El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación directa en Colombia | 1 El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación directa en Colombia Yolanda Melón Sandoval Edwin Danilo Ortega Martínez Trabajo de grado para optar el título de abogado Asesor Dra. Amalia Tapias Tapias Universidad Cooperativa de Colombia Facultad de Derecho Bucaramanga 2016
152
Embed
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación ...repository.ucc.edu.co/bitstream/ucc/1671/1/TUTELA JUDICIAL EFECTIVA... · La jurisdicción contenciosa administrativa
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 1
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia
Yolanda Melón Sandoval
Edwin Danilo Ortega Martínez
Trabajo de grado para optar el título de abogado
Asesor
Dra. Amalia Tapias Tapias
Universidad Cooperativa de Colombia
Facultad de Derecho
Bucaramanga
2016
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 2
Dedicatoria
A Dios, quien me lo ha dado todo, a quien debo todo y por quien lo puedo todo, a mis
abuelos Eliecer y María R. quienes desde el cielo continúan siendo mi fuente de inspiración, a
mis padres Gregorio y Amparo, en recompensa por sus esfuerzos, a Juan Pablo, mi hermano, mi
mejor regalo, mi felicidad, mi motivo, y a todos quienes hicieron parte de este proyecto.
Yolanda Melón
A Dios, padre que en su infinita misericordia me permitió el conocimiento aquí planteado, A
mi santa madre Ana Belén, por su espera amorosa y a mi hijo amado Dany, quien decidió
acompañar a su padre por la senda del derecho.
Edwin Ortega
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
daño; administración de justicia; debido proceso; derecho fundamental; constitución.
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 9
Abstract
The idea of real and effective justice that each person has as part of the society, is supported
by the constitutional legal regulation, which sets forth in each member a certain expectation,
about the possibility of attending before the administration of justice, with the purpose of settle
their claims according to the Law.
Thus, the concept of effective judicial protection emerged as result of the legal activism of
the Constitutional Court, it is the basis of this line of investigation that shall monitor the scope of
such right from the point of view of the Council of State.
The analysis shall begin from the conceptualization of the State pecuniary responsibility and
its obligation to compensate through the tools set forth in the right to effective judicial
protection, strengthening the comprehension of the guarantees that constitute it and their
authentic application in the processes of direct compensation in Colombia.
Keywords: Effective judicial protection; warranty; repair; state responsibility; damage; justice
administration; process due; fundamental law; constitution.
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 10
Introducción
La iniciativa de esta monografía surge de la participación en el concurso promovido por la
Red Colombiana de Investigación de Derecho Procesal Constitucional en la preparación para el
V CONGRESO NACIONAL DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y la X JORNADA
IBEROAMERICANA DE DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL, en el cual
contribuimos como miembros del semillero de Derecho Procesal Constitucional, realizando
aportes a la ponencia presentada por parte de la Universidad Cooperativa de Colombia sede
Bucaramanga, ubicándonos en el sexto puesto a nivel nacional.
La investigación será jurídica de tipo descriptivo, con una metodología cualitativa, que se
desarrollará a través de un marco teórico que comprende el análisis de los fallos de procesos de
reparación directa emitidos por el Consejo de Estado, la línea jurisprudencial trazada por la Corte
Constitucional y los aportes de corrientes doctrinales nacionales e internacionales.
El objetivo general del presente trabajo será entonces: Analizar la conceptualización
jurisprudencial de la tutela judicial efectiva como derecho y garantía en Colombia y su
aplicación al medio de control reparación directa, acompañado de tres objetivos específicos, a
saber: i) Exponer la evolución de la responsabilidad patrimonial del Estado en Colombia ii)
Estudiar el contenido constitucional y el concepto decantado por la jurisprudencia y la doctrina
del derecho a la Tutela Judicial Efectiva en Colombia, para determinar su existencia y aplicación
y iii) Analizar las sentencias proferidas por el Consejo de Estado en procesos de Reparación
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 11
Directa, entre los años 2011 - 2015, determinando las vertientes de negación del derecho,
entorno al concepto de Tutela Judicial Efectiva.
Los objetivos planteados procuran dar respuesta a la pregunta de investigación ¿Cuál ha sido
la conceptualización jurisprudencial de la tutela judicial efectiva como derecho y garantía en
Colombia, y su aplicación al medio de control reparación directa?
Para adentrarnos en la búsqueda de la respuesta al planteamiento que antecede, se hace
necesario analizar que como consecuencia del advenimiento de un modelo neoconstitucional que
ha transformado nuestra realidad socio jurídica, se plasmó en la carta política de 1991, la
construcción de un compendio de garantías de rango constitucional, encaminadas a la efectividad
de los derechos de los asociados en el marco de un estado social de derecho, que privilegia la
dignidad de todo hombre, obligándose a su respeto y protección.
En tal sentido el constituyente primario, revaloró y amplió aquellas garantías, propugnando
por la materialización del derecho sustancial, el cual encuentra su realización en la ejecución de
los instrumentos de rango procesal puestos a su disposición y sometido al imperio de los
principios constitucionales que orientan nuestro ordenamiento.
Bajo esta dinámica, emerge el concepto de TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, el cual pese a
encontrarse disperso en nuestra constitución, ha venido gestando sus objetivos en la Corte
Constitucionalidad, el derecho internacional vinculante al Estado y los modelos implementados
en otras legislaciones.
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 12
En este orden de ideas, abordará inicialmente la evolución del concepto de la
Responsabilidad Patrimonial del Estado, sus diferentes transformaciones y la realidad jurídica
actual que concluye en el Medio de Control Reparación Directa como mecanismo en la
consecución de sus pretensiones de grado indemnizatorio.
A su turno, se expondrá el fundamento constitucional y legal del Derecho a la Tutela judicial
efectiva, su evolución jurisprudencial en sede constitucional, y su ingreso efectivo a través del
bloque de constitucionalidad, seguido de una postura en la que se indagará sobre las garantías
que integran el derecho en mención.
Más tarde, se analizará la jurisdicción contenciosa administrativa, como mecanismo
posibilitador de la concreción de las pretensiones reparatorias a cargo del Estado, a partir de allí,
se definirá la línea jurisprudencial que frente al medio de control de reparación directa y el
derecho de efectividad ha sentado el Consejo de Estado, buscando por determinar una vertientes
precisas de desarrollo que nos ilustren hacia la problemática presentada en el marco de su
aplicación.
Finalmente, se planteará la doble visión del Estado en el ejercicio judicial, en el rol
garantista, como se ha mencionado en líneas que preceden y en su versión defensora del
patrimonio nacional.
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 13
Se espera que los aportes de esta investigación contribuyan al enriquecimiento de las nuevas
líneas procesales y la exaltación del derecho Constitucional como instrumento fundante para
lograr un orden justo de convivencia y desarrollo.
1. Evolución de la responsabilidad patrimonial del Estado en Colombia
1.1 Desarrollo jurídico preliminar
Entratandose del desarrollo del medio de control reparación directa, se hace necesario
observar sus avances desde la evolución propia del concepto de la Responsabilidad Patrimonial
del Estado, entendida aquella, como un mecanismo de protección de los administrados frente al
aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado
normal y legítimo de la actividad administrativa, al margen de cualquier conducta culposa o
ilícita de las autoridades, lo que requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de
los particulares (Sentencia C-333, 1996) (Sentencia C-892 , 2001 )
Abordando el concepto citado, se estudiará el desarrollo jurisprudencial que al respecto se ha
conocido, dividiendo en tres grandes momentos su transformación a lo largo de la historia,
partiendo desde la existencia nula de normatividad atinente a la materia, lo que en consecuencia
tornaba ilusoria la responsabilidad patrimonial del Estado en cualquier escenario, hasta la
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 14
regulada pero ineficaz materialización del derecho en comento, que se ha extendido desde la
Constitución de 1991.1
Conforme lo anterior, debe precisarse que la responsabilidad del Estado ha presentado
avances legales y jurisprudenciales relativamente lentos, los cuales han surgido principalmente
de las necesidades de la sociedad y de los aportes que de otras legislaciones se han ido
rescatando.
1.1.1 Responsabilidad estatal limitada al marco normativo vigente
En efecto, las primeras regulaciones afines aparecen con la constitución de 1886, artículos
16 y 151, en donde se consagra “la expresión deberes del Estado”2 y se llama a la Corte Suprema
de Justicia a dirimir los conflictos que se presenten entre la administración y los particulares3; Es
en este punto, bajo la competencia de la referida Corporación que nos hallamos frente a la
primera etapa evolutiva de esta institución: responsabilidad Estatal limitada a las leyes
preexistentes, en donde la competencia general se situaba en la Corte Suprema de Justicia y se
1 Artículo 90. Constitución Política 1991: El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le
sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el
Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste. 2 Artículo 16 Constitución Política 1886: Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares. 3 ARTÍCULO 151. Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:
(...)2. Conocer de las causas que por motivos de responsabilidad, por infracción de la Constitución o leyes, o por mal
desempeño de sus funciones, se promuevan contra los Jefes de Departamentos Administrativos, el Contralor General
de la República, los Agentes Consulares y Diplomáticos de la Nación, los Gobernadores, los Magistrados de
Tribunales de Distrito, los Comandantes Generales y los Jefes Superiores de las Oficinas Principales de Hacienda de
la Nación-(...)
