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EL DESMANTELAMIENTODEL ESTADO INTERVENTOREN MXICO
Karla Valverde Viesca
Resumenl.stc trabajo se plantea tres objetivos: el primero es
advertir que la rectora y la intervencin son formasdistintas de
partcipacin estatal en la economa; el segundo, analizar el papel
interventor del Estado yen qu consiste su desmantelamiento; por
ltimo, identificar los principales ejes que articulan una
nuevarelacin entre el Estado, el Mercado y la Sociedad en el marco
de la hoy llamada reforma del Estado.
AbstraetThis articlc presents three objetives: first, to make a
distintion between curacy and intcrvention asdifferent ways of
state participation in economy; second, analyzing the role of
interventor state why wetalk about it's dcsmantling; at last, to
idcntify the main axis that articulate a new relation betwecn
thcstate, the market, and society in arder of the state retorm.
La funcin del Estado en el desarrollo de los pases ha atravesado
por di-versas etapas, mismas que han definido una serie de
mecanismos yformas de intervencin econmica a lo largo del tiempo.
El tema de la in-tervencin estatal ha sido un punto muy discutido a
raz de las crisis pe-ridicas del capitalismo, de la capacidad de la
sociedad y del Estado paraactuar sobre el proceso econmico, y de
los efectos de dicha actuacin.
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SISTEMA POLTICO MEXICANO
Su discusin ha girado alrededor de dos posturas: la primera,
plantea unaintervencin estatal casi nula para dejar que las fuerzas
del mercado regu-len la economa; la segunda, supone una intervencin
directa del Estadocomo la nica opcin para remediar las
contradicciones del modelo y ga-rantizar el adecuado desarrollo de
la economa.
Aunque el debate no es novedoso, tampoco ha encontrado una
res-puesta satisfactoria. Despus de que el keynesianismo logr por
algntiempo el crecimiento econmico al proporcionar una vlvula de
escape ala crisis del Estado capitalista de laissezfaire,
proponiendo una interven-cin estatal directa en los aspectos
monetarios y fiscales para mantener elpleno empleo, se produjeron
tambin una serie de contradicciones al des-atender la regulacin de
la inversin pblica y privada, lo cual finalmenteprodujo, hacia el
fin de la dcada de los sesenta y durante buena parte delos setenta,
una crisis econmica caracterizada por el estancamiento eco-nmico y
la inflacin.
Esta dinmica en Mxico se identifica entre los aos 1940-1970
endonde el gran pilar del desarrollo econmico fue la intervencin
estatalpara promover la industrializacin. Tres fueron las polticas
que, en suconjunto, caracterizaron el periodo:
1. Asignacin de recursos a travs de la poltica crediticia.2. La
exencin de impuestos a la renta y a la importacin, entre otras
polticas impositivas.3. La poltica comercial que modific
aranceles, precios, permisos o
licencias para favorecer la sustitucin de importaciones.
A pesar del crecimiento econmico que caracteriz al milagro
mexica-no, tres fueron tambin los elementos que se generaron en el
patrn deacumulacin de capital e impidieron el desarrollo
econmico:
1. La concentracin del ingreso.2. El desequilibrio del sector
externo.3. El dficit fiscal.
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ESTUDIOS POLTICOS, NM. 18, CUARTA POCA, MAYO-AGOSTO, 1998
Estas caractersticas provocaron, entre otras cosas, que hacia
finalesde los setenta la crisis del desarrollo estabilizador se
evidenciara conestanflacin.'
Asimismo, el crecimiento de los organismos y las empresas
paraes-tatales inaugura para el Estado mexicano una nueva
caracterstica, la deinversionista para dirigir el proceso econmico.
En este sentido el anlisisde la intervencin econmica del Estado
durante las siguientes dcadascobra importancia toda vez que a
partir de la crisis econmica redefinirde manera importante su
accin, ya que el estancamiento con inflacinnos conduce nuevamente
al dilema no solucionado: si el Estado no inter-viene en la
economa, se produce crisis econmica, pero si interviene,tambin se
produce cmo definir entonces, los trminos de una interven-cin
estatal apropiada en la relacin o compromiso con la sociedad?
Si bien es cierto que el Estado del bienestar, con sus distintas
modali-dades y sus propias caractersticas en diversas latitudes,
entr en crisis yha sufrido mltiples transformaciones
(reprivatizacin, venta de empresasdel Estado, apertura comercial,
etctera) no podemos hablar de un nuevomodelo que lo sustituya hasta
el momento, o bien, que ofrezca una solu-cin a las contradicciones
capitalistas. A pesar de sus modificaciones,que tienden ms bien a
un esquema restringido de intervencin, el Estadocontina encargndose
de ciertas reas sociales y econmicas que seorientan tambin hacia
sectores especficos de la poblacin, por lo que laprivatizacin como
saneamiento de las finanzas no implica necesariamen-te una
disminucin de la rectora estatal, siempre y cuando se replanteensus
relaciones con la sociedad para garantizar una corresponsabilidad
enel compromiso social.
