam existir entre os valores extrados
dos sistemas referenciais de preos e os verdadeiros preos de
mercado.
97. Aqui vale a mesma argumentao dos pargrafos 85 a 90 acima.
Adicionalmente, existe a tendncia de que os preos dos materiais e
servios contidos em tabelas de custo padro estejam em um patamar
superior aos seus preos reais de mercado. Muitos sistemas adotam
valores mdios ou medianos das coletas realizadas como paradigma de
preos de mercado. No entanto, os insumos so efetivamente adquiridos
pelo menor preo pesquisado e no pelo preo mdio ou mediano. Tal
distoro recebeu a denominao de efeito cotao, em trabalho realizado
pelo Instituto Nacional de Criminalstica da Polcia Federal. [FILHO,
Larcio de Oliveira e Silva; LIMA, Marcos Cavalcanti e MACIEL,
Rafael Gonalves - Efeito barganha e cotao: fenmenos que permitem a
ocorrncia de superfaturamento com preos inferiores s referncias
oficiais Revista do Tribunal de
Contas da Unio. Brasil. Ano 42. Nmero 119, 2010]
98. As tabelas de custo tampouco consideram condies negociais
entre construtoras e fornecedores, tais como prazos maiores para
pagamento, parcelamento das compras e descontos.
99. Assim, ao elaborar o oramento que servir de base para o
procedimento licitatrio, o gestor tem o dever de se balizar em
pesquisas do mercado local, considerando adequadamente os descontos
possveis em face de compras em grande quantidade. Em outras
palavras, deve considerar a natural ausncia de descontos para
compras em grande escala em qualquer sistema de preos referenciais,
em virtude de tais sistemas no considerarem as possibilidades de
significativas redues nos custos de fornecimento de materiais e
equipamentos, oriundas de negociaes diretas com fabricantes ou
grande revendedores. As economias de escala existentes na compra de
grandes quantidades de material causam uma distoro, entre os preos
referenciais e os preos efetivos de mercado, denominada de efeito
barganha pelo estudo o Instituto Nacional de Criminalstica.
100. Por consequncia, as margens de segurana existentes nos
preos dos sistemas referenciais da Administrao Pblica tambm devem
ser consideradas na avaliao das excees que este estudo ora est
apresentando.
101. Ante o exposto, sintetizando-se as consideraes apresentadas
nas condicionantes elencadas nos pargrafos precedentes, foram
considerados os seguintes fundamentos:
a) respeito ao princpio da igualdade e da seleo da proposta mais
vantajosa;
b) vedao ao enriquecimento sem causa da administrao e do
contratado
c) necessidade de preservao do equilbrio econmico financeiro do
contrato;
d) a premissa de que, em EPG, a anlise global do contrato (e do
equilbrio contratual) prevalece sobre a aferio de itens
unitrios.
VIII LICITAES EM EPG COM ORAMENTO BASE COM ERROS DE
QUANTITATIVOS. 102. Em licitaes por EPG importante destacar a
obrigao de que o licitante, ao verificar erros de quantitativos no
oramento-base do rgo contratante, questione a comisso de licitao
acerca do problema e, caso no obtenha o devido esclarecimento,
exera o dever-direito de impugnar o edital de licitao, em
consonncia com o art. 41, 2, da Lei 8.666/93, uma vez que a alterao
de quantitativos na proposta, em desacordo com o oramento-base, no
pode ser admitida, sob pena de ofensa ao princpio da isonomia. Cabe
ressaltar que o Art. 7, 4 e 6, da mesma Lei, fundamenta a anulao da
licitao quando os quantitativos estiverem errados:
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 044.312/2012-1
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4 vedada, ainda, a incluso, no objeto da licitao, de
fornecimento de materiais e servios sem previso de quantidades ou
cujos quantitativos no correspondam s previses reais do projeto
bsico ou executivo.
(...)
6 A infringncia do disposto neste artigo implica a nulidade dos
atos ou contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes
tenha dado causa.
103. Nesse sentido, pode-se mencionar o voto condutor do Acrdo
353/2007 TCU Plenrio j apresentado no presente estudo.
104. A no impugnao por parte do licitante, mesmo tendo
conhecimento de eventuais erros de quantitativos, ensejaria um
risco muito grande ao contrato, tendo em vista a clusula de
concordncia expressa com o projeto bsico, insculpida no art. 102,
6, III, da LDO 2013, j citada anteriormente.