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 15
compartía con el Consejo de Estado en algunos puntos fundamentales de estudio4 periodo en el
que lejos se avizoraba la existencia de una responsabilidad patrimonial del Estado, pues pese a
las referidas normas superiores, las decisiones emitidas se encontraban sometidas a la existencia
de leyes o decretos que reglamentaran taxativamente los casos en los que se reconociera la
obligación indemnizatoria del Estado frente a los administrados por los daños ocasionados a su
patrimonio, pues en este periodo no existía un principio que configurara el deber del Estado de
resarcir cuando se apreciara claridad en la imputabilidad atribuida por la concreción de los
hechos, tan es así, que si el perjudicado no demostraba estar ceñido a las exigencias legales y
pese a haber demostrado el quebranto causado, la acción, omisión y relación de causalidad del
aparato estatal, la corte se veía en la necesidad de rechazar sus pretensiones, determinando que la
labor única de los jueces era la aplicación estricta de la norma y la observancia de los requisitos
en ella instituidos, parámetros únicos relevantes para condenar al Estado al pago de una
indemnización.
Así pues, en su jurisprudencia originaria no se acudió a la noción de falla del servicio,
debido a que, como se mencionó, la responsabilidad era declarada conforme a la ley preexistente
sin necesidad de que el juez evaluara el buen o mal funcionamiento de la administración.
1.1.2 Responsabilidad indirecta del Estado
Dentro de esta dinámica, se empezaron a adoptar principios de Responsabilidad del estado,
fundamentados en los artículos 2347-2349 del Código Civil, reconociendo así la existencia de la
4 Al mencionar que la competencia fue repartida entre ambas corporaciones del Estado, debe precisarse que la Corte
Suprema de Justicia tenia competencia general, ya que como se desprende de las leyes 130 de 1913, 38 de 1918 y
167 de 1941 solo le correspondían al Consejo de Estado respectivamente: i El estudio de la Responsabilidad del
Estado en declaratorias de Nulidad, ii reclamaciones por expropiaciones o daños en propiedad ajena causados por la
administración y iii la responsabilidad por encargos públicos con los cuales no se produjera ocupación permanente
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 16
llamada Responsabilidad Indirecta del Estado que a su turno, desde el año 1896 se transformó en
el modelo de aplicación judicial citado en el acápite anterior, y se dio paso a una nueva visión en
la cual se estableció vía jurisprudencial que cuando el estado cometiera una culpa por sí 5, o por
intervención de sus agentes6 y con el despliegue de esta actuación se generara un perjuicio, se
procedía a indemnizar independientemente del servicio o el nivel de culpa que se ajustara a la
conducta.
En este orden de ideas, tenemos que la responsabilidad indirecta se caracterizaba por los
siguientes rasgos: i) Era una responsabilidad atribuida a los hechos de los agentes estatales por
actos realizados en ejercicio de sus cargos o con ocasión de los mismos, ii) No se tenía en cuenta
el grado o cargo del agente, pues se tornaba irrelevante la jerarquía de este dentro de la
administración, iii) se aplicaba presunción de culpa en contra del Estado, pues éste ha debido
ejercer vigilancia y control diligentemente a sus agentes, iv) la única forma de desvirtuar tal
presunción es la demostración de la ausencia total de la culpa.
1.1.3 Responsabilidad directa del Estado
Cerca de los años cuarenta, más precisamente al adentrarnos a la promulgación de la ley 167
de 19417 se adopta una posición tendiente al reconocimiento de la responsabilidad directa del
5 Articulo 2341 Código Civil Colombiano: El que ha cometido un delito o culpa, que ha inferido daño a otro, es
obligado a la indemnización, sin perjuicio de la pena principal que la ley imponga por la culpa o el delito cometido. 6 Artículo 2347 del Código Civil Colombiano: Toda persona es responsable, no sólo de sus propias acciones para el
efecto de indemnizar el daño sino del hecho de aquellos que estuvieren a su cuidado.
(…) 7 Habiendo sido el primero la ley 130 de 1913, “Sobre la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, que fue un
código exclusivamente judicial, se implementa este segundo código, contenido en la ley 167 de 1941, “Sobre
organización de la jurisdicción Contencioso-administrativa”, que se ocupa de los procedimientos administrativos y
del procedimiento Gubernativo.
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 17
Estado, que trae aparejada consigo conceptos como el daño especial, invocando el principio de
igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas, la responsabilidad sin falta y la obligación
independiente de indemnizar, unificando responsabilidades del estado como tal y sus agentes.
Es así como en sentencia fechada 29 de Julio de 1947 en el recordado caso del periódico “El
Siglo S. A”, el Consejo de Estado aplicó por primera vez el régimen de responsabilidad objetiva
fundada en las nociones descritas al señalar:
“La responsabilidad sin falta – dice – se plantea siempre que en la gestión de sus servicios
produce el Estado a un particular un daño o le proporciona un perjuicio, por motivo de
interés público y con autorización legal. Verbigracia, el Estado para la ejecución de una obra
expropia un inmueble de propiedad particular, ocupa ciertos terrenos, perjudica una finca,
desvía unas aguas de que nos aprovechamos, nos impone una prestación; o por motivo de
instrucción militar causa daño en nuestra propiedad, etc. De la responsabilidad del
funcionario que obró no hay que hablar, pues ajustó su conducta a la ley. Pero, ¿y el Estado?
¿Deberá responder de estos daños?
Algunos autores juzgan impropio hablar en estos casos de responsabilidad. Tal ocurre con
Presutti, quien estima que únicamente puede hablarse de responsabilidad cuando hay acto
ilícito. Pero en la hipótesis que consideramos no acontece eso. El Estado ha obrado con
sujeción a la ley. El funcionario no ha cometido extralimitación. Debe hablarse, por tanto, no
de responsabilidad sino de obligación de indemnizar.
Examinadas las anteriores doctrinas modernas, bien se ve que comparadas con remotas
teorías de derecho, la jurisprudencia ha venido en constante progreso, no por saltos sino
lentamente, partiendo del viejo principio de la irresponsabilidad total y pasando
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 18
gradualmente por los de la responsabilidad culposa y la responsabilidad sin falta, a los
actualmente en vigor del enriquecimiento sin causa y del daño especial, señalando los
avances del derecho tanto en el tiempo como en el espacio” (Resolución del caso “El Siglo,
S.A.” , 1947)
Concomitantemente, se vislumbra una mudanza radical como lo describe el autor
colombiano Juan Carlos Henao, recalcando dos sentencias proferidas en 1960 en las cuales el
Consejo de Estado afirma que la responsabilidad de la administración no puede ser analizada con
fundamento en las normas del derecho civil, sino que debe hacerse con observancia de las
normas del derecho administrativo y declara que el sostén de la misma es el artículo 16 de la
Constitución Política de 1886 el cual establecía: “Las autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y
bienes y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y los particulares”.
La Corte Suprema de Justicia en sentencia del 30 de Junio de 1962 (Revista Jurisprudencia y
Doctrina, 1962), en el proceso de Reinaldo Tinjacá y Aurelio Planells contra el municipio de
Bogotá D.E, realiza un detallado estudio sobre la responsabilidad de las personas jurídicas tanto
de derecho privado como derecho público, en el cual además de elaborar un recuento histórico
acerca las diferentes tesis que ha acogido la Corte Suprema de Justicia para explicar la
responsabilidad de aquellas, estableció que en lo atinente a responsabilidad de las personas
jurídicas de derecho público la tesis que debe aplicarse es la de falla del servicio público o culpa
de la administración, fundamentada en el artículo 2341 del Código Civil y en el artículo 16 de la
Constitución Política de 1886 “porque entre los deberes sociales del estado sobresale el de
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 19
prestar a la colectividad servicios públicos eficientes, así que fallando éstos, deja de cumplir el
ordenamiento constitucional y debe reparar el daño” (Revista Jurisprudencia y Doctrina, 1962)
Este periodo se extiende hasta 1964, fecha en la cual comienza el siguiente momento que
configura una jurisprudencia elaborada por el Consejo de Estado sobre dicho tema; Con la
promulgación del decreto ley 528 de 1964 se pone fin a la competencia residual y compartida del
Consejo de Estado y se atribuyen facultades a la competencia general sobre las cuestiones
relativas, a esta Corporación.
1.2 Reformas a partir de la constitución de 1991
Desde 1991 se evidenciaron cambios sustanciales en lo atinente al tema de la
responsabilidad patrimonial de la administración pública.
Entre ellos y el más relevante lo constituye la consagración del principio general de
responsabilidad patrimonial de la administración en forma específica en la Constitución Política,
situación que dotó de seguridad jurídica la institución, pues desapareció con ello, la necesidad de
desentrañar el derecho de otras regulaciones normativas.
A raíz de la expedición de la nueva Carta y con la incorporación en el artículo 90 del
concepto del daño antijurídico como fuente de la responsabilidad extracontractual del Estado,
tanto las diferentes corporaciones, como la doctrina han venido realizando múltiples valoraciones
de la referida norma constitucional y su aplicación.
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 20
1.2.1 Presupuestos de existencia de la responsabilidad estatal
El artículo 90 de la Constitución Política de Colombia, establece lo siguiente:
“El estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción u omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser
condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá
repetir contra este” (Constitucion Politica de Colombia 1991, 2010)
De la norma en comento, se desprende que para declarar la responsabilidad estatal se
requiere la concurrencia de estos dos presupuestos, los cuales se estudiaran a continuación:
i. La existencia de un daño antijurídico y
ii. Que ese daño antijurídico le sea imputable a la entidad pública, bajo cualquiera de los
títulos de atribución de responsabilidad.
