LA DEMOCRACIA en América Latina Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay, Venezuela Publicado para el Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD)
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LA DEMOCRACIAen América Latina
Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
El análisis y las recomendaciones políticas de este Informe no reflejan necesariamente las opiniones del Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. El Informe es unapublicación independiente preparada por encargo del PNUD. Es el fruto de la colaboración entre un conjunto deprestigiosos consultores y asesores y el equipo del Informe de la Democracia en América Latina.
Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloLa democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. - 2a ed. - Buenos Aires :Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, 2004.288p. + 1 CD-Rom; 21 x 29,7
ISBN 987-04-0032-9
1. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. I. Título.CDD 307.76
ISBN: 987-04-0032-9Hecho el depósito que indica la ley 11.723Impreso en la Argentina. Printed in ArgentinaPrimera edición: abril de 2004Segunda edición: diciembre de 2004
Este documento ha sido elaborado con la ayuda financiera de la Unión Europea. En ningún caso debeconsiderarse que los análisis y recomendaciones del mismo reflejan la opinión oficial de la Unión Europea.
Todos los derechos están reservados. Esta publicación y sus materiales complementarios no pueden serreproducidos, en todo ni en parte, ni registrados en o transmitidos por un sistema de recuperación deinformación, en ninguna forma ni por ningún medio, sea éste mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético,electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.
Nota aclaratoria:En esta edición revisada del Informe La Democracia en América Latina se han subsanado errores publicados en laprimera edición. El listado de enmiendas se encuentra disponible en www.democracia.undp.org. Además, a partir dela disponibilidad de nuevos datos de OIT, CEPAL y CELADE/CEPAL se han actualizado un conjunto de cifras. Tambiénse ha mejorado de manera sustancial el diseño gráfico, para hacer más comprensible el gran volumen de datos yanálisis contenidos en este Informe, especialmente en la Segunda Sección, Bases empíricas del Informe.
Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD)
Administrador
Mark Malloch Brown
Administrador Asociado
Zéphirin Diabré
Director del Proyecto
Dante Caputo
Administradora Auxiliar
y Directora Regional
para América Latina y el Caribe
Elena Martínez
Representante Residente en Argentina
Carmelo Angulo Barturen (hasta abril 2004)
Carlos Felipe Martínez (desde mayo 2004)
Coordinador
del Programa Regional
Freddy Justiniano
Asesora de Gobernabilidad
del Programa Regional
Myriam Méndez Montalvo
Este Informe no se habría podido preparar sin la generosa colaboración de muchas personas y organizaciones, a las que se expresa agradecimiento.Una lista detallada aparece en la página 201 de esta publicación.
Proyecto sobre la Democracia en América Latina 5
■ Proyecto sobre la Democracia en América Latina
Director del Proyecto
Dante Caputo
Consultores por áreas
Marco teóricoGuillermo O’Donnell, con los comentarios deBruce Ackerman, Andrew Arato, Renato Boschi,Fernando Calderón, Catherine Conaghan, JulioCotler, Larry Diamond, José Eisenberg, ManuelA. Garretón, David Held, Céli Regina Jardim Pin-to, Jennifer McCoy, Adalberto Moreira Cardoso,Juan Méndez, José Nun, Pierre Rosanvallon,Alain Touraine, Laurence Whitehead.
Estudio de opiniónJorge Vargas coordinó el equipo integrado por Mi-guel Gómez Barrantes, Tatiana Benavides, EvelynVillarreal y Lorena Kikut, para el diseño y análisisde la encuesta Latinobarómetro/PRODDAL 2002.
IndicadoresGerardo Munck coordinó el equipo integradopor David Altman, Jeffrey A. Bosworth, Jay Ver-kuilen y Daniel Zovatto.
Ronda de consultasDiego Achard, Augusto Ramírez Ocampo,Edelberto Torres Rivas, Gonzalo Pérez del Cas-tillo, Claudia Dangond, Raúl Alconada Sempé,Rodolfo Mariani, Leandro García Silva, Adria-na Raga, Luis E. González, Gonzalo Kmeid, Pa-blo Da Silveira, y un equipo dirigido por HildaHerzer e integrado por Verónica De Valle, Ma-ría M. Di Virgilio, Graciela Kisilesky, AdrianaRedondo y María Carla Rodríguez.
Coordinadores
Coordinador Países AndinosAugusto Ramírez Ocampo, con la colaboraciónde Claudia Dangond, Elisabeth Ungar y AmalfyFernández.
Coordinadores Países del MERCOSURDante Caputo y Raúl Alconada Sempé.
Coordinador de Países del Istmo Centroamericano y de República Dominicana Edelberto Torres Rivas, con la colaboración deClaudio Luján.
Coordinador institucionalGonzalo Pérez del Castillo.
José Luis Barros Horcasitas, Fernando Calderón, Alberto Couriel, Joaquín Estefanía, GustavoFernández Saavedra, Enrique Ganuza, Manuel Antonio Garretón, Edmundo Jarquín, Marta Lagos,
Marcos Novaro, Vicente Palermo, Arturo O’Connell, Guillermo O’Donnell, Carlos Ominami.
Consultores
Gloria Ardaya, Horacio Boneo, Sebastián Campanario, Eva Capece, Julio Godio, Luis EduardoGonzález, Juan Carlos Herrera, Néstor Lavergne, Norbert Lechner, Silvia Lospennato, y Luis Verdesoto.
Grupo de lectores del Informe
Carmelo Angulo Barturen, Víctor Arango, Marcia de Castro, Juan Pablo Corlazzoli, Juan AlbertoFuentes, Enrique Ganuza, Freddy Justiniano (Coordinador), Thierry Lemaresquier, Carlos Lopes,Carlos F. Martínez, Magdy Martínez, Myriam Méndez-Montalvo, Gerardo Noto, William Orme,
Stefano Pettinato, Juan Rial, Harold Robinson, Martín Santiago, Luis Francisco Thais.
6 La democracia en América Latina
Personal del Proyecto en Buenos Aires
Oficial de Programa PNUD:Rosa Zlachevsky.
Equipo de apoyo:María Eugenia Bóveda y Fabián de Achaval.
Equipo técnico:Leandro García Silva, Rodolfo Mariani y ThomasScheetz.
Colaboradores especiales:Fabián Bosoer y Daniel Sazbón.
13 ■ Prólogo del Administrador del PNUD
17 ■ Prefacio de la Directora Regional para América Latina y el Caribe del PNUD
21 ■ Presentación
21 Libertad, democracia y política
25 ■ Resumen
25 Introducción
26 La democracia y la idea de democracia en América Latina
27 Balance de la ciudadanía integral
29 Percepciones y apoyo de líderes y ciudadanos
30 Elementos para una agenda
31 Metodología del Informe
PRIMERA SECCIÓN
33 El desarrollo de la democracia en América Latina
35 ■ El desafío: de una democracia de electores a una democracia de ciudadanos
39 Democracia, pobreza y desigualdad: un triángulo latinoamericano
41 Balance entre reformas y realidades
45 Los organismos internacionales y la promoción de la democracia
49 ■ Exploración sobre el desarrollo de la democracia
50 Un debate incompleto
52 Fundamentos teóricos
La idea de democracia
Los déficit de la sociedad como déficit de la democracia
Alcances de la democracia en el Informe
Democracia, régimen político y Estado
Los ciudadanos, fuente y justificación de la autoridad del Estado democrático
El ciudadano, sujeto de la democracia
La ciudadanía va más allá de los derechos políticos, la democracia también
Estado y ciudadanía
Índice 7
Índice
65 Estatalidad trunca y fragilidad democrática
67 Especificidad histórica de las democracias latinoamericanas
70 Cuánta ciudadanía precisa una democracia
SEGUNDA SECCIÓN
75 Bases empíricas del Informe
77 ■ Indicadores de desarrollo de la democracia
77 Ciudadanía política, civil y social
78 Ciudadanía política
Índice de democracia electoral
Otros indicadores del régimen democrático de acceso al gobierno
Participación electoral
Competencia electoral y selección de candidatos
Representación electoral
90 Balance del régimen de acceso democrático al gobierno
Otras dimensiones de la ciudadanía política
Poderes constitucionales clásicos
Agencias especializadas de control
Mecanismos de democracia directa
La corrupción en la función pública
Clientelismo
100 Conclusiones sobre la ciudadanía política: logros y deficiencias
102 Ciudadanía civil
Igualdad legal y protección contra la discriminación
Derecho a la vida, la integridad física y la seguridad
Administración de justicia
Libertad de prensa y derecho a la información
Conclusiones sobre la ciudadanía civil: logros y deficiencias
118 Ciudadanía social
Necesidades básicas
Integración social
La sociedad civil como promotora de la ciudadanía social
Conclusiones sobre la ciudadanía social: logros y deficiencias
131 ■ Cómo ven los latinoamericanos a su democracia
132 Tres orientaciones hacia la democracia: demócratas, ambivalentes y no demócratas
Magnitud de las orientaciones hacia la democracia
Distancia entre las orientaciones hacia la democracia
Perfil social de las personas que sustentan las orientaciones hacia la democracia
Heterogeneidad
8 La democracia en América Latina
139 Modos de participación ciudadana en la vida política
Participación ciudadana y orientaciones hacia la democracia
Perfiles de intensidad de la ciudadanía
146 El Índice de Apoyo ciudadano a la Democracia
149 ■ La percepción de la dirigencia latinoamericana
149 Perfil de los actores consultados
150 El punto de partida conceptual
150 Condiciones necesarias para la democracia
La expansión de la participación política
La expansión de los controles al ejercicio del poder
Opiniones sobre el carácter de la democracia
155 Causas de las limitaciones de las democracias latinoamericanas
Poderes institucionales y poderes fácticos
El papel de los partidos políticos
Los poderes fácticos
Empresas
Los medios de comunicación
Los factores extraterritoriales
Las iglesias
El sindicalismo
Los poderes ilegales
Los poderes políticos formales
El Poder Ejecutivo
Las Fuerzas Armadas
163 La visión de los presidentes y vicepresidentes
Valoración de la figura del presidente en el mapa del poder de cada región
Presiones de los poderes fácticos sobre la autoridad presidencial
El papel de los medios de comunicación
Valoración de las organizaciones sociales en la vida política del país
165 El fortalecimiento de la democracia
La construcción de la agenda pública en América Latina
La agenda futura
Los desafíos
170 Alcances de la democracia en América Latina. Un balance
¿Cómo se ejerce el poder en estas democracias?
171 Síntesis de la ronda de consultas
TERCERA SECCIÓN
173 Hacia la democracia de ciudadanía
175 ■ Cuatro temas para una agenda de debate
176 La política, primera condición
181 La necesidad de una nueva estatalidad
185 Una economía para la democracia
Índice 9
191 Poder y políticas democráticas en la globalización
194 En síntesis
197 ■ Reflexiones finales
197 El eterno desafío
201 ■ Agradecimientos
Instituciones que colaboraron en la elaboración y discusión del Informe
Autores de artículos sobre temas de la agenda
Participantes en la Ronda de Consultas
Participaciones especiales
Funcionarios de la Oficina del Administrador del PNUD
Funcionarios de la Dirección para América Latina y el Caribe del PNUD
Funcionarios de la Oficina de Enlace del PNUD en Bruselas
Funcionarios de la Oficina del PNUD en la Argentina
Representantes residentes, adjuntos y auxiliares de las Oficinas del PNUD en América Latina
Los funcionarios de las Oficinas del PNUD en América Latina
204 Participantes en seminarios y reuniones
Reunión con el Secretario General de la ONU
Reunión con el Administrador del PNUD
Apoyo en la preparación de reuniones y seminarios
Producción y traducción
207 ■ Nota técnica sobre el Índice de Democracia Electoral (IDE)
207 Construcción del IDE
La elección de los componentes
La medición de los componentes
La generación de una base de datos rectangular con escalas normalizadas
La elección de reglas de agregación
211 Probando el IDE
Confiabilidad entre codificadores y estimación de error
La solidez de las reglas de agregación
El carácter dimensional de los elementos componentes
212 Interpretando y usando el IDE
215 ■ Nota técnica sobre los índices derivados del análisis de la encuesta
Latinobarómetro 2002. La construcción del Índice de Apoyo a la Democracia (IAD)
215 Presentación
215 Estudio de opinión sobre la democracia
Datos y metodología
Diseño de las muestras
Análisis estadístico
Unidad de análisis
Precisión de los resultados
Muestras totales, muestras válidas y no respuestas
Presentación de resultados
El método de medición del apoyo ciudadano a la democracia y sus fragilidades
10 La democracia en América Latina
224 El Índice de Apoyo a la Democracia (IAD)
Las tres dimensiones del IAD
Primera dimensión: tamaño de una orientación
Segunda dimensión: activismo político de las orientaciones
Clasificación de modos de participación
Tercera dimensión: distancia entre las orientaciones
La regla de agregación del IAD
La interpretación del IAD
Validación y confiabilidad del IAD
Supuestos y limitaciones del IAD
235 ■ Bibliografía
265 ■ Abreviaturas
267 ■ Índice de recuadros
271 ■ Índice de tablas
275 ■ Índice de gráficos
277 ■ Contenido del CD-Rom que acompaña este Informe
Índice 11
A mérica Latina presenta actualmente una extraordinaria paradoja. Por un lado, la región
puede mostrar con gran orgullo más de dos décadas de gobiernos democráticos. Por
otro, enfrenta una creciente crisis social. Se mantienen profundas desigualdades, existen se-
rios niveles de pobreza, el crecimiento económico ha sido insuficiente y ha aumentado la in-
satisfacción ciudadana con esas democracias –expresada en muchos lugares por un extendi-
do descontento popular–, generando en algunos casos consecuencias desestabilizadoras.
Este Informe representa un esfuerzo importante para comprender y superar esta para-
doja. Mediante la combinación de indicadores cuantitativos, entrevistas, encuestas y un diá-
logo con un amplio número de prominentes líderes y formadores de opinión a lo largo de
toda la región, el Informe ofrece un análisis comprehensivo del estado de la democracia en
América Latina. Pero, además, busca ir más allá de sólo diagnosticar los problemas existen-
tes, y propone nuevos enfoques para abordar los desafíos que actualmente ponen en riesgo
muchos de los avances logrados en los últimos veinticinco años.
El Informe es el resultado del trabajo de un grupo de expertos independientes; por ende,
no es un documento oficial sobre las políticas del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) o de las Naciones Unidas. Consideramos que constituye un valioso apor-
te para la conformación de una agenda ampliada para los países de América Latina, el PNUD
y los socios en el desarrollo para los meses y años venideros. Por esta razón, el PNUD se en-
cuentra muy complacido de haber apoyado esta iniciativa.
El corazón del problema es que si bien la democracia se ha extendido ampliamente en Amé-
rica Latina, sus raíces no son profundas. Así, el Informe advierte que la proporción de latinoa-
mericanas y latinoamericanos que estarían dispuestos a sacrificar un gobierno democrático
en aras de un progreso real socioeconómico supera el cincuenta por ciento.
Existen varias razones para esta tendencia. La más importante es que la democracia es, por
primera vez en la historia de América Latina, la forma de gobierno en el poder. Así, los gober-
nantes son culpados cuando las cosas van mal en materia de empleo, ingreso y muchos servi-
cios básicos, que no alcanzan a satisfacer las crecientes expectativas de la ciudadanía.
El panorama se torna aun más complejo si se tiene en cuenta que varios factores indispen-
sables para la gobernabilidad democrática, tales como una prensa libre, una sólida protección
de los derechos humanos, un Poder Judicial independiente y vigoroso, requieren todavía ser
Prólogo del Administrador del PNUD 13
Prólogo del Administrador del PNUD
sustancialmente fortalecidos. Y muchos grupos tradicionalmente excluidos no tienen acceso
al poder a través de los canales formales y, por ende, manifiestan sus frustraciones por vías al-
ternativas, en algunas ocasiones, por medio de expresiones violentas.
Existen, sin embargo, en el trasfondo de esta situación, algunos signos muy alentado-
res. Primero, a pesar de las crisis, los países de la región no han buscado un regreso al au-
toritarismo; en cambio, han ampliamente sostenido sus instituciones democráticas. Se-
gundo, las ciudadanas y los ciudadanos empiezan a distinguir entre la democracia como
sistema de gobierno y el desempeño de los gobernantes en particular. Muchos de estos ciu-
dadanos son simplemente “demócratas insatisfechos”, un fenómeno bien conocido en mu-
chas democracias establecidas que explica parcialmente por qué los movimientos de opo-
sición no tienden hoy hacia soluciones militares sino hacia líderes populistas que se
presentan como ajenos al poder tradicional y que prometen perspectivas innovadoras.
Asimismo, la gente diferencia cada vez más entre las distintas instituciones a la hora de iden-
tificar responsables. Mientras los cuerpos legislativos y los partidos políticos reciben el apoyo
de menos de un cuarto de la población, el Poder Judicial, el Ejecutivo y los servicios de seguri-
dad muestran una imagen algo mejor.
Para que la democracia no languidezca y crezca, América Latina necesita trabajar sin des-
canso para que las instituciones democráticas –desde las legislaturas a las autoridades loca-
les– sean transparentes, den cuenta de sus acciones y desarrollen las habilidades y capacida-
des necesarias para desempeñar sus funciones fundamentales. Esto significa que hay que
asegurar que el poder en todos los niveles de gobierno se estructure y distribuya de tal for-
ma que dé voz y participación real a los excluidos y provea los mecanismos por los cuales los
poderosos –sean líderes políticos, empresarios u otros actores– estén obligados a rendir cuen-
ta de sus acciones.
En esta tarea no hay atajos; consolidar la democracia es un proceso, no un acto aislado.
Pero hacer que las instituciones públicas se desempeñen efectivamente es sólo una parte
del desafío. La otra es demostrar a ciudadanas y ciudadanos que los gobiernos democráti-
cos trabajan en las cuestiones que verdaderamente preocupan a la gente, que son capaces
de dar respuesta a esas cuestiones y que están sujetos al efectivo control ciudadano cuando
no cumplen.
En la práctica, el desafío también implica construir instituciones legislativas y judiciales
que protejan los derechos humanos y generen un espacio para un debate político vigoroso pe-
ro pacífico; una fuerza policial que garantice calles y fronteras seguras; un poder descentrali-
zado para que la gente en cada localidad pueda movilizarse para asegurar escuelas con maes-
tros bien capacitados y hospitales con equipo y medicamentos apropiados; una floreciente
sociedad civil y una prensa libre que participen plenamente en la profundización de la demo-
cracia y estén en la vanguardia de la lucha contra la corrupción y la mala administración de
los gobiernos y empresas por igual.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas –que van desde re-
ducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre, a asegurar que todas las niñas y los niños asis-
tan a la escuela para el año 2015– brindan un vehículo para ayudar a atender estas cuestiones
a nivel nacional y regional. En un sentido muy real, los ODM constituyen el primer manifies-
14 La democracia en América Latina
to global para mujeres y hombres, niñas y niños de todo el mundo: un conjunto de cuestiones
concretas, sintéticamente enunciadas y medibles que cualquiera puede comprender y honrar.
Como parte de un pacto global entre países ricos y pobres, y por el compromiso asumido
por el mundo desarrollado de apoyar a las naciones en desarrollo que realizan reformas de bue-
na fe, los ODM ofrecen una oportunidad real para canalizar el apoyo externo en términos de
acceso a mercados, alivio de la deuda y mayor asistencia, que tantos países latinoamericanos
necesitan desesperadamente para impulsar sus propios esfuerzos.
Si América Latina, y el mundo, aprovechan esta oportunidad, existe entonces una posibi-
lidad contundente de construir un nuevo círculo virtuoso a través del cual un crecimiento
económico renovado empuje los ODM y, simultáneamente, ayude a construir y sostener de-
mocracias más efectivas y capaces de acelerar un progreso social y económico equitativo. Pa-
ra hacer realidad esta visión, las latinoamericanas y los latinoamericanos y, en especial, los lí-
deres en todos los ámbitos, tendrán que confrontar decididamente las cuestiones críticas que
afectan la gobernabilidad democrática y deberán asegurar que desarrollo y democracia no
continúen siendo entendidos como alternativas sino como dos caras de la misma moneda.
Mark Malloch BrownAdministrador del PNUD
Prólogo del Administrador del PNUD 15
H ubo un momento, no lejano, en que muchos creyeron que la política había muerto: el
mercado impersonal y el saber tecnocrático se encargarían de llevarnos al desarrollo.
Pero el mercado supone la seguridad jurídica que dan las instituciones. Y la tecnología no
dice para qué ni para quién, sino cómo.
Por eso en estos últimos años, los economistas y las agencias de desarrollo han vuelto la
mirada sobre las instituciones, sobre las opciones y sobre los conflictos. Vale decir: han vuel-
to a descubrir la política (aunque prefieren no decirlo).
Este Informe hace parte y a la vez quiere ayudar al redescubrimiento –por tanto, reinven-
ción– de la política como sustento del desarrollo latinoamericano.
En efecto, a petición de los gobiernos, el PNUD ha venido dedicando más y más aten-
ción al desafío de consolidar la democracia en América Latina y el Caribe. De hecho, la ma-
yor parte de los programas nacionales de cooperación apuntan a ese propósito mediante la
modernización del Estado en sus distintas ramas, la reforma política, la gobernanza local y
la adecuada inserción en la aldea global. En no menos de diecisiete países hemos acompa-
ñado diálogos que ayudan a construir consenso entre autoridades, fuerzas políticas, socie-
dad civil y actores no tradicionales. Porque somos una organización de conocimiento, va-
rios proyectos regionales y nacionales se han ocupado o se ocupan de evaluar alternativas
y difundir buenas prácticas en materia de gobernabilidad.
En este contexto, la Junta Ejecutiva del PNUD aprobó el II Marco de Cooperación Re-
gional para el período 2001-2005, donde se incluye “la preparación de un informe sobre
el estado de la democracia en América Latina [que] será resultado de actividades conjun-
tas de académicos y agentes políticos y sociales de la región”.1 El texto que hoy me honro
en presentar es el primer resultado de dicho proceso, donde participaron más de un cen-
tenar de analistas, treinta y dos presidentes o ex presidentes, más de doscientos líderes po-
líticos o sociales y casi diecinueve mil ciudadanas y ciudadanos encuestados en dieciocho
países.
Prefacio de la Directora Regional para América Latina y el Caribe del PNUD 17
Prefacio de la Directora Regional paraAmérica Latina y el Caribe del PNUD
1 Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y del Fondo de Población de las NacionesUnidas, Primer Período Ordinario de Sesiones de 2002.
En su sentido más elemental, la democracia no es otra cosa que “el gobierno del pueblo”.
Este Informe quiere tomar en serio esa idea vieja, para ponerla en diálogo con el presente y
con el futuro de nuestra América:
■ Gobierno del pueblo significa que las decisiones que nos afecten a todos sean tomadas
por todos. En el contexto de América Latina, hay pues que celebrar la existencia de go-
biernos elegidos por voto popular y los avances de representación y participación en la
esfera política de las últimas décadas. Pero subsiste el desafío de agrandar la política, es
decir, de someter a debate y decisión colectiva todas las materias que afectan el destino
colectivo, lo cual a su vez implica más diversidad de opciones y más poder al Estado pa-
ra que pueda cumplir los mandatos ciudadanos.
■ Gobierno del pueblo significa entonces un Estado de ciudadanas y ciudadanos plenos.
Una forma, sí, de elegir a las autoridades, pero además una forma de organización que
garantice los derechos de todos: los derechos civiles (garantías contra la opresión), los
derechos políticos (ser parte de las decisiones públicas o colectivas) y los derechos so-
ciales (acceso al bienestar). Es la democracia de ciudadanía que propone el Informe, y
que sirve como el eje ordenador de sus análisis.
Y así, la idea seminal y la invitación esencial del texto que presento es avanzar hacia una
democracia de ciudadanas y ciudadanos mediante la ampliación de la política.
¿Habrá necesidad de advertir que “política” no es sólo (ni es siempre) lo que hacen los po-
líticos, sino lo que hacen las ciudadanas y ciudadanos y sus organizaciones cuando se ocupan
de la cosa pública?
¿O habrá necesidad de añadir que, así entendida, la democracia es una forma del desarro-
llo humano? Si desarrollo humano, como una y otra vez han dicho los informes del PNUD,
es “el aumento de las opciones para que las personas puedan mejorar su vida”,2 diría yo que
democracia es desarrollo humano en la esfera de lo público, es aumentar las opciones de ca-
rácter colectivo que inciden sobre la calidad de nuestras vidas. Y así, el aserto de Amartya Sen,
“desarrollo humano es el proceso de expansión de las libertades reales que goza un pueblo”,3
viene en efecto a ser una definición de la democracia.
El debate está abierto. ¿Cómo mantener la vigencia y perfeccionar el régimen democráti-
co del que ahora disfrutan nuestros países? ¿Cómo expandir la ciudadanía social, cómo redu-
cir la pobreza y la desigualdad, que siguen siendo nuestra gran mancha y la gran amenaza pa-
ra ese régimen democrático? ¿Cómo ampliar la política, o cómo recuperar lo público para el
debate y la participación de la gente? ¿Cómo devolverle la economía a la política, o cómo po-
ner, sin populismos, el mercado para y al servicio de la ciudadanía? ¿Cómo hacer que el Esta-
do se empeñe en democratizar la sociedad? ¿Cómo lograr que él se imponga sobre los pode-
res fácticos? ¿Cómo hacer, en fin, que la aldea global sea gobernada, y ese gobierno represente
también a las latinoamericanas y a los latinoamericanos?
18 La democracia en América Latina
2 Esta definición se propuso por primera vez en el Informe sobre Desarrollo Humano 1990, Bogotá, Tercer Mundo, p. 33.3 Desarrollo y libertad, Madrid, Planeta, 2000, p. 13.
Este Informe no pretende dar las respuestas, sino ayudar a precisar las preguntas. Más aún:
este texto es apenas un pretexto, tanto en el sentido de texto previo que quiere ser mejorado,
como en el sentido de disculpa u ocasión para continuar un diálogo ya iniciado.
Dicho diálogo es la razón de ser del Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en Amé-
rica Latina (PRODDAL) que el PNUD lleva a cabo con el apoyo generoso de la Unión Euro-
pea y de gobiernos, instituciones y personas a quienes no alcanzo a enumerar pero sí, cierta-
mente, a agradecer.
Un fruto de sus esfuerzos es este Informe. Otros frutos, que esperamos estimulen y enri-
quezcan un debate urgente (yo lo llamaría “debate sobre la democratización de nuestras de-
mocracias”), son: el libro donde veintiséis intelectuales destacados avanzan en dar respuestas,
el Compendio Estadístico que permite un escrutinio integral de las ciudadanías, y los ensa-
yos académicos que sustentan nuestro modo de entender la democracia.
Latinoamérica es múltiple, y es una. Por eso el debate político tiene que darse desde las rea-
lidades y los sueños propios de cada país, y por eso hemos previsto encuentros en cada uno
de ellos. Una serie de eventos regionales, la red de actores de gobernabilidad que acompaña
al PRODDAL y, por supuesto, la “e-comunicación” interactiva, son otros tantos escenarios
donde queremos proseguir ese diálogo. ¡Bienvenidos!
Elena MartínezAdministradora Auxiliar y Directora Regional
para América Latina y el Caribe del PNUD
Prefacio de la Directora Regional para América Latina y el Caribe del PNUD 19
Libertad, democracia y política
Este Informe sobre la democracia en América Latina propone algunas respuestas a las in-
certidumbres y los cuestionamientos de las sociedades latinoamericanas sobre su democra-
cia. Hemos hecho esta exploración teniendo en cuenta, prioritariamente, la demanda: esto es,
los interrogantes que nuestras mujeres y hombres se plantean y que no están suficientemen-
te tratados en el debate político.
Nuestra ambición es que se constituya en una herramienta para el debate de las socieda-
des, que llegue a ellas, que les sirva para entender mejor sus democracias y sus necesidades de
mejoramiento.
No hay malestar con la democracia, pero hay malestar en la democracia. Y para resolverlo
es indispensable hacer uso del instrumento más preciado que ella nos brinda: la libertad. Li-
bertad para discutir lo que molesta, lo que algunos preferirían que se oculte. Libertad para de-
cir que el rey está desnudo y tratar de entender por qué. Libertad para saber por qué un sis-
tema que es casi un sinónimo de igualdad, convive con la desigualdad más alta del planeta,
para saber si lo que discutimos es lo que precisamos discutir o lo que otros nos han impues-
to, para saber cuáles son nuestras urgencias y prioridades.
En definitiva, conociendo sus limitaciones, éste es un informe para ejercitar la libertad,
lo que en política significa centralmente ejercer la capacidad para conocer y decidir lo que
queremos hacer con nuestras sociedades, porque la crisis de representación de la política,
en parte, se ataca mejor si sabemos qué demandar, qué exigir a nuestros representantes.
Por cierto, no es un texto por sí mismo el que logrará ese objetivo. Además, es indispensa-
ble promover activamente el debate, e incorporar en la cotidianidad de las decisiones de las
organizaciones sociales los temas que aquí se proponen y otros que quizá hemos omitido. Pro-
vocar una nueva discusión.
Para ese fin, el Informe contiene un análisis crítico de la situación de nuestras democra-
cias hecho desde la democracia. Eso nos llevó necesariamente a señalar déficit y carencias.
Pero existe un peligro en el ejercicio de explorar lo que falta: olvidar lo que tenemos. Los
déficit, las lagunas, las asechanzas que se ciernen sobre nuestras democracias no deberían lle-
varnos a olvidar que hemos dejado atrás la larga noche del autoritarismo. La historia de los
Presentación 21
Presentación
miedos, los asesinatos, las desapariciones, las torturas y del silencio aplastante de la falta de
libertad. La historia donde unos pocos se apropiaron del derecho de interpretar y decidir el
destino de todos.
Tenemos problemas, muchos y algunos muy graves, pero guardamos la memoria de ese pa-
sado y querríamos que no se agote en nosotros, que nuestros hijos sepan que la libertad no
nació espontáneamente, que protestar, hablar, pensar y decidir con la dignidad de mujeres y
hombres libres fue una conquista dura y prolongada.
Precisamos ser críticos con nuestra democracia, porque esos recuerdos nos obligan a cus-
todiarla y perfeccionarla.
La construcción democrática se plasma a través de la política. Y aquí sucede algo similar a
lo que acabo de señalar: también la política tiene graves carencias, lo que ha producido un re-
chazo creciente en nuestras sociedades hacia quienes la ejercen. Este Informe no es benévolo
a la hora de mostrar la gravedad de la crisis de la política y los políticos. Pero estos políticos
son los que han dado las luchas, los que han optado entre costos, los que han pagado con su
prestigio u honor sus defectos o faltas. No tienen la pureza de quienes sólo asumen el riesgo
de opinar. Muchos tienen la sencilla valentía de pelear en un escenario donde, las más de las
veces, lo que se confronta no son grandes ideas, sino pasiones y miserias. Algunos temen y
abandonan, otros cometen errores y –de una u otra manera– pagan por ellos, pero una ma-
yoría hizo algo más que opinar acerca de cómo deberían ser hechas las cosas. Lo intentaron,
apostaron, perdieron, y muchos volvieron a intentarlo. Algunos con éxito.
Nada hay aquí de reivindicación sentimental de los políticos, sino la sencilla advertencia
de que la democracia no es una construcción idílica. Requiere mujeres y hombres dispuestos
a luchar en ese turbulento territorio donde se desenvuelven los intereses y las pasiones, las lu-
chas reales, que son las luchas del poder.
La democracia se hace con la política, la única actividad que puede reunir la dura y mara-
villosa tarea de lidiar con la condición humana para construir una sociedad más digna.
“La política consiste en una dura y prolongada penetración a través de tenaces resistencias,
para la que se requiere, al mismo tiempo, pasión y mesura. Es completamente cierto, y así lo
prueba la historia, que en este mundo no se consigue nunca lo posible si no se intenta lo im-
posible una y otra vez. Pero para ser capaz de hacer esto no sólo hay que ser un caudillo, sino
también un héroe en el sentido más sencillo de la palabra. Incluso aquellos que no son ni lo
uno ni lo otro han de armarse desde ahora de esa fortaleza de ánimo que permite soportar la
destrucción de todas las esperanzas, si no quieren resultar incapaces de realizar incluso lo que
hoy es posible. Sólo quien está seguro de no quebrarse cuando, desde su punto de vista, el
mundo se muestra demasiado estúpido o demasiado abyecto para lo que él le ofrece; sólo
quien frente a todo esto es capaz de responder con un ‘sin embargo’, sólo un hombre cons-
truido de esta forma tiene ‘vocación para la política’.”1
Finalmente, una advertencia sobre las limitaciones de este trabajo. El Informe sobre el de-
sarrollo de la democracia en América Latina aborda el análisis de nuestra situación, aporta
una amplia base empírica y propone un temario sobre sus desafíos centrales. No obstante, es
22 La democracia en América Latina
1 Weber, 1997.
un esfuerzo parcial. La democracia es un fenómeno cuya dimensión humana y cultural es cen-
tral. La historia que recibimos, los impulsos sociales suscitados por las esperanzas y frustra-
ciones, las pasiones que se desenvuelven en torno a las relaciones de poder contienen, a me-
nudo, pistas o explicaciones sobre las cuales los datos y análisis no dan cuenta acabada.
Advertimos sobre esta ausencia para indicar que somos conscientes de ella y para subrayar
nuestra reticencia a encerrar en categorías analíticas y en cifras la inmensa complejidad de los
fenómenos humanos. Sólo hemos trabajado sobre un segmento –importante y necesario– de
la vasta experiencia que encierra la democracia.
Dante CaputoDirector del Informe
Presentación 23
Introducción
El presente Informe sobre La democracia enAmérica Latina: Hacia una democracia de ciu-dadanas y ciudadanos, se enmarca en la estrate-gia del Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo (PNUD) dirigida a fortalecer lagobernabilidad democrática y el desarrollo hu-mano. Elaborado por el Proyecto sobre el De-sarrollo de la Democracia en América Latina(PRODDAL), es un primer insumo de un pro-ceso de más largo aliento de análisis y diálogosocial. Su propósito es evaluar la democracia enAmérica Latina, no sólo como régimen electo-ral, sino como una democracia de ciudadanos.A partir de este enfoque se identifican logros, lí-mites y desafíos y se plantea una agenda de re-formas para fortalecer el desarrollo de la demo-cracia en la región.
Aunque 140 países del mundo viven hoy ba-jo regímenes democráticos –hecho valoradocomo un gran logro–, sólo en 82 existe una de-mocracia plena.1 En efecto, muchos gobiernoselegidos democráticamente tienden a sostenersu autoridad con métodos no democráticos, porejemplo, modificando las Constituciones nacio-nales en su favor e interviniendo en los proce-sos electorales y/o restando independencia a lospoderes Legislativo y Judicial. Estos hechos de-muestran que la democracia no se reduce alacto electoral sino que requiere de eficiencia,
transparencia y equidad en las institucionespúblicas, así como de una cultura que aceptela legitimidad de la oposición política y reco-nozca, y abogue por, los derechos de todos.
Paralelamente a lo anterior, en muchos ca-sos, la creciente frustración por la falta de opor-tunidades y por los altos niveles de desigual-dad, pobreza y exclusión social, se expresa enmalestar, pérdida de confianza en el sistemapolítico, acciones radicalizadas y crisis de go-bernabilidad, hechos que ponen en riesgo laestabilidad del propio régimen democrático.
Como sostiene el Informe sobre DesarrolloHumano 2002, la democracia no sólo es un va-lor en sí mismo sino un medio necesario parael desarrollo. Para el PNUD, la gobernabilidaddemocrática es un elemento central del desa-rrollo humano, porque a través de la política, yno sólo de la economía, es posible generar con-diciones más equitativas y aumentar las opcio-nes de las personas. En la medida en que la de-mocracia hace posible el diálogo que incluye alos diferentes grupos sociales, y en tanto las ins-tituciones públicas se fortalezcan y sean más efi-cientes, será posible lograr los Objetivos de De-sarrollo del Milenio, sobre todo en lo tocante areducir la pobreza. En este sentido, la democra-cia es el marco propicio para abrir espacios departicipación política y social, en especial pa-ra quienes más sufren: los pobres y las minoríasétnicas y culturales.
Resumen 25
Resumen
1 PNUD 2002, Informe sobre Desarrollo Humano 2002, Madrid, Mundi-Prensa.
Esta contribución se organiza alrededor detres preguntas: ¿cuál es el estado de la democra-cia en América Latina?, ¿cuáles son las percepcio-nes y cuán fuerte es el apoyo de líderes y ciuda-danos a la democracia?, ¿cuáles serían los princi-pales temas para un debate orientado a lograr unmayor avance en la democracia de ciudadanos?
Se ha procurado responderlas a lo largo delas secciones en las que está estructurado el In-forme. En la primera sección se precisa la baseconceptual utilizada en el estudio y se contex-tualiza el desarrollo de la democracia en una re-gión con altos niveles de pobreza y desigualdad.En la segunda sección se analizan los datos ob-tenidos a través de diversos instrumentos empí-ricos aplicados: indicadores e índices de las ciu-dadanías política, civil y social; una encuesta deopinión respondida por 19.508 ciudadanos delos 18 países, y una ronda de consultas a 231 lí-deres sobre los retos de la democracia en Amé-rica Latina. La tercera sección busca ampliar laagenda pública sobre el desarrollo de la demo-cracia, centrada en la crisis de la política, las re-formas estatales y estructurales de la economíay el impacto de la globalización en la región.
La democracia y la idea de democracia en América Latina
Los dieciocho países de América Latinaconsiderados en este Informe cumplen hoylos requisitos fundamentales del régimen de-mocrático; de ellos, sólo tres vivían en demo-cracia hace veinticinco años. Sin embargo, altiempo que las latinoamericanas y los lati-noamericanos consolidan sus derechos polí-
ticos, se enfrentan a altos niveles de pobreza ya la desigualdad más alta del mundo. Así, seplantea que existen fuertes tensiones entre la ex-pansión de la democracia y la economía, labúsqueda de la equidad y la superación de lapobreza.
El Informe valora los principales avances dela democracia como régimen político en Amé-rica Latina, e identifica a la desigualdad y la po-breza como sus principales deficiencias. Plantea,además, la urgencia de una política generado-ra de poder democrático, cuyo objetivo sea laciudadanía integral.
¿Qué debemos entender por “ciudadanía in-tegral”? Como habrá inferido el lector, ésta abar-ca un espacio sustancialmente mayor que el delmero régimen político y sus reglas instituciona-les. Hablar de ciudadanía integral es considerarque el ciudadano de hoy debe acceder armonio-samente a sus derechos cívicos, sociales, econó-micos y culturales, y que todos ellos conformanun conjunto indivisible y articulado.
El presente estudio asume y resalta, comoelementos importantes para el análisis, las mar-cadas diferencias entre los países de la región,pero también plantea que en materia de demo-cracia hay problemas regionales comunes y di-versidad nacional en las respuestas.
A partir de los fundamentos teóricos, se ar-gumenta que la democracia:
■ supone una idea del ser humano y de laconstrucción de la ciudadanía;
■ es una forma de organización del poderque implica la existencia y buen funcio-namiento del Estado;
■ implica una ciudadanía integral, esto es,el pleno reconocimiento de la ciudadaníapolítica, la ciudadanía civil y la ciudada-nía social;
■ es una experiencia histórica particular enla región, que debe ser entendida y eva-luada en su especificidad;
■ tiene en el régimen electoral un elemen-to fundamental, pero no se reduce a laselecciones.
26 La democracia en América Latina
El Informe valora los principalesavances de la democracia comorégimen político en AméricaLatina, e identifica a ladesigualdad y la pobreza comosus principales deficiencias.
Balance de la ciudadanía integral
Para medir los avances en ciudadanía políti-ca se utilizó el Índice de Democracia Electoral(IDE) que, aunque mide sólo un aspecto delsistema político, corresponde a la dimensión ocondición mínima para que pueda hablarse dedemocracia. Los datos muestran que en la re-gión existen hoy “democracias electorales”. Máspuntualmente, ellos indican que:
■ En todos los países se reconoce el derechouniversal al voto.
■ A pesar de algunos problemas, en generallas elecciones nacionales fueron limpiasentre 1990 y 2002.2
■ En ese mismo período se dieron restric-ciones importantes a la libertad electoralen 10 de 70 elecciones nacionales, pero latendencia general fue positiva.
■ Se avanzó en la cuestión de que las eleccio-nes sean un medio de acceso a cargos pú-blicos: el traspaso del mando presidencialse convirtió en una práctica común, aun-que en algunos casos se haya dado en me-dio de complejas crisis constitucionales.
Sin embargo, los datos también muestranque la participación electoral es irregular –enalgunos países presenta niveles muy bajos– yque existen barreras de entrada para nuevos ac-tores a la competencia electoral. Un logro im-portante es la apertura de espacios políticos pa-ra las mujeres a través de cupos o cuotas en laslistas de los partidos. Empero, la representaciónde pueblos originarios y afrodescendientes en elParlamento es, en general, aún muy reducida.Asimismo, los partidos políticos como agentesde representación atraviesan una crisis severa,que se expresa en el hecho de que la gente des-confía de ellos porque los percibe como distan-tes, como un actor ajeno y profesionalizado queno encarna un proyecto de futuro compartido.
En cuanto a los mecanismos de control po-lítico más allá de las elecciones, el Poder Ejecu-
tivo mantiene una interferencia importante enla Corte Suprema de varios países, aunque hu-bo logros en las reformas constitucionales parafortalecer la independencia y profesionalizacióndel Poder Judicial. Asimismo, en los últimos añosse crearon organismos especializados como con-tralorías, fiscalías y defensorías del pueblo. Sinembargo, la insuficiencia de recursos y, en algu-nos casos, la escasa autonomía del Poder Ejecu-tivo limitan la eficacia de estos entes. Finalmen-te, un logro importante a destacar es la menorinfluencia o gravitación política de las FuerzasArmadas en casi todos los países.
Por consiguiente, aunque se avanzó en rela-ción al funcionamiento electoral y hubo logrosen términos institucionales, persisten serias de-ficiencias respecto del control que podrían ejer-cer los ciudadanos de la acción estatal. Los par-tidos políticos enfrentan un momento de altadesconfianza como agentes de representación,lo cual es un desafío clave para el desarrollo de-mocrático. Así, la representación de ampliosgrupos poblacionales es, en general, baja, y laasistencia a las urnas, irregular.
Con respecto a la ciudadanía civil, se registranlogros importantes en materia de legislación, pe-ro preocupa la escasa capacidad de los Estadospara garantizar estos derechos en la práctica.
La mayoría de los países ratificó los principa-les tratados internacionales y avanzó en la nor-mativa nacional tocante a la igualdad legal y laprotección contra la discriminación, así como enlos derechos de la mujer. También se avanzó en ladefensa de los derechos laborales y de los niños.Aunque existe un rezago en la ratificación de laConvención sobre los pueblos indígenas, variasConstituciones reconocieron estos derechos.
No ocurrió lo mismo con los tratados inter-nacionales ni, en especial, con la vigencia delderecho a la vida, la integridad física y la segu-ridad. No se registró el descenso esperado en es-te tipo de violaciones de los derechos humanos,aunque ya no son cometidas desde la cúspideestatal, sino más bien por fuerzas paraestatalesque el Estado no ha sido capaz de controlar.
Resumen 27
2 La información contenida en el Informe utiliza, en general, datos actualizados hasta el 2002.
A pesar de los avances normativos, la no dis-criminación aún no está suficientemente garanti-zada, ya que: se mantienen fuertes desigualdadesen el trato a personas pertenecientes a distintosgrupos, las leyes que protegen a los niños en eltrabajo son frecuentemente desobedecidas y lostrabajadores han visto disminuir su protecciónsocial. Un logro en el ámbito laboral, empero, esla tendencia al aumento en la equidad de género.
En relación con los sistemas de administra-ción de justicia se observa que la carencia de re-cursos económicos y humanos los hace frágiles.Asimismo, un tema preocupante es el de la po-blación carcelaria, pues los derechos de los reosson escasamente respetados, al punto de quemás de la mitad de los presos carece de condena.
En cuanto a la libertad de prensa, el Informedetecta que América Latina aún enfrenta fallasimportantes. Los avances en cuanto al derechoa la información son más alentadores, ya que elacceso a las fuentes públicas de datos es legal-mente reconocido en la mayoría de los países.
En síntesis, aunque mejoró la situación delos derechos humanos en comparación con elperíodo no democrático, y se ratificaron con-venciones internacionales relativas a los dere-chos civiles e incluso se generaron normativasnacionales en este sentido, los datos muestrandebilidades, hecho que debería ser una señal dealerta. El progreso en relación al respeto del de-recho a la vida, la integridad física, la seguridady la no discriminación ha sido irregular y en al-gunos casos insuficiente.
Por otra parte, las tendencias halladas en re-lación con la ciudadanía social son realmentepreocupantes y constituyen el principal desafío
de las democracias latinoamericanas, porque,además, los grupos más excluidos del ejerciciopleno de la ciudadanía social son los mismosque sufren carencias en las otras dimensionesde la ciudadanía.
Los problemas centrales en este plano son lapobreza y la desigualdad, que no permiten quelos individuos se expresen como ciudadanoscon plenos derechos y de manera igualitaria enel ámbito público, y erosionan la inclusión so-cial. Los indicadores muestran que todos lospaíses de la región son más desiguales que elpromedio mundial. En 15 de los 18 países estu-diados, más del 25 por ciento de la poblaciónvive bajo la línea de pobreza y en 7 de ellos másde la mitad de la población vive en esas condi-ciones; ello, incluso, aunque en 12 de los paísesconsiderados la pobreza disminuyó y en 15 au-mentó el PIB per cápita entre 1991 y 2002.
No obstante, cabe destacar algunos avancesen términos de salud (la desnutrición infantildisminuyó en 13 de los 18 países, se redujo lamortalidad infantil y se incrementó la expecta-tiva de vida) y de educación (la tasa de analfa-betismo bajó en todos los países y aumentó elnivel de escolarización, pero la calidad educati-va en general es baja).
Un tema central es el desempleo, pues eltrabajo es un mecanismo clave de inclusión so-cial y del mismo ejercicio de la ciudadanía, quetiene un componente económico. El alza en losíndices de desocupación durante la década de1990 es, por ende, una de las más grandes ca-rencias de las democracias latinoamericanas.Es más: la protección social de los trabajadoresdisminuyó y aumentó el empleo informal, engeneral de baja calidad y escasa utilidad social,e insuficiente para generar una integración so-cial que garantice un mínimo de bienestar.
En síntesis, el desarrollo de la democraciadepende de que se amplíe de manera decididala ciudadanía social, sobre todo a partir de la lu-cha contra la pobreza y la desigualdad y de lacreación de empleo de buena calidad. Sólo si sereduce la desigualdad se podrá disminuir la po-breza sosteniblemente y mejorar las posibilida-des de crecimiento económico.
28 La democracia en América Latina
El desarrollo de la democraciadepende de que se amplíe demanera decidida la ciudadaníasocial, sobre todo a partir de lalucha contra la pobreza y ladesigualdad y de la creación deempleo de buena calidad.
Percepciones y apoyo de líderes y ciudadanos
Pese a los avances, incluso en condicionesmuy precarias, debe reconocerse que tanto enel plano de la evolución democrática como enel de la dinámica económica y social, la regiónvive un momento de cambio, que en muchoscasos asume las características de una crisis ge-neralizada. Por consiguiente, se abre un perío-do de transformación tanto en los contenidosde la democracia cuanto en sus vinculacionescon la economía y la dinámica social, en uncontexto global también de cambio, de concen-tración de riqueza y de internacionalizacióncreciente de la política. La cuestión es que ésta,como se constata en varias partes del Informe,tiene importantes límites y está en crisis.
Dicha crisis se expresa en el divorcio entrelos problemas que los ciudadanos reclaman re-solver y la capacidad de la política para enfren-tarlos. La política tiende a perder contenidopor la disminución de soberanía interior delEstado, atribuible a:
■ El desequilibrio en la relación entre polí-tica y mercado.
■ La presencia de un orden internacionalque limita la capacidad de los Estados pa-ra actuar con razonable autonomía.
■ La complejización de las sociedades quelos sistemas de representación no puedenprocesar.
En este sentido, los líderes latinoamericanosconsultados coinciden en varias cuestiones alformular su diagnóstico sobre la democracia.Por un lado, valoran la democratización du-rante la última década y el hecho de que, al me-nos en el plano formal, los países de la regióncumplen con los requisitos mínimos de la de-mocracia. Perciben, además, que aumentaronla participación y los controles al ejercicio delpoder y que disminuyeron las amenazas a lademocracia como régimen, junto a los clásicosriesgos de insubordinación militar.
Por otro lado, detectan problemas en rela-ción con los partidos políticos y los poderes
fácticos. En cuanto a los primeros, una de lasdificultades centrales percibidas es que no lo-gran canalizar plenamente las demandas de laciudadanía. Asimismo, la relación entre parti-dos y organizaciones de la sociedad civil sueleser conflictiva. Para los líderes consultados, lasolución a estas dificultades está dentro de lapolítica a través del fortalecimiento de los par-tidos. En cuanto a los poderes fácticos (sobretodo el sector económico y financiero y los me-dios de comunicación), son percibidos comofactores que condicionan la capacidad de losgobiernos para dar respuestas a la ciudadanía.Entre las tensiones con otros poderes fácticos,existe preocupación por la pérdida de autono-mía gubernamental respecto de Estados Uni-dos y los organismos multilaterales, así comocoincidencia en la amenaza que representa elnarcotráfico.
Por su parte, la encuesta de opinión públicarealizada para el Informe muestra una tensiónentre la opción por el desarrollo económico y lademocracia. Los datos obtenidos indican que:
■ La preferencia de los ciudadanos por lademocracia es relativamente baja.
■ Gran parte de las latinoamericanas y loslatinoamericanos valora el desarrollo porencima de la democracia e incluso le qui-taría su apoyo a un gobierno democráti-co si éste fuera incapaz de resolver susproblemas económicos.
■ Las personas no demócratas pertenecenen general a grupos con menor educa-ción, cuya socialización se dio fundamen-talmente en períodos autoritarios, tienenbajas expectativas de movilidad social yuna gran desconfianza en las institucio-nes democráticas y los políticos.
■ Aunque los demócratas se distribuyen envariados grupos sociales, en los países conmenores niveles de desigualdad los ciuda-danos tienden a apoyar más la democracia.Sin embargo, estas personas no se expresana través de las organizaciones políticas.
A partir de los datos de la encuesta, con elobjetivo de proporcionar una estimación del
Resumen 29
grado de respaldo ciudadano a la democracia,se elaboró el Índice de Apoyo a la Democracia(IAD), que ofrece una visión sintética sobre elapoyo y la posible vulnerabilidad de las demo-cracias latinoamericanas.
En conclusión, la información empírica en-contrada, los resultados de la encuesta de opi-nión pública y las opiniones de diversos líderespolíticos registradas en el Informe coincidentanto en la necesidad de reconocer que la re-gión vive un momento de inflexión y crisis, co-mo en la de valorizar el sentido de la política, esdecir, su capacidad de crear opciones para pro-mover nuevos proyectos colectivos viables. Enel corazón de tal confluencia está instalado elfortalecimiento de la ciudadanía.
Elementos para una agenda
El Informe plantea que el punto de partidapara fortalecer la democracia pasa por revalo-rizar el contenido y la relevancia de la política,argumenta que las soluciones a los problemas ydesafíos de la democracia tendrían que buscar-se dentro y no fuera de las instituciones demo-cráticas, y encuentra que debe recuperarse unpapel constructivo de la política como ordena-dora de las decisiones de la sociedad.
En este sentido, continúa la línea argumen-tativa sobre la que viene insistiendo el PNUD.Como sostiene su Administrador, Mark Ma-lloch Brown, en el prefacio del Informe sobre De-sarrollo Humano 2002: “[...] la política es tan im-portante para el éxito del desarrollo como laeconomía. La reducción sostenible de la pobre-za requiere que haya un crecimiento equitativo,pero también requiere que los pobres tenganpoder político. La mejor manera de conseguir-lo de forma coherente con los objetivos del de-sarrollo humano es erigir formas firmes y pro-fundas de gobernabilidad democrática en todoslos niveles de la sociedad”.3
La revalorización de la política pasa por apli-car medidas que promuevan una institucionali-
dad legítima, fortalezcan una sociedad civil acti-va y, sobre todo, promuevan un amplio debatesobre el Estado, la economía y la globalización.
La agenda que propone el Informe apunta ala expansión de la ciudadanía. Para hacerla sos-tenible es fundamental desarrollar una políticaque encarne opciones, agrupe voluntades y creepoder democrático.
Urge proseguir con la reforma de las institu-ciones; empero, estas iniciativas necesitan de unhilo que robustezca la participación ciudadana.Sólo ésta podrá hacer más legítimas y eficientestales reformas. En este sentido, un aspecto ins-titucional clave son las reformas electorales queaseguren un mejor balance entre gobernabili-dad y representación.
Si bien experimentaron importantes cam-bios, los sistemas de partidos tienden a ser ins-trumentales u operativos, mientras que lo quenecesitan es fortalecerse para ampliar la efica-cia, la transparencia y la responsabilidad. És-ta es, a juicio del Informe, la mejor manera dereafirmar el rol indispensable de representa-ción de la sociedad que ellos expresan. En talsentido, los partidos políticos tendrían quecomprender mejor los cambios en las socieda-des contemporáneas, proponer nuevos proyec-tos de sociedad y promover debates públicos.
Existe una importante relación entre la ciu-dadanía y las organizaciones de la sociedad ci-vil. Ellas son sujetos relevantes en la construc-ción democrática, en el control de la gestióngubernamental y en el desarrollo del pluralis-mo. Resulta fundamental promover estrategiasde fortalecimiento de la sociedad civil y de suarticulación con el Estado y los partidos polí-ticos. El Informe aboga por formas alternati-vas de representación que, sin reemplazar a lastradicionales, las complementen y fortalezcan.
Una propuesta central es construir una nue-va legitimidad del Estado, ya que no existiríauna democracia sostenible sin un Estado capazde promover y garantizar el ejercicio ciudada-no. Con Estados débiles y mínimos sólo puedeaspirarse a conservar democracias electorales.
30 La democracia en América Latina
3 PNUD 2002, op. cit.
La democracia de ciudadanas y ciudadanos re-quiere de una estatalidad que asegure la univer-salidad de los derechos.
Por eso, el Informe invita a debatir sobre lanecesidad de un Estado capaz de conducir elrumbo general de la sociedad, procesar los con-flictos conforme a reglas democráticas, garanti-zar eficazmente el funcionamiento del sistemalegal, preservar la seguridad jurídica, regular losmercados, establecer equilibrios macroeconó-micos, fortalecer sistemas de protección socialbasados en los principios de universalidad yasumir la preeminencia de la democracia comoprincipio de organización social. La reforma delEstado tendría que orientarse a resolver la pre-gunta sobre qué tipo de nación aspira a cons-truir una determinada sociedad. Lo que se pro-pone aquí, entonces, es un Estado en función dela ciudadanía.
Otro tema central a debatir es el de las po-sibilidades de una economía congruente conla democracia, es decir, una economía que pro-mueva la diversidad para fortalecer las opcio-nes ciudadanas. En esta perspectiva, el debatesobre la diversidad de formas de organizacióndel mercado debe ingresar en la agenda dediscusión pública. La discusión sobre el futu-ro de la democracia no puede ignorar las op-ciones económicas. La economía es clave por-que de ella depende el despliegue de la ciuda-danía social.
En la perspectiva del Informe, el Estado y elmercado son susceptibles de ser combinados dediversas maneras, resultando de ahí una varie-dad de formas que pueden adaptarse en funcióndel desarrollo humano. El tipo de economía de-be estar en el centro del debate público y no serrelegado a una mera cuestión técnica. En breve,los avances en la democracia y en establecernormas macroeconómicas claras y legítimas de-ben ser vistos como complementarios.
El Informe propone ampliar el debate so-bre el proceso de globalización. Es peligroso,se advierte, caer en una suerte de fatalismofrente a este fenómeno; al contrario, es preci-
so discutir acerca de su impacto real sobre lasoberanía interior de los Estados y acerca delas mejores estrategias para fortalecer a las na-ciones latinoamericanas en el espacio de la al-dea global. Justamente la política es la fuerzaque puede construir espacios autónomos.
Metodología del Informe
Para llevar a cabo este Informe, el PRODDAL
contó con el auspicio de la Dirección de Améri-ca Latina y el Caribe del PNUD y con la colabo-ración de destacados intelectuales y académicos,así como de ex presidentes y otras muchas per-sonalidades de la región.
El estudio abarcó dieciocho países (Argenti-na, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Re-pública Dominicana, Uruguay y Venezuela).4 Elmarco conceptual fue ampliamente consultado,y orientó la búsqueda de información empírica,la cual incluye:
■ Una encuesta de opinión de alcance re-gional (en colaboración con Latinobaró-metro).
■ La elaboración de indicadores sobre el es-tado de la democracia.
■ Entrevistas a líderes e intelectuales deAmérica Latina.
Resumen 31
4 Estos países tienen regímenes democráticos, en su mayoría establecidos a través de procesos de transición desarro-llados durante los últimos veinticinco años, y sus gobiernos aceptaron incorporarse al PRODDAL.
Con Estados débiles y mínimossólo puede aspirarse a conservar
democracias electorales. Lademocracia de ciudadanas yciudadanos requiere de unaestatalidad que asegure la
universalidad de los derechos.
Para la elaboración del Informe se partió deun análisis conceptual e histórico de las demo-cracias latinoamericanas, a partir de una ampliarevisión bibliográfica de los múltiples estudiosnacionales. Además, se realizaron talleres de dis-cusión de los distintos componentes del proyec-to, se solicitaron opiniones y escritos a académi-cos y personalidades políticas sobre distintas fa-cetas del desarrollo de la democracia en la región.
El Informe no pretende evaluar los gobier-nos o los países ni elaborar alguna suerte deránking nacional de la democracia; su interéses identificar los grandes retos y promover unadiscusión amplia en torno a ellos. Asimismo, sereconoce la dificultad de abordar los dilemasde la democracia, pues ella está influenciadapor múltiples factores (políticos, económicos ysociales, nacionales e internacionales), algunosde los cuales o no fueron tratados o lo fueronde manera muy preliminar.
Además del Informe como tal, se han pre-parado para difusión masiva otros productoscomplementarios, a saber:
■ Un libro con los artículos elaborados porpolíticos y académicos destacados queaportan “ideas y posiciones para un de-bate sobre el desarrollo de la democraciaen América Latina”.
■ Un Compendio Estadístico que reúneinformación, hasta ahora dispersa, encuanto a democracia y ciudadanía inte-gral en los países de América Latina, jun-to con los índices construidos para esteInforme y los resultados de la encuestade opinión.
■ Los materiales que alimentan el marcoconceptual del Proyecto y su manera deentender la democracia, junto con opi-niones críticas de distinguidos analistas.
■ Los resultados de la ronda de consultas adirigentes latinoamericanos.
Para concluir, el Informe muestra que, aun-que muy valiosos, los avances logrados en térmi-nos de desarrollo de la democracia en AméricaLatina no son suficientes. Hay que profundizartanto la gobernabilidad democrática, entendidacomo el fortalecimiento institucional del régi-men, como, sobre todo, la cultura política, quesupone construir espacios de participación equi-tativa principalmente de aquellos más desfavore-cidos en las sociedades latinoamericanas. Paraello se necesita voluntad política, dirigentes com-prometidos con sus países y con la región, y ciu-dadanas y ciudadanos decididos a confrontar losproblemas y desafíos para vivir cada vez con másy mejor democracia.
32 La democracia en América Latina
E n esta sección se presenta el tema del Informe, a partir de la conquista de la democracia en lospaíses considerados, destacando que en América Latina la democracia se instala en sociedades
con altos niveles de pobreza y desigualdad. Una primera mirada a la democracia desde la democra-cia revela que muchos derechos civiles básicos no están asegurados y que la pobreza y la desigual-dad muestran a nuestras sociedades entre las más deficitarias del mundo.
El Informe comienza con una definición del desarrollo de la democracia y sus carencias principa-les en la región, contrastando las reformas que han sido aplicadas con las realidades políticas y eco-nómicas. A partir de esto, surge un conjunto de interrogantes: ¿cuánta pobreza y cuánta desigual-dad toleran las democracias?, ¿cómo afectan estos contrastes la cohesión social de las naciones?,¿qué relevancia tiene la democracia para los latinoamericanos? Los resultados de la encuesta de opi-nión revelan que el 54,7 por ciento de los latinoamericanos estaría dispuesto a aceptar un gobiernoautoritario si éste resolviera la situación económica (ver Segunda Sección, “Cómo ven los latinoame-ricanos a su democracia”). Las razones que explican este dato preocupante quizá se encuentren enlos contrastes señalados.
Esta sección contiene también una referencia a los fundamentos teóricos en que se basa el Infor-me. Las consecuencias prácticas del marco teórico adoptado son importantes, porque sustentan lasdescripciones, el análisis y las propuestas en razones sistemáticas y rigurosas.
Los desafíos de la democracia en América Latina son históricamente singulares. Resolverlos de-manda una comprensión novedosa y una discusión abierta, a las que el Informe aspira a contribuir.Ello requiere precisar los fundamentos teóricos: los conceptos de democracia, ciudadanía y sujetosen la democracia, Estado y régimen. Los cuatro argumentos centrales son: 1) la democracia implicauna concepción del ser humano y de la construcción de la ciudadanía; 2) la democracia es una for-ma de organización del poder en la sociedad, que implica la existencia y el buen funcionamiento deun Estado; 3) el régimen electoral es un componente básico y fundamental de la democracia, perola realización de elecciones no agota el significado y los alcances de aquélla, y 4) la democracia lati-noamericana es una experiencia histórica distintiva y singular, que debe ser así reconocida y valora-da, evaluada y desarrollada.
El desarrollo de la democracia en América Latina 33
PRIMERA SECCIÓN
El desarrollo de la democraciaen América Latina
La democracia es una inmensa experienciahumana. Está ligada a la búsqueda histórica delibertad, justicia y progreso material y espiritual.Por eso es una experiencia permanentementeinconclusa.
Éste es un Informe sobre la tarea inconclusade la democracia, sobre sus desafíos, sobre loque debería constituir las metas de una nuevaetapa, en cuya construcción se pondrá en juegosu propia sustentabilidad y perduración.
Cualquiera que haya sido la forma, el ritmoo el resultado, la búsqueda por la libertad, la jus-ticia y el progreso comparte toda la historia so-cial del ser humano. Hemos participado de estabúsqueda con mayor o menor conciencia denuestros objetivos, con avances y retrocesos; ensuma, con toda la diversidad de incidentes quellena nuestra historia. Aun en las circunstanciasmás difíciles, a pesar de prolongados letargos, lalucha renació y renacerá, ya sea para pasar de es-clavos a personas libres, ya sea para ampliar ca-da día el espacio de la libertad.
Pero también poseemos, expresado de la ma-nera más diversa y en los distintos ámbitos denuestra vida, otro impulso, tan vital como losanteriores: el impulso por la dominación y porel poder que permite ejercerla.
En gran medida, nuestra vida en sociedad seconstruye en la trama de estos impulsos centra-les: sabemos que allí donde no haya libertad,justicia y progreso nacerá la lucha para alcan-
zarlos y que en esa lucha se confrontarán inte-reses, pareceres y métodos.
Nuestra búsqueda por la libertad, la justiciay el progreso, y la lucha por el poder que se de-sarrolla cuando unos y otros tratamos de impo-ner nuestros intereses y pareceres sobre esosasuntos, han dado lugar a diversas maneras deorganización de los seres humanos. Una de el-las es la democracia.
La democracia se ha convertido en un sinóni-mo de libertad y justicia. Es, a la vez, un fin y uninstrumento. Contiene, básicamente, una serie de
El desarrollo de la democracia en América Latina 35
■ El desafío: de una democracia deelectores a una democracia de ciudadanos1
Deben tenerse en cuenta los incumplimientos, lasfracturas, las tensiones, los límites y lasdenegaciones que constituyen la contrapartida dela experiencia de la democracia. La democraciaplantea una pregunta que permanece por lo tantocontinuamente pendiente: jamás parece poderdársele una respuesta perfectamente adecuada. Lademocracia se presenta como un régimen siempremarcado por formas inacabadas y de nocumplimiento.
Pierre Rosanvallon, texto elaborado para elPRODDAL, 2002.
La democracia: una búsquedapermanente
RECUADRO 1
1 Este texto es una edición revisada del Informe La democracia en América Latina. El listado de enmiendas se encuen-tra disponible en www.democracia.undp.org.
procedimientos para el acceso y el ejercicio delpoder, pero es, para los hombres y las mujeres,también el resultado de esos procedimientos.
En esta perspectiva, la democracia excede aun método para elegir a quienes gobiernan, estambién una manera de construir, garantizar yexpandir la libertad, la justicia y el progreso, or-ganizando las tensiones y los conflictos que ge-neran las luchas de poder.
Más allá de las diferencias que se expresan enel plano de la teoría sobre los alcances de la ideade democracia, la historia revela que las aspira-ciones por ensanchar las fronteras de las liber-tades ciudadanas y alcanzar mayores niveles dejusticia y progreso han estado siempre en el co-razón de las luchas sociales y políticas ligadas,de un modo u otro, a la idea de democracia.Con períodos de expansión y retracción, de mo-vilización o quietud, la historia nos muestra queallí donde no había libertad se peleó por ella,donde no había justicia se luchó por lograrla ydonde no había progreso se buscó alcanzarlo.Más allá de los retrocesos y letargos, el recono-cimiento de la igualdad y la búsqueda de su rea-lización social, en términos de libertad, justiciay progreso, constituyen un impulso históricosustancialmente ligado a la idea de democracia.
Esta forma de organización ha entrado y sa-
lido de nuestra historia. Surgió hace dos milquinientos años en Grecia pero luego desapare-ció. “Como el fuego, la pintura o la escritura, lademocracia parece haber sido inventada más deuna vez y en más de un lugar.”2
En América Latina se ha alcanzado la demo-cracia electoral y sus libertades básicas. Se trataahora de avanzar en la democracia de ciudada-nía. La primera nos dio las libertades y el dere-cho a decidir por nosotros mismos. Trazó, enmuchos de nuestros países, la división entre lavida y la muerte. La segunda, hoy plena de ca-rencias, es la que avanza para que el conjunto denuestros derechos se tornen efectivos. Es la quenos permite pasar de electores a ciudadanos. Laque utiliza las libertades políticas como palancapara construir la ciudadanía civil y social.
Para las mujeres y los hombres, la democra-cia genera expectativas, esperanzas y decepcio-nes por la manera en que contribuye a organizarsus vidas en sociedad, por el modo en que ga-rantiza sus derechos y por la forma en que per-mite mejorar la calidad de sus existencias. La de-mocracia hace a la vida, es mucho más que unrégimen de gobierno. Es más que un métodopara elegir y ser elegido. Su sujeto, más que elvotante, es el ciudadano.
En América Latina, en doscientos años de vi-da independiente, la democracia nació y muriódecenas de veces. Mientras se la consagraba enlas constituciones, se la destruía en la práctica.Guerras, tiranías y breves primaveras componengran parte de esta historia independiente, du-rante la cual hasta las violaciones a la democra-cia fueron hechas en su nombre. América Lati-na es, probablemente, la región del mundo quemás ha reivindicado la democracia en los últi-mos dos siglos, aun para interrumpirla invocan-do su futura instauración.
Los latinoamericanos, que tantas veces vi-mos cómo se nos negaba o arrebataba la volun-tad de ser parte de la construcción de la demo-cracia, somos ahora, finalmente, actores queasumen sus desafíos y desarrollo.
Tras dos décadas de diversas formas de tran-
36 La democracia en América Latina
La democracia es, antes que nada y sobre todo, unideal. […] Sin una tendencia idealista unademocracia no nace, y si nace, se debilitarápidamente. Más que cualquier otro régimenpolítico, la democracia va contra la corriente, contralas leyes inerciales que gobiernan los gruposhumanos. Las monocracias, las autocracias, lasdictaduras son fáciles, nos caen encima solas; lasdemocracias son difíciles, tienen que ser promovidasy creídas.
Giovanni Sartori, 1991, p. 118.
La democracia: un ideal
RECUADRO 2
2 Dahl, 1999, p. 15.
sición, los regímenes democráticos están am-pliamente extendidos en América Latina. Haceveinticinco años, de los dieciocho países inclui-dos en el Informe, sólo Colombia, Costa Rica yVenezuela eran democráticos. Un cuarto de si-glo después, todos nuestros países cumplen conlos criterios básicos del régimen democrático,en su dimensión electoral y política.
Las libertades que hoy poseemos son un bieninvalorable; ésta es una conquista lograda con elimpulso, la lucha y el sufrimiento de millonesde seres humanos. Somos testigos del avancemás profundo y amplio que la democracia hatenido desde la independencia de nuestras na-ciones. Pero, como se verá en este Informe, loconquistado no está asegurado.
La preservación de la democracia y su ex-pansión no son hechos espontáneos. Son cons-trucciones voluntarias, formuladas en proyec-tos, modeladas por liderazgos e investidas delpoder que proviene del apoyo popular. Requie-ren partidos políticos que construyan opcionessustantivas, un Estado con poder para ejecutar-las y una sociedad capaz de participar en unaconstrucción que exceda los reclamos sectoria-les. Una política que omite los problemas cen-trales, vacía de contenido las opciones ciudada-nas; un Estado sin poder transforma el mandatoelectoral en una expresión de voluntades sinconsecuencias, y una sociedad sin participaciónactiva lleva, tarde o temprano, a una peligrosaautonomía del poder, que dejará de expresar lasnecesidades de los ciudadanos.
Parecería que nos alejamos de los riesgos delos golpes militares de Estado, pero surgen otrospeligros: la democracia parece perder vitalidad;se la prefiere aunque se desconfía de su capaci-dad para mejorar las condiciones de vida; lospartidos políticos están en el nivel más bajo dela estima pública;3 el Estado es mirado con ex-pectativa y recelo a la vez, y, en algunos casos, elímpetu democrático que caracterizó las últimasdécadas del siglo pasado se debilita. La sociedadestá en las calles, pero sin un objetivo que uni-fique sus reivindicaciones y demandas.
¿Cuán graves son esas nuevas fragilidades? Sila democracia pierde relevancia para los latinoa-mericanos, si se divorcia de sus necesidades,¿puede resistir a los nuevos peligros, a sus adver-sarios, a las frustraciones?
Analizar, como nos proponemos, el desarro-llo de la democracia en América Latina nos con-duce a auscultar la vigencia de los derechos delos latinoamericanos y el nivel de concreción delas esperanzas que éstos depositan en sus repre-sentantes. También, a indagar la sustentabilidadde la democracia, es decir, su capacidad paraperdurar y perfeccionarse, a partir de la legiti-midad que genera en sus ciudadanos. Nos lleva,en fin, a identificar las acechanzas y los desafíosde la democracia.
¿Cómo se resuelven las tensiones entre la ex-pansión democrática y la economía, entre la li-bertad y la búsqueda de la igualdad, entre creci-miento y pobreza, entre las demandas públicasexpresadas libremente y las reformas económi-cas que demandan ajustes y sacrificios? ¿Cuálesson las claves que explican la crisis de represen-tación, la desconfianza de la sociedad hacia lapolítica? ¿Por qué la esperanza democrática nose ha traducido en avances en los derechos civi-les y sociales acordes con las expectativas quepromovió? ¿Por qué el Estado carece del podernecesario? ¿Por qué el derecho a elegir gober-nantes no se tradujo, en muchos casos, en ma-yor libertad, mayor justicia y mayor progreso?
Éstos son dilemas cuya solución es comple-ja, como lo demuestra nuestra propia historia
El desarrollo de la democracia en América Latina 37
La democracia es una inmensaexperiencia humana. Está ligada
a la búsqueda histórica delibertad, justicia y progreso
material y espiritual. Por eso esuna experiencia
permanentemente inconclusa.
3 Según los datos de la encuesta Latinobarómetro 2002, sólo 14 por ciento de los latinoamericanos tiene confianza enlos partidos políticos.
reciente. Y no podrán ser resueltos si no se si-túan en el centro del debate público y de las op-ciones que ofrecen los partidos. Desafortunada-mente, en más de una ocasión parecería queexiste un debate prohibido en América Latina.Cuestiones sobre las que es inconveniente ha-blar o –más grave aún– de las que no se debe ha-blar. El silencio de la política y de los que cons-truyen la agenda del debate público no puedecontinuar indefinidamente ignorando el clamorde centenas de millones, a menos que se estédispuesto a pagar el precio del languidecimien-to de la democracia latinoamericana.
Este Informe trata de esas cuestiones, llegan-do a identificarlas no por un mero ejercicio in-tuitivo, sino a través del análisis teórico, de laobservación empírica y del pensamiento de in-telectuales y políticos.
Atacar estos dilemas demanda la mayor in-formación posible para iluminar los criterioscon que se formulan las políticas. La falta de in-formación y de debate constituye una carenciagrave, porque la democracia –que se basa en lareflexión y el debate de los ciudadanos y sus lí-deres– es la única forma de organización políti-ca que tiene capacidad para rectificarse a sí mis-ma. Ésa es la principal ventaja para hacer de lademocracia un sistema justo y eficaz. La liber-tad que garantiza la democracia es, a la vez, elprincipal instrumento que ella tiene para per-feccionarse como sistema. Pero la libertad, o enotras palabras la capacidad de optar, requiereque la materia de la opción esté presente. EnAmérica Latina, la reflexión y el debate políticosrequieren ser renovados y promovidos porquehan perdido vitalidad y contenido. Esto ocurreen el período de mayor difusión de la democra-cia y en un mundo donde la globalización hace
cada vez más perentorio saber qué queremoscomo sociedades y como naciones.
Nuestras democracias precisan, urgentemen-te, retomar su impulso inicial. Sus déficit no sonsu fracaso, son sus desafíos. Lo que no hemos al-canzado es lo que debe constituir la sustancia delas políticas que permitan encender la segundaetapa de la democracia latinoamericana.
Éste es el hilo conductor que debería guiar allector en los materiales que propone el Informe:la búsqueda de los temas cruciales en los que sepondrá a prueba nuestra capacidad para pasarde la democracia electoral a la democracia deciudadanía. En esa transformación se dirimirála capacidad latinoamericana para hacer de lademocracia un sistema que se estabilice, regene-re y expanda.
Nos proponemos demostrar que, una vezque la apuesta está en el tránsito de la democra-cia electoral a la de ciudadanía, es ineludible unaseria reflexión conceptual, que genere las ideasque orienten la observación de la realidad y larecolección de datos que, a su vez, construyan labase empírica del Informe. De allí, de la sumade esos dos componentes saldrá la proposicióndel núcleo de temas que configuran los desafíosde la agenda ampliada para el desarrollo de lademocracia en América Latina.
Estos objetivos, que constituyen la razón deesta obra, encontrarán aquí una primera apro-ximación, un inicio. El Informe es el comien-zo de una tarea, de un debate que el Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD) busca promover entre los latinoame-ricanos. Sólo descorre el primer velo, para quela construcción de alternativas y políticas con-cretas sea tomada por los actores sociales y po-líticos que deben relanzar y regenerar nuestrasdemocracias.
Estas reflexiones, observaciones y conse-cuencias partirán de un reconocimiento inicial:la singular realidad de la democracia en nues-tra región. El libro de los desafíos es nuevo por-que también es nueva la realidad que exponeuna región que a la vez que democrática es po-bre y desigual. A partir de ese triángulo –demo-cracia electoral, pobreza y desigualdad– inicia-mos nuestra exploración.
38 La democracia en América Latina
En América Latina, la reflexión yel debate políticos requieren serrenovados y promovidos porquehan perdido vitalidad ycontenido.
Democracia, pobreza y desigualdad:un triángulo latinoamericano
Para entender las necesidades de expansiónde la democracia en América Latina y percibirsus fragilidades es indispensable apreciar lo quela democracia posee aquí de propio y original.
En América Latina, las reglas e institucionesdel régimen son similares a las de los países de-mocráticamente más maduros, pero sus socie-dades son profundamente diferentes de las deaquéllos.
En América Latina, construir y ampliar losderechos ciudadanos es una tarea que se desen-vuelve en un contexto novedoso. En estos últi-mos veinte años se ha producido un conjuntode grandes transformaciones. Por primera vezen la historia, una región en desarrollo y consociedades profundamente desiguales está, ensu totalidad, organizada políticamente bajo re-gímenes democráticos. Así se define, en Amé-rica Latina, una nueva realidad sin anteceden-tes:4 el triángulo de la democracia, la pobrezay la desigualdad.
El primer vértice del triángulo es la difusión dela democracia electoral en la región. Todos lospaíses que la integran satisfacen los requisitosbásicos del régimen democrático. Sólo los paí-ses agrupados en la Organización de Coopera-ción y Desarrollo Económico (OCDE) compar-ten este rasgo.
El segundo vértice es la pobreza. En 2002, laregión contaba con 218 millones de personas (oun 42,9 por ciento) cuyos ingresos se situabanpor debajo de la línea de pobreza. Por cierto, es-ta situación varía de país en país. A pesar de es-tas diferencias, comparada con las otras grandesregiones democráticas del mundo, América La-tina ofrece la singularidad de la cohabitación delas libertades políticas con las severas privacio-nes materiales de muchos. Democracia y rique-za, democracia y pobreza son dos combinacio-nes que generan necesidades, dificultades yriesgos diferentes.
El tercer vértice es la desigualdad. Las socie-dades latinoamericanas son las más desigualesdel mundo. Como en el caso de la pobreza, nosólo se observa la profundidad de la desigualdaden la región en comparación con el resto delmundo, sino también su persistencia a lo largode las últimas tres décadas.
Por primera vez conviven estos tres rasgos, y lademocracia enfrenta el desafío de su propia esta-bilidad coexistiendo con los retos de la pobreza yla desigualdad. Los riesgos que derivan de esta si-tuación son distintos y más complejos que los tra-dicionales del golpe militar de Estado, que, por lodemás, tampoco han desaparecido totalmente.
Sin embargo, a pesar de lo particular de estasituación, es habitual que se piense en AméricaLatina a partir de la experiencia histórica de lasdemocracias desarrolladas, desconociendo que laestabilidad y la expansión democráticas tienenaquí contenidos y dilemas distintos, resultado desu propia originalidad. Éstas son democracias po-bres y desiguales, cuyos hombres y mujeres, a lavez que consolidan sus derechos políticos, debentambién completar sus ciudadanías civil y social.
La escasa comprensión de esta realidad singu-lar puede llevar a dos consecuencias graves parala democracia. La primera, ignorar la necesidadde la viabilidad económica de la democracia. Es-to es ignorar la necesidad de construir bases só-lidas de una economía que permita atacar la po-breza y la desigualdad. Por ejemplo, para muchosciudadanos latinoamericanos alcanzar mayoresniveles de desarrollo en sus países es una aspira-
El desarrollo de la democracia en América Latina 39
4 No afirmamos aquí que no se verifique la existencia conjunta de democracia, pobreza y desigualdad en otros paíseso regiones del planeta. Lo que señalamos es que la democracia latinoamericana convive en la totalidad de una regióncon niveles extensamente difundidos de pobreza y situaciones de desigualdad extremas.
Por primera vez en la historia,una región en desarrollo y con
sociedades profundamentedesiguales está, en su totalidad,
ción tan importante que muchos estarían dis-puestos a apoyar un régimen autoritario si éstepudiere dar respuesta a sus demandas de bienes-tar. La segunda es desconocer la viabilidad polí-tica de los programas económicos. Esto es igno-rar que esos programas se aplican en sociedadesdonde las demandas ciudadanas y el juicio sobredichas políticas se expresan libremente.
En efecto, no es menos común deslizarse ha-cia el error de pensar en términos de reformaeconómica como si no existiera democracia. Co-mo si los difíciles y dolorosos procesos de ajusteestructural fueran neutrales en las decisiones quetoman las mayorías –sometidas a condiciones depobreza y alta desigualdad– al momento de vo-tar o de expresar su apoyo o rechazo a un gobier-no, o como si se pudiera llevar adelante un planeconómico sin apoyo de la población, o, aunpeor, a pesar de su hostilidad manifiesta.
Esta forma de pensar la democracia latinoa-mericana independientemente de su economíao, simétricamente, pensar su economía separa-damente de su democracia, parece un error in-genuo, pero no por ello es menos recurrente ypreocupante para la suerte de la democracia yde la economía, si miramos la experiencia de lasúltimas décadas en la región.
En consecuencia, el debate sobre la estabili-dad democrática no debe ignorar la pobreza yla desigualdad, ni las políticas de crecimientodeben soslayar que, pobres y desiguales, los ciu-dadanos ejercen su libertad para aceptar o re-chazar esas políticas. De aquí surge el desafío deresolver las tensiones entre economía y demo-cracia. Ese desafío parte de la necesidad de nopensar la economía como si no hubiera demo-cracias pobres ni atacar los problemas de la es-tabilidad democrática independientemente delas necesidades de resolver las cuestiones delcrecimiento. Es probable que un debate que ig-nore una cuestión tan elemental termine lle-vando a recomendaciones sencillamente im-practicables.
Estas características de América Latina hansido utilizadas como argumento para concluirque la democracia sería inviable hasta tanto nose resuelvan los problemas de la pobreza y se lo-gre un mínimo aceptable de igualdad. En másde una ocasión, regímenes autoritarios se insta-laron con un discurso “restaurador” del régimendemocrático: “Asumimos el gobierno para crearlas condiciones para que la democracia se insta-le sólidamente en el futuro”. Supuestamente ha-bía que alcanzar un cierto umbral de riqueza
40 La democracia en América Latina
DEMOCRACIA, POBREZA Y DESIGUALDAD
América Latina 62,7 0,552 (3) 42,8 (6) 3792 1(9)
Europa 73,6 0,290 (4) 15,0 (7) 22600 (10)
EE.UU. 43,3 0,344 (5) 11,7 (8) 36100 1(9)
Notas:(1) Votantes con base en la población con derecho a voto 1990-2002. Ver Tabla 7.(2) Coeficiente de Gini. Las cifras más altas del coeficiente de Gini corresponden a un grado más alto de desigualdad.(3) Promedio simple para la década de los 90. Perry et al., 2004, p. 57.(4) Eurostat PCM-BDU, diciembre de 2002.(5) Fuentes: OCDE 2002, Social Indicators and Tables.(6) Promedio ponderado por población de los datos de pobreza entre 1998-2002, CEPAL, 2004.(7) Eurostat PCM-BDU, diciembre de 2002.(8) Fuente: US Census Bureau 2001, Poverty in the United States 2002.(9) Elaboración propia en base a datos de CEPAL, 2004 (en dólares constantes).(10) Europa occidental (EU15) y EE.UU., PBI per cápita 2002. Fuente: OCDE (en dólares corrientes).Dada la multiplicidad de fuentes y las diversas metodologías de elaboración de datos implicadas se sugiere tomar los datos de esta tabla como re-ferencias indicativas.
TABLA 1
Región Participación electoral (1) Desigualdad (2) Pobreza PBI per cápita
para acceder a la democracia. Contra esta vi-sión, este Informe sostiene que sólo con más ymejor democracia las sociedades latinoamerica-nas podrán ser más igualitarias y desarrolladas.La razón es que sólo en democracia, quienes ca-recen de niveles mínimos de bienestar y sufrenlas injusticias de la desigualdad pueden recla-mar, movilizarse y elegir en defensa de sus dere-chos. Para que eso se concrete es indispensableindagar caminos no explorados y abrir nuevosdebates en América Latina, porque –reitera-mos– el gran desafío es combatir la pobreza y ladesigualdad, con los instrumentos de la demo-cracia, para crear las bases de cohesión y estabi-lidad social, que son los requisitos del creci-miento económico.
En América Latina han tenido lugar proce-sos de reforma en el plano político y económi-co. Si bien estos procesos han producido algu-nos progresos importantes, sobre todo en laexpansión de la democracia electoral, subsisteun notorio contraste entre las reformas llevadasadelante durante las dos últimas décadas y unarealidad que continúa signada por grandes ca-rencias en el plano de las distintas ciudadanías,particularmente la social.
Éstos no fueron sólo años de transforma-ciones políticas. También la economía, sobretodo en la década de 1990, vivió un proceso decambios profundos, de apertura, reformas ydesregulaciones, lo que se ha conocido con ladenominación genérica de ajustes estructurales.Así, con algunas excepciones, “la nueva oleadade democratización en la región que se inicióa mediado de los años ochenta asumió las re-formas económicas orientadas a la ampliaciónde las esferas del mercado como su propiaagenda”.5
Como consecuencia de estas transforma-ciones, las sociedades latinoamericanas resul-tan ser sociedades en vías de desarrollo, dondelas demandas sociales se expresan libremente yla economía se organiza en torno al mercado.De este modo, demandas sociales expresadasen un contexto de libertad política (democra-
cia) y libertad económica (mercado) formanotro triángulo singular. Un triángulo que de-bió ser virtuoso y que, a la luz de los últimosveinte años, presenta complejas dificultadesque requieren un pensamiento renovado. Lacombinación entre libertad política y libertadeconómica en contextos de pobreza y desigual-dad puede no generar como resultado el forta-lecimiento de la democracia y el desarrollo dela economía.
En las páginas que siguen se muestra una fo-tografía en la que contrastan reformas y realida-des. Ésa es también una primera fotografía deldéficit democrático de América Latina, un indi-cio de la clave de las frustraciones, una eviden-cia sobre la urgencia de construir la democraciade ciudadanía.
