Elektrik Piyasasında Serbest Tüketiciler ve Perakende Satış Rekabeti: Rekabet Kurulu’nun “Serbestleşmenin Önünde Engel Teşkil Eden” Uygulamalar ile Olan Sınavı [Eligible

Elektrik Piyasasında Serbest Tüketiciler ve Perakende Satış Rekabeti: Rekabet

Kurulu’nun “Serbestleşmenin Önünde Engel Teşkil Eden” Uygulamalar ile Olan Sınavı

13. Rekabet Hukuku ve İktisadında Güncel Gelişmeler Sempozyumu

7 Mayıs 2015, İstanbul

Ahmet Fatih ÖZKAN

Sunum Planı

IV. RK’nın Yaklaşımının Perakende Satış Pazarında Rekabetin Sağlanması ve Geliştirilmesi Açısından Değerlendirilmesi

III. Sağlayıcı Seçme Hakkının Sınırlandırıldığı Durumları ve Dağıtım ile Perakende Satış Şirketlerinin Dışlayıcı ve/veya Ayrımcı Uygulamalarını

İnceleyen Güncel RK Kararları

II. Serbest Tüketiciler ve Sağlayıcı Seçme Hakkı

I. Türkiye’de Elektrik Piyasasının Gelişimi ve Perakende Elektrik Satışı Pazarı

Elektrik Piyasasının Yapısı

Üretim

İletim

Dağıtım

Perakende Satış

Elektrik Piyasasının Gelişimi

Kaynak: ÖİB (2009), Türkiye Elektrik Dağıtım Sektörü Özelleştirmesi Tanıtım Dökümanı

Elektrik Piyasasının İşleyişi

Kaynak: Özkan A.F. (2011), Towards a Fully Liberalised Turkish Electricity Market: Progress and Problems, International Energy Law Review, 29(3), 101-105

Elektrik Dağıtım Bölgeleri ve Dağıtım Özelleştirmeleri

Kaynak: Özkan A.F. (2011), Towards a Fully Liberalised Turkish Electricity Market: Progress and Problems, International Energy Law Review, 29(3), 101-105

Kimler Serbest Tüketici?

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu m.3(1)(cc)

• Tüketici limiti her yılın Ocak ayında verilen EPDK kararı ile belirlenmekte

• 2015 yılı için yıllık 4.000 kWh

(i) EPDK tarafından belirlenen elektrik miktarından daha fazla tüketimi bulunan tüketiciler

• Fabrika, sanayi kuruluşları gibi genellikle yüksek miktarda elektrik tüketen tüketiciler

(ii) İletim sistemine doğrudan bağlı olan tüketiciler

• Organize Sanayi Bölgeleri içerisinde yer alan gerçek ya da tüzel kişiler

(iii) Organize Sanayi Bölgeleri

Serbest Tüketici Limitleri ve Piyasa Açıklık Oranları

Kaynak: RK (2015), Elektrik Toptan Satış ve Perakende Satış Sektör Araştırması Raporu

Serbest Tüketiciler ve Sağlayıcı Seçme Hakkı

• Tüketicilerin, bulundukları dağıtım bölgesinde faaliyet gösteren “görevli tedarik şirketi” yerine diğer sağlayıcılardan elektrik satın alabilme hakkı

Sağlayıcı seçme hakkı (sağlayıcı değiştirme hakkı)

• Diğer sağlayıcıların elektrikle birlikte doğal gaz, telekom vb. hizmetleri de paket olarak sunması,

• “Yeşil enerji” hassasiyeti ve

• Diğer saikler nedeniyle de sağlayıcı seçme hakkı kullanılabilir.

En temel getiri: daha düşük fiyatla elektrik satın alabilmek

• Perakende elektrik satış fiyatlarının düşmesine,

• Başta görevli tedarik şirketleri olmak üzere sağlayıcıların maliyet etkinliklerini (x-efficiency) arttırmalarına ve

• Bölgesel sınırlamalar olmaksızın ülke çapında rekabetçi bir pazar yapısına yol açıyor.

