EL MODELO CHILENO DE GESTIÓN HIDROELECTRICA: Una crítica institucional a la neutralidad de los mecanismos de mercado

EL MODELO CHILENO DE GESTIÓN HIDROELECTRICA: Una crítica institucional a la neutralidad de los mecanismos de mercado

Manuel J. Prieto M. (UDP & UC)

12 de Junio, 2008

(I) Algunas cifras

Indicadores Generales (1)Indicadores Generales (1)

Consumo Energético y PIB

GOBIERNO DE CHILECOMISION NACIONAL DE ENERGIA

Relación de Crecimiento del PIB y Consumo de Energía

(Variación % respecto del año base: 1990)

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

140%

160%

180%

200%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

PIB Electricidad Total Energia

Relación de crecimiento del PIB y consumo de energía

CNE (2005)

Fuentes de Generación en el SIC

Sólo capacidad instalada

(Total: 8.437,8 MW)

56%

44%

Hidroeléctrica

Termoeléctrica

CNE (2006)

Usos del Agua en Chile(total: 2.000 m3/s)

Consuntivos

Hidroeléctricos

MOP-DGA (1999)

68%

32%

(2017) X 10

Futuro escenario

Total: 5.789 MW

Generadora Central N° MW

Aesgener Maipo/Colorado 2 531

SN Power Varios 8 1.050

Colbún San Pedro-Angostura 2 444

Xtrata Patagonia 3 2.750

Hydroaysén Patagonia 5 2.750

(II) El enfoque y objetivo

Ecología Política

• ¿Cómo son las decisiones político-institucionales sobre la distribución de M-E-I en los ecosistemas?

• ¿Cómo son las decisiones político-institucionales sobre (i) la distribución del agua, en (ii) relación con la generación eléctrica?

Perspectiva -crítica- institucional

El modelo de distribución de aguas y de generación eléctrica es regido por una lógica neutral de valorización de mercado.

(III) Análisis institucional

libre mercado/emprendimiento para asegurar neutralidad política

*Derechos de propiedad*Transacciones

Generación eléctricaAsignación del agua

Definidos institucionalmente

(Kapp, 1963; Schumacher,1979; Bromley,1982; Searle, 1997)

Código de Aguas de 1981

Impulsa un régimen de comoditización del agua (Anderson y Snyder, 1997).

Advertencia # 1

Se construye ideológicamente una noción de agua

Los usos no-extractivos no son objeto de derechos de aprovechamiento. (Peña, 1994; Donoso 1995).

(i) Por una decisión normativa (art.140) + N° 20.017, el art. 129 bis 4-9

(ii) Interpretación de la DGA

Advertencia # 2

Los “no usos” y otros usos in-situ, no existen en el mercado

Se distinguen entre dos tipos de derechos de aprovechamiento (art. 12):

Advertencia # 3

Se define institucionalmente un determinado uso del agua

Advertencia # 4

Se crean mercados separados: destinación institucional

No consuntivos (art.14) Consuntivos (art.13)

Dougnac, 1994; Arrau, 1996; Hearne y Easter, 1995; Vergara,1997; Bauer, 2002; Orrego, 2002; Peña, 1994; Matus, 1999.

Se prescribe la gratuidad (original) y perpetuidad de los derechos de agua.

Advertencia # 5

Institucionalmente se define a la propiedad sobre el uso de las aguas como perpetua y cuya valoración originaria equivale a cero.

ENDESA Nacional XI Región

Titulares 55% 98%

Pendientes 10% 16%

TDLC (2006)

6%3%5%

18%

68%

ENDESACOLBUNGENERIBENEROtras

CEDEC-SIC (2006)

Juntas de vigilancia (art. 266): rol clave en los conflictos intersectoriales.

*Decisiones por regla de mayoría de acuerdo con las acciones.

*Acciones son proporcionales a derechos.

*Sin distinción entre DC y DNC.

*Derechos separado por cada uno de los usos no-consuntivos.