105. Em ateno ao princpio da vinculao ao instrumento
convocatrio, o tratamento a ser dado no caso de, posteriormente,
ser constatada relevante discrepncia, a maior ou a menor, nos
quantitativos previstos na planilha oramentria dever tambm observar
a regra estabelecida no edital de licitao.
XIX CONCLUSES
106. A escolha do regime de execuo da obra no deciso de livre
arbtrio do gestor. Deve se pautar no interesse pblico e estar
sempre motivada. Decorre desse entendimento que no existe regime de
execuo melhor que o outro, mas aquele que melhor atende ao
interesse pblico no caso concreto.
107. Adota-se a empreitada por preo global, em regra, quando for
possvel definir com preciso os quantitativos dos servios a serem
executados na obra.
108. irregular a admisso de proposta ofertada pelo licitante
contendo especificaes de servios e respectivas quantidades
destoantes do oramento-base da licitao. Caso o licitante
identifique erro de quantitativos no oramento-base, deve impugnar
os termos do edital de licitao.
109. Regra geral, so admissveis aditivos contratuais no regime
de execuo contratual por preo global nos casos de alteraes de
projeto propostas pela administrao, fatos imprevisveis e demais
situaes previstas na alnea d do inciso II do art. 65 da lei de
Licitaes (manuteno das condies efetivas da proposta).
110. Nos contratos celebrados no regime de preo global, quando
executados com pequenas variaes de quantitativos em seus servios,
paga-se exatamente o preo global ajustado, nem mais nem menos.
111. Para os casos em que houve subestimativa relevante dos
quantitativos de alguns servios e a contratada pleiteie aditivo por
acrscimo de quantitativos ou incluso de servios novos, em regra os
aditivos so vedados, pelo motivo de tal fato se constituir lea
ordinria.
112. Nos casos em que os quantitativos foram superestimados, a
Administrao Pblica deve, de ofcio, promover sua adequao mediante
celebrao de aditivo contratual. Admite-se que a contratada pleiteie
a no reduo do valor global do contrato comprovando haver outros
servios cujos quantitativos esto subestimados, promovendo-se a
compensao entre os montantes financeiros.
113. Em caso de quantitativos subestimados no oramento,
eventuais pleitos do contratado podero ser atendidos de forma
excepcionalssima, desde que preenchidos, cumulativamente, os
seguintes requisitos e que no haja outra regra prevista no contrato
ou edital:
a) a alterao do contrato manter a proporcionalidade da diferena
entre o valor global estimado pela administrao e o valor global
contratado;
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 044.312/2012-1
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c) o resultado da licitao no seria alterado se os novos
quantitativos fossem aplicados s demais propostas, em observncia
aos princpios da igualdade e da seleo da proposta mais
vantajosa;
d) a alterao no supera o limite de 10% previsto no art. 102, 6,
III da LDO 2013 nem o limite de 25% (ou 50% para o caso de
reformas) previsto no 1 do art. 65 da Lei 8.666/93 (neste ltimo
caso, consideradas quaisquer outras alteraes).
e) o novo servio includo no contrato ou a quantidade acrescida,
que foi originalmente subestimada, no so compensados por eventuais
distores a maior nos quantitativos de outros servios, que favoream
o contratado;
f) a execuo do servio a mais pelo contratado inviabilizaria a
execuo contratual caso o aditivo no fosse aceito. Por exemplo,
demonstrando-se que o acrscimo pleiteado supere a taxa de risco
mais a de lucro previstas no BDI referenciado contratado, bem como
os valores de eventuais distores a maior existentes nos custos
obtidos em sistemas referenciais da Administrao Pblica (efeitos
cotao e barganha) que no foram eliminados no processo
licitatrio.
114. Em caso de quantitativos superestimados no oramento,
eventuais pleitos do contratado para no reduo dos valores
contratados podero ser atendidos de forma excepcionalssima, desde
que preenchidos, cumulativamente, os seguintes requisitos e que no
haja outra regra prevista no contrato ou edital:
a) demonstrao, em anlise global, de que o quantitativo
artificialmente elevado foi compensado por outros preos e
quantitativos subestimados de forma que reste cabalmente
demonstrado que o preo global pactuado representa a justa remunerao
da obra, considerando o oramento de referncia da Administrao
ajustado; e
b) a alterao do contrato de forma a reduzir os quantitativos
daquele item inviabilizaria a execuo contratual. Por exemplo,
demonstrando-se que o valor a ser reduzido supera a taxa de risco
mais a de lucro previstas no BDI referenciado contratado, bem como
os montantes originados de eventuais distores a maior existentes
nos custos obtidos em sistemas referenciais da Administrao Pblica
(efeitos cotao e barganha) que no foram eliminados no processo
licitatrio.
X PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
115. Ante o exposto, submete-se o presente processo considerao
superior com as seguintes propostas de encaminhamento:
I) determinar Segecex que oriente as unidades tcnicas deste
Tribunal a considerar em suas fiscalizaes de obras e servios de
engenharia os seguintes entendimentos:
a) a escolha do regime de execuo contratual pelo gestor deve
estar fundamentada nos autos do processo licitatrio;
b) adota-se a empreitada por preo global, em regra, quando for
possvel definir com preciso os quantitativos dos servios a serem
executados na obra;
c) irregular a admisso de proposta ofertada pelo licitante
contendo especificaes de servios e respectivas quantidades
destoantes do oramento-base da licitao, cabendo ao licitante, no
caso de identificar erros de quantitativos no oramento-base do
certame, impugnar os termos do edital de licitao.
d) so admissveis aditivos contratuais no regime de execuo
contratual por preo global nos casos de alteraes de projeto
propostas pela administrao, nos casos de fatos imprevisveis, entre
os quais a impossibilidade de o licitante constatar as eventuais
discrepncias de quantidades com base nos elementos presentes no
projeto bsico, bem como nas demais situaes previstas na alnea d do
inciso II do art. 65 da lei de Licitaes.
e) em contratos executados no regime de empreitada por preo
global, no caso de aditivos celebrados em virtude de erros ou
omisses no oramento, devero ser observados os seguintes
entendimentos:
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 044.312/2012-1
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e.1) quando os contratos forem executados com pequenas variaes
de quantitativos em seus servios, a administrao contratante deve
pagar exatamente o preo global ajustado, nem mais nem menos.
e.2) em regra, os aditivos no so admissveis, tendo em vista a
clusula de expressa concordncia do contratado com o projeto bsico,
prevista no art. 102, 6, inc. III, da LDO 2013, bem como a natural
variao de quantitativos na empreitada por preo global constituir-se
em lea ordinria do contratado;
e.3) excepcionalmente, em caso de quantitativos com relevantes
subestimativas no oramento, demonstrada a razoabilidade do pedido
de aditivo formulado pela contratada, devero ser atendidas
cumulativamente as seguintes regras para o deferimento do pleito
pela Administrao, desde que no haja regra diversa prevista no
instrumento convocatrio ou no contrato celebrado entre as
partes:
e.3.1) a alterao do contrato dever manter a proporcionalidade da
diferena entre o valor global estimado pela administrao e o valor
global contratado;
e.3.2) o resultado que seria obtido licitao, com os
quantitativos efetivos de servios, no poder ser modificado se os
novos quantitativos fossem aplicados s propostas dos demais
licitantes, em observncia aos princpios da igualdade e da seleo da
proposta mais vantajosa para a Administrao;
e.3.3) a alterao contratual decorrente no supera o limite de 10%
previsto no art. 102, 6, III da LDO 2013 e no e no art. 42, 4, III,
do Decreto 7.581/2011, nem o limite de 25% (ou 50% para o caso de
reformas) previsto no 1 do art. 65 da Lei 8.666/93, neste ltimo
caso, consideradas quaisquer outras alteraes;
e.3.4) o novo servio includo no contrato ou a quantidade
acrescida no servio cujo quantitativo foi originalmente subestimado
no so compensados por eventuais distores a maior nos quantitativos
de outros servios que favoream o contratado;
e.3.5) a execuo do servio a mais pelo contratado inviabilizaria
a execuo contratual caso o aditivo no fosse aceito, por exemplo,
demonstrando-se que o acrscimo pleiteado supera a remunerao e todas
as contingncias previstas em sua proposta, bem como o montante de
eventuais distores a maior existentes nos custos obtidos em
sistemas referenciais da Administrao Pblica (efeitos cotao e
barganha) que no foram eliminados no processo licitatrio.
e.4) em caso de quantitativos superestimados no oramento,
eventuais pleitos do contratado para no reduo dos valores
contratados podero ser atendidos de forma excepcionalssima, desde
que preenchidos, cumulativamente, os seguintes requisitos e que no
haja outra regra prevista no contrato ou edital:
e.4.1) demonstrao, em anlise global, de que o quantitativo
artificialmente elevado foi compensado por outros preos e
quantitativos subestimados de forma que reste cabalmente
demonstrado que o preo global pactuado representa a justa remunerao
da obra, considerando o oramento de referncia da Administrao
ajustado; e
e.4.2) a alterao do contrato de forma a reduzir os quantitativos
daquele item inviabilizaria a execuo contratual, por exemplo,
demonstrando-se que o valor a ser reduzido supere a remunerao e as
contingncias detalhadas na composio do BDI apresentado pelo
contratado, bem como os montantes originados de eventuais distores
a maior existentes nos custos obtidos em sistemas referenciais da
Administrao Pblica (efeitos cotao e barganha) que no foram
eliminados no processo licitatrio.