Rekabetin önemli parametrelerinden biri

Artan Rekabetle Başa Çıkabilmek İçin Teşebbüslerin Önünde İki Yol Var:

• Daha düşük fiyatla elektrik satmak, bunun için maliyetleri düşürmek

• Müşterilere sunulan hizmetlerin kalitesini arttırmak

• Doğru müşteri yönetim politikaları benimsemek

• Müşteri memnuniyetine önem vermek

Rekabet etmek

• Serbest tüketicilerin sağlayıcısını seçme haklarını kullanmalarını sınırlamak, geciktirmek veya zorlaştırmak suretiyle geçişleri engellemek

• Dışlayıcı ve/veya ayrımcı davranışlarda bulunmak suretiyle diğer sağlayıcıların piyasadaki faaliyetlerini zorlaştırmak

Rekabeti kısıtlamak

Perakende Satış Pazarında Rekabet Karşıtı Davranışların İncelendiği RK

Kararları

Kcetaş Başkent /

Pamuk Elektrik

Başkent / Bordo

Elektrik Sakarya

Anadolu Yakası

Boğaziçi ve

Akdeniz

Gediz ve AYDEM

RK Kararlarına Genel Bir Bakış

• İlk verilen karar Kasım 2012 tarihli

• En güncel karar Aralık 2014 tarihli (yayımlanması ise Mart 2015)

Kararlar ağırlıklı olarak dağıtım özelleştirmeleri sonrası verilmiş

• Kararların hiçbirinde dosya konusu teşebbüslere soruşturma açılmamış, ancak son üç kararda raportörler soruşturma talep etmiş

Önaraştırma kararı şeklinde

• Kararlarda dosya konusu teşebbüslerin hakim durumda oldukları kabul edilmiş olsa da, hakim durumlarını kötüye kullandıklarına ya da 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesini ihlal ettiklerine yönelik bir tespit yok

• 9(3) maddesi uyarınca ilgili teşebbüslere görüş gönderilmekle yetinilmiş

İhlal tespiti yapılmamış

• 4054 sayılı Kanun kapsamında herhangi bir sorun oluşturabilecek bir durumun olmadığını ifade etmişken, zaman içerisinde konunun aynı Kanun kapsamında ihlal oluşturabileceğini düşünmeye başlamış

Kurul’un yaklaşımının evrildiği dikkat çekici

Kayseri ve Civarı Elektrik T.A.Ş. Kararı (01.11.2012 tarihli ve 12-53/1490-518 sayılı)

• Kendi dağıtım bölgesindeki serbest tüketicilere, piyasa fiyatlarının çok altında ve diğer sağlayıcıların kendisi ile rekabet edebilmesine olanak vermeyecek ölçüde düşük (yıkıcı) fiyatlar uygulamak suretiyle diğer sağlayıcıların pazarda büyümelerinin engellenmesi

RK’ya yapılan şikayet başvurusundaki iddialar

• KCETAŞ artan tüketime düşen fiyat biçiminde bir fiyatlama stratejisi izlemiş

• Üretim şirketi olmadığı için piyasadan aldığı elektriği abonelerine satarken bazı dönemlerde kâr bazı dönemlerde ise zarar etmiş

• Zarar etmesinin temel nedeni, rakiplerini piyasadan çıkaracak veya potansiyel rakiplerin piyasaya girmesini engelleyecek bilinçli bir fiyatlama stratejisi yerine elektrik alış fiyatlarındaki değişim

RK’nın “ihlal yok, sorun da yok” yaklaşımı

• Oybirliğiyle soruşturma açılmasına gerek olmadığına karar verildi

• Sektörden bağımsız biçimde rekabet hukuku uygulanmış!

Sonuç

Başkent EDAŞ/Pamuk Elektrik Kararı (06.11.2013 tarihli ve 13-62/857-365 sayılı)

• BEDAŞ’ın, Pamuk Elektrik’ten elektrik almakta olan bir serbest tüketicinin ödeme yapmamasına rağmen elektriğini kesmeyerek Pamuk Elektrik’i zarara uğratması ve kendisiyle aynı ekonomik bütünlük içerisinde yer alan Enerjisa lehine sağlayıcılar arasında ayrımcılık yapması


• İlgili serbest tüketici ile Enerjisa arasındaki sözleşme serbest tüketicilerle yapılan ve pazarlığa dayalı bir ikili anlaşma değil

• Enerjisa görevli tedarik şirketi sıfatıyla ilgili tüketiciye düzenlenen tarifeler üzerinden perakende elektrik satışı yapmakta

• BEDAŞ’ın ilgili müşterinin Enerjisa’nın serbest tüketici portföyüne dahil edilmesi sonucunu doğuracak biçimde elektrik kesme ve sayaç okumama gibi bir amacını gösteren herhangi bir belge bulunmamakta

RK’nın “ihlal yok, sorun da yok” yaklaşımı


• -> 4054 sayılı Kanun kapsamında bir rekabetçi endişe olmak yerine, EPDK mevzuatından kaynaklanan bir uyuşmazlık!