*Muchos DNC se otorgan en distintos puntos de la cuenca.

DNC son más numerosos y tienen más votos que DC (Ríos y Quiroz, 1995; Bauer, 2002).

Advertencia # 7

Los interesados en “no usos” quedan marginados de las organizaciones de usuarios.

Advertencia # 6

Las reglas para la toma de decisiones están sesgadas a favor de los derechos no consuntivos (Bauer, 2002).

Ley General de Servicios Eléctricos 1982

Mayor eficiencia y ‘desideologización política’.

Neutralidad Tecnológica

emprendimiento libre publificada

Generación Transmisión Distribución

concesión obligatoria concesión voluntaria

gravámenes y servidumbres a privados.

ocupar y atravesar suelo público

- Planificacion energética no vinculante

- IPT no vinculantes (Fernández, 2004)

- SEIA como facilitador de Proyectos (Pizarro, 2006)

+

2 de 32 proyectos rechazados, 1,35 % de las $ totales (conama).

Dentro de la generación

“Derecho de servidumbre de obra hidroeléctrica” (art. 48 LGSE)

Ocupar, cerrar e inundar terrenos ajenos (art.49)

Advertencia # 8

Por decisión institucional la hidroelectricidad es dotada de beneficios exclusivos.

Advertencia # 9

Las cuencas son valoradas y destinadas institucionalmente a fines hidroeléctricos.

¡Exclusivamente!

COSTOS DE GENERACIÓN POR TIPO DE FUENTE DE ENERGÍA/CENTRALES Tipo de energía

Central

Inversión unitaria [US$ miles/MW]

Costo de combustible

Costo de operación [US$/MWh]

Costo medio total [US$/MWh]

HIDROELÉCTRICAS

Embalse (400 MW)

1.000

-

-

17

Pasada (400 MW)

1.300

-

-

24

TERMOELÉCTRICAS [US$/Mbtu]

Gas Natural (370 MW)

630

4,23

33,1

46,3

GNL (370 MW) 630

6,50

43,9

53,0

Gas Natural a Diesel, 500 horas (370 MW)

670

5,78

45,3

62,4

[US$/Ton]

Carbón (250 MW) 1.000

80

33,1

49,3

Carbón/Petcoke (250 MW)

1.250

60

22,6

42,8

Carbón/Petcoke lecho fluidizado (250 MW)

1.600

80

28,9

54,8

Diesel (120 MW) 450

600

192

212

Carbón/Petcoke lecho fluidizado (250 MW)

1.600

80

28,9

54,8

Diesel (120 MW) 450

600

192

212

Advertencia # 10

Por decisión institucional el agua es gratis, disminuyendo los costos de generación hidroeléctrica

CNE

Esta advertencia en clave al momento en que el CDEC despacha la electricidad

• Para asegurar que el sistema eléctrico opere al mínimo costo, despacha las centrales según un “orden de mérito” basado en su costo de operación.

• En el calculo de éste orden, los costos de oportunidad de la generación por embalse sólo consideran el costo de utilizar el agua en otro momento para generar electricidad. Se marginan los costos de oportunidad relativos a “usos no eléctricos”.

Colbún

Endesa

Pehuenche

B.C.S

Colbún

CDEC-SIC

B.C.S

El mercado opera como instrumento de resolución de conflictos

Falla

Jurisprudencia

CA 1980

CPR 1980

Bauer (2002)

Facultades

Dominio

Costes socio-ambientales

Jurisprudencia de Tribunales Superiores (1981-2007)

