Eindrapportage Onderzoek naar de inzet van de krijgsmacht (uitgezonderd Koninklijke Marechaussee) als medehandhaver van openbare orde bij grootschalige crises Stap 1: scenario-ontwikkeling en bepaling behoeftestelling Aan Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het ministerie van Defensie Een gezamenlijk onderzoek van – Politieacademie; – Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid; – Nederlandse Defensie Academie. Met projectleiding en penvoering door Partners+Pröpper. 14 december 2009
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
Eindrapportage
Onderzoek naar de inzet van de krijgsmacht (uitgezonderd Koninklijke Marechaussee) als
medehandhaver van openbare orde bij grootschalige crises
Stap 1: scenario-ontwikkeling en bepaling behoeftestelling
Aan
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en
het ministerie van Defensie
Een gezamenlijk onderzoek van
– Politieacademie;
– Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid;
– Nederlandse Defensie Academie.
Met projectleiding en penvoering door Partners+Pröpper.
14 december 2009
Colofon
Het onderzoek is uitgevoerd door de Politieacademie, het Nederlands Instituut Fysieke
Veiligheid (Nibra) en de Nederlandse Defensie Academie in opdracht van het ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met het ministerie van Defensie. De
projectleiding en penvoering was in handen van bureau Partners+Pröpper. Het
onderzoek maakt deel uit van een breder onderzoek om in het kader van de Intensivering
Civiel Militaire Samenwerking (ICMS) te bekijken of de krijgsmacht (niet zijnde de
Koninklijke Marechaussee) bijstand kan verlenen ten behoeve van de handhaving van de
openbare orde bij grootschalige rampen en crises.
Opdrachtgever en aansturing van het onderzoek
– Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, contactpersoon
H. Geveke MSc, Directeur Nationale Veiligheid.
– Ministerie van Defensie, contactpersoon Luitenant-kolonel O. Heere, Defensie
Liaison bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Projectverantwoordelijke
Politieacademie, prof. dr. Pieter Tops.
Experts in het projectteam
– Politieacademie, Rob Hermans, tevens portefeuillehouder Conflict- en
Crisisbeheersing politie Limburg-Noord. – Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra, Gerard Lettinga, senior adviseur.
– Nederlandse Defensie Academie, dr. Michiel de Weger, onderzoeker.
Projectleiding en penvoering
Partners+Pröpper, dr. Igno Pröpper en drs. Bart Litjens.
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd,
opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige
vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopiëren, opnamen of
enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de
Politieacademie of het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
3 Problematiek en benodigde politie-inzet in drie ergst denkbare crisisscenario’s ............................................................................. 13
4.2 Tekort aan politiecapaciteit inclusief Koninklijke Marechaussee ................. 25
4.3 Mogelijkheden voor vroegtijdige planning van bijstandaanvragen .............. 26
5 Behoeftestelling richting de krijgsmacht ...................................... 29
5.1 De mate en wijze waarop tekort aan taakuitoefening kan worden opgevangen door de krijgsmacht .............................................................. 29
5.2 Benodigde kerncompetenties per politietaak ............................................. 31
Doel van dit onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de precieze behoefte aan bijstand
van de krijgsmacht voor de
handhaving van de openbare orde
tijdens grootschalige crises,
aanvullend aan die van de politie en
de Koninklijke Marechaussee. De
mogelijke inzet van de krijgsmacht bij
de handhaving van de openbare orde
heeft tot doel het
voorzettingsvermogen van de politie
en Koninklijke Marechaussee te
vergroten.
Dit onderzoek is stap 1 in een breder
onderzoek. Dat wil zeggen dat de
resultaten van dit onderzoek worden
gebruikt voor een vervolgonderzoek
(stap 2). Daarin moet beantwoord
worden wat een mogelijke inzet van
de krijgsmacht ten behoeve van de
handhaving van de openbare orde
vraagt in termen van opleiding,
oefening, uitrusting en regelgeving.
Tot slot volgt stapt 3, de
besluitvorming.
Scenario-ontwikkeling en bepaling behoeftestelling (zie hoofdstuk 3)
Het hart van dit onderzoek wordt gevormd door drie crisisscenario’s:
1 Scenario Ergst Denkbare Grieppandemie (EDG, zie ook bijlage 3). Het
pandemiescenario is herkenbaar aangezien dit nu in de actualiteit staat vanwege
het H1N1-virus. Er is aangesloten bij het bestaande ‘ernstig scenario zonder
antivirale middelen’.
