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Es muy habitual que nuestros diarios quehaceres nos obliguen a
centrarnosen el día a día, sin tiempo para reflexiones de carácter
general ni para dedicar-nos a meditar acerca de los aspectos que,
de una manera abstracta e indetermi-nada, constituyen el ser de las
instituciones a las que nos dedicamos. Las líneasque siguen
contienen unos cuantos pensamientos, más o menos ordenados,sobre el
modo de desempeñar la función de los Órganos de Control
Externo,desde la perspectiva de quien hace pocos años que se dedica
a ello, aunque lossuficientes para aventurar algunas ideas, con la
única intención de hacernospensar un poco a todos (y, de paso,
poner los pensamientos en una papel –o enun pc–, que suele ayudar
mucho a aclarar y ordenar la mente).
A menudo cuando se habla de la función que desarrollan los
Órganos deControl Externo se hace referencia a que los mismos
tienen por cometido laverificación de cumplimiento, en la actuación
del sector público, de los princi-pios que se conocen como las tres
es (eficacia, eficiencia y economía), a los quese agrega,
últimamente, otra e (la de ecología), sobre ello se ha escrito
yamucho, por lo que creo que vale la pena que ahora reflexionemos
un poco acer-ca de la influencia de lo que podemos llamar las dos
eles: lejanía y lentitudcomo marcos necesarios en los que ha de
moverse la actuación de los OCEx. Conuna advertencia previa: no se
trata de que en el ejercicio de su actividad estosórganos deban ser
lejanos y lentos, sino de poner de relieve que en esa funciónes muy
aconsejable que intervengan componentes dotados de esas
característi-cas. Trataré de explicarme.
Hoy en día se echan en falta en muchas ocasiones planteamientos
o posicio-namientos que pretendan visión de globalidad o
generalidad, de manera que lamayoría de opiniones se limitan a
examinar una cuestión desde un ángulo con-creto y determinado, con
objeto de resolver el problema planteado en cada caso,pero sin la
necesaria perspectiva que se precisa para hacerse una idea global
delasunto. Así como para apreciar adecuadamente una obra de arte,
es imprescin-dible situarse a una distancia de la misma que sea
proporcional a su tamaño,
AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
Pedro Antonio Mas CladeraSíndico Mayor
Sindicatura de Cuentas de las Islas Baleares
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OCEx
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grado de complejidad y otras variables (ya que, deotro modo, se
corre el riesgo de no ver nada más quemanchas cercanas, de pintura
u otro material), ycuanto más grande y complicado sea el cuadro,
másalejados nos deberemos situar, pues lo mismo suce-de en otros
ámbitos de la vida social, económica opolítica, en los que el
bregar diario y el ejercicio dela actividad de modo cercano y “a
pie de obra”,impiden hacerse una verdadera idea de cómo son
lascosas, lo que conduce, en ocasiones, a que los análi-sis de los
hechos y situaciones sean demasiado ses-gados y carentes de valor
como referentes de lasconductas que puedan desencadenar.
Del mismo modo, en un partido de fútbol o cual-quier otro
deporte similar, no cabe duda de que seven con más claridad las
cosas desde fuera delcampo que en el seno de la refriega (de ahí
que losjugadores que alcanzan mayores triunfos lo hagangracias a su
facilidad o aptitudes para la visión deljuego del equipo más que
por sus dotes atléticas obalompédicas; y, en general, ese tipo de
jugadoressuele ser mucho más útil para el equipo que loscracks o
estrellas de tipo individual carentes deaquella característica).
También desde la barrera seven mejor las corridas de toros, y no
sólo por el peli-gro que conlleva estar en el coso; o, a veces,
los
árboles no nos dejan ver el bosque. En todos estoscasos, para
hacerse una idea del asunto, ha de obser-varse éste con cierta
perspectiva y distanciamiento.