1.2.1.1 Daño antijurídico
El concepto de daño antijurídico no se encuentra en la Constitución ni en la ley, no obstante,
la jurisprudencia nacional lo ha definido como: “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o
extra patrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, por lo cual se ha
desplazado la antijuricidad de la causa del daño, al daño mismo. Por consiguiente, el daño
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 21
antijurídico puede ser el efecto de una causa ilícita, pero también de una causa lícita. Esta doble
causa corresponde, en principio, a los regímenes de responsabilidad subjetiva y objetiva”
(Sentencia, 2000).8
El profesor Eduardo García de Enterría, quien también ha sido citado en innumerables
sentencias, lo define como: “el perjuicio provocado a una persona que no tiene el deber jurídico
de soportarlo” (Sentencia, 1991), a su turno, en la obra Responsabilidad de los Jueces y del
Estado el autor colombiano Martín Bermúdez ha señalado los eventos en los que la víctima
estaría obligada a soportar el daño: el primero de ellos, cuando existe una causa que obligue al
administrado perjudicado a recibir el daño, y precisa que la ley no es la única causa que le quita
el linaje de antijurídico al daño, sino que también existen otras causas justificativas de ese daño
como son la legítima defensa, el consentimiento de la víctima o aquellos casos en los cuales
aquello que se afecta no constituye un interés legítimamente protegido. El segundo evento que el
autor señala, se presenta en aquellas circunstancias en que dicho daño no excede las cargas
comunes que implica vivir en sociedad. (BERMUDEZ, 1998)
Ahora bien, la Constitución española y su adelantado avance en la materia consagran que
puede haber daño antijurídico sin que exista culpa de la autoridad o falla del servicio, en el
entendido que se encuentran cobijados por el daño jurídico no solo las conductas ilegitimas
consecuencia de una actividad culpable de la administración o sus agentes sino también aquellos
daños generados bajo el despliegue de una actividad perfectamente licita adelantada por
8 Esta concepción de daño antijurídico ha sido admitida adicionalmente por la jurisprudencia del Consejo de Estado
en nuestro país. Consejo de Estado - Sala de lo contencioso administrativo Sección tercera Sentencia 03 de febrero
de 2010 Radicado: 1998-00088-01 Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio Recuperado de:
Tabla 1. Movimiento global de procesos – contencioso administrativo
Fuente: Sistema de Información Estadística Judicial – SIERJU, 2014 – corte 26/01/2015
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 88
Se tiene que la mayor cantidad de procesos, como era de esperarse ingresan a los Juzgados
administrativos Individuales y así mismo existe en cada una de las instancias una evacuación
proporcional a los ingresos efectivos, siendo esto una constante, es decir el porcentaje de
ingresos efectivos es directamente proporcional del número de evacuados.
4.2 Nueva visión de la administración pública en el Estado social de derecho
A partir de la constitución de 1991, se erige en Colombia un Estado social de derecho, cuya
columna vertebral es el individuo y su dignidad humana, siendo eje central de la nueva
organización política, social y jurídica, que ve la constitución como el medio para una real
concreción de los derechos que como asociado le asisten, en virtud del contrato social.
“la Constitución de 1991, también imbuye al administrador público en un conjunto
de principios y finalidades del Estado. El artículo 209 de la C. P. expresa que ¿La función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Como se observa, la directriz básica del constituyente es que la función administrativa
tenga como norte el interés general cuya prevalencia es principio fundante del Estado
social de Derecho al lado del respeto a la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad
entre las personas.” (Gaceta del congreso de la Republica, N° 1173, 2011, pág. 54)
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 89
Dicho objetivo le imprime a la nueva estructura del Estado un fin organicista, con estándares
de derecho constitucional encaminados al real y efectivo disfrute de los derechos en manos de
los ciudadanos y el deber estatal correlativo por proteger y salvaguardar tales demandas, de allí
que una de las primigenias evoluciones de la carta magna, sea la descentralización de la función
pública, con el único objetivo de realizar alianzas con los propios administrados, a fin de que
ellos puedan realizar algunas funciones que conlleven una mayor amplitud de cobertura en la
ejecución de los fines del Estado.
Esta manera de administrar el Estado de forma descentralizada, bajo la nueva constitución
de 1991, también enunciada, por el profesor. A. LAUBADERE, citado en el Libro Derecho
Constitucional Colombiano (Younes Moreno, 2014):
“Un segundo fenómeno dominante de la vida administrativa moderna ha sido el desarrollo
cada vez más señalado de la colaboración de los particulares en la tareas del interés
general. Porque a medida que el estado desarrollaba su control sobre tareas nuevas,
ocurría que no podía asumirlas todas directamente a través de sus órganos habituales, por
lo cual tenía que apelar a la colaboración de los mismos administrados”
La descentralización trajo consigo una amplitud de las posibilidades de penetración y
cumplimiento de las funciones del Estado, pero igualmente conlleva aparejado de forma
inescindible que se amplía el espectro de riesgo en el cual una persona particular que desarrolle
una función pública así de forma transitoria, pueda ocasionar un daño o perjuicio a otro
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 90
ciudadano; es decir elevó considerablemente el índice de afectaciones y de responsabilidad de la
administración publica en los diferentes entes del Estado.
En igual forma la constitución concibió nuevas instituciones jurídicas en virtud de su
enfoque social derecho y para dar al ciudadano los mecanismos para ejercer de forma efectiva la
protección de los derechos fundamentales que le fueren conculcados, es así como la jurisdicción
contenciosa, por mandato constitucional paso a conocer de las acciones de Tutela, que en gran
medida le fueron remitidas y que a lo largo de estas dos décadas, han atiborrado los despachos,
con las esperadas consecuencias, al tener que dar prioridad a tales acciones, por ser todos los
jueces garantes de la constitución ,y que sin duda alguna llegaron a ahondar aún más el
panorama de congestión de esta jurisdicción.
“(…) El doble carácter, axiológico y normativo de la Constitución varió la tradicional
función del juez administrativo en la que este se limitaba a verificar que no se vulnerara la
legalidad. Ahora, adicionalmente, el juez contencioso-administrativo debe procurar el
cumplimiento de la nueva finalidad: garantizar los derechos constitucionales de los
asociados.
La función jurisdiccional también se ve afectada con la introducción de un conjunto de
disposiciones procesales que crean formas de actuación judicial con un alto grado de
informalidad, flexibles, de trámite prioritario y sumario.” (Gaceta del congreso de la
Republica, N° 1173, 2011)
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 91
4.3 Ley 1437 de 2011: matriz de implementación de la tutela judicial efectiva en el
procedimiento contencioso
La nueva normatividad establecida en la ley 1437 de 2011, en su II parte, que regula la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, tiene un claro direccionamiento por parte del
legislador y de la comisión redactora que preparó la reforma, tendiente a la aplicación de una
TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, como derecho fundamental y como mecanismo de la función
del Estado de propiciar un grado de celeridad, certeza y seguridad jurídica a los administrados,
quienes recurren a ella en busca de poder dirimir las controversias que con el Estado se susciten,
y poder superar mediante esta nueva visión instrumental del procedimiento contencioso esa
premisa generalizada de violación del derecho por la extensa dilación e inane efectividad de la
decisión final, que tornan nugatorio el derecho y hacen ilusas las pretensiones. Es así como se
deja expuesto en el documento titulado “Memorias del seminario Internacional de presentación
del nuevo Código de procedimiento administrativo y contencioso administrativo, ley 1437 de
2011. CPCA”
“La identificación de los males que aquejan a esta jurisdicción, y la constatación de la
vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, que se concreta en la
violación “ al principio general del derecho según el cual la necesidad del proceso para
obtener la razón no puede convertirse en un daño para quien tiene la razón” dieron lugar
a la determinación de unos temas que deberían ser objeto de estudio en un nuevo código
que regulara los trámites judiciales de control de la actividad de la administración”
(CPACA , 211, pág. 86)
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 92
Como primer paso para la concreción de la tutela judicial efectiva fue establecer la igualdad
como soporte y sujeción de todos los administrados frente a la aplicación de la ley, máxime
cuando convergen las mismas circunstancias fácticas y jurídicas, para lo cual han de tener
presente las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado.
Es así, como por virtud de este novedoso instrumento los ciudadanos encuentran seguridad
jurídica en las causas que impliquen una similitud de circunstancias que le hagan viable, la
solicitud de la extensión y adaptación a terceros de la jurisprudencia de unificación del Consejo
de Estado regulada en el artículo 269, para ir construyendo un tejido de confianza e igualdad
material ante la autoridad administrativa.
De otra parte se imprime al proceso contencioso una dinámica de oralidad mixta, que hace
incursión con la etapa escrita que se mantiene, respecto de la demanda, su traslado y la
contestación, pero que sin duda alguna deviene de una aplicación del principio contemporáneo
de la oralidad, como mecanismo de celeridad, y efectividad de la justicia, que tiende a una
descongestión de la jurisdicción en términos paulatinos.
En igual sentido se ven robustecidos los poderes de instrucción del juez, que tienden a
concreción material de una tutela judicial efectiva del derecho invocado por los administrados,
para que de forma diligente emerja como una figura con poderes dinámicos que tiendan al
reconocimiento de los derechos indiscutibles incoados por los asociados.
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 93
En materia probatoria el juez puede decretar pruebas de oficio, las cuales se pueden decretar
y practicar conjuntamente con las pedidas por las partes, incluso abarca el termino procesal antes
de dictar sentencia, y se basa en la necesidad de aclarar puntos oscuros o difusos de la contienda,
como se establece en el Articulo 213, y pudiendo de igual forma excluir alguna prueba por
violación del debido proceso, así como las que sean consecuencia de esta.
