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EL PRINCIPIO DE CONCURRENCIA AMBIENTAL
EN MÉXICO
Julio TRUJILLO SEGURA SUMARIO: I. El Estado mexicano y el medio am-biente, II. La concurrencia ambiental en el Orde-namiento Jurídico Mexicano, III. La aplicación del
principio y su necesaria evolución
INTRODUCCIÓN
La concurrencia de competencias en materia ambiental difiere de la concurrencia de atribu-ciones de otras materias. Ello por sus propias
características. Primero por el objeto mismo, el medio ambiente y por las propiedades del federa-
lismo mexicano. El medio ambiente no es un ente fácil de dis-
cernir jurídicamente, por el contrario. A su vez es sujeto de derecho y un bien jurídico. El sistema jurídico clásico es demasiado estrecho frente a la
envergadura que representa la solución del dete-rioro ambiental y la puesta en marcha de un mo-
delo de Nación Sustentable. Con la integración del medio ambiente en el derecho, el sistema ju-
rídico ha sido totalmente alterado. El eje antro-pocentrista que caracteriza el derecho ha sido desplazado para dar lugar al medio ambiente.
Pero también, los actores jurídicos competentes en la materia se han ampliado y se han incre-
mentado sus funciones. A diferencia de distintos sujetos y bienes jurí-
dicos, la naturaleza y los ecosistemas no son
medibles en escala humana, ni respetan las de-limitaciones internacionales, ni administrativas.
Es común decir que tanto la naturaleza, como su
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Pero nuestro sistema federal por razones his-tóricas y políticas, tienen un alto grado de cen-
tralismo en la persona del Presidente de la Repú-blica y de su ejecutivo. En efecto la presidencia
de la República desarrolló la capacidad de ejercer una influencia determinante no solamente en los distintos niveles de gobierno sino también en los
distintos poderes de la Nación. Su influencia se hace sentir tanto en el Congreso de la Unión,
como en el Poder Judicial. Es cierto que lo dicho ha sido atenuando y que existe una evolución
para la descentralización desde que México vive su transición democrática. Pero durante más de 70 años existió una lógica centralizadora con una
fuerte subordinación de los estados y los munici-pios.
Aunque lo dicho sea la realidad, los preceptos constitucional afirman lo contrario y resaltan unos mecanismos de sistema de distribución de
competencias que se encuentra en la clausula residual a favor de los estados que se encuentra
en el artículo 124 de la Constitución, la cual es-tablece un sistema de distribución de competen-
cias rígido1. Dicha rigidez deriva de la utilización que en
dicho artículo se hace del adverbio ―expresamen-
te‖, en virtud del cual se ha de entender que las facultades no atribuidas de manera expresa a la
Federación se entienden reservadas a los esta-dos. Sin embargo, como indica Jorge Carpizo2, en
realidad el sistema mexicano es mucho más complicado, puesto que la propia Constitución
1 Serna de La Garza, José María, La lógica centralizadora del sistema federal mexicano, Derecho Constitucional Estatal Memoria del VIII Congreso Nacional de Derecho Constitucio-nal de los Estados, México, IIJ UNAM, 2010 pp 531 y ss 2 Al comentar este precepto constitucional en ―Dere-chos del Pueblo Mexicano. México a través de sus Constitu-ciones‖, 4a edición, Tomo XII, México 1994, p. 953 y ss.
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serie de materias9 que la Constitución les re-conoce como propias, y que no pueden ser
invadidas ni por los estados ni por la Federa-ción.10
El caso del Distrito Federal es peculiar, puesto que su Asamblea Legislativa tiene facultades le-gislativas expresamente mencionadas en el ar-
tículo 122 constitucional, pero además el Con-greso de la Unión tiene la reserva para poder de
legislar en el Distrito Federal en un número limi-tado pero relevante de materias.
Por lo tanto, de ello se puede deducir que en México existen varias formas de distribución de facultades: unas expresas, exclusivas, concu-
rrentes-coincidentes y descentralizadas por ley o convenios.
Pero antes de entrar en la competencia de atribuciones en materia ambiental es necesario ver como se constituyeron las bases constitucio-
nales ambientales mexicanas y cuáles son sus alcances.
B. Las bases constitucionales en materia am-
biental.
La formación del derecho ambiental es relati-
vamente joven, es una materia que no llega a más de cuarenta años pero que ha tenido una
evolución y una incorporación rápida y primor-dial. En efecto, no pasaron más de treinta años
entre las primeras leyes ambientales sobre resi-
9 Dichas materias incluyen entre otras facultades relativas a la protección del medio ambiente: agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas resi-duales; limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposi-ción final de residuos; calles, parques y jardines y su equi-pamiento. 10 Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, México, LGEM/UNAM, 1983, pp.115-117.
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cantidad como en calidad, y fomentar el desarro-llo sustentable15.
Se observa que poco a poco se ha ido forjando y reinterpretando un bloque constitucional am-
biental a favor de una mayor y efectiva protec-ción. No obstante, estas normas constitucionales no son suficientes para la adecuada protección
ambiental y para una gestión sustentable de los recursos, es necesario normas más específicas y
sobretodo que delimite las esferas de competen-cias.