Balance entre reformas y realidades
Para este balance se tomaron siete indicado-res básicos: las reformas estructurales en la eco-nomía, las reformas democráticas, la evolucióndel producto bruto interno (PBI) per cápita, lapobreza, la indigencia, la concentración del in-greso y la situación laboral.
Antes de iniciar la presentación de la tablaque muestra un resumen de esos indicadoresbásicos, es necesario hacer algunas aclaraciones.En primer lugar, el Informe no afirma que ne-cesariamente existe una relación causal entre lasvariables que se utilizarán. Sostiene, en cambio,que los ciudadanos latinoamericanos han expe-rimentado en forma más o menos simultánealos efectos de esas variables.
El desarrollo de la democracia en América Latina 41
Sólo con más y mejor democracialas sociedades latinoamericanas
podrán ser más igualitarias ydesarrolladas.
5 José Antonio Ocampo, 2003 (texto preparado para el PRODDAL).
42 La democracia en América Latina
REFORMAS Y REALIDADES
Subregión Cono Sur (Argentina, Chile, Paraguay, Uruguay)
Notas:(1) Promedio simple.(2) Ponderado por población.(3) De período a período.El índice de reforma económica se conforma de cinco componentes: políticas de comercio internacional, políticas impositivas, políticas financieras, pri-vatizaciones y cuentas de capitales. El índice va de 0, que indica una falta de reformas orientadas al mercado, a 1, que indica la aplicación de reformasfuertemente orientadas al mercado. El “Índice de Democracia Electoral” va de 0 (igual a falta de democracia electoral) a 1 (indica que los requisitos dedemocracia electoral se cumplen). La tasa de crecimiento del PBI real per capita anualizado se calculó de la siguiente manera: a) se sumaron los PBIreales (base dólares 1995) para los años del período bajo análisis, y se dividió por el número de años en el período; b) se dividió por la población prome-dio del período; c) se dividió el PBI per cápita de este período por el del período anterior, sacando luego la raíz geométrica según el número de años enel período analizado.En todos los casos, las columnas sobre Pobreza e Indigencia abarcan el porcentaje mayor del territorio que se ofrece en la base de datos CEPAL. En talsentido y para ciertos paises se utilizaron series con cobertura espacial distinta con el criterio de utilizar el dato mas abarcativo. Esto implica que losdatos de Pobreza e Indigencia puedan estar subestimados y que para esos paises los saltos de la serie pueden no reflejar necesariamente saltos en losniveles de Pobreza e Indigencia. La actualización de este cuadro se hizo en base a los nuevos datos provistos por la CEPAL y los nuevos datos pobla-cionales de CELADE. A partir de los censos más recientes, el CELADE reestimó los datos poblacionales para la década de los 90. Por consiguiente estoafectó todos los datos ponderados por población y los datos per cápita. Este ejercicio agregó varias millones de personas a los datos oficiales anteriores.Fuentes: Los datos sobre el Índice de Reforma Económica provienen de Morley, Machado, y Pettinato, CEPAL 1999; Lora 2001, y comunicación con ManuelMarfán, director de la División de Desarrollo Económico de CEPAL, 4 de febrero de 2003.La metodología y los datos del Índice de Democracia Electoral se presentan en el Compendio Estadístico. Los otros datos provienen de múltiples publi-caciones de CEPAL, con la excepción de los datos sobre el coeficiente de Gini antes de 1990, cuya fuente es Deininger y Squire 1998. Las cifras de crec-imiento real del PBI per cápita están calculadas con base en dólares 1995. Las cifras sobre pobreza, indigencia y el coeficiente de Gini son promedios desólo algunos años. Los datos sobre pobreza, indigencia, coeficientes de Gini y desempleo urbano no son estrictamente comparables, ya que no todos es-tán basados en encuestas nacionales.
Índice de ReformaEconómica (1)
Índice deDemocraciaElectoral (1)
Crecimiento delPBI real per cápitaanualizado % (3)
Pobreza % (2)
Indigencia% (2)
Coeficiente deGini (2)
Desempleourbano (1)
TABLA 2
En segundo lugar, en la democracia, los ciu-dadanos tienen expectativas respecto del fun-cionamiento de la economía. Ellas provienen dela ideología igualitaria subyacente a la democra-cia, de la prédica de los políticos nacionales, delos medios de comunicación, de las organizacio-nes internacionales, etc. Durante la década de1990 se instaló como promesa de desarrollo unmodelo económico del que hoy muchos se sien-ten defraudados.
En tercer lugar, la percepción de una parteimportante de los ciudadanos es que las polí-ticas seguidas “produjeron” insuficiente creci-miento aceptable, pobreza y desigualdad cre-cientes y desmejoramiento de la situación laboral(con su consiguiente impacto sobre la desigual-dad y los ingresos futuros previsionales).
1. El índice de reforma económica señala unavance sostenido de esas reformas; medidoentre 0 y 1, pasa de 0,58 en los años ochentaa 0,83 como promedio entre 1998 y 2002. Es-te índice se conforma de cinco subíndices:“políticas de comercio internacional”, “polí-ticas impositivas”, “políticas financieras”,“privatizaciones” y “cuentas de capitales”, to-dos relacionados con el luego llamado Con-senso de Washington.
2. En América Latina se reconoce hoy el derechoal voto universal, sin restricción alguna de pe-so significativo. Éste es un logro notable y su-mamente importante. El índice de democra-cia electoral (IDE) elaborado por el Proyectosobre el Desarrollo de la Democracia enAmérica Latina (PRODDAL) muestra que,en términos electorales, la democracia tuvoun mejoramiento constante a lo largo del pe-ríodo considerado. Los procesos de demo-cratización y reforma del mercado, si bien de
naturaleza distinta, avanzaron de manerasostenida, provocando una gran expectativaque contrastó notablemente con la evolu-ción de los hechos.
3. El promedio regional del PBI per cápita no va-rió de manera significativa en los últimosveinte años. En 1980, mientras el índice dereforma económica era de 0,55; el PBI percápita era U$S 3.734 a valores constantes de1995. Veinte años más tarde, en el año 2000,habiéndose avanzado considerablemente enla aplicación de las reformas, el índice era de0,83 y el PBI per cápita, de U$S 3.920, unavance casi irrelevante.
4. Los niveles de pobreza experimentaron una le-ve disminución en términos relativos. En 1990,el porcentaje de pobres6 ponderado por ta-maño de población representaba para losdieciocho países el 46 por ciento; entre 1998y 2002, ese porcentaje había descendido al42,8 por ciento. Este avance se produjo fun-damentalmente por las mejorías relativas deBrasil, Chile y México. Sin embargo, en tér-minos absolutos, el número de habitantesque se situaba por debajo de la línea de po-breza aumentó. En el año 1990, 191 millonesde latinoamericanos eran pobres. En el año2002, cuando la población era de 508 millo-nes de habitantes, la cantidad de pobres as-cendía a 218 millones. Podría añadirse que,incluso en términos relativos, la pobreza seincrementó durante este período en el ConoSur (de 25,6 a 32,3 por ciento) y en los paísesandinos (de 52,3 a 52,7 por ciento).
5. No se redujeron los niveles de desigualdad. Enel año 1990, el coeficiente de Gini7 (promedioregional ponderado por población) era de0,554. En 2002 este coeficiente subió a 0,576.El promedio mundial para los años noventa
El desarrollo de la democracia en América Latina 43
6 La medición de la pobreza con el método de la “Línea de Pobreza” (LP) elaborada por CEPAL consiste en estable-cer, a partir de los ingresos de los hogares, su capacidad para satisfacer –por medio de la compra de bienes y servi-cios– un conjunto de necesidades alimentarias y no alimentarias consideradas esenciales.7 Este coeficiente es una medida que surge de una representación gráfica de la distribución del ingreso llamada Cur-va de Lorenz. Para el coeficiente de Gini, 0 representa la igualdad perfecta de distribución y 1 la desigualdad absolu-ta. Puede considerarse un coeficiente de Gini de 0,25-0,35 como una distribución “razonable”, y un coeficiente de Gi-ni de 0,55 representa una desigualdad extrema.
fue de 0,381 y el de los países desarrollados0,337. La alta desigualdad también se expresaen la relación entre los niveles superiores e in-feriores de ingreso. En el año 1990, el 10 porciento de la población latinoamericana de in-gresos más elevados tenía 25,4 veces el ingre-so del 10 por ciento de la población de meno-res ingresos. En 2002, esa relación era de 40veces.8 En 2002, el 20 por ciento de la pobla-ción de la región de más altos ingresos recibiócasi 54,2 por ciento del ingreso total y el 20por ciento del sector de menores ingresos,sólo el 4,7 por ciento. La región posee los ni-veles de desigualdad más altos del mundo enla distribución del ingreso.
6. Durante los últimos quince años, la situaciónlaboral ha desmejorado en casi toda la región.El desempleo y la informalidad aumentaronsignificativamente. Además, cayó la protec-ción social (salud, pensiones y sindicaliza-ción) de los trabajadores. Esto se vincula aun desmejoramiento de la distribución delingreso y a un aumento de la pobreza actual,configurando un cuadro cuyos efectos ten-drán consecuencias muy negativas en el me-diano y largo plazo.
Esta primera visión es un indicio de la in-mensidad y complejidad de las tareas queAmérica Latina debería asumir. Hace veinti-cinco años, la región tenía un desafío a la vezdifícil y simple. Requería audacia e imaginaciónpara alcanzarlo, pero no había duda acerca decuál era su contenido: vencer a las dictaduras,superar las guerras y alcanzar la democracia yla paz. Nadie dudaba cuál era la agenda de lademocracia.
Hoy, regenerar su contenido, dar impulso auna nueva etapa, es una meta mucho más vastay plena de incertidumbres. ¿Qué quiere decir enconcreto ir hacia la democracia de ciudadanía,cuáles son los temas centrales, qué condicionesrequerimos para resolverlos? ¿Quiénes son losnuevos adversarios de la democracia ampliada?
Ninguna de estas cuestiones tiene la claridad deaquella opción binaria de los setenta: democra-cia-dictadura, libertad-opresión, vida-muerte.
Movilizar la imaginación, el conocimientoy la política es, como nos ilustran estos con-trastes que acabamos de mostrar, una tarea di-fícil, ardua e incierta. La primera condición, ala que apuntamos en esta obra, es tomar con-ciencia de hasta qué punto es inexcusable noencararla. La tarea incluye, por cierto, la nece-sidad de enfrentar el legado histórico de atra-so económico y tecnológico, de fractura socialy de inserción secundaria y desventajosa en elsistema internacional.
Las páginas que siguen inician la exploraciónsobre estas cuestiones, sobre la naturaleza de losdesafíos para el desarrollo de la democracia, so-bre la centralidad de los derechos del ciudada-no para la etapa que se abre y sobre algunos te-mas –la noción misma de democracia y delpapel del Estado– que constituyen el punto departida de nuestras proposiciones.
No se trata de un desarrollo teórico en elsentido estricto, sino más bien de algunos hitosbásicos que están en los fundamentos teóricosde nuestro trabajo.
Ingresamos en este campo no porque el obje-tivo del Informe sea una indagación académicasobre la democracia, sino porque las consecuen-cias prácticas de las diferentes concepciones sonsustantivas a la hora de imaginar las políticas y lasestrategias de sustentabilidad democrática. Esasdiferencias se refieren a las condiciones de expan-sión de la democracia, a sus riesgos de desapari-ción, a la manera como se ven y formulan ciertaspolíticas públicas, a las diferencias sociocultura-les y de género, a la visión del Estado y sus trans-formaciones o al rol de la política y sus organiza-ciones. También, según nos situemos en una uotra visión de la democracia, resultarán fuertes di-ferencias en lo que esperamos de otra forma deorganización de la sociedad: la economía.
En otras palabras, si la democracia sólo fue-ra un régimen podríamos arribar a la paradojaextrema de la existencia de una sociedad pobre
44 La democracia en América Latina
8 Estos datos se tomaron de una versión agregada de la tabla 2.
en términos de los derechos sociales y econó-micos de sus ciudadanos, incluso pobre en susderechos civiles básicos, pero plenamente de-mocrática.
Otra consecuencia importante, derivada deuna comprensión de la democracia limitada asu régimen, es la visión segmentada de las polí-ticas públicas. Así, habría políticas recomenda-bles para asegurar las buenas condiciones delfuncionamiento del régimen democrático, otrasaconsejables para el adecuado funcionamientode la economía y otras que recomienden las re-formas apropiadas de, por ejemplo, la organiza-ción estatal.
En esta visión fragmentada se creería forta-lecer a la democracia con el solo recurso de me-jorar el funcionamiento de su régimen y se des-conocería el impacto que tendrían sobre ella,por ejemplo, las reformas del Estado o las refor-mas estructurales en la economía.
Tampoco se observarían hechos tales comoque las políticas de reforma del Estado o de laeconomía sean, en última instancia, evaluadas
por mayorías que medirán sus resultados entérminos del progreso de sus vidas o de unamayor justicia en la distribución de los bienes.De modo que el juicio ciudadano es una par-te sustancial de la viabilidad de las políticas dereforma.
Los organismos internacionales y la promoción de la democracia
El Informe se inspira en la letra y el espíri-tu de diferentes documentos de las NacionesUnidas:
■ La Declaración Universal de los DerechosHumanos aprobada por las NacionesUnidas en 1948 establece una concepciónamplia de la ciudadanía, abarcando dere-chos civiles, políticos y sociales.
■ La Declaración y Programa de Acciónde Viena, de 1993, establece que “la co-munidad internacional debe apoyar el
El desarrollo de la democracia en América Latina 45
No obstante la instauración del régimen democrático, nose logró modificar la naturaleza y el funcionamiento delEstado por la presencia de factores internos y externosque obstaculizaron el cumplimiento de los derechosciudadanos. De ahí que las expectativas depositadas ental ordenamiento se hayan visto frustradas, porque eldesempeño de las representaciones políticas y de lasinstituciones públicas no se corresponden con lasexpectativas de la mayoría de la población, sujetahistóricamente a las condiciones de “pobreza” y de“exclusión” –denominaciones tecnocráticas queesconden las relaciones sociales generadoras de estassituaciones–; más aún porque en las nuevascircunstancias internacionales el régimen y el Estadorefuerzan tales condiciones, a contrapelo de lasproclamas democráticas y liberales, y de las promesas delos dirigentes políticos.Por tales motivos, el descrédito del régimen democrático“realmente existente” propicia que amplios sectoressociales, particularmente los pobres y los excluidos delimaginario como de la acción político-estatal, asumancomportamientos “informales”, si no ilegales, para
satisfacer sus aspiraciones individuales y colectivas, queel Estado es incapaz de controlar por no contar con losrecursos materiales ni con el respaldo de la población. Lafragmentación de los intereses sociales y de lasrepresentaciones políticas que acarrea esta conductaagudiza los problemas de la acción colectiva, al tiempoque la proliferación de “gorreros” (free-riders), que demanera irresponsable ofrecen resolver las demandassociales mediante propuestas oportunistas de cortoplazo, procuran el desconcierto y el desasosiego general.En esta coyuntura, no es de extrañar la existencia devoces que auguran desenlaces dramáticos; sin embargo,a pesar de tales oscuros presagios se observa la presenciade actores que, a pesar de todo, persisten tercamente endefender la validez del régimen democrático, para locual aducen que este régimen constituye el único marcopara nacionalizar y democratizar el Estado y la sociedad.Como hace poco decía un dirigente sindical peruano: “Lademocracia no asegura la justicia social, pero es el únicoespacio que permite luchar para conseguirla”.
Julio Cotler, texto elaborado para el PRODDAL, 2002.
La democracia y la promesa de los derechos ciudadanos
RECUADRO 3
fortalecimiento y la promoción de lademocracia, el desarrollo y el respeto delos derechos humanos y de las liberta-des fundamentales en el mundo entero”.
■ La promoción del derecho a la democra-cia ha sido proclamada por la Comisiónde Derechos Humanos de las NacionesUnidas en su resolución 1999/57.
■ Adicionalmente, en el año 2000, la Asam-blea General de las Naciones Unidas, en
la Declaración del Milenio, estableceque “no escatimaremos esfuerzo algunopor promover la democracia y fortale-cer el imperio del derecho y el respetode todos los derechos humanos y liber-tades fundamentales internacionalmen-te reconocidos, incluido el derecho aldesarrollo”.
El sistema de las Naciones Unidas, a travésde todos sus organismos y programas, pro-mueve el respeto de los derechos humanos, larealización de elecciones libres y limpias. A tra-vés de la Declaración del Milenio, la ONU yotros organismos internacionales de coope-ración y financiamiento han reforzado su lla-mado para la promoción de la democracia, elfortalecimiento del estado de derecho y el de-sarrollo sostenible. El Programa de las Na-ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), através de sus programas de gobernabilidad, in-cluye la promoción de diálogos democráticos,programas de reforma del Estado y de promo-ción del desarrollo económico. Para el PNUD,democracia y desarrollo humano compartenuna visión y un propósito común: el desarro-
46 La democracia en América Latina
La Comisión de Derechos Humanos de las NacionesUnidas afirma que entre los derechos a una gestiónpública democrática figuran los siguientes:
a. El derecho a la libertad de opinión y de expresión,de pensamiento, de conciencia y de religión, deasociación y de reunión pacíficas.
b. El derecho a la libertad de investigar y de recibir ydifundir informaciones e ideas por cualquier mediode expresión.
c. El imperio de la ley, incluida la protección jurídicade los derechos, intereses y seguridad personal delos ciudadanos y la equidad en la administraciónde la justicia, así como la independencia del PoderJudicial.
d. El derecho al sufragio universal e igual, así como aprocedimientos libres de votación y a eleccionesperiódicas libres.
e. El derecho a la participación política, incluida laigualdad de oportunidades de todos los ciudadanospara presentarse como candidatos.
f. Instituciones de gobierno transparentes y responsables.
g. El derecho de los ciudadanos a elegir su sistema degobierno por medios constitucionales u otros mediosdemocráticos.
h. El derecho de acceso, en condiciones de igualdad, ala función pública en el propio país.
ONU, Comisión de Derechos Humanos, 1999.
Los derechos democráticos
RECUADRO 5
Las Naciones Unidas han reafirmado en la Carta sufe en los derechos fundamentales del hombre, enla dignidad y el valor de la persona humana y enla igualdad de derechos de hombres y mujeres; yse han declarado resueltas a promover el progresosocial y a elevar el nivel de vida dentro de unconcepto más amplio de la libertad.
ONU, 1948.
Declaración Universal de Derechos Humanos
RECUADRO 4
llo humano es un proceso para fortalecer lascapacidades del ser humano, que expande lasoportunidades de cada persona para alcanzaruna vida respetable y valiosa, por lo que nece-sita como correlato una forma política que loasegure; a saber, la democracia.
Asimismo, es destacable el papel de variosorganismos e iniciativas regionales que hanpuesto prioridad a la defensa y el fortaleci-miento de la democracia. En este sentido, esnotable el compromiso con la democracia quehan asumido los países en la región por mediode la Organización de Estados Americanos(OEA). La OEA dio un paso fundamental ensu reunión en Santiago de Chile en 1991, cuan-do sus países miembros adoptaron mecanis-mos para reaccionar ante situaciones en lasque la democracia fuera interrumpida. Otropaso clave lo constituyó la aprobación de laCarta Democrática Interamericana en 2001.Sin lugar a duda, la coordinación de esfuerzosen pos de la democracia por parte de lídereslatinoamericanos, especialmente a través deorganizaciones internacionales, es un hitofundamental que fortalece a las democraciasen América Latina.
También cabe destacar el trabajo llevado acabo por el Grupo de Río, las Cumbres Iberoa-mericanas de los Jefes de Estado y de Gobier-no y la OEA a través de la Unidad para la Pro-moción de la Democracia en torno a temas
clave para la democracia. Más específicamen-te, estas iniciativas vienen impulsando la defi-nición de una agenda política para la regiónque resalta la importancia de la política y delos partidos políticos, las organizaciones de lasociedad civil y la participación ciudadana enlos diversos procesos de la vida pública, la cul-tura democrática, las instituciones garantes dela transparencia y eficacia gubernamental, lagobernabilidad democrática, el estado de de-recho, la reducción de la pobreza, y el impac-to de la nueva economía sobre el desarrolloeconómico.
Estas iniciativas internacionales, vale la pe-na subrayar, no se restringen a promover lademocracia en su aspecto electoral. Por el con-trario, haciendo eco de las preocupaciones delos ciudadanos, los organismos internaciona-les globales y regionales incluyen en sus metastanto el estado de derecho como el desarrolloeconómico. Cada vez más, la comunidad in-ternacional está convergiendo hacia la visiónmás amplia de la democracia, que este Infor-me propone, y hacia la idea de que, para pre-venir retrocesos en el proceso democrático, esnecesario analizar el régimen democrático co-mo parte, y no aisladamente, del marco de lasciudadanías política, civil y social. El gran re-to está en consolidar este consenso emergentey traducirlo en apoyo a reformas que fortalez-can las democracias latinoamericanas.
El desarrollo de la democracia en América Latina 47
La democratización verdadera es algo más que laselecciones. […] El hecho de conceder a todas laspersonas una igualdad política oficial no basta paracrear en la misma medida la voluntad o capacidad departicipar en los procesos políticos, ni una capacidadigual en todos de influir en los resultados. Losdesequilibrios en los recursos y el poder político socavana menudo el principio “una persona, un voto”, y lafinalidad de las instituciones democráticas.
PNUD, 2002c, pp. 4 y 14.
Las elecciones no son eventos aislados sino parte de unproceso más amplio.
Kofi Annan, Secretario General de la ONU, 2003.
Las elecciones libres y justas son necesarias, pero no sonsuficientes. No apreciamos plenamente el valor de lademocracia cuando celebramos elecciones comoevidencia de que existe una democracia.
Mark Malloch Brown, Administrador del PNUD, 2002.
La democracia requiere más que elecciones
RECUADRO 6
Mientras mayores grados de democracia, mejor.Tal es la idea que guía nuestra exploración deldesarrollo de la democracia en América Latina.Pero aun así, in dubio pro democratia.
Si bien éste es un criterio general válido, noresuelve la discusión teórica y política sobre doscuestiones: ¿cuánta democracia y dónde?
¿A qué esferas deberían extenderse los meca-nismos democráticos de toma de decisiones y elprincipio y los derechos de ciudadanía? ¿Quécostos, en términos de otros objetivos sociales,estamos dispuestos a pagar para avanzar en lademocratización? ¿Deberían los mecanismosdemocráticos y los principios de ciudadanía ex-tenderse a, digamos, el funcionamiento internode los partidos y sindicatos, pero no a empresas,universidades, organizaciones internacionales yfamilias? ¿Pueden existir criterios razonable-mente consistentes y ampliamente aceptadosacerca de dónde aplicar y dónde no, los meca-nismos y principios de la democracia? Y, tal vez,aun más enigmático, ¿quién y mediante quéprocesos debería decidir este tipo de cuestión?
Los demócratas sinceros de variadas escuelasy tradiciones debatirán siempre sobre dónde, có-
mo, cuándo y por quiénes deben ser situados loslímites de la democracia. La política, especialmen-te la política democrática, debate centralmentesobre los límites mismos de la política y, conse-cuentemente, también del Estado.10 ¿Cuáles sonmales sociales prevenibles? ¿Cuáles de ellos debe-rían ser resueltos por la política y el Estado ade-cuado? ¿Cuáles son los hechos ineluctables o queconviene dejar librados al mercado o a la buenavoluntad de algunos actores sociales?
Estas preguntas no admiten ser tratadas porfuera de las circunstancias específicas de cadapaís. Sin embargo, en el contexto del presenteinforme no podemos dejar de registrar la ma-nera en que los límites de la política, de la de-mocracia y del Estado han sido reducidos en lahistoria reciente de América Latina.
Gran parte de la teoría contemporánea de la democraciase restringe a caracterizarla como un régimen político. Es-ta restricción refleja, y refuerza, una concepción generalde lo que la política, específicamente la política democrá-tica, trata.Tales visiones expulsan la democracia y, en ge-neral, la política, de cualquier relación activa frente a la
El desarrollo de la democracia en América Latina 49
■ Exploración sobre el desarrollo de la democracia9
9 Esta sección se basa principalmente en los documentos preparados por Guillermo O’Donnell para este Informe:“Notas sobre el estado de la democracia en América Latina” y “Acerca del Estado en América Latina contemporánea:Diez tesis para su discusión”. También este último documento es de gran importancia en la Tercera Sección del In-forme, sobre todo en la parte titulada “La necesidad de una nueva estatalidad.”10 Del mismo modo, S. N. Eisenstadt (2000, p. 14) hace la importante observación de que uno de los “aspectos cen-trales del proceso político democrático […] [es] una lucha continua sobre la definición del ámbito de la política. Enverdad, es sólo con el advenimiento de la modernidad que el trazado de los límites de la política se transforma en unode los mayores foci de la lucha y contestación política abierta”.
gran injusticia social expresada en la carencia extendidade derechos sociales y también civiles, así como por laanemia de un Estado que se muestra ineficaz y, como tal,pierde credibilidad ante mayorías fluctuantes de sus res-pectivas sociedades.
Esa reducción de la capacidad creadora dela democracia es producto, entre otras cosas,de una deficiencia conceptual: juzgar la demo-cracia como la democracia del elector. Cuan-do se coloca la ciudadanía como fundamentode la democracia, cambia la manera de eva-luarla. En efecto, se abre una dimensión dife-rente de reflexión y de acción si el desarrollode la democracia se mide por su capacidad pa-ra garantizar y expandir la ciudadanía en susesferas civil, social y política.
La noción de ciudadanía implica un estatuspara cada persona como miembro de pleno de-recho de una comunidad, y abarca diversas esfe-ras que se expresan en derechos y obligaciones.La expansión de la ciudadanía es una condicióndel éxito de una sociedad y de la satisfacción desus aspiraciones. Es en torno a esto que se debejuzgar la calidad de la democracia.
La medida del desarrollo de una democraciaestá dada, por lo tanto, por su capacidad de darvigencia a los derechos de los ciudadanos yconstituir a éstos en sujetos de las decisiones quelos afectan.
En síntesis, cuando este Informe analiza elgrado de desarrollo de la democracia, sus logrosy carencias, se está interrogando sobre el sistemaque permite acceder a los cargos públicos, sobrela organización social que genera la democracia–el Estado, los partidos, el poder– y sobre la cali-dad de la ciudadanía civil, social y política de lasmujeres y hombres que integran una Nación.
Un debate incompleto
Durante casi dos décadas, particularmenteen los años noventa, la agenda y las políticas pú-blicas en América Latina han tratado la cuestióndel fortalecimiento democrático, la crisis de lapolítica, las reformas del Estado, las reformas es-tructurales de la economía y el impacto de laglobalización en la región. Sin embargo, aunquese abordaron aspectos sustantivos de estas cues-tiones, el debate marginó otros que, a la luz delanálisis presentado en este Informe, deberían si-tuarse en el centro de la discusión.
La democracia fue observada esencialmen-te en su dimensión electoral; la política vista através de la crisis que expresaban sus partidos,las estructuras clientelísticas, la corrupción olos regímenes electorales; la problemática delEstado se centró en la cuestión de los equili-brios fiscales, la modernización burocrática yla disminución de su interferencia en la econo-
50 La democracia en América Latina
No hay nada misterioso respecto de los cimientos de unademocracia saludable y fuerte. Las cosas básicasesperadas por nuestro pueblo de sus sistemas político yeconómico son simples.Ellas son:
■ La igualdad de oportunidad para los jóvenes y losdemás.
■ Un empleo para los que pueden trabajar.■ La seguridad (social) para los que la precisan.■ El fin del privilegio especial para unos pocos.■ La preservación de las libertades civiles para todos.
■ La participación en los frutos del progreso científico,en un estándar de vida constantemente creciente yampliamente compartido.
Éstas son las cosas sencillas y básicas que nunca deberíanperderse de vista en el tumulto y complejidad increíble denuestro mundo moderno. La fuerza interior y duradera denuestros sistemas económico y político depende del gradoen que cumplen con estas expectativas.
Franklin Delano Roosevelt, “Discurso de las CuatroLibertades”, enero de 1941.
Los cimientos de la democracia
RECUADRO 7
mía; la economía tuvo como tema casi exclu-yente la cuestión de sus equilibrios y las refor-mas estructurales supuestamente necesariaspara lograrlos; y, finalmente, la globalizaciónfue vista ya sea como el origen de males inevi-tables o como fuente de beneficios inmensos,poniendo incluso en duda el sentido de la con-tinuidad de los Estados nacionales en un mun-do que marchaba hacia “la aldea global”.
Como dijimos, esos debates eran, en su mo-mento, imprescindibles. Ahora son insuficien-tes. El desarrollo de la democracia es muchomás que la perfección de su sistema electoral.
La crisis de la política se expresa tanto en la ba-ja credibilidad y prestigio de los partidos comoen la poca eficacia de los gobiernos para abordarlas cuestiones centrales que se detectan como dé-ficit de ciudadanía, en particular los referidos alos derechos civiles y sociales. Ambas dimensio-nes de la crisis de la política –instituciones y con-tenidos– son vitales, dado que es la política la quedebe formular opciones, representar a los ciuda-danos y generar los nexos entre Estado y socie-dad para gestar poder democrático.
Gran parte de las cuestiones que constituyen
carencias centrales se ubican en el plano de la es-tatalidad –la que entendemos como la capaci-dad del Estado para cumplir con sus funcionesy objetivos independientemente del tamaño y laforma de organización de sus burocracias–. Enlos últimos tiempos, el tema del Estado se ha re-ducido, a la hora de la discusión y las propues-tas públicas, a cuestiones relacionadas con sucapacidad burocrática y su estructura de gastosy recursos, es decir, la cuestión del déficit fiscal.Ha quedado fuera de la discusión la existenciade Estados con legalidades truncas, incapaces demonopolizar la coerción, carentes del poder ne-cesario para llevar a la práctica el mandato elec-toral y que, en general, han encontrado seriasdificultades para cumplir su crucial responsabi-lidad de construir democracia.11
La cuestión económica tiene caminos y diver-sidad de opciones que el pensamiento único ig-
El desarrollo de la democracia en América Latina 51
PERCEPCIONES SOBRE RAZONES DE INCUMPLIMIENTO DE PROMESAS
ELECTORALES POR GOBERNANTES, AMÉRICA LATINA, 2002
Cumplimiento de promesas Personas (%)
Los gobernantes cumplen con sus promesas electorales 2,3
No cumplen porque ignoran lo complicado que son los problemas 10,1
No cumplen porque aparecen otros problemas más urgentes 9,6
No cumplen porque el sistema no los deja cumplir 11,5
No cumplen porque mienten para ganar las elecciones 64,7
Ninguna de las anteriores 1,7
Nota: n = 19.279.Fuente: Pregunta P25U de la Sección Propietaria del PNUD en Latinobarómetro 2002.
TABLA 3
El desarrollo de la democraciaes mucho más que la perfección
de su sistema electoral.
11 Desde la perspectiva de George Soros, esta cuestión se expresa así: “El capitalismo crea riqueza, pero no se puededepender de él para garantizar la libertad, la democracia y el Estado de derecho. Las empresas están motivadas por elbeneficio, no tienen por objetivo salvaguardar los principios universales. Hasta la protección del mercado requieremucho más que el beneficio propio: los participantes en el mercado compiten para ganar, y si pudieran eliminaríana la competencia” (Soros, 2001).
nora, y la relación entre economía y democra-cia es presentada en el debate actual a partir delimpacto de la segunda sobre la primera. De es-te modo, la democracia ocupa en el análisis unaposición subordinada a los objetivos del creci-miento económico. Es preciso invertir los tér-minos y preguntarnos qué economía es nece-saria para fortalecer a la democracia. De esemodo podremos debatir tanto el papel de laeconomía en el desarrollo de la democracia, apartir de su impacto en los derechos sociales,como la capacidad de la democracia para in-fluir sobre la organización de la economía y ha-cer posible la diversidad de opciones que ofre-ce la economía de mercado.
Finalmente, aunque no debe ser ignoradaen sus importantes consecuencias, la globaliza-ción no debería conducir a conclusiones fata-listas. Los espacios de participación y decisióndemocráticas son esencialmente nacionales ysi bien la globalización impone fuertes restric-ciones a la capacidad de acción de los Estadosnacionales, lejos de caer en la impotencia es
preciso centrar el debate sobre el modo de ge-nerar nuevos espacios de autonomía nacionala partir de los ámbitos regionales de coopera-ción e integración.
Para discutir, por lo tanto, las condiciones pa-ra el desarrollo de la democracia proponemosampliar los contenidos de la agenda que ha sidodominante en los últimos tiempos. Obviamen-te, no es el objeto de este Informe proponer po-líticas nacionales; cada país tiene tiempos y si-tuaciones diversos. Pero esas especificidadesafectan el tipo de solución a aplicar en cada ca-so, no la relevancia de los problemas. Las diver-sas respuestas posibles a esos problemas no al-teran la comunidad de los interrogantes queplanteamos, entre ellos, y muy principalmente,la necesidad de elaborar una nueva agenda dereformas democráticas para América Latina.
Ahora bien, ¿de qué hablamos cuando nosreferimos a la democracia? ¿A partir de quémarco conceptual planteamos la idea de desa-rrollo de la democracia? ¿Qué democracia te-nemos los latinoamericanos? Y, finalmente,¿qué agenda es necesario debatir para desarro-llar nuestras democracias y expandir nuestrasciudadanías?
Fundamentos teóricos
En este apartado se presentan algunos de losconceptos, argumentos y cuestiones de debateque pertenecen al campo teórico del Informe,12
partiendo de la base de que la definición de lossentidos de la democracia también forma partede las tareas que permiten transformarla y en-riquecerla.
Cuando nos enfrentamos a la complejidadde las cuestiones que están en juego, cuandoobservamos nuevas realidades que no puedenser abordadas por la mera intuición, tomamosconciencia de las carencias teóricas que tene-mos. Por cierto, no estamos afirmando que la
52 La democracia en América Latina
12 Los datos estadísticos y de opinión pública que se presentan en este Informe están originados en un marco con-ceptual. Sin ese marco no podríamos haber identificado los indicadores relevantes para dar cuenta del desarrollo dela democracia. Los indicadores y la encuesta que se utilizan en este Informe son el resultado de una determinada con-cepción de la democracia. Esa teoría justifica y explica el método adoptado en su elaboración.
La ciudadanía caracteriza una situación deinclusión en una “comunidad de ciudadanos”. Peroesta última no puede ser definida simplemente porel derecho de voto y la garantía de ver protegidocierto número de libertades individuales. Laciudadanía se caracteriza también por la existenciade un mundo común. Tiene necesariamente enotros términos una dimensión societal. Tocquevillefue el primero en subrayar que la democraciacaracterizaba una forma de sociedad y no sólo unconjunto de instituciones y de principios políticos.
Pierre Rosanvallon, texto elaborado para elPRODDAL, 2002.
Ciudadanía y comunidad de ciudadanos
RECUADRO 8
práctica de la política sea el corolario de unateoría apropiada; sólo insistimos que se requie-ren serios y fundados conocimientos y debatespara que la práctica política pueda orientar exi-tosamente el futuro de nuestros países. La teo-ría no es una manera de recluirse en un mun-do ajeno a la práctica, sirve para entender cómoestamos, hacia dónde vamos y qué sería priori-tario transformar.
La teoría política y, dentro de ella, la teoríademocrática han hecho contribuciones sustan-tivas al análisis de nuestra realidad. Sin embar-go, es probable que no haya un ejemplo máselocuente de la lejanía entre teoría y práctica co-mo el que ofrece el mundo de la política. Por unlado, frecuentemente se discuten ideas sobre elcomplejo desarrollo político de las sociedades y,por el otro –casi como si esas ideas pertenecie-ran a otro universo–, se practica la política.
La manera en que a veces el análisis teóricoes desvalorizado, más que un afán por volcarseinmediatamente a cosas prácticas puede ser unmodo de evitar el cotejo de las decisiones conlas razones que las fundan o una forma de en-cubrir las verdaderas motivaciones de quienesejercen el poder, público o privado. La desvalo-rización de la teoría suele ser un recurso queallana el camino al pensamiento mágico, ese re-curso a ideas que, por su atracción, parecen norequerir demostración.
Este Informe se propone fundar en razonessistemáticas y rigurosas sus descripciones, aná-lisis y propuestas. No es su intención abarcar latotalidad del debate sobre la democracia, sinofundamentar las afirmaciones y propuestas quecontiene.
La idea de democraciaSe parte aquí de una idea básica y general de
democracia, pero no se utiliza una definición ta-xativa y cerrada, sino que más bien se trata dever en las distintas esferas de la vida social quées lo propio en ellas que afecta y es afectado porla democracia. En este sentido, la democracia esun resultado de la historia de las sociedades y nosólo de sí misma.
La democracia es el resultado de una inten-sa y denodada experiencia social e histórica
que se construye día a día en las realizacionesy frustraciones, acciones y omisiones, queha-ceres, intercambios y aspiraciones de quienesson sus protagonistas: ciudadanos, grupos so-ciales y comunidades que luchan por sus de-rechos y edifican de manera incesante su vidaen común.
La democracia implica una forma de conce-bir al ser humano y garantizar los derechos in-dividuales. En consecuencia, ella contiene unconjunto de principios, reglas e institucionesque organizan las relaciones sociales, los proce-dimientos para elegir gobiernos y los mecanis-mos para controlar su ejercicio. También es elmodo como la sociedad concibe y pretende ha-cer funcionar a su Estado.
Pero eso no es todo. La democracia es tambiénun modo de concebir y resguardar la memoriacolectiva y de acoger, celebrándolas, diversas iden-tidades de comunidades locales y regionales.
El desarrollo de la democracia en América Latina 53
Debemos recordar que tras los prometedorescomienzos la democratización no evolucionósiguiendo un camino ascendente hasta nuestrosdías. Hubo subidas y recaídas, movimientos deresistencia, rebeliones, guerras civiles,revoluciones. Durante algunos siglos […] [se]invirtió alguno de los avances anteriores.Volviendo la vista atrás sobre el ascenso y caídade la democracia, está claro que no podemoscontar con que las fuerzas sociales aseguren quela democracia siga siempre avanzando. […] Lademocracia, tal parece, es un tanto incierta. Perosus posibilidades dependen también de lo quenosotros hagamos. Incluso, aunque no podamoscontar con impulsos benignos que la favorezcan,no somos meras víctimas de fuerzas ciegas sobrelas que no tenemos ningún control. Con unaadecuada comprensión de lo que exige lademocracia y la voluntad de satisfacer susrequerimientos, podemos actuar para satisfacerlas ideas y prácticas democráticas y, aun más,avanzar en ellas.
Robert Dahl, 1999, pp. 32-33.
La democracia:una construcción permanente
RECUADRO 9
La democracia es cada una de estas definicio-nes y tareas, así como las variadas maneras enque ellas se encarnan en reglas e instituciones.
Sostenemos que la democracia es más queun conjunto de condiciones para elegir y serelecto, al que llamamos democracia electoral.También es, como lo hemos señalado, una ma-nera de organizar la sociedad con el objeto deasegurar y expandir los derechos, de los cualesson portadores los individuos. Este segundoaspecto es lo que define la democracia de ciu-dadanía.
Estos dos rostros de la democracia están ín-timamente vinculados y el grado de desarrollode ambos incide de manera sustantiva en su ca-lidad y sustentabilidad.
La distinción entre democracia electoral y deciudadanía contiene cuatro argumentos básicosque guían este Informe:
1. La democracia encuentra su fundamentofilosófico y normativo en una concepción delser humano como sujeto portador de dere-chos. En ella se distingue la idea del ser hu-mano como un ser autónomo, razonable yresponsable. Esta concepción subyace a to-da noción de ciudadanía, incluso de la ciu-dadanía política.
2. La democracia es una forma de organizaciónde la sociedad que garantiza el ejercicio ypromueve la expansión de la ciudadanía; es-tablece reglas para las relaciones políticas ypara la organización y el ejercicio del poderque son consistentes con la ya mencionadaconcepción del ser humano.
3. Las elecciones libres, competitivas e institucio-nalizadas, y las reglas y los procedimientospara la formación y el ejercicio del gobierno(conjunto al que llamamos democracia electo-ral) son componentes esenciales de la demo-cracia y constituyen su esfera básica. Pero ni ensus alcances ni en sus posibilidades de realiza-ción la democracia se agota en esta esfera.
4. El desarrollo de la democracia en AméricaLatina constituye una experiencia históricaúnica, caracterizada por especificidades ínti-mamente relacionadas con los procesos deconstrucción de la Nación y de las socieda-des latinoamericanas, incluyendo sus diver-sas identidades culturales.
Los déficit de la sociedad como déficit de la democracia
Un corolario relevante de esta manera de en-tender la democracia y su desarrollo es observarlos déficit sociales como carencias de la democra-cia. Así, la pobreza y la desigualdad no son sólo
54 La democracia en América Latina
El ejercicio de la democracia es una afirmación dela soberanía de una nación: se requiere de unmarco democrático que le devuelva a la nociónmermada de soberanía su sentido político prístino:no hay nación soberana en el conciertointernacional si no es soberana en el ordennacional, es decir, si no respeta los derechospolíticos y culturales de la población concebida nocomo simple número sino como compleja calidad,no como cantidad de habitantes sino como calidadde ciudadanos.
Carlos Fuentes, 1998, p. 9.
Democracia y soberanía
RECUADRO 11
Ninguna teoría de la democracia que omite dar ala idea igualitaria un lugar central puedeposiblemente arrojar una representaciónfehaciente del peso extraordinario de lademocracia en la imaginación política moderna.[…] Debemos tener en mente que históricamenteuno de los objetivos principales de losmovimientos democráticos ha sido buscarcompensación en la esfera política para losefectos de las desigualdades en la economía y enla sociedad.
C. R. Beitz, 1989, pp. xi, xvi.
Democracia e igualdad
RECUADRO 10
“problemas sociales”, sino también déficit demo-cráticos. Por lo tanto, resolverlos es atacar una delas cuestiones básicas de la sustentabilidad demo-crática. De donde se derivará en nuestro análisisuna crítica a la peligrosa escisión entre “políticaeconómica”,“política social” y fortalecimiento dela democracia, los que a menudo son tratados co-mo compartimentos estancos. El principal coro-lario de esta crítica es que no debe haber unaagenda económica social divorciada de la agendademocrática.
La democracia apela como fundamento delos mecanismos e instituciones que contiene auna cierta visión de la condición humana y sudesarrollo: todos los seres humanos nacen librese iguales en dignidad y derechos, dotados de ra-zón y conciencia.13
Los principios que de allí emanan se proyec-tan al conjunto de la sociedad. La escuela, la fa-milia, la economía y, en general, todas las formasde organizar la sociedad más allá de las institu-ciones propias de la democracia son alcanzadaspor los principios inherentes a ésta. El desarrollode la democracia tiene que ver con la intensidadcon que estos principios logran impregnar losdistintos campos de la vida social. Por eso es quela democracia no aparece sólo en su dimensióninstitucional; es también una promesa civilizado-ra que instala la expectativa de expansión de la li-bertad, la igualdad, la justicia y el progreso.
Alcances de la democracia en el InformeEn la perspectiva que hemos adoptado, la
democracia supone un conjunto de caracterís-ticas esenciales que definen sus condiciones ne-cesarias. Estas características rara vez existenplenamente, más bien se combinan en diversosgrados y alcances. Importa señalar que el análi-sis del grado de realización de cada uno de estoselementos es ineludible a la hora de evaluar elgrado de desarrollo de una democracia.14 La de-mocracia incluye como uno de sus elementoscentrales una delegación libre de la soberanía
popular en un gobierno, para ejecutar la opciónmayoritaria de la ciudadanía. Para que este pro-cedimiento sea efectivo se requiere el conjuntode condiciones que describimos a continuación.
1. La democracia presupone como condiciónnecesaria la existencia de un régimen políticoque se desenvuelve en un Estado y una Na-ción que delimitan una población, un territo-rio y el poder que se ejerce en su interior. Eserégimen contiene un conjunto de institucio-nes y procedimientos que definen las reglas ylos canales de acceso a las principales posicio-nes del Estado, el ejercicio del poder estatal yel proceso de toma de decisiones públicas.En la ciencia política contemporánea hayconsenso sobre las condiciones que debencumplirse para que el acceso al gobierno deun Estado pueda considerarse democrático:15
■ Autoridades públicas electas.■ Elecciones libres y limpias.■ Sufragio universal.■ Derecho a competir por los cargos pú-
blicos.■ Libertad de expresión.■ Acceso a información alternativa.■ Libertad de asociación.■ Respeto por la extensión de los manda-
tos, según plazos constitucionalmente es-tablecidos.
■ Un territorio que define claramente el de-mos votante.
■ La expectativa generalizada de que el pro-ceso electoral y las libertades contextualesse mantendrán en un futuro indefinido.
2. La democracia implica el acceso sustantivo alpoder del Estado, es decir, que no haya en elterritorio otra organización (formal o no)con poder igual o superior al mismo Estado.Esto define la soberanía interior, atributoque implica: el monopolio del uso efectivo y
El desarrollo de la democracia en América Latina 55
13 Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (ONU, 1948).14 Estos rasgos que se resumen a continuación fueron presentados y discutidos con un amplio conjunto de persona-lidades académicas.15 Según surgen de los aportes de Robert Dahl y Guillermo O’Donnell.
legítimo de la fuerza; la capacidad para im-partir justicia de modo efectivo y definitivo,normar las conductas de los individuos y or-ganizaciones, procurarse los medios –econó-micos y organizativos– necesarios para elcumplimiento de sus fines, y ejecutar las po-líticas decididas. En una democracia, la ca-pacidad de soberanía del Estado deriva de larenovada legitimidad otorgada por losmiembros de la sociedad.Este acceso al poder efectivo estatal requieretambién una cierta manera de interrelacióncon los otros Estados soberanos, de modoque los objetivos planteados por la sociedaden ejercicio de sus opciones no estén sustan-cialmente alterados por imposiciones deotros poderes fuera del territorio, que nosean la consecuencia de delegaciones libresde soberanía a órganos multilaterales.
3. La democracia también implica la vigenciadel estado de derecho. Esto supone la inde-pendencia de los poderes y un sistema legalque es democrático en tres sentidos: prote-ge las libertades políticas y las garantías dela democracia política, protege los derechosciviles del conjunto de la población y esta-blece redes de responsabilidad y rendiciónde cuentas por las cuales los funcionariospúblicos, incluyendo los cargos más altos delEstado, estén sujetos a controles apropiadossobre la legalidad de sus actos. Supone ade-
más el sometimiento de la acción del Esta-do y sus poderes a las normas emanadas depoderes designados democráticamente.
4. La democracia supone una cierta forma de or-ganizar el poder en la sociedad. En democra-cia, las relaciones de poder, entre el Estado ylos ciudadanos, los ciudadanos entre sí y en-tre el Estado, las organizaciones y los ciuda-danos, deben estar enmarcadas en el ejerciciode los derechos políticos, civiles y sociales detal manera que la imposición de una conduc-ta (imperio del poder) no vulnere esos dere-chos. Lo sustantivo de una democracia es queel poder –sea público o privado– esté organi-zado de modo que no sólo no vulnere los de-rechos, sino que también sea un instrumentocentral para su expansión. El juicio acerca deesa relación entre poder y derechos debe serobjetivo, esto es, definido por la propia mayo-ría de los miembros de una sociedad.
5. La democracia requiere que las opciones ciu-dadanas aborden las cuestiones sustantivas. Lasreglas y condiciones de competencia buscanasegurar una elección libre entre candidatos yprogramas de gobierno. Ellos determinan elrango efectivo de opciones que posee el ciuda-dano para elegir. Este temario electoral o agen-da pública excede al régimen pero es sustanti-vo a la democracia, parte de su organización.
56 La democracia en América Latina
Poliarquía deriva de las palabras griegas que significan“muchos” y “gobierno”, se distingue así el “gobierno delos muchos” del gobierno de uno, o monarquía, o delgobierno de los pocos, aristocracia u oligarquía. […] Unademocracia poliárquica es un sistema político dotado delas instituciones democráticas [descriptas]. La democraciapoliárquica es, pues, distinta de la democraciarepresentativa con sufragio restringido, como la del sigloXIX. Es también diferente de las democracias yrepúblicas más antiguas, que no sólo tenían sufragiorestringido sino que carecían de muchas de las otras
características cruciales de las democracias poliárquicas,tales como partidos políticos, derecho a formarorganizaciones políticas para influir en u oponerse a losgobiernos existentes, grupos de interés organizados, etc.Es también distinta de las prácticas democráticas propiasde unidades tan pequeñas que permiten elestablecimiento de una asamblea directa de susmiembros y su decisión (o recomendación) directa de laspolíticas o leyes.
Robert Dahl, 1987, p. 105.
Una definición de poliarquía
RECUADRO 12
Supuesta la ausencia de limitaciones sobre lacapacidad de elegir, nos interesa indagar cuál esel rango efectivo de opciones y cómo se cons-truye. De esto trata la cuestión de la agenda pú-blica. Ella contiene, nada menos, que el temariode los problemas que una sociedad debe resol-ver y los métodos para encararlos. La agendaidentifica, para el ciudadano, las metas deseablesde un gobierno y el camino para alcanzarlas.
¿Elegir sobre qué y entre qué? ¿Esa eleccióncontiene todas las opciones necesarias, reales,para garantizar y expandir la ciudadanía en unmomento dado? ¿O esas opciones, sometidas alas elecciones, son sólo una parte de lo necesa-rio para el desarrollo de la ciudadanía y exclu-yen otras esenciales?
Si éste fuera el caso, podríamos tener reglasde competencia perfectas, condiciones ópti-mas para la elección, pero temas de elecciónsesgados o limitados. En esas condiciones pue-de que lo sustantivo esté fuera de la elección ylo marginal centre el debate de la decisión elec-toral. El régimen tendería, entonces, a girar enel vacío, a separarse del desarrollo de la ciuda-danía, a tornarse irrelevante.
Por lo tanto, la agenda pública, entendidacomo el rango efectivo de opciones del que dis-ponen los ciudadanos de acuerdo con las refe-rencias anotadas más arriba, constituye un com-ponente central de la organización democrática.Esa agenda contiene el conjunto de cuestionesprioritarias alrededor del cual se centran el de-bate público, la definición y las opciones de po-líticas de la opinión pública.
La agenda debería contener los desafíos cen-trales para los intereses individuales, de las or-ganizaciones y el conjunto de la sociedad. Loque se puede elegir está dentro de la agenda. Laagenda define el campo de la opción.
Pero esta agenda no se construye idealmen-te, con independencia de las relaciones de po-der. ¿Se elige la política económica? ¿Se debatenlas reformas fiscales? ¿Están claras las opcionespara combatir la pobreza y la desigualdad? Y sitales temas estuvieran fuera de la oferta electo-
ral, de su agenda, ¿cómo se vincula la democra-cia con las necesidades reales de expansión de laciudadanía social?
Esta cuestión, lo que se debate en una socie-dad y en una región, es uno de los intereses cen-trales de este Informe. Promover un debate sobrenuestra agenda, para saber si ella contiene nues-tros problemas, o si hay cuestiones omitidas, di-luidas, ignoradas o, sencillamente, prohibidas esla primera condición para utilizar nuestras capa-cidades para sortear los peligros y desarrollarnuestra democracia. Discutir los alcances del de-bate público, sus formas de abordarlo y recupe-rar lo que se escamotea e ignora es una condi-ción necesaria de las reformas democráticas querequiere nuestra región. La relevancia o no delcontenido de la agenda pública es determinantepara nuestro futuro democrático.
Democracia, régimen político y EstadoEn un régimen democrático, el acceso a las
principales posiciones gubernamentales (conla excepción del Poder Judicial, las Fuerzas Ar-madas y eventualmente los bancos centrales)se logra mediante elecciones limpias e institu-cionalizadas. Por elecciones limpias se entien-de aquí las que son competitivas, libres, iguali-tarias, decisivas e inclusivas, y en las cuales serespetan las libertades políticas.16 Estas liber-tades son esenciales no sólo durante las elec-ciones sino también para los períodos que me-dian entre ellas. De lo contrario, el gobierno deturno podría fácilmente manipular o cancelarelecciones futuras. Los individuos que gozande estas libertades están habilitados y protegi-dos para el ejercicio de sus derechos de parti-cipación. Esto significa que a todos los ciuda-danos les es asignado el derecho de participaren el Estado y el gobierno, no sólo mediante laselecciones sino también mediante la toma dedecisiones, ya sea de manera conjunta o indi-vidual, vinculantes en todo el territorio. Por suparte, el requisito de inclusividad de las eleccio-nes bajo un régimen democrático indica quetodos los adultos que satisfacen el criterio de
El desarrollo de la democracia en América Latina 57
16 De acuerdo con Dahl (1989 y 1999), las libertades políticas relevantes son las de expresión, asociación y acceso ainformación de carácter pluralista. Para una lista detallada ver Diamond (1999).
ciudadanía tienen derecho de participar en di-chas elecciones.17
Además, las elecciones en un régimen demo-crático están institucionalizadas: la gran mayo-ría de los ciudadanos da por descontado que, enel futuro, las elecciones limpias continuaránsiendo realizadas en las fechas u ocasiones legal-mente preestablecidas.
Existen cuatro aspectos centrales de la de-mocracia: 1) elecciones limpias e instituciona-lizadas, 2) inclusividad, 3) un sistema legal quesanciona y respalda los derechos y las liberta-des políticas, y 4) un sistema legal que prescri-be que ninguna persona o institución retengael arbitrio de eliminar o suspender los efectosde la ley o evadirse de los alcances de la mis-ma. Vemos entonces que, mientras los dos pri-meros aspectos corresponden al régimen, losdos últimos corresponden al Estado. El Estadono es un elemento ajeno o extrínseco a la de-mocracia, es uno de sus componentes intrín-secos. Por eso, según el esquema conceptualque aquí proponemos, es importante indagar
acerca de la democraticidad del Estado, no sólola del régimen.
La relación entre régimen democrático y Es-tado se fundamenta en la existencia de un siste-ma legal estatal que se caracteriza por dos rasgos:primero, sanciona y respalda los derechos y liber-tades implicados por el régimen democrático; se-gundo, coloca bajo ese sistema legal a la totalidadde las instituciones y los funcionarios del Estado.Bajo este prisma se organiza el Estado según elprincipio de la división, interdependencia y con-trol de sus poderes, la existencia de un Poder Ju-dicial independiente, la supremacía del poder ci-vil sobre el militar y la responsabilidad de losgobernantes frente a la ciudadanía.
Un aspecto crucial del sistema legal es suefectividad, el grado en que el Estado realmenteorganiza relaciones sociales. En un sistema legaldemocrático, ninguna institución estatal o fun-cionario debería sustraerse al control legal de susacciones. En una dimensión territorial se supo-ne que el sistema legal se extiende homogénea-mente a lo largo del espacio delimitado por el
58 La democracia en América Latina
En una democracia, se espera que los gobernantes esténsometidos a tres tipos de rendición de cuentas18: a) la“vertical electoral”, que resulta de las elecciones limpiase institucionalizadas, a través de las cuales losciudadanos pueden cambiar el partido y funcionarios degobierno; b) otro tipo de rendición de cuentas “vertical,de tipo societal”, es ejercida por individuos o grupos conel objetivo de movilizar al sistema legal para planteardemandas al Estado y al gobierno con el fin de prevenir,compensar o condenar acciones (o inacciones)presumiblemente ilegales perpetradas por funcionariospúblicos; c) un tercer tipo de rendición de cuentas,“horizontal”, se practica cuando algunas institucionesdebidamente autorizadas del Estado actúan paraprevenir, indemnizar o sancionar acciones o inaccionespresumiblemente ilegales de otras instituciones ofuncionarios estatales.
Nótese, sin embargo, que hay una diferenciaimportante entre estos tipos de rendición de cuentas.La vertical-electoral debe existir por definición mismadel régimen democrático; sin ella ese régimensimplemente no existiría. En cambio, el grado y laefectividad de la rendición de cuentas societal y de lahorizontal son variables entre casos y en el tiempo.Estas variaciones son relevantes para evaluar eldesarrollo de la democracia; por ejemplo, lainexistencia de una sociedad vigorosa y autónoma, o laimposibilidad o falta de voluntad de ciertasinstituciones del Estado para ejercer su autoridad sobreotras instituciones estatales son indicadores de unademocracia de escaso desarrollo.
Guillermo O’Donnell, texto elaborado para elPRODDAL, 2002c.
Democracia y responsabilidad de los gobernantes
RECUADRO 13
17 La inclusividad es un logro bastante reciente de los trabajadores urbanos, los campesinos, las mujeres y varios ti-pos de minorías y sectores discriminados.18 Por este concepto se entiende el equivalente a la expresión del inglés accountability.
Estado. En igual sentido, se espera que el sistemajurídico trate los casos similares de la misma ma-nera, independientemente de consideraciones declase, género, etnia u otros atributos de los acto-res respectivos. En todas estas dimensiones, elsistema legal presupone un Estado eficaz,19 locual no depende sólo de una legislación apropia-da sino también de una red de instituciones es-tatales que operan para garantizar el efectivo im-perio de un sistema legal democrático.
La eficacia del sistema legal depende del entrelazamien-to de sus reglas con una red de instituciones que, en de-mocracia, deben actuar con propósitos y resultados con-sistentes con un Estado democrático de derecho.
Los ciudadanos, fuente y justificación de la autoridad del Estado democrático
En democracia, el sistema legal, comenzan-do por sus más altas reglas constitucionales, es-tablece que los ciudadanos, al votar en eleccio-nes limpias e institucionalizadas, son la fuentede la autoridad que ejercen sobre ellos el Estadoy el gobierno. Los ciudadanos no son sólo por-tadores de derechos y obligaciones; ellos sontambién la fuente y justificación de la preten-sión de mando y autoridad que el Estado y elgobierno invocan cuando toman decisiones co-lectivamente vinculantes.
Ésta es otra característica específica de lademocracia; todos los otros sistemas políticosfundamentan el derecho a gobernar en fuen-tes distintas de la soberanía popular expresa-da en elecciones limpias e institucionalizadas.
De lo dicho se desprende que un individuo
no es, y nunca debería ser tratado como unsúbdito, un suplicante de la buena voluntad delgobierno y el Estado. Este individuo –portadorde un conjunto de derechos civiles, sociales ypolíticos– tiene pretensión legalmente susten-tada de ser tratado con plena consideración yrespeto.20 Asimismo, ese trato debe estar basa-do en la implementación de las leyes y regula-ciones que son preexistentes, claras y discerni-bles para todos los ciudadanos,21 y sancionadasde manera concordante con los procedimien-tos democráticos. En la medida que las institu-ciones estatales reconocen estos derechos, ellaspueden ser consideradas más o menos demo-cráticas, o consistentes con las obligaciones im-puestas a ellas por la ciudadanía.
En verdad, este aspecto de las relaciones di-rectas y cotidianas de los ciudadanos con el Es-tado es uno de los más problemáticos de la de-mocracia en nuestra región. En relación con laselecciones limpias y, normalmente, con el ejer-cicio de los derechos políticos, los ciudadanosson colocados en un nivel de igualdad genérica.En cambio, al tratar con burocracias estatales,los ciudadanos están frecuentemente colocadosen situaciones de aguda desigualdad de facto.Suelen enfrentar burocracias que actúan sobre labase de reglas formales e informales –que no sontransparentes ni fácilmente entendibles– y quetoman decisiones (o las omiten) con consecuen-cias importantes para los ciudadanos. Éste es unproblema en todas partes, pero es mucho más se-rio y sistemático en sociedades castigadas por lapobreza y la desigualdad. Estos males expresan ycultivan el autoritarismo social,22 y repercuten enla manera descomedida con que las burocraciasestatales a veces tratan a muchos ciudadanos, másaún a inmigrantes y extranjeros.Aunque se la sue-le ignorar, ésta es otra dimensión crucial de la de-
El desarrollo de la democracia en América Latina 59
19 O’Donnell, 2000, 2002a.20 De acuerdo con este punto, Dworkin afirma que “una demanda particular de moralidad política […] requiere delos gobiernos hablar con una voz, a actuar de manera coherente y con principios hacia todos sus ciudadanos, [y] ex-tender a todos los estándares de justicia sustantiva o de equidad que usa para algunos”.21 Aun en situaciones en donde esta desigualdad es lo más aguda posible (como bajo encarcelamiento), permanece la obli-gación moral de respetar la agencia. Hoy en día, ésta es también una obligación legal, aunque sea muchas veces ignorada.22 Aristóteles (1968, p. 181) sabía esto: “Aquellos que disfrutan de demasiadas ventajas –fuerza, riqueza, conexiones,etc.– no están dispuestos a obedecer [el derecho] y son ignorantes de cómo obedecer”.
mocracia: el grado en que las instituciones esta-tales efectivamente respetan los derechos de to-dos los habitantes, ciudadanos o no.
El ciudadano, sujeto de la democraciaLa democracia reconoce en cada individuo
una persona moral y legal, portadora de derechosy responsable de cómo ejercita tales derechos ysus obligaciones correlativas. En tal sentido, con-cibe al individuo como un ser dotado de la capa-cidad para elegir entre opciones diversas, asu-miendo responsablemente las consecuencias detales elecciones, es decir, como un ser autónomo,razonable y responsable.23 Esta concepción delser humano no sólo es filosófica y moral, tam-bién es legal: considera al individuo como porta-dor de derechos subjetivos que son sancionadosy garantizados por el sistema legal.
La potencialidad inherente a esta concepcióndel individuo, cuyos derechos no son derivadosde la posición que ocupa en la jerarquía socialsino de su capacidad de comprometerse, volun-taria y responsablemente, a cumplir las obliga-ciones que libremente asume –con su correlato
del derecho a demandar el cumplimiento de lasobligaciones contraídas–, desencadenó conse-cuencias trascendentales para las luchas por laexpansión de la ciudadanía.
Entendemos por ciudadanía un tipo de igual-dad básica asociada al concepto de pertenenciaa una comunidad, que en términos modernoses equivalente a los derechos y obligaciones delos que todos los individuos están dotados envirtud de su pertenencia a un Estado nacional.24
Destacamos varios atributos de la ciudadaníaasí definida:
a. carácter expansivo, basado en la concepción,moral y legalmente respaldada, del ser huma-no como responsable, razonable y autónomo;
b. condición legal, de estatus que se reconoce alindividuo como portador de derechos legal-mente sancionados y respaldados;
c. sentido social o intersubjetivo que suele re-sultar de la pertenencia a un espacio socialcomún;25
d. carácter igualitario, sustentado en el recono-cimiento universal de los derechos y deberesde todos los miembros de una sociedad de-mocráticamente organizada;
e. inclusividad, ligada al atributo de nacionali-dad que implica la pertenencia de los indivi-duos a los Estados nacionales;
f. carácter dinámico, contingente y abierto, entanto producto y condición de las luchas his-
60 La democracia en América Latina
Los ciudadanos no son sóloportadores de derechos yobligaciones; ellos son también lafuente y justificación de lapretensión de mando y autoridadque el Estado y el gobiernoinvocan cuando toman decisionescolectivamente vinculantes.
23 Según el concepto desarrollado por O’Donnell (2002c), la democracia considera al ser humano como un agente.“Un agente es un ser dotado de razón práctica: usa su capacidad cognitiva y motivacional para elegir opciones queson razonables en términos de su situación y sus objetivos, para las cuales, excepto prueba concluyente en contra-rio, es considerado ser el mejor juez. Esta capacidad hace del agente un ser moral, en el sentido que normalmente sesentirá, y será considerado por otros seres relevantes, como responsable por la elección de sus opciones, al menos porlas consecuencias directas derivadas de tales opciones.”24 T. H. Marshall (1965) señala que “la ciudadanía moderna es, por definición, nacional”.25 Este aspecto de la ciudadanía remite a una concepción de la política como espacio común, en el cual nos recono-cemos como participantes de una comunidad política dirigida a la construcción y realización intersubjetiva de unbien público. Esta concepción ha sido ampliamente desarrollada por la tradición del republicanismo cívico, cuyos orí-genes se remontan al pensamiento griego y romano, y que adquiere una renovada vigencia en los debates contempo-ráneos entre liberales y comunitaristas.
tóricas por enriquecer, o menguar, su conte-nido y aumentar, o disminuir, el número deaquellos a los que se reconoce.
Podemos identificar tres conjuntos de dere-chos de ciudadanía,26 cada uno de ellos referidoa un área diferente de la sociedad: civiles, polí-ticos y sociales.27
Con bastante anticipación a la expansiónuniversal de la ciudadanía política, la formula-ción de una visión legal y moral del individuocomo portador de derechos subjetivos contócon una larga trayectoria de elaboración a tra-vés de diversas doctrinas –religiosas, éticas, le-gales, filosóficas–.28 Esta concepción del serhumano fue proyectada al ámbito político porlos grandes teóricos del liberalismo29 y poste-riormente se transmitió a las dos grandes cons-tituciones modernas, las de los Estados Unidosy Francia.
La ciudadanía va más allá de los derechospolíticos, la democracia también
La democracia de ciudadanía, como hemosdicho, excede el régimen político, el ejercicio delos derechos políticos. Ella precisa ampliarse ha-cia los derechos civiles y sociales. Éste es unpunto central de nuestro análisis, del cual se de-riva la justificación de concebir a la democraciaabarcando un campo más amplio y complejo.Como anotamos, las consecuencias prácticas desostener esta tesis son considerables.
El desarrollo de la democracia en América Latina 61
26 Esta enunciación no implica que ignoremos que algunas discusiones actuales proponen agregar otras “generaciones”de derechos a los que aquí enunciamos. Entre ellas, dadas las circunstancias de América Latina, especialmente las rela-cionadas con sus pueblos indígenas, nos parecen particularmente importantes las propuestas de agregar un área especí-fica de derechos culturales. Sin embargo, para facilitar esta primera exposición de un tema muy complejo, hemos prefe-rido mantener la clasificación de derechos tradicional. Esto no obsta para que el tema de los pueblos indígenas nos ocupeen otras partes de este Informe, ni que en futuras versiones del mismo revisemos la clasificación aquí utilizada.27 “Comenzaré proponiendo una división de la ciudadanía en tres partes. [...] Llamaré a cada una de estas tres par-tes o elementos, civil, política y social. El elemento civil se compone de los derechos para la libertad individual: liber-tad de la persona, de expresión, de pensamiento y religión, derecho a la propiedad y a establecer contratos válidos yderechos a la justicia. Este último es de índole distinta de los restantes, porque se trata del derecho a defender y hacervaler el conjunto de los derechos de una persona en igualdad con los demás, mediante los debidos procedimientos le-gales. Esto nos enseña que las instituciones directamente relacionadas con los derechos civiles son los tribunales dejusticia. Por elemento político entiendo el derecho a participar en el ejercicio del poder político como miembro deun cuerpo investido de autoridad política o como elector de sus miembros. Las instituciones correspondientes son elParlamento y las juntas del gobierno local. El elemento social abarca todo el espectro, desde el derecho a la seguridady a un mínimo de bienestar económico al de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser civili-zado conforme los estándares predominantes en la sociedad. Las instituciones directamente relacionadas son, en es-te caso, el sistema educativo y los servicios sociales.” Marshall, 1965, pp. 22-23.28 “El reconocimiento institucionalizado (i.e. legalmente sancionado y respaldado, y dado ampliamente por descon-tado) del individuo como portador de derechos subjetivos recorrió un largo y complicado camino, cuyo origen se ex-tiende históricamente hasta algunos sofistas y los estoicos y Cicerón, atraviesa la tradición del derecho romano y loslegistas medievales, para luego ser refinado por los teóricos del derecho natural, y ser finalmente reapropiado y, porasí decir, politizado, a pesar de sus diferencias en otros aspectos, por los grandes pensadores liberales –especialmenteHobbes, Locke y Kant–, así como también no-liberales como Espinoza y Rousseau”. O’Donnell, 2000.29 Pierre Rosanvallon (1992, p. 111) comenta que antes del advenimiento del liberalismo “esta visión de autonomíade la voluntad ciertamente ya había aparecido jurídicamente formulada en el derecho civil”. Esto, a su vez, era partede cambios en la misma concepción de moralidad; como Schneewind (1998, p. 27) apunta: “durante los siglos XVIIy XVIII las concepciones establecidas de moralidad como obediencia comenzaron a ser fuertemente contestadas porconcepciones emergentes de moralidad como auto-gobierno […] centradas en la creencia de que todos los indivi-duos normales son igualmente capaces de vivir juntos en una moralidad auto-gobernada”.
La democracia de ciudadanía,como hemos dicho, excede el
régimen político, el ejercicio delos derechos políticos. Ella precisa
ampliarse hacia los derechosciviles y sociales.
Si los derechos propios del ser humano es-tán basados en su capacidad en tanto ser mo-ral, ¿por qué entonces atribuirlos sólo a cier-tas esferas de la vida social y política? Ya que laautonomía responsable implica elegir, ¿quéopciones reales, o capacidades, serían razona-blemente consistentes con la condición que lademocracia le asigna al individuo? En otrostérminos, ¿cuáles son las condiciones realesdel ejercicio de tales derechos?
Estas preguntas apuntan a uno de los argu-mentos centrales en el análisis que propone es-te Informe: plantear la cuestión de las capacida-des en la esfera política implica ir más allá de laatribución universal de los derechos de ciuda-danía política, lleva a preguntarnos sobre lascondiciones que pueden permitir o no el ejer-cicio efectivo de estos derechos.
Aunque, claro está, bajo diferentes condicio-nes históricas, en todos los países la respuesta atales preguntas se desplegó en numerosas lu-chas por la progresiva expansión de los dere-chos políticos, civiles y sociales,30 destacando,entre éstos, el derecho de sufragio hasta alcan-zar su presente inclusividad. Esta historia seconstruyó a través de múltiples conflictos, al fi-nal de los cuales, los sectores sociales margina-dos fueron siendo incluidos en la democracia,
esto es, obtuvieron finalmente la ciudadaníapolítica.31
En los países centrales, estos procesos provo-caron inicialmente la expansión adicional de de-rechos en la esfera civil, en el doble sentido deuna mayor especificación de derechos y de in-corporación de otros nuevos, que no eran aúnlos derechos de participación propios de la de-mocracia inclusiva, sino derechos civiles concer-nientes a las actividades sociales y económicasprivadas.32 En lo que respecta a estos derechos,se reconoció de maneras diversas que su ejerci-cio implica elección, y elección implica libertadpara elegir entre las distintas alternativas que ca-da individuo tiene razones para valorar. Estopresupone la vigencia de un criterio de equidad:ha de existir un piso mínimo de igualdad entrelos miembros de la sociedad que otorgue a to-dos un rango razonable de opciones para ejer-cer su capacidad de elección y su autonomía.
Por otro lado, también en los países cen-trales, el mencionado criterio de equidad fuemuy importante para el surgimiento de losderechos sociales.33 De nuevo, a lo largo de lu-chas frecuentemente arduas, diversos sectoresque habían sido políticamente excluidos ter-minaron por aceptar la democracia políticacontra los beneficios del Estado de bienestar.
62 La democracia en América Latina
30 El proceso de progresiva expansión de derechos, que en los países centrales incluyó la extensión de la ciudadaníacivil previa a la expansión de la ciudadanía política, aportó el trasfondo histórico de la idea central del liberalismo po-lítico: el gobierno y el Estado deben ser limitados y constitucionalmente regulados ya que ambos existen para, y ennombre de, individuos portadores de derechos subjetivos sancionados y respaldados por el mismo sistema legal queel Estado y el gobierno deben obedecer y del cual derivan su autoridad.31 Ciudadanos políticos son aquellos quienes, dentro del territorio de un Estado que incluye un régimen democrático,cumplen con el criterio respectivo de nacionalidad. Asimismo, como derivación del régimen democrático, los ciuda-danos políticos poseen dos tipos de derechos. Primero, libertades tales como las de asociación, expresión, movimien-to, acceso a información pluralista y otras que, aunque en última instancia sean no definibles ex ante, conjuntamentehacen posible la realización de elecciones limpias, institucionalizadas y –hoy en día– inclusivas. El segundo tipo de de-recho es de carácter participativo: elegir y eventualmente ser elegido o nombrado en cargos estatales. Los ciudadanospolíticos, así entendidos, son el lado individual de un régimen democrático, y ninguno de ellos puede existir sin el otro.32 Como apunta T. H. Marshall (1965, p. 18): “La historia de los derechos civiles en su período formativo es una deadición gradual de nuevos derechos a un estatus que ya existía y que ya pertenecía a todos los miembros adultos dela comunidad”. Estos derechos civiles son, en su definición clásica de ciudadanía civil, “los derechos necesarios parala libertad individual-libertad personal, libertad de palabra, pensamiento y fe, el derecho a poseer propiedad y a ter-minar contratos válidos, y el derecho a la justicia” (ibid., pp. 10-11).33 Una vez más de acuerdo con Marshall (1965, p. 72), los derechos sociales incluyen “desde el derecho al bienestar yseguridad económica básica hasta el derecho a participar plenamente del patrimonio social y vivir la vida de un sercivilizado de acuerdo con el estándar prevaleciente en la sociedad”. Para una discusión útil y detallada de Marshall conrespecto a estos derechos, ver José Nun, 2001.
Por medio de la legislación social, y con avan-ces y retrocesos en términos de las relacionesde poder respectivas, estas visiones de equidadfueron incorporadas a los sistemas legales. Losderechos sociales, sancionados por la legisla-ción correspondiente, se aunaron al derechocivil para expresar que la sociedad, y especial-mente el Estado, no deben ser indiferentes, almenos en casos en los que existe severa priva-ción de capacidades relevantes.
En síntesis, en los países centrales la cues-tión de las capacidades que habilitan ejercer lalibertad de los individuos fue encarada en elámbito de los derechos civiles y sociales. La ideaque subyace a estas construcciones legales es lade equidad, que, en términos de capacidadesdisponibles y de ausencia de coerción perento-ria, considera a los individuos como seres libresy responsablemente capaces de elegir. Esta vi-sión quedó inscripta en la conciencia moralde la humanidad por la Declaración Francesa delos Derechos del Hombre y del Ciudadano.34
Importa señalar que la mayoría de estos dere-chos no fueron simplemente otorgados, ellosfueron conquistados por medio de múltiplesluchas llevadas adelante por sectores socialesoprimidos, explotados y discriminados.
Por estos complejos caminos –tan simplifi-cadamente resumidos– fueron surgiendo, enlos países centrales, las instituciones y prácti-cas que hoy reconocemos como democráticas.Pocos países de América Latina (Chile, CostaRica y Uruguay) siguieron derroteros más omenos similares; en los demás, y aunque cadauno con sus significativas particularidades, nosencontramos con una situación muy diferentede la descripta: hemos hecho la enorme con-quista de los derechos políticos pero aún faltamucho para lograr, para todos, una expansiónsatisfactoria de los derechos civiles y sociales.Esta circunstancia recalca aún más la enormeimportancia que la democracia y sus derechos
políticos tienen para América Latina: ellos son,tienen que ser, el principal punto de apoyo pa-ra las luchas por el logro de los otros derechos,aún tan limitados y sesgadamente asignados enla práctica. Veremos ecos de estas afirmacionesen las secciones empíricas de este Informe.
Estado y ciudadaníaEl Estado es un fenómeno histórico contem-
poráneo, en el que confluyen las luchas por el po-der y las luchas por los derechos. Su emergenciaestuvo marcada por la expropiación, por parte delos gobernantes, de un centro de poder emergen-te, de los medios de coerción, de administracióny de legalidad que habían sido hasta entoncescontrolados por otros actores. El surgimiento delEstado fue coetáneo a la expansión del capitalis-mo, que incluyó otra expropiación, la de los pro-ductores directos de los medios de producción.Ese surgimiento fue también coetáneo a la cons-trucción política de la Nación como referenteprivilegiado de las decisiones estatales. Todos losEstados sostienen que su autoridad emana deser Estados-para-la-Nación (o, en algunos casos,para-el-pueblo), cuya misión es el logro del biencomún –o el interés general– de una Nación in-terpretada homogéneamente, a la que tanto go-bernantes como gobernados supuestamente de-ben prioridad en sus lealtades.
Por Estado entendemos un conjunto deinstituciones y relaciones sociales que cubre el
El desarrollo de la democracia en América Latina 63
34 Podemos agregar: el Prólogo y la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos, y más tarde, la De-claración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el Acuerdo Internacional sobre Derechos Civi-les y Políticos; el Acuerdo Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Declaración de DerechosHumanos de Viena, y muchos otros tratados y protocolos internacionales y regionales, todos ellos ratificados por ungran número de países.
La democracia y sus derechospolíticos tienen una enorme
importancia para América Latina:ellos son, tienen que ser, el
principal punto de apoyo paralas luchas por el logro de los
otros derechos.
territorio que éste delimita y sobre el cual ejer-ce normalmente la supremacía en el control delos medios de coerción. Esta definición permi-te entender al Estado como: a) un foco de iden-tidad colectiva para los habitantes de un terri-torio –en ello reside su credibilidad–; b) unsistema legal, que aspira a un alto grado deefectividad en la regulación de relaciones so-ciales, y c) un conjunto de burocracias, cuyofuncionamiento se supone logra eficacia en eldesempeño de las funciones que les son for-malmente asignadas. El grado de realización
de estas dimensiones en cada caso es una va-riable históricamente contingente y, por cier-to, problemática (O’Donnell, 2002b).
Por lo tanto, el Estado es:
a. Un ámbito en que se concentra y reconoce laidentidad colectiva para todos o casi todos loshabitantes del territorio; invita al reconoci-miento generalizado de un “nosotros”, losmiembros de la Nación.
b. Un sistema legal, una trama de reglas jurídi-cas que aspira a regular numerosas relacio-nes sociales.35
c. Es también un conjunto de entes burocráticos,una trama institucional y administrativa conresponsabilidades que formalmente apuntana lograr y proteger algún aspecto del bien co-mún. Juntos, las burocracias del Estado y sulegalidad pretenden generar, para los habi-tantes de su territorio, el gran bien públicodel orden y la previsibilidad de las relacionessociales en las que los habitantes están inmer-sos. De esta forma, el Estado también preten-de garantizar la continuidad histórica de launidad territorial respectiva, usualmente con-cebida como una Nación.
Estos aspectos del Estado son tendenciasque ninguno ha logrado completamente. Enlo que respecta al Estado como foco de iden-tidad colectiva, su pretensión de ser verdade-ramente un Estado-para-la Nación puede serescasamente verosímil para buena parte de supoblación. En cuanto al sistema legal, puedeper se tener carencias y/o no extenderse efec-tivamente a diversas relaciones sociales y aun
64 La democracia en América Latina
El Estado liberal no es solamente el supuestohistórico sino también jurídico del Estadodemocrático. Estado liberal y Estado democráticoson interdependientes en dos formas: 1) en lalínea que va del liberalismo a la democracia, en elsentido de que son necesarias ciertas libertadespara el correcto ejercicio del poder democrático; 2) en la línea opuesta, la que va de la democraciaal liberalismo, en el sentido de que esindispensable el poder democrático paragarantizar la existencia y la persistencia de laslibertades fundamentales. En otras palabras: esimprobable que un Estado no liberal puedagarantizar un correcto funcionamiento de lademocracia y, por otra parte, es poco probableque un Estado no democrático sea capaz degarantizar las libertades fundamentales. La pruebahistórica de esta interdependencia está en elhecho de que el Estado liberal y el Estadodemocrático cuando caen, caen juntos.
Norberto Bobbio, 1992, pp. 15-16.
Estado liberal y Estadodemocrático
RECUADRO 14
35 Aun bajo un régimen democrático, la legalidad del Estado es una mezcla compleja de igualdad y desigualdad. Poruna parte, esta legalidad sanciona los derechos universales de la ciudadanía política y civil. Por otra, esta misma lega-lidad sanciona dos tipos de desigualdades: una, la resultante de la organización jerárquica, legalmente regulada, de lasinstituciones burocráticas del Estado, así como del respaldo o autorización que el sistema legal otorga a otras institu-ciones privadas que también están jerárquicamente organizadas; otra, la desigualdad que resulta del hecho de que es-ta misma legalidad da forma a la condición capitalista de la sociedad. Esta forma sanciona y respalda un orden socialque incluye de varias maneras la dominación social de quienes controlan los medios de producción así como tam-bién, y con creciente importancia en el mundo contemporáneo, el control de los circuitos del capital financiero. Estonos lleva a considerar el papel crucial que el Estado juega, en sus varias dimensiones, en la corrección o reproducciónde estas desigualdades, al mismo tiempo que promulga algunas igualdades democráticas fundamentales.
a vastas regiones. Y en lo que respecta al Esta-do como conjunto de burocracias, su desem-peño puede desviarse seriamente de cumplirlas responsabilidades que le han sido formal-mente asignadas.
Cualesquiera que fueren los logros y caren-cias en estas tres dimensiones, nos interesa re-calcar que la democracia política surgió y hacontinuado existiendo con y en el marco del Es-tado nacional. Fue debido a esta intersecciónque la “democracia nació con un sentido de na-cionalidad. Las dos están fundamentalmente in-terrelacionadas y ninguna puede ser propia-mente entendida independientemente de estaconexión”.36 Esto resalta la importancia que elEstado y la Nación han tenido y siguen tenien-do para la existencia y el funcionamiento de lademocracia.37
Estatalidad trunca y fragilidaddemocrática
Como ya vimos, por primera vez en dos siglosde vida independiente, prácticamente todos lospaíses latinoamericanos satisfacen la definiciónmínima de democracia. Ellos comparten dos ca-racterísticas: por un lado, celebran elecciones ra-zonablemente limpias, institucionalizadas e inclu-sivas, y sancionan los derechos participativoscorrelativos a tales elecciones; por otro, sostienenla vigencia de algunas libertades políticas funda-mentales, especialmente de opinión, expresión,asociación, movimiento y acceso a medios de co-municación razonablemente libres y plurales, yafirman la supremacía de los poderes constitucio-nales por sobre los poderes fácticos.
Sin embargo, hay variaciones en cuanto al gra-do en que los atributos mencionados son efecti-vamente cumplidos, así como también hay varia-ciones significativas en cuanto al grado en que elEstado y su sistema legal cubren la totalidad delterritorio de estos países. En este contexto, la eva-luación social sobre el rendimiento institucionaly el grado de desarrollo de nuestras democraciases sumamente crítica. En general, la mirada de laopinión pública indica que las instituciones y losgobernantes no se están desempeñando bien. Unarazón de ello es que, con frecuencia, los gobiernoselegidos democráticamente a veces parecen inca-paces o no dispuestos a encarar cuestiones bási-cas de desarrollo, así como de desigualdad y de in-seguridad. Creemos que a esta imagen subyaceotro hecho que se ha descuidado demasiado enlas recientes discusiones: el que en las dos últimas
El desarrollo de la democracia en América Latina 65
El Estado –en tanto institución en la que sereconoce la identidad colectiva, no voluntaria,basada en un territorio, sustentada en últimainstancia por su capacidad de coerción, altamenteburocratizada y densamente legalizada– es elasentamiento histórico y social de la democracia.Desde sus comienzos, la democracia políticacontemporánea implica una ciudadanía de doblefaz: la ciudadanía (potencialmente) activa yparticipativa propia de la democracia, y laciudadanía adscriptiva, que resulta del hecho depertenecer a una nación.
Guillermo O’Donnell, “Acerca del Estado enAmérica Latina contemporánea. Diez tesis para ladiscusión”, documento elaborado para elPRODDAL, 2002c.
El Estado: presupuesto de la democracia
RECUADRO 15
36 Greenfeld, 1992, p. 7.37 Maíz, 2002a y Canovan, 1996. John Gray (2000, p. 123) concuerda: “El Estado-nacional soberano es la gran pre-misa no examinada del pensamiento liberal. […]La institución del Estado-nación es tácitamente presupuesta por losideales liberales de la ciudadanía”.
En las dos últimas décadas elEstado se ha debilitado
enormemente y, en algunas zonasdentro de nuestros países,
virtualmente se ha evaporado.
décadas el Estado se ha debilitado enormementey, en algunas zonas dentro de nuestros países, vir-tualmente se ha evaporado.
Crisis económicas, el ferviente antiestatismode muchos de los programas de reformas econó-micas, la corrupción y el clientelismo ampliamen-te extendidos en no pocos países, son algunos delos factores que han confluido en generar un Es-tado anémico. Esta anemia también se manifies-ta en el sistema legal. De hecho, muchos de nues-tros países tienen un régimen democrático quecoexiste con una legalidad intermitente y sesgada.Simplemente, la legalidad del Estado no se extien-de a vastas regiones de nuestros países (y parte desus ciudades), donde otros tipos de legalidad, bá-sicamente variaciones de legalidad mafiosa, sonlos que operan en la práctica.
Asimismo, aun en regiones donde el sistema le-gal tiene alcance, suele ser aplicado con sesgos dis-criminatorios contra varias minorías y tambiénmayorías, tales como las mujeres, ciertas etnias ylos pobres. Este sistema legal truncado genera loque se ha llamado una ciudadanía de baja intensi-dad.38 Todos tenemos los derechos políticos y laslibertades que corresponden al régimen democrá-
tico; sin embargo, muchos carecen de derechos so-ciales básicos.Asimismo, a estos sectores se les nie-gan de hecho derechos civiles no menos básicos:no disfrutan de protección contra la violencia po-licial y varias formas de violencia privada; no lo-gran acceso igualitario y respetuoso a las burocra-cias del Estado, incluso los juzgados; sus domiciliosson allanados arbitrariamente, y, en general, estánforzados a vivir una vida no sólo de pobreza sinotambién de recurrente humillación y miedo a laviolencia.39 Estos sectores no son sólo material-mente pobres, sino también legalmente pobres.