Respecto de las medidas cautelares, se tiene que el juez tiene un abanico más amplio de
poder resguardar de manera cierta la efectividad de un eventual proceso que tutele el derecho de
un asociado frente al sentido adverso que se dé al Estado y sus agentes, toda vez que antes solo
estaba limitada por una medida cautelar tendiente la suspensión provisional de los efectos de los
actos administrativos, ahora con el enfoque de la tutela judicial efectiva, se tiene una gama de
posibilidades en las cuales el juez puede soportar su razonada apreciación de una medida cautelar
que proteja el derecho la materialidad del derecho invocado, máxime cuando se trata de derechos
fundamentales y colectivos.
Sobre la figura de la conciliación se le faculta al juez para que en cualquier etapa del
proceso convoque a conciliación, debiendo esté de forma perentoria proponer fórmulas de
arreglo, como muestra del dinamismo y actuación activa dentro de la audiencia, sin llegar a
obtener una vista prejuzgada de la Litis.
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 94
5. Tutela judicial efectiva y su aplicación en la jurisdicción administrativa – medio de
control reparación directa según apreciación del Consejo de Estado
5.1 Postura y evolución del Consejo de Estado en el periodo comprendido 2011-2014
Como ha quedado dicho en capítulos anteriores, el Consejo de Estado ha sido por excelencia
la corporación a cargo de la resolución de los conflictos suscitados entre el Estado y los
particulares, inicialmente como órgano con una competencia residual atribuida por norma
superior, y desde el año 1964 (Decreto Ley 528 , 1964) como entidad con competencia general,
lo anterior, nos permite determinar que desde inicios del siglo XIX cuando la competencia se
ubicaba en cabeza de la Corte suprema de Justicia, el Consejo de Estado ha venido realizando
sumos aportes en la evolución del concepto y aplicación de la Responsabilidad patrimonial del
Estado, materializada actualmente en el medio de control Reparación directa, objeto de nuestro
estudio.
En lo que toca a la generalidad de la jurisprudencia del Consejo de Estado, se puede
entonces anotar, que ha sido innumerable la producción de sentencias en las que la corporación
en comento, ha procurado la efectivización de los derechos de los administrados, anunciando
desde 1960 la separación conceptual de la óptica desde la cual debían concebirse los mismos y
evidenciando en sus sentencias el nacimiento de un sistema jurídico autónomo y congruente
sobre la responsabilidad del Estado (Consejo de Estado, 1960), que se ha extendido hasta
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 95
nuestros tiempos; realizaremos así, un estudio de la postura que ha presentado el concepto de
tutela judicial efectiva en materia de reparación directa, observando los fallos emitidos por el
Consejo de Estado en el periodo comprendido año 2011 a 2015, a efecto de determinar el
desarrollo alcanzado en torno al asunto en los últimos años, definir el alcance del mismo y
analizar las vertientes destacadas.
5.1.1 Vertiente 1. Derecho de acceso a la administración de justicia
La tutela judicial efectiva en lo atinente al medio de control de reparación directa, ha sido
citada y aplicada favorablemente por esta corporación, posibilitando el ejercicio de la acción, con
el fin de obtener la reparación del daño causado al administrado, producto de un incumplimiento,
omisión y/o obstaculización en la efectivización de derechos, en este sentido la sección tercera del
Consejo de Estado en sentencia de fecha 4 de mayo de 2011 al resolver el recurso de apelación
interpuesto por el ciudadano MEDARDO TORRES BECERRA contra DEPARTAMENTO DEL
CAUCA-CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL “CAPRECAUCA” con el objeto de que se le
declarara patrimonialmente responsable de los daños y perjuicios que sufrió por el no pago
oportuno de las cesantías que le fueron reconocidas tardíamente18, al resolver la cuestión procesal
18 El señor Medardo Torres Becerra, sirvió al Departamento del Cauca en varias legislaturas ordinarias y
extraordinarias de la Asamblea Departamental, posterior a su desvinculación solicitó a la Caja de Previsión Social
del Departamento del Cauca, entidad a la que se encontraba afiliado, el reconocimiento y pago de sus cesantías
definitivas, sin que ésta profiriera la resolución correspondiente en los plazos consagrados por la ley, en tal efecto
presento acción de tutela, logrando así, que se profiriera la resolución por parte de la entidad, resolución que negó el
reconocimiento de las cesantías, ante ello el actor agotó la vía gubernativa y finalmente presento acción de
reparación directa ante el Tribunal Contencioso Administrativo, Sala de Descongestión, Sede Cali, entidad que el 24
de noviembre de 2000, emitió providencia mediante la cual se accedió a las súplicas de la demanda. El accionado
presento recurso de apelación dando paso a la intervención aducida del Consejo de Estado sección tercera,
corporación que declaro patrimonialmente responsable al DEPARTAMENTO DEL CAUCA–CAJA DE
PREVISIÓN SOCIAL “CAPRECAUCA” por el daño sufrido por el señor Medardo Torres Becerra en virtud de la
tutela judicial efectiva del derecho de acceso a la justicia y su integración con la Constitución y encontrando
probado el daño causado.
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 96
previa de idoneidad de la acción, en donde encontró que siguiendo la reseña jurisprudencial por
las secciones, y observando los cambios de criterios adoptados por las mismas al resolver
conflictos análogos, procesalmente no sería esta la vía jurídica para resolver el litigio en cuestión,
realizo los cuestionamientos que me permito traer a colación:
“Como el acceso a la justicia necesita de un conjunto de garantías que posibiliten y hagan
realidad el ejercicio de este derecho fundamental, el Estado debe propiciar las condiciones
jurídicas y materiales para su vigencia en términos de igualdad (art. 13 constitucional). Y por
ello si un órgano de cierre fija en un momento dado un criterio jurisprudencial sobre la acción
idónea para reclamar un derecho, es claro que luego de presentada la demanda no es
razonable ni proporcionado que sorprenda al demandante con un intempestivo cambio de
criterio en este punto.
Una decisión en ese sentido, claramente obstaculiza el goce y el ejercicio del derecho a
acceder a la justicia y se erige en una barrera ilegítima erigida, paradójicamente, por aquel
que está encargado de hacer valer su contenido y alcance.
En otros términos, el derecho de acceso a la justicia debe traducirse en el terreno práctico en
la posibilidad efectiva de plantear pretensiones ante la jurisdicción competente, probarlas y
alegar, para que ésta se pronuncie al respecto. De modo que ese derecho no se agota con su
mera proclamación normativa o nominal, sino que exige un mínimo de certidumbre en la
manera como los jueces interpretan las acciones previstas al efecto, de suerte que ulteriores
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 97
cambios en ese punto no tengan por qué menguar su alcance.”19
Dando alcance a los disposiciones jurisprudenciales que ha dado la Corte Constitucional en
este sentido (Sentencia C-426, 2002 ), la sección esgrime que el ámbito de la protección en la
efectividad del derecho fundamental al acceso a la justicia no implica solamente aspecto
formales que sustenten dicha norma, sino que persigue y obliga a que el ordenamiento jurídico
sea interpretado a la luz de la constitución, favoreciendo la realización del derecho sustancial y
persiguiendo en todo caso la finalidad de la ley, dentro de esta dinámica, destaca que la única
forma de cumplir con la garantía de tutela judicial efectiva como deber del Estado, es atender
juiciosamente al contenido y aplicación de las garantías superiores al regular la actuación
procesal.
En efecto, hablando del sentido proteccionista amplio, de la tutela judicial efectiva, se hace
necesario señalar, como esta, comprendida desde un punto de vista material implica no solo la
posibilidad de ejercitar el aparato judicial sino que se encuentra estrechamente relacionada con la
obligación que recae sobre la autoridad judicial de resolver el asunto, respetando las garantías del
debido proceso y emitiendo una solución de manera oportuna que le ponga fin al litigio.
Conforme a la tesis jurisprudencial citada, e integrando el equilibrio de las cargas públicas
como obstáculo en la efectivización del derecho de acceso a la justicia y sus implicaciones, en
19 Fallo de segunda instancia Acción de Reparación Directa 1998-2300 CASO: MEDARDO TORRES BECERRA
contra DEPARTAMENTO DEL CAUCA-CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL “CAPRECAUCA”. Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección III Subsección III Consejera Ponente: RUTH STELLA CORREA
PALACIO- 4 de mayo de 2011.
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 98
sentencia de fecha 22 de noviembre de 2012,20 la sala resolvió el conflicto presentado entre
CESAR SALAZAR RESTREPO quien promovió proceso de reparación directa contra el
MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, por los perjuicios que les fueron
causados con motivo de la omisión en el cumplimiento de las funciones en que incurrieron los
demandados, dado que el actor, no obstante haber acudido en demanda de protección y obtenido
resultado favorable a sus pretensiones, no recuperó la tenencia del inmueble de que fuera
desalojado.
En esta ocasión la corporación se pronunció, reconociendo el derecho a obtener tutela
judicial efectiva, toda vez, que no se cumplió con el aseguramiento y protección material del
derecho reconocido mediante decisión en querella policiva,21 situación que le causó graves
perjuicios al actor y dando aplicación a las variables conceptuales derivadas de la teoría del daño
especial.
La sentencia en comento, precisó:
20 Fallo de segunda instancia Acción de Reparación Directa 1996-01600 CASO: Cesar Salazar Restrepo contra
Ministerio de defensa - Policía Nacional. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección III
Subsección B Consejero Ponente: STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO- 22 de noviembre de 2012 21 El actor, adjudicatario del INCORA hoy –INCODER-, del inmueble rural denominado “LA BOA” -ubicado en la
vereda Cañutico del municipio de Buenos Aires (Cauca), en atención a la invasión al terreno propiedad, presentó
acción de lanzamiento por ocupación de hecho ante la alcaldía municipal de Buenos Aires, obteniendo aval a sus
pretensiones el 14 de julio de 1994, como quiera que el Alcalde ordenó la entrega del inmueble en diligencia de
lanzamiento que se realizaría el 12 de diciembre del mismo año -día en que fue programada por última vez-, sin
resultado, habida cuenta, que se requería apoyo de la fuerza pública y el Comando del Departamento de Policía del
Cauca no autorizó el desplazamiento de unidades a su cargo, para prestar la seguridad que el Alcalde requería para
el desalojo, aduciendo que la situación de orden público de la zona representaba un alto riesgo para el personal
policial, ante esta situación, transcurridos más de dos años sin recuperar la tenencia del inmueble, promueve acción
de reparación directa ante el tribunal administrativo de Cali, quien deniega las pretensiones. El señor Cesar Salazar
Restrepo interpone recurso de apelación, que es resuelto favorablemente por el Consejo de Estado.