El anlisis de la funcin econmica del Estado mexicano no puede
de-jar de lado a los elementos que caracterizan al sistema poltico
y, portanto, establecen una serie de lneas de accin en las diversas
relacionesque de l se derivan. Sin duda, la existencia del
presidencialismo, del
1 Sobre este tema ver: Jos Blanco, "Desarrollo de la crisis en
Mxico 1970-1976", cn TrimestreEconmico, Mxico, FCE, nm. 39, 1981,
pp. 297-335. Leopoldo Sals, La realidad econmicamexicana:
retrovisin y perspectivas, Mxico, Siglo XXI, 1985.
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SISTEMA POLTICO MEXICANO
corporativismo, de un partido dominante y de una lite poltica
permi-tieron, por algn tiempo, el impulso de ciertos mecanismos y
formas departicipacin estatal que privilegiaron el
intervencionismo. El desgaste,tanto de estos fundamentos como del
modelo econmico, exigieron delajuste, readaptacin, reorganizacin y
restructuracin de las relacionesentre el Estado, el mercado, la
sociedad y el individuo.
Es importante hacer notar, que nos interesa discutir
especialmente losaspectos econmicos de la relacin del Estado con la
sociedad y que nosreferiremos al sistema poltico slo en la medida
en que aclara esta pers-pectiva de anlisis.
En este orden de ideas, este trabajo se plantea tres objetivos:
el prime-ro es advertir que la rectora y la intervencin son formas
distintas departicipacin estatal en la economa; el segundo,
analizar el papel inter-ventor del Estado y en qu consiste su
desmantelamiento; por ltimo,identificar los principales ejes que
articulan una nueva relacin entre elEstado, el mercado y la
sociedad en el marco de la hoy llamada reformadel Estado.
l. Rectora e intervencin estatal en Mxico
En el desarroIlo de la funcin econmica del Estado, existen dos
concep-tos bsicos: rectora estatal e intervencin econmica del
Estado. Aunquepara algunos autores ambos trminos son sinnimos,'
vale la pena aclararsus diferencias.
La rectora es la postulacin del Estado como el gran promotor de
laeconoma en cuanto a su desarrollo, es decir, orienta, ordena,
gua, dirige,coordina, fomenta y regula el desarroIlo econmico con
ese objetivo. Laregulacin jurdica de las relaciones entre la
propiedad pblica y la priva-
2 Para algunos autores la rectoria estatal se considera como un
indicador del intervencionismo.Marcos Kaplan, "El intervencionismo
del Estado en la economa y el desarrollo: marco
terico,conceptualizacin y esquema analtico", en Regulacin jurdica
del intervencionismo estatal enMxico, Mxico, FCE-SEMIP, 1988, p.
45.
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ESTUDIOS POLTICOS, NM. 18, CUARTA POCA, MA YO-AGOSTO, 1998
da; la regulacin de 10 privado, que implica determinar las
caractersticasde la inversin; la regulacin de bienes de consumo
bsico; el fomentoa determinado sector econmico en funcin del modelo
econmico adopta-do, y el establecimiento y la orientacin de
polticas econmicas, sonalgunas acciones rectoras del Estado.
Determinar la poltica econmica y con ello el desarrollo de la
Nacin,es una funcin en que influyen los intereses de diversos
actores por loque es posible afirmar que las relaciones
establecidas entre el gobierno, elsector pblico y el sector privado
orientan la rectora econmica.' En es-tos trminos, la rectora es la
capacidad de dirigir y conducir el desarrollonacional mediante
polticas que fijan las bases de accin econmica parael Estado mismo,
las instituciones, los organismos descentralizados, lasempresas con
participacin estatal y el sector privado.
Aunque la rectora es una funcin propia de cualquier Estado,
enMxico su formalizacin se expuso en la Carta Magna de 1917.
Diversosartculos constitucionales (3, 27, 123, por ejemplo)
contemplan un papelactivo del Estado como el gran promotor del
desarrollo nacional y esta-blecen jurdicamente sus reas de
competencia y de orientacin poltica.Desde entonces, el Estado
ejerce su funcin rectora para determinar lapoltica econmica y el
desarrollo del pas mediante el establecimiento deun marco jurdico
que regula las relaciones entre el gobierno, el sectorpblico y el
sector privado.
Si bien es cierto que el establecimiento de reglas y normas de
accin,en este caso econmicas, tambin es una funcin que caracteriza
al Esta-do per se, en 10 que se refiere a su evolucin podemos
distinguir dosgrandes caractersticas: la primera, identifica al
Estado como promotordel ordenamiento, la regulacin y la
normatividad del proceso econmico;la segunda, lo caracteriza como
un eventual participante e inversionistadirecto en dicho proceso,
ya sea para fines de bienestar social, o biencomo empresano.
3 Sobre este terna hay un texto clsico: Nora Hamilton, Mxico: la
autonomia relativa del Es/oda,Mxico, ERA, 1983.
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SISTEMA POLTICO MEXICANO
Mientras que la rectora estatal como capacidad para regular,
ordenary dictar polticas siempre ha existido, es decir, es una
funcin propia delEstado, la rectora con fines sociales y/o
empresariales es un fenmenorelativamente nuevo.