Sonuç

Başkent EDAŞ/Bordo Elektrik Kararı (25.06.2014 tarihli ve 14-22/426-190 sayılı)

• Bordo Elektrik’in serbest tüketici portföyüne kaydedilmesi amacıyla yapılan başvuruların BEDAŞ tarafından çeşitli gerekçeler öne sürülerek reddedilmesi, geçiş yapan tüketicilerin ise Enerjisa tarafından bilgilendirme notları adı altında usulsüz elektrik kullanımı, elektrik kesme vb. birtakım tehditlere maruz bırakılması


• Geçişlerde aksamaların olduğu doğru ama geçiş süreçleri elektronik ortamda yönetildiğinden ve sistem de eski bir yazılım ile çalıştığından geçiş sürecinde yazılım kaynaklı hatalara makul yaklaşılmalı

• İddia edilen bilgilendirme notları başka sağlayıcılara geçiş yapan serbest tüketicilere sistematik olarak gönderilmemiş, sadece sayaç okuma anında sözleşmesi bulunmayan tüketicilerle sınırlı tutulmuş, başka sağlayıcılarla sözleşmesi bulunan tüketicilere böyle bir notun gitmiş olmasının nedeni ise olsa olsa sistemdeki bir hata veya aksaklıktan kaynaklanabilir

RK’nın “sorun var ama nedeni geçiş süreci” yaklaşımı


• -> Suç, PMUM altyapısına bağlı bilgisayar yazılımlarına bağlanmış!

Sonuç

Sakarya EDAŞ Kararı (06.11.2013 tarihli ve 13-62/856-364 sayılı)

• SEPAŞ’ın, SEDAŞ’ın tüketici bilgilerine erişiminin mümkün olması, bu durumun diğer sağlayıcıların tüketicilere erişimini ve rekabet edebilmelerini güçleştirmesi, SEPAŞ’ın perakende satış pazarında tüketicileri kendisiyle ile sözleşme yapmaya yönlendirmesi, SEPAŞ’ın indirimlerinin şikayetçi teşebbüsün ve diğer sağlayıcıların indirimlerinin oranla düşük kalması


• SEPAŞ’ın tüketicilerin sağlayıcısını seçme haklarını engelleme ve diğer sağlayıcıları rekabette dezavantajlı duruma düşürmeye yönelik davranışları 4054 sayılı Kanun’un ihlali olarak nitelendirilebilir

• Yapılan yerinde incelemelerde şikayet konusu iddiaları destekleyebilecek nitelikte somut herhangi bir bulguya ulaşılamamıştır

• Serbest tüketicilere yönelik fiyat oluşumu karmaşık bir süreç, ikili anlaşmalar sonucu belirleniyor

RK’nın “ihlal olabilir ama delil yok” yaklaşımı


• -> RK ikili anlaşmaların pazarlık esasına dayandığını varsaymış!

Sonuç

Anadolu Yakası EDAŞ Kararı (22.10.2014 tarihli ve 14-42/761-337 sayılı)

• Serbest tüketici limitini aşan tüketicilere bildirim yapılarak 30 gün içerisinde itiraz etmemeleri durumunda otomatik olarak AYEPAŞ’ın serbest tüketici portföyüne geçirilmesi

• Raportörler soruşturma talep etmiş


• Onayları alınmaksızın, pazarlık olanağı verilmeksizin veya herhangi bir sözleşme yapılmaksızın AYEPAŞ tarafından serbest tüketici limitini geçen tüketicilerin tek taraflı ve sistematik olarak AYEPAŞ’ın serbest tüketici portföyüne aktarıldığına yönelik emareler var