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 99
“Lo anterior, porque si bien en el mes de diciembre de 1994 razones de orden público le
impidieron al municipio de Buenos Aires adelantar la diligencia de desalojo que el mismo
ordenara, con el fin de restablecer las cosas al Estado anterior a la invasión del bien, la
situación a la que se expuso al actor implica el rompimiento del equilibrio ante las cargas
públicas, dado que este asiste a la vulneración de su derecho a obtener la tutela judicial
efectiva de que su situación de tenedor material del inmueble “La Boa” se restableciera al
Estado anterior, porque él fue despojado de esta, interpuso la acción correspondiente y su
pretensión de restablecimiento prosperó.
En este sentido, deviene incontestable que si bien la vida e integridad personal del Alcalde
de Buenos Aires y de los miembros de la Policía, que se aseguraron al no realizar la
diligencia de desalojo, es tema que conviene a toda la sociedad civil, el costo de su
preservación en diciembre de 1994 fue soportado por el sacrificio del derecho del señor
César Salazar Restrepo a la tutela judicial efectiva, lo cual constituye un daño especial, en
la medida que frente al actor se rompió el equilibrio en las cargas públicas, al haber
asumido desproporcionadamente -con cargo a su derecho reconocido a la tenencia material
del bien- el costo de la seguridad personal de los servidores públicos.” ( Sentencia 2001-
01358/30827 , 2015)
Se concluye de lo anterior, que pese al carácter de normalidad que reviste la imposición de
determinadas cargas públicas a los administrados, en procura de asegurar el adecuado
funcionamiento de la administración de justicia, representadas tales como la obligación de
afrontar sacrificios y restricciones a sus derechos, no implica que haya de desconocerse la
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 100
proporcionalidad de los mismos, es decir, que las incomodidades padecidas deben ser
justificadas para la consecución de los fines estatales y distribuidas equitativamente de tal forma
que no resulten para unos más gravosas que para otros.
Acudiendo a la jurisprudencia, podemos entender que desde sus inicios se ha implantado la
tesis de la responsabilidad administrativa por daño especial, con fundamento en la igualdad de
las cargas públicas que deben soportar los administrados, pues la aceptación de los sacrificios
referidos debe desarrollarse dentro del principio de la equidad y la justicia, en el entendido de
que si el perjuicio sufrido con la actuación administrativa supera el límite normal del peligro al
que están expuestos por ello, los demás ciudadanos, indiscutiblemente este demandará el
resarcimiento del daño por lo que habrá lugar a que se declare la responsabilidad patrimonial del
Estado; Al respecto ha referenciado en varias oportunidades el Consejo de Estado lo manifestado
en sentencia de fecha 28 de octubre de 1976 por el Dr. Jorge Valencia Arango:
“Responde el Estado a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y
por equidad, cuando al obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las
circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño
especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos
en razón de la especial naturaleza de los poderes y sus actuaciones del Estado, equidad que
debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del
Estado”.
En la responsabilidad extracontractual por daño especial, dos son los factores esenciales
que deben siempre coexistir: la plena o absoluta legalidad de la actuación administrativa y
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 101
el rompimiento de la igualdad de los administrados frente a las cargas públicas.” (
Sentencia 2001-01358/30827 , 2015)
Así mismo, continuando con las apreciaciones que han sido objeto de debate por parte de la
corporación respecto al acceso a la administración de justicia, en sentencia del 13 de febrero de
201322, al dirimir el conflicto presentado entre CLAUDIA GRACIELA QUINTERO
PASTRANA Y OTROS contra la NACIÓN, EL MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA
NACIONAL con motivo de la muerte en un calabozo del señor JOSE RODRIGO SATIZABAL
CARDENAS, al resolver favorablemente sobre la valoración probatoria de un documento,23 deja
entrever el soporte de la argumentación sobre la tutela judicial efectiva que realiza el Consejo de
Estado en esta oportunidad y frente al mismo se refiere con prelación al dimensionamiento
material del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia (tutela judicial
efectiva) y al principio de justicia material que “exige del juez contencioso administrativo que
para tener, valorar y apreciar los documentos aportados en copia simple no sólo observe las
normas procesales del ordenamiento jurídico, sino que opere como juez de convencionalidad, de
tal manera que se dé cabal cumplimiento a los mandatos derivados de las normas internacionales
de protección de los derechos humanos que abogan por la superación de límites o
condicionamientos formales que no permitan una efectiva y eficaz protección de tales derechos,
en especial el acceso a la administración de justicia, que en su vertiente probatoria se representa
22 Demanda presentada el 27 de julio de 1999, por Claudia Graciela Quintero y otros, quienes solicitan se condene a
la Nación Colombiana, al Ministerio de la defensa y a la Policía Nacional, por la muerte del señor JOSE RODRIGO
SATIZABAL CARDENAS, quien en la madrugada del 25 de diciembre de 1998, apareció muerto en el calabozo de
estación de policía del barrio Zamorano, de Palmira (Valle) , a donde había sido conducido la noche anterior por
hechos puramente contravenciones, que según la Fiscalía no se pudo determinar la causa de la muerte, pero el
informe de la necropsia como causa de muerte fue, (sic) anoxia – obstrucción mecánica de vías aéreas superiores –
fractura cartílago (sic) toroides – ahorcamiento – el que pudo ser provocado intencionalmente. El tribunal
Administrativo del valle del cauca, no accedió a las pretensiones de la demanda, razón por la cual, la parte actora
dentro de los términos procesales presento el recurso de apelación 23 Copia simple del informe de la necropsia que fue aportado al proceso.
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 102
no sólo en la oportunidad, sino en la posibilidad de no exigir requisitos que desnaturalicen su
protección.” (Acción de Reparación Directa 1999-1549, 2013)
De esta remisión se extrae que para este cuerpo colegiado el derecho de acceso a la
administración de justicia, es sinónimo de Tutela judicial efectiva y está fundada en una
concepción de un debido proceso y una justicia con materialidad, amparada en la convención
Interamericana de derechos humanos que los estable como garantía fundamental de la
efectivización de los derechos y por interpretación de la jurisprudencia constitucional que así
mismo los acoge y que puede ser afectados cuando como en el presente caso “un juez niega el
valor probatorio a las copias sin entrar a tener en cuenta toda la información que tiene a su
disposición. En efecto, si uno de los elementos del acceso a la administración de justicia es el
debido proceso y a su vez este concepto se encuentra integrado, entre otros ítems, por el respeto
a las formas propias de cada juicio; se debe tener presente que el artículo 187 del código de
procedimiento civil colombiano, concordantemente con lo afirmado por la Corte
Interamericana, indica que las pruebas deben ser valoradas en su conjunto. Pues bien, no otra
cosa se debe entender cuando este Tribunal Supranacional indica que el juez debe tomar “todas
las fuentes de información que tenga a su disposición.” (Acción de Reparación Directa 1999-
1549, 2013)
Habida consideración de la valoración acertada emitida por esta corporación no solo en esta
sentencia sino en reiteradas providencias respecto de los documentos aportados en copia simple a
un proceso, sea cual sea su naturaleza me sirvo traer a referencia el siguiente articulo inmerso en
el nuevo código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo:
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 103
“Artículo 215. VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS. Se presumirá, salvo prueba en
contrario, que las copias tendrán el mismo valor del original cuando no hayan sido tachadas de
falsas, para cuyo efecto se seguirá el trámite dispuesto en el Código de Procedimiento Civil (…)”
Este artículo es una muestra del desarrollo y espíritu de la tutela judicial efectiva, que
impregno la expedición de la ley 1437 de 2011 en su procedimiento contencioso, al elevar el
principio de buena fe, constitucional e introducirlo como forma de propiciar celeridad a las
actuaciones procesales, toda vez que esas copias simple que no fuesen tachadas de falsedad por
la parte contraria o no fue puesta en duda su autenticidad, gozarían de pleno valor probatorio,
removiendo así obstáculos de excesos formalismos y rigidez que conllevan dispersión en el
tiempo y el consecuente retraso de la decisión.
En igual sentido se tiene un enfoque de la regulación del código general del proceso, que
deroga la disposición anteriormente citada, pero en aplicación de los artículos 243 a 245, de este
cuerpo normativo se concluye que el rango de valoración de la copia simple conserva todo su
peso probatorio, mientras no sea cuestionada en su oportunidad, así se extrae de la sentencia de
fecha 3 de marzo de 2014 (Acción de Reparación Directa 2005-1520 , 2014), cuando la misma
corporación le cita en la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 28 de agosto de
2013 por la Sala Plena de la Sección Tercera [Expediente 25022, M.P: Enrique Gil Botero]:
“Por consiguiente, el legislador ha efectuado un constructo que busca superar la rigidez y
la inflexibilidad de un sistema procesal basado en los formalismos, que distancia a las partes en
el proceso, crea costos para los sujetos procesales y, en términos de la teoría económica del
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 104
derecho, desencadena unas externalidades que inciden de manera negativa en la eficiencia,
eficacia y la celeridad de los trámites judiciales”
Por tanto, para el caso en mención la corporación encuentra asidero sólido para argumentar
que negar el valor probatorio a las copias simples que han sido aportadas a lo largo del proceso y
que no han sido cuestionadas implicaría un desconocimiento cierto al principio de acceso
efectivo a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal,
y así lo deja plasmado en su discurrir, en estos términos.