2 Scenario Ergst Denkbare Overstroming (EDO, zie ook bijlage 4). Dit scenario is
eveneens herkenbaar aangezien wordt aangesloten bij het bestaande Rijn-Maas
scenario uit de landelijke crisisoefening ‘Waterproef’ (2008). Dit scenario is mede
gebaseerd op de ‘bijna overstromingen’ in 1993 en 1995.
3 Scenario Ergst Denkbare Openbare Orde Verstoring (EDOOV, zie ook bijlage 5). Dit
scenario is in de Nederlandse situatie het minst herkenbaar. De recente rellen in
Parijs - en meer in zijn algemeenheid in Frankrijk - hebben een schaal en omvang
die nog het meeste lijkt op dit scenario.
Aan de hand van deze scenario’s is met praktijkexperts de benodigde politie-inzet voor
openbare orde en handhavingstaken onderbouwd.
De krijgsmacht kan ondersteuning bieden tijdens
rampen en crises door het inzetten van
specialistische en unieke capaciteiten. In de brief
Defensie en Nationale Veiligheid van 22 april 2005
wordt een eerste aanzet gedaan om te komen tot
de ontwikkeling van de krijgsmacht als ‘vangnet’
naar een ‘structurele veiligheidspartner’ naast de
politie, de brandweer en de geneeskundige
hulpverlening bij ongevallen en rampen. In de
Tweede Kamer was brede steun voor deze
koerswijziging. In 2006 werd een aanvullend
pakket aan samenwerkingsafspraken uitgewerkt
over de inzet van specialistische
defensiecapaciteit. Het resultaat was Intensivering
van de Civiel-Militaire Samenwerking (ICMS). In
de brief van 24 mei 2006 zeggen de ministers van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en
Defensie de Tweede Kamer onder meer toe te
bezien ‘of en hoe een nader te bepalen deel van
het totale contingent van circa 4.600 militairen
kan worden opgeleid en uitgerust, om bij
grootschalige crises in Nederland bijstand te
verlenen bij de handhaving van de openbare
orde’.
3
Beschikbare politiecapaciteit en tekorten in de drie scenario’s (zie hoofdstuk 4)
De beschikbare politiecapaciteit is voor de drie scenario´s bepaald. In elk scenario
spelen specifieke omstandigheden die de beschikbare capaciteit beïnvloeden, zoals
uitval onder de politiegelederen door het griepvirus bij een grieppandemie. Door
confrontatie van de benodigde politie-inzet en de beschikbare politiecapaciteit blijkt of
sprake is van een capaciteitstekort. Dit is het geval bij twee van de drie scenario’s, met
een maximaal capaciteitstekort van 18.500 fte in het geval van het scenario Ergst
Denkbare Openbare Orde Verstoring. In het geval van het scenario Ergst Denkbare
Overstroming is sprake van (nipte) capaciteitsruimte.
In twee van de drie scenario´s kan in de aanloop naar de piek bijstand bij andere partijen
worden aangevraagd en ingezet. Dit geeft de politie en Koninklijke Marechaussee de
mogelijkheid vroegtijdig publieksarme taken aan anderen over te laten en daarmee
uitputting door langdurige inzet te voorkomen. Dit is niet mogelijk bij het scenario Ergst
Denkbare Openbare Orde Verstoring.
Conservatieve berekeningen
De beschikbare en benodigde politiecapaciteit zal eerder tegen, dan meevallen:
a Het gaat om de totaal beschikbare fte ongeacht de competenties van de
functionarissen. Dit is van belang omdat een deel van de benodigde competenties
de inzet van verkeersregelaars, Mobiele Eenheden (ME) en Aanhoudings Eenheden
(AE) betreft. Zo zijn ME-functionarissen specifiek getraind in de-escalatietechnieken
waardoor de inzet juist beperkt kan blijven. Deze eenheden zijn echter schaars.
b Er kan gekozen worden voor drie reguliere diensten van acht uur in plaats van twee
diensten van twaalf uur waardoor de behoeftestelling in elk scenario met circa een
derde zal toenemen. Bij het scenario Ergst Denkbare Openbare Orde Verstoring
(EDOOV) neemt het capaciteitstekort in dat geval zelfs toe tot circa 30.000 fte.
c Een ramp of crisis komt zelden alleen. Indien zich een combinatie van rampen of
crises voordoet (zoals een incident in Pernis, een vliegtuig dat neerstort), treedt de
Wet van Murphy in werking.