Con tan importantes déficit en la eficacia desus instituciones, en la efectividad de su sistemalegal y, no menos importante, en su credibilidadcomo Estado-para-la-Nación, con pocas y parcia-les excepciones el Estado latinoamericano actual,al mismo tiempo que cobija regímenes democrá-ticos, tiene gran dificultad en proyectar un futu-ro que, aunque no pueda resolver rápidamentemuchas de las injusticias y desigualdades existen-tes, aparezca a la mayoría de la población comorealizable y valioso.
Este tipo de Estado de baja capacidad es un vie-jo problema de América Latina. Sin embargo, se
66 La democracia en América Latina
La globalización económica de ninguna manera setraduce necesariamente en la disminución del poderdel Estado; más bien, está transformando lascondiciones bajo las cuales el poder del Estado esejercido. […] Hay muchas buenas razones para dudarde las bases empíricas y teóricas de algunasafirmaciones [sobre] que el Estado-nación está siendoeclipsado por los patrones contemporáneos de la
globalización.[...] [Sin embargo, hay que reconocer quelos] nuevos patrones de cambio regional y global estántransformando el contexto de la acción política,creando un sistema de centros de poder múltiples yesferas de autoridad superpuestas –un orden pos-Westfalia–.
David Held, 1999, p. 441.
Estado y globalización
RECUADRO 16
38 Ver O’Donnell (1993) donde se traza un mapa metafórico de “zonas azules, verdes y marrones”, de las cuales la ma-rrón se refiere a zonas en las que la legalidad del Estado es apenas efectiva.39 Los informes de varios organismos de derechos humanos repetida y abundantemente documentan la amenazapermanente de violencia a la que la gente está sometida. Para el caso de Brasil ver, entre otros, Dellasoppa et al. (1999),quienes documentan que la incidencia de muertes violentas en las regiones más pobres de la ciudad de San Pablo esdieciséis veces mayor que en las regiones más ricas; para datos sobre la Argentina ver, entre otros, CELS 2001. Más engeneral, un estudio que analiza varios conjuntos de datos sobre crimen violento encontró en todos ellos una correla-ción positiva, fuerte y persistente, de ésta con la pobreza y la desigualdad del ingreso (Hsieh y Pugh, 1993).
ha transformado en un problema aún más serioen los últimos años y en varios casos esto ha ocu-rrido bajo la democracia. El déficit de credibilidaddel Estado resulta de la ineficacia operacional desus instituciones y, a veces, de la ostensible coloni-zación de éstas por parte de intereses privados quedifícilmente puede argumentarse sean consisten-tes con algún tipo de interés general. Este déficit sevuelve aún más agudo si parte de estos intereses noes en absoluto de corte nacional; más bien, ellosson parte de intereses extraterritoriales –públicosy privados– y de las tendencias relativamente anó-nimas de la globalización económica.
Es por todo esto que creemos tan importanteinscribir la discusión sobre el Estado (incluyendopor qué, para qué y con quiénes reformarlo) en laperspectiva estratégica, eminentemente política,del desarrollo de la democracia.
Sin embargo, es preciso señalar que no existeEstado neutral. En sus tres dimensiones, el Esta-do es un espacio de condensación compleja y demediación de fuerzas sociales. De hecho, la visiónneutralista es una manera de argumentar a favorde un tipo de Estado que mediante sus políticasy, por cierto, de sus omisiones, es un activo repro-ductor de la desigualdad y una seria traba a la ex-pansión de derechos civiles y sociales.
Algunos han intentado explicar el debilita-miento de los Estados en América Latina comouna consecuencia ineludible de la globalización,frente a la cual sólo sería posible y deseable unaadaptación pasiva. Esto es equivocado y, en oca-siones, interesado. Debido a que los vientos dela globalización son tan fuertes, los países nece-sitan más que nunca Estados-para-sus-nacio-nes. Éste no deber ser un Estado grande o pesa-do. Pero sí un Estado fuerte, en el sentido de quesea capaz de procesar los impactos de la globa-lización, adaptándose selectivamente a los másirresistibles y digiriendo y reorientando otros.
En este sentido, la observación de los Estadosde países centrales que cuentan con arraigadasinstituciones y prácticas democráticas muestracuán activamente ellos tratan de procesar, digeriry reorientar muchos aspectos y consecuencias de
la globalización. Pero una condición necesaria pa-ra un Estado capaz de construir democracia yequidad social es que alcance niveles razonablesde eficacia, efectividad y credibilidad. En Améri-ca Latina, este logro está trabado por factores que,aunque aludidos en la discusión precedente, re-quieren especial consideración.
Especificidad histórica de lasdemocracias latinoamericanas
Los problemas que hemos planteado hastaahora son compartidos por muchas de las nuevasy no tan nuevas democracias en el mundo con-temporáneo. ¿Qué tiene la teoría democrática quedecir al respecto? Desafortunadamente no mucho.En gran medida esto se debe a que la mayoría delas teorías sobre la democracia han sido formula-das en el marco de la experiencia histórica de lospaíses europeos y de Estados Unidos. Estas teoríasdejan implícito que, en esos países, los derechos ci-viles eran razonablemente efectivos y estaban ex-tendidos prácticamente a lo largo de toda la socie-dad antes de la adopción de la inclusividad y launiversalización de los derechos políticos. Ade-más, presuponen que la legalidad del Estado se ex-tiende homogéneamente a lo largo del territorio yque, consecuentemente, no sólo los regímenes na-cionales sino también los subnacionales son de-mocráticos.40 Debería ser obvio a estas alturas queestas presunciones no se ajustan a la trayectoriahistórica y a la situación actual de América Latina.
En términos de las trayectorias históricas de lademocracia, América Latina muestra un patrónbastante único. Por ello, una conceptualización dela democracia restringida al régimen puede ser
El desarrollo de la democracia en América Latina 67
Debido a que los vientos de laglobalización son tan fuertes, lospaíses necesitan más que nunca
Estados-para-sus-naciones.
40 En realidad, Estados Unidos es una excepción parcial, aunque importante, a esta afirmación. Pero no podemos de-tenernos en este aspecto en el presente Informe.
aceptable en tanto presuponga que la ciudadaníacivil y social no son problemáticas. Pero cuandoestas dimensiones de la ciudadanía son intermi-tentes o están distribuidas irregularmente a lo lar-go de diversos sectores sociales o incluso del pro-pio territorio del Estado, es crucial tomarlas encuidadosa consideración, si es que se quiere enten-der el funcionamiento de las respectivas democra-cias y los principales desafíos para su desarrollo.
“Nadie […] puede disfrutar completamenteningún derecho que supuestamente posee si ca-rece de los elementos esenciales para una vidarazonablemente saludable y activa.”41 En conse-cuencia,“sería inconsistente reconocer derechosreferidos a la vida o a la integridad física cuan-do los medios necesarios para el disfrute y ejer-cicio de estos derechos son omitidos”.42 Estasafirmaciones se refieren a las capacidades quefacilitan, o dificultan, el ejercicio de los derechosinherentes a la condición de ciudadanos. ¿Dón-de y sobre la base de qué criterio podríamos tra-zar una línea firme y clara por sobre la cual laciudadanía podría ser razonablemente ejercidaen términos de derechos y capacidades? ¿Cuálesderechos y cuáles capacidades serían imprescin-dibles para gozar plenamente de la ciudadanía?
Estas cuestiones han dado lugar a extensos de-bates.43 En este punto es necesario volver a un as-pecto de esas discusiones, el referido a las liberta-des políticas. Sobre este tema sostenemos dosafirmaciones: una, que el conjunto mínimo y su-ficiente de estos derechos es imposible de definirteóricamente de manera general y universal; y lasegunda, que estas libertades (de expresión, aso-ciación, movimiento y similares) son, en realidad,segmentos de más amplios –y antiguos– derechosciviles.44 Ya argumentamos que estos derechos co-rresponden a todos los seres humanos, y que losderechos de ciudadanía en la esfera política difí-cilmente pueden ser realizados si los individuoscarecen de derechos sociales y civiles “básicos”.45
Por serlo, un ciudadano tiene derecho a serrespetado en su dignidad, también tiene dere-cho a la provisión social de las condiciones ne-cesarias para ejercer libremente todos los aspec-tos y las actividades de su sociabilidad. Sometera este individuo a violencia física o a la priva-ción de necesidades materiales básicas, o supri-mir sus derechos políticos, son todos actos queniegan severamente su condición de ciudadano,sujeto-actor de la democracia. Esta visión de lascondiciones mínimas que habilitan la capacidadpara elegir entre opciones diversas, asumiendoresponsablemente las consecuencias de taleselecciones, es clara ya en los orígenes de la tra-dición de derechos humanos y, más reciente-mente, se ha hecho también explícita en el pen-samiento sobre el desarrollo humano. Comodice Amartya Sen en el Informe de DesarrolloHumano de 2000: “Los derechos humanos y eldesarrollo humano comparten una visión co-mún y un propósito común: asegurar la liber-
68 La democracia en América Latina
41 Shue, 1996, p. 7 (bastardillas en el original).42 Vázquez, 2001, p. 102.43 Véanse Shue, 1996; Nussbaum, 2000b.44 En los países europeos y en Estados Unidos estos derechos fueron realizados como derechos civiles mucho antesde que fueran “promovidos” a la condición de derechos políticos. También estos derechos son ejercidos en espaciossociales muy diversos, más allá del ámbito del régimen.45 Como escribe Habermas (1999, p. 332),“sin derechos básicos que garanticen la autonomía privada de los ciudadanos,tampoco habría ningún medio para la institucionalización legal de las condiciones bajo las cuales estos ciudadanos ha-rían uso de su autonomía pública”. Este autor (1998, p. 261) afirma que: “Por lo tanto la autonomía pública y privadase presuponen mutuamente de tal manera que ni los derechos humanos ni la soberanía popular pueden reclamar pri-macía por sobre su contraparte”.
“Los derechos humanos y eldesarrollo humano comparten unavisión común y un propósitocomún: asegurar la libertad, elbienestar y la dignidad de todaslas personas en todos lados.”
tad, el bienestar y la dignidad de todas las per-sonas en todos lados”.46
Si bien las constituciones de América Lati-na consagran los derechos a la educación, lasalud y el empleo, otras dimensiones como lasatisfacción de las necesidades básicas –ali-mentación y hábitat, la seguridad social y elmedio ambiente– reciben tratamientos desi-guales, tanto reales como formales, en los dis-tintos países. Precisamente, esta priorizaciónse corresponde con los objetivos de desarrollo
que emanan de la Declaración del Milenioadoptada por la Asamblea General de las Na-ciones Unidas en 2000.
Lograr los Objetivos del Milenio en la re-gión Latinoamericana implica llevar adelanteuna serie de políticas públicas muy precisas,tales como invertir en la infraestructura bá-sica, incrementar la productividad agrícola, pro-mover la mediana y pequeña empresa, fomentarla industria, invertir en salud y educación, llevaradelante una política pública de sostenibilidad
El desarrollo de la democracia en América Latina 69
1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre■ Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el
porcentaje de personas con ingresos inferiores a1 dólar diario.
■ Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, elporcentaje de personas que padecen hambre.
2. Lograr la enseñanza primaria universal■ Velar por que, para el año 2015, los niños y las
niñas de todo el mundo puedan terminar unciclo completo de enseñanza primaria.
3. Promover la equidad de género y la autonomía dela mujer■ Eliminar las desigualdades entre los géneros en
la educación primaria y secundaria,preferiblemente para el año 2005, y en todoslos niveles de la educación antes del final de2015.
4. Reducir la mortalidad infantil■ Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y
2015, la tasa de mortalidad de los niñosmenores de 5 años.
5. Mejorar la salud materna■ Reducir, entre 1990 y 2015, la tasa de
mortalidad materna en tres cuartas partes.6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras
enfermedades ■ Detener y comenzar a reducir, para el año 2015,
la propagación del VIH/SIDA.■ Detener y comenzar a reducir, para el año 2015,
la incidencia del paludismo y otrasenfermedades graves.
7. Garantizar la sostenibilidad ambiental■ Incorporar los principios del desarrollo
sostenible en las políticas y los programas
nacionales e invertir la pérdida de recursosambientales.
■ Reducir a la mitad, para el año 2015, laproporción de personas que carecen de accesosostenible a agua potable.
■ Mejorar considerablemente, para el año 2020, lavida de por lo menos 100 millones de habitantesde los barrios más precarios.
8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo■ Desarrollar aún más un sistema comercial y
financiero abierto, regulado, previsible y nodiscriminatorio.
■ Atender las necesidades especiales de los paísesmenos adelantados.
■ Atender las necesidades especiales de los paísessin litoral y de los pequeños Estados insulares endesarrollo.
■ Encarar de manera general los problemas de ladeuda de los países en desarrollo con medidasnacionales e internacionales a fin de hacer ladeuda sostenible a largo plazo.
■ En cooperación con los países en desarrollo,elaborar y aplicar estrategias que proporcionena los jóvenes un trabajo digno y productivo.
■ En cooperación con las empresas farmacéuticas,proporcionar acceso a los medicamentos esencialesa precios asequibles en los países en desarrollo.
■ En colaboración con el sector privado, velarpor que se puedan aprovechar los beneficiosde las nuevas tecnologías, en particular, los delas tecnologías de la información y de lascomunicaciones.
ONU, 2003b, y PNUD, 2003.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio
RECUADRO 17
46 PNUD, 2000c, p. 1.
ambiental. Esas políticas requieren un Estado concapacidad de acción, lo que refiere a la necesidadde lograr consensos políticos, a mantener la de-mocracia en el estado de derecho y profundizar-la tomando como meta el logro de una sociedaddonde la ciudadanía sea integral, donde los dere-chos y las obligaciones no se limiten al campopolítico y civil, sino que comprendan el área so-cial. Implican la acción del ciudadano como in-dividuo, como actor político que se expresa a tra-vés de representantes y –en las circunstanciasprevistas– directamente, y como integrante de lasociedad, actuando en su comunidad y en lasasociaciones voluntarias que conforman el ricoentramado de la sociedad civil.
Ésta es la misma visión que, como vimos, sub-yace a nuestra concepción de la democracia. To-dos estos derechos –los derechos civiles y su co-nexión con los derechos humanos, los derechossociales y su conexión con el desarrollo humano,y los derechos políticos y su conexión con la de-mocracia– facilitan y promueven el ejercicio dela ciudadanía. Esto es así precisamente porquecada uno de ellos, o alguna combinación de ellos,“empuja” hacia el logro de los otros, o al menoscrean favorables oportunidades para su conquis-ta. Asimismo, como veremos más adelante, el cri-terio relevante para la asignación de derechos ci-viles, sociales y políticos ha cambiado a lo largodel tiempo. Por ejemplo, incluso los países cen-trales convivieron por largos períodos con tre-mendas desigualdades, que justificaban con el ar-gumento de que trabajadores, mujeres y otroseran, por alguna razón, intrínsecamente “inferio-res”. A pesar de los muchos horrores y desigual-dades aún existentes, la creciente aceptación deque todos los seres humanos somos, en algúnsentido fundamental, iguales, es una gran con-quista de la humanidad.
Cuánta ciudadanía precisa una democracia
Las afirmaciones del ítem anterior omitenconsiderar varias discusiones filosóficas y éticasque se centran en la cuestión del balance entrelibertad e igualdad. Éstas son cuestiones extre-madamente importantes que exceden el marcodel presente Informe.
En los países centrales, esas discusiones tra-tan acerca de qué principios de libertad y/o deequidad deberían regular la asignación de bie-nes sociales una vez que todos los ciudadanos,o una gran mayoría, han obtenido un nivel bá-sico de derechos y capacidades.47 En cambio, enAmérica Latina, la cuestión principal se refierea los que no gozan de esos derechos y capacida-des básicos. Esto plantea la pregunta acerca desi existen buenas razones para afirmar un dere-cho universal para el logro de un nivel, o con-junto, básico de derechos y capacidades. Sos-tenemos que estas razones existen y que sufundamento es la visión de los ciudadanos y, engeneral, los individuos como seres autónomos,razonables y responsables. Esas razones hacenreferencia a un aspecto primario de la equidad:no plena igualdad, sino igualación básica. Porigualación básica entendemos el derecho de ca-da uno a, por lo menos, dos cosas: ser tratadocon la equidad y consideración debidas a sucondición de ser humano y lograr, si fuera ne-cesario a través del Estado o de la provisión so-cial, un piso básico de derechos y capacidadesque eliminen, al menos, las privaciones que im-piden el ejercicio de las opciones responsables ylas libertades que ellas implican.
Reconocemos que en este plano se suscitancomplejas y arduas disputas. Sin embargo, nosparece ineludible la pregunta acerca de si hay o
70 La democracia en América Latina
47 Dasgupta (1993, p. 45, nota al pie) comenta correctamente: “La mayor parte de la teoría ética contemporánea asu-me al comienzo de la indagación que estas necesidades [básicas] han sido realizadas”. Esta presunción es explícita enlos trabajos de filosofía política que, puede decirse, han sido los más influyentes en las últimas décadas, al menos enel mundo anglosajón (Rawls, 1971, pp. 152, 542-543; su teoría de la justicia es considerada aplicable en países donde“solamente las necesidades materiales menos urgentes quedan por ser satisfechas”; por una reafirmación explícita deesta suposición ver Rawls, 2001). A su vez, aunque menos explícita, la misma suposición está claramente contenidaen el trabajo de Habermas. La cuestión que queda pendiente es qué se puede decir de países, aun aquellos que inclu-yen un régimen democrático, que no cumplen con esta suposición.
no obligación moral, y también derechos accio-nables, para demandar derechos y capacidadesbásicos que faciliten a todos los ciudadanos elejercicio de su ciudadanía. Cualquiera que fue-re la respuesta a esta cuestión, parece innegableque la democracia provee el mejor contexto po-sible para que la misma sea discutida. Al respec-to, Sen argumenta que “la participación [demo-crática] política y social tiene valor intrínsecopara la vida humana y el bienestar, [así comotambién] valor instrumental al mejorar la posi-bilidad de la gente de ser escuchada […] en susreclamos de atención política [incluyendo de-mandas sobre necesidades económicas]”. Esteautor, además, sostiene48 que la democracia tienevalor constructivo, ya que “aun la idea de ‘nece-sidades’, incluyendo el entendimiento de ‘ne-cesidades económicas’, requiere discusión pú-blica e intercambio de información, visiones yanálisis […]. Los derechos políticos, incluyendola libertad de expresión y discusión, no son sólofundamentales en inducir respuestas sociales anecesidades económicas, ellos son también cen-trales para la conceptualización de las necesida-des económicas en sí mismas”.49
Por eso, el contenido de los derechos, su gra-do de especificidad, su alcance, la prioridad re-lativa de algunos sobre otros y otras cuestiones
de este tipo, son y siempre serán disputables.Hay demasiadas preferencias encontradas, teo-rías sobre lo que es justo o equitativo, e intere-ses sociales y posiciones, para que cualquiera deestas cuestiones sea clara y firmemente resuel-ta. Éste es un hecho de la vida social, una con-secuencia de la libertad y de la diversidad deproyectos de vida, puntos de vista, intereses yespacios sociales que ella sustenta. Correspon-de a la democracia, y específicamente a la polí-tica democrática, celebrar y promover las dis-putas y los acuerdos que tal pluralidad de vocese intereses conlleva. Es por esto también que lademocracia es y admite ser un horizonte abier-to, en el que se juegan incesantemente las lu-chas por la definición y redefinición de dere-chos y obligaciones.50
¿Cuál es la respuesta a estos problemas, res-tricciones e incertidumbres? Simplemente, másdemocracia. La cuestión crucial es quién deci-de, cómo y sobre la base de qué, qué derechosson sancionados e implementados, y con quéintensidad y alcance, mientras otros derechosno son inscriptos en el sistema legal o permane-cen como letra muerta. Aun cuando estén basa-dos en características universales del ser huma-no, determinar cuáles son los reclamos y lasnecesidades que se deben transformar en dere-chos, en qué medida se implementan y cuál esel balance que se establece con otros derechos yobligaciones, es una construcción social que re-sulta de la política, al menos de la política en susmejores expresiones.
Nos parece importante recalcar lo antedichoporque, paradójicamente, es en los países don-de más se necesita discusión amplia sobre nece-sidades y demandas y su posible conversión enderechos accionables, donde es más difícil in-corporar estas cuestiones a la agenda pública.¿Qué sería “un mínimo social decente”,51 en tér-minos de un conjunto básico de derechos civi-les y sociales para todos los habitantes? Asimis-
El desarrollo de la democracia en América Latina 71
Lo que la democracia es no puede ser separado delo que la democracia debería ser. […] En unademocracia la tensión entre hechos y valoresalcanza el punto más alto.
Giovanni Sartori, 1967, p. 4.
La democracia: una tensión entre hechos y valores
RECUADRO 18
48 Sen, 1999a, p. 10 (bastardillas en el original).49 Ibid., p. 11.50 Ver Tilly, 1990, 1996, 1998b. Este autor (1998b, p. 55) concluye que “los derechos [son] productos históricos, re-sultados de las luchas”.51 Nussbaum, 2000a, p. 125.
mo, si un país es pobre y tiene un Estado ané-mico y un sistema legal truncado, ¿qué secuen-cias y trayectorias serían adecuadas para el lo-gro de ese mínimo?52
Las necesidades y privaciones respectivasno son sólo el sufrimiento de individuos ais-lados; éstas son cuestiones sociales, que debenser tratadas en términos del reconocimientode responsabilidades estatales y colectivas. Asi-mismo, son cuestiones políticas, imbuidas dedistintos valores e ideologías, de teorías más omenos implícitas sobre el funcionamiento deuna sociedad dada y, hoy en día, creciente-mente también sobre el funcionamiento delsistema global. Es necesario promover el abor-daje de estos temas en la agenda pública por-que es ahí donde se definen cuáles son las ne-cesidades “reales” que un país enfrenta, ignora,o reprime.
En la experiencia histórica de la humani-dad, los avances en los derechos civiles y so-ciales de los sectores populares hicieron muydifícil resistir las demandas por ciudadanía po-
lítica; su extensión dio a las mujeres y a algu-nas minorías un resorte importante para ad-quirir otros derechos civiles y sociales; la exten-sión de derechos civiles ayudó a la conquista dederechos sociales y políticos;53 la disponibili-dad de derechos políticos ha prevenido lashambrunas.54 Estos y muchos otros procesosmuestran cómo diversos derechos tienden ainvocarse y reforzarse entre sí; hay una claraafinidad electiva entre los derechos civiles, so-ciales y políticos. La fuerza que impulsa estasrelaciones es finalmente moral: el reconoci-miento de que una persona no debe ser priva-da de ninguno de los derechos y capacidadesque normalmente lo habilitan a actuar de mo-do libre y responsable.
En lo que respecta a América Latina, ahoraque contamos con una notable extensión de losderechos políticos deberíamos usarlos no sólocon referencia al régimen sino también comopalanca para la muy necesaria extensión de de-rechos civiles y sociales.
En este análisis, la noción de desarrollo de la demo-cracia se sostiene sobre un presupuesto fundamental:la existencia de un régimen democrático. En este ré-gimen encontramos al ciudadano legalmente respal-dado y reconocido como sujeto en la democracia po-lítica. Por su lado, la noción de ciudadanía nos indicóque la democraticidad es también un atributo del Es-tado. Prosiguiendo esta búsqueda, encontramos lascaracterísticas y raíces comunes de los derechos polí-ticos, civiles y sociales. Esta tesis fue sustentada en laafirmación de que la democracia implica no sólo ciu-dadanía política sino también civil y social. Asimismo,afirmamos que la existencia de un contexto diverso yplural, respaldado por un sistema legal consonantecon el mismo, es otro aspecto fundamental de la de-mocracia, especialmente en tanto sustenta las liberta-
72 La democracia en América Latina
Aun la idea de necesidades, incluyendo elentendimiento de necesidades económicas,requiere información pública e intercambio deinformación, visiones y análisis. […] Los derechospolíticos, incluyendo la libertad de expresión ydiscusión, no son sólo fundamentales en inducirrespuestas sociales a necesidades económicas, elloslo son para la conceptualización de las necesidadeseconómicas en sí mismas.
Amartya Sen, 1999a.
La información:una necesidad básica
RECUADRO 19
52 Como Tavares de Almeida (2002) argumenta, aun dentro de América Latina hay variaciones importantes en estacuestión, las cuales deberían ser tomadas en cuenta al trazar posibles secuencias y trayectorias. Una discusión deta-llada de esta cuestión depende de una evaluación país por país, lo cual es una tarea que excede las posibilidades delpresente Informe.53 Por ejemplo, Touraine (1994) nota que los trabajadores europeos obtuvieron sus derechos sociales luchando porprincipios generales, como la libertad y la justicia.54 Como argumenta Sen (1999a).
des que son la cara social de los derechos individua-les de ciudadanía.En la mayoría de estos aspectos encontramos que lasdemocracias de la América Latina contemporánea ex-hiben deficiencias. Pero, por otro lado, mostramos laspotencialidades políticas y normativas de la democra-cia, aun en el marco de las restricciones existentes enla actualidad. Considerada desde este ángulo, la demo-cracia puede concebirse como un conjunto de principiosgenerales de organización de la sociedad. Ella es tam-bién la principal palanca para intentar superar injusti-cias y desigualdades. La posibilidad que la democraciacrea con sus libertades para luchar contra esas injusti-cias y desigualdades hace de ella un horizonte siempreabierto. Esta apertura, y la dinámica que permite, haceque la democracia, aun las que sufren serias deficien-cias, sean un bien inmensamente valioso por el que va-le la pena esforzarse en preservarlo y expandirlo.
El próximo paso consiste en la observaciónempírica del régimen democrático, del desarro-llo de la ciudadanía y del poder.
Hemos hecho explícito hasta aquí el hiloconductor que guía este Informe. Hemos ex-plorado de manera sucinta las bases concep-tuales en las que se funda la afirmación de queel desafío global del relanzamiento democrá-tico es el pasaje de la democracia electoral a lademocracia de ciudadanía y se han desarrolla-do los argumentos principales de la íntima
vinculación entre la idea de democracia, ciu-dadanía y Estado. Estas ideas han fundado, asu vez, una búsqueda empírica. Sin ellas, la ob-servación de datos resultaría desarticulada yprobablemente no nos guiaría en nuestra bús-queda. De modo que indagar cómo percibenlos ciudadanos a la democracia en sus vidas,construir los indicadores del régimen políticoy desarrollo de ciudadanía y, finalmente, con-sultar a los que conocen el poder, los límitesdel Estado y los gobiernos, constituyen los ejesde la investigación empírica que se desarrollaen el capítulo siguiente. Allí encontraremos lamateria de estas tesis que hemos sobrevoladohasta aquí.
Finalmente, el lector verá reunidas las ideasde estas primeras páginas con los resultadosempíricos de la segunda sección, en la terceraparte de este Informe, donde se elaborarán lasideas centrales que contienen los dos desafíosprincipales de la democracia latinoamericana:asegurar la libertad y ampliar la ciudadanía desus habitantes.
El desarrollo de la democracia en América Latina 73
El desafío global delrelanzamiento democrático
es el pasaje de la democraciaelectoral a la democracia
de ciudadanía.
A partir de la presentación de los fundamentos teóricos del Informe y de la caracterización de lasingularidad de las democracias latinoamericanas, se indaga y analiza su correlato empírico.
Esta sección contiene:
a. Una mirada al régimen democrático en sentido estricto (reglas, procedimientos e institu-ciones que determinan las formas de acceso a la cúspide del Estado). Incluye un índice dedemocracia electoral (IDE) que muestra que América Latina ha progresado notablementeen cuanto a la elección democrática de gobiernos, y una observación de otros indicadoresde ciudadanía política.
b. Un conjunto de indicadores de ciudadanía civil que muestran que el progreso representa-do por el reconocimiento formal de los derechos no está necesariamente acompañado porsu vigencia efectiva, y de indicadores de ciudadanía social donde se observan sólo peque-ños avances en algunos temas y agudas deficiencias en otros.
c. Un análisis de la visión de los latinoamericanos sobre su democracia, a partir de una en-cuesta de opinión de 19.508 personas entrevistadas en los dieciocho países. El análisis re-vela una manifiesta preferencia por la democracia frente a otras formas de gobierno,pero también que esta preferencia no implica un claro y sostenido apoyo, tal como lomuestran el índice de apoyo ciudadano a la democracia (IAD) y los perfiles de intensidadciudadana.
d. Un análisis de la ronda de consultas sobre aspectos centrales de la democracia, realizadasa 231 dirigentes políticos y sociales latinoamericanos, entre ellos un grupo destacado depresidentes y vicepresidentes. Las consultas incluyeron temas tales como la participaciónpolítica, los controles al ejercicio del poder, el papel de los partidos políticos, los poderesfácticos, los poderes ilegales, los poderes políticos formales, y la construcción de una agen-da para el fortalecimiento de la democracia.
Bases empíricas del Informe 75
SEGUNDA SECCIÓN
Bases empíricas del Informe
Bases empíricas del Informe 77
Ciudadanía política, civil y social
Para esta sección se construyó un conjuntode indicadores que sirven para describir la situa-ción actual de la democracia en América Latina.Su alcance, interpretación y uso deben enmar-carse en las notas metodológicas incluidas al fi-nal del Informe.
Es importante realizar algunas aclaracionesacerca de los datos que aquí se presentan:
a. No ofrecen un sistema de calificación delos gobiernos latinoamericanos. Los indi-cadores intentan iluminar el escenarioamplio en el que se desempeñan los fun-cionarios electos y otros actores, y porello no deben interpretarse como califi-caciones a las autoridades electas. Tam-poco se trata de comparar a los diferen-tes países entre sí.
b. No construyen un solo índice o ránkingde países. El marco teórico propone, co-mo tesis fundamental, que la democra-cia incluye el régimen político, pero nose agota en él. Teniendo en cuenta estepunto de partida, los indicadores seña-lan varios aspectos o dimensiones de lademocracia, a través de diversos derechospolíticos, civiles y sociales. Esta realidadcompleja no puede resumirse adecuada-mente en un solo índice. Además, dadoque los indicadores siempre captan larealidad con un grado de incertidumbre,
no se brindan clasificaciones precisas don-de se presupone la inexistencia de erro-res. Por razones metodológicas básicas nose ofrece un índice único ni una clasifica-ción de países.
c. Presentan mediciones parciales de unarealidad compleja. Para captar esa com-plejidad se reunieron diferentes indica-dores, algunos enfocados sobre procesos,otros sobre políticas y otros sobre resul-tados. Aunque en su conjunto puedenpintar un panorama detallado, ofrecenuna visión parcial de la realidad y no ago-tan el significado de los conceptos medi-dos. Además, en más de un caso se dispo-ne de información que cubre sólo unacoyuntura y no un período largo sobre elcual se pueden indicar tendencias. Cier-tos aspectos, algunos bastante esencialespara captar la singularidad de cada país,son extremadamente difíciles de incorpo-rar a través de mediciones cuantitativas yse comprenden mejor con un enfoquecualitativo.
d. Refieren al momento en que fue realiza-da la medición y no deben ser conside-rados una calificación de la situaciónactual. Dado el lapso normal que se pro-duce entre el momento de la medición ysu posterior análisis y publicación, debetomarse en cuenta este hiato temporal almomento de interpretar los datos. Este
■ Indicadores de desarrollo de la democracia
78 La democracia en América Latina
fenómeno adquiere particular relevanciacuando se producen mediciones únicas oiniciales, y disminuye su relevancia cuan-do se cuenta con series históricas o medi-ciones reiteradas a lo largo de períodosprolongados.
e. Los nuevos índices que se presentan eneste Informe implican una primera apro-ximación cuali-cuantitativa a fenómenossociales y políticos complejos. Los datosseleccionados que componen los diver-sos indicadores responden al proceso deconstrucción del índice. Un cambio enlos componentes que constituyen el índi-ce podría modificar el valor del mismo.Los valores asignados a las variables quecomponen los índices se fundamentan enun proceso de codificación realizado poranalistas. A pesar del cuidado puesto pa-ra asignar valores similares a situacionessimilares, existe un margen de variabili-dad, vinculado a la apreciación que cadaanalista hace de la realidad en cuestión.En consecuencia, cuando se leen los re-sultados hay que tener en cuenta estecomplejo proceso de construcción.
Ciudadanía política
Índice de Democracia ElectoralEl análisis del régimen electoral se hace ini-
cialmente a partir del índice de democraciaelectoral (IDE), construido para el presente In-forme. Este índice reúne mediciones que respon-den a las siguientes preguntas (para una expli-cación más detallada, ver el recuadro 20):
■ ¿Se reconoce el derecho al voto?■ ¿Son limpias las elecciones? ■ ¿Son libres las elecciones? ■ ¿Son las elecciones el medio de acceso a
cargos públicos?
El IDE capta información sobre algunos delos componentes más básicos y necesarios del ré-gimen democrático. Violaciones, aun parciales,
de cualquiera de estos derechos ciudadanos po-líticos apuntan a restricciones muy importantesdel régimen democrático. Pero es necesario re-calcar que el IDE es una medida relativamenteminimalista de la democracia. La conquista deuna democracia electoral plena, medida de acuer-do con los criterios que usa el IDE, representa unavance significativo para los derechos ciudada-nos. Pero el establecimiento de una democraciaelectoral es sólo un paso, que establece un pisomínimo, en la lucha más amplia por la expan-sión de los derechos ciudadanos.
La conclusión más evidente que surge delIDE es que América Latina ha progresado nota-blemente en cuanto a la democratización del ré-gimen de acceso al gobierno. Nunca antes Amé-rica Latina contó con regímenes electorales tandemocráticos y durables como a principios delsiglo XXI.
Antes del inicio de la ola de transiciones a fi-nes de la década de 1970, la mayoría de los paísesen la región tenían regímenes autoritarios. Desdeentonces, el progreso ha sido muy marcado. Elpromedio del IDE (cuyo valor varía entre 0 y 1)para América Latina sube rápidamente de 0,28 en1977 a 0,69 en 1985, y a 0,86 en 1990, mejorandode ahí en adelante para terminar el 2002 con 0,93.
Las experiencias varían bastante, como sepuede ver en el gráfico 1. Los países del Merco-sur y Chile, con la excepción de Paraguay, ya ha-bían roto alrededor de 1990 con los regímenesmilitares. Desde entonces mantuvieron regíme-nes democráticos.
Otra situación es la de la subregión Centroa-mérica y República Dominicana que, con excep-ción de Costa Rica y la República Dominicana,todavía estaban resolviendo conflictos armadosen los años noventa. La democratización coin-cidió con la resolución pacífica de estos conflic-tos y avanzó a paso sostenido. En 2002, esta su-bregión era electoralmente la más democrática.
Una tercera situación es la de los países an-dinos, que al empezar la década de 1990 teníanregímenes democráticos de larga data (Colom-bia, Venezuela) o fueron los primeros casos detransición desde regímenes militares en Améri-ca del Sur a fines de los setenta y principios delos ochenta (Ecuador, Perú, Bolivia). Sin embar-
Bases empíricas del Informe 79
El índice de democracia electoral (IDE) es una nuevamedida del régimen electoral democrático producidapara este Informe. Este tipo de medición tiene unaevolución prolongada en el mundo académico. Unpaso importante en la discusión de esta metodologíafue dado en la publicación del PNUD, Informe sobredesarrollo humano 2002, “Profundizar
la democracia en un mundo fragmentado”.La construcción del IDE se apoya en los últimos avancesen la materia, que se explican en la nota técnica delcompendio estadístico. El IDE presenta una agregaciónde cuatro componentes considerados esenciales en unrégimen democrático, tal como se refleja en el siguienteárbol conceptual:
El Índice de Democracia Electoral (IDE)Una contribución a la discusión sobre la democracia
RECUADRO 20
A su vez, la regla de agregación está expresadaformalmente en la siguiente fórmula:
Índice de Democracia Electoral (IDE)= Derecho al voto x Elecciones limpias
x Elecciones libresx Cargos públicos electos
El IDE es un insumo para el proceso de discusión yanálisis de la realidad latinoamericana y no debe serconsiderado como una medida completa de lademocracia. Recientemente se ha comenzado a debatir
el posible uso de mediciones de la democracia comouno de los criterios para identificar países que seríanreceptores de fondos destinados a la promoción deldesarrollo. Un ejemplo es el Millenium ChallengeAccount (MCA) del Gobierno de los Estados Unidos,que utiliza, junto con otros datos, medidas dedemocracia y de estado de derecho elaborados porFreedom House y el Banco Mundial. El PRODDALconsidera que todavía no existe suficiente consenso yuna metodología probada y certera para justificar latoma de este tipo de decisiones sobre la base demedidas de democracia.
Derecho al voto
¿Tienen todos los adultosen un país el derecho alvoto?
Elecciones limpias
¿Se desenvuelve elproceso electoral sinirregularidades queconstriñan la expresiónautónoma de laspreferencias de losvotantes por candidatosy alteren el conteofidedigno de los votosemitidos?
Elecciones libres
¿Es ofrecido al electoradoun rango de alternativasque no son constreñidaspor restricciones legales ode hecho?
Cargos públicos electos
¿Son las elecciones elmedio de acceso a losprincipales cargospúblicos de un país, estoes, el Ejecutivo yLegislativo Nacional, yasumen sus cargospúblicos y permanecen ensus cargos durante losplazos estipulados por laley los que gananelecciones?
Índice de Democracia Electoral (IDE)
go, durante la década de los noventa esta subre-gión comenzó a enfrentar serios problemas quellevaron, inclusive, a poner en peligro sus regí-menes políticos.
Finalmente, México registró una transicióna la democracia lenta pero sostenida, que culmi-na con la presidencia de Ernesto Zedillo.
Otras conclusiones, más específicas, surgen deuna mirada más detallada, a nivel de los cuatro in-dicadores que recoge el IDE: derecho al voto, elec-ciones limpias, elecciones libres y las eleccionescomo el medio de acceso a los cargos públicos.
Un primer componente clave del régimen de-mocrático es el derecho al voto: sin este derecho,los otros logros se vacían de contenido. Con res-pecto a este componente, existe poca variaciónen América Latina. Hoy en día en todos los paí-ses se reconoce el derecho universal al voto. De-be notarse que aun en aquellos casos donde exis-te lo que generalmente se llama el derecho al votouniversal, pueden subsistir restricciones que afec-tan el derecho al voto de los militares y policías,el clero, residentes extranjeros y ciudadanos vi-
viendo en el extranjero.55 Además, en algunos paí-ses existen barreras que impiden el fácil uso efec-tivo del derecho al voto.56 Pero el reconocimien-to del derecho universal al voto es, sin duda, unlogro importante, que vale la pena resaltar. Algu-nas de las luchas políticas más destacadas de laprimera mitad del siglo XX se centraron en la ex-tensión del sufragio a las clases trabajadoras, lossectores populares y las mujeres.
El IDE también capta la medida en que laspreferencias de los votantes son registradas fiel-mente por medio del proceso electoral. Comose puede ver en la tabla 4, entre 1990 y 2002 sehan celebrado un total de setenta elecciones na-cionales y en trece casos hubo problemas sig-nificativos. En dos oportunidades (RepúblicaDominicana 1994 y Perú 2000), la comunidadinternacional consideró que los problemas fue-ron de tal magnitud que ponían en cuestión elcarácter democrático del procedimiento electo-ral. Pero en la mayoría de los casos, las irregula-ridades no parecen haber sido decisivas para elresultado de las elecciones. Además, el número
Nota: El gráfico se basa en datos presentados en el Compendio Estadístico del Informe.
80 La democracia en América Latina
55 Ver Paxton et al., 2003.56 Ver, por ejemplo, el estudio de Boneo y Torres Rivas, 2001.
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1,0
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1985
1977
América Latina
México
Países andinos
Centroamérica + Rep. Dominicana
Mercosur + Chile
GRÁFICO 1
Índice de Democracia Electoral (IDE),1977, 1985, 1990-2002
Bases empíricas del Informe 81
de comicios problemáticos ha bajado conside-rablemente: mientras hubo diez de estos casossobre un total de treinta y cinco elecciones en elperíodo 1990-1996, este número bajó a dos so-bre el mismo total para el período 1997-2002.
El tercer componente del IDE, las eleccioneslibres, introduce un elemento que no es capta-do directamente por los conceptos de derechoal voto y elecciones limpias: la libertad del vo-tante de escoger entre alternativas. En esta ma-teria subsisten algunos problemas, tal como sur-ge de la tabla 5. Del total de setenta eleccionesnacionales celebradas entre 1990 y 2002, hubodiez casos en los que la posibilidad de competir
libremente en elecciones fue restringida de ma-nera significativa. A pesar de esto, la tendenciaes positiva. Mientras que en el período 1990-1996 hubo ocho casos de elecciones con restric-ciones significativas sobre un total de treinta ycinco elecciones, este número bajó a dos sobreel mismo total en el período 1997-2002.
Visto en perspectiva, el mejoramiento es no-table. Ya no existen las proscripciones legales queen otra época afectaron a partidos mayoritarioscomo el Partido Justicialista (PJ) en la Argenti-na o la Alianza Popular Revolucionaria Ameri-cana (APRA) en el Perú, y a partidos de menorpeso electoral, como los partidos comunistas de
Número de casos de elecciones con irregularidades de alguna significación
América Latina (**) 3 1 0 1 3 2 0 0 1 0 1 0 0
Notas: Las elecciones son consideradas “limpias” cuando el proceso electoral se desarrolla sin irregularidades que limiten a los votantes para ex-presar autónoma y fielmente sus preferencias por algún candidato. No incluye cuestiones relacionadas con la competitividad del proceso electoralni tampoco si se permite o no al ganador de las elecciones asumir su cargo público, ni si todos los cargos públicos son electivos.Valores: 0 = graves irregularidades en el proceso electoral que tienen un efecto determinante sobre los resultados de las elecciones (por ejemplo, al-teran el resultado de una elección presidencial y/o del balance de poder dentro del Parlamento); 1 = irregularidades significativas en el proceso elec-toral (por ejemplo, intimidación de los votantes, violencia contra los votantes, fraude electoral); 2 = falta de irregularidades significativas en el pro-ceso electoral (por ejemplo, elecciones que pueden incluir irregularidades “técnicas” pero que carecen de un sesgo sistemático de peso significativo).Signos de más y menos son usados para indicar situaciones intermedias. Cuando en un año hay elecciones tanto para el Ejecutivo como para elParlamento y las irregularidades se aplican sólo a las elecciones para el Ejecutivo, se indica esta situación con un asterisco (*). En esos casos el va-lor para las elecciones parlamentarias es un 2.(**) Los datos para la región abarcan el número total de elecciones celebradas en un año dado con irregularidades significativas o mayores, estoes, que no reciben un puntaje de 2 o 2-.Fuentes: Cerdas-Cruz, Rial y Zovatto 1992, Rial y Zovatto 1998, Middlebrook 1998, Montgomery 1999, Pastor 1999; Hartlyn, McCoy y Mustillo 2003;informes de la Organización de Estados Americanos (OEA), la Unión Europea (UE), el Centro Carter y el Instituto Nacional Democrático; múltiplesartículos del Journal of Democracy; y consultas con expertos.
TABLA 4
82 La democracia en América Latina
Brasil, Chile y Costa Rica. Estas restricciones –deuso reiterado desde fines de la década de 1940hasta la década de 1960 en la mayoría de los ca-sos, pero hasta 1985 en el caso de Brasil– han si-do superadas. Asimismo, con la resolución de losconflictos armados en Centroamérica durante ladécada de 1990, las restricciones debido a la fal-ta de capacidad estatal para garantizar la integri-dad física de los candidatos también han sido su-peradas, con excepción de Colombia.
Un cuarto componente del régimen demo-crático gira en torno de las elecciones como elmedio de acceso a los cargos públicos. Aquí seplantean dos cuestiones básicas. Una es si loscargos públicos principales (presidentes y parla-
mentarios) son ocupados o no por los ganado-res en las elecciones. La otra es si quienes acce-den a estos cargos permanecen en ellos durantelos plazos estipulados por la ley o, en el caso deser reemplazados, si se lo hace de acuerdo conlas normas constitucionales. Este componentecomplementa la visión del proceso electoral, alintroducir una consideración acerca de lo querealmente está en juego en las elecciones. Lo in-troducimos porque su violación determina queel régimen deje de ser democrático, aunque laselecciones en sí mismas hayan sido limpias.
Como se observa en la tabla 6, en esta mate-ria la situación actual de América Latina es muypositiva. Se ha establecido como criterio am-
Número de casos de elecciones con restricciones de alguna significación
América Latina (*) 2 2 1 0 2 1 0 0 1 0 0 0 1
Notas: Las elecciones son consideradas “libres” cuando se le ofrece al electorado una variedad de opciones que no esté limitada ni por restriccio-nes legales ni por la fuerza. Esta medida no incluye factores que pueden afectar la capacidad de los partidos y candidatos para competir en igual-dad de condiciones, tales como financiamiento público, acceso a los medios de comunicación y uso de los recursos públicos.Valores: 0 = sistema de partido único; 1 = proscripción a un partido importante; 2 = proscripción a un partido menor; 3 = restricciones de natura-leza legal o práctica que afectan significativamente la capacidad de candidatos potenciales para presentarse a elecciones y/o la formación de par-tidos políticos (por ejemplo, asesinatos sistemáticos e intimidación a candidatos, proscripción de candidatos populares, restricciones de naturale-za legal o práctica que impiden la formación de partidos o que llevan a ciertos partidos a boicotear las elecciones); 4 = condiciones esencialmenteirrestrictas para la postulación de candidatos y la formación de partidos.Signos de más y menos son usados para indicar situaciones intermedias.(*) Los datos para la región abarcan el número total de elecciones celebradas en un año dado con restricciones significativas, esto es, que no reci-ben un puntaje de 4 o 4-.Fuentes: Cerdas-Cruz, Rial y Zovatto 1992; Rial y Zovatto 1998, Middlebrook 1998, Montgomery 1999, Pastor 1999; múltiples artículos en el Jour-nal of Democracy, y consulta con expertos.
TABLA 5
Bases empíricas del Informe 83
pliamente aceptado que todos los cargos públi-cos principales (presidentes y parlamentarios)sean asignados por medio de elecciones y quelos gobernantes electos permanezcan en sus car-gos durante la duración entera de sus manda-tos. El traspaso de la presidencia se ha converti-do en una práctica normal. Esto contrasta conla situación en América Latina durante el perío-do 1950-1980 y es una de las señales más clarasde los grandes avances democráticos que hantransformado el marco político de la región.
Existen sin embargo dos excepciones que me-recen atención. Una es observable en Chile, a raíz
de la institución de los senadores designados quelimita la posibilidad de que las preferencias de lamayoría ciudadana se vean representadas en elParlamento. La otra excepción, de relevancia másamplia, se refiere a los intentos de desplazar delpoder a gobernantes electos de formas que no si-guen estrictamente las reglas constitucionales.Ejemplos de ello son: la clausura del Parlamentopor el presidente Fujimori en Perú en 1992, el in-tento fallido de emular a Fujimori por parte delpresidente Serrano en Guatemala en 1993, la re-moción del presidente Bucaram en Ecuador en1997, el asesinato del vicepresidente Argaña en
ELECCIONES COMO EL MEDIO DE ACCESO A CARGOS PÚBLICOS, 1990-2002País 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Número de casos con restricciones de alguna significación
América Latina (*) 1 1 2 2 1 1 1 2 1 2 2 2 3
Notas: Las elecciones son consideradas el medio de acceso a los principales cargos públicos de un país, esto es, el Ejecutivo y Legislativo nacio-nal, si los que ganan elecciones asumen sus cargos públicos y permanecen en sus cargos durante los plazos estipulados por la ley. En el caso deque sean reemplazados ocupantes de cargos públicos, se evalúa la forma de remoción del cargo y de selección de reemplazantes.Valores: 0 = no se ocupa ninguno de los cargos públicos principales por medio de elecciones, o bien quienes ocupan todos los cargos políticosprincipales son removidos por la fuerza por gobernantes inconstitucionales; 1 = sólo algunos de los cargos públicos principales son ocupados porganadores de elecciones, o la mayoría de los ocupantes de cargos públicos son removidos de sus cargos por la fuerza y reemplazados por gobernan-tes inconstitucionales; 2 = el presidente o el Parlamento no son electos o son removidos de su cargo por la fuerza y reemplazados por gober-nantes inconstitucionales; 3 = el presidente o el Parlamento son elegidos, pero el presidente es removido del cargo y/o reemplazado por mediossemiconstitucionales, o bien un número significativo de parlamentarios no son electos o son removidos de sus cargos por la fuerza; 4 = todos los cargos políticos principales se completan a través de elecciones y ninguno de los ocupantes de estos cargos políticos principales es removido de su cargo a menos que su remoción y reemplazo esté basado en fundamentos constitucionales estrictos.Signos de más y menos son usados para indicar situaciones intermedias.(*) Los datos para la región abarcan el número total de elecciones celebradas en un año dado con restricciones significativas, esto es, que no re-ciben un puntaje de 4 o 4-.Fuentes: Domínguez y Lowenthal 1996, Domínguez 1998, Diamond et al. 1999, Walker y Armony 2000, Pérez-Liñán 2001 y 2003, y consulta conexpertos.
TABLA 6
84 La democracia en América Latina
Paraguay en 1999, el desplazamiento del presi-dente Mahuad en Ecuador en 2000, la caída delpresidente De la Rúa en la Argentina en 2001, yla crisis suscitada por el intento de remover al pre-sidente Chávez en Venezuela en abril de 2002. Es-tas situaciones no resultaron en clásicos golpesmilitares, como los que frecuentemente produjola ruptura de regímenes democráticos en un pa-sado no tan lejano de América Latina; sin embar-go, ellos entrañan otra modalidad de interrumpirel ejercicio del poder.
Los casos de restricción al principio de acce-so democrático a los cargos públicos no son po-cos. Entre 1990 y 2002, en seis de los dieciochopaíses hubo algún tipo de restricción de peso a
este principio. La tendencia no es positiva, ya quelos casos pasaron de uno en 1990 a tres en 2002.
Otros indicadores del régimen democráticode acceso al gobierno
Más allá de los aspectos del régimen demo-crático incluidos en el IDE, existen otros indica-dores relevantes.
Participación electoralLa participación ciudadana en el proceso
electoral en América Latina, aunque con dife-rencias importantes entre países, es positiva. Anivel regional, 89,3 por ciento de los potencia-les votantes están inscriptos en los registros elec-
LA PARTICIPACIÓN ELECTORAL, 1990-2002
Argentina Sí Automático 98,3 78,0 70,9Bolivia Sí No automático 76,8 55,2 51,8Brasil Sí No automático 92,4 75,9 54,6Chile Sí No automático 83,6 74,4 66,6Colombia No Automático 78,2 33,3 30,0Costa Rica Sí Automático 90,9 68,8 66,5Ecuador Sí Automático 98,1 65,8 52,5El Salvador Sí No automático 88,3 38,7 36,6Guatemala Sí No automático 78,0 36,2 31,5Honduras Sí Automático 101,2(*) 68,3 63,7México Sí No automático 90,2 59,3 57,3Nicaragua No No automático 95,8 77,9 73,7Panamá Sí Automático 98,0 72,3 68,2Paraguay Sí No automático 72,7 53,9 51,9Perú Sí No automático 87,0 66,6 49,2Rep. Dominicana Sí No automático 85,1 53,6 55,2Uruguay Sí No automático 103,8(*) 94,8 91,6Venezuela No Automático 80,9 45,7 35,6América Latina (**) 89,3 62,7 56,1
Referencias extrarregionales
Europa occidental 96,2 73,6Estados Unidos 69,5 43,3
Notas:(*) Los números sobre electores registrados que exceden el 100 por ciento indican que el número de personas en los padrones electorales es ma-yor que el número de personas con el derecho al voto. Esta situación generalmente ocurre cuando los padrones electorales no han sido depura-dos adecuadamente.(**) Los datos para la región son el promedio de todos los países.Fuentes: Baeza 1998, EPIC 2002; Gratschew 2001 y 2002; International IDEA 2002b, León-Rosch 1998, Reyes 1998, varias Constituciones nacionales,y cálculos sobre la base de datos en el CD-ROM en Payne et al. 2002, y datos sobre las elecciones de 2001 y 2002 obtenidos de fuentes oficiales.
TABLA 7
País Deberes ciudadanos Participación ciudadana (porcentajes)
Voto obligatorio (2002)
Procedimientos para el registro de electores (2000)
Electores registrados (relativo a población con derecho al voto)(promedio 1990-2002)
Votantes (relativo a población con derecho al voto) (promedio 1990-2002)
Votos válidos (relativo a población con derecho al voto) (promedio 1990-2002)
Bases empíricas del Informe 85
torales, 62,7 por ciento vota y 56,1 por cientoemite un voto válido. Estas cifras indican que esposible ganar elecciones sin que el candidatotriunfante logre el respaldo de la mayoría de losciudadanos. Estos porcentajes de participaciónelectoral se encuentran por debajo de los de Eu-ropa occidental pero por encima de los de Esta-dos Unidos. Asimismo, los niveles latinoameri-canos muestran tendencias estables duranteperíodos prolongados.
Algunos países de América Latina tienenmuy baja participación electoral. El porcenta-je de votantes en Venezuela (45,7), El Salvador(38,7), Guatemala (36,2) y Colombia (33,3) esbajo y motivo de preocupación. La participa-ción en las elecciones de Bolivia, la RepúblicaDominicana y Paraguay, aunque mayor, estambién baja. Si bien el abstencionismo no esun problema regional, ciertamente lo es en al-gunos países.
Competencia electoral y selección decandidatos
Otros indicadores ofrecen información másdetallada sobre el proceso de selección de loscandidatos, una cuestión que afecta la compe-tencia electoral. Se trata de un proceso comple-jo, que gira en torno de los partidos políticos.Éstos son, en toda la región, el vehículo privile-giado por el cual los candidatos se postulan pa-ra cargos públicos. Con relación a este tema,hay diferencias significativas entre los países la-tinoamericanos alrededor de tres cuestionesimportantes:
■ el monopolio de los partidos sobre lascandidaturas a cargos públicos y la posi-bilidad de postulación de candidatos in-dependientes;
■ los requisitos para la formación de par-tidos nacionales;
■ la exigencia legal de realizar elecciones in-ternas en los partidos para la nominaciónde candidatos.
Como se observa en la tabla 8, un primergrupo de países presenta débiles barreras pa-ra la entrada de nuevos actores en la compe-
tencia electoral y cierto desarrollo de una nor-mativa y/o práctica de democracia partidariainterna. Ellos son: Colombia, Costa Rica, Hon-duras, México, Paraguay, Uruguay y Venezue-la. Un grupo intermedio está formado por laArgentina, Brasil, Chile, Ecuador, Panamá y laRepública Dominicana, donde barreras de en-trada más altas coexisten con algunos requisi-tos legales para la nominación de candidatoso con el poco uso de las primarias para esco-ger a los candidatos partidarios. En un tercergrupo de países, la selección de candidatos es-tá altamente centralizada en manos de las eli-tes partidarias: Bolivia, El Salvador, Guatema-la, Nicaragua y Perú.
Ciertamente, los temas de barreras de entra-da al proceso electoral y de democracia internason complejos. Antes de ofrecer una evaluacióncomprensiva es necesario obtener mayor infor-mación que la actualmente disponible sobrecandidaturas independientes, la formación delos partidos, los procedimientos seguidos poréstos para elegir sus candidatos, las condicionesbajo las cuales los precandidatos compiten en elinterior de los partidos y las formas de fiscaliza-ción de las elecciones internas.
Un tema relevante que incide sobre la com-petencia electoral es la existencia de legislaciónque abra espacios políticos para las mujeresmediante la reserva de cupos de plazas en laslistas partidarias para el Parlamento. En la úl-tima década, muchos países de la región hanaprobado este tipo de legislación. Entre 1991 y2003, once de dieciocho países en América La-tina han introducido leyes de cupo que, por logeneral, requieren que entre un 20 y un 40 porciento de lugares en las listas parlamentariaspartidarias sean asignados a mujeres. Este me-
La participación ciudadana en elproceso electoral en América
Latina, aunque con diferenciasimportantes entre países,
es positiva.
86 La democracia en América Latina
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Bases empíricas del Informe 87
canismo es una mejora importante, pues ex-presa un reconocimiento formal de la necesi-dad de crear mayores oportunidades para lainclusión de las mujeres. Sin embargo, es sóloun paso inicial en el tratamiento de las múlti-ples barreras que aún impiden que las mujerescompitan en la política en igualdad de oportu-nidades.
Otra cuestión relevante que afecta la com-petencia electoral son las reglas para el finan-ciamiento político. Este tema tiene un impac-to cada vez mayor sobre la naturaleza de la
competencia electoral, porque tiene fuerte in-fluencia sobre si las elecciones son, además delibres, justas, en tanto todos tienen la mismaoportunidad de competir.
Los datos de financiamiento estatal revelanuna situación muy variada. Para asegurar queel dinero no se convierta en un factor que des-virtúe el proceso electoral, algunos países re-curren a la financiación pública de parte de lacampaña electoral, pagando por voto emitidoo facilitando el acceso a los medios de comu-nicación, sustancialmente la televisión. La ma-yoría de los países utiliza un sistema mixto definanciación, pero la tendencia es hacia mayo-res controles, siendo todavía difícil su instru-mentación.
Representación electoralEs importante también observar las carac-
terísticas de las personas y los partidos queacceden a cargos públicos electos. En lo querespecta a las mujeres, la cantidad de parla-mentarias ha aumentado. En poco más de unadécada, las mujeres han incrementado su nivelde representación de 8 a 15,5 por ciento, aun-que con variaciones considerables entre lospaíses.
El número de indígenas en las cámaras bajaso únicas del Poder Legislativo durante el perío-do 2001-2002 ha sido de 0,8 por ciento (1 sobreun total de 120) en Perú; 3,3 por ciento (4 sobre121) en Ecuador; 12,4 por ciento (14 sobre 113)en Guatemala, y 26,2 por ciento (34 sobre 130)en Bolivia.57 Estas cifras contrastan con el 43,34, 60 y 61 por ciento que representan aproxi-madamente las poblaciones indígenas en esospaíses, respectivamente.58
Por último, el número de afrodescendien-tes en la cámara baja del Parlamento de Brasilfue de 0,8 por ciento (4 sobre un total de 479)entre 1983 y 1987; de 2,1 por ciento (10 sobre487) entre 1987 y 1991; 3,2 por ciento (16 so-
57 Estas cifras pueden cambiar aun dentro del período indicado, según el criterio de apreciación de los observadores quese consulten. Comunicación personal, Luis Enrique López Hurtado, 2002, y Simón Pachano, FLACSO-Ecuador, 2003; yEstados Unidos, Departamento de Estado, 2001.58 Estas cifras son un promedio de las estimaciones más altas y bajas que ofrecen Matos Mar, 1993, pp. 232-233; yMeentzen, 2002, p. 12.
Notas: Los números son los porcentajes de las listas parlamenta-rias que cada partido debe asignar a mujeres. La información in-cluye sólo cupos mencionados en la legislación sobre partidospolíticos y parlamentos, y excluye cuotas adoptadas en los regla-mentos internos de los partidos. El signo menos indica que la in-formación no se aplica.Fuentes: CEPAL 1999, p. 69; Méndez-Montalvo y Ballington 2002,OEA-Comisión Interamericana de Mujeres 2002, e InternationalIDEA 2003.
TABLA 9
88 La democracia en América Latina
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Bases empíricas del Informe 89
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La representación puede ser examinadatambién desde la óptica de los partidos polí-ticos, sobre los que presentamos varios indi-cadores relevantes. Una medida simple es elporcentaje de votos que reciben los partidospolíticos que no logran obtener representa-ción en la cámara baja o única del Parlamen-to. El promedio regional de 4,3 por ciento esrelativamente bajo y, en varios países –Hon-duras, Uruguay, Paraguay y Brasil–, el porcen-taje de votos válidos logrados por partidos sinrepresentación parlamentaria es sumamentebajo. Pero en otros países –Costa Rica, Chiley Guatemala–, este porcentaje es alto, oscilan-
do entre 7,8 y 12,3 por ciento. Similarmente,el índice de desproporcionalidad –una medi-da más compleja, que capta la relación de vo-tos emitidos por partido y los escaños gana-dos en la cámara baja o única del Parlamentopor estos partidos– muestra un panoramabastante positivo. El promedio regional, de5,6 por ciento, es bastante moderado, indi-cando que existe un grado considerable de co-rrespondencia o proporcionalidad entre lacantidad de votos y escaños recibidos por ca-da partido. Además, en varios países –Uru-guay, Honduras, Nicaragua y Colombia–, es-te índice es particularmente bajo. Pero enotros países –Guatemala y Panamá–, el por-centaje es bastante alto, oscilando entre 11,9y 13,9 por ciento.
59 Johnson, 1998, pp. 103-105.60 Torres, 2001, p. 94.
ESCAÑOS EN EL CONGRESO GANADOS POR MUJERES, 1990-2003
Notas: Los números son porcentajes de escaños obtenidos por mujeres en la Cámara baja o única del Parlamento. Los datos corresponden al re-sultado de la elección del año mencionado y pueden variar entre elecciones.(*) Los datos para la región son el promedio de todos los países.Fuente: IPU 1995, 2003.
TABLA 11
Fines de la década de 1980 Mediados de la década de 1990 Última elección
País Año % mujeres Año % mujeres Año % mujeres
90 La democracia en América Latina
Balance del régimen de accesodemocrático al gobierno
De acuerdo con los componentes del IDE seobserva que en América Latina:
■ El derecho al voto es reconocido sin res-tricciones a los ciudadanos residentes encada país.
■ La práctica de elecciones limpias se ha es-tablecido como el patrón general. Es cla-ra la tendencia hacia un mejoramiento enel componente de elecciones libres. Sonaislados los episodios de irregularidades,fraude electoral e intimidación a votantes.
■ Se han producido notables avances en loque respecta a las elecciones como el me-dio de acceso a cargos públicos. Lo nor-mal es que los cargos principales de la ra-ma ejecutiva y legislativa del Estado (anivel nacional) sean ocupados por mediode elecciones, y que la sucesión entre go-biernos sea de acuerdo con normas cons-titucionales, aun en los casos de crisis po-líticas o político-sociales que han incluidocasos de renuncia de los primeros manda-tarios electos. Pero existen excepciones aesta situación, especialmente algunos in-tentos de desplazamiento de gobernanteselectos por medios no constitucionales.
Entre los aspectos del régimen democráticono incluidos en el IDE observamos que:
■ El nivel de participación ciudadana enprocesos electorales es moderadamentealto en la región, aunque en algunos paí-ses se detecta una tendencia hacia unamenor participación electoral.
■ No existen tendencias marcadas en cuan-to a las barreras para entrar en la compe-tencia electoral, ni sobre la participaciónciudadana en la selección de los candida-tos. Sin embargo, en varios países las eli-tes partidarias centralizan las decisionessobre la nominación de candidatos.
■ Existe una tendencia a introducir normaslegales tendientes a crear mayores opor-
Notas: La expresión “porcentajes de votos ganados por partidossin representación parlamentaria” se refiere a votos emitidos enelecciones para la Cámara baja o única. La expresión “despropor-cionalidad electoral” se refiere a la diferencia entre la cantidadde escaños y votos obtenidos por partidos. El índice de despro-porcionalidad electoral se refiere a la Cámara baja o única, y esel resultado del método de mínimos cuadrados, que se calculamediante la sumatoria de las diferencias entre los votos y los es-caños obtenidos por cada partido, elevadas al cuadrado, y divi-diendo el total entre dos. Finalmente, se toma la raíz cuadrada deeste resultado. Una calificación baja puede ser interpretada comouna indicación de que el número de escaños que obtienen lospartidos es bastante proporcional al número de votos que reci-ben, mientras que una calificación alta indica que la relación en-tre escaños y votos es desproporcionada.(*) Los datos para la región son el promedio de todos los países.Fuentes: Cálculos sobre la base de datos en CD-ROM en Payne etal. 2002, y datos sobre las elecciones de 2001 y 2002 obtenidosde fuentes oficiales.
TABLA 12
Porcentaje devotos ganadospor partidos sinrepresentaciónparlamentaria(promedio 1990-2002)
Aunque denieguen una petición ciudadana, eltrato que dispensan los funcionarios públicosdebe cumplir dos condiciones: respetar losderechos y la dignidad de las personas y ampararsus resoluciones dentro de un mando legalaprobado mediante normas democráticas. Locontrario es el maltrato al ciudadano. Unaproporción de los casos de maltrato puededeberse a razones contingentes, perodifícilmente éstas explican la existencia depatrones de maltrato en las interacciones entreciudadanos y Estado. Por ello, el Informe explorasi existen patrones de maltrato para indagar siello obedece a una razón más estructural: la persistencia de modalidades poco democráticas en la organización y elfuncionamiento de un Estado.Un primer hallazgo del Informe es que, en 2002,una proporción minoritaria de las personasmanifestó haber entrado en contacto con unainstitución pública para realizar algún tipo detrámite (39,9%). De éstas, un muy alto porcentajemanifiesta haber recibido algún tipo de maltratopor parte de las y los funcionarios públicos(78%). En la mayoría de los casos, se trató deexperiencias de maltrato leves (tuvo que hacerlargas filas, trámites innecesarios, le negaroninformación o le costó obtenerla). En estasexperiencias pueden mediar factores como lafalta de instalaciones adecuadas y la saturaciónde los servicios.Un asunto preocupante es el extendido reportede experiencias de maltrato “duro”: casi una decada cuatro personas que interactuaron con lasinstituciones públicas manifestaron haber sidohumilladas, recibir trato irrespetuoso o habérselesolicitado una propina o coima (22,3%). En estoscasos, el derecho al trato equitativo y el respetoa la dignidad personal fueron, a los ojos de losentrevistados, vulnerados por las o losfuncionarios públicos que los atendieron.
La petición ciudadana ante las instituciones públicas
RECUADRO 21
EXPERIENCIAS DE TRATO A LAS PERSONAS
QUE HAN ACUDIDO A UNA ENTIDAD PÚBLICA
EN LOS ÚLTIMOS 12 MESES, 2002
Han asistido Malas experiencias graves y leves 6,1 15,4Malas experiencias graves 2,8 6,9Malas experiencias leves 22,2 55,7Sin malas experiencias (2) 8,8 22,0
Total 39,9 100,0
No han asistido 60,1
Total 100,0
Nota: La columna “porcentaje del total” se basa en los 19.536 en-trevistados que indicaron haber asistido o no haber asistido a unainstitución pública en los últimos doce meses. La columna “porcen-taje de los que han asistido” se basa únicamente en los 7.790 en-trevistados que declararon haber asistido en los últimos doce me-ses a una institución pública y que, por lo tanto, son los que tienenexperiencias en el trato recibido.(1) Malas experiencias leves: largas filas, trámites innecesarios, lecostó obtener información o se la negaron. Malas experiencias gra-ves: le pidieron propina, se sintió humillado o fueron descorteses oirrespetuosos en el trato.(2) Se supone que no tuvieron malas experiencias si en P12U res-pondieron que sí habían asistido a una institución pública y enP13U no responden. Ésto por cuanto la pregunta P13U solamentepropone alternativas negativas.Fuente: Procesamiento de pregunta P13U de la Sección Propieta-ria del PNUD en Latinobarómetro 2002.
TABLA 13
SituaciónPorcentajedel total
Porcentajede los quehan asistido
Experiencia enel trato (1)
tunidades de inclusión ciudadana. Éste esel caso de leyes promulgadas en la mayo-ría de los países latinoamericanos, que es-tablecen cupos de representación feme-nina en las listas parlamentarias.
■ Entre el fin de la década de los ochenta yel presente, las mujeres han incrementa-do su nivel de representación en los Par-lamentos de América Latina, pero el nivelactual es todavía muy inferior al peso de-mográfico femenino. Las deficiencias sonaun más significativas en la representa-ción parlamentaria de los indígenas yafrodescendientes.
■ Los sistemas electorales permiten un gra-do considerable de proporcionalidad en-tre la fuerza electoral y la representaciónparlamentaria de los partidos políticos.
■ Pocos países han aprobado legislación so-bre financiamiento de partidos políticos ycampañas electorales, que contemple unfácil acceso a fondos públicos y una regu-lación eficaz del dinero en la política.
Otras dimensiones de la ciudadanía políticaLa ciudadanía política no sólo gira en tor-
no al vínculo entre votantes y tomadores dedecisiones públicas, sino también a la orienta-
92 La democracia en América Latina
PODERES FORMALES PRESIDENCIALES, 2002Índice de poderes
País Poderes no legislativos (1) Poderes legislativos (2) presidenciales formales (3)
Argentina 0,38 Medio bajo (*) 0,44 Medio alto (*) 0,41 Medio alto (*)Bolivia 0,50 Medio alto 0,23 Medio bajo 0,37 Medio bajoBrasil 0,50 Medio alto 0,62 Muy alto 0,56 Muy altoChile 0,50 Medio alto 0,66 Muy alto 0,58 Muy altoColombia 0,00 Muy bajo 0,59 Muy alto 0,29 Muy bajoCosta Rica 0,50 Medio alto 0,23 Medio bajo 0,36 Medio bajoEcuador 0,50 Medio alto 0,59 Muy alto 0,55 Muy altoEl Salvador 0,50 Medio alto 0,33 Medio bajo 0,42 Medio altoGuatemala 0,25 Medio bajo 0,29 Medio bajo 0,27 Muy bajoHonduras 0,50 Medio alto 0,25 Medio bajo 0,38 Medio bajoMéxico 0,50 Medio alto 0,24 Medio bajo 0,37 Medio altoNicaragua 0,50 Medio alto 0,25 Medio bajo 0,38 Medio bajoPanamá 0,50 Medio alto 0,43 Medio alto 0,46 Medio altoParaguay 0,50 Medio alto 0,19 Muy bajo 0,34 Medio bajoPerú 0,13 Muy bajo 0,50 Medio alto 0,31 Medio bajoRep. Dominicana 0,50 Medio alto 0,37 Medio bajo 0,44 Medio altoUruguay 0,38 Medio bajo 0,38 Medio 0,38 Medio bajoVenezuela 0,19 Muy bajo 0,30 Medio bajo 0,25 Muy bajo
América Latina 0,41 0,38 0,40
Referente extrarregional
Estados Unidos 0,48 Medio alto 0,15 Muy bajo 0,31 Medio bajo
Notas:(1) Esta medida es el promedio entre los puntajes asignados según la capacidad de censura legislativa sobre el gabinete y la capacidad de diso-lución del Congreso por parte del Poder Ejecutivo. Las escalas se estandarizaron entre 0 y 1 para posibilitar su comparación.(2) Promedio ponderado de los poderes legislativos del presidente.(3) El índice general de los poderes presidenciales formales es un promedio de los poderes presidenciales no-legislativos y legislativos.(*) El nivel de estos poderes es considerado desde una perspectiva regional comparada. Un nivel “muy alto” en cualquiera de las dimensionesde los poderes implica que ese país está por sobre la desviación estándar de la media regional. “Medio alto” implica que su calificación [score]cae entre el promedio regional y la desviación estándar positiva. El mismo método es utilizado para calificar a los niveles “medio bajo” y “muybajo”.Fuentes: Shugart y Carey 1992, Mainwaring y Shugart 1997, Carey y Shugart 1998, Samuels 2000; Altman 2001 y 2002; Payne et al. 2002, y Uni-versidad de Georgetown y OEA 2002.
TABLA 14
ción de los que toman estas decisiones –elec-tos o no–: hacia el bien público o hacia finesprivados. Por ello, un aspecto importante aconsiderar es el del control de la gestión de losfuncionarios públicos y su obligación de ren-dir cuentas de ella en debido tiempo y forma.En esta parte analizamos, en primer lugar, lospoderes constitucionales clásicos (Ejecutivo,Legislativo y Judicial), luego los organismospúblicos especializados en el control horizon-tal de las actividades del Estado y, por último,algunos mecanismos de democracia directaque pueden ofrecer oportunidades de partici-pación ciudadana en el control y la formula-ción de políticas.
Poderes constitucionales clásicosUn primer aspecto del tema del control de la
política es la relación entre los poderes consti-tucionales clásicos. El control de la política esmás eficaz cuando existe una verdadera divisiónde poderes, cada uno de ellos legalmente dota-do de facultades para controlar y sancionar laconducta de los otros.
La relación entre los poderes Ejecutivo y Le-gislativo es, quizá, la pieza más importante de larelación entre los poderes del Estado. Esto esparticularmente cierto en América Latina debi-do a su tradición de presidencialismo, autorita-rio o no, y su tendencia a imponerse sobre elCongreso.
Anotamos que los poderes formales de lospresidentes latinoamericanos siguen siendo re-lativamente altos comparados con el sistemapresidencialista clásico, el de Estados Unidos.
Otro aspecto clave es el poder de la ramajudicial del gobierno y su grado de indepen-dencia respecto de los otros poderes. Muchospaíses latinoamericanos han realizado refor-mas constitucionales y legales encaminadas afortalecer la independencia del Poder Judicial.A pesar de estas reformas, en el proceso denominación de los magistrados de la CorteSuprema, el Ejecutivo aún retiene importan-tes poderes en varios países. No obstante, el
criterio cada vez más generalizado es que losmagistrados sean identificados inicialmentepor Consejos de la Judicatura, o Magistratu-ra, un mecanismo que tiene el potencial –porcierto aún no plenamente demostrado– de re-ducir la politización del proceso de seleccióny aumentar el profesionalismo e independen-cia de este poder. En casi todos los países exis-te otro órgano, generalmente en el ámbito delCongreso, encargado de seleccionar los can-didatos de una lista de nominados y ratificarestas nominaciones por mayoría simple o ca-lificada.
En resumen, los indicadores de la tabla 14sugieren que, al menos formalmente, la ramajudicial del Estado cuenta con un grado consi-derable de poder e independencia en sus fun-ciones. Sin embargo, la información disponi-ble no nos permite formular un juicio ciertosobre la independencia real de los poderes ju-diciales en América Latina, ya que estos indi-cadores captan sólo aspectos formales y confrecuencia ignoran algunas realidades. Aún nose cuenta con una buena medida, ampliamen-te aceptada, respecto del grado de independen-cia del Poder Judicial. Como surge de diversasencuestas y de las opiniones de expertos, sehan logrado en materia de independencia delPoder Judicial algunos avances notables, perotodavía subsisten graves problemas en Améri-ca Latina.61
Otro tema que deberá merecer considera-ción cuando exista adecuada información es el
Bases empíricas del Informe 93
El control de la política es máseficaz cuando existe una
verdadera división de poderes,cada uno de ellos legalmente
dotado de facultades paracontrolar y sancionar la conducta
de los otros.
61 Jarquín y Carrillo, 1998; Domingo, 1999; Prillaman, 2000; Popkin, 2001; y Hammergren, 2002.
94 La democracia en América Latina
PODERES JUDICIALES, 2002
(CONT. EN P. 95)
TABLA 15
Condiciones para el nombramiento de magistrados
PaísTextosconstitucionales
Identificación inicial decandidatos
Selección y nombramiento
Período de nombramiento
Control deconstitucionalidad
Argentina Constitución 1853,reforma de 1994
Ejecutivo nominacandidatos (*)
Senado nombra (2/3de votos)
Vitalicio (retiroobligatorio a los 75 años)
Corte Suprema
Bolivia Constitución 1967,reforma de 1994
Consejo Judicialpresenta terna
Congreso en plenoselecciona de la lista ynombra (2/3 de votos)
10 años, reelecciónalterna después de unperíodo
Tribunal Constitucional
Brasil Constitución 1988,reforma de 1998
Ejecutivo nominacandidatos
Senado nombra(mayoría absoluta)
Vitalicio (retiroobligatorio a los 70 años)
Tribunal SupremoFederal
Chile Constitución 1980,reforma de 1997
Corte Suprema presenta quina
Presidente seleccionade la lista y Senadonombra (2/3 votos)
Vitalicio (retiroobligatorio a los 75 años)
Tribunal Constitucional
Colombia Constitución 1991,reforma de 1997
Consejo Superior de la Judicaturapresenta lista
Corte Supremaselecciona de la lista y nombra(mayoría absoluta)
8 años, sin reelección Corte Constitucional
Costa Rica Constitución 1949,reformas de 1954 y de 1993
Congreso identifica candidatos
Congreso seleccionade la lista y nombra
8 años, reelecciónpermitida
Sala especializada deCorte Suprema
Ecuador Constitución 1978,reformas de 1986,1993, 1996 y 1997
Corte Supremanomina candidatos
Corte Supremanombra (2/3 de los votos)
Vitalicio Tribunal Constitucional
El Salvador Constitución 1983,reforma de 1996
Consejo Nacional dela Judicatura y lasAsociaciones deAbogados de El Sal-vador presentan lista
Congreso seleccionade la lista y nombra (2/3 de votos)
9 años, reelecciónsucesiva
Sala especializada deCorte Suprema
Guatemala Constitución 1985,reforma de 1994
Comisión dePostulación, decomposicióngubernamental y no gubernamental,presenta lista
Congreso seleccionade la lista y nombra (2/3 de votos)
5 años, reelecciónpermitida
Corte Constitucional
Honduras Constitución 1982,reforma de 2000
Junta Nominadora,de presencia nogubernamental,presenta lista
Congreso seleccionade la lista y nombra(2/3 de votos)
7 años, reelecciónsucesiva
Sala Constitucional
México Constitución 1917,reformas de 1992,1993 y 1994
Ejecutivo presenta lista
Senado selecciona dela lista y nombra (2/3de votos presentes)
15 años, sin reelección Corte Suprema
Nicaragua Constitución 1987,reforma de 1995
Ejecutivo y Congreso presentan lista
Congreso seleccionade la lista y nombra(6/10 de los votos)
5 años, reelecciónpermitida
Corte Suprema
Bases empíricas del Informe 95
uso que, al menos en algunos países, hace el Po-der Judicial de su creciente independencia. Porsí misma, esa independencia no previene (y, envarias hipótesis, puede facilitar) tentacionescorporativas de interés sectorial y hasta la co-rrupción de este poder. Esperamos que los in-gentes esfuerzos y las abultadas sumas de ayu-da internacional que se están dedicando a lareforma del Poder Judicial tomen con mayorcuidado que hasta ahora la preocupación quedejamos enunciada. La independencia, el cre-ciente profesionalismo y un adecuado poder deesta rama del Estado adquieren pleno sentido
cuando sirven generosamente a la instauración,no ya de un estado de derecho, sino de un esta-do democrático de derecho.
Agencias especializadas de controlOtras entidades estatales que contribuyen
al control político son las especializadas en elcontrol horizontal de las actividades del Esta-do.62 Estos organismos se distinguen de los po-deres constitucionales clásicos por sus funcio-nes más delimitadas y específicas.
Un primer tipo de organismos son los encar-gados del control de la hacienda pública, es de-
PODERES JUDICIALES, 2002
Nota:(*) En la Argentina, el proceso de nombramiento de magistrados de la Corte Suprema ha sido modificado por el Decreto Nº 222 del 19 de ju-nio de 2003.Fuentes: Proyecto Estado de la Nación 1999, p. 199; Skaar 2001, Apéndice 1; PNUD 2002b, 78, 81; OEA-CIDH 2003; Instituto de Derecho PúblicoComparado 2003; Comisión Andina de Juristas 2003, y varias Constituciones nacionales.
PaísTextosconstitucionales
Identificación inicial decandidatos
Selección y nombramiento
Período de nombramiento
Control deconstitucionalidad
TABLA 15 (CONT. DE P. 94)
Condiciones para el nombramiento de magistrados
Panamá Constitución 1972,reformas de 1978, 1983 y 1984
Congreso en pleno(ambas Cámaras)aprueba (2/3 de votos)
10 años, reelecciónalterna 5 años luegode concluido elperíodo (retiroobligatorio 75 años)
Corte Suprema
Venezuela Constitución 1999 Comité de PostulacionesJudiciales presentalista
Congreso seleccionade la lista y nombra
12 años, sin reelección Tribunal Supremo deJusticia
Perú Constitución 1993 Consejo Nacional de la Magistraturaidentifica candidatos
Consejo Nacional de la Magistraturaaprueba (2/3 de votos)
Retiro obligatorio a los 70 años
Tribunal Constitucional
62 Peruzzotti y Smulovitz, 2002a.
96 La democracia en América Latina
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Bases empíricas del Informe 97
cir, de que los fondos públicos se empleen deconformidad con las normas y los procedimien-tos legales: contralorías generales, auditorías ytribunales de cuentas. Todos los países latinoa-mericanos cuentan con instituciones que de-sempeñan estas funciones. Sin embargo, existenimportantes diferencias en cuanto a la indepen-dencia de estos organismos del Poder Ejecutivo(el poder del Estado objeto principal de su con-trol) y el peso real de la fiscalización. En la ma-yoría de los países de la región, las máximas au-toridades de las contralorías son nombradaspor el Poder Legislativo, con condiciones espe-cíficas tales como votación calificada, recomen-dación previa de la Corte Suprema y, en ciertoscasos, recomendación de organismos no guber-namentales. Mientras que en tres países –Boli-
via, Chile y Ecuador–, el Poder Ejecutivo nom-bra directamente a estas autoridades. En docede los dieciocho países, los poderes de las con-tralorías son débiles o intermedios, sus resolu-ciones no son vinculantes o, si lo son, carecen depotestad legal para forzar su cumplimiento.
Un segundo tipo de organismos son las fis-calías, procuradurías o ministerios públicos, quese ocupan de la representación legal del Estadoy, en varios países, tienen a su cargo la acciónpenal pública. Sobre ellas se cuenta con menosinformación. A diferencia de las contralorías, notodos los países tienen fiscalías. El Poder Ejecu-tivo interviene tanto en el nombramiento comoen la remoción de su principal responsable.
Por último, desde 1990 se han creado defen-sorías del pueblo en casi toda la región, con ex-cepción de Brasil, Chile y Uruguay. Estas ofici-nas son un nuevo órgano de control que sedistingue de los descriptos más arriba por reci-bir denuncias ciudadanas, que potencialmenteoperan no sólo como agentes de control hori-zontal sino también de control vertical. En ge-neral, el nombramiento y remoción de sus res-ponsables corresponden al Poder Legislativo. Laconsolidación y el éxito de las defensorías delpueblo en América Latina son muy diversos.63
La existencia de estos órganos expresa unatendencia positiva. Sus tareas incluyen, for-malmente, el control y, en algunos casos, lasanción de funcionarios públicos. Ofrecen ca-nales adicionales a los poderes constituciona-les clásicos para el control de la gestión políti-ca, aunque en algunos países carecen de losrecursos necesarios para cumplir sus funcio-nes adecuadamente y/o sus actividades son dehecho controladas por el Poder Ejecutivo. Espor eso que la existencia de estos órganos porsí misma no puede interpretarse necesaria-mente como evidencia de mayor control efec-tivo de la gestión pública.
Mecanismos de democracia directaLos mecanismos de democracia directa ofre-
cen a los ciudadanos oportunidades para con-
Durante la década de 1990 se produjo un procesode descentralización que abrió canales nuevos parala participación ciudadana. Algunos de losejemplos más notables son las experiencias departicipación popular de Bolivia, de presupuestoparticipativo en Porto Alegre y Villa El Salvador, yde promoción de la cultura cívica en Bogotá. Estasexperiencias tienen elementos comunes. Son elresultado de movimientos sociales fuertes. Tienencomo objetivo el mejoramiento de la calidad devida, las capacidades y la autonomía de susparticipantes. Y, aunque se desenvuelven en uncontexto de cultura patrimonialista, representanun claro quiebre con los mecanismos dedistribución populista, una práctica común enAmérica Latina que lleva a la cooptación política.Como parte de un proyecto del Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)orientado a promover una agenda degobernabilidad local en América Latina, se hanidentificado y documentado muchas de estasexperiencias exitosas de participación en gobiernoslocales, que pueden consultarse en el sitio deInternet www.logos.undp.org.
Experiencias de participación en gobiernos locales
RECUADRO 22
63 Uggla, 2003.
98 La democracia en América Latina
tribuir a la fiscalización y gestión de los asuntospolíticos.64 Ellos pueden ser clasificados en dostipos. El primero comprende procesos activados“desde arriba,” es decir, por agentes del Estado,tales como los plebiscitos vinculantes y no vin-culantes. El segundo tipo incluye procesos acti-vados “desde abajo,” por los propios ciudada-nos, tales como iniciativas vinculantes y novinculantes, referendos y peticiones de revoca-ción de mandato.
En cuanto a la existencia legal y el uso de es-tos mecanismos, los datos permiten distinguirtres grupos de países:
■ Aquellos donde los mecanismos de de-mocracia directa simplemente no existen,como en Bolivia, Honduras, México y laRepública Dominicana.
■ Aquellos donde existen algunos de es-tos mecanismos, pero hasta ahora nohan sido empleados, como en Chile, Cos-ta Rica, El Salvador, Nicaragua y Para-guay.