El compromiso del Estado con la sociedad, el Estado social, que
en-cuentra sus orgenes con Bismarck en el siglo pasado y es
impulsado porel New Deal a mediados de los treinta de este siglo,
se vuelve permanentey general a travs del Estado del Bienestar que
cobr auge despus de laSegunda Guerra Mundial al surgir como una
forma histrica de gestinestatal e implicar un compromiso con la
sociedad mediante sus propiosmecanismos de intervencin
caracterizados principalmente por:
a) Mantener el pleno empleo, o al menos, garantizar un alto
nivel deocupacin;
b) Una provisin pblica de una serie de servicios universales
quetienen como objeto la provisin de seguridad social en su sentido
msamplio;
e) Una responsabilidad para mantener mnimos de calidad de vida,
en-tendidos como un derecho social.
El Estado del bienestar plantea la rectora econmica como una
fun-cin planeada e intrnseca a su lgica estatal; pero tambin se
sirve de laintervencin como un mecanismo para preservar su espacio
de accin. Enestos trminos, la rectora es una funcin y la
intervencin econmica re-sulta ser un instrumento y un parmetro
distinto al de la rectora, en don-de la planeacin nacional, el
aumento del gasto del Estado y su actividadeconmica directa como
productor, distribuidor e inversionista, son algu-nos de sus
indicadores.
Bajo esta perspectiva, rectora e intervencin no van
necesariamentede la mano. Un Estado puede ser moderado o
fuertemente interventorcomo resultado de su capacidad rectora y no
de su accin econmica.Asimismo, si aceptamos que todos los Estados
estn involucrados de al-guna manera en el proceso econmico y que no
existen Estados que no di-rijan o guen su economa, es posible
identificar a la rectora y a la inter-
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ESTUDIOS POLTICOS, NM. 18, CUARTA f:rOCA, MAYO-AGOSTO, 1998
vencin como dos conceptos distintos, que si bien pueden aparecer
rela-cionados, no deben ser entendidos como sinnimos.
Caracterizacin del caso mexicano
La evolucin de la rectora y la intervencin estatal responde,
entre otrascosas, a las relaciones establecidas entre los distintos
actores de las socie-dad, Las funciones econmicas del Estado en
Mxico, rectora e interven-cin, estn estrechamente vinculadas con la
evolucin del sistema polticoy sus claves de estabilidad, mismas que
impulsaron a la empresa pblicacomo elemento dinmico del desarrollo,
El punto de partida de la rectoraest en la Constitucin de 1917 y
partir de entonces es posible compren-der la funcin histrica del
sector paraestatal en cinco etapas:
a) 1920-1940;b) 1941-1954;c) 1955-1969;el) 1970-1982;e) 1983
hasta nuestros das.
En la primera etapa las acciones de la intervencin estatal
consistieronen la creacin de una infraestructura institucional que
le permiti al Esta-do hacer frente a su funcin como promotor del
desarrollo. Es un periodofundamental en la consolidacin de un
Estado fuerte a travs delpresidencialismo, el coorporativismo, un
partido oficial y una clase polti-ca homognea que definieron e
instrumentaron una serie de mecanismosde organizacin y control de
la economa, entre ellos: el Banco de Mxico(1925); el Banco de
Crdito Agrcola (1926); el Banco Nacional Hipote-cara, Urbano y de
Obras Pblicas (1933); Nacional Financiera (1934);la Comisin Federal
de Electricidad (1937); el Banco Nacional de Co-mercio Exterior
(1937); Ferrocarriles Nacionales, y Petrleos Mexicanos(1938).
La segunda etapa coincide con el impulso a la industrializacin
como
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SISTEMA POLTICO MEXICANO
eje del desarrollo econmico. A partir de los aos cincuenta, la
empresapblica en Mxico se constituy tanto en un instrumento para
apoyar a lapoltica industrial, como en un elemento fundamental para
dar sustento alnaciente rgimen de economa mixta en el cual se iban
perfilando ladivisin de tareas entre los sectores pblico y privado.
Esta etapa secaracteriza tambin por la creacin de una compleja red
de entidades p-blicas con un inters referido al bienestar y al
desarrollo social, en el cualel papel corporativo del Estado fue
fundamental. Entre otras instituciones,se crearon: el Banco
Nacional de Fomento Cooperativo (1941), el Hospi-tal Infantil de
Mxico, el Instituto Mexicano del Seguro Social y AltosHornos de
Mxico (1942), el Instituto Nacional de Cardiologa, Guanos
yFertilizantes de Mxico (1943), el Banco Nacional Monte de
Piedad(1946), Industria Petroqumica Nacional (1949), Diesel
Nacional (1951)y, la Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril
(1952).
Aunque en sus inicios la empresa pblica alcanz un
importantegrado de autofinanciamiento, ste fue disminuyendo al
depender cada vezms tanto de las transferencias del gobierno
federal como del finan-ciamiento interno y externo. Simultneamente,
se fueron perdiendo lasposibilidades para canalizar el rendimiento
de estas entidades hacia la in-versin productiva.
Aparecen as dos caractersticas de la participacin estatal en los
aossesenta: la primera es que su intervencin como agente productor
directoen ramas manufactureras dinmicas en aquel momento, no se
ampla; y,la segunda, que el Estado tiende a perder su papel como
promotor que lohaba caracterizado durante los aos cuarenta y
cincuenta para transfor-marse en un agente financiero de las
empresas pblicas a travs de recur-sos provenientes, principalmente
del exterior.'