Behoeftestelling richting de krijgsmacht (zie hoofdstuk 5)
Een tekort aan politie-inzet kan door de krijgsmacht worden ingevuld mits deze
functionarissen voldoende gekwalificeerd zijn. Het is daarbij tevens denkbaar dat de
inzet op andere wijze plaatsvindt dan die van politiefunctionarissen, bijvoorbeeld met
gebruik van specifieke hulpmiddelen. Bij het tekort spelen een aantal bestuurlijke
keuzevraagstukken:
1 Worden diensten van twaalf uur of van acht uur ingezet?
2 Wordt het risico bij een tekort geaccepteerd?
3 Wordt het tekort aan capaciteit aangevuld door anderen en wie zijn dat?
4 Voor welke taak of taken zijn anderen in beeld?
5 Langs welke weg en met welke technieken kan het tekort worden opgevangen?
6 Welke competenties zijn nodig om het tekort op te vangen?
4
Behoeftestelling
Met praktijkexperts is per crisisscenario bepaald wat de minimale inzet van de politie en
Koninklijke Marechaussee per politietaak zou moeten zijn. Via die systematiek is het
mogelijk de inzet van de politie en Koninklijke Marechaussee te prioriteren ten behoeve
van met name riotcontrol, crowdmanagement en het bewaken en beveiligen van
subjecten. Vervolgens is berekend in welke mate de krijgsmacht kan bijdragen om een
gebrek aan politiecapaciteit op te vangen.
De maximale omvang van bijstand door de krijgsmacht bedraagt circa 18.550 fte bij het
scenario Ergst Denkbare Openbare Orde Verstoring (EDOOV) en circa 10.007 fte bij het
scenario Ergst Denkbare Grieppandemie ongeacht de competenties van de
bijstandverleners.
Kerncompetenties
Het is daarbij van belang dat bijstandverleners competenties beheersen om relevante
kernopgaven tijdens crises op een voldoende kwaliteitsniveau uit te kunnen voeren. Voor
de relevante politietaken in dit onderzoek kan een voldoende basiskwaliteit of
basisniveau worden bepaald aan de beroepsprofielen ‘Assistent politiemedewerker’ en
‘Vrijwillige politiemedewerker’ uit het politieonderwijs.
5
1 Inleiding
1.1 Aanleiding
De krijgsmacht fungeert al lange tijd als vangnet voor civiele autoriteiten in geval van
dreigende tekorten aan civiele capaciteiten. Een aantal jaren geleden werd echter
geconstateerd dat de krijgsmacht niet alleen een toegevoegde waarde kan hebben als
vangnetpartner. Gezien de ervaringen van de krijgsmacht in crisisbeheersingsoperaties
in het buitenland, kan zij juist ook ondersteuning bieden tijdens rampen en crises door
het inzetten van specialistische en unieke capaciteiten.
In de brief Defensie en Nationale Veiligheid van 22 april 2005
1 werd deze 'koerswijziging voor
de derde hoofdtaak' van Defensie formeel ingezet. In de brief wordt een eerste aanzet
gedaan om te komen tot de ontwikkeling van de krijgsmacht als ‘vangnet’ naar een
‘structurele veiligheidspartner’ naast de politie, de brandweer en de geneeskundige
hulpverlening bij ongevallen en rampen.
In de Tweede Kamer was brede steun voor de koerswijziging.2 De Tweede Kamer
benadrukte zelfs dat de ambities naar boven bijgesteld kunnen worden: civiele en
militaire diensten moeten elkaar, zowel voorafgaand aan een crisis (preventie en
preparatie) als in reactie op een crisis (respons en nazorg), blindelings kunnen vinden.
De burger, zo stelde de Tweede Kamer, verwacht vandaag de dag ook dat het ministerie
van Defensie een nadrukkelijke(re) rol speelt als in Nederland de nationale veiligheid in
het geding is.3
In 2006 werd daartoe een aanvullend pakket aan samenwerkingsafspraken uitgewerkt
over de inzet van specialistische defensiecapaciteit. Het resultaat was Intensivering van
de Civiel-Militaire Samenwerking (ICMS). In de brief van 24 mei 20064 informeerden de
ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Defensie de Tweede Kamer
over de concrete uitwerking van de rol van Defensie als structurele veiligheidspartner. Er
wordt daarbij onderscheid gemaakt naar de (mogelijke) rol van Defensie bij handhaving
van de openbare orde en veiligheid en de bestrijding van rampen en zware ongevallen.