• Sağlayıcısını seçme hakkını kullanan veya kullanmak isteyen serbest tüketicilerin (AYEPAŞ’a geçiş dışındaki) talepleri AYEDAŞ tarafından çeşitli gerekçelerle geciktirilmiş veya haksız olarak reddedilmiş

RK’nın “ihlal aşamasına gelinmiş, delil de var, ama topu EPDK’ya atalım” yaklaşımı

• Oyçokluğuyla soruşturma açılmasına gerek olmadığına karar verildi

• EPDK’nın yetkileri ve konuyla ilgili mevcut soruşturması gerekçe gösterilerek 9(3) kararı verildi

Sonuç

Boğaziçi EDAŞ ve Akdeniz EDAŞ kararı (22.10.2014 tarihli ve 14-42/762-338 sayılı)

• BOEPAŞ’ın serbest tüketicileri habersiz bir biçimde kendi portföyüne geçirmesi, BOEDAŞ’ın sözleşmelere aracılık ederek tüketicileri BOEPAŞ’a yönlendirmesi, AEPAŞ’ın tüketicilere zorla uzun dönemli ve tüketicinin aleyhine hükümler içeren ikili anlaşmalar imzalatmaya çalışması



• BOEPAŞ ve AEPAŞ’ın serbest tüketici portföylerinin, şirket performansları ile açıklanamayacak ve pazarın normal koşullarına aykırı olarak bloklar halinde, çok hızlı bir biçimde ve diğer sağlayıcılarla kıyaslanamayacak derecede genişlemiş -> nedeni dosya konusu davranışlar

• Pek çok iddiaya ilişkin bilgi ve belge var




Sonuç

Gediz EDAŞ ve AYDEM kararı (03.12.2014 tarihli ve 14-47/860-390 sayılı)

• Önceki kararlardaki iddialar + tüketicilerin GEPAŞ elemanları tarafından ziyaret edilip sağlayıcılarını seçme hakkını kullanmaktan vazgeçirilmeye çalışılması ve diğer sağlayıcılar hakkında karalamalar yapılması, tüketicilerin mükerrer faturaya maruz bırakılması, süresi 2-3 yılı bulan ikili anlaşmaların imzalatılmaya çalışılması, önerilen ile verilen indirimlerin farklı olması



• İlgili teşebüslerin pazar payları çok artmış, geçiş talepleri reddedilmiş

• Dağıtım şirketi bünyesinde bulunan ve sayaç okuma, elektrik kesme, arıza bakım gibi dağıtım faaliyetleri kapsamında görevlendirilen personel; pazarlama, müşteri ziyareti ve sözleşme yapma gibi görevli tedarik şirketlerinin yapması gereken faaliyetlerde çalıştırılmış ve bu faaliyetlerdeki performansları için de bu çalışanlara prim ödenmiş




Sonuç

RK’nın Yaklaşımının Değerlendirilmesi-1

• KCETAŞ, BEDAŞ/Pamuk Elektrik

“İhlal yok, sorun da yok” yaklaşımı

• BEDAŞ/Bordo Elektrik

“Sorun var ama nedeni geçiş süreci” yaklaşımı

• SEDAŞ

“İhlal olabilir ama delil yok” yaklaşımı

• AYEDAŞ, BOEDAŞ ve AEDAŞ, GEDAŞ ve AYDEM

“İhlal aşamasına gelinmiş, delil de var, ama topu EPDK’ya atalım” yaklaşımı

-> RK tarafından meselenin öneminin kavranmış, ancak henüz harekete geçilmemiş olduğu anlaşılıyor


• “4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında değerlendirilebilecek nitelikteki uygulama ve davranışlar”

• “hakim durumunun… kötüye kullanılması anlamına gelebileceği”

• “pazarın rakip şirketlere kapanması sonucunu doğurabileceği”

• “rakip tedarik şirketlerinin rekabet edebilmelerini kısıtlayabileceği”

• “elektrik perakende satış pazarındaki rekabeti sınırlayıcı etki doğurabileceği”

Kararlarda kullanılan ibareler iddialı değil

• “TÜPRAŞ’ın fiyatlandırma ve sözleşmelere ilişkin uygulamaları yoluyla hakim durumunu kötüye kullandığına, bu suretle 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 6. maddesini ihlal ettiğine OYÇOKLUĞU ile... karar verilmiştir.”