II) encaminhar cpia da deliberao que vier a ser adotada,
acompanhada do relatrio e voto que a fundamentam, ao Ministrio do
Planejamento Oramento e Gesto, para que informe as diretrizes que
sero adotadas pelo Tribunal de Contas da Unio nas fiscalizaes de
obras e servios de engenharia aos demais rgos e entidades da
administrao pblica federal;
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 044.312/2012-1
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g) arquivar o presente processo.
o relatrio.
VOTO
Inicialmente, registro que atuo nestes autos em razo de sorteio,
com fundamento no art. 19 da Resoluo TCU 175/2005, por tratar-se de
processo de matria administrativa. 2. Examino, nesta oportunidade,
estudo sobre o regime de empreitada por preo global EPG
desenvolvido pela Secretaria de Fiscalizao de Obras Aeroporturias e
de Edificao (SecobEdificao) , com vistas a uniformizar
procedimentos de fiscalizao atinentes a objetos executados mediante
o regime de empreitada por preo global, de modo a apresentar
diretrizes e orientar os auditores do Tribunal sobre o tema.
3. Julgo de extrema importncia a matria aqui tratada. sabido
que, no raro, a empreitada por preo global, por suas
particularidades, quando no assentada em ambiente de regras claras,
tem gerado um clima contratual de insegurana, em terreno infrtil
para abalizar o bom andamento dos contratos e, consequentemente,
garantir o sucesso das contrataes.
4. A experincia haurida pelas auditorias realizadas por esta
Corte em obras e servios sob esse regime tem identificado tanto o
desvirtuamento do instituto (com a medio como se preo unitrio
fosse) como tambm a aplicao distorcida do art. 65 da Lei de
Licitaes, no que se refere s condies para a prolao de termos
aditivos aos contratos. As repercusses vo desde o superfaturamento
at o abandono dos contratos, afora os infindveis litgios
judiciais.
5. Nesse vis, tendo em vista que a jurisprudncia do TCU no
delineia, com preciso, as regras para aplicao do instituto, de todo
oportuno dotar o corpo tcnico desta Casa de um instrumento objetivo
para melhor subsidiar suas fiscalizaes. Tambm salutar, tendo em
vista a contribuio do Tribunal para a melhoria da Administrao
Pblica, orientar os gestores sobre os preceitos e riscos a serem
observados nesse tipo de contratao.
6. Feita a contextualizao, organizo este voto de modo a
desvendar aspectos essenciais para o julgamento da proposta da
unidade instrutiva:
a) caracterizao da diferena entre o regime de empreitada global
e o regime de empreitada por preos unitrios;
b) identificao dos elementos que motivem, de acordo com as
caractersticas de cada objeto, a preferncia da adoo de empreitada
por preo global, em detrimento da empreitada por preo unitrio;
c) fundamentao dos elementos exigveis no projeto bsico de um e
outro instituto;
d) esclarecimento das condies para a realizao de termos aditivos
em empreitadas por preo global, tanto no que se refere eventuais
modificaes no projeto da obra, como tambm quando constatados erros
ou omisses no oramento contratado.
7. Passo a abordar cada item em especfico.
II
8. O primeiro passo, neste deslinde meritrio, definir os
regimes. Nos termos do art. 6, inciso V, da Lei 8666/93:
a) empreitada por preo global - quando se contrata a execuo da
obra ou do servio por preo certo e total;
b) empreitada por preo unitrio - quando se contrata a execuo da
obra ou do servio por preo certo de unidades determinadas;
9. A acepo abrigada na Lei de Licitaes indica que ambos os
institutos destinam-se a contratar a execuo de obra ou servio por
"preo certo", pr-avaliado e de modo judicioso. No preo global,
contudo, tal oferta para execuo do objeto deve se fazer em razo do
todo (preo certo e total), como entidade una; concisa. No preo
unitrio, tal "preo certo" ser realizado em termos de unidades
pr-determinadas que compem esse todo. Intui-se nesse ltimo
instituto, pela diferena redacional, que o objeto visto como uma
soma de vrias parcelas; de fraes que, juntas, formaro a unidade. A
empreitada por preos unitrios o conjunto de retalhos vistos, cada
qual, de maneira individual na contratao, de maneira a formar a
totalidade.