Met betrekking tot het eerste onderdeel zeggen beide ministers in de genoemde brief toe
te bezien ‘of en hoe een nader te bepalen deel van het totale contingent van circa 4.600
militairen kan worden opgeleid en uitgerust om bij grootschalige crises in Nederland
bijstand te verlenen bij de handhaving van de openbare orde’ (zie bijlage 2).
1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 800 X, nr. 84.
2 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 300 X, nr. 106.
3 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 300 X, nr. 106.
4 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 300 X, nr. 106.
6
Focus en afbakening
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft samen met het ministerie van Defensie een drietal (volgordelijke) stappen benoemd die moeten leiden tot beantwoording van de door de ministers geformuleerde vraag. Dit onderzoek maakt deel uit van een breder onderzoek. Dat wil zeggen dat de resultaten van het onderzoek worden gebruikt voor een vervolgonderzoek. Daarin wordt onder andere de vraag beantwoord wat een mogelijke inzet van de krijgsmacht ten behoeve van de handhaving van de openbare orde vraagt in termen van opleiding, oefening, uitrusting en regelgeving. Dit onderzoek richt zich op stap 1:
Stap 1: Scenario-ontwikkeling en bepaling behoeftestelling. Het gaat hierbij om een
technische invalshoek. Namelijk vanuit beschikbare, gewenste en benodigde
capaciteit (volume) voor ordehandhaving en de vereiste kwaliteit in termen van
kerncompetenties om deze taken adequaat op te kunnen pakken. Het onderzoek
richt zich niet op de politiek-bestuurlijke vraagstukken zoals de wenselijkheid om
de krijgsmacht voor civiele taken in te zetten.
Stap 2: Vertaling naar defensiecapaciteiten en mogelijke consequenties in termen van
opleiding, training, uitrusting en regelgeving. In stap 2 wordt vastgesteld in
hoeverre de militaire vaardigheden, opleiding en oefening voldoende zijn
afgestemd op de uitvoering van de civiele ordehandhavingstaken. Bij stap 2 kan
eventueel ook worden bekeken welke bijstand van andere partijen mogelijk is
naast de krijgsmacht. Vanuit het oogpunt van de regelgeving is onder meer
aandacht voor de geweldinstructie aan militairen in het geval van civiele bijstand.
Stap 3: Besluitvorming.
1.2 Doel- en vraagstelling
Doelstelling
Doel van dit onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de precieze behoefte aan bijstand
van de krijgsmacht voor de handhaving van de openbare orde tijdens grootschalige
crises aanvullend aan die van de politie en de Koninklijke Marechaussee.
De opdrachtgever hanteert daarbij als uitgangspunt dat de (incidentele) inzet van
militairen bij de handhaving van de openbare orde tijdens grootschalige crises in de
eerste plaats is gericht op het vergroten van het voortzettingsvermogen van de politie en
Koninklijke Marechaussee op het terrein van haar kerntaken. Deze inzet van militairen
heeft in beginsel alleen betrekking op 'publieksarme' taken, zoals bewaken en
beveiligen. De opdrachtgever is echter van mening dat niet uitgesloten mag worden dat
grootschalige crisissituaties kunnen ontstaan, die de inzet van militairen noodzakelijk
maakt voor de handhaving van de openbare orde anders dan het bewaken en beveiligen.
De opdrachtgever heeft daarbij een drietal crisissituaties voor ogen die een omvangrijke
inzet van politie en Koninklijke Marechaussee vergen. Aanvullend op de inzet van de
politie en de Koninklijke Marechaussee kan in dergelijke situaties, om de continuïteit in
het optreden te kunnen garanderen, een rol voor de krijgsmacht zijn weggelegd. Deze
7
situaties zijn gebaseerd op de dreigingen zoals die in de Strategie Nationale Veiligheid
De vraag van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Defensie
aan de drie kennisinstituten luidt concreet:
1 Ontwikkel aan de hand van separaat aan te leveren crisissituaties bijbehorende
scenario's, zodat inzicht wordt gekregen in de problematiek. De nadruk zal liggen
op het onderwerp handhaving van de openbare orde.