De 1955-1969 aos que caracterizan la tercera etapa, se
profundiza elapoyo a la industrializacin del pas y al
abastecimiento de productos yservicios. El milagro mexicano y la
estabilidad del pas comienzan a dar
4 Jaime Ros y Jos Casar. "Problemas estructurales de la
industrializacin en Mxico", enInvestigacin Econmica, Mxico, nm.
164, vol. XLII, Facultad Economa-UNAM, abril-mayo,1983, p. 158,
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ESTUDIOS pOLTICOS, NM. 18, CUARTA POCA, MAYO-AGOSTO, 1998
signos de agotamiento. Aparecen: el Instituto de Seguridad y
ServiciosSociales de los Trabajadores al Servicio del Estado
(1960), la CompaaNacional de Subsistencias Populares (1961), el
Instituto Mexicano delPetrleo, Aeropuertos y Servicios Auxiliares
(1965), Financiera NacionalAzucarera (1966), el Sistema de
Transporte Colectivo (1967) y la Side-rrgica Lzaro Crdenas-Las
Truchas (1969).
Hacia finales de la dcada de los sesenta y los inicios de los
aos se-tenta, la dinmica de los aspectos coyunturales aunados a
aqullos de ca-rcter estructural promovieron la aparicin de signos
de agotamiento delmilagro mexicano y de la estabilidad del pas,
provocando una fuerte cri-sis econmica que junto con el deterioro
de relaciones entre los actores,cristalizaron en conflictos
sociales y polticos.
Frente al desgaste de los mecanismos estatales tradicionales de
rela-cin y controlsocial, una mayor presencia del Estado en
diversos mbitoseconmicos, el fortalecimiento del grupo empresarial
y su oposicin hacialas polticas estatales, impuso la necesidad de
modificar el esquema deeconoma mixta. El sector petrolero se
convirti en el eje de la acumula-cin de capital, con lo cual la
inversin pblica fue el factor determinantede la dinmica econmica.
Se inaugura la cuarta etapa de 1970 a 1982 endonde el Estado
participa en la produccin y distribucin de bienes y ser-VICIOS.
El cambio en la actividad que realiza el Estado en materia
econmicaconstituye un periodo de redefinicin de la rectora
econmica, es decir, apartir de 1970, con la poltica de desarrollo
compartido, el Estado pasade ser meramente proteccionista (en el
sentido de garantizar las condicio-nes necesarias para el buen
desempeo de la economa) a ser directriz delproceso econmico a travs
de la economa mixta.
La reordenacin y el consecuente enfrentamiento poltico-social,
sedieron a la par de la crisis nacional e internacional, que tuvo
un carcterfundamentalmente econmico. El agotamiento del modelo de
desarrollodemandaba el establecimiento de un nuevo sistema
financiero internacio-nal que reactivara la economa mundial.
En Mxico, el malestar provocado por el desarrollo estabilizador
tratde subsanarse mediante la nueva poltica econmica de desarrollo
com-
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SISTEMA POLTICO MEXICANO
partido y la apertura democrtica, durante la administracin de
Eche-verra.
El Estado asumi una actividad como rector e inversionista
econmi-co, no slo al determinar el desarrollo de la Nacin, sino
asumiendo la"responsabilidad de participar en la produccin y
distribucin del ingre-SO".5 Esta funcin aunada a los efectos de la
crisis econmica y al en-frentamiento con el sector empresarial
provocaron un crecimiento desme-surado del sector pblico. A pesar
de los esfuerzos para establecer unapoltica congruente mediante la
creacin de una Comisin NacionalTripartita (rgano de consulta y
dilogo entre trabajadores, empresarios ygobierno), as como unidades
de programacin y coordinacin del gastopblico, el periodo se
caracteriz por ser una etapa de freno y arranqueentre impulsos de
restriccin y aceleramiento de la poltica gubernamen-tal.
Esta incongruencia provoc que aunque el Estado dirigiera la
econo-ma, su papel como interventor se viera contrarrestado, entre
otras cosas,por la falta de una poltica clara que, adems, tuvo como
principal opo-nente a los empresarios.
El Consejo Coordinador Empresarial surge en 1976 como resultado
deun proceso creciente de enfrentamientos con el Estado y es
precisamenteesto lo que le confiere el ser un foro de expresin del
gran capital y unafuerza poltica que reclama un lugar en la
direccin de la sociedad, es de-cir, frente al Estado.
Si bien es cierto que el proyecto reformista de Echeverra, podra
ha-ber favorecido el desarrollo de la inversin privada nacional, la
oposicinde los empresarios a una mayor intervencin econmica estatal
y a loscambios en la distribucin del ingreso provocaron que el
Estado fuera ac-tuando sobre la marcha en las diversas reas de
desarrollo "olvidadas"por la inversin privada.
Aunque la lgica estatal no contemplaba dentro de sus objetivos
uncrecimiento tan desmesurado del aparato pblico, el enfrentamiento
con
5 Luis Echeverria lvarcz, Seis Informes de Gobierno, Mxico,
Secretara de la Presidencia,1976, p. 50.