Al amparo de los razonamientos que preceden y atendiendo a que la normatividad aplicable
sigue siendo la consignada en el Código de Procedimiento Civil –por expresa remisión del
artículo 267 del Código Contencioso Administrativo– y, aun cuando no se cumplió con el
requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la ley procesal civil, la Sala
considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y
de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la
Constitución Política, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en
forma restrictiva.
Arriba igualmente la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia 27 de junio de
2013 (Acción de Reparación Directa 2003-1537 , 2013) sobre el punto de discusión a
planteamientos ya reiterados en sentencias anteriores, donde se recalca nuevamente que el
concepto al Derecho de acceso a la administración de Justicia, es eje piramidal del Estado social
de derecho y en concreto se permite enunciar en el fallo emitido para resolución del conflicto
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 105
suscitado entre el señor Gustavo Alberto Rodríguez Liévano y otros, contra la Nación –
Ministerio del Interior, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC-, Rama Judicial –
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Fiscalía General de la Nación, en ejercicio de
la acción de reparación directa, para obtener la indemnización del daño ocasionado a él, por
privación injusta de la libertad, de la cual fue víctima, la corporación debe darle prevalencia al
derecho fundamental al Acceso a la Administración de Justicia.
En sentencia del 03 de noviembre de 2004 emitida dentro del proceso referido en el acápite,
el Tribunal administrativo de Cundinamarca, accedió parcialmente a las pretensiones, por cuanto
este tribunal denegó el reconocimiento de perjuicios en favor de las personas que acudieron al
proceso como compañera permanente e hijos de la víctima directa del daño, por no haber
otorgado poder a un abogado para que los representara en la Litis.
La parte demandante apeló la sentencia con el argumento central que, si bien es cierto solo
la victima directa del daño otorgo poder, esto no era óbice para acceder al reconocimiento de los
perjuicios que habían sido probados en el proceso.
El tribunal administrativo funda su exclusión, en el hecho que el auto que admitió la
demanda, solo se hizo mención al demandante principal quien aparecía con representación de un
profesional del derecho, y que por tanto los efectos del fallo no alcanzan a irradiar a quienes no
se les dio ese reconocimiento, máxime cuando esta providencia no fue recurrida en su
oportunidad por los afectados.
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 106
En igual sentido el Consejo de Estado encuentra que el referido concepto del derecho
fundamental de acceso a la justicia para esta época se enmarca dentro de la efectividad material
del derecho sustancial, y para ello se soporta en la Tutela judicial efectiva, el principal deber del
Estado, representado por los órganos jurisdiccionales de permitir el acceso de los administrados a
un proceso contencioso y su directa participación en él, interpretando la normatividad procesal
como el medio de efectivización del derecho sustancial.
Estas observaciones encuentran sustento incluso en Jurisprudencia de la Corte
Constitucional que se cita en el fallo de segunda instancia, y en el cual se exhorta a los jueces a
hacer una interpretación normativa que privilegie el espíritu y finalidad de la norma y que sea
más favorable para la efectividad del derecho fundamental.
Con relación a esto último, es de observarse que el derecho fundamental de acceso a la
justicia no se entiende agotado con el mero diseño normativo de las condiciones de operatividad
y debe tenerse en cuenta que frente a la garantía de la tutela judicial efectiva, el deber primigenio
del Estado -representado por los jueces y tribunales- es precisamente el de prestar el servicio de
la jurisdicción, posibilitando el libre acceso de las partes al proceso y permitiendo su directa
participación; objetivo al cual se accede cuando se atiende al contenido de las garantías
superiores y se aplican con mayor amplitud y en sentido más razonable las formas y requisitos
que regulan la actuación procesal. Sobre el particular, la Corte ha sido enfática en señalar que el
debido proceso y el acceso a la justicia24 son derechos fundamentales que obligan a interpretar
las normas procesales como instrumentos puestos al servicio del derecho sustancial y a las
24 Constitución Política arts. 29, 228 y 229
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 107
soluciones que permitan resolver el fondo de los asuntos sometidos a consideración de los jueces
-principio pro actione25.
Si bien, los derechos mencionados no se vulneran cuando se inadmite un recurso o acción
por no concurrir los presupuestos legales para su aceptación, la decisión judicial no debe ser
arbitraria ni irrazonable. Se impone, por lo tanto, adoptar la interpretación que tome en cuenta el
espíritu y finalidad de la norma y que sea más favorable para la efectividad del derecho
fundamental (Sentencia T-538, 1994).
Guardando similitud con la postura expuesta en líneas anteriores, se rememora sentencia de
fecha 23 de junio de 2013 (Acción de Reparación Directa 2003-1570 , 2013), que desató
circunstancia en tal sentido, fácticamente se debatió sobre la representación de una parte en la
Litis y su pronunciamiento excluyente en el auto admisorio de la demanda que a la postre le
acarrea, la no cobertura del alcance del fallo, en su carácter indemnizatorio.
Para este escenario la sección tercera profiere fallo, con los mismos criterios argumentativos,
y en el cual de forma práctica transcribe literalmente, toda esa carga argumentativa, que se recitó
ut supra, sobre la visión instrumentalista del derecho procedimental y la consecución del fin
prioritario para concreción de un efectivo derecho de acceso a la justicia, como se encuentra
consagrado en nuestro estatuto superior (Constitución Política Artículo 229), así como la
25 El cual “obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar los requisitos adjetivos de la demanda y, en la
medida en que sea posible, a preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, pues esta última podría
restringir el derecho de participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, “dando
lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional – Concepto extraído del auto que resolvió el recurso de
súplica presentado contra el auto del 25 de noviembre de 2010, proferido por el magistrado Humberto Antonio
Sierra Porto, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada por Andrés Felipe Delgado Correal
Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA 9 de febrero de 2011 -
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 108
prelación en la visión interpretativa sobre el mismo, de cara al espíritu y finalidad favorable en
la efectividad del derecho fundamental.
Siguiendo la ruta trazada por la jurisprudencia referida, abordaremos la postura que realiza
la sala del Consejo de Estado frente a la argumentación de la Tutela judicial efectiva en la
adecuación de la desaparición forzada como un delito de lesa humanidad con soporte en
instrumento jurídicos de derecho interamericano, así como en resoluciones adoptadas por la
Asamblea general de las Naciones Unidas, con lo cual la adecuación de la caducidad de la acción
de reparación directa, no puede encuadrarse con un espacio de temporalidad, toda vez, que se
debe privilegiar la materialización de la tutela judicial efectiva, en casos donde se evidencian
claras violaciones de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
Para lo pertinente, se ha pronunciado la Corporación al respecto en sentencia de fecha 3 de
marzo de 2014, acción de reparación directa promovida por ÚRSULA LÓPEZ TURIZO Y
OTROS contra Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional con motivo de la desaparición
forzada y presunta muerte del señor LUIS ENRIQUE PÉREZ YÉPEZ en sus condiciones de
familiares del desaparecido, tutelando efectivamente los derechos de los actores por las
valoraciones descritas en el acápite anterior y señalando con ello: “Dicha integración no supone,
en estricto sentido, la prevalencia del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el
Derecho Internacional Humanitario sobre el ordenamiento jurídico interno, como negación a la
mencionada norma, sino que tiene como efecto complementar su contenido, de tal manera que se
pueda cumplir armónicamente con las normas imperativas en las que se afirma la
imprescriptibilidad de los actos de lesa humanidad así como se pueda materializar la tutela
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 109
judicial efectiva -acceso a la administración de justicia-, especialmente cuando en el caso en
concreto se demandan graves, sistemáticas y profundas violaciones a los Derechos humanos y al
derecho internacional humanitario” (Acción de Reparación Directa 2005-1520 , 2014)
5.1.2 Vertiente 2. Derecho a la motivación de las decisiones judiciales y a una resolución
fundada en derecho
Ahora bien, siguiendo el análisis propuesto, encontramos que el Consejo de Estado en las
valoraciones realizadas tiene constantemente en cuenta las vertientes de análisis de la figura de la
tutela judicial efectiva, como derecho integrador que conlleva al cumplimiento de deberes tales
como la carga del juez de motivar sus decisiones.