■ Los países donde estos mecanismos sonreconocidos legalmente y se registranexperiencias de uso. Aquí hallamos nue-ve casos, en la mayoría de los cuales–Brasil, Ecuador, Guatemala, Panamá,
MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA DESDE ARRIBA, 1978-2002
País
Argentina Sí No - - Sí Sí 1 1Bolivia No - - - No - - -Brasil Sí Sí 2 0 .. .. .. ..Chile Sí No - - .. .. .. ..Colombia Sí Sí 1 1 .. .. .. ..Costa Rica Sí No - - .. .. .. ..Ecuador Sí Sí 17 (2) 14 Sí Sí 16 (3) 6El Salvador Sí (1) No - - .. .. .. ..Guatemala Sí Sí 5 1 .. .. .. ..Honduras No - - - .. .. .. ..México No - - - .. .. .. ..Nicaragua Sí No - - .. .. .. ..Panamá Sí Sí 2 0 .. .. .. ..Paraguay Sí No - - .. .. .. ..Perú Sí Sí 1 1 .. .. .. ..Rep. Dominicana No - - - .. .. .. ..Uruguay Sí Sí 2 1 No - - -Venezuela Sí Sí 3 3 .. .. .. ..
América Latina (*) 14 8 33 21 2 2 17 7
Notas: La información se refiere sólo a mecanismos de democracia directa oficiales y en el ámbito nacional. Las fechas cubiertas abarcandesde 1978 en adelante o desde que estos mecanismos fueron creados, pero sólo registra su uso dentro del contexto de regímenes democrá-ticos. El guión corto (-) indica que la información no es relevante; los dos puntos seguidos (..), que la información no está disponible.(1) Sólo con respecto a la integración centroamericana.(2) Catorce de éstos fueron hechos en una fecha, en mayo de 1997.(3) Quince de éstos fueron hechos en dos ocasiones, en agosto de 1994 y de noviembre 1995.(*) Los datos para la región se refieren al total de países que permiten el uso de mecanismos de democracia directa y al total de veces queestos mecanismos han sido usados.Fuentes: Altman 2002, p. 8, y varias Constituciones y leyes electorales nacionales.
TABLA 17
Plebiscito Plebiscito no vinculante
Existencia Uso Veces usado Éxito en uso Existencia Uso Veces usado Éxito en uso
64 Como indicamos, los ciudadanos también pueden contribuir indirectamente al control político, por ejemplo, cuan-do presentan denuncias acerca de la conducta de agentes estatales y activan de esa forma investigaciones por parte delos respectivos organismos.
Bases empíricas del Informe 99
Perú y Venezuela– sólo se han utilizadomecanismos de democracia directa “des-de arriba”.
La corrupción en la función públicaUn tema clave es el control de la corrupción
en la función pública. La escasa informacióndisponible hace difícil conocer su dimensiónreal, pero aporta cierta evidencia sobre la grave-dad del problema.
Existen dos fuentes de información disponi-bles que son complementarias sobre las percep-ciones del nivel de corrupción (tabla 19).
La persistencia y la extensión de la corrup-ción en el ejercicio de la función pública encuen-tran un terreno fértil cuando los ciudadanosse resignan a ella o contribuyen a practicarla.Un fuerte rechazo ciudadano a las prácticas
corruptas es una valiosa herramienta de fisca-lización y favorece el funcionamiento de me-canismos eficaces de prevención, control ysanción.
En los dieciocho países latinoamericanos, el41,9 por ciento de los consultados está de acuer-do con pagar el precio de cierto grado de co-rrupción con tal de que “las cosas funcionen”.Un análisis del perfil social y político de las per-sonas que toleran la corrupción indica que, pa-ra América Latina en su conjunto, esta actitudse encuentra de manera similar en todos los es-tratos sociales y demográficos (tabla 20).
ClientelismoEl clientelismo genera privilegios e implica
un manejo discrecional de los recursos públicos.En la encuesta Latinobarómetro 2002 se pre-
MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA DESDE ABAJO, 1978-2002
País
Argentina Sí No - - Sí No - - No - - - No - - -Bolivia No - - - .. .. .. .. No - - - No - - -Brasil Sí No - - .. .. .. .. Sí No - - No - - -Chile No - - - .. .. .. .. No - - - No - - -Colombia Sí No - - Sí Sí 2 2 Sí No - - Sí No - -Costa Rica Sí No - - .. .. .. .. Sí No - - No - - -Ecuador Sí No - - .. .. .. .. No - - - No - - -El Salvador No - - - .. .. .. .. No - - - No - - -Guatemala Sí No - - .. .. .. .. No - - - No - - -Honduras No - - - .. .. .. .. No - - - No - - -México No - - - .. .. .. .. No - - - No - - -Nicaragua Sí No - - .. .. .. .. Sí No - - No - - -Panamá No - - - .. .. .. .. No - - - No - - -Paraguay Sí No - - .. .. .. .. Sí No - - No - - -Perú Sí No - - .. .. .. .. Sí No - - Sí No - -Rep. Dominicana No - - - .. .. .. .. No - - - No - - -Uruguay Sí Sí 5 2 No - - - Sí Sí 6 2 No - - -Venezuela Sí No - - Sí No - - Sí No - - Sí No - -
América Latina (*) 11 1 5 2 3 1 2 2 8 1 6 2 3 0 0 0
Notas: La información se refiere sólo a mecanismos de democracia directa oficiales y en el ámbito nacional. Las fechas cubiertas abarcan desde1978 en adelante o desde que estos mecanismos fueron creados, pero sólo registra su uso dentro del contexto de regímenes democráticos. El guióncorto (-) indica que la información no es relevante; los dos puntos seguidos (..), que la información no está disponible.(*) Los datos para la región se refieren al total de países que permiten el uso de mecanismos de democracia directa y al total de veces que estosmecanismos han sido usados.Fuentes: Altman 2002, p. 8, y varias Constituciones y leyes electorales nacionales.
TABLA 18
Iniciativa vinculante Iniciativa no-vinculante Referendo Revocación de mandato
Exis-tencia Uso
Vecesusado
Éxitoenuso
Exis-tencia Uso
Vecesusado
Éxitoenuso
Exis-tencia Uso
Vecesusado
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Exis-tencia Uso
Vecesusado
Éxitoenuso
100 La democracia en América Latina
guntó a los consultados si conocían casos depersonas que hubieran recibido privilegios porser simpatizantes del partido de gobierno. El31,4 por ciento declara conocer uno o más ca-sos de clientelismo (tabla 21).
Conclusiones sobre la ciudadaníapolítica: logros y deficiencias
■ La información que hemos presentadosobre ciudadanía política más allá de losprocesos electorales muestra que en Amé-rica Latina se han obtenido algunos lo-gros significativos.
■ Las bases institucionales de la indepen-dencia y profesionalización del Poder Ju-dicial se han fortalecido a través de unaserie de recientes reformas. Sin embargo,
aún no es clara la contribución que ellasharán para la plena instauración de unestado democrático de derecho.
■ Los organismos especializados en el con-trol de la gestión de los funcionariospúblicos, elegidos o no –algunos de elloscreados en la última década–, ofrecen nue-vos canales para ejercer ese control quecomplementa la función de contralorque deben ejercer los poderes constitucio-nales clásicos. Sin embargo existen aúndeficiencias que condicionan algunos delos logros obtenidos. En particular, se ob-servan dificultades de diversos organis-mos de control para ejercerlo efectiva-mente y, llegado el caso, sancionar abusoscometidos por otras entidades del Estado.
■ El uso de mecanismos de democracia di-recta es aún limitado.
INDICADORES DE PERCEPCIONES SOBRE CORRUPCIÓN, 2002Transparencia Internacional Foro Económico Mundial
América Latina 3,6 3,4 4,37 4,52Europa occidental 7,1 7,8 6,07 6,08
Notas: Los dos puntos seguidos (..) indican que la información no está disponible. Ambas organizaciones construyen su índice entrevistando apaneles de expertos que cada una de ellas selecciona. Obviamente, el resultado no tiene significación estadística numéricamente. Los datos deTransparencia Internacional consisten en una escala de 11 puntos, con números más altos indicando menos corrupción. La escala del Foro Eco-nómico Mundial es de 7 puntos, con números más altos indicando menor corrupción.Fuentes: Lambsdorff 2001, pp. 234-236, y TI 2002.
TABLA 19
Bases empíricas del Informe 101
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102 La democracia en América Latina
■ Aun cuando existen algunos mecanismosde control, la información de la que sedispone sugiere que todavía se observanprácticas de corrupción y clientelismo enla gestión de los asuntos públicos.
Ciudadanía civil
La ciudadanía civil es la dimensión de laciudadanía que ha tenido el mayor desarrollodoctrinario y normativo. En términos genera-les, los principios que la animan son aparen-temente contradictorios: por un lado, tratande establecer límites a las acciones del Estadoy, por otro, procuran establecer la garantía es-tatal de la igualdad jurídica y la libertad de laspersonas.
Para el análisis del desarrollo de los derechosciviles hemos tomado en consideración cuatrocomponentes: la igualdad legal y la proteccióncontra la discriminación; el derecho a la vida, laintegridad física y la seguridad; la administra-
ción de justicia, y la libertad de prensa y el dere-cho a la información.
Igualdad legal y protección contra ladiscriminación
Un punto de partida en el análisis de laigualdad legal de los ciudadanos y la protec-ción contra la discriminación son las garantíasconstitucional o legalmente establecidas de laigualdad legal y, en particular, la aceptaciónpor los países de las normas del derecho inter-nacional en esta materia. Por medio de la rati-ficación de tratados internacionales, los Esta-dos adquieren la obligación, no sólo frente a supoblación sino frente a la comunidad interna-cional, de velar por la protección de ciertos de-rechos. Es un signo positivo que la mayoría delos países de América Latina haya ratificado losprincipales tratados internacionales sobre de-rechos de la Organización de las Naciones Uni-das (ONU), la Organización Internacional delTrabajo (OIT) y la Organización de EstadosAmericanos (OEA).
REDES CLIENTELISTAS, 2002Nivel de conocimiento (1) País (2)
Bajo conocimiento de casos de clientelismo Brasil (23,9), Colombia (16,3), Chile (16,0),Ecuador (24,4), El Salvador (23,3)
Conocimiento intermedio de casos de clientelismo Argentina (32,4), Bolivia (33,9), Costa Rica (27,2),Honduras (36,7), Nicaragua (35,2), Panamá (27,4),Paraguay (34,0), Perú (32,2), Uruguay (32,3), Venezuela (31,8)
Alto conocimiento de casos de clientelismo Guatemala (42,3), México (43,4),República Dominicana (53,1)
Tradición democrática Proporción de personas que conocen uno o más casos de clientelismo
Democracias más viejas (3) 24,7Democracias más nuevas 34,0Promedio América Latina 31,4
Notas: n = 19.366.(1) Bajo conocimiento: 25% o menos de los consultados manifestaron conocer uno o más casos de privilegios. Conocimiento intermedio: entreel 25% y el 40% de las personas dicen conocer uno o más casos de privilegios. Alto conocimiento: más de 40% tiene conocimiento.(2) La cifra entre paréntesis después del país indica la proporción de personas que manifestaron conocer uno o más casos de privilegios.(3) Democracias más viejas: incluye Colombia, Costa Rica y Venezuela.Fuente: Procesamiento de pregunta P7U de la Sección Propietaria del PNUD (pregunta p7u: “¿Conoce usted personalmente un caso en queuna persona haya recibido privilegios por ser simpatizante del partido de gobierno?”), en Latinobarómetro 2002.
TABLA 21
Bases empíricas del Informe 103
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TABL
A22
104 La democracia en América Latina
Los principales avances en materia de recono-cimiento de derechos se encuentran en las áreasde los derechos generales, donde tres de los cua-tro tratados han sido ratificados por todos los paí-ses, y de los derechos de las mujeres, donde existeuna ratificación regional completa de los princi-pales tratados. En otras áreas, el movimiento re-gional hacia el reconocimiento de los derechos es-tá próximo a completarse, como sucede con losinstrumentos internacionales de los derechos la-borales y de los niños. El mayor atraso se observaen relación con la Convención sobre los pueblosindígenas (Convención 169 de la OIT), que aúnno ha sido ratificada por seis países.
Un segundo aspecto en el estudio sobre ladiscriminación se refiere a las reglas internasque los países han sancionado para proteger losderechos civiles, sea mediante la incorporacióna la legislación nacional de cláusulas conteni-das en los tratados internacionales ratificadoso por iniciativa propia. Es destacable que en laúltima década ha habido un intenso desarrollonormativo en dos áreas: los derechos de las mu-jeres y los derechos de los indígenas. Respectode las primeras, en todos los países se ha apro-bado legislación orientada tanto a proteger a lasmujeres de tratos discriminatorios, como a afir-mar proactivamente ciertos derechos. La pro-tección de las mujeres frente a la violencia do-
méstica ha sido un área particularmente activaen este plano.
A su vez, se han producido importantesavances en la protección de los derechos de losindígenas. Varias constituciones –especialmen-te las de países con numerosas poblaciones in-dígenas como Bolivia, Ecuador, Guatemala yPerú– reconocieron el carácter multinacional ypluriétnico de sus sociedades. En otros casos,como Brasil y Colombia, también hubo una ex-pansión de los derechos de los indígenas. Sinembargo, en la mayoría de los países, los dere-chos constitucionalmente reconocidos a lospueblos indígenas distan de haber sido imple-mentados mediante adecuada legislación y ju-risprudencia, y las lenguas indígenas siguen sinser reconocidas como idiomas oficiales por losrespectivos Estados (tabla 23).
El tercer plano en el análisis de la igualdadlegal está dado por la efectividad de las protec-ciones constitucionales o legales a los derechosciviles. En esta materia, la información disponi-ble sugiere la existencia de graves y, en ocasio-nes, cada vez más severas desigualdades entre laspersonas pertenecientes a distintos grupos de lapoblación.
En el mundo laboral puede identificarse unacreciente disparidad a lo largo de la década de1990 entre la protección de los derechos de los
Dimensión Cuestiones relevantes
Igualdad legal y protección contra Tratados internacionales, legislación y aplicación de la legislación la discriminación relacionados con los derechos generales y la situación de los
trabajadores, las mujeres, los indígenas y los menores.
Derecho a la vida, a la integridad física Tratados internacionales, legislación y aplicación de legislación y a la seguridad relacionados con derechos civiles fundamentales.
Administración de justicia Recursos financieros destinados al sistema de justicia y medidas orientadas a la defensa de los derechos de los acusados y personas privadas de su libertad.
Libertad de prensa y el derecho Restricciones legales, políticas y económicas a la libertad de prensa,a la información violencia contra periodistas, acceso a la información pública y hábeas data.
Dimensiones de la ciudadanía civil
RECUADRO 23
Bases empíricas del Informe 105
País Legislación sobre violencia doméstica y violencia contra la mujer
Argentina Ley 24.417 de protección contra la violencia familiar, diciembre 1994.Acta 25.087 modificatoria del Código Penal, 1999.
Bolivia Ley 1.674 contra la violencia doméstica y familiar, 1995.Ley 1.678, que modifica el Código Penal respecto de las ofensas sexuales, 1995.
Brasil Decreto Legislativo 107, que da fuerza legal a la Convención Interamericana de Prevención, Castigo y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres, 1995.Artículo 226 de la Constitución Federal de 1988, y varios artículos del Código Penal.
Chile Acta 19.325, que establece procedimientos estándar y penalidades por actos de violencia dentro de la familia, 1994.Ley 19.617 sobre crímenes sexuales, 1999.
Colombia Ley 294 para prevenir, castigar y erradicar la violencia familiar, 1996 (modificada en parte por la Ley 575, 2000).Ley 360 sobre ofensas contra la libertad sexual y la dignidad humana, 1997.Ley 599 del Código Penal, referida a la violencia en el interior de las familias, 2000.
Costa Rica Acta 7.142, que promueve la igualdad social de las mujeres; incluye el capítulo 4 sobre violencia en la familia, 1990. Ley 7.586, contra la violencia doméstica, 1996.
Ecuador Ley 103, sobre violencia contra las mujeres y la familia, 1995.El Salvador Decreto-Ley 902, sobre violencia familiar, 1996.Guatemala Decreto-Ley 97-96, para prevenir, castigar y erradicar la violencia familiar, 1996.
Ley por la dignidad y la promoción integral de la mujer, 1999.Honduras Decreto 132-97, para prevenir, castigar y eliminar la violencia contra las mujeres, 1997.México Ley preventiva contra la violencia familiar, 1996.
Decreto para reformar los códigos Civil y Penal en referencia a la violencia familiar y casos de violación, 1997.
Nicaragua Ley que contiene enmiendas y adiciones al Código Penal de 1996; y ley que crea el Servicio de Policía para mujeres y niños, incluidas en la legislación que establece el Servicio Nacional de Policía, 1996.Ley 230, que establece la protección para las mujeres víctimas de violencia doméstica, 1996.
Panamá Acta 27, 1995.Ley 4 sobre igualdad de oportunidades para las mujeres, 1999.Ley 38 sobre violencia doméstica, 2001.
Paraguay Ley 1600/00 contra la violencia doméstica, 2000.Perú Ley 26.260, que establece la situación y políticas sociales sobre la violencia familiar,
1993 (modificada por la Ley 27.306, en 2000).Ley 26.763 que establece mecanismos para proveer mayor protección a las víctimas, 1997.Ley 26.770 que reforma el Código Penal, estableciendo que el casamiento no invalida los fundamentos para el procesamiento de crímenes contra la libertad sexual, 1997.Acta 27.115 que establece acción penal pública para los delitos contra la libertad sexua|, 1999.
Rep. Dominicana Ley 24-97, que define las ofensas de violencia doméstica, hostigamiento sexual e incesto, 1997.Uruguay Acta 16.707 sobre seguridad ciudadana, agrega un artículo nuevo al Código Penal, define la
violencia doméstica y establece penalidades, 1995.Ley 17.514 sobre violencia doméstica, 2002
Venezuela Ley de igualdad de oportunidades para la mujer, 1993.Ley sobre la violencia contra las mujeres y la familia, 1998.
Datos válidos al 24 de octubre de 2002 (Cepal, 2000, pp. 50-51, y OEA, 2003).
Legislación sobre violencia contra la mujer, 2002
RECUADRO 24
106 La democracia en América Latina
empresarios (ambiente general de negocios) y lade los trabajadores. Por un lado, se nota una ten-dencia a un mejoramiento sostenido en los dere-chos de los empresarios, alcanzando niveles cer-canos a los que caracterizan a Europa occidental(gráfico 2). Por otro lado, la tendencia de los de-rechos de los trabajadores ha empeorado, con unincremento considerable de la diferencia entreAmérica Latina y Europa occidental (gráfico 3).
Con respecto a las mujeres, en la región haocurrido un proceso generalizado de lenta equi-paración con los hombres. Se nota una gradualincorporación de las mujeres al mercado de tra-bajo –de un 28,8 por ciento en 1990 a un 33,9
por ciento en 2000– y una reducción de la dis-paridad de ingresos con respecto a los hombres.Pero estos mismos datos indican que la partici-pación laboral femenina sigue siendo relativa-mente baja y que las mujeres tienen, en prome-dio, ingresos sustancialmente menores que loshombres (tabla 24).
Por último, las leyes orientadas a proteger alos niños en el área laboral son violadas frecuen-temente. En particular, se registra una alta in-corporación laboral de niños de entre 5 y 14años de edad y una fuerte incidencia de algunasformas de abuso, como el tráfico de niños y lapornografía infantil (tabla 25).
DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS, 2000
Argentina 1853/1994 Débiles No, pero no existe idioma oficialBolivia 1967/1994 Sí No, pero no existe idioma oficialBrasil 1988 No No, el portugués es el idioma oficialChile (*) 1980 No No, pero no existe idioma oficialColombia 1991 Sí Sí, el castellano es el idioma oficial, pero las
lenguas indígenas y los dialectos son oficiales en sus territorios
Costa Rica 1949 No No, el castellano es el idioma oficialEcuador 1998 Sí Sí, el castellano es el idioma oficial, pero las
lenguas indígenas son para uso oficial restringidoEl Salvador 1983/1992 No No, pero las “lenguas autóctonas” son respetadasGuatemala 1985 Sí Sí, las lenguas indígenas tienen estatus oficial en las
áreas en donde son habladasHonduras 1982 No No, el castellano es el idioma oficialMéxico 1917/1992 Sí No, pero se promueven las lenguas indígenasNicaragua 1987/1995 Sí Sí, los idiomas de las comunidades de la costa
atlántica son oficiales en esas regionesPanamá 1972/1978/1983/ Sí No, pero las “lenguas aborígenes” son conservadas
1993/1994 y difundidasParaguay 1992 Sí Sí, el guaraní es un idioma oficialPerú 1993 Sí Sí, el castellano es el idioma oficial, pero las
lenguas indígenas son de uso oficial en las áreasen donde predominan
Rep. Dominicana .. .. ..Uruguay 1967/1997 No NoVenezuela 1999 Sí Sí, las lenguas indígenas son de uso oficial
para los indígenas y deben ser respetadas en todo el territorio
Notas: Las fechas de las constituciones se refieren a los documentos originales y a su última reforma o enmienda. Los derechos multiculturales serefieren a si las múltiples identidades étnicas son reconocidas por el Estado. Los derechos referidos en este cuadro son considerados, a veces, co-mo derechos colectivos, y no estrictamente derechos civiles.(*) En Chile la Ley Indígena Nº 19.253 de octubre de 1993 establece la promoción de las culturas e idiomas indígenas y sistemas de educación in-tercultural bilingüe (art. 39), y garantiza el uso de lenguas indígenas en juicios (art. 74).Fuentes: OIT 2002b; Barié 2000, pp. 42, 572-574; Van Cott 2003, y Universidad de Georgetown y OEA 2002.
TABLA 23
País Derechos multiculturales Existencia de derechos relacionados con el uso del idiomaConstitución
Derechos constitucionales
Bases empíricas del Informe 107
Aunque resulte manifiesto, esta situación esfundamental para comprender los rasgos distintivos y latrayectoria del sistema político de América Latina que ladistingue del Noroeste europeo. Por si hubiese necesidadde recordarlo, la segunda ola de expansión colonial,conjuntamente con la redefinición “científica” de lasconcepciones raciales y del subsistente tratamientoracista a los “indígenas” y “africanos” propició laasociación de los “criollos” –blancos– con los interesesque representaban los agentes económicos y políticosdel Noroeste; asimismo, que aquellos se identificarancon la cultura oficial de los países metropolitanos, por loque adoptaron formalmente sus valores e institucionesque, paradójicamente, contradecían las subsistentes yfortalecidas relaciones de signo patrimonial entre lasjerarquías sociales que dieron lugar a la presencia deciudadanos imaginarios.Como es sabido, la consecuencia fue que se renovara yvitalizara el “dualismo” y la polarización social y cultural,lo que se proyectó en el “colonialismo interno” de lapoblación “indígena” y de origen africano que, muchasveces, se justificaría en función de principios liberales; lafragmentación social y las dislocaciones que produjeranla ola de expansión metropolitana propiciaronintermitentes conflictos sociales y constantes represiones
impregnados con una fuerte carga étnica, que respondíaa los latidos del “corazón de las tinieblas”.Sin embargo, a pesar de los muchos y profundos cambiosque los países de América Latina han experimentado alcompás de las mudanzas de sus relaciones con elNoroeste a lo largo del tiempo, es significativo el hechode que, cualquiera fuera el grado de desarrollo político yeconómico que alcanzaron, la incorporación nacional dela mayoría de la población y la consolidación del Estadode Derecho siguen constituyendo una asignaturapendiente, al tiempo que persiste el dualismo y lapolarización socio-étnica en variados grados deintensidad, con raras excepciones. Por ejemplo, en Perú yBrasil alrededor del 60% de los indígenas y los negros,respectivamente, se encuentran debajo de la línea depobreza, proporción que probablemente sea similar enotros casos latinoamericanos que tienen una parecidaparticipación étnica. En el mismo sentido, es igualmentesignificativo que bajo cualquier régimen político,democrático o autoritario, las distintas políticaseconómicas, ortodoxas y heterodoxas, han contribuido amantener y, muchas veces, a fortalecer esta situaciónestructural.
Julio Cotler, texto elaborado para el PRODDAL, 2002.
Pueblos indígenas y ciudadanía
RECUADRO 25
Como mujer maya y como ciudadana que ha trabajadoen los procesos de construcción multicultural estoyconsciente de lo que significa democracia, que seconcibe desde el pueblo y para el pueblo. El problemaprincipal de nuestras “democracias”, al menos enAmérica Latina, es que no son completas. Aparentanser lo que no son, desde que fueron concebidas dentrode Estados monoculturales, excluyentes y conprivilegios para unos pocos, en perjuicio de lasmayorías. Nosotros, los indígenas y las indígenas,somos pacíficos, respetuosos y buscamos la armonía, nosólo entre los seres humanos sino también con otrosseres y elementos de la naturaleza. Para los PueblosIndígenas, la consulta, la participación y el consensoson un proceso de suma importancia para la toma dedecisiones, por lo que en este sentido prevalece ladecisión de la mayoría, como principio democrático, en
donde todos los seres humanos somos iguales ytenemos los mismos derechos y obligaciones, por loque deseamos que nuestros sistemas políticos setransformen para el beneficio de todos, en donde seles dé la igualdad de oportunidades y sin exclusionesde ninguna especie. Los Pueblos Indígenas colocan susesperanzas en el futuro. Apuestan por la convivencia ycoexistencia armoniosa y equitativa de las etnias, lasculturas, las lenguas y las religiones. Que la Democraciasea incluyente, representativa, intercultural, es decir,respetuosa de las diferencias. La unidad de Guatemalay de otros países similares debe descansar en esa ricaveta de la diversidad que se debe reflejar en unademocracia étnica.
Otilia Lux de Cojti, ex ministra de Cultura deGuatemala; texto elaborado para el PRODDAL, 2004.
La democracia étnica y el multiculturalismo
RECUADRO 26
Notas: Los índices corresponden a una escala de cinco puntos; un índice bajo implica que el gobierno ha tenido éxito en asegurar un ambiente propi-cio para los negocios. Este índice se construyó a partir de un conjunto de variables que incluyen: la presión tributaria, la intervención gubernamentalen la economía, y el derecho y las regulaciones a la propiedad. Los datos para el período 1994-2000 fueron tomados del índice de libertad económicade la Fundación Heritage; el índice para 1990 fue generado transformando los datos del Instituto Fraser a la escala utilizada por la Fundación Herita-ge. Los índices correspondientes a los años en los que faltaban datos fueron extrapolados por regresión lineal. Los datos del período 1994-2000 corres-ponden al período julio-junio. De este modo, los datos de 2000 corresponden al período de julio de 1999 a junio de 2000.Fuentes: Para 1990, Gwartney et al. 2002; para 1994-2000, O’Driscoll et al. 2002, pp. 14-18; y O’Driscoll et al. 2003, pp. 13-17.
Notas: Los datos son una medida compuesta a base de múltiples indicadores, tales como la libertad de los trabajadores para organizarse, ne-gociar colectivamente y declarar la huelga. Las calificaciones pueden ir desde 0, que indica un alto grado de respeto por los derechos labora-les, hasta 76,5, que indica un grado extremadamente alto de violación de esos derechos. Estas calificaciones se refieren a los derechos que sonviolados, pero no reflejan la frecuencia de su violación o la cantidad de trabajadores afectados por tales violaciones.Fuente: Mosley y Uno, 2002.
108 La democracia en América Latina
1
2
3
4
5
América Latina
Europa occidental
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
GRÁFICO 2
Ambiente de negocios.América Latina y Europa occidental, 1990-2000
Derechos de los trabajadores.América Latina y Europa occidental, 1990-2000
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Bases empíricas del Informe 109
INCIDENCIA DEL ABUSO A MENORES EN LAS DISTINTAS REGIONES
DEL MUNDO, 2000
Economías desarrolladas 2,5 2 .. .. 1 420 110
Asia y el Pacífico 127,3 19 250 5.500 120 590 220
África subsahariana 48,0 29 .. .. .. .. ..
Oriente Medio y Norte de África 13,4 15 .. .. .. .. ..
África .. .. 200 210 120 50 ..
América Latina y el Caribe 17,4 16 550 3 30 750 260
Notas: La proporción que trabaja se refiere al número de niños que trabajan en proporción al número total de niños. Las cifras sobre niños impli-cados en las “peores formas de trabajo” son estimaciones.Fuentes: IPEC-SIMPOC 2002, p. 17, cuadro 2, y p. 27, cuadro 10.
TABLA 25
Región
número de niños (en millones)
proporción que trabaja (%)
tráfico(en miles)
trabajoforzado y servil (en miles)
conflicto armado (en miles)
prostitución ypornografía (en miles)
actividadesilícitas (en miles)
Niños económicamenteactivos (5-14 años)
Niños implicados en las peores formas de trabajo infantil
mujeres en el mercado laboral 1990-2000
Principios de los 90 Mediados de los 90 Finales de los 90
61,99 70,89 64,90 72,23 67,34 77,89
Notas: Los datos sobre disparidad salarial por género representan el porcentaje del ingreso masculino recibido por las mujeres. La columna PEA(Población Económicamente Activa) compara diferencias de ingreso entre hombres y mujeres en el contexto de la PEA global. La columna “asala-riados” compara las diferencias salariales entre hombres y mujeres únicamente en el contexto de la población asalariada. Las cifras regionales sonel promedio o término medio de todos los casos en los que existen datos para cualquier año.Fuentes: CEPAL 2001a, pp. 201-202, cuadro 8; 2002b, pp. 201-202, cuadro 8; y 2003, pp. 20-21, cuadro 15.
PEA asalariados PEA asalariados PEA asalariados
tabla 24Disparidad salarial por género(ingreso promedio en áreas urbanas)
Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres
TABLA 24
Participación en la actividad económica
110 La democracia en América Latina
En resumen, la igualdad legal de los ciuda-danos y la protección contra la discriminaciónaún no se aplican con la debida firmeza y exten-sión en América Latina. Existen mejoras nor-
mativas importantes, pero las deficiencias sontodavía notables y afectan a los sectores de lapoblación más numerosos y débiles y, por lotanto, necesitados de protección.
Pese a los avances registrados enAmérica Latina en la aprobación denormas constitucionales y legales para elreconocimiento y tutela de los derechosde las personas pertenecientes a gruposen desventaja social, las percepcionesciudadanas en esta materia sugieren quefalta mucho por hacer para lograrcondiciones razonables de igualdad antela ley.De acuerdo con los datos deLatinobarómetro 2002, la mayoría de laspersonas creen que los ricos siempre o casisiempre logran hacer valer sus derechos,con pocas variaciones entre sub-regiones ypaíses. Por otra parte, mayorías similaresopinan que los pobres, los inmigrantes y losindígenas experimentan serias desventajaslegales. Esta situación está presente tantoen países con largas tradicionesdemocráticas como en aquellos de recientetransición a la democracia, así como enpaíses con niveles distintos de logros en elÍndice de Desarrollo Humano.Las percepciones ciudadanas sobre lasituación legal de las mujeres sonmarcadamente mejores. En todos los paísesla mayoría de las personas cree que, hoy endía, las mujeres siempre o casi siemprelogran hacer valer sus derechos. Estamayoría oscila entre un mínimo de 54,8%en México y Bolivia y un máximo de 78,4%en Uruguay.Para examinar en conjunto las percepcionessobre la capacidad de las personaspertenecientes a grupos vulnerables parahacer valer sus derechos se creó elindicador de percepción sobre la igualdadlegal (ver www.democracia.undp.org). Entodos los países latinoamericanos, sólo unaminoría de personas tiene la percepción deque los grupos vulnerables siempre o casisiempre logran hacer valer sus derechos (enninguno la proporción supera el 31%). Elpuntaje promedio del índice de percepciónde igualdad legal en los países de AméricaLatina tiende a ser bajo (2,19 puntos de 5puntos posibles; mínimo, 1 punto).
La percepción ciudadana acerca de la igualdad ante la ley
PERCEPCIÓN SOBRE LA IGUALDAD LEGAL DE
GRUPOS ESPECÍFICOS, 2002Siempre o casi siempre logra
Notas: El número de mujeres, indígenas, pobres e inmigrantes varía entre 18.040y 19.596.(1) Se incluyen las respuestas dadas a las alternativas “siempre” y “casi siem-pre” que se ofrecían en la pregunta.(2) Incluye República Dominicana.Fuente: Procesamiento de la pregunta P24U de la Sección Propietaria del PNUD(pregunta p24u: “Y siempre pensando en cómo funcionan las cosas en este país,¿diría usted que en la práctica [‘Una mujer’, ‘Un indígena’, ‘Un pobre’, ‘Un in-migrante’] logra hacer valer sus derechos siempre, casi siempre, casi nunca onunca?”), en Latinobarómetro 2002.
TABLA 26
RECUADRO 27
Bases empíricas del Informe 111
Derecho a la vida, la integridad física y la seguridad
Un segundo componente de los derechos ci-viles es la efectiva protección de los derechos ala vida, la integridad física y la seguridad. Unimportante número de países todavía no acep-ta las obligaciones internacionales en esta ma-teria y se observan rezagos en la ratificación delos respectivos tratados.
La situación es particularmente preocu-pante con respecto al Protocolo sobre la abo-lición de la pena de muerte, pues diez de losdieciocho países no lo han ratificado y enGuatemala sigue vigente la pena de muertepara crímenes comunes. La Convención Inte-ramericana sobre la Desaparición Forzada dePersonas también tiene baja ratificación. Sedestacan los casos de Nicaragua, que no ha ra-tificado ninguno de los cuatro tratados rele-vantes, y de Honduras y la República Domi-nicana, que a la fecha sólo han ratificado unode ellos.
Por el lado positivo, en términos de violen-cia militar la situación de América Latina con-trasta muy favorablemente con otras regionesdel mundo. Al comenzar el siglo XXI, el núme-ro de muertos por 100.000 habitantes en nues-tra región es sensiblemente inferior al de Áfri-ca, Europa y Asia.65 Hoy en día, Colombia es elúnico país latinoamericano donde subsiste unconflicto militar.
Desafortunadamente, otros tipos de vio-lencia social y política siguen siendo un fenó-meno común en la región, a pesar del adveni-miento de regímenes democráticos. Uno delos temas centrales concierne a la capacidad delos Estados para garantizar los derechos hu-manos. En este plano, los datos muestran unmejoramiento respecto del período no demo-crático. Sin embargo, tratándose de derechosbásicos que debe garantizar un estado demo-crático de derecho, se enciende una señal dealerta sobre esta situación en las democraciaslatinoamericanas.
65 Krug, 2002, p. 282.
TRATADOS DE LA ONU Y LA OEA SOBRE
DERECHOS CIVILES FUNDAMENTALES, 2003Número de países Países
Tratado Año sin ratificar sin ratificar
Convención de la ONU contra la tortura y otras 1984 2 Nicaragua,formas de trato y castigo crueles, República Dominicanainhumanos o degradantes
Convención Interamericana de la OEA para prevenir 1995 3 Bolivia, Honduras,y castigar la tortura Nicaragua
Protocolo a la Convención Interamericana 1990 10 Argentina, Bolivia, Chile,de Derechos Humanos para abolir la pena de muerte Colombia, El Salvador,
Convención Interamericana sobre la Desaparición 1994 9 Brasil, Colombia, Ecuador,El Salvador, Honduras,México, Nicaragua, Perú,República Dominicana
Nota: La información está actualizada al 1º de abril de 2003.Fuentes: ONU 2003, y OEA 2003.
TABLA 27
112 La democracia en América Latina
Ciertamente, a partir del fin de los regímenesmilitares en el Cono Sur en la década de 1980 y laresolución de los conflictos armados en Centroa-mérica durante la década de 1990, se ha produci-do un mejoramiento en materia de privacióninjustificada de la libertad, tortura y asesinatospolíticos. Con todo, la mejoría observada no hatenido la magnitud que cabría esperar una vez eli-minados los regímenes autoritarios y concluidascasi todas las situaciones de guerra. Existe una sal-vedad sustancial: las violaciones no obedecen, ensu inmensa mayoría, a la acción deliberada y pla-nificada del Estado, sino a la incapacidad (o, a ve-
ces, la falta de voluntad política) para asegurar laplena vigencia del estado de derecho y el mono-polio de la fuerza por parte del Estado.
Otro tema relevante es la seguridad de los ciu-dadanos y la capacidad del Estado de proveer es-te bien público. Una seria deficiencia es que en nopocas de nuestras democracias el Estado no ga-rantiza la seguridad física de amplios sectores dela población. Un indicador de esta situación es laalta tasa de homicidios dolosos, que en la regiónalcanza en promedio el nivel más alto del mun-do, con 25,1 por 100.000 habitantes.
En resumen, aunque la violencia militar ha
HOMICIDIOS DOLOSOS EN AMÉRICA LATINA Y OTRAS PARTES
Europa occidental c. 2000 4.519 1,4Mediterráneo del este c. 1995-1999 31.000 7,1Asia del sur y del este c. 1995-1999 78.000 5,8África c. 1995-1999 116.000 22,2Pacífico occidental c. 1995-1999 59.000 5,1
Mundo c. 1995-1999 521.000 8,8
Notas: Las cifras regionales son la suma de todos los casos en los que existen datos disponibles, y reflejan un promedio no-ponderado. Para Améri-ca Latina corresponde al año 1997. El número de homicidios para El Salvador y Honduras es estimado. Europa occidental no incluye a Luxembur-go ni al Reino Unido.Fuentes: Interpol 2004, UNODC 2002; Krug 2002, pp. 274, 308-312, y ONU, División de Población, Departamento de Asuntos Económicos y Socia-les, 2001, 2002.
TABLA 28
Bases empíricas del Informe 113
disminuido significativamente, los notables avan-ces en la democratización de los regímenes nohan sido acompañados por avances similares enlo que respecta a los derechos a la vida, la integri-dad, la discriminación y la seguridad. Las infor-maciones existentes, provenientes de diversasfuentes, ameritan realizar un cuidadoso segui-miento sobre la evolución de los derechos huma-nos y las distintas situaciones de violencia socialen la región. Nos limitamos a señalar aquí, quemás allá de los datos disponibles y sus metodolo-gías de producción, sin duda existe una situaciónen torno al llamado núcleo básico de los derechoshumanos que resulta preocupante. Esto constitu-ye un desafío para nuestras instituciones, para losgobiernos que forman parte del sistema y para elfuturo de las democracias en América Latina.
Administración de justiciaEl sistema de administración de justicia, un
tercer componente de la ciudadanía civil, esuna pieza clave para la protección de los dere-chos de la población. Los recursos, tanto fi-nancieros como humanos, dedicados a los sis-temas de administración de justicia ofrecenindicios importantes acerca del grado en quelos Estados latinoamericanos defienden estosderechos ciudadanos.
Como lo muestran los datos en la tabla 29, elpromedio regional de recursos destinados a la jus-ticia es del 2,5 por ciento del presupuesto de losgobiernos nacionales, y en algunos casos es me-nor. Por otro lado, en ocho de los catorce paísessobre los cuales existe información hay menos deun defensor público por cada 100.000 habitantes.
RECURSOS FINANCIEROS Y HUMANOS DEDICADOS AL SISTEMA
Notas: El número de jueces para México se refiere únicamente al nivel federal. Los datos sobre abogados públicos para la Argentina se refieren al total
del personal y para Brasil son estimados. Los datos regionales para el porcentaje del presupuesto no son ponderados; para el número de jueces y de-
fensores públicos el promedio es ponderado.
Fuentes: Fuentes: Banco Mundial, Legal and Judicial Reform Practice Group, 2003; y CEJA, 2003a, 2003b.
TABLA 29
País
Número de defensores públicos
Año% presupuestonacional Año
Número dejueces por100.000habitantes Año
Número dedefensores públicos
Número dedefensorespúblicos por100.000habitantes
Recursos financieros Número de jueces
114 La democracia en América Latina
Las expectativas de las ciudadanas y los ciudadanos enrelación con el sistema de administración de justicia desus respectivos países son buenas. Dos terceras partes deellos (66,5%) esperan que, de tener un problema queamerite acudir al sistema de justicia, éste se desempeñepositivamente en al menos una de las dimensiones de lajusticia pronta y de la justicia cumplida.La experiencia de quienes han entrado en contacto conel sistema de administración de justicia,aproximadamente el 20% del total, es distinta. Menos dela mitad de ellos fue capaz de plantear una demanda olograr completar el proceso (40,3%). Las principales
razones para desistir tienen que ver con la carencia dedinero, juicios lentos o tribunales alejados. Una terceraparte manifiesta que no fue tratada ni justa nirápidamente, y manifiesta una extendida incidencia del“maltrato suave” (hacer largas filas, no le dieroninformación, trámites innecesarios). Sin embargo, sólouna minoría de personas con experiencia en el sistemade administración de justicia reporta haber sido víctimadel “maltrato duro” (por ejemplo, coimas ydiscriminación). Finalmente, cuatro de cada diez dicehaber acudido a las influencias o tenido que pedir dineroprestado para sus diligencias judiciales.
La petición ciudadana al sistema de administración de justicia
RECUADRO 28
EXPERIENCIA DE LOS CIUDADANOS CON EL SISTEMA
DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, 2002Situación Porcentaje
Necesidad del sistema (1) Ha requerido acudir al sistema de justicia 20,0No ha tenido problemas que requieran una demanda 80,0
Resultado obtenido (2) No pudo plantear demanda o no pudo completar proceso 59,7Planteó demanda y completó proceso 40,3
Razones para desistir (3) Barreras de acceso (8) 49,8Sin confianza en la justicia 11,3Otros(9) 38,9
Asistencia a tribunal (4) Ha asistido a tribunal 17,4Nunca ha ido 82,6
Evaluación del proceso (5) No actuaron ni justa ni rápidamente 33,0Actuaron rápidamente 9,7Actuaron justamente 24,7Actuaron justa y rápidamente 32,5
Evaluación del trato (6) Malas experiencias leves y graves 12,4Malas experiencias graves (10) 12,1Malas experiencias leves (11) 40,5Sin malas experiencias (12) 35,0
Cosas que tuvo que hacer (7) Acudió a influencias o pidió dinero prestado 39,1No necesitó influencia ni pedir dinero 60,9
Notas: n = 14.035 (necesidad del sistema); n = 19.533 (asistencia a tribunal).(1) Según pregunta P15U. Se hace la consulta a todos los entrevistados. (2) Según pregunta P15U. Se basa únicamente en aque-llas personas que sí han requerido acudir al sistema de justicia. (3) Según pregunta P16U. Se basa únicamente en aquellas per-sonas que en la pregunta P15U indicaron que “no pudieron plantear la demanda o completar el proceso”. (4) Según preguntaP17U. Se hace la consulta a todos los entrevistados. (5) Según pregunta P18U. Se basa únicamente en aquellas personas que hanacudido a tribunales. (6) Según pregunta P19U. Se basa únicamente en aquellas personas que han acudido a tribunales. (7) Se-gún pregunta P20U. Se basa únicamente en aquellas personas que han acudido a tribunales. (8) Agrupa las alternativas “Sin di-nero”, “Juicio tardaba mucho”, “Tribunal alejado” y “No supo cómo hacerlo”. (9) Agrupa las alternativas “Mejor un arreglo”,“Varias de las anteriores” y “Ninguna de las anteriores”. (10) Agrupa “Le pidieron propina” y “Se sintió discriminado, humilla-do o fueron descorteses e irrespetuosos en el trato”. (11) Agrupa “Tuvo que hacer largas filas”, “Le hicieron realizar trámites in-necesarios” y “Le negaron información o le costó obtenerla”. (12) Se supone que su experiencia fue positiva cuando el entrevis-tado no responde ninguna de las alternativas que se ofrecen en la pregunta.Fuente: Procesamiento de preguntas incluidas en la Sección Propietaria del PNUD en Latinobarómetro 2002.
TABLA 30
Bases empíricas del Informe 115
Dado que la posibilidad de defensa en caso de unproblema legal depende, para gran parte de la po-blación, de la existencia de defensores públicos,este indicador es preocupante y apunta a una li-mitación al derecho a la debida defensa.
La magnitud de las deficiencias de los siste-mas de administración de justicia en AméricaLatina emerge con mayor contundencia cuandose observan indicadores sobre población carce-laria, presos sin condena y capacidad carcelariaexistente. La cantidad de personas privadas de li-bertad varía considerablemente de país a país.Algunos casos se destacan por la baja tasa de po-blación carcelaria –Venezuela, Ecuador, Guate-mala y Paraguay– y otros, por el contrario, porsu muy alta tasa –Panamá, Costa Rica y Chile–.
El número promedio de presos en AméricaLatina es de 145 por 100.000 habitantes, muy pordebajo de los 686 presos por 100.000 habitantesde Estados Unidos. Aun así, los países de Améri-ca Latina hacen mucho menos por respetar losderechos de los acusados y los presos. La canti-dad de presos sin condena o procesados que pue-blan las cárceles latinoamericanas es simplemen-te escandalosa: 54,8 por ciento de la poblacióncarcelaria, en tanto que la cifra comparable paraEstados Unidos es de 18,8 por ciento. En variospaíses –Paraguay, Honduras y Uruguay–, esta ta-sa se encuentra por encima del 70 por ciento.
Las condiciones de vida de los privados delibertad en los países latinoamericanos tam-bién son notablemente peores que en Estados
POBLACIÓN CARCELARIA, PRESOS SIN CONDENA Y HACINAMIENTO, 2002
Nota: Las cifras regionales son el promedio de los casos. La población carcelaria total para América Latina es 660.684, y la población regional,508 millones para 2002.Fuentes: Centro Internacional para Estudios Penitenciarios, 2003. Los datos sobre nivel de ocupación para la Argentina son tomados de CELS 2001,cap. 2, fig. 2.4, y corresponden al año 2000.
Año
Total depoblacióncarcelaria(incluyedetenidosprocesados ydetenidos sincondena)
Tasa depoblacióncarcelaria (por100.000habitantes)
Detenidos sinproceso ydetenidos sincondena(porcentaje de la poblacióncarcelaria)
Nivel deocupación (sobrela base de lacapacidad oficial)País
TABLA 31
116 La democracia en América Latina
Unidos. Un indicador básico, el de hacina-miento, señala que en América Latina la po-blación carcelaria excede la capacidad instala-da en 38,2 por ciento, seis veces más que enEstados Unidos.
Libertad de prensa y derecho a la información
La libertad de prensa y el derecho a la infor-mación, un cuarto componente de la ciudadaníacivil, son derechos civiles clásicos, importantesen sí mismos pero también en cuanto afectanfuertemente el ejercicio de otros derechos ciuda-danos. Por ejemplo, la teoría democrática poneénfasis en la libertad de prensa como una condi-ción para que el proceso electoral sea democrá-tico y, en particular, para que sea realmente com-petitivo. La libertad de prensa y el derecho a lainformación son condiciones necesarias para
que la sociedad tenga capacidad de fiscalizar alEstado y al gobierno, así como, en general, par-ticipar en los asuntos públicos. La situación enla región ha mejorado notoriamente en las últi-mas décadas a pesar de que en algunos casos haypercepciones un tanto desfavorables.
Una primera aproximación al tema, por me-dio de los datos de Freedom House sobre liber-tad de prensa, arroja ciertas conclusiones im-portantes. El promedio para América Latina, enuna escala de 100 puntos –que se construye lue-go de consultar paneles designados por cadauna de las organizaciones–, da cuenta de per-cepciones y opiniones, e indica para la últimadécada una situación de estancamiento. El con-traste entre América Latina y Europa occidentales significativo y señala que la libertad de pren-sa en América Latina todavía enfrenta un défi-cit importante.
Notas: Las escalas de libertad de prensa de Freedom House y de Re-porteros sin Fronteras van de 0 a 100, las cifras más bajas indican elmayor grado de libertad. La información de Reporteros sin Fronterascubre el período septiembre 2001-octubre 2002. Los dos puntos se-guidos (..) indican que la información no está disponible.Fuentes: Karlekar 2003, y Reporteros sin Fronteras 2003.
TABLA 32 MUERTE DE PERIODISTAS,1993-2002País 1993-1997 1998-2002
Nota: Los índices miden únicamente el número de casos claramenteconfirmados de periodistas asesinados en cumplimiento del deber,sea por represalia directa por su trabajo o por fuego cruzado.Fuente: CPI 2003.
TABLA 33
Bases empíricas del Informe 117
La situación varía entre los países. En este sen-tido es importante señalar que, aun con las obviasdificultades de medir la libertad de prensa, existeun considerable grado de acuerdo entre los datosde Freedom House y de Reporteros sin Fronteras–otra reconocida fuente de información sobre es-te tema–, por lo menos con respecto a los casosmás favorables y los más problemáticos.
Un aspecto cercanamente vinculado a estetema es el de la vida misma de los periodistas.Sólo en cuatro países de la región ningún perio-dista ha perdido la vida en los últimos diez años.El contraste con Europa occidental es, otra vez,notable.
El derecho de acceso a la información públi-ca es legalmente reconocido en toda la región,con excepción de cinco países.
En particular, en los últimos años se ha avan-zado en cuanto al reconocimiento del hábeasdata y hoy sólo restan siete países de AméricaLatina donde este derecho aún no existe.
Un análisis más completo sobre este tema re-queriría datos de los que hoy se carece, con el finde tener una idea más precisa que la que hemospresentado acerca de las condiciones bajo lascuales las personas tienen acceso a este tipo deinformación.
Conclusiones sobre la ciudadanía civil: logros y deficiencias
■ Los datos apuntan a ciertos logros signi-ficativos, especialmente en lo referente alreconocimiento legal de los derechos ci-viles en general, de las mujeres y de lospueblos indígenas.
■ También existen avances en el respeto a losderechos humanos y la libertad de prensa.
■ La igualdad legal y la protección contrala discriminación se encuentran com-prometidas por las disparidades de suaplicación entre distintas categorías deciudadanos.
DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA Y HÁBEAS DATA, 2002Hábeas data
Derecho al acceso País a la información pública
Argentina Sí Sí 1994Bolivia No No -Brasil Sí Sí 1988Chile Sí, pero ambigua No -Colombia Sí Sí 1997Costa Rica No No -Ecuador No Sí 1996El Salvador No No -Guatemala Sí Sí 1995Honduras Sí No -México Sí Sí 2002Nicaragua Sí, pero ambigua Sí 1995Panamá Sí Sí 2002Paraguay No Sí 1992Perú Sí Sí 1993Rep. Dominicana Sí No -Uruguay No No -Venezuela Sí Sí 1999
Notas: La expresión “derecho al acceso a la información pública” se refiere al derecho a obtener información de manos estatales sobre el mane-jo de los asuntos públicos. La expresión “Hábeas data” se refiere a una acción que garantice el acceso de cualquier individuo a la información con-tenida en bases de datos públicas o privadas, referida a su persona o a su propiedad, y en caso de ser necesaria la posibilidad de actualizar, corre-gir, remover o preservar tal información con el objeto de proteger ciertos derechos fundamentales.Fuentes: OEA-CIDH, Relatoría para la Libertad de Expresión 2001, cap. 3, cuadro 1; y Guadamuz 2000 y 2001.
TABLA 34
Opción legal Año de adopción
118 La democracia en América Latina
■ El derecho a la vida, a la integridad físicay a la seguridad se ve limitado por los al-tos niveles de inseguridad ciudadana quese registran en la región.
■ En general, el funcionamiento de la ad-ministración de la justicia no evita viola-ciones de los derechos de los acusados ylos presos.
Ciudadanía social
La ciudadanía social refiere a aquellos aspec-tos de la vida de los ciudadanos que afectan elpotencial para desarrollar sus capacidades bási-cas. A diferencia de los otros tipos de ciudada-nía, la ciudadanía social no siempre tiene unaclara base legal en las constituciones y legisla-ciones nacionales, y su aceptación internacional,mediante convenios o tratados, es menos difun-dida.66 La acción constante de la sociedad civil,sin embargo, ha permitido no sólo avanzar en eldebate, sino en la permanente movilización pa-ra lograr que la ciudadanía social sea un efecti-vo componente de la ciudadanía integral.
En ámbitos académicos y políticos existendebates acerca de cuáles deberían ser los conte-nidos de la ciudadanía social. De esos debates hasurgido un cierto consenso respecto de los com-ponentes básicos de esa ciudadanía. En este sen-tido, el aporte que han hecho los informes dedesarrollo humano67 ha sido importante.
Los derechos a la salud y a la educación sonconsiderados componentes básicos de la ciuda-danía social. A su vez, la falta de empleo, la po-breza y la desigualdad han sido ampliamente re-conocidas como aspectos que obstaculizan laintegración de los individuos en la sociedad. Encondiciones de extrema pobreza y desigualdadse dificulta la efectividad de un presupuesto cla-ve de la democracia: que los individuos son ciu-dadanos plenos que actúan en una esfera públi-ca donde se relacionan en condición de iguales.
A continuación presentamos algunos indica-dores centrales de la ciudadanía social: salud,educación, empleo, pobreza y desigualdad, agru-pados en las dos dimensiones indicadas en el re-cuadro 30. La lectura de estos indicadores nosdará una aproximación a la capacidad efectivade ejercicio de la ciudadanía en América Latina.
66 Por ejemplo, el Protocolo Adicional a la Convención Interamericana de los Derechos Humanos en el área de losderechos económicos, sociales y culturales, denominado Protocolo de San Salvador fue suscripto recién en 1988.67 Sobre el impacto de la desigualdad y la pobreza sobre las capacidades de los ciudadanos, ver Sen, 1999b, pp. 20-24y capítulo 4. Sobre la salud y la educación como dos necesidades básicas, ver PNUD, 2002c, pp. 252-253.
Éste es un problema en todos lados. Vimosque es inherente a la dimensión burocráticadel Estado; es más severo y sistemáticocuando el “sujeto” de estas relaciones estáafligido por pobreza y desigualdad severa yextendida. Estos males cultivan elautoritarismo social, extensamentepracticado en América Latina por ricos ypoderosos, y repercuten en la manera que lasburocracias del Estado tratan a muchosindividuos. Ésta es, creo, otra dimensióncrucial de la calidad de la democracia; enAmérica Latina, con sus profundas ypersistentes desigualdades, esta dimensión esuna de las más deficientes.
Necesidades básicas Salud y educaciónIntegración social Empleo, pobreza y desigualdad
Dimensiones de la ciudadanía social
RECUADRO 30
Bases empíricas del Informe 119
Los datos sobre la ciudadanía social mues-tran que la mayoría de los países de América La-tina exhibe severas deficiencias que afectan aimportantes y, en ocasiones, mayoritarios seg-mentos de sus poblaciones. Todos los países dela región son más desiguales que el promediomundial y dieciséis de un total de dieciochopueden ser catalogados como sumamente desi-guales. Para el año 2002, en quince casos, másdel 25 por ciento de la población vive bajo la lí-nea de pobreza, y en siete, la proporción de po-bres supera el 50 por ciento.
Necesidades básicasEn esta dimensión se registran algunos avan-
ces, aunque los indicadores continúan aún dis-tantes de lo deseable. Se observan en la regiónmejoras en los indicadores de desnutrición in-fantil y analfabetismo y tres países –Chile, Cos-ta Rica y Uruguay– se destacan por tener nive-les relativamente bajos de estos problemas.
Específicamente, la desnutrición infantil hadisminuido en trece países, de manera notableen Brasil, Guatemala y Bolivia. Pero aún afec-ta a más del 5 por ciento de los niños en die-ciséis de los dieciocho países y, en siete de és-tos, al menos uno de cada cinco niños sufre dedesnutrición.
La tasa de analfabetismo se redujo en todoslos países de la región, registrándose los avancesmás grandes en Guatemala, Bolivia, El Salvadory Honduras. Sin embargo, el analfabetismo to-davía alcanza a más del 5 por ciento de la pobla-ción mayor de quince años en catorce de los die-ciocho países, y en cuatro de ellos alcanza a 20por ciento o más.
Los logros en materia de reducción de la des-nutrición infantil y del analfabetismo eviden-cian que, en muchos casos, estas deficiencias re-lacionadas con la ciudadanía social han podidoser atendidas con resultados positivos en los úl-timos años.
DESNUTRICIÓN INFANTIL, 1985-2000Último año Tendencia reciente
Notas: La baja talla para edad es una medida que compara la estatura de un niño de acuerdo con su edad en relación con la media de la pobla-ción de referencia. Este indicador refleja un crecimiento acumulado deficiente y constituye una medida de bajos logros previos en el crecimientofísico. Está asociado con un conjunto de factores de largo plazo tales como una ingesta alimentaria crónicamente insuficiente, infecciones frecuen-tes, persistentes malas prácticas de alimentación y un bajo nivel económico del hogar.Fuente: Cálculo basado en datos de la OMS, Departamento de Nutrición para la Salud y el Desarrollo 2002.
TABLA 35
Año Porcentaje Años de comparación Cambio porcentual
Otros indicadores, como mortalidad in-fantil, expectativa de vida y nivel de escolari-zación, también permiten observar algunosavances, aunque en ocasiones el nivel de lamejoría resulta escaso frente a la extensión yprofundidad de los déficit existentes.
En materia de indicadores de salud y edu-cación existe una tendencia general positiva enla región. No obstante, es necesario ser cautosen la valoración de estos indicadores. Hayotros datos disponibles que ponen en duda al-gunos de los indicadores aquí utilizados. Eneste sentido, el estudio “Aptitudes lingüísticaspara el mundo de mañana”, realizado por laOCDE y la UNESCO, que comprendió a cua-renta y un países, muestra que, aunque alfabe-tizados, un número importantísimo –más dela mitad– de los alumnos de Latinoamérica notiene real capacidad de leer y entender lo quelee. Los seis países latinoamericanos incluidosen el estudio se encuentran entre los últimos
lugares en los índices de calidad educativa y dedesempeño de los alumnos.
Integración socialEn esta dimensión se evidencian las más gra-
ves carencias de la ciudadanía social en Améri-ca Latina. Los problemas de empleo, pobreza ydesigualdad registran niveles muy altos. Tantoes así que aun cuando es posible notar ciertasmejorías, como en el caso de la pobreza, ello re-sulta insuficiente para dejar de caracterizar la si-tuación como sumamente grave. La situacióndel empleo ha desmejorado y los niveles de de-sigualdad se han mantenido estacionarios o hanaumentado. El nivel de desempleo de AméricaLatina se ubica entre los más altos del mundo yel de desigualdad es el más alto del mundo.
En la medida que la ciudadanía social con-tiene un componente económico, el empleoconstituye para la mayoría de la población unpilar básico de su ciudadanía. El trabajo es laforma en que los ciudadanos aportan a la pro-ducción de la sociedad y por la cual se hacen delos medios que les permiten gozar de sus dere-chos. Para la enorme mayoría de los latinoame-ricanos, el empleo es la vía para enfrentar la po-breza y salir de ella. Sin embargo, con frecuenciaesta expectativa no se satisface, lo que constitu-ye un tremendo desafío para la política y la de-mocracia en la región.
Nota: Los datos representan la proporción de la población adulta quees analfabeta. Se refiere a la población de más de 15 años de edadque no es capaz de leer o escribir una breve frase en su vida cotidia-na. Los datos para la región son el promedio de todos los casos.Fuente: UNESCO, Instituto de Estadísticas 2002a.
TABLA 36
Casi todo el mundo recusa abiertamente el modelode “sociedad dual”. Pero muchos le abren laspuertas celebrando cualquier realización –desde eldesarrollo de un sector de “utilidad social” hasta laapertura de “nuevos yacimientos de empleo”–siempre y cuando procure alguna actividad a lossupernumerarios. Ahora bien, si uno se ubica en laproblemática de la integración social, no se tratasólo de procurar ocupación a todos, sino tambiénun estatuto.
Robert Castel, 1995, pp. 454-455.
Inserción genuina para los“supernumerarios”
RECUADRO 31
120 La democracia en América Latina
Bases empíricas del Informe 121
MORTALIDAD INFANTIL, 1970-2000
País 1970-75 1975-80 1980-85 1985-90 1990-95 1995-2000
América Latina 80,69 68,28 55,91 46,08 38,40 33,34
Nota: La mortalidad infantil se mide en términos de la probabilidad de muerte entre el nacimiento y el año de edad. Se expresa en términos demuertes cada 1.000 nacimientos. Los datos de la región son el promedio de todos los casos.Fuente: Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, División de Población, 2001.
TABLA 37
ESPERANZA DE VIDA AL NACER, 1970-2000País 1970-75 1975-80 1980-85 1985-90 1990-95 1995-2000
América Latina 60,54 62,67 64,74 66,79 68,50 69,76
Nota: Este indicador expresa, en años, la esperanza de vida al nacer. Los datos para la región son promedios de todos los casos.Fuente: Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, División de Población, 2001.
TABLA 38
122 La democracia en América Latina
En América Latina todo indica que el em-pleo ha perdido calidad y fuerza como mediode inserción social. Como señala la ComisiónEconómica para América Latina y el Caribe(CEPAL): “El empleo constituye el vínculo másimportante entre desarrollo económico y desa-rrollo social por cuanto es la principal fuente deingreso de los hogares (genera el 80 por cientodel total). La exclusión y la segmentación deri-vadas de la falta de acceso a empleos de calidadson, por ende, factores determinantes de la po-breza y las desigualdades sociales que se repro-ducen en el tiempo, expresadas en la elevada y
persistente concentración del ingreso que pre-valece en la región”.68
Como ya hemos señalado, la situación delempleo se ha agravado en América Latina.69 Latasa de desocupación abierta (ponderada) en2002 fue del 10,8 por ciento, el nivel más alto des-de que se dispone de cifras confiables.
La tasa de desempleo urbano cayó en Co-lombia, Ecuador y, más levemente, en El Salva-dor y Chile. En cambio, aumentó en la Argen-tina, Bolivia, Costa Rica, México, Nicaragua,Panamá, Paraguay, Perú, República Dominica-na, Uruguay y Venezuela.
ESCOLARIZACIÓN PRIMARIA,SECUNDARIA Y TERCIARIA, 1999
Notas: Los dos puntos seguidos (..) indican que la información noestá disponible. La tasa neta de escolarización primaria y secunda-ria es el porcentaje de niños en edad escolar (según la definición decada país) efectivamente inscriptos en la escuela. Las tasas netasde escolarización terciaria no están disponibles. Los datos para ElSalvador (todas las categorías) y Perú (secundaria y terciaria) son de1998/1999, el resto se basan en información de 1999/2000. Los da-tos para la región son promedios de todos los casos disponibles.Fuente: UNESCO, Instituto de Estadísticas, 2002b, 2002c y 2002d.
TABLA 39
Tasa neta deescolarizaciónprimaria
Tasa neta deescolarizaciónsecundaria
Tasa deescolarización terciaria
CALIDAD EDUCATIVA Y
PERFORMANCE DEL ALUMNO, 2002
País
Argentina 43,9 45,8 10,3Brasil 55,8 40,6 4,7Chile 48,2 46,6 5,3México 44,2 48,8 6,9Perú 79,6 19,4 1,1Finlandia 6,9 43,0 50,1Corea del Sur 5,7 55,4 36,8Estados Unidos 17,9 48,4 33,7
Notas: Porcentaje de estudiantes en cada nivel de rendimiento en laescala combinada de capacidad de lectura. El concepto de alfabetis-mo empleado en el Programa para Evaluación de Estudiantes Inter-nacionales (PISA) es más amplio que la noción tradicional, es decir,“poder leer y escribir”. Aquí el alfabetismo se mide sobre un conti-nuo, no como algo que un individuo posee o no posee, aun cuandopuede ser necesario o deseable para algunos propósitos definir unpunto en el continuo de alfabetismo por debajo del cual los nivelesde competencia se consideran inadecuados. De hecho, no existe unalínea que distinga entre una persona que es completamente alfabé-tica y otra que no lo es. El PISA –test de capacidad de lectura– se rea-lizó con alumnos de 15 años. El estudiante debía poder buscar la in-formación, entender e interpretar los textos, reflexionar y evaluarsobre su contenido.Fuentes: OCDE y UNESCO 2003, p. 274.
TABLA 40
Bajo Mediano Alto
Porcentaje de alumnos en cada nivel
68 “Globalización y desarrollo social”, alocución del secretario ejecutivo de la CEPAL, José Antonio Ocampo, en el IIEncuentro de ex Presidentes Latinoamericanos, Santiago, Chile, 22-23 de abril de 2002.69 OIT, Oficina Regional para las Américas, 2002.
Bases empíricas del Informe 123
Entre los jóvenes latinoamericanos, la tasa dedesocupación, en la mayoría de los países de laregión, duplica o casi duplica el promedio na-cional de desocupación.
Por su parte, disminuyó la cobertura social alos trabajadores y creció el empleo informal: sie-te de cada diez nuevos empleos creados en la re-gión desde 1990 corresponden al sector informal.Además, sólo seis de cada diez nuevos empleosgenerados desde 1990 en el sector formal tienenacceso a algún tipo de cobertura social. Esta si-tuación plantea una seria alarma sobre el futurode nuestras sociedades: muchos de los latinoa-
mericanos, además de las carencias que sufrenactualmente, están afectados por el riesgo de des-protección al llegar a la edad de retiro.
La expansión de la informalidad es un elo-cuente indicador de la crisis del empleo. Ade-más, es una respuesta inapropiada para paliar eldesempleo, ya que crea ocupaciones de baja ca-lidad y baja utilidad social, que son generalmen-te insuficientes para constituirse en formas deintegración social que garanticen mínimos um-brales de bienestar.
Según datos de la OIT, en 1990 el déficit pri-mario del trabajo decente70 alcanzaba al 49,5
Notas: Los dos puntos seguidos (..) indican que la información no está disponible. Para Argentina, Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nica-ragua, Panamá, Uruguay y Venezuela la encuesta es nacional urbana. En Brasil se consideran seis regiones metropolitanas (no se incluye aquí unanueva serie para Brasil). En Chile, cubre el total del país. Para Colombia, sólo se toman bajo consideración siete áreas metropolitanas; desde 2000el universo se expandió, incluyendo trece áreas metropolitanas. En Ecuador se toma el total del país hasta 1997; a partir de 1998, sólo Quito, Gua-yaquil y Cuenca están incluidos. En México se toman 39 áreas urbanas. La OIT no incluye datos para Guatemala. En Paraguay sólo se realizó la en-cuesta en Asunción. Los datos de República Dominicana incluyen desempleo oculto. Finalmente, para Perú se toma sólo en cuenta a Lima metro-politana. Desde 1996 a 2000 corresponde a nacional urbano. Las cifras a partir de 2001 corresponden a Lima metropolitana. Para América Latinalos promedios fueron ponderados por la OIT.Fuente: En base a la información de las Encuestas de Hogares de los países, OIT, Panorama Laboral 2003, Anexo Estadístico. Notar que los datosde esta tabla no coinciden necesariamente con los de la Tabla 2, que utilizan datos de CEPAL 2003.
70 El déficit primario del trabajo decente es un indicador que elaboró y calcula la OIT. Para ello examina la evoluciónde las brechas de empleo y seguridad social. Para estimar la brecha de empleo toma dos componentes: desempleo e in-formalidad. El primero corresponde a la diferencia de la tasa de desempleo real y el promedio de un período de trein-ta años (1950-1980) que arroja la denominada tasa de desempleo “histórica”. El segundo componente toma en cuen-ta los ocupados en actividades informales de baja calidad (baja productividad, niveles de ingresos volátiles y cercanos
TABLA 41
124 La democracia en América Latina
por ciento de la fuerza de trabajo urbana deAmérica Latina. En 2002 subió al 50,5 por cien-to. El aumento del déficit alcanza al 15,7 porciento de la fuerza de trabajo. En 2002, el défi-cit primario de trabajo decente afectaba a 93millones de trabajadores en la región, 30 millo-nes más que en 1990. La brecha de empleo seamplió, afectando a 21 millones de trabajadoresentre desempleados e informales y la brecha deprotección social creció afectando a nueve mi-llones de nuevos trabajadores ocupados (bási-camente informales).71
Entre 1990 y 2002, la pobreza ha disminui-do en doce países, en especial en Chile, Ecuador,México, Panamá y Brasil. Pero en quince de losdieciocho países considerados, un cuarto de lapoblación vive bajo la línea de pobreza, y en sie-te de éstos, más del cincuenta por ciento de lapoblación es pobre (tabla 45).
Pero, como sostiene José Nun,“el tema no sereduce al acceso marginal a los derechos de ciu-dadanía por parte de los ‘pobres estructurales’.Abundan hoy en las áreas más modernizadas deAmérica Latina mutaciones muy profundas en
Notas: Los dos puntos seguidos (..) indican que la información no está disponible. En la Argentina la Encuesta de Hogares se realiza en el GranBuenos Aires; en Bolivia, en áreas urbanas nacionales 1996 (15-25 años); en Brasil, en seis áreas metropolitanas (nuevas series a partir de 2001);enChile, es el total nacional; en Colombia, en siete áreas metrolopitanas, en septiembre de cada año, y a partir de 2001 en trece áreas metropolitanas.En Costa Rica, Ecuador, El Salvador y Honduras los datos cubren el total nacional (urbano). En México la encuesta se realiza en 41 áreas urbanas;en Panamá, en la región metropolitana; y en Paraguay, en Asunción. Para Perú, a partir de 1996 los datos cubren el total nacional (urbano); y a par-tir de 2001 a Lima metropolitana. En Uruguay la encuesta cubre Montevideo; y los datos de Venezuela son nacionales urbanos. No se cuenta condatos de República Dominicana, Guatemala y Nicaragua.Fuente: Basado en información de las Encuestas de Hogares de los países, OIT, 2003, Panorama Laboral 2003, Anexo Estadístico.
TABLA 42
a la línea de pobreza, inestabilidad laboral). Para el cálculo de la brecha de protección social se considera entre losempleados en los sectores formal e informal, aquellos que no cotizan a la seguridad social. La sumatoria de las bre-chas de empleo y protección social determina el déficit primario de trabajo decente. OIT, Oficina Regional para lasAméricas, 2002, pp. 30-31.71 OIT, Oficina Regional para las Américas, 2002, pp. 31-32.
Bases empíricas del Informe 125
los sistemas de producción y de empleo queconducen al incremento de la desocupación yde la subocupación y a una extendida crisis delos lazos sociales y políticos. Esto genera otraclase de baja calidad, provocada más bien poruna suerte de desafiliación ciudadana de quie-nes ya estuvieron integrados, la de los ‘nuevospobres’”.72
Entre 1991 y 2002, quince de los dieciochopaíses lograron avances en su crecimiento eco-nómico per cápita. Y doce países lograron algu-na reducción en el nivel de la pobreza (de hecho,sólo la Argentina, Bolivia, Paraguay, Perú, Repú-blica Dominicana y Venezuela empeoraron). Porotra parte, para 2002 sólo Guatemala, Hondu-ras, México, Nicaragua, Panamá y Uruguay lo-
graron bajar la desigualdad.73 Hay razones parasostener que sólo si se disminuye la desigualdadse podrá seguir disminuyendo la pobreza, así co-mo que la disminución de la desigualdad tiendea mejorar la posibilidad de crecer económica-mente a ritmos aceptables.
La posibilidad de mayor igualdad se vinculaa la fortaleza de la democracia. El cumplimien-to de los objetivos sociales del desarrollo, espe-cialmente del desarrollo humano, no se puedelograr sólo mediante el funcionamiento de losmercados. El impulso por la igualdad no vienedel mercado sino de la promesa implícita en lademocracia. La igualdad de los ciudadanos for-talece y consolida la democracia.
1990 Total 42,8 57,2Hombres 39,4 60,6Mujeres 47,4 52,6
1995 Total 46,1 53,9Hombres 42,7 57,3Mujeres 51,0 49,0
2000 Total 46,9 53,1Hombres 44,5 55,5Mujeres 50,3 49,7
2002 Total 46,5 53,5Hombres 44,3 55,7Mujeres 49,4 50,6
Notas: Las Encuestas de Hogares tienen la siguiente cobertura: Argen-tina (urbana nacional), Brasil (área urbana), Chile (total del país), Co-lombia (diez áreas metropolitanas), Costa Rica (total del país), Ecuador(área urbana), México (área urbana), Panamá (total del país), Perú (Li-ma metropolitana), Uruguay (total del país) y Venezuela (área urbana).Fuente: En base a información de las Encuestas de Hogares de los paí-ses, OIT, Oficina Regional para las Américas, 2003.
Notas: Las Encuestas de Hogares tienen la siguiente cobertura: Argen-tina (urbana nacional), Brasil (área urbana), Chile (total del país), Co-lombia (diez áreas metropolitanas), Costa Rica (total del país), Ecuador(área urbana), México (área urbana), Panamá (total del país), Perú (Li-ma metropolitana), Uruguay (total del país) y Venezuela (área urbana).Fuente: En base a información de las Encuestas de Hogares de los paí-ses, OIT, Oficina Regional para las Américas, 2003.
TABLA 44
72 Nun, José, texto producido para el PRODDAL, 2002.73 Reducir el nivel de la pobreza significa bajar el porcentaje de la población con ingresos por debajo de la línea de po-breza (basado en la medida de la encuesta de hogares). La desigualdad se mide por el coeficiente de Gini. Ambas me-didas se toman del año 1991 (o año más cercano) y se contrastan con las de 2002.
126 La democracia en América Latina
Los invisibles en las sociedades latinoamericanas [son]aquellos que no forman parte de las sociedades civiles,simplemente porque no tienen identidad, proyecto,organización social y forma de lucha para afirmarse,defenderse, para conquistar derechos y reconocimientopúblico. Son los políticamente destituidos de todopoder real. En aras de la verdad, es necesario reconocerel avance de la ciudadanía formal, aquella con derechoal voto, particularmente en el período de recientedemocratización. Pero tener el derecho político al votono es lo mismo que ser ciudadano, exactamente por loque mencioné más arriba, en cuanto a la inclusión y ala garantía práctica de derechos fundamentales, nosólo civiles y políticos, sino también el derecho altrabajo y al ingreso, a comida, casa, salud, educación,etc. Entre el 30 y el 60% de la población de nuestrospaíses padece alguna forma de exclusión social,negadora de su ciudadanía. Éstos, cuando no logranorganizarse y luchar, para volver a incluirsepolíticamente y a tener alguna perspectiva de cambioen la situación generadora de desigualdad, pobreza yexclusión social, constituyen el enorme contingente deinvisibles de nuestras sociedades. Pierden las sociedadesciviles y pierde la democracia. Pero si por alguna razónlos grupos de invisibles se organizan, gana la sociedadcivil y gana la democracia, pues su presencia comoactores concretos es la condición indispensable de suinclusión sostenida en la ciudadanía. […][A]fianzar la democracia […] pasa necesaria eindispensablemente por la sociedad civil, sobre todopor las posibilidades de volver visibles a los invisibles.Esto simplemente porque no pueden existir derechosde ciudadanía si no son para todas y todos. Derechospara algunos, por más numerosos que éstos sean, noson derechos, son privilegios. Ciudadanía es expresiónde una relación social que tiene como presupuesto atodos, sin excepción. ¿Cómo incluirse en la relación deciudadanía? Tomando nuestra realidad de millones ymillones que aún permanecen fuera del sistema, sinque su ciudadanía haya sido reconocida; se trata dever cómo y en qué condiciones pueden transformarseen sujetos históricos de su propia inclusión, iniciando
un proceso virtuoso de rupturas y de refundaciónsocial, económica, política y cultural, de mododemocrático y sostenido. Nunca está de más recordarque los grupos populares en situación de pobreza ydesigualdad, casi en la exclusión social, no sonontológica o necesariamente democráticos. Al igualque todos los sujetos sociales, éstos necesitan tornarsedemocráticos con el proceso mismo por el cual setornan sujetos. La cuestión crucial es el entramadosocial organizativo, en base al cual un grupo –demiembros de favelas o de campesinos sin tierra, porejemplo– desarrolla su identidad, construye su visióndel mundo, se hace consciente de los derechos y laimportancia de su participación, formula propuestas yestrategias. En el proceso, literalmente, adquierenpoder de ciudadanía, aun si están lejos de cambiarefectivamente el conjunto de relaciones que losexcluyen. Entendiendo el empowering como conquistade poder ciudadano –de visibilidad de los hastaentonces invisibles en las relaciones constitutivas delpoder– estamos hablando de lo que ganan el grupo, lasociedad civil y la democracia. El proceso de“empoderamiento” trae consigo nuevasorganizaciones, una cultura democrática de derechos yuna real capacidad de incidencia en la lucha política.Lo que se constata en América Latina es que elatropellamiento de la democratización por parte de laglobalización neoliberal estancó e incluso hizoretroceder procesos consistentes de emergencia denuevos sujetos. La lucha contra esta globalización, porel contrario, está destapando las contradicciones quepermiten nuevamente la emergencia de estos sectores.Sin embargo, el cuadro es nuevo y depende de cómola mayor segmentación producida entre incluidos yexcluidos es vista y vivida en las diferentes sociedades.Las grandes ciudades de América Latina no están sóloconstituidas por partes, como el Río de Janeiro delasfalto y de las favelas. Una parte puede darle laespalda a la otra, ignorándola y despreciándola.
Cândido Grzybowski, texto elaborado para elPRODDAL, 2002.
El rol de la sociedad civil
RECUADRO 32
Bases empíricas del Informe 127
La sociedad civil como promotora de laciudadanía social
Los problemas y dificultades que han encon-trado los estados de bienestar para seguir ade-lante con la protección de sus ciudadanos, asícomo la difusión de la acción de las grandes or-ganizaciones no gubernamentales (ONG) quebuscan atenuar los efectos de la pobreza, permi-tieron inicialmente la expansión de organizacio-nes voluntarias, que, poco a poco, extendieronel campo de su acción a una buena cantidad deáreas que preocupan respecto del bienestar delos ciudadanos.
El crecimiento de la sociedad civil recibiómayor impulso en los países afectados por dic-taduras, donde los partidos políticos no podíanexpresar las demandas ciudadanas, o en las zo-
nas, tanto urbanas como rurales, donde el Esta-do dejó de atender adecuadamente necesidadesbásicas en salud, educación, apoyo a sectores enriesgo, entre otros.
Pero también ha florecido una cantidad im-portante de organizaciones dedicadas a la pro-moción de los valores cívicos que velan por lainscripción de los ciudadanos, por la realizaciónde elecciones limpias y trabajan para mejorar laacción de los partidos, los movimientos políti-cos y las instituciones representativas.
En el campo de la acción práctica para redu-cir la pobreza, muchas ONG (en rigor, diríamosno estatales) asumen funciones que hasta enton-ces se suponía eran responsabilidad del Estado.Actualmente, una parte relevante de las políti-cas públicas sociales son llevadas adelante porONG en acuerdo con las instituciones estatales.
La acción de estas organizaciones ha aumen-tado el nivel participativo de los habitantes. Enmuchos casos, la organización de la sociedad ci-vil apunta a promover valores democráticos ensu práctica corriente y alcanza también a la for-ma en que se toman decisiones.
Si bien se necesita una vigorosa acción esta-tal para recuperar políticas sociales universales,comprehensivas de la totalidad de la ciudadaníay que atiendan a las necesidades básicas de lapoblación, deberían llevarse adelante incluyen-do la dimensión participativa que aportan lasdiversas organizaciones de la sociedad civil, quepueden evitar los vicios burocráticos y promo-ver la transparencia.
Conclusiones sobre la ciudadanía social:logros y deficiencias
Las deficiencias en el campo de la ciudada-nía social constituyen uno de los desafíos másimportantes que enfrenta la región. En ningúnotro plano de la ciudadanía la democracia es-tá más comprometida que en el de la ciudada-nía social.
Por último, existen buenas razones para sos-tener que los ciudadanos que sufren exclusionesen una dimensión de la ciudadanía son los mis-mos que sufren exclusiones en otras dimensio-nes. La pobreza material de los ciudadanos in-cide negativamente en las oportunidades de
Nota: Las cifras más altas del coeficiente de Gini corresponden a ungrado más alto de desigualdad. La información para la Argentina, Bo-livia, Ecuador, Paraguay y Uruguay es de áreas urbanas. Los valorespara el resto de los países corresponden al promedio nacional. El pro-medio mundial del coeficiente de Gini para 1999 es de 0,381. Pobre-za: las cifras indican el porcentaje de individuos bajo la línea de po-breza. Los individuos pobres son aquellos cuyo ingreso es menor aldoble del costo de la canasta básica de alimentos.Fuente: CEPAL, 2004.
TABLA 45
País
Desigualdad:coeficiente deGini, c. 2002
Pobreza:porcentaje bajola línea depobreza, c. 2002
128 La democracia en América Latina
Notas: Los datos están ponderados por población y se elaboraron sobre la base de los últimos datos disponibles de distribución del ingreso delos hogares urbanos, por quintiles y deciles como porcentajes del ingreso nacional total. La información de la Argentina, Bolivia, Colombia, Cos-ta Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, República Dominicana, Uruguay y Venezuela corresponde al año 2002. Para Brasil, El Sal-vador, Nicaragua y Paraguay se utilizaron datos de 2001. Finalmente, los datos de Chile corresponden al año 2000, mientras que los de Perú a1999. La sumatoria de la columna de la distribución del ingreso no suma 100% debido a que la distribución del ingreso dividida por quintiles ydeciles para algunos países tampoco suma 100%.Fuente: CEPAL, Unidad de Estadísticas Sociales, División de Estadística y Proyecciones Económicas.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
% del Ingreso Nacional Totalque recibe cada sector de la población
% población
20%
20%
60%
54,24%
4.71%
40,81%
GRÁFICO 4
Distribución del ingreso en América Latina, c. 2002
Pobl
ació
n/In
gres
o
Lo que voy a sugerir es vincular la superación de lapobreza y la desigualdad con algo que se podríaargumentar que constituye un interés públicogeneral: la democracia. Ahora bien, ¿por qué habríade interesarles la democracia a los privilegiados? […]El argumento moral y político valedero es que lademocracia se funda en valores que exigen unaactitud respetuosa hacia la dignidad y la autonomíade cada ser humano; nada más y nada menos […] elprincipal aglutinante sólo puede ser un motivo ético:el tratamiento decente que merece todo ser humano.Un motivo adicional es de interés público: elmejoramiento de la calidad de nuestras democraciasequivale a avanzar hacia el logro de esa decenciacomo un valor colectivo de toda la sociedad.
Guillermo O’Donnell, 1999c, p. 82.
La decencia como valor colectivo
RECUADRO 33
Si el capitalismo, al excluir lo político, setornara totalitario, correría el riesgo dedesmoronarse […]. Porque en ningún otroperíodo de nuestra historia –con la excepciónmuy transitoria de los años treinta–, fuerontan graves como hoy los disfuncionalismos dela economía mundial: desocupación masiva,formidable incremento de las desigualdades yde la pobreza en los países ricos; miseriainsostenible y crisis recurrentes en numerosospaíses en desarrollo, y exacerbación de ladesigualdad de los ingresos por habitanteentre distintos países. La democracia no puedepermanecer indiferente a todo esto.
Jean-Paul Fitoussi, texto elaborado para elPRODDAL, 2003.
Disfuncionalismos de la economía mundial
RECUADRO 34
Bases empíricas del Informe 129
educación, en las cuestiones nutricionales y desalud, en las oportunidades de empleo, en lacapacidad para ejercer y hacer valer los dere-chos civiles, políticos y sociales, etc. La educa-ción, la salud y el empleo requieren de alimen-tación, vivienda y vestimenta. Todos ellos, a suvez, habilitan la libertad, el progreso y la jus-ticia. Por debajo de ciertos mínimos de dere-chos sociales el concepto mismo de ciuda-danía queda interpelado por la realidad. El pa-norama es aún más complejo si se tiene encuenta que la expectativa de mejoría en algu-no de estos temas suele estar vinculada a laevolución de alguno o de algunos de los otrosaspectos.
En síntesis, el desarrollo de la democraciaen América Latina requiere abordar decidida-mente los problemas que traban la vigencia yla expansión de la ciudadanía social. Para ello,parece necesario centrarse en el ataque a lapobreza y en la generación de empleo de bue-na calidad, teniendo presente que esto serámuy difícil de lograr sin reducir también losenormes niveles de desigualdad existentes enla región.
Las deficiencias en el campo de la ciudada-nía social constituyen uno de los desafíos másurgentes que enfrenta la región.
■ Los datos, en su mayor parte, reflejanuna grave situación. América Latina secaracteriza por sufrir extendidas caren-cias en múltiples aspectos de la ciudada-nía social. Los avances que algunos paí-ses han logrado en este plano, aunquesignificativos en sí mismos, son peque-ños en comparación con la escala de losproblemas.
■ Existen exclusiones sociales superpues-tas. Las privaciones en un componentede la ciudadanía social suelen coincidircon privaciones en otros campos. Esta si-tuación sugiere la idea de déficit estruc-turales en materia de ciudadanía social.
■ El panorama social regional es, por lotanto, magro; la búsqueda de una mayory mejor ciudadanía social, comenzandopor la satisfacción de las necesidadesbásicas de la población, representa undesafío central para América Latina.
[Se constatan] en varias oportunidades las relacionesque existen entre la desigualdad y la pobrezaeconómicas, por un lado, y la calidad de la democracia,por el otro. […] En este sentido, conviene leer condetenimiento resultados como los de un trabajoeconométrico que viene de difundirse: “La conclusiónmás importante que es posible derivar del presenteestudio es que el principal obstáculo que se interponeal éxito de los esfuerzos por reducir la pobreza enAmérica Latina y el Caribe radica en que el mejor
remedio para tratar la pobreza que aflige a la región–la reducción de la desigualdad– parece ser uno que leresulta muy difícil recetar. Una leve disminución de ladesigualdad contribuiría mucho a reducir lasprivaciones extremas que se dan en la región. Sinembargo, al parecer son muy pocas las economías de laregión que han sido capaces de lograrlo aun enpequeña medida”.74
José Nun, trabajo elaborado para el PRODDAL.