II LA CONCURRENCIA AMBIENTAL EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO MEXICANO
La reforma de 1987 introdujo un cambio sus-
tancial al artículo 73 constitucional por el cual, introduciendo el inciso G a la fracción XXIX, las facultades al Congreso de la Unión para la expe-
dición de leyes generales para establecer la con-currencia en la materia de protección al ambien-
te y de preservación y restauración de equilibrio ecológico entre la Federación y los distintos nive-
les de Gobierno claro esta en el ámbito de sus respectivas competencias.
¿Qué es la por concurrencia en materia am-
biental? ¿Tiene características distintas a las demás concurrencias? Y si es así, ¿cuál deberías
ser su actuación y campo de aplicación? Si me adelanto sobre esas interrogantes constato que la aplicación de la concurrencia en un stricto sensu
constitucional, no permite una plena efectividad
de la protección ambiental ni el goce de un medio ambiente adecuado, es más, puede ser una cau-sante de la omisión por parte de las autoridades
15 Trujillo Segura, J, ―La Ley de Aguas Nacionales como un instrumento para el desarrollo sustentable‖, Régi-men jurídico del agua. Culturas y Sistemas Jurídicos Com-parados, México, IIJ, 2007, pp. 382-384.
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zación. La principal de ellas es la ley marco o general. Se trata del instrumento jurídico más
utilizado por parte del poder legislativo federal para lograr desahogar a la Federación y permitir
una descentralización ordenada desde el centro. Estas ley se encargan de distribuir las competen-cias entre los distintos niveles de gobierno -
federación, estados y municipios- y asienta las bases para el desarrollo de la normatividad local
pertinente para que los estados tengan los ins-trumentos legales para su actuación y para esta-
blecer en su propio cuerpo normativo el régimen federal a efecto de regular la acción de los pode-res centrales en la materia como la Ley General
del Equilibrio Ecológico y la Protección al Am-biente17.
17 Controversia constitucional 29/2000, El Tribunal Pleno, en su sesión privada aprobó, con el número 142/2001, la tesis jurisprudencial: Las Facultades concu-rrentes en el sistema jurídico mexicano y sus características generales. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entien-den reservadas a los Estados.", también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos pre-ceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado "facultades concu-rrentes", entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas mate-rias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, frac-ción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades con-currentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congre-so de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.
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los preceptos constitucionales se otorga plena competencia a la Federación en dichas materia,
pero siempre con matices. En el caso preciso de la LAN se diferencia entre las aguas federales,
estatales y municipales.
III. LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO Y SU
NECESARIA EVOLUCIÓN
A. La legislación ambiental concurrente
Como apunté en líneas anteriores, gracias a la reforma de 1987, el Congreso de la Unión esta-bleció las bases para llevar a cabo un proceso de
descentralización y repartición de las atribucio-nes de forma ordenada, gradual y efectiva am-
pliando el campo de acción a los gobiernos loca-les, que a su vez que otorgaron la participación de la sociedad civil en la gestión ambiental, fun-
damentalmente en la toma de decisiones, el ac-ceso a la información ambiental y el derecho al
ejercicio de acciones para impugnar los actos de autoridad; fortalecer y enriquecer los instrumen-
tos de la política en la materia; reducir los már-genes de discrecionalidad de la autoridad.
La Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente es el eje rector de la pues-ta en marcha de la política ambiental en México,
de ella emanan los distintos campos de acción y la distribución de competencia18. Dentro de sus
18 ARTÍCULO 1o. VIII.- El ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo el princi-pio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX - G de la Constitución. ARTÍCULO 4o.- La Federación, los Estados, el Dis-trito Federal y los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológi-co y la protección al ambiente, de conformidad con la distri-bución de competencias prevista en esta Ley y en otros or-denamientos legales.
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Ramón Galindo Noriega (PAN). La iniciativa pre-tendia incorporar en el artículo 40 el principio de subsidiariedad como uno de los ejes rectores del
federalismo en nuestro país. De ser aprobada, se añadiría un segundo párrafo al artículo mencio-
nado, en los siguientes términos: ―La subsidia-riedad y el federalismo cooperativo serán los
principios rectores de las relaciones entre los diferentes órdenes de gobierno.‖21 Esta iniciativa podría agilizar los mecanismos de concurrencia,
empero desgraciadamente como la gran mayoría de las propuestas de reforma del Estado en este
sexenio, han sido congeladas, sino es que desechadas.
Es positivo ver que si existe un debate legisla-
tivo que quiere nuevos mecanismos para una mejor aplicación de nuestro sistema federal. Esta
vez fue rechazada, pero en el próximo sexenio se puede lograr una actuación coherente a favor del
medio ambiente así como para las demás asigna-turas concurrentes.
21 Tortolero Cervantes Francisco, un principio de sub-sidiariedad para México. ¿Otra maniobra para centralizar el poder?, Derecho Constitucional Estatal Memoria del VIII Congreso Nacional de Derecho Constitucional de los Esta-dos, México, IIJ UNAM, 2010 pp 651 y ss.
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