Pues bien, en el caso de las actividades que desarro-llan las
administraciones públicas, dos de los prin-cipios que imperan son
la descentralización y la des-concentración (ex artículos 103.1 CE
y 3.1 LRJ,entre otros muchos preceptos que los recogen); detal
forma que, de conformidad con los mismos, elcentro de decisión en
cada caso debe estar lo máscerca posible –física y jurídicamente–
del lugar enque se vaya a desarrollar la actividad o ejercer
lapotestad (y ello, se dice, para conseguir un mejorconocimiento
por parte de los órganos decisorios dela realidad sobre la que se
va a mover la actuaciónadministrativa, y por ser más acorde con un
estadodemocrático de derecho en el que los ciudadanosdestinatarios
de los servicios públicos han de poderejercer sobre los mismos un
control más intenso quesi éstos les llegaran de la lejanía, sobre
la base dedecisiones de no se sabe quién).
Y si ello es cierto en muchas ocasiones, ya que,efectivamente,
permite a la administración conocermejor la situación que ha de
atender (la proximidadde los inputs que proporcionan los ciudadanos
hará,sin duda, que el gestor público esté más atento a los
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resultados de su actividad; pensemos en determina-dos servicios
públicos que exigen respuesta inme-diata, como los de tipo
sanitario, abastecimiento deaguas, recogida de basuras, o
similares, en los que elconocimiento próximo de la situación es
fundamen-tal), resulta que en otras ocasiones esa proximidad
ocercanía se va a convertir en desvalor o lastre parauna buena
gestión. Por ejemplo, en caso de ejerci-cio de potestades de
intervención administrativasobre actividades particulares,
disciplinarias o san-cionadoras o, en general, de regulación y
controlque se ejerzan sobre la vida privada o la de otroscentros
administrativos; en todos esos supuestos, elalejamiento –distancia–
se hace imprescindible, sise pretende llevar a cabo una actuación
objetiva eimparcial, lo cual también deriva de
principiosconstitucionales y legales.
La existencia de cierto grado de alejamiento,entendido como
capacidad para ver la situacióndesde la distancia, contemplando en
toda su exten-sión las diversas facetas de que se nutre la
realidad,y sin involucrarse en exceso ni dejarse influenciarpor los
agentes intervinientes o por hechos y cir-cunstancias demasiado
próximos, es así imprescin-dible en la actividad de órganos
destinados al con-trol y la fiscalización de la actuación de
laAdministración pública. No cabe duda de que si elórgano
controlador tiene pocas posibilidades de ser“contaminado” por la
actividad del sujeto a exa-men, éste se va a desarrollar en mejores
condicionesde objetividad e imparcialidad (pruritos
imprescin-dibles, pues si el control no es objetivo ni
imparcialcarece de toda credibilidad y de todo valor
virtual).Convengamos, pues, que –a salvo de lo que diremosmás
adelante– la existencia de esa distancia o leja-nía es un elemento
crucial en el papel que desempe-ñan los Órganos de Control Externo
(de ahí el cali-ficativo de “externos”), como instituciones
dedica-das al control de la actividad del poder ejecutivo,insertos
en la órbita del legislativo.
En un estado descentralizado, como el configura-do en la
Constitución de 1978, y respecto del Órga-
no de Control Externo de ámbito estatal (Tribunalde Cuentas), es
fácil cumplir esa regla del aleja-miento en relación a los entes y
órganos administra-tivos no radicados en el centro de decisión,
pues larealidad geográfica y de distribución territorial delpoder
conlleva que el órgano central de control sehalla lejos de los
entes descentralizados y de losórganos periféricos; el Tribunal
aparece (ha apareci-do históricamente), como una entidad lejana en
elespacio (y en el tiempo también, como luego vere-mos), con lo
que, en principio, aquel queda al mar-gen de cualquier posible
contaminación derivada desituaciones acaecidas en las zonas
alejadas, aunque,por otro lado, ese alejamiento ancestral
tambiénsupone inconvenientes (como la incapacidad deabarcar tan
vasto territorio y tan variada gama deentidades e instituciones
administrativas).