2 Geef in deze scenario's aan de hand van een tijdlijn aan welke maatregelen de
overheid moet nemen met betrekking tot het handhaven van de openbare orde.
Koppel deze maatregelen aan de inzet die daarvoor nodig is voor zowel civiele als
militaire diensten.
3 Formuleer aan de hand van de tijdlijn wat dit betekent voor de capaciteit van de
politie en de Koninklijke Marechaussee. Wanneer is er sprake van een uitputting van
de capaciteit van de politie en de Koninklijke Marechaussee?
4 Bezie of het mogelijk is om door vroegtijdige planning van bijstandaanvragen (voor
bijvoorbeeld bewakingstaken) van politie en Koninklijke Marechaussee capaciteit
vrij te spelen om uitputting van de capaciteit van politie en Koninklijke
Marechaussee (vroegtijdig) te voorkomen, als het gaat om taken voor handhaving
van de openbare orde.
5 Geef ten slotte aan welke bijstand nodig is van militairen in termen van capaciteiten
en volume (behoeftestelling).
Bovenstaande vragen omvatten de eerste stap van een breder onderzoek. Het totale
onderzoek dient antwoord te geven op de toezegging aan de Tweede Kamer van de
ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Defensie zoals verwoord in
paragraaf 1.1.
8
2 Handhaving van de openbare orde door de politie
Om de onderzoeksvragen over de capaciteit van de politie te beantwoorden dient in kaart
gebracht te worden wat de politietaak inhoudt en wat de positie van de politie is bij de
handhaving van de openbare orde. De mogelijke inzet van de krijgsmacht bij de
handhaving van de openbare orde geldt namelijk primair als het vergroten van het
voortzettingsvermogen van de politie.
2.1 Reguliere politietaken
Het eerst aangewezen middel om de positie van de politie duidelijk te maken is het
omschrijven van haar taken en bevoegdheden. Op basis van artikel 2 Politiewet 1993
heeft de politie tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in
overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke
handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven.
Deze dubbele taak wordt doorgaans als volgt nader gepreciseerd:
– strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde (onder gezag van de officier van
justitie);
– handhaven van bijzondere wetten (onder gezag van de door de wet aangewezen
autoriteit, zie bijvoorbeeld de Drank- en Horecawet, Vreemdelingenwet en de
Wegenverkeerswet);
– handhaven van de openbare orde (onder gezag van de burgemeester);
– hulpverlening (onder gezag van de burgemeester).
Daaraan moeten de taken ten dienste van justitie uit artikel 1, lid 1 van de Politiewet 1993
worden toegevoegd. Grosso modo is het politiewerk op te delen in de Basispolitiezorg en
Specialistische taken. De politie functioneert midden in de samenleving, zo dicht
mogelijk bij de bevolking. Het overgrote deel van de politie is werkzaam in
basiseenheden en wijkteams, waar het politiewerk wordt gedaan dat direct te maken
heeft met de veiligheid van de burger (basispolitiezorg). Recherche, beveiliging, verkeer,
milieu, vreemdelingenzorg, jeugd- en zedenzorg en andere taken behoren in deze optiek
tot de specialistische taken.
2.2 Politietaken bij crisis- en rampenbestrijding
Bron voor de relevante politietaken is het Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing
(CCB) en daarbinnen de instelling van een Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden
(SGBO).
Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing (CCB) uit 2002
Het Referentiekader bevat eenduidige richtlijnen voor het handelen bij grootschalig en
bijzonder optreden. Het Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing biedt het
belangrijkste handvat bij de voorbereiding van de politie op openbare ordeverstoringen.
Het Referentiekader is door de korpsen uitgewerkt tot een zogenaamd knoppenmodel.
Aan de hand van het knoppenmodel wordt vastgesteld aan welke expertise en middelen
9
behoefte bestaat (hulpvraag), waarna de desbetreffende onderdelen van de politie
worden opgeroepen (hulpaanbod). Dit is een beheersmatige matrix die grote
verwantschap vertoont met het Regionaal Crisisplan.5
De politie heeft zichzelf het Referentiekader opgelegd. De richtlijnen zijn afspraken en
gelden voor alle 25 regiokorpsen, het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) en de
Koninklijke Marechaussee.6 De Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (SGBO) is een
bevelstructuur speciaal voor een (terroristische) crisis, (dreigende) rampen en
calamiteiten. Wanneer de situatie dit vereist werkt de politie volgens de structuur van de
SGBO. Binnen deze structuur zijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
binnen de politieorganisatie geregeld.