• “ÇEAŞ’ın 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi bağlamında hakim durumunu kötüye kullandığı... sonucuna ulaşıldığından ÇEAŞ’a... idari para cezası verilmesine OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.”

Normalde ihlal kararlarında daha kesin ifadeler yer almakta


• Sağlayıcı seçme hakkının sınırlandırılması, birinci derecede rekabetten beklenen amacı ortadan kaldırmaktadır

Sağlayıcı seçme hakkının önemi göz ardı edilmiş

• Sistemdeki yazılımsal hatalar veya altyapısal eksiklikler belki, ancak sistematik rekabet karşıtı davranışlar geçiş dönemi ile açıklanamaz!

Geçiş dönemi iddiası

• EPDK’nın müdahalesi ne zaman gerçekleşecek?

• Bu müdahale sonucu 4054 sayılı Kanun’a aykırılık ya da oluşan sosyal refah kaybı giderilebilecek mi?

Topun EPDK’ya atılması

• Hani bir piyasanın düzenlemeye tabi olması o piyasadaki rekabet karşıtı davranışları 4054 sayılı Kanun’un kapsamı dışına çıkarmazdı?

• İhlalin bulunmadığının hiçbir kuşkuya yer verilmeyecek bir biçimde ortada olması gerekmiyor muydu?

Danıştay içtihadlarına aykırılık ve kararların iptali riski!


• “Serbestleşmenin önünde engel teşkil eden” uygulamalar!

• İlgili pazar ve yaşanacak olası sosyal refah kaybı çok büyük!

9(3) kararı ne kadar isabetli?

• Dağıtım ve perakende satışı dikey bütünleşik olarak devraldık

• İhale bedelini kendi dağıtım bölgelerimizdeki müşteriler için de ödedik

• Müşteri bilgilerini biz iyileştirdik, güncelledik, başkaları ile paylaşmayız

• Müşteri portföylerimizi başka sağlayıcılarla paylaşırsak zarara uğrarız ve sektör de bir darboğaza girer

Teşebbüsler davranışlarını meşrulaştırma uğraşındalar!

• Teşebbüsler tarafından istenen aslında ilgili pazarın rekabete kapanması veya rekabet kurallarının uygulanmasından muaf tutulması

• Müşterilerin çoktan kapatıldığını düşünürsek ileride serbest tüketici limiti sıfıra indirilse dahi rekabetten beklenen faydalar gerçekleşecek mi?

• O zaman 4628 ve 6446 sayılı Kanunlar neden çıkarıldı?

Perakende satış pazarında rekabet olmasın mı?


• Reşit Gürpınar: “[Ç]oğunluk, olayımızda şikayet konularını görevimizde görmediğimizden soruşturma açmıyoruz ve gereği yapılmak üzere EPDK’na gönderiyoruz diyebilirse de, buna karşılık bizde haklı olarak madem konuyu Rekabet Kurulunun görev alanında görmüyorsanız neden 9/3 maddesine göre görüş gönderiyorsunuz diye sorarız.”

• Tahir Saraç: “Kararda zikredilen ‘serbestleşmenin önündeki engel’ ifadesi de esasen rekabetin sınırlandığının açık göstergesidir... Şu halde Kurulun bir yandan ihlalin bulunduğunu hem açık hem de örtülü olarak kabul ederken, bunu soruşturma konusu yapmamasının çelişkili olduğu düşünülmektedir.”

Karşı oylar takdire şayan!

• “Serbestleşmenin önünde engel teşkil eden” uygulamalar savının arkasında durmalı

• “Henüz çok yeni olan özelleştirme ve ayrıştırma süreçlerinin ortaya çıkardığı geçiş dönemi belirsizlikleriyle” geçiştirilen rekabet karşıtı davranışların kalıcı bir duruma dönüşmemesi için 4054 sayılı Kanun kapsamında soruşturma açmalı

• İhlal durumunda yaptırım uygulamalı ve “ihlal var, işte bu da yaptırımı” yaklaşımına geçmeli

O halde RK ne yapmalı?

Elektrik Piyasasında Serbest Tüketiciler ve Perakende Satış Rekabeti: Rekabet Kurulu’nun “Serbestleşmenin Önünde Engel Teşkil Eden” Uygulamalar ile Olan Sınavı [Eligible

Documents