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ESTUDIOS POl.iTICOS, NlJM. 18, CUARTA ["POCA, MA YO-AGOSTO,
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los empresarios ocasion en buena medida que el Estado asumiera
unnuevo papel: el de inversionista y empresario. En esta etapa se
crearonentre otras instituciones, el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa(1970), el Consejo Nacional de Fomento Educativo (1971),
el Fondo parala Vivienda de los Trabajadores (1973), el Consejo
para Promover laCultura y recreacin de los Trabajadores (1975),
adems de 56 institucio-nes bancarias que fueron nacionalizadas
(1982).
El carcter interventor del Estado se manifest de un modo
pragmticoy no de una forma racional o planeada como se intentara
presentardurante la siguiente administracin. La lucha entre el
Estado y los empre-sarios fue una lucha por definir, por un lado,
quin era el rector econmi-co y, por el otro, el rumbo de la
intervencin econmica estatal. En estostrminos, los procesos de
conciliacin y negociacin dieron como resulta-do una redefinicin de
la actividad econmica del Estado.
Esta redefinicin, sintetiza a la rectora en dos formas: la
primeracomo la capacidad para dirigir y orientar el desarrollo
econmico; la se-gunda que aparece junto con un carcter interventor,
se refiere a su acti-vidad, eventualmente, directa en el proceso
econmico, sea para fines debienestar social, o bien, como
empresario.
En la ltima etapa el sistema poltico mexicano, que durante un
largopenodo fue visto como un museo viviente con sus claves de
estabilidad,manifiesta claramente sus contradicciones y plantea la
necesidad de unareforma poltico-institucional." Desde 1983 y hasta
nuestros das, se plan-tea la desincorporacin de entidades
paraestatales no prioritarias y estra-tgicas como eje de la poltica
de modernizacin econmica y elredimensionamiento del Estado.
6 Sobre este tema se han desarrollado diversos trabajos,
destacan: Hctor Aguilar Camino "Elsistema poltico mexicano". en La
Cultura en Mxico, suplemento de Siempre, Mxico, 17 de octubrede
J984, nm.1185. W. Comclius. J. Gentleman. P. Smith, "The dynarnics
of pol itical change inMexico", en Mexicas Altcrnative Political
Futures, La Jol la. Center for US-Mexican Studies, 1989.NeiJ Harvey
(editor'), Mexico Dilemmas of Transition, London, Institute of
Latin American Studies-British Academic Press, 1993. Jaime Crdenas.
"Los escenarios de la transicin poltica mexicana", enR. Mndez Silva
(cornp.). Tendencias del cambio democrtico. Mxico. UNAM. 1994. Lus
Rubio,"El sistema poltico cambio y evolucin'.'. en L Rubio y Arturo
Fernndez (editores), Mxico (J laHora del Cambio, Mxico, Cal y
Arena, 1995
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SISTEMA POLTICO MEXICANO
Desarrollo de las empresas paraestatales en Mxico
1155
1000800600
272
264
229188*
144
200 400o
1920-1940-F-----------
J941-19541955-19701970-19821983-1993
1996-1998
I'------------_... ---
*Actualmente se encuentran en proceso de desincorporacin 44
empresas.FUENTES: Rogozinski, La privatizacin de empresas
paraestatales, 1995. De 1982 a la fecha,
datos del SEMIP y de SHCP.
De 34 entidades creadas en la primera etapa, se pasa a 1,155 en
lacuarta y a 264 en 1993, toda vez que a partir de 1983 en tan slo
10 aosse haban desincorporado 977 entidades paraestatales.
11. El desmantelamiento del Estado interventor
La participacin del Estado mexicano en la esfera econmica ha
sido unaconstante en la historia del pas. Un indicador de la
intervencin estatal esla formacin del sector paraestatal, por ello
la desincorporacin de lasempresas pblicas se asocia con el
desmantelamiento del Estado interven-tor. Sin embargo, aunque desde
los aos ochenta el discurso dominante hagirado en tomo a la crisis
inevitable del Estado del bienestar, paralela-mente hemos sido
testigos de como su desmantelamiento y el relativo
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ESTUDIOS POLTICOS, NM. 18, CUARTA ,POCA, MA YO-AGOSTO, 1998
retroceso del reformismo social, no ha supuesto ni su quiebra,
ni la de susinstituciones fundamentales, sino ms bien, su
restructuracin de cara ala integracin del llamado orden liberal en
el mundo.'
Parece claro que la necesidad de responder a las demandas
internas ya la dinmica internacional resurge, a partir de mediados
de los setenta,la disputa por la Nacin entre dos proyectos de
desarrollo: el primerocomprometido con las fuerzas sociales y
formas de organizacin econmi-ca predominantes a partir de la
posguerra, dentro de una perspectiva deintegracin global a travs de
un ajuste estructural; el segundo, proyec-taba una reactualizacin
del desarrollo esbozado en la Constitucin,mediante la ampliacin de
reformas econmicas y sociales con un carc-ter nacionalista."