Hoofdpolitietaken Subpolitietaken Voorbeelden
1 Mobiliteit a Dynamisch
verkeersmanagement
Verkeersmaatregelen,
verkeerstoezicht, begidsen van
ambulances.
b Statisch verkeersmanagement Afzettingen, toegangscontrole.
2 Ordehandhaving a Crowdmanagement en -Control Beheersing grote menigten,
preventief toezicht.
b Riotcontrol Handhaving desnoods met geweld,
zoals met Mobiele Eenheid.
c Evacueren (deze taak wisselt per
politieregio)7
Evacuatieroutes en hulproutes
vaststellen, markeren en controleren,
afzetmateriaal inventariseren,
opstaplocaties bussen
inventariseren.
3 Bewaking en
Beveiliging
a Objecten Gebouwen en strategische objecten.
b Subjecten Personen, transporten en Vip-
begeleiding.
4 Opsporing a Opsporing Aanhouding, arrestatie en verhoor.
b Afhandeling van arrestanten Intake, transport, bewaken en
verzorgen.
c Ondersteuning bij identificatie
en registratie van stoffelijke
overschotten
Zoeken met de hond, registreren en
inbeslagneming van stoffelijke
overschotten.
Tabel 2.1: de relevante politietaken of -processen uit het Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing voor dit
onderzoek.
5 Zie: www.regionaalcrisisplan.nl
6 Zie: politie, Resultaatverantwoording Project Implementatie Referentiekader, Conflict- en
Crisisbeheersing 2002, Houten 18 juni 2004, zie in het bijzonder p. 11. 7 Zie: ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal crisisplan
Hoogwater en Overstromingen, Deel 2: Landelijke operationele strategie, 2008, met name bijlage
1. Bij evacueren hebben gemeenten een grote verantwoordelijkheid.
10
Onlangs is de politietaak ‘Handhaven Netwerken’, gelet op ervaringen in de regio
Amsterdam-Amstelland, toegevoegd aan het Referentiekader. De onderliggende
activiteiten dienen nog verder uitgewerkt te worden, maar hebben in de kern betrekking
op het actief aangaan van netwerkrelaties met publieke en private partijen, waaronder
burgerinitiatieven. Het doel is tweeledig: enerzijds het verhogen van de informatiepositie
binnen dat netwerk en anderzijds het voorkomen van potentiële verstoringen van de
rechtsorde.
Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (SGBO)
Het begrip Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden vindt haar oorsprong in het
Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing 2002 en is in die zin een verbijzondering
van de procedures. Ieder korps heeft daarvoor een algemene regeling grootschalig en
bijzonder optreden. Deze regeling heeft tot doel in een eenduidige structuur
duidelijkheid te geven in de taken en verantwoordelijkheden binnen de functies
grootschalig en bijzonder optreden. Dit maakt uitwisselbaarheid van functionarissen
tussen de korpsen mogelijk in grootschalig en bijzonder optreden. In deze regeling zijn
in ieder geval voorzieningen getroffen die het nemen van de eerste maatregelen, de
continuïteit van grootschalig en bijzonder optreden, de continuïteit van de staande
organisatie en de afstemming met brandweer en Geneeskundige Hulpverlening bij
Ongevallen en Rampen (GHOR) waarborgen. Tevens is in deze regeling de relatie met het
Openbaar Ministerie en het openbaar bestuur vastgelegd.
Ieder regiokorps beschikt over minimaal één SGBO. Als ondersteunende partij zal ieder
regiokorps bij de bestrijding van rampen en calamiteiten samenwerken met de
betrokken partners en hen ondersteunen bij de uitvoering van hun taken. In ieder geval
organiseert het korps de taken begidsen, evacueren en ontruimen, handhaven openbare
orde, strafrechtelijk onderzoek, identificeren van slachtoffers, verkeer regelen, afzetten
en afschermen.
In aanvang zal de politie zich primair op deze processen en hun relatie met het
onderhavige incident richten. Daarnaast zal de politie bij de inzet van eenheden en
middelen altijd rekening houden met de reguliere geprioriteerde noodhulpbehoefte
zoals bij ernstige ongelukken. Ook wordt er bijvoorbeeld rekening gehouden met het
doorgang laten vinden van grootschalige rechercheoperaties.