En cambio, los órganos de control externo deámbito autonómico
han de tener, en principio,mayores dificultades para abstraerse de
los hechos yagentes bajo su control, ya que están más cerca y
seconocen mutuamente mucho más; y ello, sobre todoen el caso de
comunidades autónomas con territo-rios de escasa extensión en los
que han de convivir,literalmente, con un elevado grado de
conocimien-to de las situaciones sometidas a su fiscalización(ello
que va dificultar esas necesarias dosis de dis-tancia y va a hacer
más complicado hacerse un ideageneral de la situación, como si
estuviéramos obser-vando un cuadro impresionista desde
demasiadocerca). Ese efecto, como es lógico, es
inversamenteproporcional a la extensión del territorio de
lacomunidad autónoma y al grado de implicación quemantenga el
propio OCEx; en las ComunidadesAutónomas de mayor tamaño y
población segura-mente se cumple la regla del alejamiento de
modomás sencillo, por la propia realidad geográfica ysociológica.
Cuanto más pequeño sea el territorio dela Comunidad Autónoma,
mayores serán las difi-cultades a la hora de lograr esa
abstracción.
Siendo esto así, no cabe duda de que los OCExradicados en
territorios de reducidas dimensiones
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han de arbitrar sistemas o métodos que les permi-tan gozar de
esa situación de observador privilegia-do (como de mirar lejos
estando cerca, o algo así). Yello pueden lograrlo poniendo cierta
distancia entrela labor del OCEx y los sujetos sometidos a suámbito
de actuación, lo que exige una elevada dosisde diplomacia y
buenhacer, pues esa actitud puedeser fácilmente confundida con
displicencia, sober-bia o afán de superioridad. O sea, se trata de
conse-guir que el OCEx pueda llevar a cabo sus
funcionesmanteniéndose distanciado de los sujetos fiscaliza-dos, no
tanto físicamente, sino en el modo de abor-dar los asuntos (de
forma desapasionada, global, lomás objetiva posible y mediante
visión de conjun-to). No hay duda de que en toda tarea de
fiscalizar–o juzgar, si se quiere– hay una importante compo-nente
de formalidad y distancia intelectual entrequien controla y el que
está sometido a esa activi-dad, pues al fin y al cabo ello es
inherente a la posi-ción que ocupa cada uno (y no estamos
hablandoaquí de jerarquía o superioridad, ya que no se tratade eso,
sino de una especie de auctoritas, a la mane-ra romana). Se trata,
por tanto, de evidenciar esasituación y hacerla patente.
Por otra parte –y en sentido inverso a lo que seacaba de decir–
hay que reconocer que el papel quejuegan los OCEx en el estado
autonómico en rela-ción con las administraciones territoriales
deman-da una relativa implicación de aquellos en laestructura
institucional de las comunidades autó-nomas y un papel distinto al
que ha tenido tradi-cionalmente el Tribunal de Cuentas, lo que
signi-fica que están llamados a convertirse en órg a n o
squasi-asesores de aquellas, dado su mejor conoci-miento de la
realidad sobre la que actúan que elque podría tener un órgano
totalmente alejado desu ámbito territorial (y, por tanto, ignorante
de lasituación política, social y económica de la comu-nidad). El
mejor conocimiento de la realidadsocio-política ha de servir para
realizar más ade-cuadamente los análisis y ajustar más la
funcióndel OCEx a aquella realidad.
Conciliar esas dos necesidades, tratando de apro-vechar ese
mejor conocimiento del terreno, por unlado, y aplicando
planteamientos de globalidad, porotro, es tarea de los OCEx
autonómicos, que han deaprovechar esa privilegiada dualidad para
ser útilesa las respectivas comunidades autónomas, mediantela
emisión de informes que sirvan para la mejora dela calidad de los
servicios que éstas prestan a las res-pectivas colectividades, a la
vez que contribuyendoal perfeccionamiento del Estado de Derecho,
comoconsecuencia del control que se realiza sobre elpoder ejecutivo
por un órgano dependiente dellegislativo.