Pobreza y desigualdad: poco cambio significativo
RECUADRO 35
74 CEPAL, IDEA, PNUD, 2003, p. 49.
El apoyo que los ciudadanos dan a la demo-cracia es un componente clave de su sustenta-bilidad. La experiencia histórica nos enseñaque las democracias fueron derribadas porfuerzas políticas que contaban con el apoyo (o,por lo menos, la pasividad) de una parte im-portante, y en ocasiones mayoritaria, de la ciu-dadanía. Las democracias se tornan vulnera-bles cuando, entre otros factores, las fuerzaspolíticas autoritarias encuentran en las actitu-des ciudadanas terreno fértil para actuar. Deahí la importancia de conocer y analizar losniveles de apoyo con que cuenta la democra-cia en América Latina.
Con ese propósito, en mayo de 2002 se rea-lizó una encuesta sobre las percepciones ciuda-danas de la democracia. Incluyó 19.508 perso-nas entrevistadas, cubriendo una población demás de 400 millones de habitantes en los diecio-cho países comprendidos en el Informe.
Una primera mirada a las percepciones ciu-dadanas sobre la base de las anteriores encuestasde Latinobarómetro indica que hacia 1996 el 61por ciento de los entrevistados a nivel de la regiónprefería la democracia respecto de cualquier otrorégimen; hacia 2002 era el 57 por ciento. Esa pre-ferencia por la democracia no implica necesaria-mente un firme apoyo. En efecto, muchas perso-
Bases empíricas del Informe 131
■ Cómo ven los latinoamericanosa su democracia
FRAGILIDADES DE LA PREFERENCIA POR LA DEMOCRACIA
FRENTE A OTROS SISTEMAS DE GOBIERNO, 2002
Están de acuerdo con que el presidente vaya más allá de las leyes 42,8 38,6Creen que desarrollo económico es más importante que democracia 56,3 48,1Apoyarían a un gobierno autoritario si resuelve problemas económicos 54,7 44,9No creen que la democracia solucione los problemas del país 43,9 35,8Creen que puede haber democracia sin partidos 40,0 34,2Creen que puede haber democracia sin un Congreso nacional 38,2 32,2Están de acuerdo con que el presidente ponga orden por la fuerza 37,2 32,3Están de acuerdo con que el presidente controle los medios de comunicación 36,1 32,4Están de acuerdo con que el presidente deje de lado al Congreso y los partidos 38,1 32,9No creen que la democracia sea indispensable para lograr el desarrollo 25,1 14,2
Nota: n varía entre 16.183 (puede haber democracia sin congreso) y 17.194 (democracia vs desarrollo económico).Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro 2002.
TABLA 46
Actitudes específicas relacionadas con la vigencia e importanciade la democracia
Porcentaje de lamuestra total delos 18 países
Porcentaje de losque prefieren lademocracia acualquier otraforma de gobierno
nas que dicen preferir la democracia frente aotros regímenes tienen actitudes poco democrá-ticas en relación con diversas cuestiones sociales.En el año 2002, casi la mitad (48,1 por ciento) delos encuestados que decían que preferían la de-mocracia a cualquier otro régimen, preferíaigualmente el desarrollo económico a la demo-cracia, y un porcentaje semejante (44,9 por cien-to) que decía preferir la democracia estaba dis-puesto a apoyar a un gobierno autoritario si ésteresolvía los problemas económicos de su país.
Buena parte de las personas que manifiestansu preferencia por la democracia tiene actitudescontrarias a algunas reglas básicas de este régi-men. Aproximadamente uno de cada tres opinaque la democracia puede funcionar sin institucio-nes como el Parlamento y los partidos políticos.
Estas respuestas son un llamado de aten-ción: una proporción sustancial de latinoame-ricanos valora al desarrollo económico por so-bre la democracia y estaría dispuesta a dejar delado la democracia en caso de que un gobiernono democrático pudiera solucionar sus proble-mas económicos.
Para avanzar en la comprensión de esta si-tuación realizamos un análisis de las respuestasa once preguntas que reflejan no sólo preferen-cia por la democracia, sino también actitudes
frente al modo de ejercer el poder en democra-cia, las instituciones básicas de la misma y diver-sos temas sociales.75
Tres orientaciones hacia la democracia:demócratas, ambivalentes y no demócratas
Hemos identificado tres orientaciones o per-files principales en los que se agrupan las opinio-nes y actitudes de los latinoamericanos hacia lademocracia: los demócratas, los ambivalentes ylos no demócratas (gráfico 5).
Los demócratas son personas que en todoslos asuntos consultados dan respuestas favora-bles a la democracia. Prefieren la democraciaante cualquier “otra forma de gobierno” y apo-yan la aplicación de las reglas democráticas enla gestión de gobierno incluso en épocas de di-ficultades. Puestos a escoger entre la democra-cia y el desarrollo, los demócratas respondenque prefieren la primera o que ambas metas sonigualmente importantes. Más aún, opinan que“la democracia es indispensable para ser un paísdesarrollado”. Los demócratas están en desa-cuerdo con posiciones de tipo delegativo76 pararesolver los problemas del país: se oponen a que
132 La democracia en América Latina
75 Ver metodología de elaboración del IAD. Las siguientes son las preguntas clave que guiaron este componente delestudio: Apoyo a la democracia: (1) ¿Con cuál de las siguientes frases está usted más de acuerdo?: a) la democracia espreferible a cualquier otra forma de gobierno; b) en algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser prefe-rible; c) a la gente como uno nos da lo mismo un régimen democrático que uno no democrático. (2) Si usted tuvie-ra que elegir entre la democracia y el desarrollo económico: a) el desarrollo económico es lo más importante; b) lademocracia es lo más importante; c) ambas por igual. (3) ¿Usted cree que la democracia es indispensable para serun país desarrollado?: a) la democracia es indispensable para ser un país desarrollado; b) no es indispensable, se pue-de llegar a ser un país desarrollado con otro sistema de gobierno que no sea la democracia. (4) No me importaría queun gobierno no democrático llegara al poder si pudiera resolver los problemas económicos: a) muy de acuerdo; b) deacuerdo; c) en desacuerdo; d) muy en desacuerdo. (5) Algunas personas dicen que la democracia permite que se so-lucionen los problemas: a) la democracia soluciona los problemas; b) la democracia no soluciona los problemas.Apoyo a las instituciones democráticas: (6) a) sin Congreso Nacional no puede haber democracia; b) la democraciapuede funcionar sin Congreso Nacional. (7) a) Sin partidos políticos no puede haber democracia; b) la democracia pue-de funcionar sin partidos.Dimensión delegativa: Si el país tiene serias dificultades, ¿está usted muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muyen desacuerdo con que el presidente? (8) a) no se limite a lo que dicen las leyes; (9) b) ponga orden por la fuerza; (10)c) controle los medios de comunicación; (11) d) deje de lado al Congreso y los partidos.76 El concepto de democracia delegativa fue acuñado O’Donnell (1994) para referirse para referirse a países en don-de se celebran elecciones libres y limpias pero en los cuales los gobernantes (especialmente presidentes) se sienten au-torizados a actuar sin restricciones institucionales. En esta concepción fuertemente mayoritaria y plebiscitaria del po-der político, el gobernante no deja de ser democrático, en el sentido que surge de elecciones libres y limpias, y no
el presidente prescinda del Parlamento, contro-le los medios de comunicación e imponga or-den por la fuerza, aun en tiempos de crisis.
Los no demócratas son personas que en to-dos los asuntos consultados expresan opinionescontrarias a la democracia. Prefieren un régi-men autoritario a uno democrático. Opinan
que lograr el desarrollo del país es una meta másimportante que preservar la democracia y nocreen que ésta sea indispensable para alcanzaraquél. Puestos en la disyuntiva de escoger entreestas metas, optan por el desarrollo. Están deacuerdo con que “un gobierno no democráticollegue al poder si puede resolver los problemas
Bases empíricas del Informe 133
intenta suprimirlas en el futuro. Pero, por otro lado, no se siente obligado a aceptar las restricciones y los controles deotras instituciones constitucionales (Parlamento y Poder Judicial) ni de diversos organismos estatales o socialesde control; al contrario, suele dedicarse a ignorar, anular o cooptar esas instancias. La idea básica de esta concepción esque los votantes ven al presidente como el depositario exclusivo de la legitimidad democrática, al que en consecuen-cia delegan el derecho y la obligación de resolver los problemas del país a su leal saber y entender. Esta idea (que noexcluye la de futuras elecciones libres y limpias en las que el presidente y su partido podrán ser cambiados) autorizaacciones anti institucionales del presidente así como, tal como se verá más adelante, decisiones “para poner orden” o“resolver crisis”de neto corte autoritario. Esto no implica, claro está, que el presidente delegativo sea omnipotente, yaque choca con los resabios de institucionalidad subsistentes, con diversas relaciones fácticas de poder y, dependiendode las coyunturas, con movimientos opositores, sobre todo de rendición de cuentas societal.
No demócratas
Ambivalentes
Demócratas
Presidente respeteinstituciones
Presidente no controlemedios de comunicación
Presidente no use fuerzapara poner orden
Presidente respete leyes
Apoyo a partidos Apoyo a congreso
Democracia solucionaproblemas de país
Apoyo a gobierno democrático para resolver problemas de país
Democracia es indispensablepara desarrollo
Democraciavrs. desarrollo
Preferencia por democracia
3,72
2,473,83
2,88
3,07
3,383,32
3,09
3,25
3,26
3,25 3,28
2,003,75
2,17
3,15
2,872,85
1,97
2,01
2,01
1,99
2,29
1,47
1,78
2,02
1,64
1,981,942,63
2,68
2,77
2,58
GRÁFICO 5
Perfil de las orientaciones hacia la democracia, América Latina, 2002 (1)
Puntaje máximo (4) deapoyo a la democracia
Interpretación de puntajesDe 1 a 2: zona de actitudes no democráticasDe 2 a 3: zona intermediaDe 3 a 4: zona de actitudes prodemocráticas
Notas: n = 15.216.(1) Cada una de las preguntas fue recodificada para que su valor pudiese variar en un rango de 1 a 4, de manera que el puntaje 4 siempre apun-te hacia una actitud democrática. Todos los promedios se basan en un tamaño de muestra válida diferente. Para América Latina, la muestra váli-da general varía entre 14.532 y 15.216 personas.Fuente: Elaboración propia en base a Latinobarómetro 2002.
económicos”. Están de acuerdo con que “el pre-sidente deje de lado al Congreso y los partidospolíticos si el país tiene serias dificultades”. Fi-nalmente, no parecen conceder mucha oportu-nidad a la solución de los problemas del paísdentro de la democracia, aunque se trate de unademocracia de tipo delegativo. En síntesis, se in-clinan a preferir la sustitución de cualquier tipode democracia por otro sistema de gobierno.
Los ambivalentes son personas con opinio-nes ambiguas, si no contradictorias. Las opinio-nes que expresan son, en general, consistentescon concepciones delegativas de la democra-cia. Están en principio de acuerdo con la de-mocracia, pero creen válido tomar decisionesantidemocráticas en la gestión de gobierno si,a su juicio, las circunstancias lo ameritan. Enconsecuencia, en algunos temas comparten lasopiniones de los demócratas y en otros, las delos no demócratas. Lo mismo que los demó-cratas, manifiestan preferir un gobierno de-
mocrático a uno autoritario, creen que “la de-mocracia soluciona problemas” y que es indis-pensable para el desarrollo. Pero, por otro lado,en acuerdo con los no demócratas, opinan quelograr el desarrollo del país es más importanteque preservar la democracia y no objetarían queun gobierno no democrático llegue al poder sipudiera resolver los problemas económicos.Además, los ambivalentes se distinguen de losotros dos grupos al aceptar que en tiempos decrisis el presidente imponga el orden por la fuer-za, controle los medios de comunicación y pres-cinda del Parlamento y los partidos.
Puede parecer paradójico que los ambivalen-tes, que expresan preferir la democracia, mani-fiesten acuerdo con medidas de gobierno de cla-ro corte autoritario. Creemos que estas opinionesderivan de la concepción delegativa de la demo-cracia que estos consultados tienen. Esta com-probación es importante: la preferencia de losambivalentes por un liderazgo de base democrá-
134 La democracia en América Latina
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50 No demócratasAmbivalentesDemócratas
América LatinaMercosur y ChileRegión AndinaCentroaméricay México
46,6
33,8
19,7
37,3
34,4
28,3
43,6
21,9
34,5
43,0
30,5
26,5
GRÁFICO 6
Proporción de personas que sustentan las orientaciones hacia lademocracia, promedios subregionales, 2002
Nota: n = 15.216. Las cifras indican porcentajes de la muestra válida.Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro 2002.
% p
erso
nas
tica pero con rasgos que aumenten la eficacia desu gestión aunque sean autoritarios, podría sereventualmente capitalizada por los adversarios dela democracia.
Magnitud de las orientaciones hacia la democracia
En el 2002, los demócratas fueron la orien-tación más extendida entre los latinoamerica-nos pero no alcanzaron a formar una mayoría(gráfico 6). Sumaron el 43 por ciento de los con-sultados en los dieciocho países de América La-tina. Pero para alcanzar apoyo mayoritario a lademocracia se depende de los ambivalentes: és-tos son la segunda orientación más difundida(30,5 por ciento). Finalmente, los no demócra-tas fueron la orientación menos difundida: 26,5por ciento de los consultados.
Cada subregión muestra una situación dis-tinta: ventaja para los demócratas, equilibrioy polarización. En Centroamérica y México,los demócratas son casi la mitad de la pobla-ción, superan en más del doble a los no demó-cratas y tienen amplia ventaja sobre los ambi-valentes. En los países del Mercosur y Chilehay una situación polarizada: las orientacio-nes más difundidas son las opuestas, los de-mócratas y los no demócratas. La diferencia demagnitud entre ambos es, además, estrecha.Finalmente, en la Región Andina existe unequilibrio entre las tres orientaciones: la dife-rencia entre los demócratas y los ambivalenteses pequeña, y ninguna logra una ventaja am-plia sobre los no demócratas.
Distancia entre las orientaciones hacia la democracia
¿De qué orientación están más cerca los am-bivalentes? En la mayor parte de los países lati-noamericanos, la existencia de una mayoría querespalde a la democracia depende de la capaci-dad de los demócratas para atraer a sus posicio-nes a los ambivalentes. La distancia entre las ac-titudes de estas dos orientaciones es relevantepara considerar el efecto del tamaño de la orien-tación democrática.
En las preguntas respecto al apoyo a las insti-tuciones representativas (Congreso nacional y
partidos políticos), preferencia por la democracia,consideración de ésta como indispensable para eldesarrollo y expectativa de que con la democraciase pueden resolver los problemas del país, las opi-niones de los ambivalentes y los demócratas sonsustancialmente más cercanas que entre los nodemócratas y los ambivalentes. En dos temas enparticular,“La democracia soluciona problemas”y “La democracia es indispensable para el desa-rrollo”, prácticamente no hay diferencias entre losambivalentes y los demócratas. Además, en todosestos casos los ambivalentes se encuentran en lazona de actitudes democráticas con un alto pun-taje en las escalas respectivas.
En cambio, en materia de las actitudes dele-gativas y en la tendencia a apoyar un gobierno nodemocrático si “así se resuelven los problemas delpaís”, la situación se invierte. La distancia entrelos no demócratas y los ambivalentes es sustan-cialmente menor que la existente entre demócra-tas y ambivalentes. En dos temas en particular, ladistancia de los ambivalentes con los demócratases muy notable: en el apoyo a un presidente quedeje de lado al Congreso y los partidos, y en elapoyo a un eventual gobierno no democrático.
Finalmente, respecto de la opción entre de-mocracia y desarrollo, notamos que las tresorientaciones se han desplazado “hacia abajo”:los demócratas se encuentran en la zona de ac-titudes intermedias (puntaje promedio = 2,47),los ambivalentes bordean la zona de actitudesno democráticas (puntaje promedio = 2) y losno demócratas asumen una posición cerrada(puntaje promedio = 1,47).
Si bien las diferencias entre orientaciones semantienen respecto de esta opción, el hecho de
Bases empíricas del Informe 135
En la mayor parte de los paíseslatinoamericanos, la existencia de
una mayoría que respalde a la democracia depende de lacapacidad de los demócratas
para atraer a sus posiciones a los ambivalente.
136 La democracia en América Latina
En toda la población entrevistada en los 18 países deAmérica Latina, sólo se detectaron 7 no demócratas“puros” y 142 demócratas “puros” (entre los dos sumanapenas el 1 por ciento de las personas). Un no demócrata“puro” es una persona que en todos los aspectosincluidos en el estudio de las orientaciones siempreescogió la respuesta más hostil a la democracia. Debidoa que la escala de medición empleada varía entre 1(actitud más hostil) y 4 (actitud más pro-democrática),estas personas obtuvieron un puntaje promedio igual a1. Como era de esperarse, estos 7 recalcitrantespertenecen a la orientación no demócrata. Por elcontrario, un demócrata “puro” es una persona que entodos los casos escogió la respuesta más favorable a lademocracia: su puntaje promedio fue el máximo (4).La inmensa mayoría de las y los entrevistados tienenpuntos de vista un tanto más mezclados, menosextremos, aunque con tendencias claramentediscernibles. Como ha sido señalado, los demócratastienden a puntuar en la zona alta de las escalas paramedir las actitudes democráticas en todos los temasconsiderados: 70% de los así clasificados tienen puntajes
promedios entre 3,01 y 4 puntos, mientras que pocosambivalentes –9,8% del total– y ningún no demócrataobtienen esos puntajes. En cambio, en la zona deactitudes no democráticas, donde el puntaje promediovaría entre 1 y 2 puntos, predominan los no demócratas:constituyen el 75% de las personas que se encuentran enesa zona.En la zona intermedia (puntajes promedio entre 2 y 3puntos) puede apreciarse una situación menos definida,pues en ella coexisten importantes segmentos de las tresorientaciones. Sin embargo, aún así es posible identificartendencias. En primer lugar, casi todos los ambivalentesestán localizados en esa zona (84,2% del total). Ensegundo lugar, hay presencia importante de nodemócratas en el tramo entre 2,01 y 2,50, por debajo delpunto medio de la escala, y alguna concentración dedemócratas en el tramo entre 2,51 a 3, un área porencima del punto medio. En ambos casos, se trata deáreas adyacentes a sus respectivas “zonas naturales”.En resumen, aunque en la realidad hay pocos “tipospuros”, las orientaciones logran agrupar a las personassegún patrones de apoyo a la democracia.
¿Cuántos demócratas y no demócratas “puros” hay en América Latina?
RECUADRO 36
0
1000
2000
3000
4000
5000No demócratas
Ambivalentes
Demócratas
Promedio=4
De 3.51a 3.99
De 3.01a 3.50
De 2.51a 3.00
De 2.01a 2.50
De 1.51a 2.00
De 1.01a 1.50
Promedio=1
7 46 221 389
1127 1555
1955
2351
1919
3299
1183
142
298
720
4
GRÁFICO 7
Demócratas, ambivalentes y no demócratas según su ubicación en las escalas de actitud democrática.América Latina, 2002
Nota: n = 15.216 personas. Se trata del puntaje promedio en las escalas de actitud en las 11 variables consideradas para el estudio delas orientaciones hacia la democracia. Las escalas tienen un rango de variación entre 1 y 4, donde 1 es la respuesta más hostil a la de-mocracia y 4 la más favorable.Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro, 2002.
Núm
ero
de p
erso
nas
que el puntaje sea menor en los tres casos es unllamado de atención: es en la opción entre desa-rrollo económico y democracia donde se eviden-cia una tensión mayor entre las preferencias delos latinoamericanos.
Desde un punto de vista general, la distanciaentre las actitudes de los ambivalentes y los de-mócratas es casi igual a la existente entre los am-bivalentes y los no demócratas. Los ambivalen-tes no se inclinan, por el momento, hacia uno uotro lado.
En resumen, la relativa equidistancia entredemócratas, ambivalentes y no demócratas pa-rece ser resultado de una tensión: la mayor cer-canía entre ambivalentes y demócratas en el te-ma del apoyo a la democracia y sus institucionescompensa la mayor cercanía de los ambivalen-tes con los no demócratas en materia de las ac-titudes delegativas.
Perfil social de las personas que sustentan lasorientaciones hacia la democracia
La base social de las orientaciones hacia lademocracia es heterogénea; las personas quesustentan una orientación determinada nopertenecen mayoritariamente a un grupo oclase social. En particular, la composición so-cial de los demócratas muestra que el apoyo ala democracia se arraiga de un modo bastan-te parejo en los distintos sectores de la socie-dad. Aun así, se observan las siguientes rela-ciones:
■ Las personas con educación superior(completa o incompleta) son más procli-ves a ser demócratas.
■ No hay, en cambio, mayores diferenciasentre las personas con educación prima-ria y secundaria.
Bases empíricas del Informe 137
DISTANCIA ENTRE LAS ORIENTACIONES HACIA LA DEMOCRACIA
EN LOS DISTINTOS TEMAS ESTUDIADOS. AMÉRICA LATINA, 2002
Zona de actitudes democráticas Prefieren la democracia 0,45(3 a 4 puntos) Democracia indispensable
para el desarrollo 0,04Democracia soluciona los problemas 0,05Apoyo al Congreso 0,57Apoyo a los partidos 0,52
Zona intermedia Democracia vs. desarrollo 0,90 Apoyo a gobierno democrático (2 a 3 puntos) para resolver problemas 4,61
Presidente respete leyes 1,76Presidente no use fuerza 1,80Presidente no controle medios 1,65Presidente deje de lado
Congreso y partidos 2,13
Zona de actitudes no democráticas (1 a 2 puntos)
Notas: Los n varían entre 14.532 (p41st) y 15.216 (p39st y p40st).(1) El rango de variación de las escalas de medición de las actitudes democráticas en las preguntas empleadas para el estudio de las orientacioneshacia la democracia fue estandarizado. Un valor de 4 fue asignado a las actitudes más favorables para la democracia y el valor de 1, a las actitudesmás negativas a la democracia.(2) Consúltese explicación sobre el concepto de distancia y su indicador respectivo bajo el título “Tercera dimensión: distancia entre las orienta-ciones” de la Nota Técnica del IAD que aparece en Anexos (pág. 231).Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro 2002.
TABLA 47
Puntaje en la escala de actitudesdemocráticas (1)
Más cercanía entre demócratas Diy ambivalentes
Más cercanía entre no demócratasDiy ambivalentes
Distancia entre orientaciones (2)
138 La democracia en América Latina
PERFIL SOCIOECONÓMICO DE LAS PERSONAS SEGÚN SU ORIENTACIÓN
HACIA LA DEMOCRACIA, 2002
Centroamérica y México (1) % de personas n=6.402 46,6 33,8 19,7 ..Región Andina % de personas n=4.377 37,3 34,4 28,3 ..Mercosur y Chile % de personas n=4.438 43,6 21,9 34,5 ..América Latina % de personas n=15.217 43,0 30,5 26,5 ..
Edad % 16 a 29 años 37,6 35,1 38,5 40,8% 30 a 64 años 54,3 56,3 53,3 52,2% 65 a 99 años 8,0 8,6 8,1 7,0Promedio de edad 38,16 39,24 37,83 46,8 **
Nivel educativo % sin estudios 7,2 6,3 8,5 7,2% 1 a 6 años 32,0 30,4 34,2 31,8% 7 a 12 años 43,1 41,9 43,2 45,0% superior completa
o incompleta 17,7 21,4 14,1 16,0Promedio de años de estudio 9,33 9,69 8,84 9,29 **
Nivel económico (2) % bajo 41,5 40,0 44,8 40,2% medio 49,2 49,5 47,3 50,9% alto 9,3 10,5 7,9 8,9Promedio de índice económico 4,01 4,12 3,84 4,05 **Promedio de movilidad
económica ocurrida (4) -0,44 -0,42 -0,38 -0,52 **
Cohorte (3) % socializado en régimen autoritario 51,8 48,8 53,3 55,1% socializado en
período de transición 11,6 11,9 11,0 11,9% socializado en
democracia 36,6 39,4 35,7 33,0Promedio de años de socialización
en no democracia 6,36 6,04 6,49 6,74 **
Notas:(1) Incluye República Dominicana.(2) Con base en el índice económico que se elabora a partir de la tenencia de artefactos y la educación del jefe de familia. Este índice puede variar entre 0y 10. Si el índice se encuentra entre 0 y 3,33 se considera nivel económico bajo, si se encuentra entre 3,34 y 6,66 se considera nivel económico medio y si seencuentra entre 6,67 y 10 se considera nivel económico alto.(3) De acuerdo con el número de años de socialización en los que vivió bajo un régimen autoritario, se determina si una persona fue socializada en demo-cracia, en un período de transición o en un régimen autoritario. Se considera que el número de años de socialización de una persona es de once años (entrelos 7 y los 17 años de edad).(4) El índice de movilidad económica se elabora a partir de la valoración de los entrevistados sobre la situación económica de sus padres y la comparaciónde ésta en relación con su situación actual.(5) Se indica con un (*) cuando la medida de asociación utilizada o el Análisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en inglés) resulta significativo al 5%. Seindica con (**) cuando el resultado es significativo al 1%. Cuando no es pertinente el cálculo de una medida de asociación o ANOVA se indica con dos pun-tos seguidos (..). Sobre las pruebas realizadas en cada caso, consúltese el Compendio Estadístico.Fuente: Procesamiento de varias preguntas de Latinobarómetro 2002.
TABLA 48
Orientación hacia la democraciaCategoríasEstructura de la muestra
Significancia(5)
Demócratas Ambivalentes No demócratas
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*
**
**
**
**
■ Los demócratas han experimentado ma-yor movilidad educativa en relación consus padres.
■ Hay una mayor presencia relativa de jó-venes entre los no demócratas.
■ Los no demócratas son, en promedio,personas que perciben haber experimen-tado una movilidad económica descen-dente más intensa que los otros gruposen relación con sus padres.
■ Los no demócratas son los que más tien-den a esperar que sus hijos tengan unamenor movilidad económica ascendente.
Poco más de la mitad de las personas deAmérica Latina fueron socializadas bajo regíme-nes autoritarios (51,8 por ciento). Cuando seexamina a los demócratas, esta proporción ba-ja a 48,8 por ciento; entre los no demócratas laproporción aumenta a 55,1 por ciento.
HeterogeneidadEl estudio de opiniones en otros ámbitos de
interés permite explorar si, además de compar-tir las opiniones en relación con la democracia,las personas de una misma orientación com-parten actitudes relacionadas con lo que en unpaís debería hacerse y a quién debería apoyar-se electoralmente.
Los datos relevados señalan que las orien-taciones son políticamente heterogéneas. Enparticular, las personas que comparten unaorientación positiva hacia la democracia no seconcentran en fuerzas políticas determinadas nimanifiestan opiniones muy distintas de las delresto de los consultados. Sin embargo, hay algu-nas diferencias interesantes:
■ Los no demócratas tienden con más fre-cuencia que el resto a opinar que su pro-blema prioritario no se está solucionandoo que el país va para atrás en su solución.
■ Los no demócratas tienden a percibir conmás frecuencia que el sector político al quepertenecen no tiene igualdad de oportu-nidades para llegar al poder.
■ Los no demócratas tienden a estar menossatisfechos con la democracia que los de-
mócratas y los ambivalentes (sólo el 19por ciento de ellos está satisfecho, frente al40 y al 43,9 por ciento, respectivamente).
■ Los no demócratas tienden a confiar me-nos que los demás en las instituciones ylos actores.
■ Los no demócratas creen con más frecuen-cia que el resto que los políticos mientencon tal de ganar las elecciones.
■ Los demócratas tienden a favorecer unpapel más protagónico del Estado en eldesarrollo del país que los no demócratasy los ambivalentes.
■ No hay mayores diferencias de opiniónacerca de los problemas prioritarios quedeben ser solucionados en el país: demó-cratas, ambivalentes y no demócratas coin-ciden en escoger los problemas de pobrezay desempleo como los más importantes.
Del análisis del perfil de los no demócratas ysus percepciones sobre la realidad política y eco-nómica es posible también comprobar que esaorientación está asociada con menor educación,socialización en períodos autoritarios, baja mo-vilidad social respecto de sus padres, menoresperspectivas positivas respecto del futuro de sushijos y acerca de la solución de sus problemaspúblicos, y una gran desconfianza en las institu-ciones y los políticos.
Modos de participación ciudadana en la vida política
Si bien no es posible determinar de modogeneral el nivel óptimo de participación quedebería existir en una democracia, toda demo-cracia requiere de algún nivel de participaciónciudadana. En las más dinámicas, las personasencuentran múltiples caminos para ejercer esederecho.
Mediante el examen de la participación ciu-dadana puede determinarse cuál de las orienta-ciones ya examinadas es más activa y así agregarun nuevo elemento de juicio para el estudio so-bre el apoyo a –y la vulnerabilidad de– las de-mocracias en la región.
Bases empíricas del Informe 139
140 La democracia en América Latina
PERFIL POLÍTICO DE LAS PERSONAS SEGÚN SU ORIENTACIÓN
HACIA LA DEMOCRACIA, 2002
Centroamérica y México (1) % de personas n=6.402 46,60 33,80 19,70 ..Región Andina % de personas n=4.377 37,30 34,40 28,30 ..Mercosur y Chile % de personas n=4.438 43,60 21,90 34,50 ..América Latina % de personas n=15.217 43,00 30,50 26,50 ..
Voto % votó en la última elección 78,3 82,3 76,9 73,6 **
% no votó por desencanto o desinterés 8,9 7,2 10,2 10,2 **
% manifiesta tener un partido 47,5 51,7 46,6 41,7 **
Promedio de índice de eficacia del voto 3,01 3,03 3,13 2,84 **
Democracia % da significado negativo de democracia 5,4 2,4 3,8 12,8 **
% satisfecho con el funcionamiento de la democracia 35,6 40,0 43,9 19,0 **
Otras actitudes políticas % opina no tener igualdad de oportunidades políticas 32,5 29,5 31,0 39,3
% opina que se debe ser cuidadoso en eltrato con los demás 80,7 79,0 78,9 85,5
Promedio en escala izquierda-derecha 5,93 5,77 6,33 5,75 **
Promedio de índice de confianza en instituciones y actores políticos 1,93 1,97 2,03 1,77 **
Estrategias de desarrollo % opina: instituciones públicas sin solución o privatizar 5,0 3,8 5,1 6,8
% a favor de medidas administrativas de reforma 42,0 41,8 43,6 40,7
% a favor de mejoramiento de accountability en Estado 53,0 54,4 51,3 52,6
Promedio índice de intervención económica del Estado 3,82 4,05 3,55 3,76 **
(CONT. EN P. 141)
TABLA 49
Orientación hacia la democraciaCategoríasEstructura de la muestra
Significancia(2)
Demócratas Ambivalentes No demócratas
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}
**
**
La mayoría de los ciudadanos en América La-tina no son personas desconectadas de la vidapolítica y social de sus países. Sólo una pequeñaminoría de los consultados, 7,3 por ciento del to-tal, no realizó ningún acto de participación ciu-dadana en los años recientes. Un 22,1 por cientoadicional se limitó a ejercer el voto en la últimaelección presidencial de su país. En conjunto, al-rededor del 30 por ciento de las personas puedeser catalogado como ciudadano desmovilizado:o no ejerce sus derechos de participación o lo ha-ce de manera intermitente, en la modalidad departicipación política que menos esfuerzo perso-nal requiere, el voto.
Casi cuatro de cada diez personas entrevis-tadas (37,6 por ciento) intervienen en la vida
pública de su país más allá de la participaciónelectoral. Además de votar, contactan autorida-des públicas cuando hay problemas que afectana sus comunidades, participan en manifestacio-nes públicas y colaboran con tiempo, trabajo odinero en la resolución de los problemas comu-nales. Éstos son ciudadanos que ejercitan acti-vamente sus derechos.
Entre ellos, se distinguen dos grupos. En pri-mer lugar, existe un sector altamente participa-tivo, compuesto por personas que, literalmente,“hacen de todo”. Ellas registraron actividad entodos los ámbitos de participación ciudadanainvestigados (participación electoral, contactan-do autoridades, en manifestaciones colectivas yen instituciones sociales). En América Latina,
Bases empíricas del Informe 141
PERFIL POLÍTICO DE LAS PERSONAS SEGÚN SU ORIENTACIÓN
Respuesta a problemas % opina que se va prioritarios para atrás en la
solución o no hay solución 32,0 31,9 27,4 37,8 **
% opina que el problema prioritario se está solucionando 7,5 6,9 9,5 6,3 **
% menciona un tema prioritario no tratado en campaña 82,9 84,2 80,3 83,6 ns
% opina que los políticos no cumplen las promesas de campaña porque mienten 64,4 65,3 58,3 69,7 **
Notas:(1) Incluye República Dominicana.(2) Se indica con un (*) cuando la medida de asociación utilizada o el Análisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en inglés) resulta significativo al5%. Se indica con (**) cuando el resultado es significativo al 1%. Se indica (ns) cuando la prueba no resultó significativa ni al 1% ni al 5%. Cuan-do no es pertinente el cálculo de una medida de asociación o ANOVA se indica con (..). Sobre pruebas realizadas en cada caso, consúltese el com-pendio estadístico.Fuente: Procesamiento de varias preguntas en Latinobarómetro 2002.
TABLA 49 (CONT. DE P. 140)
Orientación hacia la democraciaCategoríasEstructura de la muestra
Significancia(2)
Demócratas Ambivalentes No demócratas
142 La democracia en América Latina
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Bases empíricas del Informe 143
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estos ciudadanos son aproximadamente 25 porciento del total, un tamaño ligeramente inferioral de los ciudadanos desmovilizados.
Un segundo sector, compuesto por cerca deuna de cada ocho personas (13,3 por ciento),también realiza actividades de participación po-lítica más allá de la electoral, pero sin alcanzarel nivel y la diversidad de las acciones de los ciu-dadanos altamente participativos. Estas perso-nas combinan el ejercicio del sufragio con almenos otra modalidad de participación políti-ca: votan y contactan autoridades, votan y par-ticipan en manifestaciones públicas y en algu-nos casos pueden, además, colaborar con lacomunidad. No están, sin embargo, activos entodos los frentes. Dentro de ellos, un sector de-sarrolla actividades políticas no electorales departicipación ciudadana: se abstiene de votarpero contacta autoridades públicas y participaen manifestaciones públicas (4,9 por ciento).
Finalmente, un tercio (33,2 por ciento) delos latinoamericanos son personas socialmen-te activas, la mayoría de las cuales tiene a lo su-mo una intervención esporádica en la políticapor medio del voto. Las personas en este grupose encuentran en una posición intermedia en-tre los ciudadanos desmovilizados y los políti-camente activos. Por una parte, colaboran conorganizaciones de su comunidad y, en este sen-tido, ejercitan su derecho de participar en aque-llas actividades de su interés. Por otra parte, esaactividad se desarrolla principalmente en unámbito no político.
Participación ciudadana y orientaciones haciala democracia
Un último aspecto en el análisis de la parti-cipación es su vínculo con las orientacioneshacia la democracia. En América Latina, losdemócratas tienden levemente a participar másactivamente en la vida política de sus países quelos ambivalentes y los no demócratas. El 43 porciento de los demócratas realizan otras activida-des políticas, tales como contactar autoridadesy funcionarios públicos y manifestarse pública-
mente, además de, casi todos ellos, votar; el 37por ciento de los no demócratas puede clasifi-carse como activos y también el 39 por ciento delos ambivalentes. Una comprobación importan-te es que no siempre los demócratas son los másparticipativos.
Perfiles de intensidad de la ciudadaníaEl análisis integrado del tamaño, la distan-
cia y el activismo de las orientaciones hacia lademocracia ayuda a proporcionar una estima-ción del grado de respaldo ciudadano con queella cuenta. Con este propósito preparamos elíndice de apoyo a la democracia (IAD), queofrece una visión sintética sobre el apoyo y laposible vulnerabilidad de las democracias lati-noamericanas.
Este índice permite valorar el balance actualde fuerzas y el potencial para crear coalicionesciudadanas amplias en apoyo de la democracia,incluyendo a los sectores ambivalentes. Es unaherramienta que distingue las situaciones polí-ticas favorables de las desfavorables y riesgosas.En las situaciones favorables hay un balance defuerzas positivo para la democracia, pues los de-mócratas son mayoría, son los políticamentemás activos, y los ambivalentes están relativa-mente cercanos a las posiciones de los demócra-tas. En el caso opuesto, cuando el balance defuerzas es negativo, los no demócratas son ma-yoría, son más activos y son los que tienen máscerca a los ambivalentes. Con el IAD se podrá,mediante futuras mediciones, examinar loscambios en la situación política y en la presun-ta solidez de las bases de estabilidad democráti-ca en la ciudadanía.
Las fuentes de información del IAD tambiénpueden ser empleadas para estudiar la intensi-dad de la ciudadanía, es decir, cómo las perso-nas ejercitan, si lo hacen, su estatus de ciudada-no o ciudadana.
El concepto de intensidad ciudadana provie-ne del término ciudadanía de baja intensidad,acuñado por O’Donnell.77 Por intensidad ciuda-dana se entiende el libre y activo ejercicio de los
144 La democracia en América Latina
77 O’Donnell, 1993.
derechos y el cumplimiento de los deberes ge-néricos propios del estatus de ciudadanía. La he-rramienta utilizada para aproximarse a este te-ma es una tipología de perfiles de intensidadciudadana, que permite clasificar a las personasde acuerdo con la manera como ejercitan su es-tatus de ciudadanos.
Sobre la base de la información de las orien-taciones a la democracia y los modos de parti-cipación ciudadana en América Latina, las per-sonas pueden clasificarse de acuerdo con cuatroperfiles de intensidad ciudadana:
■ los demócratas participativos;■ los demócratas desmovilizados;■ los ambivalentes y no demócratas des-
movilizados;■ los ambivalentes y no demócratas parti-
cipativos.
Los dos primeros grupos comparten unaorientación democrática pero difieren en su ni-vel de participación en la vida política. Los dosúltimos grupos comparten su ausencia de com-promiso con la democracia y también difierenen su nivel de participación política.
Aproximadamente, una de cada cinco perso-nas en América Latina (18,9 por ciento) puedecatalogarse como demócrata participativa. Po-co más de un tercio de los consultados (34,9 porciento) son ambivalentes o no demócratas des-movilizados. Estas personas dudan o se oponena la democracia pero están retirados de la vidapolítica. Los ambivalentes y no demócratas par-ticipativos son una proporción muy similar a losdemócratas participativos. Según nuestros da-tos, en América Latina aproximadamente unade cada cinco personas (21,6 por ciento) puedecatalogarse con este perfil: personas que dudano se oponen a la democracia y son políticamen-te activas.
Las características sociales de las personas decada uno de los perfiles de intensidad ciudada-na son similares a las descriptas para la base so-cial de las orientaciones hacia la democracia,pero desde la presente perspectiva, el panora-ma se puede observar con mayor precisión. Entérminos generales pueden formularse dos con-clusiones: los dos grupos socialmente más pa-recidos entre sí son, paradójicamente, los quepodrían enfrentarse en caso de una crisis queamenace la estabilidad de una democracia: los
Bases empíricas del Informe 145
En 1993, O’Donnell planteó que en América Latina unaproporción considerable de las ciudadanas y losciudadanos no pueden ejercer sus derechos civiles y sondiscriminados, pese a que sus derechos políticos estánrazonablemente protegidos. Denominó a ese fenómeno‘ciudadanía de baja intensidad’, y lo atribuyó a barrerasobjetivas, como la debilidad del Estado democrático dederecho y el efecto de las desigualdades sociales extremas.Un estudio de la ciudadanía de baja intensidad requiere,pues, la utilización de diversas fuentes de información,tanto percepciones como registros institucionales.Además de esos obstáculos, la intensidad en el ejerciciode la ciudadanía puede ser afectada por el grado en quelas personas se sientan obligadas a cumplir con susdeberes y a ejercer sus derechos. Ésta es precisamente laperspectiva investigada en este capítulo, con lainformación de Latinobarómetro. Se trata de unaperspectiva inspirada en el pensamiento de O’Donnell,
aunque distinta, pues se centra en el estudio de lasactividades y los comportamientos de los individuos.Una democracia en la cual una proporción importantede la ciudadanía decide no ejercer sus derechos nicumplir con sus deberes se encuentra en problemas.Para avanzar sobre este tema, se preparó una tipologíade perfiles de intensidad ciudadana, que clasifica a laspersonas combinando los siguientes criterios:
■ En la perspectiva de los deberes ciudadanos, eldeber de aceptar la vigencia de las normasdemocráticas. Para esto se utilizó el estudio de lasorientaciones hacia la democracia.
■ En la perspectiva de los derechos ciudadanos, elgrado en que las personas participan en la vidapolítica, para lo cual se utilizó el estudio sobre losmodos de participación ciudadana.
Ciudadanía de baja intensidad
RECUADRO 37
demócratas participativos y los ambivalenteso no demócratas participativos. Ambos gru-pos tienen estructuras de edad, nivel de ins-trucción y nivel económico más parecidos en-tre sí que con los otros dos grupos.
La segunda conclusión es que los ambivalen-tes o no demócratas desmovilizados parecen con-centrar, en mayor proporción que los otros gru-pos, a las personas más jóvenes y de menor niveleconómico. Los jóvenes son más numerosos eneste grupo que entre los demócratas participati-vos (38,4 por ciento de los primeros y 30 porciento de los segundos). Las personas sin estudioso con escuela primaria completa o incompleta (1a 6 años de escolaridad) tienen una distribuciónsimilar: proporcionalmente tienden a agruparsemás entre los ambivalentes o no demócratas des-movilizados. En cambio, las personas con educa-ción superior completa o incompleta son másnumerosas entre los demócratas participativos.
El Índice de Apoyo ciudadano a la Democracia
El resultado del IAD para la región tendió aser positivo para la democracia. Los demócra-tas, en términos de correlación de fuerzas, están
en mejor posición que sus contrarios, los no de-mócratas. En efecto, los demócratas constituyenla orientación hacia la democracia más difundi-da y tendieron (aunque levemente) a participarmás en la vida política y social de sus países quelas personas con otras orientaciones. Asimismo,tuvieron a los ambivalentes ligeramente máscerca de sus posiciones que los no demócratas(gráfico 8). El IAD agregado para la región arro-jó un valor de 2,03.
En todo caso, los ambivalentes son un grupoclave a observar, pues en la mayoría de los paíseslos demócratas requieren de su apoyo para for-mar mayorías ciudadanas. Es preciso tambiéntomar nota de los factores que se asocian másfuertemente con los no demócratas, ya que estánrelacionados con carencias de la ciudadanía so-cial y con bajas perspectivas de movilidad eco-nómica y educativa, cuestiones en las que, comohemos visto, la región tiene aún serios déficit.
Resumiendo los resultados de este análisis,encontramos:
■ Procesando datos de la encuesta de La-tinobarómetro de 2002, quienes teníanuna orientación prodemocrática eran el43% de los entrevistados, siendo la másextendida.
146 La democracia en América Latina
La elaboración del IAD se basa en los siguienteselementos:
■ Las orientaciones hacia la democracia.■ El tamaño de cada orientación y, luego, la
proporción entre demócratas y no demócratas.■ La distancia promedio en las actitudes entre cada
orientación, si los demócratas o los nodemócratas están más cerca de los ambivalentes.
■ El nivel de activismo político de las personasque sustentan las orientaciones y la situaciónde los demócratas y los no demócratas.
■ El IAD, entonces, pondera el tamaño de lasorientaciones con la distancia y el activismo.Una explicación más detallada puede
encontrarse en la nota técnica sobre laencuesta en el Compendio Estadístico.
■ En las situaciones favorables a la democracia, elIAD arroja un valor bastante superior a 1. Cuandoel IAD tiene un valor que ronda 1, resumesituaciones de equilibrio político entre lasorientaciones demócrata y no demócrata. Sonsituaciones con un potencial de inestabilidad, puesel apoyo ciudadano a la democracia no estágarantizado. Cuando el IAD asume valores muyinferiores a 1 y cercanos a cero, el apoyociudadano a la democracia es precario. En caso deemerger una crisis política severa, el futuro de lademocracia podría verse fácilmente comprometidopor la precariedad del apoyo ciudadano.
El Índice de Apoyo a la Democracia (IAD)
RECUADRO 38
■ Cuando se pregunta acerca de la alterna-tiva entre desarrollo económico y demo-cracia, se evidencia una tensión. Muchosparecería que prefieren la primera.
■ Los entrevistados pertenecientes a paísesdonde hay menores niveles de desigual-dad social tienden a ser más favorables ala democracia.
■ Del análisis del perfil de los denominados“no demócratas” surge que esta orienta-ción tiene mayores adeptos entre los sec-tores con menos educación, los que tie-nen una socialización proveniente de
períodos autoritarios, los que tienen unapercepción de baja movilidad social res-pecto de sus padres y bajas expectativasen cuanto a futura mejoría para sus hijos,y aquellos que tienen mayor desconfian-za en las instituciones.
■ La mayoría de los ciudadanos no estádesconectada de la vida política y socialde sus países.
■ En promedio, los demócratas tienden le-vemente a participar más activamenteen la vida política de sus países.
Bases empíricas del Informe 147
Índice deApoyo a laDemocracia
Tamaño deorientaciones
Distanciaentre
orientaciones
Activismopolítico de
orientaciones
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
45.0
50.0No participativos Participativos
No demócratasAmbivalentesDemócratas
24,6
18,9
18,4
11,9
16,6
9,7
26,2%
30,3%
43,5%
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Distancia global = 7,63 Distancia
global = 8,11
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Demócratasparticipativos(43,4%)
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GRÁFICO 8
Panorama regional del IAD, 2002
Nota: Los porcentajes de personas encada orientación no coinciden con losmostrados en gráficos anteriores, puesal combinar la información de orienta-ciones con la de participación, la au-sencia de respuesta aumenta y provo-ca que dichos porcentajes varíen.Fuente: Elaboración propia con baseen Latinobarómetro 2002.
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La indagación sobre el desarrollo de la demo-cracia en América Latina se enriquece con laspercepciones y opiniones de quienes toman lasdecisiones que más impactan en la vida políticade la región.
Este parte expone y sistematiza las opinionesque surgen de la ronda de consultas a 231 líde-res latinoamericanos, incluidos 41 presidentes yvicepresidentes actuales y precedentes.
Analizamos aquí sus percepciones sobre elgrado de desarrollo de nuestras democracias,poniendo el acento en la participación ciudada-na, los límites del poder democrático, la con-fianza en las instituciones –particularmente enlos partidos políticos– y las relaciones con lospoderes fácticos nuevos o tradicionales. Tam-bién se observaron la tensión entre pobreza/de-sigualdad/democracia, los problemas en tornoa la elaboración de la agenda pública y los desa-fíos que enfrentan las democracias.
Expresamos nuestro agradecimiento a las231 personalidades que se brindaron con gene-rosidad para que pudiéramos realizar las con-sultas, y lamentamos no haber podido hacer to-das las que deseábamos, lo que ha hecho que seomitiera a importantes dirigentes.
Perfil de los actores consultados
Para la realización de las consultas –que tu-vieron lugar entre julio de 2002 y junio de 2003–seguimos dos criterios: a) hicimos no menos demedia docena de consultas por país, y b) lleva-
mos a cabo más consultas en los países másgrandes (en particular, los dos grupos más nu-merosos de consultados son los brasileños, contreinta y cuatro líderes consultados, y los mexi-canos, con veinticinco).
Ésta no es una muestra al azar y, por lo tanto,los datos no tienen representatividad estadística.La meta es relevar juicios fundamentales sobrelas democracias de la región por parte de unconjunto relevante de líderes. Buscamos detec-tar las maneras de ver y pensar expresadas en lasrespuestas de los líderes, en una entrevista cuyaagenda les era previamente desconocida.
Al final del Informe aportamos más infor-mación sobre la metodología y los criterios deprocesamiento empleados. Aquí importa teneren cuenta que el estudio no pretende sustituirsino complementar otros tipos de estudios deopinión. La pregunta a contestar es: ¿cuáles sonlas opiniones y formas de pensar de un grupode 231 personas que ejercen funciones de lide-razgo en América Latina? Se trata de actoresprotagónicos de la vida política, económica, so-cial y cultural latinoamericana, que integranuna muestra cuya significación surge de la rele-vancia de sus trayectorias: a) líderes políticosque detentan o detentaron el poder en su máxi-mo nivel institucional, en jefaturas partidarias,parlamentarios, funcionarios de alto rango o al-caldes; b) protagonistas sociales en un amplioespectro que incluye líderes sindicales, empre-sarios, académicos, periodistas, religiosos y di-rigentes de movimientos u organizaciones so-ciales, y c) miembros de las Fuerzas Armadas.
Bases empíricas del Informe 149
■ La percepción de la dirigencialatinoamericana
El 51 por ciento de los consultados son polí-ticos. Entre los restantes se observa un peso im-portante de empresarios (11 por ciento) e inte-lectuales (14 por ciento). Las demás categoríasse distribuyen en: sindicalistas (7 por ciento),periodistas (6 por ciento), líderes de la sociedadcivil (7 por ciento), religiosos (2,5 por ciento) ymilitares (1,5 por ciento).
El punto de partida conceptual
Los testimonios coinciden en subrayar undiagnóstico que puede resumirse así: nuncaantes hubo tanta democracia en América La-tina ni estuvo tan controlado el peligro de gol-pe de Estado, pero de todos modos la demo-cracia está expuesta a fragilidades, como lasque derivan del bajo prestigio de los partidospolíticos y de la llamada crisis de la sociedadpolítica.78 En la actualidad, todos los paísescumplen con los requerimientos del régimendemocrático y éstos son especialmente valora-dos por los consultados, en contraste con elpasado autoritario. Desde esta perspectiva, laconquista y afirmación de los atributos bási-cos de la democracia son consideradas unaetapa necesaria y un progreso significativo. Es-ta visión deja abierta una gama de cuestionesa abordar y de objetivos inalcanzados, dentrode un acuerdo generalizado en señalar el ca-rácter inacabado de la construcción de la de-mocracia en América Latina, incluso allí don-de dicho proceso histórico tiene más largaduración.
Condiciones necesarias para lademocracia
Aunque no las entienden exactamente delmismo modo, los líderes latinoamericanos con-sideran que la participación política y los con-troles al ejercicio del poder son dos condicionesbásicas de la democracia, y que ambas se hanfortalecido a lo largo de la última década.
La expansión de la participación políticaSi bien la palabra participación tiene diferen-
tes significados políticos, en un sentido más es-trecho se suele restringir su alcance a la partici-pación electoral. En su sentido más amplio,supone alguna forma estable de conexión con latoma de decisiones públicas, principalmente através de la mediación de los partidos políticoso de las organizaciones de la sociedad civil. Al-gunos sentidos intermedios aluden a formasmás o menos activas de ejercicio de la ciudada-nía, tales como la participación en consultas po-pulares o en ámbitos deliberativos a nivel local.
La casi unanimidad de las personas consul-tadas piensa que una mayor participación encualquiera de sus formas tiende a fortalecer elfuncionamiento de las instituciones democrá-ticas. En este sentido amplio, más participa-ción aparece en general como preferible a me-nos participación. Sin embargo, como veremosmás abajo, este juicio genérico se relativizacuando buena parte de los consultados se re-fiere a formas más específicas de participa-ción. También hay coincidencia en que másparticipación a través de los partidos políticoses saludable para la democracia. Los líderesconsultados tienden a compartir esta idea, auncuando son escépticos respecto de si los parti-dos están funcionando adecuadamente comocanales de participación ciudadana o si podríanrecuperar protagonismo en este terreno.
Asimismo, para la gran mayoría de los con-sultados, la participación de la población ensentido amplio (es decir, tanto en lo que refierea la elección de los gobiernos como a la defini-
150 La democracia en América Latina
Hay coincidencia en que másparticipación a través de lospartidos políticos es saludablepara la democracia.
78 Garretón, texto elaborado para el PRODDAL, 2003.
ción de sus políticas) ha aumentado significati-vamente durante la última década.
En el momento de considerar el acto electo-ral como una expresión de la participación po-lítica, existen dos tendencias. En los países conmenor raigambre democrática se visualiza el vo-to como un acto que hace a la participación, yaque permite expresar una posición crítica haciaviejas estructuras patrimonialistas y, eventual-mente, un premio o un castigo a los gobernan-tes. Se identifica el incremento de la concurren-cia electoral con el progreso de la participación.En cambio, en las democracias que han tenidomayor continuidad, el hecho de votar es vistocomo algo habitual, que no es considerado almomento de evaluar el nivel de participación,ya que para los consultados en estos países laparticipación implica formas más activas deejercicio de los derechos ciudadanos.
En casi toda América Latina, el aumento dela participación se percibe como una de las ca-ras más visibles del proceso de construcción de-mocrática. En cambio, la disminución o el es-tancamiento de la participación que señalan loslíderes chilenos, uruguayos y costarricenses pa-rece propia de democracias que se ven a sí mis-mas como profundamente arraigadas histórica-mente. Esto no significa que estos países esténlibres de dificultades (de hecho, dos de ellos pa-decieron duras experiencias de regímenes auto-ritarios); aun así, se trata de un problema dife-rente de los que enfrentan países donde esearraigo es menor o más reciente.
Un dirigente consultado en Chile agrega de-talles: “La participación que supone la democra-
cia era más institucionalizada [desde mediadosdel siglo pasado hasta el golpe de Estado de1973], fundamentalmente a través de las orga-nizaciones políticas y sociales. [...] Hoy día, larealidad chilena es muy preocupante: [...] en lasvotaciones y en las elecciones ha ido disminu-yendo progresivamente el interés de la ciudada-nía y aumentado la abstención electoral. [...][Ahora] hay una participación más desordena-da, más circunstancial [...]. Los partidos hanperdido presencia y representatividad”.
Por su lado, un líder brasileño destaca la ex-pansión de la participación: “La pobreza es di-fusa, no organizada [...]. Cuanto más se perfec-ciona el poder democrático, más aumentan laspresiones de abajo hacia arriba [para que susproblemas sean tenidos en cuenta]. Y eso es loque ocurre [...], [hay] más organizaciones de-mocráticas, más organizaciones de la sociedady más presión de abajo hacia arriba. Es la prue-ba que ahora deberemos pasar”.
Una diferencia significativa entre los paísescon democracias históricamente más arraigadasy el resto son los canales a través de los que seejerce la participación. Los consultados tienden,
Bases empíricas del Informe 151
¿AUMENTÓ LA PARTICIPACIÓN EN AMÉRICA LATINA?
La participación aumentó Honduras, México, Bolivia, Brasil, Paraguay, Colombia, República Dominicana,Venezuela, El Salvador, Panamá, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Perú, Argentina
La participación no aumentó ni disminuyó Costa Rica
La participación disminuyó Uruguay, Chile
Notas: Los países están ordenados según “balances de opinión”, es decir, la diferencia entre quienes dicen que la participación aumentó y quie-nes dicen que la participación disminuyó. El primer país es el que tiene un mayor balance positivo, es decir, aquel en el que la diferencia es másfavorable a quienes piensan que la participación aumentó. Luego se ordenan por orden decreciente de este balance.Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con líderes de América Latina, 2002.
TABLA 51
En casi toda América Latina, elaumento de la participación sepercibe como una de las caras
más visibles del proceso deconstrucción democrática.
en los primeros, a presuponer que los partidosson uno de los canales naturales (no el únicopero sí uno de los importantes). En cambio, envarios países con tradiciones democráticas me-nos arraigadas, algunos consultados opinan quela mayor participación se produce cuando losciudadanos actúan fuera de los partidos, ya seaporque toman la distancia suficiente como pa-ra hacer un ejercicio independiente del voto(por ejemplo, apoyando a candidatos indepen-dientes) o porque se incorporan a organizacio-nes de la sociedad civil que se presentan comoalternativa a los partidos. Según estos consulta-dos, no sólo se trata de que los partidos tenganmala imagen, sino que son vistos como un obs-táculo para la participación.
Siempre según los consultados, este fenó-meno de mayor participación por canales al-ternativos a las estructuras partidarias aparecefrecuentemente asociado a otra tendencia vi-gorosa, el fortalecimiento de las instancias dedeliberación y de decisión a nivel local. Es a esaescala (la aldea, el distrito rural, la ciudad, laprovincia) donde aparecerían dirigentes capa-ces de generar niveles importantes de adhesióny donde mejor funcionarían las organizacionesde la sociedad civil que con más facilidad con-siguen involucrar a los ciudadanos. Así lo des-cribe uno de los líderes consultados en Colom-bia: “En Bogotá [...] gobiernos sucesivos [...]generaron una transformación radical de laciudad: [...] las políticas públicas se convirtie-ron en una esencia vital, [...] lo público pasó atener el asiento de adelante frente a lo privado,que no era como se veía antes, [...] los resulta-
dos hacia los ciudadanos generaron un con-vencimiento y una continuidad en política,[pero] casi no de los partidos, porque los últi-mos tres candidatos que han sido elegidos sonindependientes”.
La percepción sobre la participación social esheterogénea entre los consultados. Los nuevosmovimientos sociales y el crecimiento de la par-ticipación por fuera de los partidos llevan a quelos primeros sean vistos, por no pocos de losconsultados, como una amenaza a la gobernabi-lidad. Existe también desacuerdo sobre la insti-tucionalización de la participación social. Cier-tos países cuentan con canales institucionales através de los cuales pueden viabilizar y negociarlas demandas. Para algunos consultados, la resis-tencia a desarrollar mecanismos de participa-ción institucionalizada afecta negativamente eldesarrollo de la democracia; otros objetan estosprocesos por considerarlos particularistas y porgenerar consensos contingentes que limitan elpluralismo de la democracia.
La expansión de los controles al ejercicio del poder
En la mayoría de los países latinoamerica-nos, la idea predominante es que los gobiernosestán más controlados y limitados que en el pa-sado. Esto es percibido en general como un he-cho positivo, porque implica la presencia de unaciudadanía más atenta y decidida a hacer valersus derechos (lo que es consistente con la per-cepción de una mayor participación). La idea deque los controles al ejercicio del poder se hanperfeccionado predomina entre los líderes de
152 La democracia en América Latina
¿AUMENTARON LOS CONTROLES AL PODER EN AMÉRICA LATINA?
Los controles aumentaron El Salvador, México, Perú, Brasil, Colombia, República Dominicana, Guatemala,Chile, Honduras, Costa Rica, Bolivia, Paraguay
Los controles no aumentaron ni disminuyeron Uruguay, Nicaragua
Los controles disminuyeron Ecuador, Panamá, Argentina, Venezuela
Nota: Los países están ordenados según “balances de opinión”, es decir, la diferencia entre quienes dicen que los controles aumentaron y quienesdicen que disminuyeron. El primer país en la primera ubicación es el que tiene el balance más positivo, es decir, aquel en el que la diferencia esmás favorable a quienes piensan que los controles aumentaron. Los restantes se ordenan a medida que disminuye el balance.Fuentes: PRODDAL, Ronda de consultas con líderes de América Latina, 2002.
TABLA 52
doce de los dieciocho países estudiados. Los po-líticos y funcionarios de gobierno son los quemás frecuentemente piensan que los controleshan aumentado.
Varios líderes consultados también mencio-nan la presencia de tradiciones desfavorables alos controles del ejercicio del poder en algunospaíses centroamericanos, donde la ausencia decontroles eficaces aparece asociada a problemasde larga data.
Por otra parte, los consultados relacionan elejercicio del control con el fortalecimiento de lasociedad civil (sobre todo a partir del papel asu-mido por las ONG) y el de los medios de comu-nicación. Éstos son considerados simultánea-mente un control y un grupo de presión, lo quepermite comprender su paradójica percepción:ser una condición sine qua non de la democra-cia a la vez que un instrumento de grupos depoder que ejercen indebida influencia en la to-ma de decisiones públicas.
De manera general, la existencia de mediosde comunicación independientes es vista comoun factor que ha contribuido decisivamente alaumento de los controles. Numerosos líderesconsultados insisten en la capacidad de los me-dios de detectar irregularidades y excesos (osimples errores y dificultades) y de darles difu-sión pública. Pero esta misma relevancia de losmedios es vista como un peligro por la mayoríade los líderes consultados: apoyados en la popu-laridad que les aportan las denuncias, ciertosmedios terminan por construir su propia agen-da y perseguir intereses particulares (los del gru-po económico al que pertenecen o los de ciertossectores de poder a los que están asociados). Pa-ra muchos de nuestros consultados, un graveproblema es que no existen mecanismos efica-ces para controlar los eventuales excesos, al me-nos en la medida en que no se quiere atentarcontra la libertad de prensa. Sin embargo, tantoen sus mejores como peores versiones, los me-dios son vistos por los líderes como uno de losprincipales contrapesos del poder político.
Opiniones sobre el carácter de la democraciaLos líderes latinoamericanos creen que las
condiciones políticas necesarias para la demo-
cracia avanzaron significativamente durante laúltima década. Consideremos la definición de lademocracia que dio un entrevistado en Guate-mala: “Si nosotros hubiéramos preguntado en1986 a los guatemaltecos qué era para ellos lademocracia, nos hubieran dicho ‘que el gobier-no sea civil y que sea electo popularmente’, y esoes básicamente lo que debe suceder en todaAmérica Latina”. Presuponiendo que esta defi-nición es aceptable, no hay duda de que la granmayoría de los consultados coincidiría en quesus países son democráticos.
La pauta de las consultas preveía que al cabode una conversación extensa, los consultados fue-ran invitados a responder sobre la presencia o au-sencia de democracia en su país (“Teniendo to-do en cuenta, ¿usted diría que su país hoy es unademocracia?”). Sólo 14 por ciento de los consul-tados respondió inequívocamente (6 por cientoque sí, 8 por ciento que no). Para los demás fuenecesario precisar y desagregar el concepto.
Tenemos entonces que explorar el sentido deesos condicionamientos y relativizaciones. Parael 6 por ciento, como se dijo, en su país existeuna “democracia plena”; para un robusto 66 porciento, en su país existe una democracia con po-cas o algunas limitaciones; un 17 por cientopiensa que en su país hay numerosas limitacio-nes, y otro 8 por ciento opina que su país no esuna democracia.
Por lo tanto, al menos como una primeraaproximación, el grueso de los consultados (ca-si nueve de cada diez) acepta el término “demo-cracia” para describir sus respectivas situacionesnacionales, aunque lo haga complementándolocon varias especificaciones adicionales.
Esta observación puede parecer trivial, peroratifica todo lo que se ha avanzado en los últi-
Bases empíricas del Informe 153
De manera general, la existenciade medios de comunicación
independientes es vista como un factor que ha contribuido
decisivamente al aumento de los controles.
mos años. Por primera vez en la historia del con-tinente, los líderes de todos los países incluidosen el estudio ven que sus países satisfacen la de-finición mínima de democracia: hay competen-cia genuina, los gobiernos tienen al menos algu-nos límites a su poder y los consultados creenque en estos dos planos se ha progresado signi-ficativamente. La respuesta predominante po-dría sintetizarse de este modo: “Se puede hablarde democracia, sí, sobre todo comparando conel pasado, pero...”. Por otro lado, para el 25 porciento de los consultados, en su país “todavía fal-ta” para poder decir que se vive en democracia.
En algunos casos, las personas consultadasinsisten en que la debilidad de la democraciano tiene tanto que ver con bloqueos políticos,problemas de legitimidad o cuestiones de di-seño institucional (aunque estos problemastambién son mencionados), sino con las con-diciones de vida de la población: “Desde elpunto de vista económico y social, realmentetenemos unos gravísimos problemas de distri-bución de la riqueza, de participación de lospanameños [...]. ¿Cómo puede haber demo-cracia en estas condiciones?”. La idea de la de-sigualdad y de la segmentación social comoimpedimento para la construcción cabal de lademocracia aparece muy frecuentemente aso-ciada a los juicios más pesimistas. En el con-junto de las consultas, el comentario más fre-cuentemente ligado a un juicio escéptico sobreel grado de fortaleza o de realización de la de-mocracia se refiere, usualmente, a las condi-ciones de vida de la población.
Uno de los consultados en Nicaragua afirma,por ejemplo: “Nos ha costado llegar donde llega-mos: muertos, luchas intestinas [...]. Hemos avan-zado más que muchos países en cuanto a la con-solidación de la democracia, pero nos falta mucho
por hacer, porque la democracia plena en pobre-za y miseria no es concebible. Mientras la únicalibertad que tenga uno sea la de morirse [...] es di-fícil”. La misma idea aparece en este resumen for-mulado por uno de los líderes consultados en Pe-rú: “El 54 por ciento de la población vive pordebajo de la línea de pobreza extrema y el 23 porciento por debajo de la línea de pobreza extrema-extrema [...]. Esa gente participa en política en elsentido de ir a votar el día de la elección, porquees obligatorio y tiene que pagar una multa si nolo hace, pero eso no es democracia. La democra-cia no es un acto político electoral. No puede serlibre aquel que esta noche se va a dormir sin sa-ber si mañana tendrá algo que comer”.
En el otro extremo, las respuestas más po-sitivas se encuentran especialmente entre per-sonalidades provenientes de las democraciasmás arraigadas y en los países más grandes.Como señala uno de los consultados en Brasil,las recientes elecciones contribuyen a un climade confianza en la democracia: “Estamos vien-do un momento en que una persona [Luiz Iná-cio Lula da Silva] sale de la extrema pobrezanordestina y llega al poder máximo del país;[...] la movilidad social es uno de los ingre-dientes de la democracia: [...] cuanto más po-sibilidades tenga cada uno de atravesar las ba-rreras [entre las clases sociales], creo que másdemocracia hay”.
Estos casos indican que en América Latina elvínculo entre condiciones socioeconómicas yactitudes hacia la democracia no es automáticoni necesariamente determinante. Lo que distin-gue las actitudes de los liderazgos de estos paí-ses no radica, entonces, en las condiciones so-cioeconómicas “objetivas” de sus países, sino ensu grado de confianza en la capacidad de las ins-tituciones democráticas de convivir con, y en elmediano plazo modificar, esas situaciones depobreza y exclusión. Para quienes ven las cosasde este modo, la pobreza y la exclusión son pro-blemas que se deben solucionar por un sistemapolítico inequívocamente democrático.
“Hemos alcanzado la república y aún debe-mos construir la democracia. La república es laque nos preserva las libertades individuales, evi-ta que nos mate un gobierno despótico, que nos
154 La democracia en América Latina
Por primera vez en la historia delcontinente, los líderes de todos los países incluidos en el estudio ven que sus países satisfacen ladefinición mínima de democracia.
lleve preso [...], pero además de estas libertadesllamadas negativas están las otras libertades, laspositivas de la democracia, concentradas en losderechos sociales” (ex presidente).
Causas de las limitaciones de las democracias latinoamericanas
Poderes institucionales y poderes fácticosUn problema tradicional de los países lati-
noamericanos ha sido el divorcio entre los po-deres institucionales y los poderes fácticos: sibien los textos constitucionales otorgan granpeso al Poder Ejecutivo y una importante capa-cidad de acción al Legislativo y al Judicial, el po-der real suele residir en instituciones a las quelas normas asignan otras funciones (como fueel caso, en el pasado reciente, de las Fuerzas Ar-madas) o en grupos que no forman parte del or-den político-institucional (familias tradiciona-les, grupos económicos y otros).
La tensión entre poderes institucionales ypoderes fácticos sigue estando presente en larealidad latinoamericana. Hay información
que sugiere, y las consultas realizadas confir-man, que en las últimas décadas, a pesar delfortalecimiento de las instituciones demo-cráticas, los poderes fácticos siguen jugandoun papel muy importante.
Las Fuerzas Armadas son vistas como el fac-tor de poder más importante para algunos con-sultados en Guatemala y la República Domini-cana y en menor medida en Ecuador, Chile yVenezuela. Pero las Fuerzas Armadas no sonmencionadas en los restantes países, incluyendoa los que experimentaron recientemente crisispolíticas agudas (Argentina, Colombia y Para-guay). Este fuerte debilitamiento de las FuerzasArmadas como factor político es una importan-te novedad para la democracia latinoamericana.
Bases empíricas del Informe 155
La tensión entre poderesinstitucionales y poderes fácticos
sigue estando presente en larealidad latinoamericana.
¿QUIÉNES EJERCEN PODER EN AMÉRICA LATINA?,SEGÚN MENCIONES DE LOS LÍDERES CONSULTADOS
Poderes fácticos Los grupos económicos/ empresarios/ El sector financiero 150 (79,8%)Los medios de comunicación 122 (64,9%)
Fuerzas de seguridad Las Fuerzas Armadas 40 (21,3%)La Policía 5 (2,7%)
Instituciones políticas Partidos políticos 56 (29,8%)y líderes políticos Los políticos/ operadores políticos/ líderes políticos 13 (6,9%)
Factores EE.UU./ La embajada norteamericana 43 (22,9%)extraterritoriales Organismos multilaterales de crédito 31 (16,5%)
El factor internacional/ el factor externo 13 (6,9%)Empresas transnacionales/ multinacionales 9 (4,8%)
Nota: n = 188. El total no suma 100% porque se permitieron respuestas múltiples.Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con líderes de América Latina, 2002.
TABLA 53
Cantidad demenciones
% de consultadosque mencionan
Sin embargo, algunos líderes consultadosidentifican tres riesgos principales que podríanamenazar el buen funcionamiento del orden de-mocrático:
1. Según los líderes de los países más grandes yde aquellos con tradiciones democráticas másarraigadas, las limitaciones provienen de dosorígenes. En lo interno, de la proliferación decontroles institucionales inadecuados, así co-mo de la multiplicación de grupos de interés(en especial empresariales) que funcionan co-mo poderosos lobbies. En lo externo, las limi-taciones provienen básicamente del compor-tamiento de los mercados internacionales (enespecial, pero no exclusivamente, los financie-ros), de la vigilancia de las calificadoras deriesgo y del papel de los organismos interna-cionales de crédito.Por su parte, en países más pequeños o contradiciones democráticas menos arraigadas,los consultados también destacan limitacio-nes externas e internas, pero las describen demanera diferente. En lo interno mencionanlos grupos de interés (particularmente em-presarios y terratenientes), pero los méto-dos empleados ya no son sólo lobbies, sinoprácticas tales como la compra de votos yla “fabricación” de candidatos. En lo externomencionan la dependencia de los organis-mos internacionales de crédito, a la que agre-gan la desmesurada influencia de empresasextranjeras instaladas en los propios países.
2. El segundo tema considerado es la amenazadel narcotráfico. Como es natural, la importan-cia que los líderes latinoamericanos asignan aeste factor está directamente ligada al grado dedesarrollo que tiene el fenómeno en sus res-pectivos países. Sin embargo, casi todas lasopiniones recogidas confluyen al señalar queel narcotráfico implica un doble desafío. Es undesafío directo porque intenta controlar par-te del aparato estatal y partes significativas delterritorio, al tiempo que crea fuertes incenti-vos para el pasaje de la economía formal a lainformal. El narcotráfico crea asimismo desa-fíos indirectos, entre los que los consultados
destacan dos. El primero es que, al atraer laatención del gobierno de Estados Unidos, ge-nera nuevas formas de presión externa que li-mitan aún más la esfera de acción de los go-biernos nacionales. El segundo tiene que vercon la corrupción: el “dinero sucio”tiene efec-tos devastadores sobre el comportamiento deuna parte de los dirigentes políticos y sobre elfuncionamiento de las instituciones.
3. El tercer factor al que se le atribuyen limita-ciones al poder de las instituciones políticasson los medios de comunicación. Esta graninfluencia de los medios es vista como partedel aumento de los controles que han permi-tido democratizar el ejercicio del gobierno,pero también, según lo perciben principal-mente los políticos consultados, como unarestricción al proceso democrático. Los me-dios tienen la capacidad de generar agenda,de predisponer a la opinión pública a favoro en contra de diferentes iniciativas y de ero-sionar la imagen de figuras públicas median-te la manipulación de denuncias.Existe amplio consenso entre los consultadosen cuanto a que la gran influencia de los me-dios limita el poder de las instituciones políti-cas. En realidad, siempre tuvieron mucha in-fluencia y los políticos intentaron servirse deella. Lo nuevo, además de la mayor exposicióndel público a los medios, es que se ha salido deuna época en la que estaban mayoritariamen-te vinculados a los partidos políticos y, en al-gunos casos, éstos ejercían cierto control sobreaquéllos; actualmente muchos medios se hanindependizado de las estructuras partidarias yhan pasado a formar parte de grupos econó-micos no subordinados al poder político y conintereses muy diversificados.
El papel de los partidos políticosSegún los líderes consultados, los partidos po-
líticos, actores fundamentales para el funciona-miento de las democracias contemporáneas, su-fren una seria crisis. Un dato revelador es que nosólo la mayor parte de los líderes consultados creeque los partidos no están cumpliendo adecuada-mente su función; además, esta opinión es am-
156 La democracia en América Latina
pliamente predominante (59 por ciento) entrelos propios políticos consultados. En este caso, losjuicios favorables (“claramente sí” y “más biensí”) representan el 18 por ciento y los juicios neu-tros (“en parte sí, en parte no”) el 16 por ciento.
Este escepticismo generalizado oculta dife-rencias importantes de país a país. En algunoscasos (Argentina y Ecuador), el desprestigio delos partidos alcanza un grado extremo. En otroscasos (Honduras, Uruguay y, aunque en menormedida, Chile), los partidos aparecen en condi-ciones bastante mejores. De manera generalpuede decirse que, salvo excepciones, el escepti-cismo hacia los partidos está muy extendido y ladisposición a vincularse a ellos tiende a dismi-nuir en toda América Latina. Estas opiniones re-fieren a la coyuntura política del año 2002 y co-mienzos del 2003. Una nueva ronda de consultaspresumiblemente daría nuevos resultados.
¿Cuáles son las razones que fundamentan es-te juicio? La acusación más frecuente es el per-sonalismo y la ausencia de democracia interna.En palabras de un líder costarricense: “Son lasmismas caras, es la misma gente en los últimoscuarenta años, es darle vuelta a la misma masa,es que el que hoy es diputado mañana es emba-jador, y otra vez le toca un ministerio [y luego]de nuevo le toca a él”.
Este rechazo a las oligarquías partidariaspuede deberse en parte a una modernización delas expectativas de los ciudadanos (el viejo cau-dillismo y el viejo estilo patrimonialista tienenmás dificultades en ser aceptados). Además, elagudo deterioro que por varias razones ha su-frido el Estado en buena parte de nuestros paí-ses ha llevado al debilitamiento de uno de losatractivos que los partidos pudieron tener en el
pasado: al menos a ojos de una parte importan-te de la ciudadanía, los partidos ya no consi-guen, mediante su influencia en diversos seg-mentos del Estado, “resolverle los problemas ala gente”. Pero al mismo tiempo que este atrac-tivo clientelar se debilita, los partidos no hanconseguido modernizarse en el grado suficien-te como para destacarse por su capacidad depropuesta ni por la consistencia de sus equiposde gobierno. En palabras de un entrevistado pe-ruano: “Los partidos políticos no han sido ca-paces de tomarle el pulso a América Latina”.
Los partidos políticos atraviesan una fuertecrisis de representación que incide en la disminu-ción de la participación electoral y en su canali-zación por otras vías (en general, organizacionesde la sociedad civil). Sin embargo, casi todos loslíderes reconocen la centralidad de los partidospolíticos y la necesidad de que asuman un papelde mayor responsabilidad. “Nuestras sociedadeshan atravesado una rápida metamorfosis debajode la mesa y los políticos no la hemos monito-reado de cerca y entonces hay un gran desencuen-tro” (presidente). “La gente quiere participar ysiente que el formalismo del voto en las urnas, pormás transparentes que sean las elecciones, no leda ese sentimiento de participación [...]. La de-
Bases empíricas del Informe 157
¿LOS PARTIDOS ESTÁN CUMPLIENDO SU PAPEL? Sí, o más bien sí Uruguay, Honduras
No, o más bien no Chile, Perú, México, República Dominicana, El Salvador, Bolivia, Panamá, Brasil, Guatemala, Paraguay,Venezuela, Argentina, Colombia, Ecuador, Nicaragua, Costa Rica
Nota: Los países están ordenados según “balances de opinión”, es decir, la diferencia entre quienes dicen que los partidos están cumpliendo supapel y quienes dicen que no. El primer país es el que tiene un mayor balance positivo, es decir, aquel en el que la diferencia es más favorable aquienes piensan que los partidos cumplen su papel adecuadamente. Luego se ordenan a medida que disminuye el balance.Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con líderes de América Latina, 2002.
TABLA 54
De manera general puede decirseque, salvo excepciones, el
escepticismo hacia los partidos estámuy extendido y la disposición a
vincularse a ellos tiende a disminuiren toda América Latina.
mocracia necesita de los partidos políticos, peroyo no puedo ir a participar en uno porque cadapartido tiene dueño” (empresario).
Nuestros consultados vinculan esta crisis derepresentación a la ausencia de democracia inter-na en los partidos, la lógica clientelar de manejodel electorado que incentiva los personalismos,el olvido de las plataformas político-partidarias(falta de diferenciación ideológica, carencia deprogramas), la generación de escisiones persona-listas y no ideológicas, su vinculación a poderesfácticos y alianzas en las que se confunden lasidentidades políticas.
Por estas razones, la mayoría de los consul-tados entiende que los partidos –en particularlos tradicionales– no han tenido éxito como ca-nalizadores de las demandas de la ciudadanía. Asu vez, las oposiciones políticas aparecen frag-mentadas y su discurso se conforma más encontra de figuras políticas controvertidas que apartir de propuestas programáticas. En general,lejos de expresar una voluntad mayoritaria de lapoblación, según estas opiniones los partidosactúan en función de intereses particularistas ysufren demasiadas presiones de los grupos depoder, tanto legales como ilegales.
“[Los partidos] tienen muchas dificultadespara estar en contacto con las demandas de lagente porque la carrera política depende másque nada de la dirigencia partidista y no tanto delos ciudadanos. Es curioso, hay una partidocra-cia más o menos sólida y los partidos tienen unbuen porcentaje de los votos aunque la gente notenga una buena opinión de ellos” (académico).
Ciertos actores, en particular los periodistas,perciben a los partidos políticos como institu-ciones frágiles, divorciadas de las necesidades
ciudadanas, sometidos a caudillismos, que seocupan sólo de la sociedad incluida y pierdencontacto con sus bases sociales –actúan, a veces,como verdaderas mafias–. Por su parte, los aca-démicos tienden a vincular la crisis de represen-tación de los partidos políticos a los déficit ins-titucionales que presenta cada país. La revisióndel sistema de proporcionalidad en algunospaíses, de las fuerzas que aparecen representa-das en el Parlamento y de los mecanismos depromoción de candidaturas intra o extra parti-darias, son las dimensiones más resaltadas. Se-gún ese punto de vista, los problemas de la re-presentación política descansarían más en laforma institucional de funcionamiento del sis-tema de representación, que en la credibilidadde los partidos políticos frente a la ciudadanía.
Por su parte, según nuestros consultados, eldescreimiento de la población en los partidospolíticos ha favorecido la expansión y la diversi-ficación de las organizaciones de la sociedad ci-vil, así como la capacidad de éstas de encaminarlas demandas. El desequilibrio entre los nivelesde participación alcanzados por los partidos ypor las organizaciones de la sociedad civil gene-ra miradas críticas en relación con el papel queambos desempeñan en el proceso democrático.
Los consultados de ONG expresan fuertescríticas hacia los partidos, basadas fundamen-talmente en su corrupción, su distanciamientorespecto de los intereses sociales y su búsquedadel poder como afianzamiento de intereses par-ticularistas.
Sin embargo, para algunos de los consultadosmás cercanos a los partidos, el problema no estanto que los partidos no se hayan modernizadoplenamente, sino que no consiguieron que estofuera percibido. Así lo expresa un líder consulta-do en Chile:“Creo que aquí hay que hacer un meaculpa. Creo que los partidos no han tenido la ca-pacidad de clarificar ante la opinión pública susproposiciones, la alternativa que representan, elcamino que ofrecen”. Las explicaciones de este ti-po no son suficientes para los consultados de paí-ses que enfrentan crisis muy severas. Entre ellos,una idea recurrente es que no es la ciudadanía laque les dio la espalda a los partidos, sino que fue-ron los partidos los que le dieron la espalda a la
158 La democracia en América Latina
Los partidos políticos atraviesanuna fuerte crisis derepresentación que incide en ladisminución de la participaciónelectoral y en su canalizaciónpor otras vías.
gente. En palabras de un entrevistado argentino:“Los políticos hablan mucho más de candidatu-ras, de internas, de elecciones, de mecanismoselectorales, y hablan muy poco de desempleo, depobreza, de marginación, de inseguridad pública,que son los temas que están preocupando a lagente. [...] Esta crisis provino de una dirigenciapolítica que se negó a aceptar ninguna responsa-bilidad y ningún esfuerzo, básicamente. El únicoobjetivo fue durar el mayor tiempo posible”.
De las consultas surgen también elementospara evaluar la situación de otras institucionesde la democracia. La baja confianza en estasinstituciones expresada por la ciudadanía (verel capítulo precedente) es percibida por los lí-deres. Algunos señalan un agotamiento de lacapacidad de representación y lo vinculan a laelevada influencia de los poderes no electos. Altiempo que los consultados reconocen, con di-ferentes matices, el carácter central de los par-tidos políticos como instrumentos de represen-tación en una democracia de buena calidad,señalan que los partidos sufren de modo parti-cular la influencia de los poderes fácticos.
Existe gran coincidencia entre los consulta-dos en torno al poder acumulado por los gran-des empresarios, el sector financiero y los mediosde comunicación en la última década. Segúnaquellos, éstos constituyen el principal factor depoder en las democracias de la región. Tambiénresaltan la influencia que ejercen los organismosmultilaterales de crédito. Existe amplio consen-so en cuanto a que la agenda de los gobiernos esdeterminada centralmente por los temas y lasperspectivas que promueven esos actores.
Los poderes fácticos
EmpresasEl 80 por ciento de los consultados en Amé-
rica Latina resalta el poder que han acumuladolos empresarios, el sector financiero y los me-dios79 en la última década. Ellos constituyen elprincipal grupo de poder que limita el poder dedecisión de los gobiernos.
El condicionamiento impuesto por los po-deres fácticos a los regímenes democráticos fa-vorece la percepción de que se cuenta con go-biernos y partidos políticos que no puedenresponder a las demandas de la ciudadanía. “Elgran poder fáctico de la incipiente democraciaes el poder económico privado. Integrado porlos grupos de presión que condicionan la con-ducta del presidente, de legisladores, jueces yotros funcionarios gubernativos y de la admi-nistración pública”(ex presidente).“Nosotros te-nemos una democracia desvinculada del interésgeneral y, fundamentalmente, vinculada a fac-tores fácticos que terminan por oligarquizar laeconomía del país y cambiar el gobierno demo-crático por un gobierno plutocrático” (político).
Los líderes subrayan que la relevancia delsector empresarial descansa en su capacidad delobby frente a los gobiernos, defendiendo y pro-moviendo sus intereses y direccionando accionespolíticas en su beneficio.“El gobierno está al ser-vicio de la empresa privada y de quienes tomanlas decisiones [...], los multimillonarios son losque deciden qué es lo que se hace o deja de ha-cer en el país” (religioso).“El poder del dinero seconvierte rápidamente en poder político, con ca-pacidad de limitar al poder político democráti-co” (presidente). “Su capacidad de influencia sebasa [...] en el hecho de que financian las cam-pañas electorales” (político).“El mundo empre-sarial tiene un poder muy fuerte. Como los em-presarios toman las decisiones de inversión, y sininversión no hay desarrollo y no hay crecimien-to, tienen ahí un poder de veto. [...] El poder dela dirección empresarial con sus capitales y el po-der de veto que conduce al desempleo, no cabeduda que es muy fuerte” (político).
En la opinión de algunos presidentes consul-tados, en el Cono Sur preocupa el peso de cor-poraciones que aparecen como un obstáculopara una democracia más amplia, por el otor-gamiento de privilegios a ciertos grupos en uncontexto de partidos débiles y de un Estado quedebería ser más republicano. En países más pe-queños, como los de Centroamérica, se señala la
Bases empíricas del Informe 159
79 A diferencia del resto de los países de América Latina, en Brasil no se hace mención a la vinculación entre el sec-tor económico financiero y los medios. Sin embargo, se reconoce su gran incidencia sobre la opinión pública.
presión que ejerce el sector privado –ligado auna estructura oligárquica de poder– sobre elpresidente y la cooptación de altos funcionarios,que permite a algunos de los consultados hablarde un proceso de captura del Estado.
La estrecha vinculación entre grupos econó-micos y medios de comunicación es destacadapor la mayoría de los consultados. A través de losmedios, los empresarios concentran aún más po-der, ya sea porque son sus propietarios o porqueimponen condiciones a través del manejo de laspautas publicitarias. Esta alianza les otorga grancapacidad de generar opinión, determinar temasde agenda e incidir sobre la imagen pública de losfuncionarios, partidos políticos e instituciones.
Los medios de comunicaciónLos medios son caracterizados como un
control sin control, que cumple funciones queexceden el derecho a la información. “Formanla opinión pública, determinan las encuestas y,en consecuencia, son los que más influyen en lagobernabilidad” (político). “Actúan como su-prapoderes, [...] han pasado a tener un poderque excede al Ejecutivo y los poderes legítima-mente constituidos, [...] han reemplazado total-mente a los partidos políticos” (político).