En salvamento de voto de la sentencia fechada 30 de enero de 2013 (Acción de Reparación
Directa 1999-0967, 2012), al resolver sobre la acción de reparación directa promovida por
PETRONA CASARRUBIA BERROCAL y OTROS en contra de NACION - MINISTERIO DE
DEFENSA - POLICIA NACIONAL por la muerte de sus familiares Ingenieros Agrónomos
JHON CHARLES PELÁEZ PEÑA, LUÍS JOSÉ MONSALVE BARRETO Y ROGELIO
ENRIQUE RODRÍGUEZ BERROCAL cuando éstos se encontraban realizando la encuesta
Nacional Agropecuaria (del Sistema de información del Sector Agropecuario Colombiano
SISAC), en el Departamento de Córdoba, El Dr. ENRIQUE GIL manifestó su decisión de
apartarse de la estructuración atribuida por la corporación, en cuanto a la falta motivación para el
reconocimiento y tasación de los perjuicios morales, entendida esta como un imperativo
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 110
constitucional, convencional y de legitimación democrática, destacando (Aclaración de voto -
Acción de Reparación Directa 1999-0967, 2012):
“La motivación de las decisiones judiciales no se limita sólo a garantizar la eficacia de la
tutela judicial efectiva en cabeza de toda víctima, sino que permite materializar el derecho
constitucional fundamental al debido proceso de toda entidad demandada, sin que pueda
exponerse a ninguno de los sujetos procesales a construcciones pretorianas ajenas al
razonamiento debido, so pretexto de amparar un desmedido arbitrio judicial, que como toda
herramienta de discrecionalidad no es absoluta y se limita, especialmente, a los mandatos
constitucionales, convencionales y de protección eficaz de los derechos en los dos extremos
de la litis. La premisa final, pues, se encamina a considerar a la motivación como garantía
constitucional propiamente y como herramienta para alcanzar la legitimidad democrática
de la que debe estar provista toda decisión judicial”
BUJOSA VADELL y RODRÍGUEZ GARCÍA explican: “el derecho a la obtención de tutela
judicial efectiva entendido como derecho a una resolución fundada en derecho, implica una
función doble en el examen de esta garantía por los órganos jurisdiccionales, porque, de un lado,
como acto de racionalidad en el ejercicio del poder permite conocer las reflexiones que
fundamentan el fallo; y, de otro, facilita el acto control de aquella racionalidad fundada en
derecho por parte de los tribunales” (Bujosa Vadell & Rodríguez García, 2011, pág. 146).
No cabe duda de que la garantía de motivación judicial es un poderoso instrumento que
cualitativamente sirve como criterio efectivo de control de la discrecionalidad judicial y que a
menudo se ha confundido el plano conceptual de la discrecionalidad con la arbitrariedad. Así,
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 111
como señala nieto, “mientras que la idea de discrecionalidad evoca el viejo arbitrio de los jueces
y, por ello, nos lleva a un juicio ponderado conforme a diversos criterios que sirven de reglas
para la toma de decisión judicial la arbitrariedad, sería, por el contrario, sinónima de aquel viejo
aforismo del (sic) volo (sic) iubeo,26 que ayunando de razones confía únicamente la decisión
judicial al gobierno de la voluntad”27
5.1.3 Vertiente 3. Derecho a un proceso sin dilaciones justificadas
Uno de los principales factores que configura el defectuoso funcionamiento de la
administración de justicia y resulta constituyendo una falla en servicio por parte del Estado, es el
tema que atañe a las dilaciones procesales que cobran gran importancia máxime, cuando nos
encontramos frente a una justicia tradicionalmente lenta, desde este enfoque destacamos una de
las vertientes más significativas en la violación al derecho de tutela efectiva: Las dilaciones
injustificadas.
La premisa inicial, en el derecho comparado, ha sido la de afirmar que “todo acto de
comportamiento del servicio de la justicia que haya tenido incidencia sobre los derechos de las
personas y con relación a la función judicial, debe poder fundar la responsabilidad del Estado”
(Sabourault).
26 Frase en Latín que significa: “Así lo quiero, así lo mando” 27 La motivación de las resoluciones judiciales - Aliste Santos, Tomás-Javier ob., cit., p. 160
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 112
Respecto al tema, esta corporación ha advertido en sentencia de fecha 22 de junio de 2011,28
al resolver la acción de reparación directa incoada por COOPERATIVA ESPECIALIZADA
SUPER TAXIS DEL SUR LTDA contra LA NACIÓN, EL MINISTERIO DE DEFENSA -
FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN por motivo de los daños y perjuicios causados al actor
con ocasión de la captura e inmovilización del vehículo de su propiedad, y la demora
injustificada en su entrega, que la tutela judicial efectiva es un derecho fundamental que exige
actuaciones reales, concretas, y de un marcado compromiso institucional derivadas dentro de los
razonamientos constitucionales del deber de respeto de los derechos ajenos y la buena fe.
Concomitante con lo anterior, en la sentencia en comento (Acción de Reparación Directa
1996-2147, 2011) se ha esgrimido:
“Se exige inicialmente precisar qué puede considerarse como funcionamiento normal, que
en otras latitudes jurídicas ha llevado a determinarlo a partir del “derecho a la tutela
judicial efectiva”, el cual está integrado “por el derecho al proceso, el derecho a que éste
se desarrolle según los parámetros constitucionales y el derecho al aseguramiento del bien
o derecho en litigio” (González Alonso, pág. 57). Lo que se precisa al considerarse que la
responsabilidad podrá enervarse cuando el funcionamiento anormal o defectuoso procede
28 El actor propietario de un vehículo automotor interpone acción de reparación directa, fundamentando sus
pretensiones con base en los siguientes argumentos: que las autoridades retuvieron al conductor del vehículo y su
compañera permanente y condujeron el automotor a las instalaciones de la SIJIN DEVAL para realizar una
inspección judicial, encontrándose dentro del vehículo un costal con aproximadamente 30 tacos de dinamita y como
consecuencia de lo anterior, se ordenó el decomiso del material incautado y del vehículo.
Por lo anterior, el apoderado de la Cooperativa presentó un incidente el 23 de abril de 1993, solicitando la
devolución de la tractomula teniendo en cuenta que la Cooperativa era un tercero ajeno al proceso.
A partir de ese momento y solo hasta el 28 de septiembre de 1994, fue devuelto el vehículo de placas XEJ-149 de
propiedad de la Cooperativa y que era utilizado para transportar combustible desde Yumbo Valle hasta la ciudad de
Ipiales, por lo que el retardo en la decisión de un incidente causó un daño patrimonial a la parte actora del presente
proceso, pues tuvo que padecer dilaciones injustificadas que duraron cerca de un año.
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 113
de actuaciones materiales que representan “infracciones graves de las normas procesales
que la jurisdicción ha de emplear para decidir” (González Alonso, pág. 58)
Siguiendo esta línea, cabe afirmar que en el precedente jurisprudencial constitucional se
ofrecen criterios para que a partir del alcance y contenido del derecho a la tutela judicial efectiva
se pueda delimitar lo que pueda entenderse como funcionamiento anormal o defectuoso. En
cuanto a esto, la Corte señala:
“El derecho a una tutela judicial efectiva, apareja, entre otras cosas, la posibilidad de
acceder en condiciones de igualdad y sin obstáculos o barreras desproporcionadas, a un juez o
tribunal independiente e imparcial, frente al cual se pueda acometer, libremente, la plena
defensa los derechos o intereses propios a fin de obtener, dentro de un plazo razonable, la
debida protección del Estado. Es un derecho de naturaleza prestacional, pues exige la puesta en
obra del aparato estatal con miras a su realización. En este sentido, debe afirmarse que se trata
de un derecho de configuración legal y, en consecuencia, depende, para su plena realización, de
que el legislador defina los cauces que permitan su ejercicio” (Sentencia C-318 , 1998).
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 114
6. La mora judicial como factor de negación en el derecho a la tutela judicial efectiva en la
jurisdicción de lo contencioso administrativo
Antecede el análisis de una jurisdicción contenciosa, que en virtud de la reforma
implementada por la ley 1437 de 2011, y reforzada por el nuevo Código general del proceso,
hace ingentes esfuerzos por adecuar su función instrumentalista a cargo del Estado, como forma
de dar a los asociados una imagen de ser el medio garante por el cual cualquier ciudadano,
puede recurrir a ventilar en sus estrados una controversia, con el aparato estatal, sin sentir que ha
de llegar en desventaja, y sobre todo que le será proveída una sentencia enmarcada en el debido
proceso y con la suficiente motivación, en un marco temporal adecuado y la certeza que
efectividad de la decisión ha de estar garantizada.
Hace parte de las garantías del Estado que la norma sustantiva y positivada, se vea
materializada en la seguridad de un proceso, toda vez que ella crea una expectativa para el
administrado de reclamación justa, fundada en el derecho y por el contrario no sucumba ante
barreras que a la postre tornan nugatorio el derecho, por cuanto no existe una conexión fuerte y
clara entre la pretensión de justicia, el mecanismo, y la concreción de la acción, que redunden en
una tutela judicial que comprenda:
“El derecho al acceso real, libre, amplio e irrestricto al órgano jurisdiccional para
satisfacer determinadas pretensiones, el derecho a que la actuación judicial se desarrolle
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 115
conforme a las reglas del debido proceso y los estándares necesarios para hacer posible la
eficacia del derecho, y el derecho a la efectividad de la sentencia.” (Sentencia C-180 ,
2014)
6.1 Principales obstáculos en el trámite de los procesos de reparación directa
El concepto decantado sobre lo que representa el derecho fundamental de la TUTELA
JUDCIAL EFECTIVA, como se anotó en capítulos anteriores, no solo se debe deducir de lo
preceptuado en lo enunciado en el artículo 229, como lo es el libre acceso a la administración de
justicia, sino ha de ir acompasado de toda la garantía constitucional del debido proceso que se
definió en el Artículo 29 de la citada carta política.
“ARTICULO 29. (…) Toda persona se presume inocente mientras no se la haya
declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la
asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el
juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar
pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia
condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno
derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.” (Negrilla y subraya
fuera de texto) (Constitucion Politica de Colombia 1991, 2010)
La referencia que hace el constituyente primario en las líneas resaltadas, denota que hace
parte de las garantías fundantes al debido proceso el hecho a obtener una solución jurídica sin
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 116
que medie para tal efecto una métrica temporal desbordada, que evidentemente haga ilusorias
sus expectativas de derecho, máxime aún en tratándose de causas litigiosas en donde la
contraparte es el propio órgano administrativo de la función estatal, como es el caso de los
procesos de reparación directa, en los cuales es precisamente esta dimensión temporal, la que
torna nugatorio el proceso y desmotiva de entrada la intensión del administrado en presentar
alguna reclamación.