Otra circunstancia a destacar es el notableaumento de entes
instrumentales en las diversasadministraciones mediante la creación
de toda clasede entidades y organismos (bajo una variada
tipolo-gía: empresas públicas, entes empresariales, agen-cias,
fundaciones, consorcios, etc.), lo que ha dadolugar a que cada
nivel administrativo esté integra-do por gran cantidad de esos
entes con abundantesrelaciones jurídicas y económicas entre sí.
Ello haceimprescindible que alguien, desde fuera, se encar-gue de
elaborar y evaluar el mapa institucional, elcual, la mayoría de las
veces, se ha ido haciendo díaa día, sin visión de conjunto, con
objeto de dar solu-ción a problemas puntuales que puedan haber
sur-gido, pero con escaso planteamiento integral. Ypara llevar a
cabo esa función no hay duda de que esnecesario observar la
situación desde el exterior dela misma, como corresponde a cada
OCEx en rela-ción con las administraciones de su ámbito
territo-rial. Y en ese sentido las observaciones y recomen-daciones
del OCEx han de ser, sin duda, de granutilidad para los poderes
públicos correspondientes,a la hora de adoptar decisiones al
respecto.
Además, el hecho de que el control que ejercenlos OCEx sea a
posteriori produce, por sí mismo, unalejamiento temporal entre el
momento en que seproduce la gestión y su fiscalización, ya que
eltiempo que media entre la actuación del sujetoadministrativo y su
examen por parte del órgano de
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control también va a contribuir a esa mejor perspec-tiva del
asunto, lo que completa la necesaria lejaníaa que nos hemos venido
refiriendo hasta ahora.
En cuanto a la lentitud en el actuar de los OCEx(la otra ele a
que nos referíamos al principio), ha departirse del hecho de que
una actuación lenta y pau-sada no tiene porqué ser sinónimo de
ineficacia oincorrección, sino, al contrario, determinadas
acti-vidades deben ser realizadas despacio y con buenaletra, es
decir, sin apresurarse y tratando de afinar almáximo el acierto en
la decisión.
Para completar lo dicho hasta ahora, hay quedecir que cualquier
procedimiento de fiscalizaciónex post requiere la formalización de
una serie de trá-mites y comprobaciones que, por su propia
natura-leza, son muy variados y han de llevarse a cabo demanera
precisa y exacta. Ello conduce a que, inevi-tablemente, el tiempo
que ha de invertir un OCExen la elaboración, tramitación y
aprobación de cual-quier informe no puede ser demasiado breve,
sinoque necesita de los adecuados períodos de reflexióny análisis
(digamos, como de asentamiento y madu-ración). De ahí que nos
refiramos a la actuación delos OCEx como una actuación
necesariamentelenta; ahora bien, ello no significa que no
debamosintentar aproximar, en la medida de lo posible, las
fechas de aprobación de los informes a los períodosfiscalizados,
pues una excesiva dilatación en su emi-sión puede llevar a la
pérdida de todo su valor, porreferirse a situaciones tan alejadas
en el tiempo quelos haya convertido en algo inútil y desfasado.
Como es lógico, cuanto más complejo y ampliosea el contenido de
un informe, mayor será la dura-ción de su procedimiento de
aprobación, pero loque aquí quiere destacarse es que, en cualquier
caso,ha de huirse de una elaboración y aprobación preci-pitadas,
pues ello pondría en peligro la calidad ycategoría del informe.
Evidentemente, la existenciade plazos a los efectos de
cumplimentación de lostrámites es también imprescindible, pues no
setrata de eternizarlos, siendo sabido que hay queseñalar
calendarios de actuaciones, aunque sea paraincumplirlos.
Aquí también han de conseguir los OCEx mover-se entre esa
actuación pausada y meditada (lenta, alfin y al cabo) y la
conveniencia de celeridad en elofrecimiento de resultados a los
respectivos parla-mentos, sujetos fiscalizados y población en
general.Se trata, pues, de no perder la perspectiva de lejaníay
lentitud, conjugándolas con la cercanía y rapidezque se han de
predicar de toda actuación de lospoderes públicos.
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