La mayoría de los periodistas consultadospercibe al sector económico-financiero y losmedios de comunicación como los principalesgrupos de poder. Los medios tienen la peculia-ridad de operar como mecanismo de control olímite a las acciones de los tres poderes consti-tucionales y de los partidos políticos, indepen-dientemente de quiénes sean los propietarios deesos medios. “La verdadera vigilancia que seejerce es la de la prensa” (periodista). Asimismo,reconocen que actúan como una corporaciónque define los temas de la agenda pública e in-cluso delinea la agenda presidencial.
En general, los consultados consideran pro-blemática la relación entre los medios de comu-nicación y los políticos.“Aquí la clase política lesteme. Porque pueden deshacer una figura públi-ca en cualquier momento” (sindicalista). “Laforma en que se construyeron las concesiones ylos intereses con los que se tejió toda la estruc-tura de los medios de comunicación, los tieneconvertidos en un poder” (político).
Para algunos, sin embargo, la influencia queejercen los medios es positiva: “Gracias a los me-dios todavía podemos estar hablando de demo-cracia” (empresario). Valoran su rol fiscalizador:“Está claro que si no fuera por la vigilia de la pren-sa, las cosas serían mucho peores”. “[La prensa]sofistica los mecanismos de engaño, pero, porotro lado, opera como límite” (periodista).
Los factores extraterritorialesEl papel que juegan Estados Unidos y los or-
ganismos multilaterales de crédito (Banco Mun-dial, BM; Fondo Monetario Internacional, FMI;Banco Interamericano de Desarrollo, BID) comofactores de gran influencia son mencionados poraproximadamente la mitad de los consultados. El-los señalan la injerencia que los organismos tie-nen sobre cuestiones internas y la pérdida de au-tonomía. La dependencia aparece expresada en lasprioridades de la agenda pública, particularmen-te en la coincidencia entre las sugerencias ofreci-das por estos organismos y las pautas de reformaseconómicas, fiscales y estatales previstas en el cor-to y mediano plazo.
“El rumbo, la dirección, los ritmos de la co-sa están predeterminados por condicionamien-tos externos [...] con el Fondo, con los bancos,con el BID” (periodista).“El visto bueno del go-bierno de Estados Unidos ante los organismosmultilaterales es esencial. Sin una visión favora-ble del FMI, del BM y del BID, la economía delpaís colapsaría a corto plazo, por la situación deendeudamiento [...]. La ayuda norteamericanaes vital para la correlación de fuerzas internas eneste período” (político).
“La política económica no es manejada de-mocráticamente [...]. Hay una sola pauta para laregión.Y el que quiera salirse de eso tiene que en-frentarse con que no puede hacerlo, o si lo hace,
160 La democracia en América Latina
“[La prensa] sofistica losmecanismos de engaño, pero, por otro lado, opera como límite”(periodista).
lo hace a su propio riesgo. [Ésta es la] limitacióndel carácter internacional y global de los vectoreseconómicos” (alto funcionario).“La gente vota ylas instituciones que surgen de ese voto son faci-litadores de decisiones que vienen tomadas deotro lado [...]. Gradualmente se van allanando lasfronteras en aras de esos poderes fácticos que ha-cen que las decisiones del Parlamento, del PoderEjecutivo, de la Justicia, de cada jurisdicción seanmás bien pintadas” (periodista).
Si bien los consultados reconocen la influen-cia de estos poderes, algunos consideran que elpoder político mantiene capacidad de autono-mía. “El desafío es cómo adaptar las institucio-nes democráticas a la existencia de los poderesfácticos. Probablemente no haya ninguna ma-nera de institucionalizarlos, sino que hay quesaber que existen, que influyen y que esas in-fluencias pesan” (político).
En este contexto y desde una mirada que seproyecta hacia el futuro, un presidente identifi-ca el desafío que supone dirimir el vínculo en-tre los factores extraterritoriales y las priorida-des nacionales, que incluyen la superación de lapobreza y el consecuente fortalecimiento de lademocracia: “Este cuadro nos plantea un enor-me reto, a saber, si los gobernantes de la regiónsomos o no capaces de que funcione con efica-cia y visión de futuro el manejo responsable delas políticas económicas”.
Las iglesiasLa mitad de los consultados considera que
las iglesias tienen influencia, aunque decrecien-te respecto del pasado. Se señala que la expan-sión de las iglesias evangélicas está minando elpoder de las católicas. “Creo que la Iglesia cató-lica todavía continúa siendo la hegemónica. [...]Los sectores más conservadores se fortalecieron,[...] los que más avanzaron son algunos grupospentecostales, evangélicos que hoy tienen graninfluencia, porque controlan medios de comu-nicación, [...] tienen un discurso que atrae a laspersonas como solución a sus problemas y quees extremadamente alienante desde el punto devista de la conciencia democrática [...]. La gen-te no necesita participar para construir la demo-cracia, tiene que ir allá a rezar y Dios sabe lo que
hace. Además, esas iglesias se están transfor-mando en un poder económico extraordinario”(líder de la sociedad civil).
En algunos casos se mencionan autoridadesde la Iglesia católica, que en épocas de campa-ña electoral expresan opiniones políticas en sushomilías.“Ellos son los que en la campaña elec-toral, desde el púlpito, van a influir o insinuarpor quién votar” (política). “Esto ha significa-do que la Iglesia católica no ejerza sólo una fun-ción estrictamente pastoral sino que adicional-mente ejerza una influencia real en el procesode la toma de decisiones políticas” (funciona-rio de alto rango).
El sindicalismoEl sindicalismo es reconocido por aproxima-
damente un tercio de los consultados como fac-tor de poder, particularmente por su capacidadde veto a través de presiones y movilizaciones,así como por su influencia en la construcción dela agenda pública relativa a temas laborales. Semenciona en especial a los sindicatos del sectorpúblico, resaltando su vinculación al poder po-lítico, al mismo tiempo que se alude a los del sec-tor privado como factor de poder decreciente.
Los poderes ilegalesEl peso de los poderes ilegales constituye una
especial preocupación en algunos países. Estosgrupos están relacionados con todo tipo de ac-tividades ilícitas: tráfico de drogas, contraban-do, prostitución, juego clandestino, etcétera.
“Algunos sectores del crimen organizado sonun poder creciente. En grandes centros urbanosmuy vinculados al tráfico de drogas, cuentancon el brazo de los policías y con otros recursoscomo el dinero abundante. Entonces, ese poderes realmente una amenaza a la democracia”(empresario).
“En la próxima elección se van a presentarpor primera vez, en forma directa, representan-tes directos de esos grupos mafiosos. Antes te-nían sus contactos con el poder político, ahoratienen sus representantes. En las listas de can-didatos a senadores y diputados podemos reco-nocer, por ejemplo, al hijo, al yerno, al cuñadoy en algunos casos, hasta al propio líder del gru-
Bases empíricas del Informe 161
po mafioso [...]. Son los grupos de mayor in-fluencia y de mayor capacidad de maniobra enoperaciones al margen de la ley relacionadascon la falsificación, es decir, todo el comerciode frontera y ese tipo de actividades que son lasque dan mayor lucro en la actualidad en nues-tro país” (alcalde).
Se destaca la influencia que estos gruposejercen sobre los poderes del Estado y sobre lasempresas. “[En ciertas zonas] donde hay unaproducción importante de coca, el narcotráficotiene influencias, desde luego turbias, secretas,a través de la corrupción de las autoridades”(presidente).“Se trata de un poder agresivo, an-tidemocrático y terrible [...]: compra todo, jue-ces, fronteras, policías, instituciones enteras”(funcionario de alto rango).
La influencia de los grupos ilegales ha sidofavorecida por los cambios en la economía y porun Estado débil, al que pueden permear: “Estosgrupos extralegales tienen el poder que tienenporque hay un Estado débil, unas institucionesdesprestigiadas como el Congreso [...]. En unalto porcentaje, el narcotráfico fue capaz de co-rromperlas, y siguen corruptas [...]. En el Con-greso sigue habiendo gente pagada por el nar-cotráfico [que] llegó a corromper la cúpula delos partidos tradicionales [...]. Son las fuentes definanciación de la insurgencia y de los parami-litares” (sindicalista).
Los poderes políticos formales
El Poder EjecutivoUn fuerte presidencialismo caracteriza a la
mayoría de los regímenes democráticos en Amé-rica Latina. Es interesante reconocer que los pre-sidentes de Centroamérica y el Caribe refuerzan
esta caracterización incluyendo al Ejecutivo en laidentificación de los grupos con mayor poder.
Aproximadamente un tercio de los consul-tados considera que el Ejecutivo es un poderfuerte en América Latina. Sin embargo, esta va-loración asume diferentes matices. Por un la-do, se lo considera un poder positivo, que fa-vorece la construcción de acuerdos y permitela gobernabilidad. Por otro, se destaca que, apesar de su capacidad de iniciativa, está condi-cionado y subordinado a factores extraterrito-riales y fácticos.
Más allá de sus atribuciones y restriccionesconstitucionales, los presidentes intentan man-tener primacía sobre el Congreso y el Poder Ju-dicial. “Han tratado de tener más injerenciasobre la Corte y la Asamblea […]. Éste es un ré-gimen presidencialista y se tiene que hacer loque el presidente dice […]. Tiene un poder queva mucho más allá de los muy fuertes poderesque le da la Constitución” (presidente). “Cuan-do uno tiene un liderazgo fuerte y gana las elec-ciones arrasadoramente [...], no hay cosa algu-na en que el Congreso controle al presidente”(presidente).
Las Fuerzas ArmadasAproximadamente una quinta parte de los
consultados atribuye a las Fuerzas Armadas unaimportante influencia. No obstante, tienden aconsiderar que han perdido peso, debido a quese encuentran en un proceso de institucionali-zación y, en algunos casos, a las consecuenciasde disputas internas, que también han minadoel gran poder que tuvieron en épocas pasadas.En sólo dos países –Ecuador y Venezuela– secomenta que actúan como control de la demo-cracia, cuentan con fuerte reconocimiento pú-blico, han construido bases de apoyo vincula-das a las organizaciones sociales y la políticasocial, y están relacionadas con el movimientoindígena. En este contexto, las Fuerzas Armadasaparecen politizadas. Se señala como indicadorrelevante la militarización de la administraciónpública, mediante la incorporación a ella depersonal militar en servicio activo. “Cuandohay alguna amenaza, ese poder militar va a lacalle” (periodista).
162 La democracia en América Latina
La influencia de los gruposilegales ha sido favorecida porlos cambios en la economía y porun Estado débil, al que puedenpermear.
La visión de los presidentes y vicepresidentes
Los testimonios de quienes han sido o sonpresidentes y vicepresidentes (en adelante, “losmandatarios”) de América Latina tienen una im-portancia particular: sus reflexiones están ínti-mamente ligadas al ejercicio concreto del poderpolítico en su máxima expresión institucional.
Valoración de la figura del presidente en el mapa del poder de cada región
Como ya vimos, hay amplia coincidencia enque un presidencialismo fuerte caracteriza losregímenes democráticos en América Latina. Losmandatarios de Centroamérica y el Caribe re-fuerzan esta caracterización incluyendo al Eje-cutivo en la identificación de los grupos conmayor poder. Según uno de ellos: “Todavía lapresidencia tiene un poder muy fuerte [que semanifiesta en] las actitudes del presidente, en sumisión, su comportamiento, su manera de en-tender las cosas”.
En algunos países aparecen críticas al desem-peño presidencial: se perciben prácticas persona-listas que confunden la identidad de los partidoscon la figura presidencial. Otros mandatariosreconocen el poder presidencial, pero no lo con-sideran irrefutable, identificando ciertas fisuras enél; este debilitamiento les parece preocupante.
Otros mandatarios observan que el régimenelectoral distorsiona su base de apoyo político.Asimismo, el contexto del ejercicio del podertambién impone condicionamientos. Entre losmandatarios del Cono Sur, se percibe una bre-cha entre el poder formal del presidente y suefectiva capacidad de ejercerlo. Según ellos, laimagen del presidente como “caudillo” o “mo-narca criollo” dista en gran medida de la reali-dad. “El presidente es un tipo bastante limitadoen su capacidad, en general.”
Otro mandatario de un país del Mercosuragrega que el mayor número de controles a par-tir de mecanismos de democracia directa y de lacreación de nuevas instituciones debida a refor-mas constitucionales, genera mayor legitimidaden el ejercicio del papel presidencial y un con-secuente fortalecimiento de la democracia. “Yo
goberné en un marco institucional que me per-mitió legislar.” El desafío principal se centra enla capacidad presidencial de dirigir o no el pro-ceso político: “Lo grave es cuando no se tiene lacapacidad de proponer una dirección”.
Presiones de los poderes fácticos sobre la autoridad presidencial
Los mandatarios consultados analizan elejercicio de la presidencia frente a la presión dediversos poderes fácticos. Al abordarlo aparecenreferencias y reflexiones de carácter personal entorno a la capacidad de imponer decisiones.
“Al ejercer la presidencia no me sentí muypresionado. Tal vez porque estábamos empe-zando, porque la base de sustentación del go-bierno democrático tenía mucha fuerza; tal vezporque, sin falsa modestia, la gente me conoce,y sabían que a mí no me iban a presionar.”
Pero, por otro lado, es una característica dela experiencia de gobierno de los mandatarios lapresión ejercida por poderes extraterritoria-les, centrados fundamentalmente en el gobier-no de Estados Unidos y los organismos multi-laterales de crédito.
Las presiones sobre la autonomía de las de-cisiones presidenciales son valoradas negati-vamente en todos los casos. Según varios man-datarios consultados, “es un poder ejercido demanera negativa, es el poder de perturbaciónmás que de decisión”.“Estamos totalmente con-dicionados, nos imponen las reglas […]. Los go-biernos soberanos están dependiendo de la ca-lificación de una agencia privada de riesgo, de ladecisión de un organismo internacional, ‘te ayu-do o no te ayudo’.”“Los gobiernos tienen más li-mitaciones para ejercer el poder. Hemos perdi-do capacidad de decisión nacional, puesto quelos organismos internacionales de crédito esta-blecen condiciones que atentan contra el propiocrecimiento y, en fin, contra la democracia,cuando se lesionan derechos humanos funda-mentales.”“Tú tienes entonces un presidente dela República, con una presión bilateral brutal ycon una influencia de la cooperación interna-cional, no diré brutal, pero muy significativa.”“Los organismos bilaterales, con sus exigenciaspor seguir modelos y programas determinados
Bases empíricas del Informe 163
con condiciones políticamente inviables, no sonresponsables ante el resultado político que esasobligaciones traen, que te imponen [...]. O sea,viene un burócrata internacional y, siguiendolas directivas de su organismo, marca una líneay después ese señor cumple su misión y se va.”
El papel de los medios de comunicaciónLos mandatarios identifican la interven-
ción omnipresente de los medios de comuni-cación como un contrabalance a su poder, en lamedida que la opinión pública tiende a orientar-se básicamente por la opinión y evaluación quelos medios realizan de las acciones gubernamen-tales.“El medio de comunicación informa, opina,juzga y condena […]. Es un factor de poder quese puede ejercer bien o mal, y que está influidopor intereses económicos, por pasiones, por sen-timientos y por ideas, y a su vez no está sometidoa ningún control. […] Entonces, es por eso que elgobernante se siente hostilizado por la prensa[…]. No interesa la coloración del gobierno, siem-pre va a sentirse hostilizado.”
Asimismo, se reconoce a los medios unaenorme capacidad para incidir en el destino deun gobierno: “La incidencia mediática puedevolver inútil una formulación sólida institucio-nal si tiene ataques o rivales desde ese sector-”.“La prensa tiene una influencia decisiva sobreel Congreso […]. Si la prensa se mueve en con-tra de una ley, es muy difícil que salga.”
A pesar de que los mandatarios valoran elpapel de los medios como control del poder, el-los evalúan con cierta inquietud el creciente pa-pel que, sin estar sometidos a ningún control,los medios han asumido como expresión de in-
tereses de grupos económicos. “No podemosdescartar en este paisaje el papel que han cum-plido los medios de comunicación más desarro-llados, más profesionalizados en cuanto a lastareas de denuncia y control, [...] pero hay tam-bién mayor interferencia en el libre discurrir dela vida democrática. [...] El gran capital es unfactor de poder mucho más real hoy, porque seha venido apoderando de los instrumentos me-diáticos, entonces eso les permite no sólo tenerpoder sino ejercerlo.”
La falta de controles estatales sobre la pren-sa, que como vimos es un elemento propio de lademocracia, puede transformarse para los man-datarios en una amenaza a su desempeño. Sucrítica se centra en la falta de responsabilidadcon que los medios difunden información, ava-lados por su posicionamiento en el mapa depoder de cada país. “Los medios son de una in-fluencia enorme, quizá, los más fuertes y consis-tentes. […] Caen en la estrategia del sensacio-nalismo fácil y dificultan la gobernabilidad y laconsistencia de gestión. […] No creo que estéclaro en la sociedad lo que esto implica. Estuvehablando con mandatarios de la región y todossentimos el mismo problema.”
La presión que los medios ejercen se reflejatambién en el gran peso que tienen en la cons-trucción de la agenda pública.“Los medios de co-municación están atravesando un proceso de evo-lución en el que tenemos una confusión de podercomo nunca jamás han tenido en su historia, quees el poder total y la responsabilidad cero […].Los medios hoy tienen un poder que puede tum-bar un ministro, que puede influir en una políti-ca y que está marcando la agenda, a veces en unasobredimensión injusta.”
Los elementos resultantes de lo ya expuestoaparecen conjugados por un líder que resumelas percepciones de no pocos mandatarios deAmérica Latina: “Los medios de comunicaciónhan pasado a ser suprapoderes […], vinculadosa los sectores económicos, por supuesto, tienenmás poder que el poder militar, que el Ejecuti-vo, que la propia Iglesia y los partidos políticos.Han reemplazado totalmente a los partidos po-líticos. Se han instalado en el centro de la socie-dad, lo que es bueno para el control de los otros
164 La democracia en América Latina
“Este cuadro nos plantea unenorme reto, a saber, si losgobernantes de la región somoso no capaces de que funcione coneficacia y visión de futuro elmanejo responsable de laspolíticas económicas.”
poderes, pero, al mismo tiempo, si existe uncontrol, ese poder puede convertirse en una in-quietante perversión”.
Valoración de las organizaciones sociales en la vida política del país
En el momento de evaluar el papel de estasorganizaciones sociales, varios mandatariosperciben a los partidos en una relación decompetencia y hasta oposición con diversasorganizaciones de la sociedad civil. La tensiónes expresada por un mandatario al señalarque: “Se han conformado muchas ONG queson útiles y generan participación, que reali-zan asambleas y escuchan a la gente, que in-crementan en lo posible una democracia re-presentativa […], pero en general hay unacierta posición antipolítica y eso es malo, delmismo modo que en la política hay una cier-ta tensión con las ONG. Eso tiene que ser su-perado con el avance de una tarea común quecostará llevar adelante”.
Otro mandatario se expresa con más firme-za sobre este tema: “Nos encontramos con unfenómeno que es de toda América, que es peli-groso si no lo sabemos organizar, que es el de lasONG y la mal denominada sociedad civil. […]Los partidos se están enfrentando a la compe-tencia de ONG y de organizaciones intermediasque no tienen la legitimidad que tienen los par-tidos. Entonces, esa legitimidad tenemos quefortalecerla porque los partidos son la única or-ganización que, a través del ejercicio del poder,puede aprobar normas, actos, reglas, obligato-rios para la sociedad”.
El conjunto de organizaciones sociales con-forma un espectro amplio y diverso, no clara-mente definido según los consultados. Esto in-clina a algunos mandatarios a considerarlaspreocupantes factores de poder.“La sociedad ci-vil está aumentando en importancia. Nadie tie-ne muy claro quiénes son y qué representan to-davía y ésa es una de las preocupaciones.”
Para otro mandatario, ese poder se encuen-tra incluido en los marcos de la globalización.“Vino una ola desde las grandes potencias yhubo una ola de las exigencias del poder mun-dial; había que minimizar los gobiernos, había
que delimitar el Estado y había que fortalecerlas ONG.”
El papel de las ONG también es cuestionadoen cuanto a la representación que pretendenasumir de los intereses populares. “Las ONGson privilegiadas pero no se piensan a sí mis-mas. Hablan en nombre del pueblo, pero lo ha-cen en contra de reformas que son para el biendel pueblo.”
En la visión de estos mandatarios, las con-troversias entre partidos políticos y organizacio-nes de la sociedad civil se proyectan en las con-cepciones sobre democracia representativa yparticipativa. Junto a ellas se entrelazan losplanteos sobre los alcances de la democracia ensentido institucional y/o su fortalecimiento apartir de su contenido de equidad social.“Si unoquiere recuperar la base democrática, más quedecirle a la gente que se organice, que participe,lo que tiene que hacer es incluirla y la inclusiónno es sólo un problema de canales para que lagente hable o proteste, sino que es ir al concep-to de libertad sobre la base de la solución de lanecesidad […], es la inversión social, es ampliarla cobertura, la calidad de la educación […].Participación es que la gente se sienta parte, for-me parte del Estado.” “El gran secreto para quehaya participación es acercarte lo más posible alos problemas de la gente, que son básicamentesalud, educación, cultura y deporte.”
El fortalecimiento de la democracia
Luego de haber presentado algunas opinio-nes de los mandatarios, volvemos ahora al con-junto de los consultados. A ellos les pregunta-mos qué pasos deberían seguirse para fortalecerla democracia en los próximos años. Esta pre-gunta dio lugar a una dispersión relativamenteimportante de respuestas. Sin embargo, un gru-po de respuestas, agrupable en tres grandes blo-ques, fue mencionado por las dos terceras par-tes de los consultados.
El primer bloque reúne la necesidad de rea-lizar una reforma política para fortalecer las ins-tituciones, incluso los partidos políticos. Las ca-racterísticas de esta reforma varían de país a
Bases empíricas del Informe 165
país: algunos hablan de reforma electoral, otrosde reforma del Congreso, otros de reforma delEstado o de fortalecimiento general de las ins-tituciones. Pero la idea compartida es que unmejor diseño de los dispositivos e incentivosinstitucionales podría mejorar, y mucho, el fun-cionamiento de la democracia. Una proporciónimportante de estas respuestas señala que la re-forma política debería construir nuevos cana-les que faciliten la participación de la sociedadcivil organizada. Para muchos de los líderesconsultados, la apatía ciudadana y la descon-fianza hacia las instituciones se revierten mejo-rando los canales de participación y ampliandosu número y alcances.
Este primer grupo de respuestas es el másfrecuentemente mencionado por los consulta-dos y sugiere que, a diferencia de lo que ocurríahace algunas décadas, las instituciones no sonvistas como un reflejo secundario de lo esencial,sino como parte de lo esencial. Lo mismo ocu-rre en relación con los partidos políticos. Si bienmuchos consultados coinciden en que los par-tidos no están desempeñando su papel de ma-nera adecuada, una cantidad similar señala lanecesidad de fortalecerlos. El interés de esta res-puesta radica en que la constatación de las difi-cultades que enfrentan los partidos no lleva aadoptar posturas de rechazo o a buscar canales
alternativos: los partidos están mal, pero se losdebe mejorar.
El segundo bloque de respuestas incluye la ne-cesidad de tomar medidas sustantivas (no “pura-mente institucionales”) que ayuden a enfrentarlas profundas inequidades de las sociedades lati-noamericanas. Ellas conspiran contra el fortale-cimiento de la democracia y se perciben tanto entérminos económicos (pobreza extrema y falta derecursos mínimos, como la alimentación) comoen aspectos culturales (marginación de sectorescampesinos y urbanos, marginación de indíge-nas). Incorporar genuinamente a toda la pobla-ción a la política democrática requiere derrotaresas formas de exclusión. Para ello es necesariodesarrollar políticas sociales y económicas queconduzcan a un mejoramiento generalizado delos niveles de vida.
El tercer bloque refiere a la necesidad de for-talecer la educación en general (no sólo el accesoa ella, sino su calidad) y la cultura democráticaen particular. Al menos parte de los problemaspolíticos que enfrentan las sociedades latinoame-ricanas se debe a un débil conocimiento de las re-glas del juego democrático o, más frecuentemen-te, a un conocimiento superficial de esas reglas,que no va acompañado de una adhesión sufi-cientemente firme a los valores democráticos. Losconsultados creen que un esfuerzo deliberadopor desarrollar la educación, en particular la edu-cación para la democracia, podría mejorar o re-vertir esta situación.
Un último punto en el que coincidieron variosconsultados fue la necesidad de intensificar la lu-cha contra la corrupción. Esto es coherente consu propio diagnóstico. Si la corrupción es uno delos problemas que más afecta a la democracia y ladeslegitima ante la ciudadanía, la lucha contra elladebe ser una de las metas fundamentales.
Conviene agregar que las opiniones de losconsultados sobre los principales problemas aenfrentar para fortalecer la democracia difierensegún su visión acerca del estado actual de susrespectivos países. Los consultados que afirmanque su país es una democracia o una democra-cia con pocas limitaciones ponen énfasis en lanecesidad de reformas institucionales y partida-rias. Este énfasis disminuye entre los que perci-
166 La democracia en América Latina
PROBLEMAS A ENFRENTAR PARA
FORTALECER LA DEMOCRACIA
Reforma política 45Aumentar participación 13Institucionales, partidarias 32
Educar para la democracia 11Combatir la corrupción 9Otros 17Total 100
Nota: Los valores son la proporción de consultados que mencio-nan en primer lugar este problema.Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con líderes de América La-tina, 2002.
TABLA 55
% de consultados
ben varias limitaciones y disminuye aún másentre los que ven muchas limitaciones a sus de-mocracias (o, simplemente, creen que no haydemocracia). Con las opiniones favorables auna mayor participación ocurre a la inversa: sonmás frecuentes donde no se percibe democraciao se la ve muy limitada, y mucho menos en elextremo opuesto.
La construcción de la agenda pública en América Latina
Las opiniones de los consultados acerca de laagenda política actual presentan significativasvariaciones. La corrupción es el tema más men-cionado (36 por ciento). El papel deficiente delos partidos políticos y su reforma es referidopor el 20 por ciento de los consultados.
En relación con la agenda económica, el te-ma de la reactivación –incluyendo el uso derecursos productivos, las privatizaciones y lasreformas financieras– aparece como el másmencionado (53 por ciento). La deuda externay la integración regional son planteadas por el23 por ciento de los líderes consultados.
En la agenda social, el desempleo y la violen-cia (34 por ciento) definen las prioridades.
Asimismo, se observa un quiebre en la ho-mogeneidad de las percepciones acerca de losgrupos influyentes y de los temas de la agenda.Los consultados confluyen ampliamente en se-ñalar a los grupos empresariales (80 por cien-
to) y a los medios de comunicación (65 porciento) como los grupos con mayor capacidadde modelar e imponer la agenda. Por su lado,los consensos más frecuentes aparecen en tor-no a la necesidad de reactivación económica.
Las prioridades de agenda de los líderes nopolíticos no se alejan de las del conjunto de losconsultados; para ellos el tema central de laagenda económica es también la reactivación(57 por ciento), pero el resto de las cuestioneseconómicas recibe escasas menciones. Con res-pecto a la agenda social, cuestiones tales comola violencia y la seguridad ciudadana, así comolas reformas sectoriales en salud y educación,son mencionadas principalmente por los acadé-micos, mientras que el desempleo y la pobrezaaparecen como problemas prioritarios para losperiodistas.
Si consideramos la perspectiva de las muje-res líderes, la reforma fiscal alcanza los mismos
Bases empíricas del Informe 167
PROBLEMAS A ENFRENTAR PARA FORTALECER LA DEMOCRACIA,SEGÚN JUICIO SOBRE ESTADO DE LA DEMOCRACIA EN SU PAÍS
Nota: Los valores son la proporción de consultados que mencionan en primer lugar este problema.Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con líderes de América Latina, 2002.
TABLA 56
Democracia plena,o democracia con pocas limitaciones
Democracia con varias limitaciones
Democracia con muchas limitaciones,o no es democracia
Para muchos de los líderesconsultados, la apatía ciudadana y
la desconfianza hacia lasinstituciones se revierten mejorando
los canales de participación yampliando su número y alcances.
niveles de importancia que la reactivacióneconómica (45 por ciento). En el caso de laagenda social, la pobreza asciende al segundolugar (27 por ciento) y disminuyen las men-ciones acerca de la violencia (21 por ciento),que asumen valores iguales a los de las refor-mas de salud y educación (21 por ciento). Laagenda política mantiene, en cambio, el mis-mo orden de prioridades que el del conjuntode consultados, aunque las mujeres líderesmencionan con menos frecuencia la corrup-ción (22 por ciento).
La agenda futuraLa agenda futura que se identifica con los in-
tereses y las preocupaciones de los consultadosno presenta variaciones significativas con res-pecto a la agenda actual. En el eje económico, la
reactivación concentra el 42 por ciento de lasrespuestas y las problemáticas ligadas a la inte-gración regional, el 24 por ciento, valores seme-jantes a los que alcanzan en la agenda actual.
En relación con la agenda social, se mantienela dispersión de respuestas, aun cuando se perfi-lan con más prioridad las reformas sectoriales desalud y educación, y los temas de pobreza y desi-gualdad, mencionados por aproximadamente untercio de los líderes. El desempleo y la violenciapierden importancia relativa.
La agenda política se centra en un conjuntoamplio de temas. El tema prioritario es la refor-ma política, pero sólo es mencionada por el 35por ciento de los consultados. Los temas que in-volucran la defensa de las libertades y los dere-chos humanos son considerados como temas deagenda por el 10 por ciento de los consultados.
168 La democracia en América Latina
AGENDA ACTUAL SEGÚN TEMA
TemasNº de actores
que mencionan
Agenda económicaLa reactivación económica (debate sobre uso de recursos productivos:
gas, petróleo, coca; privatizaciones, reforma financiera) 80 (53%)Cuestión fiscal 24 (16%)Deuda externa 9 (6%)Integración regional andina/Mercosur/ALCA 9 (6%)Tratados de libre comercio 8 (5%)Acuerdo con el FMI 3 (2%)
Agenda socialDesempleo 52 (34%)Violencia, delincuencia, seguridad ciudadana 51 (34%)Reforma de la educación/Salud 40 (26%)Pobreza 37 (24%)
Agenda políticaLa corrupción 55 (36%)Reforma política/ Papel de los partidos/ Descentralización 30 (20%)Reforma del Estado (apertura, modernización) 23 (15%)Resolución del conflicto político institucional/ Reconstrucción institucional/
Debilidad institucional 12 (8%)Lavado de dinero y narcotráfico. El tema de la coca 12 (8%)Reforma del sistema judicial. Estado de derecho. Seguridad jurídica 11 (7%)Reforma constitucional 9 (6%)Relación gobierno-sociedad, conciliación nacional 6 (4%)
Nota: Esta tabla se elaboró sobre la base de los 152 entrevistados que efectivamente respondieron las preguntas sobre el tema. El total no suma100% porque se permitieron respuestas múltiples.Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con líderes de América Latina, 2002.
TABLA 57
Resulta llamativo que la mención a las reformas–tanto en la agenda social como en la política–no alude al contenido de las mismas.
Los académicos coinciden mayoritariamen-te con los porcentajes generales respecto de lostemas de la agenda futura. Sin embargo, mien-tras que el 32 por ciento de los consultados con-sidera que la reforma educativa y la salud debe-rían ingresar en la agenda futura, sólo el 17 porciento de los académicos se expresa en este sen-tido. Éstos tienden a priorizar una estrategiavinculada a la estabilidad del régimen democrá-tico y sus instituciones. Por estas razones, la re-forma política, el replanteo del papel de los par-tidos políticos y la descentralización concentransus prioridades, que llegan al 48 por ciento de
las menciones contra el 36 por ciento que losconsultados en general asignan a este punto. Unpanorama similar es presentado por la reformajudicial, el funcionamiento del estado de dere-cho y la seguridad jurídica, que concentran el 22por ciento de las menciones de los actores aca-démicos contra el 15 por ciento de las mencio-nes generales.
En el caso de los presidentes y ex presiden-tes, la centralidad que cobra la cuestión de lareactivación económica en la región se destacatanto en la agenda actual como en la futura.Otros temas como la cuestión del desempleo yla violencia, que concentran sus opiniones so-bre los temas de la agenda actual, se sostienendébilmente en la agenda futura. La agenda po-
Bases empíricas del Informe 169
AGENDA FUTURA SEGÚN TEMA
TemasNº de actores
que se mencionan
Agenda económicaLa reactivación económica, debate sobre uso de recursos productivos
Agenda políticaReforma política/ Papel de los partidos/ Descentralización 55 (35,2%)
Reforma del Estado (apertura, modernización, reforma administrativa) 33 (21,1%)
Reforma constitucional 9 (16,0%)
Reforma del sistema judicial. Estado de derecho. Seguridad jurídica 15 (9,6%)
Seguridad democrática (defensa de libertades democráticas, derechos
humanos, paz) 15 (9,6%)
La corrupción 10 (6,4%)
Resolución del conflicto político institucional/ Reconstrucción institucional/
Debilidad institucional 9 (5,8%)
Lavado de dinero y narcotráfico. El tema de la coca 5 (3,2%)
Relación gobierno-sociedad; conciliación nacional 2 (1,2%)
Nota: Esta tabla se elaboró sobre la base de los 156 entrevistados que efectivamente respondieron las preguntas sobre el tema. El total no suma100% porque se permitieron respuestas múltiples.Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con líderes de América Latina, 2002.
TABLA 58
lítica, si se tiene en cuenta la cantidad de men-ciones, aparece como la menos relevante paraestos mandatarios.
Los desafíos¿Qué pasos deberían seguirse para fortalecer
el desarrollo de la democracia en los próximosaños? Un grupo de respuestas, agrupables entres bloques, fue mencionado por las dos terce-ras partes de los consultados. En lo que sigue re-sumimos las opiniones de los consultados acer-ca de los pasos futuros a dar; esto implica ciertarepetición respecto de sus señalamientos sobrela situación actual.
El primer bloque se refiere a la necesidad derealizar una reforma política que fortalezca lasinstituciones, incluso los partidos políticos. Lascaracterísticas de las reformas propuestas varíande país a país: algunos hablan del sistema electo-ral, otros del Congreso y otros del Estado. Perode manera general la idea es que un mejor dise-ño de los dispositivos e incentivos instituciona-les debería mejorar el funcionamiento de la de-mocracia. Nuevamente, las instituciones no sonvistas como un reflejo secundario de lo esencial,sino como parte esencial de la democracia.
El segundo bloque incluye la necesidad defortalecer la educación en general y la culturademocrática en particular, así como la necesi-dad de enfrentar las profundas inequidades delas sociedades latinoamericanas. El primer as-pecto debería encararse mediante un esfuerzode educación cívica y, en términos más gene-rales, elevando el nivel educativo de la pobla-ción. Se cree que un esfuerzo deliberado pordesarrollar la educación, y en particular la edu-cación para la democracia, podría mejorar orevertir esta situación. La desigualdad educati-va, en particular, es una de las caras más visi-bles e importantes del problema. Para incorpo-rar genuinamente a toda la población a lasociedad y a la defensa de la democracia es ne-cesario enfrentar esas desigualdades.
El tercer bloque señala la necesidad de cons-truir nuevos canales que faciliten la participaciónde la sociedad civil organizada. Para muchos delos líderes consultados, la apatía ciudadana y la
desconfianza hacia las instituciones se reviertenmejorando los canales de participación y am-pliando su número y alcances.
Un último aspecto de coincidencia, más pun-tual que los anteriores, es la necesidad de inten-sificar la lucha contra la corrupción como unaprioridad para fortalecer el orden democrático.
Alcances de la democracia en América Latina. Un balance
¿Cuál es la visión de la democracia que pre-valece? La sustentabilidad y expansión de lademocracia en América Latina es altamentevalorada por todos los consultados. Esta visiónreconoce como grandes logros de los procesosdemocráticos en curso la vigencia de las liber-tades y la regularidad de las elecciones (en al-gunos casos, con alternancia en el poder entreoficialismo y oposición). También reconocelas reformas constitucionales que habilitaronmecanismos de democracia directa y reformu-laron y/o crearon mecanismos de control.
Sin embargo, se observa una fuerte tensiónentre los alcances de la democracia y los nive-les de pobreza y exclusión social. Entre losconsultados aparece como tema central la ca-pacidad –o incapacidad– de las democraciaspara lograr niveles aceptables de integraciónsocial. Instituciones políticas que pierden cre-dibilidad y la persistencia de las situaciones depobreza y exclusión social constituyen un es-cenario complejo que torna a las democraciasvulnerables frente a la injerencia de los pode-res fácticos.
Las dificultades para lograr un nivel acepta-ble de integración social son visibles en el divor-cio entre, por un lado, el diagnóstico que hacenlos consultados sobre el funcionamiento y lasdebilidades de la democracia, y, por otro, los te-mas actualmente vigentes en la agenda pública.Las restricciones para formular una agenda alargo plazo dan cuenta de las dificultades parapensar un “proyecto de país” –también de re-gión– que prevea respuestas programáticas a losgraves problemas existentes. Asimismo, las limi-taciones para formular una agenda socialmen-
170 La democracia en América Latina
te compartida suscitan el riesgo de que estas de-mocracias se tornen “irrelevantes”.
¿Cómo se ejerce el poder en estasdemocracias?
Según hemos visto, en opinión de muchosde nuestros consultados, el Poder Ejecutivo sue-le encontrar limitaciones en el ejercicio de susfunciones que se deben principalmente a la in-jerencia de poderes fácticos. No cuenta con par-tidos políticos sólidos que lo sustenten ni conuna oposición que contribuya a fortalecer la ins-titucionalidad democrática.
En el mapa del poder que trazan nuestrosconsultados se destaca el gran peso de ciertos po-deres fácticos, en particular del sector económi-co-financiero y de los medios de comunicación.Entre nuestros consultados existe la percep-ción de que los condicionamientos impuestospor estos poderes conducen a la existencia degobiernos que tienen serias limitaciones pararesponder a las demandas de la ciudadanía. El-los también recalcan que los partidos no lo-gran formular proyectos colectivos que lespermitan convertirse en expresión auténticade la ciudadanía, así como la influencia de pode-res extraterritoriales que, entre otros aspectos,se expresa en la importancia relativamente ba-ja que se asigna en la agenda a la integraciónentre países de la región.
Por otra parte, la institucionalización de losprocesos de participación social es percibida co-mo débil o incipiente. Muchos de los consulta-dos afirman la importancia de fortalecer la par-ticipación social; sin embargo, cuando ésta sematerializa, son pocos los que señalan los bene-ficios que entraña. Esto al parecer se vincula a lacarencia de canales institucionales adecuadospara esa participación.
Síntesis de la ronda de consultas
El resumen que hemos presentado permiteenunciar algunas conclusiones sobre las opinio-nes predominantes entre los líderes latinoame-ricanos en torno al desarrollo de la democraciaen la región.
1. Una primera constatación es que AméricaLatina ha dado pasos muy importantes en elcamino hacia la democratización. El aumen-to de la participación y de los controles ins-titucionales es reconocido como un paso de-cisivo en este sentido.
2. Para los líderes consultados, toda la región es,al menos formalmente, democrática. Esta se-gunda constatación señala algo que antesnunca existió en la región y que está asociadoa una idea muy importante: si bien los lídereslatinoamericanos opinan mayoritariamenteque los aspectos institucionales no son su-ficientes para afirmar que hay democracia,también piensan que éstos son necesarios. Ladimensión institucional no se ve como unepifenómeno de lo que realmente importa, si-no como parte constitutiva de la democracia.
3. Algunas de las amenazas tradicionales a lasdemocracias latinoamericanas han desapa-recido o se han debilitado significativamen-te. La casi desaparición de los riesgos de in-subordinación militar es el caso más notable,pero también importa el debilitamiento delas prácticas patrimonialistas y de los perso-nalismos que advierten los consultados.
4. Si bien las amenazas tradicionales se handesvanecido o atenuado, han aparecido otrasque siguen poniendo en cuestión la conti-nuidad y expansión de la democracia. Lamás ostensible de esas amenazas es el narco-tráfico, con sus secuelas de poder paralelo,violencia, corrupción y destrucción de laeconomía formal.
5. Otras amenazas que pesan sobre la demo-cracia latinoamericana son políticas. Las másimportantes están interrelacionadas: la redu-cida autonomía de decisión de los poderesinstitucionales y el debilitamiento de los par-tidos políticos.
6. La crisis de los partidos no ocurre debido auna pérdida de la voluntad ciudadana departicipación, más bien se da en un contex-
Bases empíricas del Informe 171
to de aumento de la misma. Los partidos la-tinoamericanos no enfrentan la versión re-gional de un problema más general (comola fuga hacia lo privado que ocurre en otrasregiones); enfrentan un problema nuevo y,en cierta medida, específico, que combinatres elementos distintos: una voluntad demayor participación y control del poder po-lítico, un rechazo bastante generalizado delos partidos como canales de participación,y un traslado de la participación y el ejerci-cio de controles hacia otros tipos de organi-zaciones, en general pertenecientes a la so-ciedad civil.
7. Los líderes consultados, pese a percibir estosproblemas con claridad, no están buscandosoluciones fuera de la política sino dentro deella. Están persuadidos de que es importan-te tener partidos fuertes y gobiernos con ca-pacidad de decisión, y se preguntan sobre loscaminos que permitirán lograr ambas metas.
8. Estos resultados generales no ocultan, cla-ro está, algunas diferencias entre los países.Una de ellas es la que separa los juicios delos liderazgos de los países mayores de laregión (Brasil y México), de los juicios delos consultados en otras democracias jóve-nes. Tanto en Brasil como en México se en-
cuentra más optimismo sobre el progresode las condiciones necesarias para la demo-cracia y más satisfacción con los logros yaobtenidos.
9. De lo anterior puede concluirse que, segúnnuestros consultados, un primer desafío dela democracia latinoamericana es encontrarsoluciones políticas a sus problemas políti-cos. Esto supone buscar nuevas maneras decanalizar la participación, el control, la ges-tión de agendas y la construcción de acuer-dos políticos, en el marco de una situacióncaracterizada por una creciente “globaliza-ción de las influencias” y una “transnaciona-lización de los problemas”. En parte, éste esun problema universal, pero adquiere mati-ces específicos en América Latina.
10. Un segundo desafío de la democracia lati-noamericana es encontrar soluciones a la de-sigualdad, la pobreza y la actual imposibili-dad de acceso de gran parte de la poblacióna los niveles de bienestar necesarios para elpleno ejercicio de los derechos. En el pasado,estos lamentables problemas fueron esgrimi-dos como razón para justificar la búsquedade caminos alternativos a la democracia.Hoy son tomados como los grandes desafíosque la propia democracia debe resolver.
172 La democracia en América Latina
Durante casi dos décadas, pero particularmente en los años noventa, la agenda latinoamericanaha incluido el fortalecimiento democrático, la crisis de la política, las reformas del Estado, las
reformas estructurales de la economía y el impacto de la globalización en la región. Sin embargo,aunque se abordaron aspectos sustantivos de estas cuestiones, el debate marginó otros que, a la luzdel análisis realizado, deben volver a colocarse en el centro de la discusión.
El Informe llega a la conclusión de que el desarrollo de la democracia está íntimamente vincula-do a la búsqueda de mayor igualdad social, la lucha eficaz contra la pobreza y la expansión de losderechos de los ciudadanos. Así, es esencial revisar las políticas y acciones implementadas hasta elpresente, aprender de las experiencias históricas recientes, auscultar las realidades sociales emergen-tes y explorar nuevos caminos. Ello posibilitará abrir el horizonte hacia fórmulas que permitan re-crear el debate acerca de la política y su lugar en América Latina, por ejemplo, a través de los si-guientes temas:
■ La necesidad de una nueva estatalidad: ¿cuál es el papel del Estado en el fortalecimientode la democracia?
■ La economía vista desde la democracia, ¿qué políticas económicas favorecen el desarrollode la democracia?
■ Las democracias latinoamericanas en el contexto de la globalización actual, ¿qué espaciosde autonomía requieren para su expansión?
Hacia la democracia de ciudadanía 173
TERCERA SECCIÓN
Hacia la democracia de ciudadanía
En esta sección abordamos las consideracionespara elaborar una agenda ampliada para eldesarrollo de la democracia. Entendemos poragenda, a los efectos de este Informe, la presen-tación de los temas que requieren ser debatidos.No es, por lo tanto, una enumeración de accio-nes o políticas públicas.
El significado y alcance de estas contribucio-nes son el resultado de tres caminos convergen-tes: una cierta concepción de la democracia, elreconocimiento de la singularidad latinoameri-cana y el conjunto de datos que resulta de nues-tra investigación empírica.
Se trata de temas que constituyen preocupa-ciones comunes a la región latinoamericana. Encambio, las políticas que de ellos puedan deri-varse deben expresar lo original y singular decada situación nacional.
En la sección anterior hemos dado cuentadel estado de la ciudadanía en la región. Frentea esta realidad se han propuesto muchas vecesrecetas, principios técnicos y programas ambi-ciosos de reforma. Algunos han sido implemen-tados con cierto éxito y han obtenido logros sig-nificativos. Sin embargo, tras una década dereformas, las carencias de ciudadanía no han si-do resueltas. Es preciso encontrar otros criteriosde acción que permitan avanzar hacia las solu-ciones que nuestras sociedades reclaman.
Toda democracia encierra la promesa de li-bertad, justicia y progreso para sus ciudadanosy, como sostiene Rosanvallon,“es necesario con-siderar lo no cumplido, las fracturas, las tensio-nes, los límites y las denegaciones que desdibu-
jan la experiencia de la democracia”. En la dis-tancia que media entre esa promesa y la realidaddescripta en la sección segunda, surgen con fuer-za los grandes temas que componen la agendadel desarrollo de la democracia.
Pero ¿qué quedaría de la libertad ejercida alelegir democráticamente a los gobiernos si gran-des esferas de la vida social que hacen a los másbásicos derechos ciudadanos permanecen fueradel alcance de la deliberación pública y de la vo-luntad ciudadana, si los gobiernos no puedenejecutar las políticas decididas democrática-mente? ¿O si aun contando con gobiernos y Es-tados eficientes y eficaces no es posible ejercer elmandato electoral porque otros poderes inter-nos o externos lo impiden?
Para enfrentar los déficit de nuestras demo-cracias hace falta poder democrático. Esto es, lacapacidad de actuar de modo efectivo frente alos problemas para expandir la ciudadanía. Pa-ra construir ese poder es indispensable la política.Pero es preciso que la política sea relevante, queproponga caminos para abordar los temas clave de
Hacia la democracia de ciudadanía 175
■ Cuatro temas para una agendade debate
Para enfrentar los déficit denuestras democracias hace falta
poder democrático. Esto es, lacapacidad de actuar de modo
efectivo frente a los problemaspara expandir la ciudadanía.
la sociedad, que los emprenda con la firmeza de lavoluntad de los líderes y ciudadanos y los sosten-ga con la idoneidad de los instrumentos para la ac-ción colectiva, entre los cuales los partidos políti-cos son actores centrales aunque no los únicos.
Las propuestas de acción de los partidos po-líticos tienen en las instituciones representativasy de gobierno del Estado el principal instrumen-to para su ejecución. El poder democrático seconstruye también desde la estatalidad. Al mis-mo tiempo, la sociedad civil, que constantemen-te crea nuevas organizaciones de voluntarios queaumentan la participación, es otro de los instru-mentos sustanciales para la expansión de la ciu-dadanía y, consiguientemente, de la democracia.
Detrás de todo derecho hay un Estado que logarantiza. Y detrás de todo derecho trunco hayun Estado que no llega a tornarlo efectivo. Estadefección del Estado tiene que ver con la calidadde sus instituciones y, fundamentalmente, conel poder que fluye a través de ellas y la conse-cuente capacidad –o incapacidad– del Estadopara llevar a cabo sus fines.
Así, los problemas del desarrollo de la demo-cracia que hemos visto en las secciones preceden-tes aparecen en una amalgama en la que se con-jugan los límites del Estado, con las exigencias delcrecimiento económico y sus resultados frecuen-temente generadores de desigualdades, con la im-potencia de la política para encarnar las aspiracio-nes de la ciudadanía en poder democrático, conlas tensiones de sociedades fracturadas, con laexistencia de poderes fácticos que evaden la lega-lidad, trafican influencias y permean las más altasinstancias de decisión, con la evidencia de unaglobalización que acota el espacio propio de la de-mocracia al escamotear del campo de la voluntadciudadana los temas centrales que atañen al futu-ro de la sociedad.
En otros términos, la agenda que nos ocupatiene que ver con los complejos caminos que ha-bilitan y obturan la expansión de la ciudadaníay la reconstrucción de la sociedad política en elmarco de las democracias latinoamericanas. Setrata de abordar la discusión de las condicionesque permitan a nuestras democracias encarar lasolución de los problemas que hemos anotado,mediante la expansión de los instrumentos quebrinda la misma democracia.
En síntesis, los problemas evidenciados queconstituyen los desafíos para el desarrollo de lademocracia en América Latina se desenvuelvenen esas cuatro esferas centrales (la política, el Es-tado, la economía, la globalización), todas ellasatravesadas por la cuestión del poder, condicióninexcusable para que la voluntad general se tra-duzca en políticas que transformen la realidad.
Los criterios que aquí se presentan son unpunto de partida, procuran desencadenar undebate, son su inicio no su culminación. Propo-nemos que esa agenda incluya: cómo pasar deuna democracia cuyo sujeto es el elector a unacuyo sujeto es el ciudadano que tiene derechosy deberes expandidos, en el campo político, ci-vil y social; cómo pasar de un Estado de legali-dad trunca a un Estado con alcance universal entodo el territorio y cuyo principal objetivo seagarantizar y promover los derechos –un Estadode y para una Nación de ciudadanos–; cómo pa-sar de una economía concebida según los dogma-tismos del pensamiento único a otra con diversi-dad de opciones, y cómo construir un espaciode autonomía en la globalización. Se trata, enfin, de llenar de política a la sociedad y, conse-cuentemente, de sociedad a la política.
La política, primera condición
La política cumple una función vital en elproceso democrático: concibe las políticas pú-blicas para atacar los problemas que consideracentrales y las plasma en proyectos que consti-tuyen las opciones básicas de la sociedad; ofre-ce los dirigentes que puedan ejecutarlos; agru-pa los millones de voluntades ciudadanas encomunes denominadores que permiten elegir
176 La democracia en América Latina
Se trata, en fin, de llenar depolítica a la sociedad y,consecuentemente, de sociedad a la política.
entre un número razonable de alternativas elec-torales, y finalmente construye el poder públiconecesario para ejecutar los proyectos que pre-senta a la sociedad.
En definitiva, la política encarna las opciones,agrupa las voluntades y crea poder. Éstas son trescondiciones inexcusables para el desarrollo de lademocracia. Una política que no cumpla con el-las pone en peligro la sustentabilidad democráti-ca. En América Latina hay crisis de la política ycrisis de representación porque estas tres condi-ciones sólo se cumplen parcialmente y, en ocasio-nes, no existen. El debate sobre la política debecentrarse en cómo superar esa situación, de lacual no sólo se deriva una crisis de representaciónsino también un peligro para la democracia.
Para ello, se requieren instituciones eficaces,partidos políticos y prácticas transparentes yresponsables. Estas condiciones distan de cum-plirse en muchos países de la región, lo que de-bilita peligrosamente la función de los partidoscomo los principales constructores de la políti-ca para la democracia.
Sobre esta carencia, notoria y difundida, secentró la mayor parte del debate público sobrela política. Pero, aun siendo central, ese debatedesplazó la discusión sobre otras cuestiones queparecen más decisivas que las debilidades insti-tucionales: la crisis de contenido de la política yla dificultad para construir poder democrático.
Incluso si contáramos con instrumentos ins-titucionales óptimos, si no se recupera la capa-cidad de la política para construir opciones sus-tantivas y poder, tanto la democracia electoralcomo la democracia de ciudadanía tenderán aser no sustentables e irrelevantes para los ciuda-danos. Una política que no nutre a la sociedadde opciones y poder carece de representatividad.
En el análisis que realizamos en el Informe,en la Segunda Sección, resulta llamativo que losdiversos instrumentos de estudio empírico ha-yan permitido coincidir en un conjunto seme-jante de los déficit que aquejan a nuestras de-mocracias. Ellos deben estar en el centro de losesfuerzos para la renovación de los contenidosde la política. En este sentido, se han señaladolas siguientes cuestiones:
■ Los problemas de expresión de la ciudadaníapolítica son los menos marcados. Si bien enalgunos países la participación electoral aúnes baja, se están buscando mecanismos paraincrementar esa participación, por vía de lamejora en los modos de empadronamientoelectoral y la incorporación de facilidades pa-ra acudir a los lugares de votación. Práctica-mente no hay casos de fraude flagrante y la in-timidación de los votantes ha disminuidonotoriamente. Como en todo país, siemprehay márgenes para la manipulación de ciertonúmero de electores. Todavía, en muchos ca-sos, las cúpulas partidarias siguen dominan-do el esquema de nominación de candidatos.Ha mejorado la normativa que permite la dis-criminación positiva de género para acce-der a cargos representativos. Poco a poco, seaprueban normas para controlar el efecto delas donaciones privadas sobre la acción políti-ca, aunque en muchos casos todavía falta queeste control tenga relevancia práctica.
■ En toda América Latina la fórmula políti-ca está centrada en la figura del presidenteconstitucional y la institución presidencialsuele tener poderes formales relativamentealtos. Esto no siempre se traduce en eficaciaen la acción gubernativa, lo que crea otrafuente de descontento de la ciudadanía yfrustración para los políticos. El Parlamen-to, por su parte, carece de prestigio entre lamasa ciudadana y se considera que es unainstancia poco eficaz para representar y de-fender los intereses de la mayoría. Aunque larama judicial del Estado goza de indepen-dencia formal, en varios países subsisten se-veras limitaciones para su cabal desempeñocotidiano. Los organismos especializados decontrol de la gestión pública, tales como lascontralorías de cuentas, o los organismos depromoción o defensa de derechos ciudadanos,como las fiscalías especiales o las defensoríasdel pueblo, a veces no tienen la independen-cia necesaria y otras, carecen de poder paraejercer sus funciones. Como es sabido, lasdefensorías del pueblo no pueden tener po-der propio en el campo judicial o adminis-trativo, pues invadirían el área de competen-
Hacia la democracia de ciudadanía 177
cia señalada a otros poderes estatales. Losmecanismos de democracia directa, si bienhan ampliado el campo de la participaciónpolítica de la ciudadanía, en más de un ca-so han contribuido a la desestabilizaciónpolítica y no queda claro si han sido un ins-trumento eficaz para el desarrollo de la de-mocracia.
■ Más allá de los avances fundamentales en ma-teria de derechos humanos, cuya violaciónsistemática caracterizó a la región en los pe-ríodos autoritarios y de guerra civil, siguen re-gistrándose abusos a los derechos a la vida y ala integridad física, en particular provenien-tes de la incapacidad del Estado de controlarla violencia y el uso de la fuerza pública. La li-bertad de prensa ha mejorado notoriamentey aunque se están dando los primeros pasospara asegurar el derecho de acceso a la infor-mación en poder del Estado, éste es un desa-fío en el que es preciso avanzar.
■ Los déficit de la ciudadanía social relaciona-dos con la estatalidad y la economía son losmás notorios: subsisten niveles altos de desi-gualdad y pobreza, y en muchos países las de-sigualdades sociales no sólo no se han redu-cido sino que han aumentado. Persisten losniveles de insatisfacción de necesidades bási-cas en un número considerable de países.
Estas comprobaciones coinciden con la per-cepción de la ciudadanía, que expresa en el es-tudio de opinión que los principales problemasson: el desempleo, la pobreza, desigualdad e in-gresos insuficientes, la delincuencia y las drogas,la corrupción, y los servicios e infraestructurainsuficientes.
De modo también coincidente, los líderesconsultados mencionan como los problemas de
la agenda: la reactivación económica, la corrup-ción, el desempleo, la violencia y la delincuen-cia, la salud y la educación.
Llenar la política de contenido implica nosólo lograr que los déficit anotados se hagan “vi-sibles”: es indispensable también construir elabanico de opciones sustantivas para solucio-narlos de modo efectivo y colocarlas en el eje dela discusión pública. Resumimos algunos temasde ese debate en los enunciados que siguen:
1. La política, especialmente la política democrá-tica, es el ámbito donde se gestan las diferen-tes alternativas y proyectos de una sociedad.La política es representación, reivindicaciónsocial y búsqueda colectiva de sentido. Sinembargo, hoy advertimos una seria incapa-cidad de la política para articular proyectoscolectivos. La política pasó a ser casi exclusi-vamente una actividad poco vinculada a lasidentidades, los intereses y las aspiracionesde la sociedad.
2. La crisis de la política se expresa en la ruptu-ra que existe entre los problemas que la ciu-dadanía reclama resolver y la capacidad queaquélla tiene para enfrentarlos. La política
178 La democracia en América Latina
La política, especialmente lapolítica democrática, es elámbito donde se gestan lasdiferentes alternativas yproyectos de una sociedad. Evidentemente, en todos los grandes grupos de los
que tenemos algunos datos, el control sobre lacomunicación se encuentra distribuido de unamanera tan desigual que algunos individuos poseen una influencia considerablemente mayorque otros […] aquí tenemos un problemaformidable […] el número de individuos que ejerceun control importante sobre las alternativasprogramadas constituye solamente, en la mayoríade las organizaciones, una fracción muy reducida del total de los miembros.Parece que este es el caso, incluso, en lasorganizaciones más democráticas, si su membresíaes considerable.
Robert Dahl, 1987, pp. 97-98.
El poder de los medios de comunicación
RECUADRO 39
tiende entonces a vaciarse, con lo que no lo-gra construir el poder y los instrumentosque permitan hacer frente a los principalesdesafíos de nuestros países. Ahí radica bue-na parte de los problemas de confianza y le-gitimidad que, en América Latina, enfrentanla democracia, la política, sus institucionesbásicas y sus líderes.
3. Es preciso entonces preguntarse acerca decuál debería ser el lugar de la política en unaAmérica Latina que, al mismo tiempo queconquistó el importante derecho de gozar deelecciones libres, limpias y periódicas, está
atravesada por el proceso de globalización,presenta graves problemas sociales y tieneEstados deficitarios para garantizar y expan-dir ciudadanía. ¿Puede la política encarnarlas aspiraciones ciudadanas de reducción dela pobreza y la desigualdad, de expansióndel empleo y la solidaridad? ¿Puede ayudara construir un horizonte de progreso paranuestros países y nuestros ciudadanos?
4. Muchos de los temas que antes eran propiosde la política y los Estados nacionales hoyson tratados y decididos en otras esferas. Laeconomía, los poderes fácticos y algunos me-dios de comunicación han ocupado buenaparte del lugar de aquéllos. La política tien-de a perder contenido por tres vías vincula-das entre sí:
■ Los Estados nacionales pierden soberaníainterior. Lo hacen, por un lado, frente alos poderes fácticos y los ilegales, y, por elotro, como consecuencia de los déficitque limitan la capacidad estatal por ine-ficiencia e ineficacia de sus organizacio-nes burocráticas.
■ Hay un desequilibrio en la relación entrela política y el mercado, que tiende a estre-char el espacio de la primera y limitarla alos ámbitos de menor relevancia, sustra-yendo, por ejemplo, importantes proble-mas económicos de las decisiones y ladeliberación política. Esta sustracción esinconsistente con la democracia y con losderechos de ciudadanía que ella implica.
■ Un orden internacional que limita la ca-pacidad de los Estados para actuar congrados razonables de autonomía y, por lotanto, restringe las opciones nacionales.Estos problemas debilitan la vocacióntransformadora de la política, situaciónespecialmente grave en América Latina.En este contexto, a las privaciones mate-riales actuales se agrega una cierta pérdi-da de la idea de progreso, de la propia po-sibilidad de proyectos colectivos viables.La aparente impotencia de la política de-bilita seriamente a la democracia, no só-
Hacia la democracia de ciudadanía 179
Las personas que se organizan a través deentidades independientes de la sociedad civilsuperan la dicotomía entre autonomía pública yprivada. Ejercen la ciudadanía civil, pero no sólopara proteger sus propios intereses sino tambiénpara ampliar las posibilidades de protección de losintereses de otros menos afortunados. Ejercentambién la ciudadanía política, pero no sólo alvotar y decidir en función de sus interesespersonales, sino también cuando amplían lasposibilidades de acceso y participación de losrelegados por el sistema político. Por ello,encarnan en sí mismos toda la potencialidad delser humano como agente, porque abarcan tanto ladimensión personal como la social de laciudadanía.En América Latina hay un crecimientoimpresionante de las organizacionesindependientes de la sociedad civil. Especialmenteen el ámbito de los derechos humanos, latransición a la democracia resultó en la renovacióngeneracional de organismos nacidos para lucharcontra la represión ilegal de las dictaduras, ytambién en la aparición de nuevas entidadesdedicadas a los derechos de la mujer, de los niños,de los pueblos indígenas, de los afro-descendientesy de diversos sectores excluidos. […] La sociedadentiende la política en un sentido más amplio ymás rico que el de la competencia electoral.
Juan Méndez, texto elaborado para el PRODDAL,2002.
Sociedad civil, política y participación
RECUADRO 40
lo en sus posibilidades de expansión sinotambién –tal vez– en su sustentabilidad.
5. En América Latina, las instituciones demo-cráticas básicas, sobre todo los partidos y elParlamento, tienen una baja estima. Aproxi-madamente el 36 por ciento de los latinoa-mericanos (Latinobarómetro 2002) está deacuerdo con que, si es necesario, el presiden-te deje de lado a los partidos políticos y al Par-lamento a la hora de gobernar. La mayor par-te de los latinoamericanos opina que no haydemocracia sin partidos y Parlamento, perosu funcionamiento genera insatisfacción.
6. Los medios de comunicación en ocasionesaparecen ocupando el vacío de representaciónque se origina en la crisis de la política y susinstituciones; este vacío subsistirá mientras lapolítica no asuma sus facultades frente a lostemas relevantes y los partidos se muestrenincapaces de articular proyectos colectivos yde alcanzar la conducción del Estado.
7. Cuando la política se vacía de contenidos,cuando el Estado ignora las grandes cuestio-nes de la ciudadanía, la sociedad los recupe-ra. En estos años, en paralelo a la crisis de re-presentación y a la deserción del Estado,surgieron, de manera creciente y en las for-mas más diversas, organizaciones de la socie-dad que ocuparon el espacio de las deman-das no resueltas o ignoradas. Se trata de unsistema autoorganizado de grupos interme-diarios que son relativamente independien-tes del Estado y de las empresas privadas, quees capaz de deliberar y llevar adelante accio-nes colectivas en defensa y promoción de susintereses y pasiones, en un marco de respetoa la estructura legal y civil existente.80
8. El ciudadano y las organizaciones de la so-ciedad civil desempeñan un rol central en laconstrucción democrática, en el control dela gestión gubernamental, en la expresión dedemandas y en el fortalecimiento del plu-ralismo que toda democracia promueve ynecesita. Ellos son actores relevantes de lademocracia de ciudadanía. Su papel es com-plementario al de los actores políticos tra-dicionales de la democracia. A pesar de lasdificultades y los obstáculos que suele con-llevar la aceptación de la sociedad civil comoámbito de participación y fortalecimiento dela democracia, su importancia en la demo-cratización de América Latina debe ser cla-ramente reconocida. En este sentido, la polí-tica no sólo debe recuperar sus contenidos
180 La democracia en América Latina
La calidad de la democracia está determinadatanto por quienes están involucrados en prácticasasociativas como por quienes están excluidos deellas. Suele suceder en toda América Latina queun mundo hobbesiano de segmentos totalmentedesorganizados de la población convive con unmundo mucho más pequeño inspirado enTocqueville. En este sentido, se presentan dosproblemas: uno que tiene que ver con ladefinición del espacio público mediante lasilenciosa acción cotidiana de quienes manejan elacceso al aparato estatal. De ahí la necesidad dedemocratizar la cultura de elites y sus resultadosvinculados con la apropiación del espacio públicopor parte de intereses especiales organizados. Elsegundo problema concierne a una evaluación delos patrones asociativos en sí mismos, tanto entérminos de su difusión como de su contenido ycalidad. Suponiendo que se produzcanconsecuencias institucionales positivas del capitalsocial, debe considerarse la dinámica deasociación como un ingrediente esencial de lademocracia.
Renato Boschi, texto elaborado para elPRODDAL, 2002.
La dimensión asociativa de la democracia
RECUADRO 41
80 Consiguientemente, no pueden incluir organizaciones que tienden a la ilegalidad para lograr sus objetivos, sean“mafias” u organizaciones políticas subversivas, o actores con fines más precisos que son parte de la sociedad, comolos sindicatos, los medios en tanto organismos de información y entretenimiento, los partidos, los hogares o las Igle-sias formales, pero sí incluye los organismos colaterales que entran en la definición adoptada.
centrales para que el pasaje a la democraciade ciudadanía se viabilice, sino que, además,debe cuidadosamente mirar su tarea incom-pleta, asumiendo las demandas de una socie-dad que se organizó para reclamar, contro-lar y proponer.
9. En América Latina, los espacios conquistadospor la sociedad civil han sido fundamentalespara abrir caminos políticos que se presenta-ban cerrados y excluyentes para la construc-ción democrática. En este sentido, la sociedadcivil amplía el espacio público a través de laparticipación, la expresión de identidades ydemandas, y la organización ciudadana. Ac-tualmente, se requieren formas alternativas derepresentación que sin reemplazar a las tra-dicionales (partidos políticos, elecciones, Par-lamentos), las complementen y fortalezcan,respondiendo a necesidades nuevas, a las par-ticularidades de los sectores excluidos o su-brepresentados, a la necesidad de agregaciónpolítica que genera la saludable y creciente ex-presión de la diversidad y a la imprescindiblereapropiación ciudadana de los espacios deconstrucción de voluntad democrática.
10. Esta cuestión se vincula a ciertos ámbitos depoder donde se toman decisiones que afec-tan gravemente a una sociedad sin que éstapueda participar. Esos claustros cerrados dedecisión económica y los poderes fácticoslegales e ilegales, nacionales o extraterrito-riales, contribuyen a vaciar la política. La de-mocracia abre camino e invita a la participa-ción ciudadana; sin embargo, si los ámbitosen los que esa participación ocurre tienen es-caso peso en las grandes decisiones naciona-les, la consecuencia tiende a ser una genera-lizada apatía y desconfianza.
La necesidad de una nueva estatalidad
Es indispensable ampliar el debate sobre elEstado en América Latina. Mientras que du-rante los últimos veinte años el énfasis fuepuesto en cuestiones tales como las privatiza-ciones, el tamaño y gasto del Estado y la mo-dernización de sus burocracias, fueron deja-dos de lado dos temas principales: el poderefectivo del Estado para aplicar el mandatoelectoral y el poder para democratizar, es de-
Hacia la democracia de ciudadanía 181
Al hablar de una transformación de las relaciones entreEstado y sociedad estamos hablando de unatransformación de la política. Si la sociedad entera se veafectada por esta crisis de la política que afecta lacalidad y relevancia de las democracias nuevas, más aúnse afectan los actores principalmente políticos, es decir,los partidos que aparecen juzgados muy severamentepor la opinión pública.En el nuevo escenario generado por lastransformaciones sociales, estructurales y culturales delas últimas décadas que descomponen la unidad de lasociedad-polis, tiende a desaparecer la centralidadexclusiva de la política como expresión de la accióncolectiva. Pero ella adquiere una nueva centralidad másabstracta, por cuanto le corresponde abordar yarticular las diversas esferas de la vida social, sindestruir su autonomía. Así, hay menos espacio parapolíticas altamente ideologizadas, voluntaristas o
globalizantes, pero hay una demanda a la política por“sentido”, lo que las puras fuerzas del mercado, eluniverso mediático, los particularismos o los meroscálculos de interés individual o corporativos, no soncapaces de dar.La gran tarea del futuro es la reconstrucción del espacioinstitucional, la polis, en que la política vuelve a tenersentido como articulación entre actores socialesautónomos y fuertes y un Estado que recobra su papelde agente de desarrollo en un mundo que amenaza condestruir las comunidades nacionales.La opción es el fortalecimiento, autonomía ycomplementariedad entre el Estado, el régimen, lospartidos y los actores sociales autónomos, es decir, unanueva matriz socio-política.
Manuel Antonio Garretón, texto elaborado para el PRODDAL, 2003.
Política, partidos y democracia en América Latina
RECUADRO 42
cir, su capacidad para alcanzar de manera uni-versal en todo su territorio a todas las clasessociales. Esta última cuestión es la condiciónnecesaria para lograr que, en todos lados y pa-ra todos, los derechos y las obligaciones ten-gan vigencia efectiva. Si estas condiciones nose cumplen, resultará un déficit de estatalidad:serias fallas en la vigencia del estado de dere-cho afectarán directamente la sustentabilidady el desarrollo de la democracia.
Con la excusa de la aplicación de las refor-mas institucionales que permitirían el mejorfuncionamiento de los mercados, estas cuestio-nes fueron ignoradas u ocultadas. Un Estadopara la democracia busca igualar la aplicaciónde derechos y deberes, lo cual –inexorablemen-te– modifica las relaciones de poder, en particu-lar en regiones como América Latina, donde la
fuerte concentración de ingresos lleva a la con-centración del poder.
Éste es un debate urgente, porque en Améri-ca Latina existe una crisis de estatalidad, a la queentendemos como la capacidad del Estado paracumplir con sus funciones y objetivos indepen-dientemente del tamaño y la forma de organi-zación de sus burocracias. En muchos casos, losEstados latinoamericanos han perdido capaci-dad como centro de la toma de decisiones legí-timas, eficaces y eficientes, orientadas a resolverlos problemas que las sociedades reconocen co-mo relevantes.
Es imperioso recuperar esta capacidad parapromover las democracias. No existe democra-cia sin Estado y no existe desarrollo de la demo-cracia sin un Estado para todos capaz de garan-tizar y promover universalmente la ciudadanía.Si esta condición no se cumple, la democraciadeja de ser una forma de organización del po-der, capaz de resolver las relaciones de coopera-ción y conflicto. El poder escapa a la democra-cia y ella se queda sin sustancia.
Recuperar un Estado para la ciudadanía esun desafío central del desarrollo de la democra-cia en América Latina. Con Estados débiles ymínimos sólo puede aspirarse a conservar de-mocracias electorales. La democracia de ciuda-danía requiere una estatalidad que asegure launiversalidad de los derechos.81
Hace falta un Estado capaz de conducir elrumbo general de la sociedad, tramitar los con-flictos conforme a principios democráticos, ga-rantizar eficazmente el funcionamiento del sis-tema legal (derechos de propiedad y derechos deciudadanía simultáneamente), regular los mer-cados, establecer equilibrios macroeconómicos,establecer sistemas de protección social basadosen el principio de universalidad de la ciudada-nía y asumir la preeminencia de la democraciacomo principio de organización de la sociedad.
La estatalidad es una condición indispensa-ble para que una democracia aspire a desarro-llarse más allá del plano electoral, para que seacapaz de enfrentar de modo efectivo los desa-
182 La democracia en América Latina
El orden social ya no puede descansar sobre unaregulación exclusivamente estatal de laconvivencia, pero tampoco opera como un sistema autorregulado. El problema defondo consiste pues en replantear la coordinaciónsocial en una sociedad en que el Estado y la política han dejado de ser las principalesinstancias de coordinación. Es en este contexto que, a mi juicio, ha de situarsela discusión acerca de la “cuestión democrática”en América Latina. Mientras que la tendenciaactual apunta a una “democracia electoral”, cabepreguntarse, en cambio, acerca del papel de lademocracia como un ámbito privilegiado decoordinación social. En lugar de restringirla a un principio de legitimación, habría que explorarsu potencial como principio de organización. Dehecho, las instituciones y los procedimientosdemocráticos siempre tuvieron la función de mediación de intereses y opiniones plurales con elfin de decidir “adónde vamos”.
Norbert Lechner, 1996.
La democracia como principiode organización de la sociedad
RECUADRO 43
81 Cualquiera sea la definición de ciudadanía que adoptemos, el vínculo entre ciudadanía y democracia conlleva siem-pre la idea de universalidad.
fíos democráticos. A partir de esta proposiciónenunciamos los temas que consideramos debe-ría contemplar una agenda ampliada sobre laexpansión de la estatalidad democrática:
1. La agenda de reformas democráticas debeconsiderar al Estado en sus tres dimensiones:como conjunto de entes burocráticos, comosistema legal y como ámbito de identidadcolectiva. Estas tres dimensiones varían his-tóricamente. En la mayor parte de AméricaLatina, ellas exhiben deficiencias. Las buro-cracias estatales carecen frecuentemente depoder y eficacia, la efectividad del sistema le-gal es social y territorialmente limitada, y laspretensiones de ser un Estado-para-la-Na-ción, dedicado seriamente al logro del inte-rés general, no son creíbles para muchos desus ciudadanos. Estas deficiencias están en elorigen del escaso poder que los gobiernos la-tinoamericanos tienen para democratizar.
2. Cada país de la región tiene sus peculiarida-des, pero en casi todos hay una amplia pro-porción de la población que se encuentra pordebajo de un piso mínimo de desarrollo hu-mano, en términos no sólo de bienes materia-les y de acceso a servicios públicos, sino tam-bién de derechos básicos. La solución de estoslamentables problemas no requiere sólo –ob-viamente– adecuadas políticas económicas ysociales, también demanda un Estado abarca-dor y comprensivo, así como razonablementeeficaz, efectivo y creíble. También requiere unasociedad civil pujante, que por la vía de la par-ticipación apunte a complementar la imple-mentación de políticas públicas.
3. El problema del Estado latinoamericano noes sólo el tamaño de sus burocracias, sino suineficiencia e ineficacia, la inefectividad desu sistema legal y la escasa credibilidad delEstado y los gobiernos. Esto contrasta con lafuerte demanda ciudadana de presencia es-tatal, que surge, entre otros elementos, de laencuesta informada en la sección segunda deeste Informe.
4. Sin perjuicio de la eliminación de burocraciasinnecesarias y, en general, de la racionalizaciónde procesos administrativos, un problema queevidencian algunos Estados latinoamericanoses su alto grado de fragmentación y la frecuen-te falta de distinción entre el interés público yel privado. Cuando esto ocurre, el Estado sedesvirtúa y se transforma en una serie deagencias inconexas con funcionarios y políti-cos ocupados en la búsqueda de rentas.
5. Existe un problema particularmente inquie-tante: la existencia de grandes y en algunoscasos crecientes áreas en las cuales la legali-dad del Estado no tiene alcance o lo tiene demanera intermitente. Es llamativo cómo unacuestión de esta naturaleza es frecuentemen-te desatendida en los programas de reformadel Estado. El problema central del Estado enAmérica Latina es el de un Estado inconclu-so, débil, con escasa capacidad para ser efec-tivo de modo universal.
6. Otra dimensión de este problema es la presen-cia de varios tipos de “legalidad” efectiva, decarácter informal, patrimonial y delictivo. Aveces, estas “legalidades”se fundan en regíme-nes discrecionales subnacionales que coexis-ten con regímenes que, en el nivel nacional,son democráticos. Los actores se desempeñansobre la base de instituciones informales talescomo el personalismo, familismo, prebenda-lismo, caciquismo y similares. Estos circuitosde poder se basan en la desaparición de lafrontera entre lo privado y lo público, y en eltruncamiento de la legalidad del Estado.Por su parte, el clientelismo –un entramadode relaciones por medio del cual un “patrón”logra el apoyo de otros a cambio de ciertosbeneficios– genera privilegios y exclusiones,
Hacia la democracia de ciudadanía 183
Recuperar un Estado para laciudadanía es un desafío centraldel desarrollo de la democracia
en América Latina.
y suele implicar un manejo discrecional derecursos públicos.
7. Una función fundamental del Estado es pro-teger a las personas contra la violencia pri-vada. La democracia supone la existencia deun Estado que ha logrado el control sobre laviolencia en su territorio. Sin embargo, éseno es el caso en algunas regiones de Améri-ca Latina. En ellas operan bandas terroristas,organizaciones delictivas, “paramilitares” yotros fenómenos similares. Estos grupos tie-nen sus códigos legales, cobran sus propios“impuestos” y algunas veces logran casi elmonopolio de la coerción en “su” territorio.Este tipo de violencia privada, no controla-da por el Estado, es una de las principalesfuentes de violación de derechos fundamen-tales de la población.
8. La protección de los ciudadanos por partedel Estado democrático está comprometidatambién por la violencia asociada a los deli-tos contra las personas y la propiedad. Su ni-
vel y persistencia ponen de relieve la debili-dad de un Estado incapaz de cumplir con susfunciones de modo universal. Esta situaciónes aún más grave en el entorno social de laregión, signado por la pobreza y la desigual-dad, en el que los ciudadanos más pobresson los que más sufren la violencia.
9. Entre otras consecuencias de lo que llevamosanotado es preciso mencionar la aguda re-ducción de autonomía del Estado; de hecho,existe un conjunto muy restringido de polí-ticas que pueden ser definidas e implemen-tadas al margen de poderes fácticos locales einternacionales que influyen decisivamentesobre el aparato estatal.
10. Una agenda de un Estado para la democra-cia debería vertebrarse a partir de la idea deNación para la cual se pretende que el Esta-do actúe. Debería tener en cuenta al Estadoen tanto centro de toma de decisiones legíti-mas, eficaces y eficientes orientadas a enfren-tar los problemas que las sociedades recono-cen como más relevantes.
11. Para ello es preciso debatir las cuestiones queen América Latina ponen en duda la eficien-cia y eficacia de sus burocracias, la efectivi-dad de su sistema legal y la propia credibili-dad del Estado. Éstas son:
■ Ineficiencia de la acción del Estado y lareducción de su autonomía, que derivade su colonización por intereses particu-laristas (corrupción).
■ Inefectividad del sistema legal como con-secuencia de la presencia de sistemas le-gales patrimonialistas.
■ Incapacidad de algunos Estados para al-canzar al conjunto de su territorio y atodos sus habitantes, que genera una le-galidad trunca (desigualdad ante la ley,vigencia asimétrica de los derechos ciu-dadanos).
■ Falta de un efectivo monopolio de lafuerza por parte de algunos Estados, quese ha traducido, entre otros efectos, en la
184 La democracia en América Latina
Un detenido diagnóstico del desarrollo de laregión puede dar cuenta de un crónico déficitdemocrático que, frecuentemente, se ha traducidoen fenómenos de autoritarismo, clientelismo,amiguismo y, en casos extremos, de nepotismo,que han sido la expresión, a nivel del régimenpolítico, de una “captura” de las instituciones ypolíticas públicas por intereses particulares (de unpartido político, o gremio, o grupo económico, ouna familia, o intereses regionales y locales). Esasuerte de “privatización perversa” del Estado, queha estado en la base de los fenómenos decorrupción, ha conducido a intervencionesestatales desincentivadoras de un funcionamientoeficiente del mercado y promotoras del rentismo yla especulación.
Enrique V. Iglesias, texto elaborado para elPRODDAL, 2003.
Privatización perversa del Estado
RECUADRO 44
persistencia del nivel de violación de losderechos humanos.
■ Incapacidad estatal para asumir la repre-sentación de la diversidad en el interiorde la sociedad.
■ Pérdida de credibilidad que proviene dela falta de transparencia y responsabili-dad (rendición de cuentas) del Estadoante los ciudadanos.
■ La cuestión política, más abarcadora, dela capacidad estatal de construir su pro-pio poder, de manera de ejercer sobera-namente el mandato popular.
El Estado es uno de los rostros de la democracia: unEstado sin poder es una democracia sin poder.
Una economía para la democracia
Los problemas de la ciudadanía social aten-tan directamente contra la perduración de lademocracia en América Latina. La sustentabi-lidad democrática depende en gran parte de laresolución de esta cuestión. Para ello, el deba-te sobre la economía y la diversidad de formasde organización del mercado debe ingresar enla agenda pública y en la opción ciudadana,porque es en la economía donde anida la so-lución de buena parte de los déficit de ciuda-danía social.
Al comienzo de este Informe sostuvimosque un rasgo singular e históricamente nove-doso de América Latina es el de ser la primeraregión enteramente democrática compuestapor sociedades con muy altos niveles de pobre-za y la mayor desigualdad social del mundo.Así, nos referimos al triángulo democracia elec-toral-pobreza-desigualdad para sintetizar la na-turaleza de estas democracias y la necesidad deimpulsar un nuevo pensamiento que diera cuen-ta de esta realidad. No tendremos respuestas úti-les a los interrogantes sobre sustentabilidaddemocrática latinoamericana si se ignoran losdesafíos peculiares que nacen de la coexistenciade esos tres fenómenos.
Cuando describimos los resultados de las in-dagaciones empíricas en la sección segunda delInforme, la cuestión de las condiciones materia-les de vida de los latinoamericanos aparecía cla-ramente como el mayor déficit de la “democra-cia de ciudadanía”. Tal es la dimensión de losproblemas de la ciudadanía social que una yotra vez reiteramos una pregunta dramática:¿cuánta pobreza resiste la libertad?
Sin embargo, el debate sobre la democraciamargina la cuestión económica y se plantea, fre-cuentemente, en términos de las restriccionesinstitucionales que la democracia implica parael crecimiento económico. El debate sobre laeconomía, con la excusa de su complejidad téc-nica, se retira crecientemente de la discusiónpública y de las opciones reales de los ciudada-nos al momento de votar. A la luz de estas reali-dades parecería útil que a la consabida frase “lascuestiones técnicas no se votan”, opongamos lade que “el bienestar de una sociedad no se deci-de en un laboratorio de técnicos”, por más ilus-trados que estos sean.
Éste no es un problema exclusivo de nuestraregión. La tendencia creciente en ciertos paísescentrales al desarrollo de instituciones económi-cas con niveles de autonomía casi totales afectadirectamente su transparencia y, por ende, suresponsabilidad (accountability) frente a la socie-dad, lo que deriva en su pérdida de credibilidad
Hacia la democracia de ciudadanía 185
Sin descartar la importancia de instancias técnicasen todo buen ordenamiento del Estado y sinperjuicio de reconocer el trasfondo científico delanálisis económico, la economía debe estar sujetaa la política y, en particular, a procesos políticosdemocráticos, porque ésta es la forma en que lasociedad dirime sus controversias.[...] Es necesariocontar con partidos políticos sólidos que ofrezcan ala ciudadanía opciones alternativas deordenamiento económico y social.
José Antonio Ocampo, texto elaborado para elPRODDAL, 2003.
La economía y la política
RECUADRO 45
ante la opinión pública. Decisiones económicassustantivas escindidas de la voluntad generalpresagian, en la visión de Jean-Paul Fitoussi, unsiglo en el que la crisis de la democracia será do-minante.82 En América Latina, donde los déficitde ciudadanía social alcanzan la dimensión quehemos señalado, esta cuestión asume una im-portancia y una urgencia aún mayores, al puntoque cuestiones como el nivel de desarrollo de lademocracia, la sustentabilidad del sistema y laresolución de la crisis de representación políticadependen de nuestra capacidad para incorporara la economía y sus opciones como un tema dela democracia y de la sociedad.
La economía es una cuestión clave para lademocracia. Esta afirmación no implica con-fundir dos formas de organizaciones socialesclaramente diferenciadas: la democracia, queorganiza relaciones de poder; la economía, queorganiza relaciones de producción, reproduc-
ción e intercambio. Sin embargo, el resultado dela organización económica es una cuestión de-cisiva para la democracia, especialmente para lademocracia de ciudadanía, como la hemos defi-nido en este Informe.
La economía es una cuestión de la democra-cia porque de ella depende el desarrollo de laciudadanía social y porque genera y altera las re-laciones de poder. Por lo tanto, la agenda de lasustentabilidad democrática debe incluir el de-bate sobre la diversidad posible de políticas y or-ganización del mercado y la cuestión del rol re-gulador del Estado.
En América Latina se aprendió que el Esta-do no puede manejar la economía con ligereza:el Estado (democrático) tiene un ineludible rolrector sobre la economía, lo que implica unafuerte capacidad de hacer política económica.
Existen cinco funciones que las institucionespúblicas deberían ofrecer para que los mercadosfuncionen adecuadamente: la protección de de-rechos de propiedad, la regulación del mercado,la estabilización macroeconómica, el seguro so-cial y el manejo de conflictos de intereses.83 ElEstado y el mercado son susceptibles de sercombinados en maneras diferentes dando ori-gen a la diversidad de formas que puede adop-tar la economía de mercado.
Una concepción de los mercados como unconjunto de instituciones que “están dadas porla naturaleza” lleva a la aceptación del funciona-miento de la economía de modo totalmente au-tónomo de las decisiones tomadas democráti-camente. Desde un punto de vista democrático,sin embargo, las políticas económicas son partede los instrumentos con que cuentan las socie-dades para alcanzar la ciudadanía plena. Porello, la economía debe ser uno de los temas den-tro del debate político y no ser excluida comouna cuestión que “contextualiza” la organiza-ción del Estado. Esto es así porque:
■ La eventual eliminación de la desigualdad noes un problema económico marginal, resul-tante (o residual) de una buena política eco-
186 La democracia en América Latina
La economía política clásica ha creado un mundoeconómico que no existe, un Guterwelt, un mundoaislado que es siempre idéntico a sí mismo y en elcual los conflictos entre fuerzas puramenteindividuales se solucionan de acuerdo con leyeseconómicas incambiables. En realidad es en elinterior de colectividades que son bastantediferentes unas de otras donde los individuostratan de enriquecerse, y tanto la naturaleza comoel éxito de estos esfuerzos cambian junto con lanaturaleza de la colectividad en la cual aparecen[...] ello torna siempre indispensable la acción delEstado para organizar los mercados, garantizar loscontratos, fijar los patrones de moneda y crédito,la oferta de mano de obra, las relaciones laborales,los servicios de infraestructura, el comercioexterior, las pautas de distribución del ingreso, lascargas impositivas, etcétera.