Tipo de conflicto N° casos %

consuntivos v/s no consuntivos 17 34,7

no titulares v/s generadoras 15 30,6

generadoras v/s DGA 12 24,5

generadoras v/s generadoras 5 10,2

Total 49 100

Tipo de central N° casos %

Embalse 37 75,1

Pasada 2 4,1

No especificada 10 20,4

Total 49 100

Generadores (- casos D) N° casos %

ENDESA 34 77,3

Colbún 4 9,1Adelaysén 3 6,8

El sauce-Los Andes 1 2,3

Hidroeléctrica Guardia Vieja 1 2,3

Otra generadora 1 2,3

Total 44 100

causas ganadas % éxito

22,5 66,23 750 0

0 0

3 100

1 100

29,5 67

Causas DGA Ganadas % éxito

31 19 61,3

Causas Soc. Civil Ganadas % éxito

32 6,5 20,3

Nombre propio 27 1,5 6

Por DGA 7 5 71,4

Participación de partes y % de éxito

(i) Consuntivos v/s no-consuntivos

El único instrumento de GIRH: distinción entre DC y DNC

El mercado resuelve los conflictos

Pero:

La distinción entre derechos consuntivos y no-consuntivos impide que ambos usuarios se encuentren dentro de ese escenario de negociación.¡ !

* Las demandas estacionales incompatibles.

* Embalses multipropósito (Laja, Maule)

*Sin prioridades (sólo un limitado número de reglas).

*Escasa injerencia de la DGA en la resolución de conflictos.

*Intereses desequilibradamente representados en las juntas de vigilancia.

Generadores N° casos causas ganadas % éxito

ENDESA 12 8 67

Colbún 3 2 67

El sauce-Los Andes 1 0 0

Hidroeléctrica Guardia Vieja 1 0 0

Total 17 10 59

N° casos titulares consuntivos causas ganadas % éxito

Nombre propio 10 1 10

Por actos de la DGA 7 5 71

total 17 6 35

Causas DGA Ganadas % éxito

12 9 75

En -prácticamente- todos los casos relativos a regulación de caudales por embalses, las cortes prefieren los usos hidroeléctricos.

Los casos de regulación que pierden no afectan los intereses Hidroeléctricos.

Los casos distintos a la regulación de embalses se pierden ante la DGA y sólo se discute el otorgamiento de derechos a regantes.

•! Junta de Vigilancia del Río Maule con Pehuenche: CS traspasa el conflicto a la DGA, quien autoriza el llenado del embalse Pehuenche .

•! Junta de Vigilancia del Río Maule con DGA: CA falla a favor de los regantes, la CS lleva a las partes a celebrar un acuerdo luego que el embalse estaba lleno en razón de su orden de dejar sin efecto la medida precautoria que impedía el llenado.

•!Pehuenche con DGA: CA rechaza el recurso dos años y medio después de que el embalse Pehuenche ya estaba lleno.

(II) Generadoras v/s no-titulares

Distribución de externalidades por operación/instalación de centrales.

‘valores por no uso’ doblemente inexistentes

La sociedad civil gana 0,5 caso del total de 15 (caso insignificante).

Generadora N° casos causas ganadas % éxito

ENDESA 11 10,5 96

Colbún 1 1 100

Edelaysén 2 2 100

Otros 1 1 100

Total 14 13.5 96

Los tribunales constatan la subvaloración institucional del agua asociada al libre escurrimiento. Ello al momento de interpretar y aplicar los marcos legales:

• Criterios ultraformales que impiden revisar el fondo de los conflictos.

• Interpretaciones que construyen el derecho de las generadoras para generar l ibremente hidroelectricidad.

(IV) Conclusiones

Institucionalidadde Aguas

• Agua como mercancia

• Desconocimiento de “no usos”

• Destinación hidroeléctrica especial

• Separación de mercados

• Discriminación en juntas de usuarios

• Factor de producción gratuito

InstitucionalidadEléctrica

• Privilegios ante otras fuentes

• Despacho económico que no incorpora costos de oportunidad extra-eléctricos

Desplanificación• Hídrica

• Energética

• Territorial

SEIA • Fraccionado

• Facilitador de proyectos

Jurisprudencia • Constatan/marginan los no-usos y destinan -preferentemente- las cuencas a generación.

Gracias

[email protected]@uc.cl