Durante la administracin de Lpez Portillo, destaca el cambio de
es-trategia instrumentada por el gobierno para ejercer la rectora
estatala travs de la intervencin. A diferencia del periodo
anterior, la participa-cin econmica del Estado tratara de delinear
una ruta determinada, esdecir, se pasa de una intervencin ad hoc a
una intervencin planeada. Eneste sentido, el periodo que corre de
1976 a 1982 puede identificarsecomo de transicin dentro de un
proceso ms global e integral de reformaestatal y sobre todo del
replanteamiento de la relacin Estado, mercado ysociedad.
Bajo este esquema encontramos dos momentos importantes en el
pro-ceso de transformacin global: el primero incluye el sexenio de
LpezPortillo y se caracteriza por intentar mantener el rumbo de la
polticaeconmica encabezada por su administracin y encuentra como
nicorecurso para salvaguardar sus contradicciones la nacionalizacin
de labanca; el segundo, se inicia en 1983 con la administracin de
Miguel dela Madrid cuando se establece el captulo econmico en la
Constitucin,reformando los artculos 25, 26, 27 y 28, definiendo el
carcter de la rec-tora y las reas de intervencin estatal.
7 David Held, Demoeracy and the Global Order, Stanford, Stanford
University Press, 1995.
8 Rolando Cordera y Carlos Tello, Mxico la disputa por la nacin,
Mxico, Siglo XXI, 1981.
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SISTEMA POLTICO MEXICANO
Primer periodo: 1976-1982
Para comprender la forma en que evolucion la poltica econmica
du-rante la administracin de Lpez Portillo, vale la pena distinguir
las co-rrientes de pensamiento que tuvieron lugar en dicha
coyuntura y queoscilaron entre el expansionismo, el contraccionismo
y el proteccionismo."
La corriente expansionista, se caracteriz por confiar en los
ingresospetroleros como frmula para resolver todos los problemas
del pas. Po-dramos decir que esta poltica fue la base del
desarrollo econmico hasta1981, cuando el mercado petrolero se
debilit.
La segunda corriente ideolgica, la proteccionista, estuvo
influenciadapor la escuela keynesiana y favoreca la elevacin del
nivel de empleo atravs del control sobre las importaciones y el
movimiento del capital.Esta poltica fue incorporada al Plan de
Desarrollo Industrial 1979-1982.
Por ltimo, la contraccionista acorde a las polticas del Banco
Mun-dial y el Fondo Monetario Internacional propona la liberacin de
laeconoma, la flotacin de la moneda y la contraccin del gasto
pblico,entre otros aspectos. Algunas de estas polticas fueron
instrumentadas enel primer ao de gobierno de Lpez Portillo.
La alternativa para recuperar la rectora y fortalecer la
intervencinestatal en los asuntos econmicos del pas fue la
planeacin. El nuevo go-bierno dise una serie de reformas con este
propsito. En lo econmicodestaca la Alianza para la Produccin; en lo
administrativo, la Leysobre Presupuesto, la Contabilidad y los
Gastos Pblicos, la Ley Generalde Deuda Pblica y la Ley Orgnica de
la Administracin PblicaFederal; y en lo poltico, la Ley Federal de
Organizaciones Polticas yProcesos Electorales."
La Alianza para la Produccin signific adems de una nueva
correla-cin de fuerzas entre el Estado, el movimiento obrero y los
empresarios,
9 Terry Barker y Vladimiro Brailovsky, "Recuento de la quiebra",
en Nexos, nm. 71, Mxico,noviembre 1983, pp. 17-23.
10 Rosa Mara Mirn y Germn Prez, Lpez Portillo. Auge y crisis de
un sexenio, Mxico, Plazay Valds, 1988, p. 32.
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ESTUDIOS POLTICOS, NM. 18, CUARTA POCA, MAYO-AGOSTO, 1998
sobre todo, el marco de una economa mixta en la cual el Estado
tom ensus manos la rectora econmica del pas frente a su anterior
adversario,el empresariado.
El petrleo se convirti en el eje del desarrollo econmico
nacional. Enconcordancia con esto y con el desarrollo de la
planeacin surgieron elPlan Nacional de Desarrollo Industrial (PNDI)
1979-1982 Y el Plan Glo-bal de Desarrollo 1980-1982.
El petrleo se convirti en la nueva base del financiamiento y en
ejedel desarrollo econmico. En esta lgica, surgieron el Plan de
DesarrolloIndustrial (PNDI) 1979-1982 Y el Plan Global de
Desarrollo 1980-1982.Sin embargo, la riqueza petrolera slo
represent una prrroga del viejomodelo de desarrollo pero no pudo
suprimir ni las contradicciones here-dadas, ni la aparicin de
nuevos problemas que requirieron cambios msprofundos.
Segundo periodo: 1983-1988
Durante este periodo la necesidad de crear un control global de
la acti-vidad econmica pblica, tanto sectorial como institucional,
fomenta laaparicin de un cuadro instrumental y normativo de la
misma. Esteproceso se desarroll en tres etapas: la primera, entre
el 1 de diciembre de1982 y el 31 de mayo de 1983, cuando aparece el
Plan Nacional de Desa-rrollo 1983-1988; la segunda, tiene lugar con
las reformas establecidas alos artculos 25, 26, 27 Y 28
constitucionales que definen la rectora esta-tal y el proceso de
planificacin nacional; la tercera, constituye elsurgimiento de la
Ley Federal de Entidades Paraestatales y las adecuacio-nes a la Ley
Orgnica de la Administracin Federal (LOAPF).