José Nun, texto elaborado para el PRODDAL, 2002.
Una economía para lademocracia
RECUADRO 46
82 Ver Fitoussi, 2002.83 D. Rodrik, 2000.
nómica. Más bien, la distribución afecta laeficiencia y la sobrevivencia misma del siste-ma económico.
■ El Estado tiene un rol sumamente importan-te en la distribución del ingreso vía el fisco, re-gulación de los mercados, y subsidios o pro-moción de ciertos sectores o políticas de largoplazo. Este rol implica tener un Estado fuertey capaz, no raquítico. Hacer dar un paso atrásal Estado, la consigna dominante en los añosnoventa, que implicaba que su papel no pasa-ba de mantener la estabilidad económica yproveer algunos bienes públicos, fue un errorgrave cuyos resultados están a la vista.
■ Si este rol estatal no se asume, la democraciase vuelve irrelevante y no creíble para desa-rrollar la ciudadanía social.
■ La democracia ofrece la garantía más efecti-va de buena gobernabilidad, tanto en la es-fera económica como en la política. Los de-rechos civiles, la libertad política y losprocedimientos participativos son la mejor
manera de asegurar estándares laborales,sustentabilidad medioambiental y estabili-dad económica. El desempeño de las demo-cracias en todas estas áreas ha sido superiora los regímenes con participación políticarestrictiva.
■ Cuanto más amplio el dominio de la disci-plina de mercado, más ancho será el espa-cio para la gobernabilidad democrática. Enprincipio, y en la medida en que la discipli-na de mercado esté basada en lo que se de-nomina los fundamentales (economic fun-damentals) y en consideraciones de largoplazo, no tiene por qué haber conflicto en-tre los mercados y la gobernabilidad de-mocrática. Pero la realidad está lejos de es-te ideal. El trade-off es auténtico, no sóloporque los mercados se manejan por razo-nes puramente financieras, sino porqueson excesivamente volátiles y dominadospor consideraciones cortoplacistas. En es-ta situación, la reafirmación de la primacíade la disciplina democrática por sobre ladisciplina de los mercados debería ser cla-ra y frecuente.
El avance de la democracia y el establecimiento dereglas macroeconómicas claras y fuertes no debenverse como situaciones antagónicas, sino comocomplementarias.
José Antonio Ocampo, texto elaborado para elPRODDAL, 2003.
Democracia y mercado
RECUADRO 47
El “fetichismo” de las reformas que ha implantado el“fundamentalismo de mercado”, una de cuyasexpresiones fue el “Consenso de Washington”, se niegaa reconocer la diversidad implícita en la democracia [...].Detrás del discurso del llamado “Consenso deWashington” se encuentra el supuesto de la existenciade un modelo único de desarrollo, aplicable a todos los
países cualesquiera sean sus circunstancias, y una visiónde la “economía de mercado” como antagónica alintervencionismo estatal. Esta idea es “ahistórica”,nociva y contraria a la democracia.
José Antonio Ocampo, texto elaborado para elPRODDAL, 2003.
Modelo único de desarrollo
RECUADRO 48
La economía es una cuestión de la democracia porque de
ella depende el desarrollo de la ciudadanía social y
porque genera y altera lasrelaciones de poder.
Hacia la democracia de ciudadanía 187
■ Los mercados requieren gobernabilidad yreglas. La buena gobernabilidad sólo se ase-gura por vía de la democracia. Y la demo-cracia sigue siendo coextensiva con el Esta-do-Nación.84
Por ello la agenda de la sustentabilidad de-mocrática debe incluir, a riesgo de vaciarse decontenido, estas cuestiones de la economía, susopciones y su diversidad.
Las opciones económicas deben ser parte delcontenido renovado de la política, ellas son uncomponente sustancial de la agenda pública, asícomo el debate sobre la diversidad es una necesi-dad imperiosa para reunir la mejor combinación
entre el papel del mercado, el Estado y el contex-to histórico de cada uno de nuestros países. Porel contrario, el pensamiento único, la receta uni-versal y atemporal atentan contra el desarrollo dela democracia y de la propia economía.
A continuación, desagregamos los temas que,desde el punto de vista adoptado en este Informe,deben ser parte de una agenda centrada en una vi-sión de la economía a partir de las necesidades deldesarrollo de la democracia de América Latina:
1. En ningún otro período de la historia mun-dial –con la excepción transitoria de la déca-da de 1930– fueron tan graves como hoy losproblemas de la economía mundial: desocu-
188 La democracia en América Latina
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Otros
Problema mencionado
Corrupción
Servicios e infraestructura insuficiente
Violencia política
Delincuencia y drogas
Pobreza, desigualdad e ingresos insuficientes
Problemas de empleo
1,5
11,1
6,97,4
12,3
27,0
33,9
GRÁFICO 9
La agenda ciudadana: principales problemas,
América Latina 2002
Notas: Muestra válida n = 18.843, en base a las respuestas a la pregunta P4ST del cuestionario. La categoría “Problemas de empleo” agrupa las res-puestas: “inestabilidad en el empleo”, “desocupación/desempleo” y “falta de oportunidades para la juventud”. La categoría “Pobreza, desigualdade ingresos insuficientes” agrupa las respuestas: “bajos salarios”, “inflación/aumento de precios” y “pobreza”. La categoría “Delincuencia y drogas”agrupa las respuestas:“narcotráfico”,“delincuencia/seguridad pública” y “consumo de drogas”. La categoría “Violencia política” agrupa las respues-tas: “terrorismo/violencia política/guerrilla” y “violación de los derechos humanos”. La categoría “Servicios e infraestructura insuficiente” agrupa lasrespuestas: “transporte”, “problemas de educación”, “problemas de vivienda/habitación” y “problemas de salud”. La categoría “Otros” agrupa lasrespuestas: “problemas del medio ambiente”, “discriminación racial” y “otros”.Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro 2002. Procesamiento de la pregunta P4ST de Latinobarómetro 2002.
% p
erso
nas
84 Para estas citas ver Rodrik, 2000; 2001.
pación masiva, incremento de las desigual-dades y la pobreza en los países ricos, exten-sa miseria y crisis recurrentes en numerosospaíses en desarrollo, exacerbación de la desi-gualdad entre países.
2. La democracia no puede permanecer indife-rente a esto. No debemos olvidar que vivimossimultáneamente en democracias y en econo-mías de mercado. Existe por ello, ineluctable-mente, tensión entre dos dimensiones: por unlado, el individualismo y la desigualdad quetiende a resultar del funcionamiento del mer-cado; por el otro, las igualdades que consagrala ciudadanía democrática y la consiguientenecesidad de existencia de un espacio públi-co para la toma decisiones, no ya individua-les sino colectivas. Esto obliga a la búsquedade una conciliación entre ambas esferas.
3. La tensión entre ambos principios es diná-mica, porque permite que el sistema se adap-te, en lugar de quebrarse, como lo hacen engeneral sistemas regidos por un único prin-cipio de organización (por ejemplo, el siste-ma soviético). Sólo logran sobrevivir las for-
mas en movimiento; las otras, sucumben ala esclerosis. Dicho de otro modo, el capita-lismo no ha sobrevivido como forma domi-nante de organización económica a pesar dela democracia, sino gracias a ella.
4. Existen dos corrientes que se enfrentan en el de-bate sobre las relaciones entre el mercado y lademocracia. Según la primera, hoy dominante,la extensión de la esfera del mercado exigiría lalimitación del campo de la democracia. La se-gunda corriente postula que la tensión siempreexistente entre mercado y democracia, y su as-piración de igualdad deberían resolverse me-diante la búsqueda de su complementariedad.
5. No pocas de las teorías hoy prevalecientes sos-tienen que las intervenciones del Estado suelenreducir la eficacia de la economía. El discursode los que abogan por más y más mercado esclaramente antiestatal:“El Estado es un mal ne-cesario, es preciso limitar radicalmente su ca-pacidad de intervención”. En cambio, este In-forme sostiene que un Estado ajustado a lademocracia –eficaz, eficiente y creíble– es uncomponente indispensable del desarrollo.
6. La democracia presupone una jerarquía en-tre la política y el sistema económico y, porende, autonomía de la sociedad en la elecciónde las formas en que organiza su mercado.
7. La democracia, en su búsqueda por limitar lasexclusiones que provoca el mercado, aumen-ta la legitimidad del sistema económico; elmercado, al limitar el poder del Estado y lapolítica sobre la vida de los ciudadanos, per-mite una mayor adhesión a la democracia. Lalibertad colectiva necesita apoyarse sobre laslibertades individuales, y viceversa. Tanto unacomo las otras están en relación iterativa,mostrando que la democracia es una formaen movimiento.“La historia prueba que la de-mocracia realizada nunca es más que un mo-mento del movimiento democrático. Un mo-vimiento que no se detiene jamás”.85
Hacia la democracia de ciudadanía 189
Además, quienes sostienen la primera posición,suelen considerar indiferente para la economía eltipo de régimen político existente en cada caso.Sin embargo, [Dani Rodrik] plantea la hipótesis deque la democracia posee por lo menos cuatroventajas sobre los regímenes autoritarios: la variancia del crecimientoa largo plazo es menor; la estabilidadmacroeconómica de corto y mediano plazo era mayor; las crisis exógenas son mejorcontroladas y el nivel de los salarios (y de su participación en el ingresonacional) es más elevado.
Dani Rodrik, 1997, p. 15.
Cuatro ventajas económicas de la democracia
RECUADRO 49
85 Burdeau, 1985.
8. Las sociedades nacionales –inclusive, porcierto, las de los países centrales– no tienenlos mismos sistemas de equidad social; hay,de hecho, gran diversidad en estos sistemas.Esto no debe sorprendernos: la democraciaimplica diversidad; existen diferentes “varie-dades de capitalismo”, diferentes combina-ciones entre Estado y mercado, y en las for-mas de accionar del Estado. Ésta es unaimportante verdad que, contra toda eviden-cia, el pensamiento único niega.
9. La apertura de las economías favorece a losfactores más móviles, no sólo el capital fi-nanciero sino también algunos tipos de co-nocimientos. El incremento de la movilidadde estos factores tiene por efecto transferir alos factores menos móviles –es decir, sobretodo al trabajo– el peso de la inseguridadeconómica. Esto encierra el riesgo de redu-cir la adhesión de las poblaciones a la demo-cracia y al propio mercado.
10. Frente a esta situación, conviene pasar revis-ta a algunos criterios sobre políticas econó-micas y su relación con la democracia, talcomo surge de las experiencias latinoameri-canas de las últimas décadas:
■ Es necesario un debate que identifiquepolíticas que redistribuyan el ingreso sindistorsionar severamente el funciona-miento de los mercados, evitando así el“populismo” o el “facilismo” tan presen-tes en la historia de América Latina.
■ La búsqueda de mayores niveles de bienes-tar para la población exige un crecimientoeconómico sostenido, pero éste resulta in-suficiente cuando es acompañado por con-secuencias redistributivas desfavorables.
■ La experiencia internacional demuestraque las ventajas competitivas basadas enbajos salarios son frágiles e inestables. Paracompetir en el mundo actual es fundamen-tal la producción eficiente, la innovación deprocesos, el diseño y la diferenciación deproductos, y el desarrollo de servicios deapoyo adecuados. Para ello, es esencial con-tar con un capital humano calificado. A suvez, la política social debe guiarse por cua-tro principios básicos: universalidad, soli-daridad, eficiencia e integralidad.
■ Los límites a la gran propiedad y empresaprivada se relacionan con los niveles dedesigualdad que una sociedad está dis-puesta a tolerar, así como a las modalida-des de su tributación. Un segundo tipo delímite se relaciona con el posible abuso delpoder de mercado que pueden lograr losgrandes propietarios y empresas. El terce-ro se refiere a la capacidad de esas empre-sas y propietarios de extender su influen-cia más allá de los mercados, gracias a sucapacidad de lobby y a la extensión de sucontrol hacia otras esferas del poder típi-cas de la sociedad contemporánea –losmedios de comunicación, en particular–.
■ Un acuerdo político de los distintos secto-res sociales sobre qué debe hacer el Estadoayuda a legitimar el nivel, la composición yla tendencia del gasto público y de la cargatributaria necesaria para su financiamiento.
Finalmente, anotamos que nuestros datosmuestran dos aspectos de gran importanciapráctica. El primero de ellos es que muchos la-tinoamericanos comparten una visión suma-
190 La democracia en América Latina
Las relaciones entre democracia y mercado sonentonces más complementarias que conflictivas. Lademocracia, al impedir la exclusión por elmercado, aumenta la legitimidad del sistemaeconómico y el mercado, al limitar el poder de lapolítica sobre la vida de la gente, permite unamayor adhesión a la democracia. De este modo,cada uno de los principios que rigen las esferaspolítica y económica encuentra su limitación, a lavez que su legitimación, en el otro.
Jean-Paul Fitoussi, texto elaborado para elPRODDAL, 2003.
Complementariedad entredemocracia y mercado
RECUADRO 50
mente crítica sobre el funcionamiento de laeconomía de mercado. El segundo aspecto –se-guramente contracara de la frustración reciénanotada– es la mayoritaria opinión favorable ala intervención del Estado en la economía.
Poder y políticas democráticas en la globalización
Una agenda ampliada sobre la globalizacióndebe incluir un debate sobre su naturaleza po-lítica y militar, su restricción a la diversidad ylas fuertes limitaciones al poder estatal. La glo-balización plantea crudamente las cuestionesdel poder de los Estados nacionales y del poderdentro de los Estados. De otra manera se expre-sa aquí nuevamente el problema vital de la de-mocracia: la existencia o no de poder para eje-cutar la voluntad mayoritaria.
El debate que naturalmente se desarrollóhasta ahora ha puesto el énfasis en los asuntosfinancieros y comerciales de la globalización yha marginado relativamente su dato dominan-te: los poderes exteriores han dejado de ser ex-teriores, son tan interiores como los locales.Condicionan o determinan las decisiones delEstado y su campo no se limita a las finanzas oel comercio. Abarcan crecientemente las cues-tiones políticas, de seguridad y organización in-terior, de los sistemas de seguridad sociales, edu-cativos y de salud.
Es necesario, en consecuencia, ampliar el de-bate sobre la globalización en dos áreas: por un la-do, para dimensionar el impacto real en términosde la soberanía interior de los Estados; en segun-do lugar, cómo concebir las estrategias posiblespara aumentar las capacidades nacionales y regio-nales, para que el poder nacional no se extinga ennombre de un incontrolable poder global.
Notas: Muestra válida, n = 17.646. Para la construcción de esta variable se recodificaron las preguntas P21NO2, P22STA, P22STB, P22ESSDY P22ESSE de Latinobarómetro 2002. Para mayor información, ver nota a la tabla 142 del Compendio Estadístico del Informe.Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro 2002.
Hacia la democracia de ciudadanía 191
0
10
20
30
40
50
Sólido apoyo al Estado
Apoyo tendencial al Estado
Indeciso
Apoyo tendencial al mercado
Sólido apoyo al mercado
9,70
16,70
3,40
23,70
46,50
Posición frente a la intervención del Estado
GRÁFICO 10
Posición frente a la intervención del Estado en la
economía, América Latina, 2002%
per
sona
s
La globalización ha hecho que el mundo ex-terior esté en el interior de nuestras sociedades.El mundo está en todas partes. Pero el poder delmundo no. Sin embargo, y a la vez que esto su-cede, reconocer la naturaleza de las relacionesque rigen el mundo en el que vivimos no debe-ría hacernos abandonar la idea de un ordenmundial regido por normas. Una cosa es la rea-lidad que nos circunda; otra, nuestras aspiracio-nes, utopías si se quiere, aunque no quimeras.
La lucha por un sistema internacional demo-crático de derecho no debería dejar de ser unareivindicación permanente de una civilizaciónque muestra como una de sus conquistas a lademocracia y a la idea de que las conductas serigen por normas destinadas a preservar el de-recho igualitario de todos, individuos y Estados.
En efecto, en el mundo que surgió tras la ter-minación de la posguerra fría, las relaciones depoder, básicamente militares y económicas, re-gulan el sistema internacional. En estas condi-ciones, el tema que emerge como prioridad es lacontradicción entre la necesidad de la diversi-dad –que demanda un importante grado de au-tonomía de los países y un sistema mundial ba-sado en normas claras y compartidas– y unmundo homogeneizado por relaciones de po-der que dejan a los actores nacionales la capaci-dad de regulación normativa sólo en cuestionesrelativamente marginales. ¿Qué elección sobrecuestiones sustantivas pueden hacer los ciuda-danos en estas condiciones? ¿Qué posibilidadexiste de que lo que hayan decidido se ejecute?
En torno a esta cuestión central, el Informepresenta a continuación un conjunto de reflexio-nes y temas que deberían nutrir el debate sobrela globalización y el desarrollo de la democracia:
1. Al tiempo que ha promovido la democracia,la globalización ha impuesto restricciones,incluso a los Estados más fuertes y desarro-llados. En América Latina, estas restriccionesponen en duda la credibilidad del Estado co-mo constructor de sociedad y promotor deciudadanía; asimismo, conllevan importan-tes consecuencias sobre el tipo de políticasposibles para los gobiernos de la región. Laacción aislada de la mayor parte de los Esta-dos nacionales latinoamericanos resulta in-suficiente para influir, controlar, regular obeneficiarse de este proceso o para resistirsus tendencias.
2. Paradójicamente, la globalización, mientrasha erosionado la capacidad de acción de losgobiernos, en particular la efectividad de susinstrumentos de regulación económica, de-jó en manos de los Estados nacionales lacompleja tarea de mantener la cohesión so-cial, pero con menores márgenes de acciónpara lograrlo. Más aún, como resultado delpeso creciente de la condicionalidad impues-ta por los organismos internacionales de cré-dito y, en general, por la movilidad del capi-tal financiero, se han venido reduciendo losespacios para la diversidad de modelos deorganización social y económica que impli-ca la democracia.
3. Sin embargo, hay una importante distanciaentre esa constatación y la pasividad guber-namental. El reconocimiento de las restric-ciones existentes no necesariamente imponeaceptar el statu quo. La construcción de unespacio de autonomía de los Estados nacio-nales frente a la globalización constituye undesafío propio de la política democrática, laque, como hemos aseverado a lo largo de es-te Informe, debe proponerse como metacentral la construcción y expansión de diver-sas ciudadanías.
4. Es peligroso caer en el fatalismo frente a laglobalización, sosteniendo que la asimetríade fuerzas es tal que no hay lugar para polí-ticas autónomas. Ese fatalismo, desafortuna-
192 La democracia en América Latina
La globalización ha hecho que elmundo exterior esté en el interiorde nuestras sociedades. El mundoestá en todas partes. Pero elpoder del mundo no.
damente muy difundido, ignora los espaciosreales de negociación que existen en el mun-do así como que esos espacios pueden serampliados si existe una voluntad políticaconsistente y sostenida de construcción deinstancias regionales.
5. Los lugares institucionales de realización dela ciudadanía política siguen siendo esencial-mente nacionales. Esto implica que el reco-nocimiento de la democracia como valoruniversal sólo adquiere pleno sentido si sepermite que los procesos nacionales de re-presentación, de participación y de toma dedecisiones determinen las estrategias de de-sarrollo económico y social, y ejerzan unamediación eficaz con las tensiones propiasde la globalización.
6. Por su lado, desde la perspectiva del desarro-llo de la democracia es también necesariodebatir la construcción de los espacios de au-tonomía mencionados en el punto anterior;ellos son necesarios para que las democra-cias latinoamericanas puedan adquirir sóli-do sustento y expandirse.
7. La democracia es severamente afectada por lacreciente traslación de importantes decisio-nes a ámbitos que están fuera del alcance delcontrol de los ciudadanos. Esto tiende a po-ner en cuestión nada menos que la relevancia
que la democracia realmente tiene para losciudadanos, lo cual a su vez tiene mucho pe-so en la lealtad de éstos a aquélla. Esta preo-cupación debe ser recalcada, porque podemosestar dirigiéndonos a una política que mane-ja agendas acotadas, que tarde o tempranopueden conducirnos a agendas irrelevantes onegadoras de la diversidad de caminos y cri-terios que debería reflejar la especificidad decada uno de nuestros países.
8. De lo antedicho deriva que la cuestión de có-mo aumentar la capacidad de autonomía enla definición y solución de los grandes proble-mas que nos afectan no sólo atañe a cada país,sino también a la región en su conjunto.
9. Esto implica debatir también políticas de al-cance regional que hagan posible un aumen-to compartido de esa autonomía. Para ellocobra sentido y urgencia el renacimiento po-lítico de los esfuerzos regionales que, másallá de esfuerzos meramente comerciales, re-creen y aumenten los espacios políticos dedecisión propia, nacionales y ciudadanos.
10. Ello no implica necesariamente la creaciónde nuevas organizaciones para encarar esastareas ni, menos, que tengan carácter supra-nacional. Lo central es que los Estados de laregión decidan abordar el tratamiento deesos temas en el plano político. Para ello, lasactuales instituciones regionales y subregio-nales ofrecen una razonable base de acción,con los ajustes de agenda y estructura que se-rá indispensable introducir.
11. Así planteada, la integración política tienecomo tarea la construcción de la Nación y laconstrucción de la región, una región de na-ciones en la que unas y otras se complemen-tan y refuerzan. Es decir, una asociación po-lítica de Estados soberanos.
12. El ordenamiento internacional debería serrespetuoso de la diversidad de los países (en-tre ellos y en cada uno de ellos), dentro de loslímites de la interdependencia. Pero las prác-ticas de poder imperantes en las relaciones
Hacia la democracia de ciudadanía 193
No solamente la globalización aumenta laparticipación del mercado en el sistema deequidad y reduce la de la democracia, sino que lohace en nombre de la eficacia del mercado y de unorden superior al de la democracia. Es lo que se hadado en llamar impotencia de lo político.
Jean-Paul Fitoussi, texto elaborado para elPRODDAL, 2003.
Globalización e impotencia de la política
RECUADRO 51
internacionales no tienden a tomar en cuen-ta esa necesidad.
13. La capacidad de construcción autónoma enun mundo globalizado con una sola potenciahegemónica implica nuevos desafíos. No setrata sólo de los problemas clásicos de la rela-ción entre el centro y la periferia, el imperio ysus zonas de control, sino, además, de esas re-laciones en el contexto de la globalización ac-tual. En ella, los fenómenos exteriores son taninmediatos y cotidianos como los que se pro-ducen en el mismo territorio de las naciones.
14. La posguerra fría concluyó el 11 de sep-tiembre de 2001, con el ataque terrorista aEstados Unidos. El tema de seguridad vol-vió al centro de la escena, convirtiéndose enla cuestión prioritaria de la política mundial.A su vez, los hechos que se produjeron des-de entonces han marcado un cambio sustan-cial en las relaciones mundiales, con fuerteimpacto sobre los sistemas multilaterales dedefensa colectiva.
15. La centralidad del tema seguridad en laagenda internacional plantea una tensióncon la democracia y las libertades. Los paísescentrales tienen mejores contrapesos que losnuestros para resolver esa tensión.
16. La experiencia que tuvimos en América La-tina en las décadas anteriores al fin de laguerra fría es un buen ejemplo de lo que su-cede cuando la cuestión de seguridad seconvierte en la óptica central a partir de lacual se observan la política y las relacionesinternacionales.
17. Por su parte, la región tiene una fuerte car-ga de antecedentes en esta materia. En el pa-sado reciente ha sido objeto de varios aten-tados terroristas graves. Además, durantevarias décadas algunos países latinoamerica-nos han sufrido gran violencia, tanto de gru-pos insurgentes como del propio Estado. Porlo tanto, el peligro de la violencia terroristano es una hipótesis abstracta para la región.
18. Recientemente, las relaciones de poder mi-litar han marcado de manera decisiva losvínculos mundiales. La idea de que la globa-lización había trasladado el centro de las re-laciones internacionales de las cuestiones mi-litares y de seguridad a las financieras, que laeconomía reemplazaba a la política, se desva-neció. La preeminencia del tema del terroris-mo trae al análisis, por un lado, el impacto so-bre las capacidades estatales de una potencialagresión terrorista y, por el otro, las conse-cuencias de respuestas inapropiadas sobreesas capacidades y sobre la propia democra-cia. La respuesta apropiada se refiere a la ca-pacidad estatal de responder eficazmente alpeligro de agresión y, a la vez, evitar que esarespuesta debilite su capacidad de democra-tizar o disminuya la calidad de la democracia.
19. Es fundamental para la democracia que losproblemas de seguridad no vengan comoparte de una agenda impuesta sino asumir-los con soluciones propias. En este sentido, eltema de seguridad adquiere centralidad. Unaposición pasiva en esta materia puede tornar-nos altamente vulnerables a estrategias exte-riores, definidas sin tomar en cuenta impor-tantes intereses propios de nuestra región.
20. Los países de la región deben formular, a laluz de lo sucedido el 11 de septiembre y susconsecuencias, así como de la singularidadde sus democracias, criterios propios parainspirar sus opciones de respuesta al peligroplanteado por el terrorismo.
En síntesis
El Informe ha planteado que la democraciaentendida en forma minimalista, como la posi-bilidad de ejercer el derecho del voto periódica-mente para elegir gobernantes, dentro de unmarco donde esté plenamente vigente el estadode derecho, no sólo es importante sino una con-dición sine qua non para poder calificar a un ré-gimen de democrático. Pero el Informe va másallá. Considera que debe ampliarse el horizonte
194 La democracia en América Latina
de la democracia perfeccionando no sólo losmecanismos institucionales de la política y laimplementación efectiva de los derechos civilespara todos los ciudadanos, sino atendiendo a laexpansión efectiva de la ciudadanía social.
Se trata de discutir cómo se puede avanzarhacia una ciudadanía integral, lo que suponeponer en el centro a la política como forma deque el ciudadano y más precisamente la comu-nidad de ciudadanos, pueda participar en deci-siones sustanciales. La globalización es un dato,pero no se trata pura y exclusivamente de admi-tir que todo lo que ocurre como consecuenciade la transformación tecnológica y de la expan-sión de los mercados debe aceptarse sin refle-xión y sin acción. Hay que entender la trans-formación constante y rápida que se da en elmundo de hoy, hay que convivir con incerti-dumbres, pero también hay que actuar paramodificar esas macrotendencias en la circuns-tancia de cada país. Se trata de implementarlaregional y localmente con una actitud proacti-
va y no meramente pasiva, para su arraigo re-gional y local. De este modo, la economía no estampoco un dato a asumir pasivamente; no hayuna sola manera de pensar y hacer funcionar elmercado. Ya se sabe que hay diversas formas his-tóricas exitosas que han convivido en marcosculturales diferentes.
Esta comunidad de ciudadanos debe, enton-ces, promover una nueva legitimidad para el Es-tado, ese organismo que debe no sólo propor-cionar la maquinaria burocrática administrativade cada país, sino también respetar y ampliar lasinstituciones políticas y el estado de derecho, yponer las bases para asegurar la equidad parapoder tener políticas sociales que apunten a laampliación de la ciudadanía social. Crear unavisión integral de la ciudadanía, articular el fun-cionamiento de la economía con las decisionespolíticas de la comunidad de los ciudadanos sonalgunos de los temas que emergen de este Infor-me para suscitar una nueva forma de debatir lademocracia en la región Latinoamericana.
Hacia la democracia de ciudadanía 195
El eterno desafío
En uno de sus célebres ensayos, Isaiah Berlin nos recuerda que “hace más de cien años el
poeta alemán Heine advirtió a los franceses que no debían subestimar el poder de las ideas:
los conceptos filosóficos alimentados en el silencio del estudio de un académico podían des-
truir toda una civilización”.
La América Latina ha sido hija de una idea y ella sigue siendo el corazón de su visión de
futuro: construir una sociedad democrática. Su proceso de independencia estuvo indisoluble-
mente ligado a la concepción republicana y a ella volcaron su esfuerzo los libertadores. El de-
venir histórico ha mostrado, sin embargo, un extraño periplo, lleno de contradicciones, inte-
rrupciones y reanudaciones, atardeceres y alboradas. A veces han sido los hechos, sociales,
económicos, militares, los que han desbordado los marcos de los principios, pero también las
ideas han caído en sus propias trampas, pues cada vez que la libertad y la justicia se conjuga-
ron por separado, ambas quedaron en riesgo. Así ocurrió, infortunadamente, cuando se so-
ñó con superar el núcleo central de la idea democrática, que no es otro que asegurar las liber-
tades y organizar un gobierno representativo del pueblo, capaz por lo tanto de lograr que esa
libertad se concilie con el máximo posible de igualdad de las gentes.
¿Cuánto se ha logrado, en los hechos, de construcción de ese ideal? ¿Qué debe hacerse pa-
ra asegurar lo alcanzado y seguir avanzando? Desafiados por esos básicos interrogantes es que
se lanzó este trabajo hace dos años, consultando, preguntando, removiendo, despertando in-
tereses, tratando de encontrar algunos métodos objetivos para medir realidades siempre más
complejas que cualquier estadística. Idea y realidad viven una constante tensión. Si nos reple-
gamos exclusivamente al territorio de la idea, podemos traicionarla en los hechos. Si la per-
demos de vista en una lucha acuciosa contra las realidades injustas, arriesgamos caer en un
peligroso e inconexo empirismo. Hace falta, entonces, definir conceptos y contrastarlos, en
pasos aproximativos, con la realidad.
Debemos recordar que si esto es posible hoy para el PNUD es porque la región ha alcan-
zado un nivel de desarrollo de la democracia como nunca antes. En los años setenta estaba ce-
rrado todo camino para un trabajo de esta naturaleza, porque el mapa latinoamericano se en-
sombrecía con tantas dictaduras que no mediaban las condiciones para que la organización
Reflexiones finales 197
Reflexiones finales
internacional intentara una reflexión en profundidad sobre la cuestión. Desde esta premisa
esperanzadora se abrió entonces el trabajo y él contó con la colaboración, sin excepción, de
gobiernos y partidos, actores políticos y civiles, protagonistas económicos y académicos. Reu-
niones, seminarios, entrevistas, informes, estudios, investigaciones estadísticas fueron poblan-
do un gran conjunto que, además de su valor intrínseco, generó en toda la región un interés
en el tema, una convicción de que es necesario –y posible– actuar sobre nuestra situación.
El propósito inicial de generar un clima estimulante a la reflexión fue ganando cuerpo. Y
hoy se llega a este Informe sobre la democracia con la convicción de que, más allá de sus ine-
vitables limitaciones y necesarias imperfecciones, se pone a disposición de toda la sociedad
latinoamericana un instrumento de trabajo. No está aquí la tomografía computada de nin-
gún Estado concreto. Tampoco el análisis específico de alguna patología determinada. Lo que
sí se define es una idea general de la salud democrática, una aproximación sobre realidades
que merecen preocupación y la configuración de algunos instrumentos para que la constan-
te revisión nos permita a todos seguir construyendo.
Como nos lo ha dicho Pierre Rosanvallon, “la democracia formula una pregunta que per-
manece continuamente abierta: parecería que ninguna respuesta adecuada podría dársele”.
Esta urticante sensación de que nunca nada está terminado hace a la idea misma de la liber-
tad, y con ella hemos de convivir. Cada vez que se quiso intentar, en nombre de la democra-
cia, algún sistema con todas las respuestas, se construyó un totalitarismo. El siglo pasado ha
sido, quizás, el que mayores tragedias generó en esa búsqueda. Herederos de esa experiencia,
hoy asumimos que la realidad nunca nos conformará, porque comparada con la idealidad pu-
ra, siempre será insatisfactoria; pero también sabemos que siendo la democracia “antes que
nada un ideal”, como nos dice Giovanni Sartori, debemos procurar, siempre y a toda hora, sin
prisa pero sin pausa, su constante perfeccionamiento.
La pobreza, las desigualdades sociales, el choque étnico, el divorcio entre las expectativas y
las realidades, en un tiempo histórico en que una revolución científica nos cambia todos los
días la vida, introducen notas de inestabilidad. De ahí la necesidad constante de prevenir. Si
este Informe contribuye a instalarla en la preocupación afirmativa de todos sus actores, ha-
brá logrado su propósito fundamental, que no es juzgar a nadie sino estimular a todos. El
PNUD lo hizo con el Índice de Desarrollo Humano y logró que se asumiera en la sociedad ese
modo de evaluar que iba más allá del parcial e insuficiente PBI. En la misma línea innovado-
ra, hoy se procura que la mejoría democrática no sea simplemente una expresión retórica,
siempre cuestionable, sino una realidad sobre la que se actúa, registrando avances y retroce-
sos que puedan mirarse con objetividad. Esos avances, esas búsquedas responden a la idea de
que democracia y desarrollo humano son apenas dos caras de la misma medalla.
Subestimar el progreso alcanzado coleccionando déficit y carencias es desanimar a la so-
ciedad en su necesario y constante perfeccionamiento. Regodearnos en él, cayendo en la ilu-
sión de una meta alcanzada, sería poner todo en riesgo. Por eso aquí, simplemente, se está
abriendo una nueva etapa en el camino.
Formidable ha sido el esfuerzo de las últimas dos décadas y deben mostrarse con toda ple-
nitud sus logros. Ese esfuerzo debe proseguirse y bien puede abrirse aquí, a partir de estos
instrumentos elaborados, un procedimiento permanente de observación y análisis, al mis-
198 La democracia en América Latina
mo tiempo que de difusión de experiencias y prevención de riesgos. La conciencia alerta es
el único estado de ánimo para que la democracia siga su vida, adaptándose a los tiempos.
Ella permanece, después de todo, como la más revolucionaria de las ideas y, por lo mismo
que siempre inacabada, la más desafiante. No habrá respuestas definitivas para sus interro-
gantes, pero siempre habrá, como en el destino del hombre, oportunidades para hacer el bien
a los semejantes.
Julio María SanguinettiEx Presidente de la República Oriental del Uruguay
Presidente de la Fundación Círculo de Montevideo
Reflexiones finales 199
Este Informe no se habría podido preparar sinla generosa colaboración de muchas personas yorganizaciones a quienes expresamos nuestroagradecimiento.
Deseamos extender un especial reconoci-miento a la Unión Europea, en particular a ChrisPatten, Comisario de Relaciones Exteriores dela Comisión Europea, Eneko Landaburu, Di-rector General, Fernando Valenzuela, Direc-tor General Adjunto y Tomas Dupla del Mo-ral, Director de América Latina, Dirección deRelaciones Exteriores, y Fernando Cardesa, Di-rector de América Latina de EUROPEAID, co-mo a todos los funcionarios de la DirecciónGeneral de Relaciones Exteriores y de la Ofi-cina de Cooperación EuropeAid que colabo-raron en este proyecto, por el respaldo e inte-rés demostrado para la publicación y difusiónde este Informe.
Instituciones que colaboraron en la elaboración y discusión del Informe
Comisión Económica para América Latinay el Caribe (CEPAL), Banco Interamericano deDesarrollo (BID), Organización de EstadosAmericanos (OEA), Club de Madrid, Círculode Montevideo, Corporación Latinobarómetro,Fundación Chile XXI, Universidad de Bolonia,Centro de Estudios Sociales y Ambientales, Ins-tituto para la Democracia y Asistencia Electo-ral (IDEA) y Asociación Civil Transparencia(Perú).
Autores de artículos sobre temas de la agenda
Manuel Alcántara, Raúl Alconada Sempé,Willem Assies, Natalio Botana, Fernando Cal-derón, Dante Caputo, Fernando Henrique Car-doso, Jean-Paul Fitoussi, Eduardo Gamarra,Marco Aurélio Garcia, Manuel Antonio Garre-tón, César Gaviria, Julio Godio, Felipe González,Rosario Green, Cândido Grzybowski, OsvaldoHurtado, Enrique Iglesias, José Antonio Ocam-po, Celi Pinto, Augusto Ramírez Ocampo, Ru-bens Ricupero, Lourdes Sola, Joseph Stiglitz, Car-denal Julio Terrazas y Francisco Thoumi.
Participantes en la Ronda de ConsultasArgentina: Raúl Alfonsín, Jaime Campos,
Elisa Carrió, Jorge Casaretto, Víctor De Genaro,Fernando de la Rúa, José Manuel de la Sota,Jorge Elías, Rosendo Fraga, Aníbal Ibarra, Ri-cardo López Murphy, Juan Carlos Maqueda,Joaquín Morales Solá, Hugo Moyano, AdolfoRodríguez Saá, Rodolfo Terragno, Horacio Ver-bitsky y Oscar Vignart.
Bolivia: Esther Balboa, Carlos Calvo, CarlosMesa, Gustavo Fernández Saavedra, MarthaGarcía, Fernando Mayorga, Jaime Paz Zamora,Jorge Quiroga Ramírez, Edgar Ramírez, y Gon-zalo Sánchez de Losada.
Grajew, Cândido Grzybowski, Helio Jaguaribe,Miriam Leitão, Ives Martins, Filmar Mauro, Hen-rique Meirelles, Antônio Delfim Neto, JarbasPassarinho, João C. Pena, Celso Pinto, MárcioPochmann, João Paulo dos Reis Velloso, ClóvisRossi, Maria Osmarina Marina Silva Vaz de Lima,Pedro Simon, Luiz E. Soares, Luiz Suplicy Hafers,Vicentinho, Arthur Virgílio y Ségio Werlang.
Chile: Andrés Allamand, Patricio Aylwin,Benito Baranda, Edgardo Boeninger, EduardoFrei, Juan Pablo Illanes, Jorge Inzunza, RicardoLagos, Norbert Lechner, Arturo Martínez, Jovi-no Novoa, Ricardo Nuñez, Carlos Ominami, yCarolina Tohá.
Colombia: Ana Teresa Bernal, Belisario Be-tancur, Héctor Fajardo, Guillermo Fernández deSoto, Luis Jorge Garay, Hernando Gómez Buen-día, Julio Roberto Gómez, Carlos Holguín, Fer-nando Londoño, Antonio Navarro, Sabas Pre-telt de la Vega, Jorge Rojas, Ernesto Samper,Francisco Santos, Horacio Serpa, Álvaro Valen-cia Tovar y Luis Carlos Villegas.
Costa Rica: Oscar Arias, Leonardo Garnier,Eduardo Lizano, Elizabeth Odio Benito, OttónSolis, Albino Vargas y Samuel Yankelewitz.
Ecuador: Rodrigo Borja, Marena Briones,Joaquín Cevallos, José Eguiguren, Ramiro Gon-zález, Susana González, Lucio Gutiérrez, Os-valdo Hurtado, Miguel Lluco, Alfredo Negrete,Jaime Nebot, Benjamín Ortiz, Alfredo Palacio,Rodrigo Paz, Gustavo Pinto, Mesías TatamuezMoreno, Luis Verdesoto y Jorge Vivanco.
República Dominicana: Manuel Esquea Gue-rrero, Leonel Fernández Reyna, Antonio IsaConde, Carlos Guillermo León, Hipólito Mejíay Jacinto Peynado.
El Salvador: Armando Calderón Sol, Grego-rio Rosa Chávez, Humberto Corado, David Es-cobar Galindo, Mauricio Funes, Salvador Sama-yoa, Héctor Silva y Eduardo Zablah Touché.
Guatemala: Marco Vinicio Cerezo, MarcoAugusto García, Gustavo Porras, Alfonso Porti-llo, Rosalina Tuyuc y Raquel Zelaya.
Honduras: Isaías Barahona, Rafael Leonar-do Callejas, Miguel Facusse, Carlos Flores Fa-cusse, Ricardo Maduro y Leticia Salomón.
México: Sergio Aguayo, Luis H. Álvarez, Ma-nuel Arango, Raúl Benitez, Gilberto Borja Na-
varrete, Luis Felipe Bravo Mena, Felipe Calde-rón Hinojosa, Cuauhtémoc Cárdenas, Jorge G.Castañeda, Eugenio Clariond, Rolando Corde-ra, Santiago Creel, Carlos Elizondo, Vicente Fox,Juan Ramón de la Fuente, Amalia García, Fran-cisco Hernández, Felipe de Jesús Cantú, Santia-go Levy, Carmen Lira, Soledad Loaeza, AndrésManuel López Obrador, Roberto Madrazo, Lo-renzo Meyer, Arturo Montiel, Arturo Núñez,Mariano Palacios Alcocer, José Francisco PaoliBolio, Beatriz Paredes, José Luis Reina, Jesús Re-yes Heroles, Rosario Robles, Juan Sánchez Na-varro, Sergio Sarmiento, Bernardo Sepúlveda,Luis Téllez, César Verduga, José Woldenberg yErnesto Zedillo.
Nicaragua: Carlos Fernando Chamorro, Vio-leta Granera, Wilfredo Navarro Moreira, RenéNúñez Tellez, Sergio Ramírez Mercado y José Ri-zo Castellón.
Panamá: Miguel Candanedo, Norma Cano,Guillermo Endara, Angélica Maytin, Martín To-rrijos y Alberto Vallarino.
Paraguay: Martín Almada, Nelson Argaña,Nicanor Duarte Frutos, Pedro Fadul, RicardoFranco, Cristina Muñoz, Enrique Riera, MildaRivarola, Humberto Rubin, Miguel Abdón Sa-guier y Aldo Zucolillo.
Perú: Julio Cotler, Jorge Del Castillo, CarlosFerrero Costa, Lourdes Flores Nano, Gastón Ga-ratea Vori, Diego García-Sayán, Juan José Larra-ñeta, Roberto Nesta, Valentín Paniagua, RafaelRoncagliolo, Javier Silva Ruete, Luis Solari de laFuente, Alejandro Toledo y Alan Wagner.
Uruguay: Diego Balestra, Jorge Batlle, Héc-tor Florit, Luis Alberto Lacalle, José Mujica, Ro-meo Pérez, Juan José Ramos, Julio María San-guinetti, Liber Seregni y Ricardo Zerbino.
Venezuela: José Albornoz, Alejandro Armas,Carlos Fernández, Eduardo Fernández, Guiller-mo García Ponce, Alberto Garrido, Janet Kelly,Enrique Mendoza, Calixto Ortega, Teodoro Pet-koff, Leonardo Pisani, José Vicente Rangel, Ce-cilia Sosa, Luis Ugalde y Ramón Velásquez.
Participaciones especialesBelisario Betancur, ex Presidente de Co-
lombia; Rodrigo Borja, ex Presidente de Ecua-dor; Kim Campbell, ex Primer Ministro de Ca-
202 La democracia en América Latina
nadá y Presidente del Club de Madrid; AníbalCavaco Silva, ex Primer Ministro de Portugal;Fernando Henrique Cardoso, ex Presidente deBrasil; Eduardo Frei, ex Presidente de Chile;Felipe González, ex Presidente del GobiernoEspañol; Antonio Guterres, ex Primer Minis-tro de Portugal; Osvaldo Hurtado, ex Presi-dente de Ecuador; Valentín Paniagua, ex Pre-sidente de Perú; Jorge Quiroga Ramírez, exPresidente de Bolivia; Carlos Roberto Reina,ex Presidente de Honduras; Miguel Ángel Ro-dríguez, ex Presidente de Costa Rica; ErnestoZedillo, ex Presidente de México; Julio MaríaSanguinetti, ex Presidente de Uruguay y Presi-dente de la Fundación Círculo de Montevideo;César Gaviria, ex Presidente de Colombia ySecretario General de la OEA; Enrique Iglesias,Presidente del BID; José Antonio Ocampo, exSecretario Ejecutivo de la CEPAL y actual Subse-cretario General de la ONU para Asuntos Eco-nómicos y Sociales; Fernando Valenzuela, Di-rector General Adjunto de Relaciones Exterioresde la Unión Europea; Guillermo de la Dehesa,ex Secretario de Estado de Economía de Espa-ña; Miguel Ángel Fernández-Ordoñez, ex Secre-tario de Estado de Economía de España; Ernes-to Garzón Valdés, Presidente Club de Tampere;Antonio Álvarez-Couceiro, Secretario Generaldel Club de Madrid; Fernando Carrillo-Florez,Consejero Principal Oficina BID en Europa yLucinio Muñoz, Adjunto al Secretario Generaldel Club de Madrid.
Se agradece especialmente a Jacques Le Po-ttier, Decano de la Facultad de Ciencias Econó-micas de la Universidad de Toulouse Le Mirail,quien brindó su apoyo y facilitó el acceso a losrecursos de esa universidad.
Funcionarios de la Oficina del Administrador del PNUD
Se agradece a los funcionarios de la Oficinadel Administrador del PNUD, especialmente aMarck Suzman, Jessica Faietta, William Orme yVictor Arango de la Oficina de Comunicacionesdel Administrador.
Funcionarios de la Dirección para AméricaLatina y el Caribe del PNUD
El personal del proyecto agradece particular-mente la estrecha colaboración de los funciona-rios del PNUD, en especial de Freddy Justiniano,Myriam Méndez-Montalvo, Enrique Ganuza,y Gilberto Flores, Jacqueline Carbajal, IsabelChang, Elisabeth Díaz, Cristina Fasano, ElenaGarcía-Ramos, Lydia Legnani, Cielo Morales,Susana Pirez, Juan Manuel Salazar, Luis Francis-co Thais, María- Noel Vaeza y Gemma Xarles.
Funcionarios de la Oficina de Enlace del PNUD en Bruselas
Se agradece a los funcionarios de la Oficinade Enlace del PNUD en Bruselas, Omar Baquet,María Noel Vaeza y Susana Etcheverry.
Funcionarios de la Oficina del PNUD en la Argentina
La Oficina del PNUD en la Argentina, lugarSede del proyecto, brindó una inestimable co-laboración, y apoyo organizativo y administra-tivo, especialmente Carmelo Angulo Barturen,Jessica Faieta, Silvia Rucks, Susana Gatto, Pa-blo Vinocur, José Ignacio López, Gerardo No-to, Liliana De Riz, Elba Luna, Sonia Urriza, Al-do García, Ana Inés Mulleady, María AngélicaWawrzyk, Ana Edmunds, Pablo Basz, MarceloBagnasco, Beatriz Martínez, Saioa Royo, ItziarAbad, Mercedes Ansotegui, Natalia Aquilino,Andrea Botbol, Cecilia Del Río, Daniela DelRío, Myriam Di Paolo, Claudio Flichman, Os-car González, Guillermo Iglesias, Beatriz López,María Inés Jezzi, Vivian Joensen, Juan CarlosMagnaghi, Marina Mansilla Hermann, JorgeMartínez, Santiago Redecillas, Walter Ricciardi,Ricardo Salas y Geraldine Watson, a quienes ex-presamos nuestro agradecimiento.
Representantes Residentes, Adjuntos y Auxiliares de las Oficinas del PNUD en América Latina
Jeffrey Avina, Kim Bolduc, Katica Cekalo-vic, Renata Claros, Juan Pablo Corlazzoli, Jor-ge Chediek, Juan Carlos Crespi, Ligia Elizon-do, Jafet Enríquez, Niki Fabiancic, ElisabethFong, Walter Franco, Roberto Galvez, Susana
Agradecimientos 203
Gatto, Peter Grohmann, Elizabeth Hayek, JoséManuel Hermida, Henry Jackelen, Lorenzo Ji-ménes de Luis, Thierry Lemaresquier, CarlosLopes, Carlos Felipe Martínez, Pablo Martí-nez, Alfredo Marty, César Miquel, AntonioMolpeceres, Roberto Monteverde, Bruno Moro,Clemencia Muñoz, Lucien Muñoz, Adelina Pai-va, Barbara Pesce-Monterio, Irene Phillip, Be-nigno Rodríguez, Beat Rohr, Martín Santiago,Rosa Santizo, Ilona Szemzo, Aase Smedler, Clau-dio Tomasi, René Mauricio Valdés, Jan-Jilles Vander Hoeven, Alfredo Witschi-Cestari.
Los funcionarios de las Oficinas del PNUD en América Latina
Bolivia: Patricia Cusicanqui, Christian Jettéy Cecilia Ledesma.
Brasil: Johanna Clarke de Voest Silva, Gilber-to Chaves, José Carlos Libânio, Filipe Nasser yWilson Pires Soares.
Chile: Alejandra Cáceres, Josefa Errázuriz,Eugenio Ortega, Oscar Muñoz, Carla Pietranto-ni y María Teresa Vergara.
Colombia: Adriana Anzola, Alice Ayala,Carlos Mauricio García, Hernando Gómez
Buendía, Daniel Igartua, Patricia Lizarazu,Amalia Paredes, Mauricio Ramírez y María delPilar Rojas.
Costa Rica: Vera Brenes, Henry González yArlene Méndez Solano.
Ecuador: José Balseca, Santiago Burbano yNorma Guerrero.
El Salvador: Esther López y Morena Valdez.Honduras: Fátima Cruz, Doris Rivas, Kari-
na Servellón y Lesly María Sierra.Guatemala: Juan Alberto Fuentes, Myriam
de López, Ingrid Melgar, Carmen Morales y Ce-cilia Zúñiga.
México: Arturo Fernández, Luz Patricia He-rremann y Patricia Marrón.
Nicaragua: Gloria Altamirano y Dina García.Panamá: Marta Alvarado.Paraguay: Inés Brack y María Clavera.Perú: Pilar Airaldi, Carolina Aragón y Mario
Solari.República Dominicana: Solange Bordas y
Martha Elizabeth Martínez Correa.Uruguay: Verónica Nori y Mónica Voss.Venezuela: Mayra Cartaya y Alberto Fuen-
mayor.
204 La democracia en América Latina
En el diseño del compendio estadístico y laconstrucción de índices contamos con comen-tarios de Kenneth Bollen, Fernando Carrillo-Florez, Michael John Coppedge, Freddy Justi-niano, Fernando Medina, John Mark Payne,Adam Przeworski, Arodys Robles Soto, MichaelSmithson, Jay Verkuilen, Gemma Xarles y Da-niel Zovatto.
En una reunión para revisar el Índice de De-mocracia Electoral aportaron sus conocimientosHoracio Boneo, Dante Caputo, Leandro GarciaSilva, Hernando Goméz Buendía, Freddy Justi-niano, Juan Fernando Londoño, Myriam Men-dez-Montalvo, Simón Pachano, Juan Rial, Elisa-beth Spehar, Maria Hermínia Tavares de Almeiday José Woldenberg.
En el análisis del estado actual y las perspec-tivas de la democracia en América Latina parti-ciparon Héctor Aguilar Camín, Raúl Alconada
Sempé, Soledad Alvear, Julio Angel, Sergio Bitar,Dante Caputo, Jorge Castañeda, Marcelo Con-treras, Nicolás Eyzaguirre, Álvaro Díaz, MarcoAurélio Garcia, Manuel Antonio Garretón, Ga-briel Gaspar, Rodolfo Gil, Alonso González,Eduardo Graeff, Katty Grez, Jorge Heine, JoséMiguel Insulza, Ricardo Lagos, Thierry Lema-resquier, Edgardo Lepe, Jorge Levi Mattoso, Es-ter Levinsky, Rodolfo Mariani, Elena Martínez,Guttemberg Martínez, Gonzalo Martner, Heral-do Muñoz, José Antonio Ocampo, Carlos Omi-nami, Verónica Oyarzún, Augusto RamírezOcampo, Juan Ramírez, Jorge Reyes, CamilaSanhueza, Julio María Sanguinetti, Joseph Sti-glitz, Federico Storani, Juan Gabriel Valdéz eIsabel Vásquez.
En la discusión sobre la crisis de la política,junto con el Círculo de Montevideo, participa-ron Carmelo Angulo Barturen, Danilo Arbilla,
Participantes en seminarios y reuniones
Dante Caputo, Antonio Álvarez Cruceiro, Joa-quín Estefanía, Aníbal Fernández, EduardoFrei, Felipe González, Osvaldo Hurtado, ElenaMartínez, Bartolomé Mitre, Alfredo Negrete,Andrés Oppenheimer, Rodrigo Pardo, J. C. Perey-ra, Rafael Poleo, Julio María Sanguinetti, MartínSantiago, Enrique Santos, Thomas Scheetz, JavierSolanas y Ernesto Tiffenberg.
En el análisis sobre democracia y Estadocontribuyeron con su participación Diego Achard,Giorgio Alberti, Raúl Alconada Sempé, AntonioÁlvarez Couceiro, José Luis Barros, RodrigoBorja, Dante Caputo, Fernando Henrique Car-doso, Elisa Carrió, Marcelo Contreras Nieto, Al-berto Couriel, Sonia Draibe, Gilberto Dupas,Gustavo Fernández Saavedra, Walter Franco,Manuel Antonio Garretón, Rodolfo Gil, GeorgeGray Molina, Edmundo Jarquín, José CarlosLibânio, Rodolfo Mariani, Elena Martínez,Marcus Melo, Arturo O’Connell, GuillermoO’Donnell, Beatriz Paredes, Celi Pinto, Eduar-do Piragibe Graeff, Márcio Pochmann, Augus-to Ramírez Ocampo y Lourdes Sola.
En el debate sobre sociedad civil y narcotráfi-co participaron Carlos Basombrío, Fernando Cal-derón, Eduardo Gamarra, Luis Jorge Garay, Gon-zalo Perez del Castillo, Elías Santana, EdelbertoTorres Rivas, Franciso Thoumi y Luis Verdesoto.
En la discusión sobre democracia y multi-culturalismo nos acompañaron Álvaro Artiga,Willem Assies, Santiago Bastos, Antonio Ca-ñas, Julieta Castellanos, Isis Duarte, Galo Guar-dián, Francesca Jessup, Carlos Benjamín Lara,Carlos Mendoza, Arodys Robles Soto, IgnacioRodríguez, Gonzalo Rojas, Manuel Rojas, Le-ticia Salomón, Edelberto Torres Rivas, JorgeVargas y Agatha Williams.
En el análisis sobre democracia y economíaparticiparon Raúl Alconada Sempé, AlbertoAlesina, Carlos Amat y León, José Luis Barros,María Elisa Bernal, Tim Besley, Dante Caputo,Alberto Couriel, Ricardo French-Davis, EnriqueGanuza, Innocenzo Gasparini, Rebeca Gryns-pan, Eugenio Lahera, Oscar Landerretche,Thierry Lemaresquier, Manuel Marfán, JuanMartín, Elena Martínez, Gonzalo Martner, Os-car Muñoz, Arturo O’Connell, José AntonioOcampo, Carlos Ominami, Torsten Persson,
Thomas Scheetz, Jorge Schvarzer, Andrés Soli-mano y Guido Tabellini.
En el análisis sobre democracia y globaliza-ción, junto con el Club de Madrid, participaronAndrés Allamand, Antonio Alvarez-Couceiro,Rodrigo Borja, Dante Caputo, Fernando Henri-que Cardoso, Fernando Carrillo-Florez, AníbalCavaco Silva, Tarcísio Costa, Miguel Darcy, Gui-llermo de la Dehesa, Miguel Ángel Fernández-Ordóñez, Eduardo Frei, Ernesto Garzón Valdés,Felipe González, Antonio Guterres, Carlos Lopes,Elena Martínez, Lucinio Muñoz, Carlos Omina-mi, Beatriz Paredes, Jorge Quiroga Ramírez yFernando Valenzuela.
En la discusión sobre condiciones para la es-tabilidad de las instituciones democráticas enCentroamérica participaron: Alberto Arene, Mi-guel Ángel Barcárcel, Rafael Guido Béjar, Mar-cia Bermúdez, Miguel Antonio Bernal, RobertoCajina, Antonio Cañas, Zenayda Castro, CarlosCazzali, Elvira Cuadra, Jorge Chediek, Francis-co Díaz, Mirna Flores, Dina García, Jorge Gian-nareas, Ricardo Gómez, Valdrack Jaentschke,Francesca Jessup, Walter Lacayo, Semiramis Ló-pez, José Raúl Mulino, Isabela Orellana, Alfon-so Peña, Kees Rade, Juan Carlos Rodríguez, Ma-ría del Carmen Sacasa, Gabriela Serrano, HéctorHérmilo Soto, Edelberto Torres Rivas, ArnoldoVillagrán, Knut Walter.
Reunión con el Secretario General de la ONU
Participaron en la reunión con el SecretarioGeneral de la ONU, Sr. Kofi Annan, en NuevaYork el 12 de noviembre de 2002, Belisario Be-tancur, ex Presidente de Colombia; Kim Camp-bell, Presidente del Club de Madrid (ex PrimerMinistro de Canadá); Eduardo Frei, ex Presiden-te de Chile; Jorge Quiroga Ramírez, ex Presi-dente de Bolivia; Carlos Roberto Reina, ex Presi-dente de Honduras; Julio María Sanguinetti, exPresidente de Uruguay; Ernesto Zedillo, ex Pre-sidente de México; Zéphirin Diabré, Administra-dor Asociado del PNUD; Shoji Nishimoto, Ad-ministrador Auxiliar y Director de Desarrollo dePolíticas, PNUD; Elena Martínez, Administrado-ra Auxiliar y Directora Regional para AméricaLatina y el Caribe (DRALC) del PNUD; José An-
Agradecimientos 205
tonio Ocampo, ex Secretario Ejecutivo, Comi-sión Económica para América Latina y el Cari-be (CEPAL) y actual Subsecretario General paraAsuntos Económicos y Sociales de la ONU; Da-nilo Türk, Secretario General Asistente, Departa-mento de Asuntos Políticos (DPA); Marta Mau-rás, Directora de la Oficina del Secretario GeneralAdjunto (EOSG); Michael Moller, Director deAsuntos Humanitarios, Políticos y de Manteni-miento de la Paz (EOSG); Angela Kane, Directo-ra División para las Américas y Europa (DPA);Freddy Justiniano, Coordinador del ProgramaRegional, DRLAC/PNUD; y el siguiente personaldel Proyecto: Dante Caputo, Gonzalo Pérez delCastillo, Edelberto Torres Rivas y Augusto Ramí-rez Ocampo.
Reunión con el Administrador del PNUDParticiparon en la reunión con el Adminis-
trador del PNUD, Mark Malloch Brown, el 4de noviembre de 2003, Elena Martínez, Admi-nistradora Auxiliar y Directora Regional paraAmérica Latina y el Caribe del PNUD; VíctorArango, Especialista en Comunicaciones paraAmérica Latina y el Caribe, Oficina del Admi-nistrador; Magdy Martínez-Solimán, Jefe deOficina, Práctica de Gobernabilidad, BDP/P-NUD; William Orme, Jefe de la Sección Medios,Oficina del Administrador; Stefano Pettinato,Asesor en Políticas, Oficina del Informe de De-sarrollo Humano del PNUD; Carmelo AnguloBarturen, Representante Residente del PNUDen la Argentina; Dante Caputo, Director delProyecto; Freddy Justiniano, Coordinador del
Programa Regional, DRLAC, PNUD; MyriamMéndez-Montalvo, Asesora de Gobernabilidaddel Programa Regional, DRALC, PNUD; Lean-dro García Silva, Consultor Seguimiento Técni-co y Académico del Proyecto, y Luis FranciscoThais, Consultor del Programa Regional, DRALC,PNUD.
Apoyo en la preparación de reuniones y seminarios
Agradecemos la especial colaboración de Isa-bel Vásquez, del Círculo de Montevideo; KattyGrez y Verónica Oyarzún, de la Fundación ChileXXI; Ángeles Martínez e Irene Fraguas, del Clubde Madrid; Bernardita Baeza, Carolina Ries y Va-lerie Biggs de CEPAL.
Producción y traducciónPara la desgrabación de las entrevistas de la
Ronda de Consultas se ha contado con la co-laboración de Maximiliano Bourel, MarceloBurello, María Eva Cangiani, Valentina Farrell,Virginia Gallo, Guadalupe Guzmán, Erika Moey-kens, Josefina Pittaluga, Julia Ramos, NataliaRosenberg, Gisela Urriza y Geraldine Watson.La depuración del sonido de la grabación delas consultas fue realizada por Federico M.Guido Calvo.
La labor de traducción fue realizada porMarcelo Canosa, María Esperanza Clavell,Yvonne Fisher, Liliana Hecht, Gabriela Ippóli-to, Claudia Martínez y Merril Stevenson. Lacorrección de estilo estuvo a cargo de HindePomeraniec.
206 La democracia en América Latina
Hemos querido expresar nuestro agradecimiento a cada una de las personas que han contribuidoa la realización de este Informe. Esperamos sepan disculpar cualquier posible omisión, sin lugar aduda totalmente involuntaria.
Esta nota describe los pasos dados y las pruebasestadísticas realizadas para la construcción delÍndice de Democracia Electoral (IDE), una me-dida compuesta sobre los derechos políticos re-lacionados con la elección de los gobiernos. Sepresentan además aclaraciones sobre su inter-pretación y utilización.
Construcción del IDE
La elección de los componentesEl primer paso para la construcción del IDE,
y probablemente el más importante, consistió en
la elección de sus cuatro componentes: sufragio,elecciones limpias, elecciones libres y cargos pú-blicos electos. Ellos fueron seleccionados consi-derando los elementos centrales tradicionalmen-te invocados por los teóricos sobre la democraciapara la definición de un régimen democrático, yabarcan una serie de temas que en general han si-do considerados centrales, incluso necesarios, pa-ra cualquier evaluación sobre el carácter demo-crático de un régimen político (figura 1).
En segundo lugar, estos elementos se refie-ren a derechos de la ciudadanía, cuya vigen-cia es responsabilidad del Estado, y que pue-den ser interpretados claramente en términos
Nota técnica sobre el Índice de Democracia Electoral 207
■ Nota técnica sobre el Índicede Democracia Electoral (IDE)
El Índice de Democracia Electoral (IDE). Componentes
FIGURA 1
Derecho al voto
¿Tienen todos los adultosen un país el derecho alvoto?
Elecciones limpias
¿Se desenvuelve elproceso electoral sinirregularidades queconstriñan la expresiónautónoma de laspreferencias de losvotantes por candidatosy alteren el conteofidedigno de los votosemitidos?
Elecciones libres
¿Es ofrecido al electoradoun rango de alternativasque no son constreñidaspor restricciones legales ode hecho?
Cargos públicos electos
¿Son las elecciones elmedio de acceso a losprincipales cargospúblicos de un país, estoes, el Ejecutivo yLegislativo Nacional, yasumen sus cargospúblicos y permanecen ensus cargos durante losplazos estipulados por laley los que gananelecciones?
Índice de Democracia Electoral (IDE)
de la teoría de la democracia vigente. De estemodo, se evitan problemas asociados con ele-mentos tales como la concurrencia de los vo-tantes a las urnas o la desproporcionalidadelectoral, que reflejan tanto las acciones esta-tales como las de los ciudadanos. Ello permi-te garantizar que el índice pueda ser interpre-tado claramente como una medida del gradoen que el Estado garantiza los derechos de laciudadanía referidos al régimen político, demodo diferenciado de la acción de los ciudada-nos. De la misma manera, se evitan problemasrelacionados con medidas de significación po-co claras respecto del grado de democracia deun régimen, tales como la diferencia entre re-glamentaciones electorales proporcionales ymayoritarias, o entre sistemas presidencialistaso parlamentaristas. Estos aspectos no carecenciertamente de importancia, pero no están tanclaramente conectados con el grado de demo-cracia de un régimen como los cuatro elegidos.
En tercer lugar, estos elementos posibilitancontar con datos válidos y confiables del últimoaño calendario. En este sentido, se ha puesto én-fasis en la medición de componentes estricta-mente observables, evitando el uso de encuestassobre percepciones. Así, algunos componentesque podrían haber sido incluidos fueron deja-dos de lado por razones “prácticas”.
Por último, se analizó un conjunto de facto-res que podrían haber sido incluidos y no lo fue-ron, en gran parte debido a la dificultad de de-sarrollar mediciones apropiadas y a tiempo paraeste primer informe. Ello incluye factores aso-ciados al ejercicio del derecho al voto, tales co-mo el proceso de obtención de documentos deidentidad, la inscripción o registro para votar yla votación misma, y las condiciones para lacompetencia libre, afectada por factores talescomo el financiamiento de partidos y campa-ñas, el uso de recursos públicos, el acceso a losmedios de comunicación y la libertad de pren-sa. Otras cuestiones importantes involucran alas prácticas electorales en el nivel subnacionaly a la estabilidad del régimen. Se deja como te-ma para futuras discusiones, la conveniencia dela construcción de nuevos índices.
La medición de los componentesEl segundo paso en la construcción del IDE
–la medición de sus cuatro componentes– re-quirió tomar dos decisiones clave. La primeratiene que ver con las reglas del proceso de codi-ficación y la segunda, con el proceso de codifi-cación en sí.
En cuanto a las reglas del proceso de codi-ficación, las escalas –tres ordinales de cincopuntos y una ordinal de tres puntos– se cons-truyeron determinando primero los puntos fi-nales teóricamente significativos, y luego iden-tificando distintos valores de escala lo másalejados conceptualmente como fuera posible,comenzando con el punto medio. Los valoresde la escala fueron elegidos para reflejar distin-ciones relevantes de la bibliografía, evitandopequeñas variaciones entre casos, aunque fue-ran verificables. En los casos que no correspon-dían con precisión a ninguno de los puntos delas escalas ordinales, se introdujo el uso de sig-nos más y menos como modo de registrar va-lores intermedios. Las escalas se construyerontambién de manera que cada punto se corres-pondiera con situaciones y acontecimientos re-lativamente concretos, y que las decisiones desu codificación pudieran ser tomadas estricta-mente sobre la base de observables. No se hanincluido en el índice datos basados en encues-tas sobre percepciones.
Más aún, como una forma de asegurar lareplicabilidad del ejercicio de codificación, yfrente a posibles arbitrariedades, se subrayó laimportancia de documentar las bases de las de-cisiones de codificación a través de la referenciaa fuentes de información disponibles pública-mente. No se han requerido puntajes para cadacaso en cada año. Antes bien, sólo fueron reque-ridos los puntajes para tres de los componentes–derecho al voto, elecciones limpias y eleccioneslibres– para los años en los que se celebraronelecciones. Las condiciones para las eleccionesestán afectadas por acontecimientos y decisio-nes tomadas entre las elecciones, y la codifica-ción ha tomado información entre los períodoselectivos. Pero la significación de estos aconte-cimientos y decisiones para el proceso por elcual los actores obtienen el acceso a los cargos
208 La democracia en América Latina
gubernamentales, que es el interés central delejercicio de medición, se cristaliza en el aconte-cimiento electoral en sí mismo. Así, aunque lospuntajes fueron asignados a algunos compo-nentes sólo durante los años de elecciones, estospuntajes han sido entendidos como síntesis deprocesos más amplios.
El segundo conjunto de decisiones se refiereal proceso de codificación en sí. En este sentido,se han utilizado dos procedimientos comple-mentarios para codificar los casos. Un codifica-dor particular realizó una codificación basán-dose en una investigación extensa y en consultascon numerosos expertos, a lo largo de un perío-do de muchos meses. Los puntajes asignadosfueron presentados y discutidos en profundidaden varios encuentros, incluido uno con un gru-po de participantes invitados que trabajaban endiversos contextos (política, academia, organi-zaciones internacionales), provenientes de dife-rentes países de las Américas (Argentina, Brasil,Canadá, Colombia, Ecuador, Estados Unidos,México y Uruguay). Estas discusiones conduje-ron a la identificación de desacuerdos que lleva-ron a sucesivas investigaciones y más discusio-nes grupales. Finalmente, luego de este procesoiterativo, emergió un alto grado de consenso enlo que respecta a la codificación de las cuatro di-mensiones del IDE.
La generación de una base de datos rectangular con escalas normalizadas
El tercer paso en la construcción del IDEfue la transformación de los puntajes en las es-calas de los componentes en una base de datosrectangular, es decir, una base de datos que in-cluye puntajes numéricos para todos los casosen todas las variables y todos los años, con es-calas normalizadas.
Este paso implicó una serie de procedimien-tos. Primero, se enfrentaron aspectos bastantemecánicos. Los signos más y menos fueron con-vertidos en números, agregando y sustrayendo0,33 del puntaje base (por ejemplo, un 3+ fueconvertido en un 3,33). Los guiones (-) utiliza-dos para indicar que la asignación de un punta-je no era aplicable, debido a que el gobierno noprovenía de una elección, se convirtieron en ce-
ros (0). Además, los puntajes de dos de loscomponentes a los que se les asignaron punta-jes sólo para los años en los que se celebró unaelección –sufragio y elecciones libres– fueronextendidos a los años intermedios, simplemen-te trasladando el puntaje de un año dado a losaños subsiguientes, hasta que se asignara unnuevo puntaje (ya sea porque se hubiera cele-brado una elección luego de un período en elque existía un gobierno no electo, o porque secelebrara una nueva elección, o porque el pro-ceso electoral se hubiera interrumpido). La jus-tificación para este procedimiento es que la for-ma en la que un gobierno se origina continúasiendo una característica que afecta su natura-leza más allá del momento de su instalación.
En el caso de las elecciones limpias, se siguióun proceso ligeramente más complejo. En lacodificación de este ítem se utilizó una escalade tres puntos para facilitar la interpretación.Sin embargo, el 1 de esta escala no representaen realidad un punto medio; es mucho más cer-cano al 2. Así, cada 1 fue convertido en un 3 ycada 2 en un 4. Además, debido a que este ele-mento distingue los valores asignados a las elec-ciones presidenciales y parlamentarias, los pun-tajes no han sido simplemente trasladados deelección a elección. Los puntajes son un prome-dio de los puntajes de las elecciones presiden-ciales y parlamentarias.
Un segundo aspecto considerado fue laasignación de un solo puntaje por país y poraño. Esta práctica habitual obedece a razonesde parsimonia, y está bien justificada. Despuésde todo, el objetivo de generar un índice esofrecer una síntesis de la situación de un país.Pero ello implica varios problemas, debido aque la situación de un país cambia en el cursode un año, y se utiliza un solo puntaje para ca-racterizar todo el período anual. En algunoscasos la solución es relativamente simple, cuan-do un acontecimiento clave –como la celebra-ción de una elección– tenía lugar hacia fines deun año, el cambio de estatus debido a ese acon-tecimiento fue registrado en el año siguiente.Por ejemplo, cuando en 1985 se celebraron enGuatemala las elecciones que terminaron conun período de gobiernos dominados por los
Nota técnica sobre el Índice de Democracia Electoral 209
militares, esas elecciones tuvieron lugar a finesde año, y el cambio de gobierno se realizó enenero de 1986. Por tanto, aún cuando los pun-tajes para los elementos componentes fueronregistrados en 1985, al computar el IDE esospuntajes fueron ingresados en 1986. Cuandolos acontecimientos sucedieron en la primeramitad del año, fueron computados para talaño. Por ejemplo, las elecciones de 1994 en ElSalvador se celebraron en marzo, y el cambiode gobierno en junio, por lo tanto el cambiofue registrado en 1994.
En otros casos la solución fue más complica-da, ya que cuando un acontecimiento ocurrióen la segunda mitad del año fue registrado enese año. Éste es el caso, por ejemplo, de las elec-ciones fraudulentas celebradas en mayo en laRepública Dominicana, y la nueva presidenciaque asumió en agosto. También fueron proble-máticos los casos en los que ocurrió más de unacontecimiento crítico en el mismo año. Porejemplo, en el año 2000 Perú celebró dos elec-ciones fuertemente cuestionadas, en abril y ma-yo, que llevaron en julio a la asunción de Fuji-mori a la presidencia y luego a su renuncia ennoviembre. En este caso, las elecciones proble-máticas fueron registradas en el año 2000 y larectificación de la situación en el año 2001.
En tercer lugar, se normalizaron las escalasde los componentes, es decir, fueron trasladadasa una métrica común, a través de una normali-zación lineal simple del intervalo unidad:
valor normalizado = valor de escala original /
máximo valor posible en escala original
Prácticamente cualquier opción que se hu-biera tomado habría sido algo arbitraria, dadoque no existen unidades de medida para la li-bertad electoral ampliamente aceptadas y com-parables a unidades como kilogramos o dólares.Sin embargo, la elección del procedimiento denormalización tal como fue aplicado a las esca-las ordinales de cinco puntos –con la modifica-ción introducida en el elemento elecciones lim-pias, al transformar los puntajes de las escalascomponentes en una base de datos rectangular,todas las escalas utilizadas para medir los cua-
tro componentes son escalas ordinales de cincopuntos– es transparente y justificable.
Por un lado, todas las escalas tienen puntosfinales con significación teórica, y puede supo-nerse que caen en el intervalo unidad, en el que0 indica ausencia total de la propiedad y 1 indi-ca presencia total de la propiedad. El valor infe-rior de la escala ordinal corresponde a la nega-ción de la propiedad en cuestión, mientras queel valor superior corresponde a su presenciacompleta. Un caso con valor de derecho al voto0 no presenta derecho al voto en absoluto,mientras que un caso con valor de derecho alvoto 1 luego de la normalización tiene derechoal voto adulto completo, el estándar teórica-mente establecido. Así, el problema de la distan-cia se refiere únicamente a los puntos compren-didos entre el punto inicial y el punto final.
Por otro lado, la mayor parte de las escalasfueron construidas de modo que cada puntode la escala fuera interpretable teóricamente yque los distintos valores de la escala estuvieranlo más alejados conceptualmente entre sí comofuera posible. Los valores de la escala fueronelegidos para reflejar distinciones identificadascomo relevantes en la bibliografía, evitando va-riaciones menores entre los casos verificables.Por lo tanto, la probabilidad de introducciónde un error importante es relativamente pe-queña. Aunque podrían utilizarse otros méto-dos psicométricos más sofisticados, éstos sonmás complicados, menos accesibles, fuertemen-te dependientes de los datos, y frecuentementeno funcionan mucho mejor que este procedi-miento simple.
La elección de reglas de agregaciónEl cuarto paso para la construcción del IDE
–la elección de reglas de agregación para forma-lizar la relación entre los elementos componen-tes del índice– fue resuelto a través del uso deuna regla de agregación simple. La idea centralutilizada para ello es la opinión bien estableci-da de que los cuatro elementos componentesdel IDE son partes que constituyen un sistemaen virtud de la forma en que están combinadas,y más aún, que estos cuatro componentes sontan fundamentales para la caracterización glo-
210 La democracia en América Latina
bal de un régimen que su ausencia lo tornaríadirectamente no-democrático. Por ejemplo, co-mo han argumentado largamente los teóricossobre la democracia, el hecho de que los siste-mas de tipo soviético tuvieran elecciones consufragio completo carece de significación desdela perspectiva de la democracia, debido a que elelectorado no tenía opción entre candidatos al-ternativos y debido a que esas elecciones no lle-varon al acceso a cargos que ejerciesen efectiva-mente poder estatal.
Por lo tanto, los cuatro elementos compo-nentes del IDE son postulados como condicio-nes individualmente necesarias, insustituibles yde igual peso. Esta concepción queda formali-zada calculando el producto del valor de cadauno de los elementos componentes. En térmi-nos formales, el IDE se calcula siguiendo la si-guiente ecuación:
Índice de Democracia Electoral = Derecho al Voto x
Elecciones Limpias x Elecciones Libres x
Cargos Públicos Electos
Esta ecuación recoge una idea clave de la teo-ría sobre la democracia: cuando un elementocomponente se encuentra por completo ausen-te, el régimen debe ser considerado como no-democrático. En la práctica, esta operación ase-gura que un valor cero en cualquiera de loscuatro elementos componentes lleva a clasificarel caso como no-democracia.
Éste es un estándar “duro”, que puede servisto como menos “perdonador” que otras re-glas de agregación. La concepción de que loselementos componentes del IDE son condicio-nes individualmente necesarias es altamenteexigente, por ello ha sido utilizada conjunta-mente con un criterio conservador en la asig-nación de ceros a los elementos componentes.Esto es así tanto para las escalas construidas demodo tal que un cero sea utilizado sólo en ca-sos extremos, en los cuales se encuentra total-mente ausente una propiedad ampliamenteconsiderada como vital para la existencia de lademocracia, como en el sentido de que la evi-dencia necesaria para asignar un cero debe serconvincente. Por lo tanto, sólo cuando las nor-
mas democráticas han sido indiscutiblementedejadas de lado el IDE calificará a un país co-mo no-democrático.
Probando el IDE
Confiabilidad entre codificadores y estimación de error
Por razones de tiempo no se realizó unaprueba formal de confiabilidad entre codifica-dores. Sin embargo, para saber si otros codifi-cadores podrían haber tenido asignación devalores diferentes de los elementos componen-tes del IDE, se llevó a cabo un análisis de sen-sibilidad. Este análisis se basa en perturbacio-nes a las codificaciones asignadas, de acuerdocon un diseño experimental y el examen del ín-dice global “replicado” resultante. Así, utilizalas matemáticas para crear codificadores “vir-tuales” sesgados de diversos modos; por ejem-plo, sesgados en una valoración inferior de unoo más componentes.
Los resultados de esta prueba mostraron queel IDE es bastante estable –las correlaciones derango con todas las otras “réplicas” fueron 0,99o mayores– y los cambios en la media y la dis-persión fueron bastante predecibles, mostrandoun sesgo negativo o positivo esperado según eldiseño experimental. Esta prueba también pro-porcionó algunos márgenes de error básicos delIDE sobre la base de las “réplicas”. Para valoresdel índice entre 0,25 y 0,75, un ancho de bandageneroso es aproximadamente de ±0,07, y unancho de banda razonablemente conservador esde ±0,1. De acuerdo con el estándar más con-servador posible, los valores del IDE están den-tro de ±0,2. Este ancho es razonablemente cons-tante a lo largo del intervalo citado, pero loslímites precisos dependen del valor del índice yen general son más estrechos cerca de los pun-tos finales. Se realizó un control matemático uti-lizando la inversión de la conocida y muy con-servadora prueba de Kolmogorov-Smirnov parala función de distribución –basada en matemá-ticas completamente diferentes– y se obtuvieronresultados similares.
Nota técnica sobre el Índice de Democracia Electoral 211
La solidez de las reglas de agregaciónSe realizó una prueba de comparación de
cuatro reglas posibles de agregación para com-binar los elementos componentes del IDE: elproducto de los cuatro componentes utilizadosen el IDE, el valor mínimo de los cuatro com-ponentes de la escala, la media geométrica de loscuatro componentes y la media aritmética delos cuatro componentes. Los resultados mostra-ron que, sin importar qué regla se utilizaba, lascorrelaciones de rango son siempre muy altas,lo que indica que se preserva el ordenamientogeneral de los casos. Pero existen diferencias en-tre los índices, siendo por un lado la media arit-mética y la geométrica similares entre sí, y porotro lado, también similares entre sí el valor mí-nimo y el IDE. La diferencia más importante seencuentra entre las medias y las desviaciones es-tándar (DE). Las medias geométrica y aritméti-ca son de 0,92 y 0,91, respectivamente, y DE de0,20 y 0,21 respectivamente. En cambio, el valormínimo y el IDE tienen medias de 0,84 y 0,82respectivamente, y DE de 0,26 y 0,28 respectiva-mente. Esto sugiere que aplicando estas últimasreglas es mejor la dispersión de los casos paraevitar el conglomerado de casos que hace difícilinterpretar sus diferencias con claridad.
El carácter dimensional de los elementoscomponentes
La prueba de escalabilidad de los cuatro ele-mentos componentes del IDE dio como resul-tado un alfa de Cronbach de 0,92; lo que sugie-re que el IDE es una medida de un fenómenounidimensional. Sin embargo, cuando se reali-zó una prueba en dos períodos (1960-1985 y1990-2002), los alfas de Cronbach resultantesfueron de 0,95 y 0,23 respectivamente. Esto in-dica que, mientras que en el primer período loscomponentes fueron unidimensionales, esto yano resulta válido en el período posterior a 1990.Este resultado es consistente con la teoría uti-lizada al seleccionar las reglas de agregaciónpara el IDE. En efecto, es importante notar quelos modelos de medición aditivos estándar des-cansan en la presunción de que la agregaciónopera en múltiples mediciones paralelas. Encontraste, dado que los componentes del IDE
son, por teoría, considerados insustituibles, ladecisión de agregarlos a un puntaje único noestá invalidada por ninguna desviación poten-cial de la unidimensionalidad. De este modo,la prueba de escalabilidad proporciona aúnmás validación de la elección de las reglas deagregación propuestas en vez de la muy habi-tual regla de adición.
Interpretando y usando el IDE
El IDE es una escala de 0,00-1,00; en la cual0,00 indica un régimen no democrático y cual-quier número mayor a 0,00 un grado de demo-cracia, siendo los puntajes más altos indicativosde un mayor grado de democracia. Para evitarconfusiones, es importante notar que el índiceno debe ser interpretado como una evaluaciónde las acciones del gobierno. Más bien es unamedida del estado de un sistema, que se ve afec-tado por la acción o inacción de un gobierno, asícomo por otros agentes estatales y actores socia-les. Además, se debe resaltar que el concepto quese mide es el de democracia electoral. Este con-cepto no es tan estrecho como algunos lo consi-deran. Por lo tanto, aunque se focaliza completa-mente en la celebración de elecciones inclusivas,libres y limpias, abarca más que “simples elec-ciones”. No sólo se ven afectadas las condicionespara celebrar tales elecciones por lo que sucedeentre las elecciones. Además, lleva a considerarlo que ocurre con los mismos gobiernos entrelas elecciones.
El IDE no es ciertamente una medida am-plia de la democracia. Es más bien una medidade una concepción del régimen político demo-crático basada en los postulados más amplia-mente compartidos en cuanto a los derechospolíticos fundamentales. Esto es muy significa-tivo. Por un lado, implica que cualquier defec-to detectado por el IDE debe ser consideradocomo una restricción importante a los dere-chos políticos de los ciudadanos. Por otro la-do, el hecho de que un país haya recibido unpuntaje perfecto de 1,00 no debe interpretar-se en el sentido de que no pueda mejorar tan-to las dimensiones no incluidas en el índice
212 La democracia en América Latina
como los estándares más exigentes de los ele-mentos componentes del IDE.
El IDE puede ser utilizado para propósitoscomparativos, tanto para comparar un paísconsigo mismo o con otros países. De estas dosformas, la comparación de un país consigomismo en diferentes momentos es en generalla más simple para interpretar. Después de to-do, un país bien puede haber introducido me-joras notables y sin embargo quedar en inferio-ridad frente a otros países, si estos han hechoavances mayores. Sin embargo, es importantenotar que cualquier comparación debe basar-se en diferencias considerables y no menores.La razón de ello es que el IDE, como cualquieríndice, tiene un cierto grado de error de medi-ción y dentro de los límites de ese error se de-saconseja realizar cualquier afirmación con-tundente sobre diferencias. De hecho, comofue estimado a través del análisis de sensibili-dad, para los valores de IDE entre 0,25 y 0,75;un ancho de banda de error generoso es apro-ximadamente de ±0,07. Así, cualquier par decasos que difieran en menos de este valor –porejemplo, un país con un IDE de 0,85 y otro conuno de 0,92– están demasiado cerca como pa-
ra poder distinguirlos con validez. Por tanto, esmetodológicamente injustificable ofrecer unránking demasiado preciso de países, como eshabitual en el contexto de otros índices, quesimplemente transforman los puntajes del IDEen un ránking sin tomar en consideración losgrados de incertidumbre asociados con losmismos. La identificación de casos de referen-cia que sean representaciones prototípicas delos rasgos asociados con una gama de puntajespuede ayudar a brindar mayor concreción alsignificado de cada número.
El IDE puede ser utilizado también como se-ñal, en el sentido de que los puntajes específicosde cada país invitan al lector a volver a los cua-dros de los elementos componentes para iden-tificar precisamente qué aspecto o aspectos dancuenta de ese puntaje. De este modo, el IDEpuede ser usado como una herramienta analíti-ca valiosa, en cuanto ofrece un puntaje resumi-do que permite a quienes lo usen identificar elcarácter distintivo del régimen político de cadapaís, en términos de sus elementos componen-tes pero también en términos de la relación en-tre las partes constitutivas del régimen y su con-tribución al conjunto.
Nota técnica sobre el Índice de Democracia Electoral 213
Presentación
La presente nota técnica describe la fuente deinformación, el diseño metodológico y los proce-dimientos estadísticos aplicados en la elaboraciónde los principales índices e indicadores empleadospara el análisis de las percepciones y los compor-tamientos de las ciudadanas y los ciudadanos enAmérica Latina. Explica el sentido, la utilidad y elalcance de estos índices e indicadores. Las descrip-ciones contenidas en este documento comple-mentan los cuadros presentados en el Compen-dio estadístico. Para explicaciones más detalladases conveniente consultar la memoria del procesometodológico y estadístico aplicado, compuestapor nueve documentos más extensos, disponibleen la página web del Informe La Democracia enAmérica Latina: www.democracia.undp.org (Bena-vides y Vargas Cullell, 2003; Gómez, 2003; Kikut,Gómez y Vargas Cullell, 2003a, 2003b; Kikut yVargas Cullell, 2003; Vargas Cullell, Benavides yGómez, 2003a, 2003b; Vargas Cullell y Benavides,2003; Vargas Cullell y Gómez, 2003).
El documento contiene dos secciones. Laprimera, que introduce el estudio de opiniónsobre la democracia, presenta una valoracióngeneral sobre la encuesta Latinobarómetro comofuente de información, e indicaciones sobre losdatos y métodos de análisis empleados en el es-tudio. En la segunda sección se describe, con de-talle, el proceso metodológico para la elabora-ción del Índice de Apoyo a la Democracia (IAD)y sus partes componentes, que constituyen laprincipal innovación del estudio.