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23
10. Na prtica, tendo em vista que ambos os regimes podem levar
realizao do mesmo objeto, a diferena encontrar-se-, basicamente, na
maneira de como sero realizadas as medies e nos riscos assumidos
pela contratada em razo dessa distino na forma de pagamento. Nas
empreitadas por preo unitrio, mede-se cada unidade de servio e os
pagamentos far-se-o mediante a multiplicao das quantidades
executadas pelos seus respectivos preos unitrios. O memorial de
medies pea necessria e fundamental para a regular liquidao de
despesas trar, em detalhes, a fundamentao dessas quantidades, para
cada item constante do oramento contratado.
11. Nas empreitadas por preo global, de outro modo, medem-se as
etapas de servio de acordo com o cronograma fsico-financeiro da
obra ou mediante as etapas objetivamente estabelecidas no
instrumento convocatrio. Em exemplo prtico, terminadas as fundaes,
paga-se o valor global das fundaes; feita a estrutura, remunera-se
o valor previsto para essa etapa; concluda determinada fase da
obra, com marco previamente estipulado, retribui-se o montante
correspondente; at chegar ao final da empreitada, que dever
corresponder ao valor total ofertado para o objeto como um todo, no
ato da licitao (preo certo e total).
12. Trata-se, em consequncia, em algum termo, da transferncia de
imprecises quantitativas para o particular, como ainda, de um
esforo fiscalizatrio menor, no que se refere verificao em
pormenores dos quantitativos de cada servio. Embora os cuidados com
a qualidade do objeto permaneam, no se fazem necessrias avaliaes
meticulosas e individuais de quantidades. Ao executar, por exemplo,
um piso cermico de uma obra em uma empreitada por preo unitrio, uma
vez que se contrata um preo por unidades determinadas, pega-se a
trena e se mede exatamente o que foi feito. Se as medidas indicarem
que se executarem 100,5 m2, 100,5 m2 sero pagos (e no 100 m2). No
preo global, de outro modo, como se contratou a obra por preo certo
e total (se no houver modificao de projeto), uma vez que o piso da
sala foi feito, remunera-se o previsto em contrato ou exatamente
100 m2.
13. Em verdade, a forma de medir os servios feitos nas
empreitadas globais deve ser precisamente estipulado no instrumento
convocatrio. Pode-se pactuar que as medies sero realizadas de
acordo com o trmino de determinada etapa da obra (como o piso), ou
proporcionalmente ao cronograma fsico-financeiro do empreendimento,
sem a necessidade de medir "na trena" cada filigrana realizada. O
edital e o instrumento de contrato devem ser cristalinos acerca de
tais critrios; sob pena de o preo global se transformar em um preo
unitrio, porque, na ausncia de regra, os servios sero medidos um a
um. Uma orientao especfica aos auditores quanto a este ponto
cabida, visto que tal omisso nas licitaes so casos comuns.
14. bvio, nesse caso, que se o projeto contiver imprecises
relevantes e se tal pea fundamental no abrigar todos os seus
elementos exigidos em lei, as empreitadas globais embutem um risco
maior para o construtor (como tambm para administrao). Projetos
incompletos repercutiro em consequncias ainda mais nefastas nas
empreitadas globais. a primeira porta para a celeuma contratual. As
contratadas solicitaro aditivos para compensar as omisses
oramentrias. A Administrao argumentar que o preo foi contratado
para a totalidade, no para a frao. E seguiro todas as mazelas
decorrentes desse clima de insegurana.
15. De tal concluso, tomada a partir dessas eventuais
imponderabilidades de quantitativos que os objetos possam carregar
intrinsecamente, j se pode intuir em que objetos se faz mais
vantajoso se utilizar de um ou de outro regime; o que buscarei
explicitar adiante.
III
16. Existem certos tipos de obras e sistemas construtivos que,
por suas caractersticas, no possibilitam uma quantificao
absolutamente acurada dos exatos volumes a executar. H uma
impreciso nata nesses afazeres. So os casos, por exemplo, da execuo
de grandes volumes de terraplenagem. Quando se compacta um
material, o volume in natura reduzido; e cada solo, em razo de suas
caractersticas geotcnicas, possui um comportamento diferenciado
para essa retrao. Tal medida pode ser traduzida por um ndice,
chamado "fator de contrao" ou "fator de homogeneizao". Quanto maior
esse ndice, mais escavaes devem ser feitas para viabilizar a
construo dos respectivos aterros. O valor da obra, portanto,
altamente impactado em decorrncia dessa particular