El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, se propona dos
estrate-gias para combatir la crisis: la reordenacin econmica y el
cambioestructural. La reordenacin econmica es planteada como una
respues-ta estratgica para enfrentar la crisis y crear las
condiciones mnimaspara el desarrollo. Sus principales lineamientos
se centraron en la reduc-cin de la participacin econmica del
Estado, el apoyo al desarrollo de
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SISTEMA POLTICO MEXICANO
mercados, la liberalizacin de los mismos y la reprivatizacin e
inversinextranjera. En este sentido, se plantea redefinir la
actividad econmica es-tatal dentro de un cambio estructural.
Este cambio -por su parte- se propona iniciar una
profundatransformacin en el aparato productivo y distributivo del
pas por mediode: la disminucin en el gasto pblico, la proteccin del
empleo, el abati-miento a la inflacin e inestabilidad cambiaria, el
fomento a la produc-cin y la integracin del sector industrial para
hacerlo competitivo en elexterior.
Las reformas constitucionales y el captulo econmico inauguran
lasegunda etapa del proceso en la cual se establecieron los fines
de la recto-ra econmica para la existencia de reas estratgicas y
prioritarias en laeconoma del pas y la sujecin jurdica de los
sectores pblico, privado ysocial al principio de la legalidad. Con
ello se redefina el marco de laeconoma mixta.
Con el artculo 25 se sealan las bases del rgimen econmico
mexica-no y se nombra al Estado como rector del desarrollo nacional
facultadopara planear, conducir, coordinar y orientar la actividad
econmica. Caberesaltar aqu, elpeso de un Estado rector e
interventor dentro del marcojurdico. El articulo 26, estableci las
facultades del Estado para realizaractividades de planeacin,
vinculadas al desarrollo nacional.
El artculo 27 fue complementado con el captulo econmico y se
re-fiere a la propiedad privada y al carcter mixto de la economa.
Por otraparte, se eleva a rango constitucional el concepto de
desarrollo rural inte-gral para garantizar la justicia y la
seguridad jurdica de la tierra.
Por ltimo, el articulo 28 contempla la nacionalizacin de la
banca ylos principios de participacin econmica del Estado con la
definicin dereas estratgicas y actividades prioritarias.
La ltima etapa se refiere al controlo regulacin sobre la empresa
p-blica en Mxico y cobra relevancia si tomamos en cuenta su
desarrollohistrico a travs de cuatro periodos: el primero del ao
1917 a 1947 endonde no existi una regulacin especfica sino
implcita; el segundo, de1947 a 1976 cuando la regulacin se hace
explcita al aparecer la primeraLey para el control por parte del
gobierno federal de los organismos des-
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SISTEMA POLTICO MEXICANO
en los pases atrasados. La crrsis econmica mundial de
1974-1975,revitaliza el hasta entonces delegado monetarismo.
Ante las contradicciones del modelo, se alienta la idea de que
el retoera el desmantelamiento de un Estado y el establecimiento de
nuevasreglas de actuacin para uno nuevo. El ascenso de polticas
neo-conserva-doras en los Estados Unidos y en Gran Bretaa, en la
lucha por conciliarla equidad social con el crecimiento econmico,
dan cuenta de ello.
El debate entre el keynesianismo y el monetarismo pone al
descubier-to, nuevamente, el dilema de la intervencin econmica del
Estado. Lamayora de los gobiernos cambian el objetivo de su poltica
econmica:del pleno empleo al combate a la inflacin."
Los cambios se intensifican, notoriamente, desde la dcada de
losochenta: la economas promueven polticas aperturistas, los
sistemas pol-ticos se transforman y las relaciones internacionales
se replantean.
Los ejes de la discusin en Mxico se centran en la naturaleza de
latransicin y especficamente en los alcances de la reforma econmica
ypoltica. En el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, estos ejes
se ha-cen explcitos y pueden ser resumidos en tres grandes bloques:
el primeroque plantea reformas internas y en relacin con el
exterior, como son laliberalizacin del mercado y la liberalizacin
de la sociedad frente al Es-tado; el segundo, engloba la relacin
Estado-economa y se refiere a lareduccin de la actividad estatal a
las reas estratgicas, el apoyo al desa-rrollo de mercados, la
privatizacin y la inversin extranjera; el ltimobloque es la relacin
Estado-poltica, en donde se plantea una mayorparticipacin
ciudadana, un mayor juego electoral, y el establecimiento deun
nuevo pacto social.
La estabilidad que caracteriz al sistema poltico se fue
convirtiendoen una arena en la cual aparecieron una nueva lite en
el gobierno, unsistema de partidos ms competitivo y una erosin de
los vnculos corpo-rativos entre el Estado y la sociedad.
Los cambios introducidos a la poltica econmica por la
administra-cin de Miguel de la Madrid y continuados por Salinas de
Gortari,
12 Fricdcrick Hayek , Inflacin o pleno empleo? Mxico, Diana.
J
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ESTUDIOS POLTICOS, NM. 18, CUARTA POCA, MAYO-AGOSTO, 1998
dibujan la ampliacin de las actividades y las esferas privadas,
la crea-cin o recreacin del espacio pblico, la profundizacin de la
aperturacomercial y la insercin financiera y productiva de la
economa, lo queimplica, necesariamente, una nueva relacin entre el
Estado, el mercado,la sociedad y el individuo.