Estudio de opinión sobrela democracia
La sección del Informe “Cómo ven los Lati-noamericanos a su democracia” se basa en eltrabajo realizado por un equipo coordinado porJorge Vargas Cullel e integrado por Miguel Gó-mez, Lorena Kikut y Tatiana Benavides. Esteequipo elaboró el marco conceptual y metodo-lógico a partir del cual fueron definidos los ín-dices e indicadores respectivos, y efectuó el aná-lisis de la información cuyo objetivo principalfue posibilitar un estudio comparativo sobre elejercicio de los derechos y deberes ciudadanosen América Latina e indagar sobre el apoyo ciu-dadano a la democracia.
Esta sección describe las fuentes de datos enlas que se basa al análisis presentado en el Infor-me. Invitamos al lector especializado que deseeampliar la información a consultar la documen-tación detallada sobre el planteo conceptual y lasdecisiones metodológicas del análisis en el sitioweb de PRODDAL, www.democracia.undp.org.
Los datos del PRODDAL son elaborados apartir de desarrollos conceptuales propios yprocedimientos metodológicos y aplicacionestécnicas que permiten arribar a resultados espe-cíficos, que no son necesariamente coincidentescon los de las fuentes utilizadas. Los índices e in-dicadores sobre percepciones y comportamien-tos ciudadanos aplican información extraída detres fuentes, en el marco de un convenio entre elPNUD y Latinobarómetro:
Nota técnica sobre los índices derivados del análisis de la encuesta Latinobarómetro 2002 215
■ Nota técnica sobre los índicesderivados del análisis de la encuestaLatinobarómetro 2002La construcción del Índice de Apoyo a la Democracia (IAD)
■ La sección regular del estudio de opiniónrealizado por la Corporación Latinoba-rómetro en el año 2002.
■ La sección propietaria del PNUD.1
■ La serie histórica de preguntas de Latino-barómetro, de modo secundario.
A partir de estas fuentes y sobre la base delplanteamiento conceptual y metodológico, seelaboró el Índice de Apoyo a la Democracia(IAD). Para su construcción fue necesarioanalizar:
■ La cuestión general del apoyo ciudadanoa la democracia, su modo de medición ylas fragilidades del método más amplia-mente utilizado.
■ Las orientaciones de los ciudadanos ha-cia la democracia, su determinación y laclasificación de las opiniones.
■ El tamaño de cada una de las orientacio-nes, su activismo político y la distanciarelativa.
■ La regla de agregación del Índice y su va-lidación estadística.
Estos temas se presentan en el apartado quesigue.
Datos y metodologíaEl objetivo principal de la sección propie-
taria del PNUD fue posibilitar un estudiocomparativo sobre el ejercicio de los derechosy deberes ciudadanos en América Latina. Ellocomplementó la indagación que la sección regu-lar de Latinobarómetro efectúa sobre las actitu-des políticas en un amplio conjunto de temas.Los índices e indicadores sobre las percepcionesy los comportamientos ciudadanos utilizan in-formación de tres fuentes: la sección regular, lasección propietaria de PNUD y, secundariamen-te, de la serie de tiempo. La información prove-niente de la sección propietaria está reflejada enlos cuadros del Compendio estadístico. Encambio, la información proveniente de la sec-ción regular únicamente se presenta en formaya procesada, como parte de un determinadoindicador o índice.
Diseño de las muestrasEl Informe metodológico del Latinobaró-
metro 2002 permite un comentario sobre lasmuestras utilizadas en Latinobarómetro 2002,con el fin de identificar aspectos relevantespara el adecuado uso de su información. Setrata de una valoración simple, pues el texto
216 La democracia en América Latina
Latinobarómetro es un estudio comparativo queperiódicamente se realiza en todos los países de laregión. En el año 2002, mediante un convenio entreel PNUD y Latinobarómetro se incorporaron a laencuesta 28 preguntas (62 variables),aproximadamente una tercera parte del cuestionario,dedicadas a temas definidos por el PRODDAL. Laencuesta se aplicó en idioma español en 18 países(por primera vez se realizó en la RepúblicaDominicana), utilizando el mismo cuestionario y libro
de códigos. Se entrevistaron 19.508 personas, y lasmuestran varían entre 1.000 y 1.200 personas por país.Todos los diseños emplean alguna versión delmuestreo polietápico y, prácticamente en todos, laselección final de los entrevistados se realiza sobre labase del muestreo de cuota. Debido a ello, lasmuestras pueden estar afectadas por las limitaciones ylos sesgos conocidos del muestreo de cuota (verCD/Compendio Estadístico, Segunda Parte, “Estudiode Opinión sobre la Democracia”).
Latinobarómetro como fuente de Información
1 La sección propietaria del PNUD, de uso exclusivo, comprende las preguntas P1U a P28U del cuestionario utiliza-do para el estudio de opinión.
no presenta la información necesaria parauna auditoría técnica de las muestras, lo queimpide poner atención sobre algunas even-tuales debilidades del planteamiento técnico.2
Por consiguiente, las observaciones de estasección son de carácter general e inevitable-mente insuficientes. Aun así, permiten preci-sar ciertas precauciones para el manejo ulte-rior de los datos.
Del examen de las principales característi-cas de los diseños utilizados en cada uno de lospaíses se derivan las siguientes conclusionesgenerales:
■ Todos los diseños emplean alguna ver-sión del muestreo polietápico y, prácti-camente en todos, la selección final delos entrevistados se realiza usando elmuestreo de cuota. En un par de casosse emplea la técnica aleatoria “últimocumpleaños” pero, en la práctica, seprocede a reemplazar al seleccionado sino está presente en la vivienda o noaparece en un plazo corto. Debido aello, todas las muestras están afectadaspor las limitaciones y sesgos conocidosdel muestreo de cuota, particularmen-te por una subestimación de las perso-nas que tienen menor disponibilidad–en especial aquellas que tienen traba-jos de jornada completa– y una sobres-timación de las que trabajan por cuen-ta propia o en su domicilio.
■ Prácticamente todos los diseños em-plean estratificación geográfica y segúnel tamaño de las localidades y ciudades.La mitad de las muestras utiliza afija-ción desproporcionada. Cabe señalarque esto, por sí mismo, no plantea pro-blemas, porque luego se emplean facto-res de ponderación para obtener resul-tados en proporción a la población dereferencia.
■ Para algunos países existe un sesgo mues-tral hacia la población urbana, lo cualimplica, en estos casos, una sobrerrepre-sentación de las opiniones de la pobla-ción urbana en los promedios de esospaíses.
En resumen, puede decirse que, aunque La-tinobarómetro refleja para algunos países funda-mentalmente la opinión de la población urba-na –lo cual puede producir una distorsión en losdatos finales–, es sin lugar a duda la fuente deinformación que mejor muestra las opinionesde la población de la región en su conjunto. Porconsiguiente, en este Informe se adoptó esa ba-se de datos para el análisis de la opinión sobrela democracia en América Latina.
Análisis estadísticosEn el análisis estadístico realizado para el In-
forme La Democracia en América Latina, sobrela base de Latinobarómetro, se utilizó el softwa-re SPSS, versión 11. Los métodos de análisisestadístico empleados fueron simples. Para es-tablecer la asociación entre dos variables numé-ricas se aplica el coeficiente de correlación dePearson, cuyos valores oscilan entre 0 y 1. Paraestablecer la asociación entre variables nomina-les se empleó la medida V de Crammer y, cuan-do se trata de una variable ordinal y otra nomi-nal, se utilizó Tau-c.
Para integrar la información de preguntasque, a primera vista, parecen referirse a un mis-mo tema, en todos los casos se hicieron análisisfactoriales con el fin de determinar dimensionesimplícitas, y se elaboraron escalas por simple su-ma. Como indicador de la consistencia o con-fiabilidad interna de las escalas así construidasse aplica el coeficiente Alfa de Crombach (coe-ficientes de 0,70 o más se consideran confiablesy consistentes). Si no se alcanza este valor, se de-secha la escala respectiva. Cuando ello ocurre,se utilizó cada una de las variables de maneraindependiente (como se hizo con el Índice deApoyo a la Democracia).
Nota técnica sobre los índices derivados del análisis de la encuesta Latinobarómetro 2002 217
2 Para un análisis crítico del Latinobarómetro 2002 consultar el documento preparado por Miguel Gómez para el In-forme Democracia en América Latina (Gómez, 2003).
Durante el proceso de análisis de la informa-ción se emplearon técnicas de profiling (perfil),para examinar si los valores de una variable de-pendiente estaban asociados a determinadosfactores sociodemográficos y actitudes políticas.Se destacó aquellas que tuvieran un nivel de sig-nificación igual o inferior al 1% (ver Compen-dio estadístico).
Unidad de análisisLas unidades de análisis para el estudio del
tema del apoyo a la democracia y, en particu-lar, el Índice de Apoyo a la Democracia (IAD)y sus componentes fueron los países. Se obtu-vieron también valores para América Latinaen su conjunto (18 países) y para tres subre-giones: a) México, República Dominicana yCentroamérica (que incluye a Guatemala, ElSalvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica yPanamá); b) Región andina (Venezuela, Co-lombia, Ecuador, Perú y Bolivia); c) Mercosury Chile (Brasil, Uruguay, Argentina, Paraguay yChile). Estos valores expresan promedios delgrupo de países dentro de la unidad mayor,considerando cada país como una unidad conun mismo peso. En consecuencia, no se pon-deró la muestra con las respectivas poblacio-nes para arribar a conclusiones categóricassobre “América Latina” o para una de las su-bregiones antes indicadas, por las siguientesrazones:
■ Las ciudadanas y los ciudadanos formu-lan opiniones y valoraciones en relacióncon el sistema político del cual formanparte y no en relación con una “ma-crounidad” política latinoamericana. Lamayoría de los asuntos a los que ellas serefieren son problemas de orden nacio-nal (por ejemplo, el desempeño de lademocracia). De ahí que las diferenciasnacionales son todas de igual peso/va-loración. Si, para efectos del estudio, seponderase la muestra por población pa-ra obtener tendencias a nivel latinoame-ricano, éstas básicamente reflejarían lasopiniones y valoraciones de brasileñosy mexicanos (aproximadamente 60 por
ciento de la población total). Así, noobstante el peso que tendrían dentro dela muestra ponderada, tanto unos co-mo otros referirían sólo a la experien-cia de sus países particulares, y no a losde América Latina.
■ Los tamaños de muestra originales pa-ra cada país no fueron establecidos porla Corporación Latinobarómetro, parafacilitar un análisis posterior que, almismo tiempo que obtuviese resulta-dos representativos para la poblaciónde América Latina en su conjunto, arro-jase resultados representativos para ca-da uno de los países incluidos en el es-tudio. Si se ponderase la base de datosconsolidada actual por población, a lospaíses de menor tamaño (por ejemplo,Uruguay, Nicaragua, Costa Rica) les co-rrespondería una cuota muy pequeña.
■ Los diseños muestrales en los países in-cluidos en el estudio son claramentedistintos. Como fue indicado en seccio-nes anteriores, unas muestras son na-cionales, otras son urbanas e, incluso,en algunos países cubren sólo ciertoscentros urbanos. Por ejemplo, el uni-verso de la muestra de Brasil contemplaciertas ciudades y no toda la población;si se ponderara la muestra de Brasil porsu población, en realidad, se estaríadando un peso excesivo a los habitan-tes de los centros urbanos en compara-ción con los habitantes de otros paísesdonde las muestras parecen ser un po-co más “nacionales”.
Cuando se efectuó el profiling de las perso-nas con diversa orientación a la democracia,se utilizó la muestra en su conjunto, sin pon-derar. En estos casos, los resultados reflejan lasituación de la población entrevistada en suconjunto, y no de “las y los latinoamericanos”.
218 La democracia en América Latina
Precisión de los resultados3
Toda encuesta por muestreo está afectadapor dos tipos de errores: los de no muestreo4 ylos de muestreo.5 Debido a que no se conocenlos resultados de una auditoría técnica de Lati-nobarómetro 2002, no es posible referirse a loserrores de no muestreo. Por otra parte, el análi-sis de los errores de muestreo es muy limitadodebido a que la información contenida en el In-forme metodológico 2002 no permite presentarlos errores de muestreo (errores estándar, EE) ylos efectos de diseño (ED) para índices y pre-guntas seleccionados. Se carece, en consecuen-cia, de información a nivel de la unidad prima-ria de observación, por lo cual no es posiblepresentar un dictamen sobre la razonabilidad dela precisión de las estimaciones.
En términos muy generales, puede decirseque en casos como los de Costa Rica, las nacio-nes centroamericanas y Brasil, donde el tamañopromedio del conglomerado final no es muy al-to –alrededor de 13 entrevistados–, si se supo-nen valores de roh usuales de 0,02 a 0,04, el EDalcanza como máximo 1,50; lo cual significa quela conglomeración aumenta la variancia de p enun 50%, y el error de muestreo, en un 22%,magnitudes totalmente tolerables. No obstante,en otros casos, como el de Ecuador, el procedi-miento de seleccionar ciudades o municipios y
luego submuestrearlos, produce niveles de con-glomeración elevados (50 o más entrevistados),y el ED puede ser de 3 o 4, lo cual implica erro-res de muestreo de 1,73 o 2 veces los obtenidosaplicando la fórmula usual.
Muestras totales, muestras válidas y no respuestas
El tamaño de la muestra total de Latinoba-rómetro 2002 en los 18 países donde se realizóel estudio es de 19.508 casos.6 A los datos de Pa-raguay se les dio una ponderación doble con elfin de simular una muestra de 1.200 personas enese país. Después de ponderar la muestra total,el tamaño de la muestra ponderada pasó de19.501 a 20.101 (cuadro 1). Todos los cálculos yestimaciones se realizaron sobre la base de estamuestra, que incluye la ponderación doble deParaguay. Los motivos que justificaron esta de-cisión fueron los siguientes:
■ Permitir a Paraguay tener un peso simi-lar en el estudio que el resto de los 18países; de lo contrario, pesaría como“medio país” cuando se agrega informa-ción para analizar la situación regional(América Latina) o subregional (Mer-cosur y Chile).
Nota técnica sobre los índices derivados del análisis de la encuesta Latinobarómetro 2002 219
3 La explicación sobre los errores de muestreo y no muestreo es tomada literalmente de la redacción efectuada porLuis Rosero-Bixby para el estudio sobre Cultura democrática en Costa Rica 2004, del Proyecto de Opinión Pública dela Universidad de Vanderbilt (Vargas Cullell y Rosero-Bixby, 2004).4 Los errores de no muestreo son aquellos que se cometen durante la recolección y el procesamiento de la informa-ción; éstos se pueden controlar construyendo un adecuado instrumento de medición, entrenando a los encuestado-res para una correcta aplicación del instrumento, supervisando el trabajo de campo, creando un programa de captu-ra de datos eficiente, revisión de cuestionario y adecuada codificación, así como una limpieza del archivo, entre otros.Estos errores no se pueden cuantificar. Sin embargo, la comparación de los resultados de la muestra con los de la po-blación da una idea de si esos errores han generado sesgos que le restan representatividad.5 Los errores de muestreo son producto del azar y resultan del hecho de entrevistar una muestra y no el total de lapoblación. Cuando se selecciona una muestra, ésta es una de las tantas muestras posibles a seleccionar de la pobla-ción. La variabilidad que existe entre todas esas posibles muestras es el error de muestreo, el cual podría medirse siuno dispusiese de todas esas muestras, situación obviamente irreal. En la práctica, lo que se hace es estimar ese errorsobre la variancia obtenida a partir de la misma muestra. Para estimar el error de muestreo de un estadístico (prome-dios, porcentajes, diferencias y totales), se calcula el error estándar, que es la raíz cuadrada de la variancia poblacio-nal del estadístico. Esto permite medir el grado de precisión con que ese estadístico se aproxima al resultado obteni-do al haber entrevistado todos los elementos de la población bajo las mismas condiciones. Para el cálculo de este errores muy importante considerar el diseño con el que se seleccionó la muestra.6 Cuando el estudio cubría 17 países, el tamaño de la muestra no ponderada era de 18.508 casos. Al incluirse Repú-blica Dominicana se agregaron 1.000 registros más.
220 La democracia en América Latina
■ Si se hubiese empleado una muestra de1.200 personas en las mismas localidadesen donde se aplicó la encuesta, los resulta-dos no tendrían que ser muy distintos delos que efectivamente se obtuvieron con elestudio de 600 personas, si se utilizaran losmismos criterios y se aplicaran apropiada-mente las técnicas de muestreo estadístico.
Al dar mayor peso a Paraguay, se modificanmuy levemente los resultados promedio delconjunto de los países de América Latina (endécimas de punto porcentual) y cambian unpoco los resultados promedio de los países dela subregión del Mercosur y Chile (dos a trespuntos porcentuales), en relación con los quese obtendrían de no haber ponderado la mues-tra de Paraguay. Sin embargo, se supone, porlo antes dicho, que estos cambios serían los es-perados de haberse realizado un estudio sobrela base de 1.200 personas consultadas.
En la práctica, debido a las “no respuestas”,las muestras válidas son menores que el total,y distintas según la variable bajo considera-ción. Las tablas del Compendio estadísticopresentan las muestras totales y las válidas pa-ra la mayoría de las variables que fueron em-pleadas en el análisis. En algunos casos el por-centaje de no respuesta es bajo –por ejemplo,cuando se trata de variables sociodemográfi-cas como la edad, el sexo o el nivel de educa-ción del entrevistado–. Sin embargo, en otroscasos el porcentaje de no respuesta es elevado,especialmente cuando se agruparon preguntaspara formar los índices que se emplean en elanálisis de resultados, lo que produce un ta-maño de muestras válidas inferiores. El cua-dro 2 presenta esa diferencia en relación conel Índice de Apoyo a la Democracia, que seanalizará en detalle en la sección que sigue.
Desde el inicio del análisis se decidió no considerarla “no respuesta”. Los “no sabe” y “no responde”se unieron para declararlos como missing (valoresfaltantes). Esto se hace también en el cálculo de lasorientaciones hacia la democracia, en el marco delÍndice de Apoyo a la Democracia (IAD). En estecaso, la supresión de la “no respuesta” es necesariapara efectos de análisis, con el fin de no hacersupuestos acerca de las actitudes de las personasque se ubicaron en esa categoría. La decisión adoptada es consecuente y consistentecon el contenido total de los textos. Para llevar acabo los análisis multivariados y la construcción deíndices complejos, la no consideración de la “norespuesta” como alternativa fue sistemática.Para evitar la inducción a error de la noconsideración de la “no respuesta”, para todos losresultados se incluye el tamaño de muestra en laque están basados, o muestra efectiva (“n” derespuestas válidas). De esta manera, siempre esposible la reconstrucción de los valores originales ydeducir, así, el volumen de “no respuesta”.
La decisión de omitir la “no respuesta”
TAMAÑO DE MUESTRA DEL ESTUDIO
Muestra Nº de casos
Número de entrevistas o tamaño de la muestra no ponderada (17 países) 18.508
Tamaño de la muestra ponderada (17 países) 18.501
Tamaño de la muestra ponderada (18 países, luego de incluir a la República Dominicana) 19.501
Tamaño de la muestra ponderada (18 países con doble ponderación para Paraguay) 20.101
Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro 2002.
CUADRO 1
Nota técnica sobre los índices derivados del análisis de la encuesta Latinobarómetro 2002 221
Presentación de resultadosEn el texto principal del Informe, los porcen-
tajes de cuadros y gráficos se refieren a las mues-tras válidas y no a las muestras totales. En todoslos casos, se incluye el tamaño de muestra en laque están basados, o muestra efectiva, por loque siempre es posible la reconstrucción de losvalores originales y deducir así el volumen de“no respuesta”.
En el caso de los cuadros y gráficos referi-dos al IAD y a los modos de participación ciu-dadana, la muestra válida incluye los casosrescatados mediante el procedimiento descri-to en el texto metodológico respectivo (Kikut,Gómez y Vargas, 2003, pp. 13-16). Se excluyenlos valores faltantes, o de “no respuesta” (no
sabe y no responde). La exclusión de la “norespuesta” de los resultados en el análisis delos datos es necesaria a fin de no hacer su-puestos acerca de las actitudes de las personasque se ubicaron en esa categoría, que puedeninfluir sobre los resultados de los análisismultivariados y la construcción de los índices.
El método de medición del apoyo ciudadanoa la democracia y sus fragilidades
En la encuesta Latinobarómetro se ha em-pleado una pregunta para dar seguimiento a lalealtad de las ciudadanas y los ciudadanos lati-noamericanos hacia la democracia.7 La pregun-ta dice:
MUESTRAS TOTALES Y MUESTRAS VÁLIDAS PARA EL ÍNDICE DE APOYO
A LA DEMOCRACIA EMPLEADO EN EL ANÁLISIS DE LATINOBARÓMETRO
País Muestra total Índice de Apoyo a la Democracia
Notas:* Luego del rescate de casos, por medio de los procedimientos que se indican en los siguientes documentos: Kikut, Gómez y Vargas Cullell, 2003a,2003b; Vargas Cullell y Kikut, 2003.** Los valores para la región difieren de la suma de los totales por país por razones de redondeo de los totales ponderados, hecho automática-mente por el programa estadístico. Las cifras de las muestras totales por país indicadas en el cuadro fueron obtenidos tras aplicar ponderación.Fuente: Compendio estadístico.
CUADRO 2
Muestra válida* % de “no respuesta”*
7 En círculos académicos, políticos y periodísticos se trata esta pregunta como una medida-resumen del apoyo ciudada-no a la democracia e, indirectamente, de la “salud” de ésta; año tras año se observan con especial atención sus resultados.
222 La democracia en América Latina
¿Con cuál de las siguientes frases está ustedmás de acuerdo?
1. La democracia es preferible a cualquierotra forma de gobierno.
2. En algunas circunstancias, un gobiernoautoritario puede ser preferible a uno de-mocrático.
3. A la gente como uno, nos da lo mismo unrégimen democrático que uno no demo-crático.
Así, las personas que escogen la respuesta 1(“la democracia es preferible”) son las que apoyanla democracia; las que eligen la respuesta 2 son lasque apoyarían su reemplazo por un sistema auto-
ritario, y las que seleccionan la respuesta 3 tienenun comportamiento ambivalente, potencialmen-te problemático. Si a lo largo del tiempo la frecuen-cia de la respuesta 1 aumenta, se supone que elapoyo a la democracia se incrementa; si disminu-ye, dicho apoyo declina. La mejor situación parala democracia de un país sería aquella en que la ca-si totalidad de los entrevistados escoge la respues-ta 1 y, por el contrario, la peor sería aquella en quela mayoría se inclina por la respuesta 2.
La pregunta –codificada en la encuesta Lati-nobarómetro 2002 con la clave P32ST– ha sido cri-ticada como medida del apoyo a la democracia8
(Seligson, 2000). No obstante, es útil como pun-
8 Seligson argumenta que, al no especificar la idea de democracia que las personas poseen, la pregunta P32ST tieneun componente de indeterminación. Propone, en cambio, explorar el apoyo al sistema mediante una batería alterna-tiva de preguntas (Seligson, 2000). Aunque su observación plantea la necesidad de mantener una actitud cautelosa enla interpretación de los resultados, su crítica no necesariamente invalida la pregunta como punto de entrada al exa-men del apoyo ciudadano a la democracia. La debilidad apuntada por Seligson puede ser resuelta examinando la pre-gunta P32ST en relación con otras del mismo Latinobarómetro, en particular la P30ST (“Para usted, ¿qué significa de-mocracia?”) y la P31ST (“La gente a menudo difiere en sus puntos de vista sobre las características más importantesde la democracia. De la lista, escoja una sola característica que para usted sea la más esencial en una democracia”).
PROPORCIÓN DE PERSONAS QUE APOYAN LA DEMOCRACIA CON RESPUESTAS
“INESPERADAS” EN RELACIÓN CON EL APOYO A MEDIOS
AUTORITARIOS PARA RESOLVER PROBLEMAS
Pregunta P32ST
Pregunta ¿Está usted de acuerdo...? Porcentaje que apoya el sistema democrático y queestá de acuerdo con…
P28UA Con que el presidente no se limite a las leyes 38,6
P28UB Con que el presidente ponga orden por la fuerza 32,3
P28UC Con que el presidente controle los medios de comunicación 32,4
P28UD Con que el presidente deje de lado al Congreso y a los partidos 32,9
P38STB No me importaría que un gobierno no democrático llegara al poder si resolviera los problemas del país 44,9
Notas: No se incluyen respuestas NS/NR. En el caso de las personas que manifiestan apoyar un sistema democrático, se suman las respuestas “endesacuerdo” y “muy en desacuerdo” con cada una de las afirmaciones.Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro 2002.
CUADRO 3
Nota técnica sobre los índices derivados del análisis de la encuesta Latinobarómetro 2002 223
to de entrada al tema, pues las personas adop-tan una posición, prima facie, frente a su idea dela democracia. Si bien la pregunta P32ST es unpunto de entrada útil, como medida-resumeninicial al tema de la lealtad ciudadana con la de-mocracia, ello no significa que, por sí misma,sea suficiente para un tratamiento en profundi-dad del apoyo ciudadano, o una buena medidaindirecta de la “salud” de la democracia.
Cuando se relaciona la pregunta P32ST conotras que miden el apoyo o la aceptación dereglas democráticas, surgen resultados que, aprimera vista, pueden parecer inesperados osimplemente inconsistentes. Una significativaproporción de las personas que dicen apoyar lademocracia muestra, al mismo tiempo, actitudescontrarias al funcionamiento de instituciones bá-sicas de la democracia (como el Congreso y lospartidos) y apoyo a gobernantes que utilicen me-dios autoritarios para resolver los problemas delpaís. Respuestas igualmente “inesperadas”surgencuando se examina el apoyo declarado a la demo-cracia en relación con, por ejemplo, la valoraciónde ésta como un buen sistema de gobierno, o suprioridad frente a otros valores socialmente rele-vantes, como en la alternativa entre desarrollo ydemocracia (cuadros 3 y 4).
Ante estas respuestas inesperadas puedenadoptarse básicamente dos posiciones. Por unaparte, puede empleárselas como evidencia paraargumentar la veleidad del apoyo declarado porlas personas a un régimen. Si la preferencia por
la democracia es sólo retórica, se tendría que de-sechar la pregunta P32ST como medida de lalealtad ciudadana al régimen, debido a su esca-so interés analítico. Correspondería, entonces,buscar otras variables que muestren comporta-mientos más estables. A juicio de este estudio,tal posición es equivocada. Implica no sólo asu-mir que las respuestas inesperadas son siempreel reflejo de actitudes inconsistentes, cosa queno es necesariamente cierta, sino que lo inespe-rado carece de interés para el análisis.
En sentido contrario a la posición anterior, lasrespuestas inesperadas pueden emplearse comopunto de partida para un estudio de las lealtadesciudadanas a la democracia. Si éste fuera el caso,la pregunta P32ST, que indaga sobre el apoyo “engeneral”a la democracia, debería ser analizada enrelación con otras preguntas que exploran di-mensiones más concretas de ese apoyo, con el finde determinar si las respuestas “inesperadas”obe-decen a actitudes meramente inconsistentes delas y los ciudadanos o si, vistas en su conjunto, re-velan patrones de opinión. En principio, la ideasería examinar si es posible distinguir los secto-res que consistentemente tienen actitudes demo-cráticas, tanto en términos generales como enasuntos específicos, de aquellos que muestran ac-titudes pro autoritarias. Esta segunda posición esla adoptada en el Informe.
Desde un punto de vista inductivo, explorar lainterrelación entre variables plantea la necesidadde contar con un concepto que permita estudiar
PROPORCIÓN DE PERSONAS QUE APOYAN LA DEMOCRACIA CON RESPUESTAS
“INESPERADAS” EN RELACIÓN CON SU VALORACIÓN SOBRE LA DISYUNTIVA
ENTRE DEMOCRACIA Y DESARROLLO
Pregunta 32ST
Pregunta 35ST Porcentaje que apoya el sistema democrático y que está de acuerdo con…
Democracia es más importante 32,8
Ambas por igual 20,7
Desarrollo es más importante 46,4
Nota: No se incluyen respuestas NS/NR.Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro 2002.
CUADRO 4
224 La democracia en América Latina
si las actitudes de apoyo o de rechazo al régimendemocrático llegan a conformar posiciones deter-minadas. Este concepto, además, debería ser unaherramienta que –adaptando el enfoque de Linz–haga posible el análisis de la vulnerabilidad de lasdemocracias latinoamericanas. Para cumplir conambos fines, se plantea el concepto de “orienta-ciones hacia la democracia”.
Cabe agregar un último comentario sobre lafuente de información disponible. El estudio delas orientaciones hacia la democracia en AméricaLatina utiliza información proveniente de una en-cuesta de opinión pública. Aunque se trata de unmaterial valioso, debe tenerse en cuenta que, a ve-ces, las opiniones reflejan sólo de manera aproxi-mada el pensamiento de las personas. Los indivi-duos pueden encubrir sus verdaderos puntos devista; las preguntas y escalas de medición puedentener defectos que les impiden cumplir con el finpara el que fueron diseñadas y, aun cuando las ylos entrevistados contesten con honestidad y laspreguntas funcionen bien, no necesariamente loque las personas responden refleja los valores ycreencias que sustentarán sus reacciones ante si-tuaciones concretas.
El Índice de Apoyo a la Democracia (IAD)
El Índice de apoyo a la democracia (IAD), ela-borado para el Informe, es la medida-resumenpara estudiar el respaldo ciudadano a la demo-cracia.9 Combina los indicadores de tamaño, ac-tivismo político y distancia de las orientacioneshacia la democracia. Es la alternativa metodoló-gica al análisis de este tema basado en la lectura
de variables por separado.10 Esta sección se iniciacon una descripción del procedimiento y prue-bas aplicadas para determinar estas orientacio-nes y luego describe el IAD y sus componentes.
Las orientaciones hacia la democracia son po-siciones de apoyo o rechazo a la democracia,identificadas a partir de un conjunto de actitudesacerca de la preferencia por la democracia y laaceptación de las normas en las que ésta se basa.Este concepto surge de una adaptación de la teo-ría de Juan Linz sobre la quiebra de las democra-cias (Linz, 1978). Linz plantea que, en relacióncon la permanencia o sustitución de un régimendemocrático, pueden encontrarse en la ciudada-nía tres alineamientos: las fuerzas políticas queson leales al sistema; las desleales, que procuranderribarlo, y las semileales, que tienen actitudesambivalentes y contradictorias. Además, estipu-la las condiciones propicias para el quiebre de lademocracia; afirma que una crisis de régimen de-rriba a una democracia cuando los desleales soncapaces de atraer hacia sus posiciones a los semi-leales. Las orientaciones hacia la democracia con-servan el significado de los alineamientos de Linz(leal, semileal y desleal). Sin embargo, para faci-litar la comprensión del análisis a los lectores noespecializados se rebautizaron las orientacionesde la siguiente manera: a los leales se los denomi-nó “demócratas”; a los semileales,“ambivalentes”,y a los desleales, “no demócratas”.
El análisis de las orientaciones procura res-ponder los siguientes interrogantes: ¿existe entrelos ciudadanos latinoamericanos una corrientede opinión contraria a la democracia que puedeconstituirse en la base de apoyo social de unafuerza política “desleal”?, ¿qué tan extendida es-tá esa corriente de opinión vis-à-vis aquella que
9 En la elaboración del IAD se procuró ser congruentes con el concepto amplio de democracia que preconiza el in-forme (la democracia es más que un régimen político). En efecto, las preguntas que se consideraron para determinarlas orientaciones de las personas sobre la democracia, base sobre la cual se erige el IAD, incluyen tanto actitudes so-bre la democracia como régimen político y sus instituciones políticas representativas, que refieren, en palabras deMazzuca, a la dimensión de acceso al poder, como sobre la democracia más allá del régimen político, o dimensión deejercicio del poder.10 La lectura de frecuencias simples de las variables fueron el punto de entrada para el análisis pero no son su pilar.Toda pregunta debe ponerse en contexto, examinarse en relación con otras, para tener una mejor aproximación alsignificado de los datos. De lo contrario, se corre el riesgo de formular interpretaciones antojadizas basadas en la “es-pectacularidad” o la conveniencia de una cifra. Evitar este riesgo es precisamente no de los propósitos del análisis delas orientaciones.
apoya a la democracia?, ¿quiénes son las perso-nas más activas en la vida política de un país: losopositores al sistema o los que lo apoyan?, ¿cuánamplio es el segmento con actitudes ambivalen-tes?; desde el punto de vista de sus actitudes, ¿es-tán los ambivalentes más cerca de los opositoresal sistema?; ¿cómo varía el tamaño de la base so-cial de estas corrientes de opinión?
El concepto de orientaciones hacia la demo-cracia no es, sin embargo, idéntico al de los alinea-mientos políticos de Linz. En primer lugar, Linzestudia situaciones históricas para extraer de ahíuna teoría comparativa. Las orientaciones son unaherramienta para aproximarse al tema de la vul-nerabilidad de la democracia ante la eventualidadde una crisis de régimen, estudiando el apoyo ciu-dadano a ella. En segundo lugar, las orientacionesidentifican los patrones de actitud de las y los ciu-dadanos, pero no posibilitan una observación di-recta del comportamiento de estos actores.
El punto de partida para la identificación delas orientaciones hacia la democracia fue la revi-sión del cuestionario de Latinobarómetro 2002.Se aplicaron sucesivos análisis factoriales a unamplio conjunto de preguntas que, en principio,miden actitudes sobre la democracia, el desarro-llo, los valores y la confianza interpersonal. Elpropósito fue identificar las preguntas directa-mente relacionadas con el tema de las actitudesde apoyo a la democracia.11 Este proceso permi-tió seleccionar once preguntas (cuadro 5).
En todos los análisis, las preguntas seleccio-nadas se agruparon consistentemente en tres fac-tores (cuadro 6). El factor 1 forma la dimensiónde actitudes delegativas. Explica un 23,5 porciento de variancia. El factor 2 compone la di-mensión de apoyo a la democracia como siste-
ma de gobierno (16,5 por ciento de la variancia),y el factor 3 se ubica en una dimensión de apo-yo a instituciones de la democracia representa-tiva (13,8 por ciento de la variancia). La varian-cia explicada acumulada fue de 53,8 por ciento.12
Las pruebas de confiabilidad mostraron que noera conveniente usar índices sumativos deriva-dos de las dimensiones generadas por el análisisfactorial, por lo que se trabajó de manera inde-pendiente con cada una de las variables.
La técnica seleccionada para determinar, conbase en estas preguntas, la ubicación de los en-trevistados y entrevistadas en una u otra orien-tación hacia la democracia, fue el análisis deconglomerados o clusters. Ésta es una herra-mienta exploratoria que se utiliza con el fin deresolver problemas de clasificación, pues contri-buye a revelar asociaciones y estructuras presen-tes en los datos que no son observables previa-mente. Su objetivo es asignar los casos a grupos,denominados clusters, de manera que los miem-bros de un mismo grupo sean similares entre síen cuanto a las características seleccionadas,mientras que los miembros de diferentes grupossean relativamente diferentes.
El análisis de conglomerados puede realizarsede diversas maneras, dependiendo de la medidade similaridad y el método empleado. En este ca-so, debido a la magnitud de la base de datos conque se cuenta, se trabajó calculando la distanciaeuclidiana como medida de similaridad y utili-zando luego el método de partición de k-medias.Este procedimiento requiere que el investigadordetermine a priori el número (k) de conglomera-dos que desea obtener13 la teoría de Linz permi-tió definir k=3). En general, es deseable funda-mentar el número de conglomerados en una
Nota técnica sobre los índices derivados del análisis de la encuesta Latinobarómetro 2002 225
11 El coeficiente de Kaiser-Meyer-Olkin de adecuación de la muestra para estas once variables fue de 0,77; y se lo con-sidera apropiado para proceder a utilizarlo en un análisis factorial.12 La agrupación de las once variables de interés en los tres factores indicados cumple con el método Kaiser-Gutt-man (eigenvalores mayores a uno), si bien la variancia explicada por ellos no es particularmente alta. Se consignanlos porcentajes obtenidos en el factorial aplicado con las variables de interés, sin incluir el resto de las variables ini-cialmente consideradas.13 El algoritmo de análisis de clusters encontrará grupos una vez que se hayan definido las variables que entraránen juego y se haya establecido la instrucción del número de clusters que se desea obtener. Es importante, entonces,contar con un modelo que respalde la identificación de esos grupos y luego validar sus resultados teórica y empíri-camente, de acuerdo con las características de los individuos asignados a cada uno de ellos.
teoría existente, pues ello permite describir cadauno de ellos y, sobre todo, contar con elementosde juicio para entender sus implicaciones.
El método seleccionado de k-medias estáorientado a la clasificación de variables cuanti-tativas. Las once preguntas utilizadas en la deter-minación de las orientaciones hacia la democra-cia tienen una escala de medición que no llega aalcanzar el nivel de intervalo. No obstante, todas
ellas evidencian una clara direccionalidad rela-cionada con la actitud hacia la democracia de laspersonas entrevistadas. Por ello se juzgó apro-piado emplear este método. Con este fin, las va-riables fueron recodificadas para darles a sus es-calas de medición un mismo rango y dirección.Posteriormente, las respuestas recodificadas seaplicaron en el análisis de conglomerados.14
Las pruebas de estabilidad y confiabilidad de
226 La democracia en América Latina
ONCE PREGUNTAS EMPLEADAS PARA IDENTIFICAR LAS ORIENTACIONES
HACIA LA DEMOCRACIA
Pregunta p32st: ¿Con cuál de las siguientes frases está usted más de acuerdo? “La democracia es preferible a cualquier otraforma de gobierno”, “En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser preferible a unodemocrático”, “A la gente como uno, nos da lo mismo un régimen democrático que uno no democrático”.
Pregunta p35st: Si usted tuviera que elegir entre la democracia y el desarrollo económico, ¿qué diría usted que es másimportante?
Pregunta p37no2: ¿Usted cree que la democracia es indispensable como sistema de gobierno para que este país pueda ser unpaís desarrollado?, o ¿usted cree que no es indispensable; es posible llegar a ser un país desarrollado con otrosistema de gobierno que no sea la democracia?
Pregunta p38stb: ¿Está muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con la siguiente afirmación? “No meimportaría que un gobierno no democrático llegara al poder, si pudiera resolver los problemas económicos”.
Pregunta p39st: Hay gente que dice que sin Congreso Nacional no puede haber democracia, mientras que hay gente que diceque la democracia puede funcionar sin Congreso Nacional. ¿Cuál frase está más cerca de su manera depensar?
Pregunta p40st: Hay gente que dice que sin partidos políticos no puede haber democracia, mientras que hay otra gente quedice que la democracia puede funcionar sin partidos. ¿Cuál frase está más cerca de su manera de pensar?
Pregunta p41st: Algunas personas dicen que la democracia permite que se solucionen los problemas que tenemos en el país.Otras personas dicen que la democracia no soluciona los problemas. ¿Cuál frase está más cerca de su manerade pensar?
Pregunta p28ua: Si el país tiene serias dificultades, ¿está muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo conque el presidente… “no se limite a lo que dicen las leyes”?
Pregunta p28ub: Si el país tiene serias dificultades, ¿está muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo conque el presidente… “ponga orden por la fuerza”?
Pregunta p28uc: Si el país tiene serias dificultades, ¿está muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo conque el presidente… “controle los medios de comunicación”?
Pregunta p28ud: Si el país tiene serias dificultades, ¿está muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo conque el presidente… “deje de lado al Congreso y los partidos”?
Fuente: Latinobarómetro 2002.
CUADRO 5
14 Zhexue Huang (1997) indica que “el procedimiento habitual de convertir datos categóricos en valores numéricos
Nota técnica sobre los índices derivados del análisis de la encuesta Latinobarómetro 2002 227
los clusters arrojaron resultados satisfactorios.Por una parte, diferentes órdenes de la base dedatos arrojaron variaciones muy pequeñas enlos centroides de las once variables: 50 por cien-to tenían desviaciones estándar menores a 0,03.Por otra parte, para asegurar que los resultadosfueran confiables, se calculó el promedio de 42resultados, con el fin de utilizar esta informa-ción como los “centroides” iniciales que se leproporcionan al algoritmo del análisis de con-glomerados.15 Además, se diseñó una metodo-logía para rescatar los casos con una o dos res-puestas faltantes, lo que permitió elevar de12.020 a 14.308 los casos habilitados para el es-tudio (74,9 por ciento de la muestra total).
El cluster 1 es consistentemente positivo ensus valores estandarizados, por lo que puede de-cirse que los individuos ubicados en este grupotienen una orientación demócrata. El cluster 2
puede calificarse como de personas ambivalen-tes, pues tiende a presentar valores positivos enlas dimensiones de apoyo a la democracia y deapoyo a las instituciones de la democracia repre-sentativa, pero valores negativos en la dimensiónde actitudes delegativas. Por último, el cluster 3presenta centroides negativos en diez de las va-riables, siendo el único valor positivo muy cerca-no a cero, por lo que se puede afirmar que las ylos ciudadanos clasificados en este grupo tienenuna orientación no demócrata (cuadro 7).
Con el propósito de verificar la importanciade las diferencias de las medias de los conglome-rados en las variables empleadas para definirlos,se usó un análisis de variancia por cluster. Se efec-tuó un estudio post hoc con la prueba de Schef-fé al 5 por ciento de significancia.16 El resultadofue que las diferencias son significativas para lasonce variables en los tres conglomerados. Es de-
CARGAS FACTORIALES PARA ONCE PREGUNTAS DE INTERÉS EN LA DETERMINACIÓN
DE LAS ORIENTACIONES HACIA LA DEMOCRACIA
Dimensión Pregunta Factor 1 Factor 2 Factor 3
Actitudes delegativas Presidente más allá de leyes 0,74Presidente ponga orden por la fuerza 0,81Presidente controle medios 0,80Presidente deje de lado partidos y Congreso 0,77
Apoyo a la democracia Preferencia por democracia 0,67como sistema de gobierno Democracia o desarrollo 0,58
Democracia indispensable para desarrollo 0,69No importa gobierno autoritario si soluciona problemas 0,48Democracia soluciona problemas 0,57
Apoyo a las instituciones Democracia sin congreso 0,84representativas Democracia sin partidos 0,85
Variancia explicada 23,50 16,50 13,80
Nota: Se incluyen sólo cargas factoriales mayores a 0,450.Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro 2002.
CUADRO 6
no necesariamente produce resultados interpretables en aquellos casos en que los dominios categóricos no están or-denados”. Sin embargo, tal como se ha mencionado, en este caso los datos sí tienen una direccionalidad y, como se ve-rá posteriormente, los resultados son relevantes.15 Es importante indicar que, una vez introducidos los centroides iniciales, el resultado del análisis de clusters no va-ría ante diferentes órdenes de la base de datos.16 Cuando, al llevar a cabo un análisis de variancia, se rechaza la hipótesis nula, se acepta que al menos una de las me-dias de los grupos es diferente. Para conocer la relación entre esas medias y determinar cuál o cuáles de ellas son di-
228 La democracia en América Latina
cir, todas las preguntas incluidas en el análisis sonútiles para diferenciar los tres grupos.
Se validó la agrupación del análisis de con-glomerados por medio del análisis discriminan-te. Con este fin se tomó una muestra aleatoriade aproximadamente el 30 por ciento de los da-tos, a la que se le proporcionó información delos grupos de pertenencia de los casos de acuer-do con lo obtenido en los clusters. Con base enello se obtuvieron las funciones discriminantes,las cuales fueron aplicadas al restante 70 porciento de los casos para determinar en cuáles
grupos se ubicarían. En el 30 por ciento de lamuestra utilizada, el 93,4 por ciento de los da-tos se ubicó correctamente en el grupo asigna-do por el análisis de conglomerados con base enlas funciones discriminantes generadas. En el 70por ciento de los datos empleados para valida-ción se obtuvo que un 92,6 por ciento de los ca-sos fue asignado correctamente, para una asig-nación certera de la muestra global del 92,9 porciento. Puede decirse que dicho porcentaje es al-to y determina la validez de la agrupación reali-zada por el análisis de conglomerados.17
CENTROIDES OBTENIDOS PARA CADA UNA DE LAS VARIABLES RELACIONADAS
CON LA DEMOCRACIA, POR CLUSTER IDENTIFICADOCentroides Centroides sin
Dimensión Pregunta
estandarizados estandarizar
Actitudes delegativas Presidente más allá de leyes 0,511 -0,707 -0,004 3,09 2,01 2,63Presidente ponga orden
por la fuerza 0,609 -0,816 -0,010 3,25 1,97 2,68Presidente controle medios 0,582 -0,812 0,037 3,26 2,01 2,77Presidente deje de lado partidos
y Congreso 0,612 -0,755 -0,107 3,25 1,99 2,58
Apoyo a la democracia Preferencia por democracia 0,464 0,080 -0,772 3,72 3,28 2,29como sistema de gobierno Democracia o desarrollo 0,345 -0,017 -0,438 2,47 2,00 1,47
Democracia indispensable para desarrollo 0,455 0,383 -1,090 3,83 3,75 1,78
No importa gobierno autoritario si soluciona problemas 0,514 -0,268 -0,416 2,88 2,17 2,02
Apoyo a instituciones Democracia sin congreso 0,379 0,006 -0,595 3,38 2,87 1,98representativas Democracia sin partidos 0,372 0,029 -0,572 3,32 2,85 1,94
Nota: En todas las variables el rango de la escala es de 1 (actitud más contraria a la democracia) a 4 (actitud más favorable a la democracia). Laspreguntas de la dimensión de apoyo a instituciones representativas son binarias y esto les resta poder de discriminación.Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro 2002.
CUADRO 7
Cluster 1Positivo
Cluster 2Central
Cluster 3Negativo
Cluster 1Positivo
Cluster 2Central
Cluster 3 Negativo
ferentes y cuáles iguales entre sí, se utilizan los procedimientos post hoc. Este tipo de técnica se emplea para probarlas diferencias entre los datos comparando todos los posibles pares de medias, con el fin de determinar aquellas queson diferentes. Existe una amplia variedad de pruebas post hoc. La planteada por Scheffé es útil para probar la signi-ficancia de todos los posibles pares de medias y es la que se recomienda emplear cuando se comparan grupos con di-ferente número de casos, como ocurre en el presente ejercicio (Steel y Torrie, 1996).17 El total de casos usados por el análisis discriminante se reduce a 12.020 individuos que contestaron las once pre-guntas de interés, por cuanto este análisis se realiza únicamente con aquellos casos que tienen toda la información.No se esperarían grandes diferencias en la ubicación de aquellos datos “rescatados” por tener una o dos preguntas conno respuesta, en virtud de que se comprobó que el perfil de estos individuos no difiere mucho de las personas que sítenían valores en las once variables de interés.
Nota técnica sobre los índices derivados del análisis de la encuesta Latinobarómetro 2002 229
Las tres dimensiones del IADEl Índice de Apoyo a la Democracia (IAD) es
una medida-resumen del apoyo ciudadano a lademocracia. Se elabora a partir de la asignaciónde las personas a cada uno de los clusters queidentifican las tres orientaciones hacia la demo-cracia. Combina tres dimensiones que respon-den a las siguientes cuestiones:
■ ¿Cuál es el tamaño de las orientacioneshacia la democracia en la ciudadanía? Lamejor situación para una democracia esaquella en la que la orientación demócra-ta agrupa a la mayoría de las y los ciuda-danos.
■ ¿Cuál es el grado de activismo político delas orientaciones? La mejor situación parauna democracia es aquella en la que laorientación demócrata es no sólo la de ma-yor tamaño sino, además, la más activa.
■ ¿Cuál es la distancia, o magnitud de lasdiferencias de opinión, entre las orienta-ciones? El punto crítico es determinar si,en términos generales, los ambivalentesestán más cerca de la orientación demó-crata o de la no demócrata. La mejor si-tuación es aquella en que la distancia en-tre los ambivalentes y los demócratas esbastante más pequeña que la existenteentre los primeros y los no demócratas.
Los indicadores e índices de apoyo ciudada-no son escalas de intervalo. No tienen cero ab-soluto; los valores expresan una mayor o menorcercanía con respecto a una situación pero noexpresan proporciones. Por ser herramientas enproceso de depuración, no se tienen criteriospara categorizarlas y crear escalas de intensidad.
Primera dimensión: tamaño de unaorientación Por tamaño de una orientación hacia la de-
mocracia se entiende la cantidad de personasque pertenecen a un cluster. Para medir estadimensión el IAD emplea el indicador de pro-porción de demócratas con respecto a los nodemócratas.18 Este indicador ilustra una si-tuación crítica: si, aun siendo minoría, laorientación demócrata es o no de mayor ta-maño que la no demócrata, sus adversarios“naturales”.19
(1) Proporción demócratas a no demócratas =
Qd / Qnd
donde Qd = cantidad de personas con orienta-ción demócrata; Qnd = cantidad de personascon orientación no demócrata.
Cuando en un país o subregión los demócra-tas son más que los no demócratas –una condi-ción mínimamente deseable–, el indicador to-ma un valor superior a 1. La peor situación seda cuando estos indicadores tienen un valor in-ferior a 1 y cercano a 0. Existen, por otra parte,diversas situaciones de equilibrio político quearrojan valores cercanos a 1.
Segunda dimensión: activismo político de las orientaciones
Por activismo de una orientación hacia lademocracia se entiende la proporción de susmiembros que participa activamente en la vidapolítica del país. Una orientación es más activacuanto mayor sea la proporción de ciudadanosparticipativos que la componen.
En esta dimensión se aplicó un procedi-
18 Hay otros dos indicadores de tamaño cuyos resultados se comentan en el Informe, pero que no fueron empleadospara el IAD. El primero es el indicador de mayoría democrática. Este indicador expresa la proporción de demócratasen relación con el resto (ambivalentes y no demócratas) y determina si los demócratas son una mayoría, o no. El in-dicador es igual o mayor a 1 cuando la proporción de demócratas es igual o superior al 50 por ciento de la ciudada-nía. El segundo indicador es el tamaño relativo de la orientación demócrata con respecto a la ambivalente. Cuandoadopta valores mayores a 1, indica que los demócratas son más que los ambivalentes.19 Esta idea se adoptó del análisis financiero, en donde existe un indicador denominado “prueba ácida”. Ésta deter-mina, en el corto plazo, la vulnerabilidad de una empresa, es decir, si ésta tiene capacidad para pagar sus deudas decorto plazo. Se define como la razón entre el activo circulante y el pasivo circulante.
miento que comprende dos pasos. El primero esla determinación del activismo político de cadaorientación. El IAD toma esta información dela variable “Modo de participación ciudadana”(MPC). Esta variable distingue los distintos ti-pos de intervención de las personas en la vidasocial y política de un país y permite elaborardiversas clasificaciones según el interés del in-vestigador.
Los modos de participación ciudadana (MPC)son los tipos de intervención que las ciudadanasy los ciudadanos realizan en la vida social y po-lítica. Un modo describe un perfil característi-co de actividades de un ciudadano. Se recons-truye examinando las cosas que las personashacen en las distintas dimensiones de participa-ción ciudadana. Ésta es una clasificación nomi-nal, cuyas categorías no fueron planteadas pen-sando en ordenarlas sobre la base de un criterioque permita jerarquizarlas; aun así, el orden desu presentación expresa la aplicación flexible deciertos criterios.20
Clasificación de modos de participación
Se distinguieron así 8 modos de participa-ción ciudadana, tal como muestra el cuadro 9.
(2) Activismo (OX) = (QmpcX)/QX
donde: QmpcX = cantidad de personas de laorientacion “X” que ejercitan la articipación po-lítica más allá del voto: modos de participaciónciudadana en donde hay establecimiento decontactos con autoridades y participación enmanifestaciones públicas; QX = cantidad depersonas que sustentan la orientación “X”. Xpuede ser la orientación demócrata, la ambiva-lente o la no demócrata.
El segundo paso es comparar el activismo delas orientaciones adversarias –demócrata y nodemócrata– y conocer cuál de ellas es la más ac-tiva. Este indicador, denominado “activismo de-mocrático” (AC), es el que se toma para el IAD.Se obtiene al dividir el activismo de la orienta-
230 La democracia en América Latina
20 En términos generales, el orden de presentación inicia con las categorías en las que hay menor costo personal (in-versión de tiempo, dinero), compromiso y liderazgo, y concluye con las categorías que implican mayor costo perso-nal, compromiso y liderazgo. Al final se pone una categoría que responde a otros criterios.
PROCEDIMIENTO APLICADO PARA DETERMINAR LOS MODOS
DE PARTICIPACIÓN CIUDADANADimensión Descripción
Participación electoral PE 0 = No vota1 = Vota
Participación social PSO 0 = No colabora1 = Colabora en al menos 1 actividad
Participación contactando autoridades PCO 0 = No contacta1 = Contacta al menos a 1 autoridad
Participación en manifestaciones colectivas PMC 0 = No participa1 = Participa en al menos 1 manifestación colectiva
Participación violenta PVI 0 = No participa1 = Participa en al menos 1 acto violento,
independientemente de 0 o 1 en el resto
Estas dimensiones no pueden ser jerarquizadas sin recurrir a supuestos adicionales. Los números 0 y 1 se emplean para denotar la presencia oausencia de actividad.
CUADRO 8
ción demócrata entre el activismo de la orien-tación no demócrata.
(3) AC = activismo D/activismo ND
donde: AC = activismo democrático, D = de-mócratas, ND = no demócratas.
Si la división arroja un valor mayor a 1, losdemócratas son más activos que los no demó-cratas, una situación favorable para la democra-cia; si el valor es inferior a 1, los no demócratasestán más activos que los demócratas, una situa-ción poco conveniente; si el resultado es 1, el ac-tivismo de estas orientaciones es el mismo.21
Tercera dimensión: distancia entre lasorientaciones
Por distancia se entiende la mayor o menor di-ferencia de opinión en las actitudes de apoyo o re-
chazo a la democracia, entre personas que perte-necen a orientaciones distintas. En cada una de lasvariables que componen una orientación, el indi-cador examina la afinidad promedio en las res-puestas de los miembros de dos orientaciones. Amayor afinidad, menor es la distancia, y viceversa.
El procedimiento para incorporar la dimen-sión de distancia al IAD es similar al empleado pa-ra la dimensión del activismo. Primero se calculala distancia de los ambivalentes en relación con ca-da una de las orientaciones adversarias. Para cal-cular la distancia entre dos orientaciones se debeobtener, para cada una de las variables, el valor ab-soluto de las diferencias entre sus centroides (va-lores promedio estandarizados según el análisis deconglomerados) y luego sumar estos valores.
(4) Di(Ox/A) = Â|Cxvi–Cavi|
donde: Di=distancia, Ox=orientación demócra-ta o no demócrata, A=orientación ambivalente.Cxi=centroide de la orientación demócrata o nodemócrata en la variable i; Cavi=centroide de laorientación ambivalente en la variable i.
Posteriormente, se comparan los resultadosde los demócratas y los no demócratas, median-te el indicador de distancia (ID). Este indicadorexpresa la distancia promedio entre las orienta-ciones no demócrata y ambivalente como unaproporción de la distancia entre las orientacio-nes demócrata y ambivalente.
(5) IDD = Di(D/A)/Di(ND/A)
donde: IDD = Distancia de los demócratas comoproporción de la distancia de los no demócratas.Di(D/A)=distancia entre orientaciones demócra-ta y ambivalente; Di(ND/A) = distancia entreorientaciones no demócrata y ambivalente.
Si la división arroja un valor mayor a 1, losambivalentes están más cercanos a las posicio-
Nota técnica sobre los índices derivados del análisis de la encuesta Latinobarómetro 2002 231
CLASIFICACIÓN DE MODOS
DE PARTICIPACIÓN CIUDADANANombre Descripción
No hace nada Tiene un 0 en todas las dimensiones de participación ciudadana
Sólo vota 1 en PEL y 0 en PSO,PCO y PMC
Vota y colabora 1 en PEL y PSO; 0 en PCO y PMC.
Sólo acción política 1 en PCO y PMC; 0 en PEL y PSO
Vota y acción política 1 en PEL, PCO y PMC;0 en PSO
Colabora y acción política 1 en PSO, PCO y PMC;0 en PEL
Vota, colabora y 1 en todas las dimensiones acción política de participación ciudadana
Participación violenta Cualquier combinación en la que participación violenta sea 1
CUADRO 9
21 Existen otras dos situaciones que no se analizan: a) cuando el activismo es similar en todas las orientaciones (dis-tribución uniforme), y b) cuando el activismo de las orientaciones adversarias (demócratas y no demócratas) es si-milar y muy superior al de los ambivalentes. Ambas son situaciones políticas potencialmente inestables para una de-mocracia, pues los demócratas no tienen una particular ventaja.
nes no demócratas; si el valor es inferior a 1, losambivalentes están más cerca de los demócra-tas; si el resultado es 1, existe una equidistanciade los ambivalentes con respecto a las orienta-ciones contrarias. Al contrario de los indicado-res de tamaño y de activismo, en los cuales losmayores valores a favor de los demócratas apun-tan a situaciones óptimas para la democracia, enmateria de distancia lo ideal es que los ambiva-lentes tengan una distancia pequeña con los de-mócratas (indica actitudes más afines).
La regla de agregación del IADEl IAD combina el tamaño, el activismo y la
distancia de las orientaciones. En el índice todoslos factores tienen igual peso. Se carece de unateoría que jerarquice estos elementos o de inves-tigaciones previas que ofrezcan criterios paraponderar la importancia de cada factor. Para nointroducir supuestos difícilmente justificables,se escogió la opción que, de manera más senci-lla, expresa el planteamiento conceptual.
(6) IAD = Tamaño [AD] *
(Activismo [AC] / Distancia [ID])
Si en un país la mayoría de los ciudadanos esleal a la democracia, y éstos son más participativosque el resto de las personas y tienen una pequeñadistancia con respecto a los ambivalentes, puedeconcluirse que la democracia goza de respaldo ciu-dadano. En estas situaciones el IAD arroja un va-lor bastante superior a 1. En cambio, si en un paísla mayoría de los ciudadanos es no demócrata, losno demócratas son más participativos que el res-to de las personas y tienen una pequeña distanciacon respecto a los ambivalentes, puede concluirseque el respaldo a la democracia es frágil. En estassituaciones el índice asume valores muy inferioresa 1 y cercanos a 0. La inferencia es que un sistemapolítico con estas características es más vulnerablea una crisis que uno que cuente con un fuerte res-paldo ciudadano. Pueden darse diferentes combi-naciones de tamaño, activismo y distancia, queconfiguran situaciones intermedias de fortaleza ydebilidad de la democracia. En situaciones deequilibrio, el valor del IAD ronda 1.
La interpretación del IADDada la fórmula empleada para calcular el
IAD, los valores del índice pueden oscilar entre0 y un número extremadamente alto (tiende ainfinito en un país donde casi todos los demó-cratas sean participativos y los pocos ambiva-lentes estén muy cerca de sus posiciones). A es-te punto del conocimiento sobre el tema, no setienen suficientes elementos de juicio para es-tandarizar esta variación en un rango que varíe,por ejemplo, entre 0 y 1, ni para categorizar losvalores en una escala de intensidad. La estanda-rización requeriría aplicar procedimientos rela-tivamente sofisticados sobre la base de supues-tos adicionales.
La creación de una escala de intensidad, ade-más, implicaría justificar los puntos de corte en-tre las categorías que se definan, cosa posible derealizar cuando se disponga de más observacio-nes que las que se tienen en la actualidad (medi-ción de 18 países en un año). No obstante, la ob-servación del comportamiento del IAD antealgunas situaciones hipotéticas permite realizarun primer ejercicio de interpretación (cuadro 10).
Validación y confiabilidad del IAD No se conocen estudios previos que hayan
aplicado esta metodología para estudiar el res-paldo ciudadano a la democracia. El análisis delas orientaciones hacia la democracia no puedereplicarse en la serie de tiempo de Latinobaró-metro. Algunas de las variables empleadas parael análisis pertenecen a la sección regular de La-tinobarómetro, pero no son incluidas todos losaños; otras preguntas fueron elaboradas especí-ficamente para la sección propietaria del PNUDen la encuesta, por lo que se carece de observa-ciones previas.
Algunas preguntas empleadas para las orien-taciones tienen limitaciones que afectan la me-dición. Las preguntas con escalas de respuesta dedos o tres alternativas no se ajustan plenamen-te a los requisitos de un análisis de conglomera-dos. En estas variables, además, la desviación es-tándar fue superior al resto de las variables. Estasdificultades son particularmente palpables en elcaso de las preguntas de la dimensión de apoyo
232 La democracia en América Latina
a las instituciones de la democracia representa-tiva, cuyas escalas de respuesta son binarias. Apesar de estas limitaciones, como ha sido expli-cado, los resultados obtenidos fueron robustos.
Se efectuó un examen de la validez externa delanálisis de las orientaciones. Se utilizó la pregun-ta “¿Estaría usted dispuesto a defender la demo-cracia si se viera amenazada?”, que fue incluida enlos Latinobarómetro 1996 y 1998. Se correlacio-naron los resultados obtenidos por país con el ta-maño de las orientaciones en el 2002. En general,en 1996 y 1998, los países donde más personas es-taban dispuestas a defender la democracia fueronlos países donde en el 2002 había más demócra-tas (r = 0,27 y r = 0,25, respectivamente); la co-rrelación con el porcentaje de no demócratas esinversa (r = -0,29 y r = -0,36).
Supuestos y limitaciones del IADLa metodología descansa sobre tres supues-
tos. El primero es que las orientaciones haciala democracia son relativamente estables en eltiempo. No se descartan las fluctuaciones an-te el efecto acumulado, e.g., del deterioro eco-nómico de un país; empero, por tratarse de ac-titudes relacionadas con el apoyo difuso (orechazo) a la democracia se infiere que las va-riaciones son menos pronunciadas que las queexhibirían las percepciones relacionadas conla satisfacción con el funcionamiento de lasinstituciones o los resultados económicos ysociales del sistema.23
El segundo supuesto es que, aunque las per-sonas de una orientación no necesariamenteconstituyan una fuerza política con capacidadesorganizativas y conducción ideológica propia,
Nota técnica sobre los índices derivados del análisis de la encuesta Latinobarómetro 2002 233
EJEMPLOS DE SITUACIONES Y VALORES QUE ASUME EL IAD
Cuando el IAD asume valores superiores o cercanos a 5, las condiciones son muy favorables a la democracia. Es decir, los demócratastienden a ser mayoría, a ser más políticamente activos que sus adversarios y a tener a los ambivalentes mucho más cercanos a susposiciones.
La situación contraria sería cuando las condiciones tienden a ser desfavorables para la democracia: los no demócratas son mayoría,están políticamente más activos y tienen a los ambivalentes mucho cerca de sus posiciones. Un valor de 0,15 del IAD corresponderíaa esta situación.
Cuando el IAD adopta valores superiores a 1 pero no muy lejanos a esta cifra, la situación tiende a ser favorable para la democracia,pero más atenuadamente. En alguna dimensión o componente del índice, la situación es desfavorable para la democracia, pero elloes más que compensado por resultados favorables en las otras dimensiones; o bien puede ser que en las tres dimensiones lasituación sea favorable para la democracia, aunque por márgenes relativamente estrechos. Por ejemplo, un valor de 1,43 del IADresume una situación en la que los demócratas son los más numerosos (pero no la mayoría), tienen a los ambivalentes ligeramentemás cerca de sus posiciones, pero son políticamente menos activos que los no demócratas.
El IAD es una herramienta que requiere ser refinada. Su algoritmo actual, basado en el supuesto de que los tres componentes del IADson independientes entre sí y pesan igual, no funciona apropiadamente en ciertas situaciones.22 Se requiere más investigación paraencontrar respuestas metodológicas válidas a los problemas que la sencilla formulación del IAD no puede resolver. Sin embargo, caberecordar que la observación de los resultados del IAD en el 2002 para los distintos países de América Latina sugiere que, pese a estaslimitaciones, el índice no arrojó resultados inesperados. Por otra parte, ninguno de los componentes del IAD tuvo un comportamiento“anómalo” tal que introdujera distorsiones en el resultado global del índice.
CUADRO 10
22 Por ejemplo, un país donde la cantidad de demócratas sea apenas la mitad de los no demócratas (AD = 0,5), losno demócratas estén políticamente más activos que los demócratas (AC = 0,5), pero donde los ambivalentes se en-cuentran abrumadoramente más cerca de las posiciones demócratas que de las no demócratas (ID = 0,2), obtendríaun IAD = 12,5. Esta situación está lejos de ser favorable para la democracia, como el resultado del IAD parece suge-rir. Quizá se trate de una situación poco probable, pero, ciertamente, una que puede ocurrir.23 La serie de tiempo de Latinobarómetro no permite valorar la estabilidad de las orientaciones hacia la democracia.Pruebas con la pregunta sobre la situación económica del hogar, con las de la preferencia por la democracia y la sa-tisfacción con la democracia para distintos años (1996, 1997, 2001 y 2002) arrojan que la preferencia por la democra-cia no varía según la mala o buena situación económica del hogar, pero sí la satisfacción con su funcionamiento.
pueden llegar a serlo en caso de enfrentar unevento político polarizador.24 Debe recordarseque las orientaciones no ayudan a predecir elcomportamiento de las personas en términos dela subversión o defensa del sistema. Existe unaserie de factores, difíciles de determinar a prio-ri, que influyen sobre la transformación de lasactitudes en comportamientos.
En tercer lugar, se supone que, en materia dedefensa u oposición al sistema democrático, losambivalentes no tienen iniciativa propia. Son,por tanto, pasto de la disputa entre las orienta-ciones demócrata y no demócrata. Adicional-mente, se asume que la resistencia ofrecida porlos ambivalentes, aunque de magnitud descono-cida, es la misma ante ambas orientaciones. Es-tos dos supuestos son una herencia y una impli-cación lógica del planteamiento de Linz, que es
la fuente de inspiración de este análisis. Cuan-do la cuestión política del día es la superviven-cia de la democracia, no hay una “tercera vía”: ose defiende o se subvierte el régimen. No obs-tante, mientras la vida política no enfrente ladisyuntiva de la supervivencia o la muerte de lademocracia, estos supuestos no son necesaria-mente ciertos. En la práctica, los ambivalentespueden tener iniciativa política propia sobre unamplio rango de asuntos, aunque no formenuna fuerza política determinada.25
Por último, ciertas características de las mues-tras de Latinobarómetro aconsejan prudenciaen la valoración del IAD, especialmente en ciertospaíses. Se desconocen los efectos de una even-tual inclusión del “mundo rural” y de los seg-mentos urbanos más empobrecidos sobre susresultados.
234 La democracia en América Latina
24 Por evento político polarizador se entiende una crisis económica, social o política que genere la posibilidad dereemplazo del sistema democrático por otro tipo de régimen.25 Establecer el perfil político y social de los ambivalentes es uno de los puntos más importantes de este estudio.
Los datos de la encuesta de opinión utilizada en este Informe fueron aportados por Latinobarómetro,en el marco de una relación contractual de trabajo y de cooperación con el PNUD. En el año 2002,Latinobarómetro incrementó un tercio su estudio anual con preguntas específicas requeridas por elPNUD para el presente Informe. Dentro del acuerdo interinstitucional, Latinobarómetro puso a dis-posición del PNUD las series de tiempo con datos de encuestas previas, que también se utilizaroncomo uno de los antecedentes incluidos en la base empírica del Informe.
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93 Tabla 52. Mecanismos “desde abajo” II: referéndum, 2002
94 Tabla 53. Mecanismos “desde abajo” III: revocatoria, 2002
95 Tabla 54. Mecanismos “desde arriba”: plebiscito, 2002
97 ■ Democracia y ciudadanía civil: derechos civiles
Igualdad y protección frente a la discriminación (tablas 55A-63)
99 Tabla 55A. Tratados de las Naciones Unidas
100 Tabla 55B. Tratados de las Naciones Unidas
101 Tabla 56A.Tratados de la Organización Internacional del Trabajo
102 Tabla 56B.Tratados de la Organización Internacional del Trabajo
103 Tabla 57A. Tratados interamericanos
104 Tabla 57B. Tratados interamericanos
105 Tabla 58. Ambiente favorable para los negocios, 1980-2002
106 Tabla 59. Estándares laborales, 1990-2000
107 Tabla 60. Legislación sobre violencia contra las mujeres, 1990-2001
108 Tabla 61. Disparidad salarial por género, 1989-1999
109 Tabla 62. Trabajo infantil, 2000
110 Tabla 63. Tratados internacionales y derechos multiculturales y lingüísticos, 2002
Contenido del CD-Rom que acompaña este Informe 279
280 La democracia en América Latina
Derecho a la vida, a la integridad física y a la seguridad (tablas 64-65)
111 Tabla 64. Homicidios, c. 2000
112 Tabla 65. Pena de muerte, 1990-2002
Derecho a la justicia (tablas 66-67B)
113 Tabla 66. Acceso a la justicia, c. 2001
114 Tabla 67A. Población carcelaria, presos sin sentencia, hacinamiento y categorías de prisioneros, c. 2000.
115 Tabla 67B. Población carcelaria, presos sin sentencia, hacinamiento y categorías de prisioneros, c. 2000.
Derecho a la libertad de prensa y de información (tablas 68-70)
116 Tabla 68. Libertad de prensa, 1993-2002
117 Tabla 69. Violencia contra periodistas, 1990-2002
118 Tabla 70. Derecho al acceso a la información pública y habeas data, 2002
119 ■ Democracia y ciudadanía social: derechos sociales
Pobreza e indigencia (tablas 71-74)
121 Tabla 71. Pobreza e indigencia I. Hogares e individuos, 1980-1999
122 Tabla 72A. Pobreza e indigencia II. Individuos, 1989/1990-2001
123 Tabla 72B. Pobreza e indigencia II. Individuos, 1989/1990-2001
125 Tabla 73A. Pobreza e indigencia III. Hogares, 1977-2000
125 Tabla 73B. Pobreza e indigencia III. Hogares, 1977-2000
126 Tabla 74. Pobreza e indigencia IV. Hogares pobres en áreas urbanas y rurales, 1989-2000
Desigualdad (tablas 75-76)
127 Tabla 75. Coeficientes Gini, total, urbana y rural, 1989-2000
129 Tabla 76. Distribución del ingreso por quintiles en hogares urbanos, 1979-2000
Trabajo (tablas 77-81)
131 Tabla 77. Tasa de desempleo abierto en áreas urbanas I. Total, 1990-2002
132 Tabla 78. Tasa de desempleo abierto en áreas urbanas II. Hombres y mujeres, 1990-2000
133 Tabla 79. Salarios mínimos urbanos reales, 1990-2001
134 Tabla 80. Salarios industriales reales, 1990-2001
135 Tabla 81. Tamaño del sector informal por categoría de trabajadores, c. 2000
Salud (tablas 82A-86)
137 Tabla 82A. Mortalidad infantil (total, hombres y mujeres), 1970-2000
132 Tabla 82B. Mortalidad infantil (total, hombres y mujeres), 1970-2000
138 Tabla 83A. Expectativa de vida (total, hombres y mujeres), 1970-2000
139 Tabla 83B. Expectativa de vida (total, hombres y mujeres), 1970-2000
140 Tabla 84. Desnutrición infantil (total, hombres y mujeres, urbana y rural), 1980-2000
141 Tabla 85. Suministro de agua e instalaciones sanitarias (total, urbana y rural), 1990-2000
142 Tabla 86. Gastos públicos en salud, 1980-2000
Educación (tablas 87-90)
143 Tabla 87. Analfabetismo adulto (total, hombres y mujeres), 1970-2001
144 Tabla 88. Matrícula educativa en los niveles primario, secundario y terciario, c. 1999
145 Tabla 89. Promedio de años de escolarización, 1990-2000
146 Tabla 90. Gasto público, 1980-2000
147 ■ Factores socioeconómicos relacionados
Desarrollo humano y reformas económicas (tablas 91-92)
149 Tabla 91. Índice de desarrollo humano, 1975-2001
150 Tabla 92. Índice de reforma económica, 1985-2000
Ingreso (tablas 93-95)
151 Tabla 93. Ingreso bruto nacional (IBN) e IBN per capita, 2001
152 Tabla 94A. Crecimiento anual del producto bruto interno (PBI), 1951-2002
153 Tabla 94B. Crecimiento anual del producto bruto interno (PBI), 1951-2002
154 Tabla 95. Crecimiento anual del producto bruto interno (PBI) per capita, 1980-2002
Inflación (tablas 96A-96B)
155 Tabla 96A. Variación anual del índice de precios al consumidor (IPC), 1980-2002
156 Tabla 96B. Variación anual del índice de precios al consumidor (IPC), 1980-2002
Cuentas fiscales nacionales (tablas 97-101)
157 Tabla 97. Ingresos tributarios como % del PBI, 1980-2000
158 Tabla 98. Origen de los impuestos I. Impuestos al ingreso y a las ganancias de capital como % de Ingresos tributarios, 1980-2000
159 Tabla 99. Origen de los impuestos II. Impuestos a la propiedad como % de ingresos tributarios,1980-2000
160 Tabla 100. Impuestos sobre compañías, sociedades de capital o empresas como % de ingresos tributarios, 1980-2000
161 Tabla 101. Déficit/superávit presupuestario global, 1990-2000
Sector externo (tablas 102-109)
162 Tabla 102. Importaciones como porcentaje del PBI, 1980-2001
163 Tabla 103. Exportaciones como porcentaje del PBI, 1980-2001
164 Tabla 104. Balance exportaciones-importaciones, 1980-2001
165 Tabla 105. Inversión extranjera directa neta, 1992-2002
166 Tabla 106. Financiamiento externo como porcentaje de la inversión bruta interna, 1980-2001
167 Tabla 107. Deuda externa desembolsada total, 1990-2002
168 Tabla 108. Deuda externa desembolsada total como porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios, 1991-2002
169 Tabla 109. Transferencia neta de recursos, 1980-2002
Contenido del CD-Rom que acompaña este Informe 281
282 La democracia en América Latina
Mercado laboral (tablas 110-112)
170 Tabla 110. Estructura de la población económicamente activa, 1985-2000
171 Tabla 111. Composición por sector de actividad, 1970-90
172 Tabla 112. Composición por sector de actividad y sexo, 1970-90
Medio ambiente (tablas 113-115)
173 Tabla 113. Índices de sistemas ambientales y de reducción del impacto ambiental, c. 2000
174 Tabla 114. Emisiones de dióxido de carbono, c. 2000
175 Tabla 115. Biodiversidad, c. 2000
Demografía (tablas 116-122)
176 Tabla 116. Total de población, hombres y mujeres, urbana y rural, 2000-01
177 Tabla 117. Crecimiento total de población, 1970-2000
178 Tabla 118. Urbanización: crecimiento de la población urbana, 1970-2000
179 Tabla 119. Estructura etaria: coeficiente de dependencia, 1970-2000
180 Tabla 120. Análisis general desglosado de grupos étnicos, c. 2000
181 Tabla 121. Pueblos indígenas con respecto a la población nacional, c. 1993-2000
182 Tabla 122. Grupos indígenas más importantes, c. 1993
183 ■ Referencias a fuentes de indicadores
SEGUNDA PARTE
191 Estudio de opinión sobre la democracia
193 ■ Nota técnica sobre los índices derivados del análisis de la encuesta Latinobarómetro 2002La construcción del Índice de Apoyo a la Democracia (IAD)
215 ■ Índice de apoyo a la democracia
217 Tabla 123. Perfil político de las personas según su orientación hacia la democracia, 2002
218 Tabla 124. Perfil socioeconómico de las personas según su orientación hacia la democracia, 2002
219 Tabla 125. Perfil de las personas con distintas actitudes hacia la corrupción, 2002
220 Tabla 126. Indicadores de tamaño, distancia y activismo, por país y región (IAD)
221 Tabla 127. Promedio y desviación estándar de las preguntas utilizadas en la determinación de las orientaciones
224 Tabla 128A. Modos de participación ciudadana, por país y región
225 Tabla 128B. Modos de participación ciudadana, por país y región
226 Tabla 129. Perfil socioeconómico y político de las personas según su modo de participación ciudadana, AméricaLatina y subregiones
229 Tabla 130A. Tipo de organización en la que colaboran, ya sea con dinero, trabajo o reuniones, por región y país
230 Tabla 130B. Tipo de organización en la que colaboran, ya sea con dinero, trabajo o reuniones, por región y país
231 ■ Ciudadanía política
233 Tabla 131A. Votación en las últimas elecciones presidenciales y razones de no voto de abstencionistas,por país y región
234 Tabla 131B. Votación en las últimas elecciones presidenciales y razones de no voto de abstencionistas,por país y región
235 Tabla 132. Percepción de eficacia del voto, por país y región
236 Tabla 133. Identificación electoral con partidos, por país y región
237 Tabla 134. Perfil socioeconómico de las personas según su identificación electoral partidaria, América Latina ysubregiones
239 Tabla 135. Presiones electorales en las últimas elecciones presidenciales por país y región
240 Tabla 136. Perfil socioeconómico de las personas según experiencia de presiones electorales, América Latina ysubregiones
242 Tabla 137. Entrevistados según razones por las que consideran que los gobernantes no cumplen sus promesas de campaña
243 Tabla 138. Cumplimiento de promesas electorales, por país y región
244 Tabla 139A. Problema prioritario y abordaje en campaña electoral, por país y región
245 Tabla 139B. Problema prioritario y abordaje en campaña electoral, por país y región
246 Tabla 140. Conocimiento de casos de clientelismo, por país y región
247 Tabla 141. Índice de confianza en instituciones y actores políticos, por país y región
248 Tabla 142. Posición ante la intervención económica del Estado, por país y región
249 Tabla 143. Posición ante la intervención económica del Estado en el desarrollo, por país y subregión
250 Tabla 144A. Actitud ante la reforma del Estado, por país y región
251 Tabla 144B. Actitud ante la reforma del Estado, por país y región
252 Tabla 145. Perfil socioeconómico de las personas según opinión sobre la reforma de Estado, América Latina y subregiones
255 ■ Ciudadanía civil
257 Tabla 146. Experiencia en las gestiones en las instituciones públicas, por país y región
258 Tabla 147A. Capacidad de grupos vulnerables de hacer valer sus derechos, por país y región
259 Tabla 147B. Capacidad de grupos vulnerables de hacer valer sus derechos, por país y región
260 Tabla 147C. Capacidad de grupos vulnerables de hacer valer sus derechos, por país y región
261 Tabla 148. Expectativa del trato del sistema de administración de justicia, por país y región
262 Tabla 149. Necesidad del sistema de administración de justicia para resolver un problema,por país y región
263 Tabla 150. Razones para no acudir a la justicia o no concluir un proceso judicial, por país y región
264 Tabla 151. Razones para acudir al sistema de justicia, por país y región
265 Tabla 152. Cumplimiento del precepto de justicia pronta y cumplida, por país y región
266 Tabla 153. Experiencia en el sistema de administración de justicia, por país y región
267 Tabla 154. Uso y barreras de acceso al sistema de justicia, por país y región
Contenido del CD-Rom que acompaña este Informe 283
284 La democracia en América Latina
269 ■ Ciudadanía social
271 Tabla 155. Situación laboral y preocupación de perder su trabajo para aquellos que están laborando, por país y región
272 Tabla 156. Percepción de la desigualdad social, por país y región
273 Tabla 157. Percepción de situación del hogar y nivel económico, por país y región
274 Tabla 158. Movilidad económica intergeneracional ocurrida y esperada, por país y región
275 Tabla 159. Nivel educativo y movilidad educativa con respecto a sus padres, por país y región
276 Tabla 160. Perfil socioeconómico de las personas según preocupación de quedar desempleado en los próximos doce meses, América Latina y subregiones
278 Tabla 161. Porcentaje: primera mención en ¿quién cree usted que tiene más poder en este país?
279 Tabla 162. Porcentaje: conteo de menciones en las tres alternativas de ¿quién cree usted que tiene más poder en este país?
280 Tabla 163. Ponderación por prioridad de mención entre tamaño de muestra
281 ■ Cuestionario Latinobarómetro 2002
EL DEBATE CONCEPTUAL SOBRE LA DEMOCRACIA
7 ■ El debate conceptual sobre la democracia
9 ■ Presentación. El debate conceptual sobre la democracia
PRIMERA PARTE
11 Notas sobre la democracia en América LatinaGuillermo O’Donnell
83 ■ Documento anexo. Siete tesis sobre el Estado en América Latina
87 ■ ¿Hacia una síntesis latinoamericana?Bruce Ackermann
103 ■ Las condiciones sociales de la democracia: el Estado y el régimenFernando Calderón
107 ■ Más allá del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrolloCatherine Conaghan
121 ■ La nacionalización y democratización del Estado, la política y la sociedadJulio Cotler
127 ■ El estado de la democracia en América LatinaDavid Held
131 ■ Sociedad civil y calidad de la democraciaJuan E. Méndez
139 ■ Esperanza entrampada: las perspectivas para la democracia en América LatinaAdalberto Moreira Cardoso y José Eisenberg
159 ■ Estado y ciudadaníaJosé Nun
177 ■ El objetivo de una perspectiva de géneroCéli Regina Jardim Pinto
193 ■ Las dimensiones social y nacional de la democracia: hacia un marco de comprensión ampliadaPierre Rosanvallon
SEGUNDA PARTE
199 Tres tesis, elaboradas por el Informe, sobre el desarrollo democrático en América Latina
201 ■ Documento base. Discusión de tres tesis para un marco teórico del proyecto “Desarrollo de la democracia en América Latina: estado, percepciones ciudadanas,indicadores y agenda”
209 ■ Algunos comentarios sobre la Tesis IAndrew Arato
215 ■ Desarrollo democrático en América Latina: su condición, las percepciones de sus ciudadanos, indicadores y agendaRenato Boschi
223 ■ Sobre los atributos de la democracia como régimen políticoLarry Diamond
225 ■ Comentario al documento: “Discusión de tres tesis para un marco teórico para el proyecto sobre el desarrollo de la democracia en América Latina: estado, percepciones ciudadanas, indicadores y agenda”Manuel Antonio Garretón
233 ■ Sobre Tesis III. Sobre la democracia como organización socialJennifer McCoy
241 ■ Los caminos sinuosos de la democraciaAlain Touraine
247 ■ Comentarios sobre las tres tesisLaurence Whitehead
LIBRO LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINAHACIA UNA DEMOCRACIA DE CIUDADANAS Y CIUDADANOSCONTRIBUCIONES PARA EL DEBATE
9 ■ Introducción
1. Política para la democracia
30 ■ Dimensiones históricas de las transiciones a la democracia en América LatinaNatalio Botana
Contenido del CD-Rom que acompaña este Informe 285
286 La democracia en América Latina
36 ■ Democracia política y desarrollo en América LatinaMarco Aurelio García
40 ■ Crisis de la política: causas y respuestas eficientes Felipe González
50 ■ Democracia, sociedad civil y política en América Latina:notas para un debate Cândido Grzybowski
72 ■ La indispensable y problemática relación entre partidos y democracia en América LatinaManuel Antonio Garretón
98 ■ Partidos políticos en América Latina: precisiones conceptuales,estado actual y retos futuros Manuel Alcántara Sáez
122 ■ La crisis de la política en América Latina Rosario Green
126 ■ El componente “parlamentarista” en los sistemas presidenciales.Ejercicio de simulación: caso Argentina Julio Godio y equipo
2. Estado para la democracia
148 ■ Acerca del estado en América Latina contemporánea:diez tesis para discusiónGuillermo O’Donnell
192 ■ Notas sobre la crisis de legitimidad del estado y la democracia Fernando Calderón
214 ■ Democratización, Estado e integración a la economía global.¿Cuál es el lugar de la política democrática?:La experiencia brasileña en perspectiva Lourdes Sola
228 ■ Diversidad, Estado y democracia: unos apuntesWillem Assies
244 ■ La democracia y las drogas en América Latina y el Caribe Eduardo Gamarra
258 ■ Notas sobre corrupción y drogas ilegales Francisco E. Thoumi
264 ■ Ciudadanía y democracia: los aportes de una perspectiva de género Celi Jardim Pinto
278 ■ Avances y límites de la democracia en América Latina,en los últimos veinte años Cardenal Julio Terrazas
Contenido del CD-Rom que acompaña este Informe 287
282 ■ Seguridad jurídica y estado democrático de derecho Raúl Alconada Sempé
288 ■ Cultura y democracia, una relación olvidada Osvaldo Hurtado
3. Economía para la democracia
310 ■ Globalización, mercado y democracia Jean-Paul Fitoussi
356 ■ Economía y democracia José Antonio Ocampo
314 ■ Globalización, organismos financieros internacionales y las economías latinoamericanas Joseph E. Stiglitz
338 ■ Democracia y desarrollo: la política importa Enrique V. Iglesias
4. Globalización y democracia
448 ■ Democracia y globalización Fernando Henrique Cardoso
454 ■ Notas sobre el impacto del comercio internacional en el desarrollode las economías latinoamericanas (Contribución de la UNCTAD parael Informe del PNUD “Desarrollo de la Democracia en América Latina”)Rubens Ricupero
460 ■ La Carta de Navegación de las Américas César Gavíria
468 ■ La defensa colectiva de la democracia Augusto Ramírez Ocampo
476 ■ Globalización, hegemonía y democracia Dante Caputo