La anterior es una lectura de las estadísticas que se aprecian a continuación sobre la
medición de los tiempos, que tarda un proceso de reparación directa, que ha llegado a
conocimiento del Consejo de Estado.
Figura 4. Tiempo procesal determinado en años en acciones de reparación directa conocidas por
el Consejo de Estado en apelación 1993-2005 // Resueltas 2011-2014
Fuente: Los autores
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 117
Se desprende de la gráfica, una apreciación sobre el periodo de tiempo en años que han
tardado estos procesos de reparación directa, donde los radicados que son de mayor
antigüedad denotan que sus causas fueron en extremo demoradas, tanto en las primeras
instancias como en el Consejo de Estado, mora judicial que en el caso del radicado 1993-
1891, tardo 21 años en dar resolución a el litigio y con las debidas consecuencias, tanto para
el administrado como para la administración al dejar en evidencia la profunda crisis que
arrastra esta jurisdicción.
Desde otro óptica, y como punto a resaltar, se observa que los radicados que son
admitidos en los últimos años, sus respuestas en primeras instancias ya presentan unos
términos de solución mucho más aceptables que demuestran los resultados de los esfuerzos
por ofrecer celeridad y eficiencia, desde los operadores jurídicos, es el caso del radicado
2003-1570, donde el fallo de primera instancia fue dado en el término de un año, la admisión
del recurso y alegatos conllevo otro año, y una vez puesto a consideración del Consejo de
Estado, tardo allí diez (10) años, en dar fallo final.
Por tanto, nos permitiremos resaltar los factores que inciden en la negación del derecho
tratado, como lo son, la congestión de la jurisdicción contenciosa, la deficitaria estructura
orgánica, y el incipiente traslado de recursos económicos a la Rama judicial, lo cual conduce
inexorablemente al el fenómeno denominado mora judicial, que impacta de forma negativa la
consecución de los fines del Estado, toda vez, que es la administración de justicia, un medio
de pacificación de la sociedad siempre y cuando esta sea pronta, cumplida y efectiva,
calificativos que a la luz de los procesos de reparación directa que conoce el consejo de
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 118
estado, en la sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, distan profundamente de
poder ofrecer una resolución de lo puesto a su consideración, contrario sensu, es allí donde
los procesos tienen un mayor rango de tiempo en años, que en la instancias anteriores.
6.1.1 La congestión
El Estado colombiano que enfrenta décadas de conflictos armados de diferente índole, ha
visto que tal circunstancia ha generado una exponencial solicitud de procesos contenciosos, en
los cuales los ciudadanos pretenden que por vía de un proceso judicial el Estado le repare o
indemnice, algún daño que éste le propicio y que no ha reconocido en la instancia administrativa.
Aunado a ello se encuentra el hecho que la jurisdicción administrativa, arrastra con una
mora en la solución de procesos que data desde hace décadas, por cuanto la implementación de
los juzgados administrativos solo se concretó en el año 2006, y a esa fecha ya esta jurisdicción se
encontraba con una congestión en los despachos que no ha podido ser superada.
“Para la Jurisdicción se han adoptado medidas de descongestión con el fin de responder a
la creciente demanda de justicia, enfrentar el flagelo de la congestión y, preparar el camino
para la transformación de la Justicia Contenciosa Administrativa hacia la oralidad
introducida en la Ley 1437 de 2011, con la creación de cargos en despachos permanentes y
despachos de descongestión.”
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 119
“Del análisis del movimiento de procesos se observa una evolución creciente de ingresos
generales, del año 2008 hasta el año 2012, al pasar de 172.810 procesos a 327.249 en el
año 2012, año de entrada en vigencia de la oralidad. Posteriormente, en el año 2013 el
nivel de ingresos fue de 284.007 y para el año 2014 fue de 336.132 asuntos…….” (Rama
Judicial, 2015, pág. 264)
El elevado número de acciones de tutela que invaden los despachos de esta jurisdicción, y
los cuales alcanzan porcentajes de hasta el 40% de los procesos que ingresan a un despacho, sin
importar que sea Juzgado, Tribunal o consejo de Estado, es decir que la afectación en demanda
de trabajo y tiempo que representa para un funcionario judicial evacuar una acción de tutela, se
resta de la disponibilidad del mismo para conocer y evacuar los que corresponden a su
competencia Administrativa exclusivamente.
A continuación se exponen las cifras dadas por el informe al congreso 2014, por parte de la
judicatura que dan cuenta de lo enunciado. (Rama Judicial, 2015, pág. 268 ss.)
CONSEJO DE ESTADO
Respecto del Consejo de Estado se Tiene que. “en el año 2014, los despachos del Consejo de
Estado recibieron 18.350 asuntos, de los cuales el 40,7% correspondieron a acciones de
tutela, el 24,3% a procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, el 12,3% a procesos de
reparación directa y en una menor proporción el 3,3% son procesos de simple nulidad, el 1,7%
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 120
controversia contractuales y el 1,3% acciones populares. Los otros procesos representan el
16,2%.”, ver grafica 05
Figura 5. Distribución de procesos – Consejo de Estado
Fuente: Sistema de Información Estadística Judicial – SIERJU, 2014 – corte 26/01/2015
Preparó: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico
TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS
“Los despachos permanentes y de descongestión en el año 2014 recibieron de manera
efectiva 78.146 procesos y la distribución de procesos en los Tribunales Administrativos
respecto al ingreso efectivo Rama Judicial está constituido el 33,7% por procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho laborales, seguido de las tutelas con una participación del 26,1%,
otros procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con el 16,1%, de reparación directa con
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 121
el 12%, y en una menor proporción acciones populares con el 1,9%, ejecutivos con el 1,3% y
otros procesos con el 8,8%.” ver grafica06
Figura 6. Distribución de Procesos – Tribunales Administrativos
Fuente: Sistema de Información Estadística Judicial – SIERJU, 2014 – corte 26/01/2015
Preparó: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico
JUZGADOS PERMANENTES Y DE DESCONGESTION
“En los Juzgados Administrativos permanentes y de descongestión, en el año 2014
ingresaron al aparato judicial de manera efectiva 184.810 procesos, de los cuales el 44,9%
correspondieron a asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho laborales, el 32,8% a
acciones de tutela, el 7,2% procesos de reparación directa, el 5,4% de conciliación extrajudicial
el 3,1% a ejecutivos, el 2% a otros procesos de nulidad y restablecimiento y el 4,5% a otros
procesos, como se presenta en la siguiente gráfica.” >> (negrillas y subrayados fuera del texto)
ver grafica 07
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 122
Figura 7. Distribución de Procesos – Juzgados Administrativos
Fuente: Sistema de Información Estadística Judicial – SIERJU, 2014 – corte 26/01/2015
Preparó: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico
En igual sentido, contribuyó a la congestión de estos juzgados, la implementación de la ley
1107 de 2006, mediante la cual se trasladó a esta jurisdicción, todos los asuntos donde hiciera
parte el Estado sin importar su naturaleza, es decir aquellos que aun siendo regidos por el
derecho privado correspondían a la jurisdicción ordinaria.
Este panorama, se maximiza con la inversión presupuestal que el ejecutivo traslada a la
administración de justicia, por cuanto no cubre la demanda de justicia que los mismos asociados
requieren a diario, y genera grandes concentraciones de procesos en juzgados que deben atender
por competencia innumerables acciones, toda vez que el número de juzgados no satisface la
demanda de usuarios, y la cobertura territorial es incipiente.
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 123
6.1.2 Estructura jurisdiccional
El deber prestacional de Administrar justicia, que se haya enmarcado en un Estado social de
derecho, dado por mandato constitucional, elucubra una responsabilidad garantista de la
administración estatal, toda vez que los ciudadanos han creído y adherido a este modelo de
organización política, con la expectativa cierta de poder encontrar una salida justa a algún tipo de
controversia que llegare a devenir de su rol como miembro de una sociedad, bien sea con algún
otro asociado o con el propio aparato encargado de la administración del Estado; es decir, el
administrado ha cedido unos derechos de su órbita personalísima, con la esperanza que en virtud
de su adhesión al contrato social, se le provea la seguridad jurídica que requiere, para efectivizar
de sus derechos.
Para tal cometido, el constituyente primario, ha delegado el funcionamiento de una
estructura organizacional de justicia, en el consejo superior de la judicatura, que por virtud de la
ley 270 de 1996, en su capítulo II, (DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA RAMA JUDICIAL)
le fueron dadas facultades para materializar los diferentes medios, a través de los cuales el
Estado social de derecho acerca la administración de justicia al ciudadano y le extiende una
estructura organicista de carácter jurisdiccional, para la concreción de sus derechos.
Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado:
“Uno de los presupuestos esenciales de todo Estado, y en especial del Estado social de
derecho, es el de contar con una debida administración de justicia. A través de ella, se
El derecho a la tutela judicial efectiva y su aplicación al medio de control reparación
directa en Colombia | 124
protegen y se hacen efectivos los derechos, las libertades y las garantías de la población
entera, y se definen igualmente las obligaciones y los deberes que le asisten a la
administración y a los asociados. (…) ( Sentencia C-037, 1996 )”
Por tanto, existe por mandato constitucional un aparato judicial, al servicio del
administrado, concebido como eje piramidal del Estado social de derecho, el cual a su vez,
provee garantías de convivencia pacífica; siendo este el medio al cual el asociado ha de acudir en
procura de una solución litigiosa. Luego entonces, este engranaje de competencias judiciales a
cargo del Estado, ha de estar provisto de una aceptable diligencia y celeridad, con los suficientes