El conjunto institucional construido desde los aos veinte se
opone alas lneas que traza la modernidad, cuyo criterio es la
eficiencia en lacompetencia productiva, las economas abiertas y la
inversin privada.
La desincorporacin de empresas, el redimensionamiento del Estado
yel cambio estructural de la poltica econmica, proponen un nuevo
papelinterventor en donde el eje de la actividad econmica es la
iniciativa delos particulares. Esta vez el Estado refuerza su papel
como promotor yconductor frente a la redefinicin de la intervencin
econmica.
La llamada reforma del Estado, en el mbito econmico, significa
laracionalizacin de los recursos. El viejo modelo de desarrollo que
presen-taba al Estado como productor y distribuidor, cambia por
otro en que elEstado es regulador y promotor de la equidad, es
decir, garante de lacompetencia entre los particulares en trminos
de servicios, costos y cali-dad. Esta nueva relacin entre el
Estado, el mercado y la sociedad,redefine el eje entre lo pblico y
lo privado pero, sobre todo, reafirma lacapacidad estatal en la
conduccin del desarrollo, frente a la reorientacinde su
intervencin.
En la actualidad el Estado mexicano parece configurarse a partir
dellegado de ciertas funciones econmicas adquiridas en las
distintas etapasque lo han definido. Del keynesianismo se observa
su injerencia en laspolticas monetaria y fiscal; del compromiso con
la sociedad, su aparenteinters en el desarrollo social, y del
neoliberalismo, las actuales polticasde apertura, globalizacin y
liberalizacin de la economa.
La intervencin econmica es un mecanismo estatal
imprescindible;sin embargo, la falta de un paradigma terico que
determine su magnitud,mantiene vigente su discusin y pospone de
nuevo la solucin al viejodilema: intervenga o no el Estado, no se
consolida suficientemente el cre-cimiento econmico y la equidad
social, y se abre la posibilidad de unanueva cnsis.
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SISTEMA POLTICO MEXICANO
Conclusiones
1. Uno de los temas que ahora, al final del siglo y del milenio,
aparecencomo imprescindibles para discutir, se refiere a la relacin
recproca e in-separable entre el Estado y el desarrollo. El tema de
la funcin del Estadoen el desarrollo ha oscilado entre dos
extremos: de un lado, la intervencincasi nula para dejar que las
fuerzas del mercado regulen la economa y,del otro, una intervencin
directa como nica opcin para remediar lascontradicciones del modelo
y garantizar las ptimas condiciones para eldesarrollo. En realidad
las diversas polticas econmicas instrumentadas,no han logrado
encontrar una respuesta satisfactoria a esta discusin.
2. La relacin entre el Estado y el desarrollo en Mxico se puede
ana-lizar a travs de dos perspectivas: una que se refiere a la
evolucin his-trica de la funcin econmica del Estado y otra, que
derivndose de laanterior privilegia como indicador la evolucin de
la empresa pblica.
3. La construccin de una serie de mecanismos y formas para
alentarla funcin econmica del Estado en Mxico, consolidaron una
estructuracentralizadora paralela a la evolucin del sistema
poltico. Es decir, mien-tras las claves de estabilidad lo
permitieron, el sistema poltico mexicanose caracteriz no slo por
subsanar las contradicciones del mbito polti-co, sino tambin, por
garantizar la reproduccin del modelo econmico,mediante una
intervencin estatal fuerte.
4. En este sentido, una de las lecturas de este trabajo, nos
lleva a pen-sar que la intervencin estatal en Mxico, se sostiene
mediante pilares quenunca correspondieron a la realidad de pas y
que por el contrario, trata-ron de insertarse en una lgica mundial,
construyendo, en consecuencia,una serie de instituciones que
permitieron poltica y econmicamente sos-tener, por un tiempo, sus
contradicciones estructurales. Ejemplo de ello esla aparicin de un
Estado empresario, que bajo ninguna lgica asumi lastareas que se
iban asignando, a fin de contrarrestar los efectos negativospropios
de un modelo desestructurado. En este sentido, la planeacin
apa-rece como un instrumento que le permite, de alguna manera,
guiar su ac-cin econmica en funcin del debilitamiento del modelo
adoptado en elmbito internacional.
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ESTUDIOS POLTICOS, NM. 18, CUARTA POCA, MAYO-AGOSTO, 1998
5. En 10 econmico, la reforma del Estado consiste en aceptar que
elviejo modelo de desarrollo que presentaba al Estado como
productor ydistribuidor cambia por otro, en el que el Estado es
regulador y promotorde la economa, es decir, garante de la
competencia entre particulares. Deesta forma, el desmantelamiento
de Estado interventor, reafirma la capa-cidad estatal en la
conduccin del desarrollo frente a la reorientacin desu intervencin,
abriendo la oportunidad de establecer una nueva relacinentre el
Estado, el mercado, la sociedad y el individuo.
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