In extreme gevallen is het denkbaar dat de politie de eigen hulpvraag niet of niet direct
aankan. In dat geval is het hulpaanbod ontoereikend om aan de gestelde hulpvraag te
voldoen. Beleidsmatig en juridisch is de inzet van de krijgsmacht een van de
mogelijkheden om in het ontoereikende deel te voorzien. Deze inzet wordt als verlengde
van de politie-organisatie ‘ingeschoven’ in de Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden
(SGBO). Vanuit juridisch oogpunt zijn er op grond van de Politiewet (voor bijstand bij
openbare ordeverstoringen) en de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) geen
beletsels.
11
Onder de vlag van ICMS garandeert de krijgsmacht ondersteuning tot circa 4.600
militairen. Deze ondersteuning vormt een aanvulling op de vele bestaande vormen van
samenwerking zoals grensbewaking, kustwacht en bijzondere bijstand. Bij elkaar
opgeteld stelt Defensie meer dan 25% van haar militaire capaciteit beschikbaar voor haar
rol als veiligheidspartner.
Indien de Koninklijke Marechaussee niet in de behoefte aan bijstand kan voorzien, is het
op grond van de gemaakte afspraken ook mogelijk dat andere onderdelen van de
krijgsmacht bijstand verlenen. Dergelijke situaties zijn volgens de brief die de ministers
over ICMS aan de Tweede Kamer stuurden niet ondenkbaar.8 Er zijn situaties denkbaar
waarbij de politie en de Koninklijke Marechaussee tegen de grenzen van hun
mogelijkheden aanlopen om de openbare orde te kunnen handhaven, waardoor bijstand
van andere partijen wenselijk kan zijn. De krijgsmacht is hierbij één van de partijen die
het tekortschietende hulpaanbod zou kunnen compenseren.
Tegen deze achtergrond hebben de ministers besloten te bezien of, en hoe een nader te
bepalen deel van het totale contingent van circa 4.600 militairen kan worden opgeleid en
uitgerust om bij grootschalige crises in Nederland bijstand te verlenen bij de handhaving
van de openbare orde (zie paragraaf 1.1 en bijlage 2).
De tweede categorie afspraken in het ICMS legt de focus op het terrein van de bestrijding
van rampen en zware ongevallen. Een snelle respons is daarbij van groot belang.
Vanwege het mogelijk grootschalige karakter van rampen en grotere incidenten kunnen
de capaciteiten van bestaande hulpdiensten al snel tekortschieten. De bestrijding van
rampen en het verlenen van noodhulp maken al langere tijd deel uit van de militaire
taken die de krijgsmacht moet kunnen verrichten.
Beleidsmatig zijn de afspraken in de loop der jaren geconcretiseerd. In de zomer van
2007 zijn deze uitgemond in de Catalogus Civiel-Militaire Samenwerking. In die notitie is
helder naar voren gebracht wat Defensie de civiele hulpdiensten ten tijde van crises
concreet kan bieden.9
2.4 Openbare orde
Handhaving van de openbare orde maakt een substantieel deel uit van de politietaken en
is door de zichtbaarheid bij de uitoefening ervan (“blauw op straat”) letterlijk de meest in
het oog springende.
Het begrip openbare orde is een echter een containerbegrip. Het begrip komt in
wisselende betekenissen in verschillende rechtsgebieden voor. Volgens de gangbare
opvatting wordt gedoeld op een naar tijd en plaats veranderlijke, ordelijke of normale
gang van zaken op straat en op andere publieke plaatsen en een zekere bescherming van
persoon of goed (orde en veiligheid). Deze orde moet gehandhaafd worden aan de ene
8 Uit: brief van de ministers Remkes en Kamp aan de Tweede Kamer, 24 mei 2006.
9 Zie: ministerie van Defensie/ Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Catalogus Civiel-Militaire Samenwerking, juli 2007.
12
kant door daadwerkelijk optreden tegen ordeverstoringen (repressieve handhaving), aan
de andere kant door velerlei preventieve maatregelen, waaronder toezicht en surveillance
door de politie. De politie bezit het monopolie op de handhaving van de openbare orde.
Een voorbeeld van een moderne definitie van handhaving van de openbare orde treffen
we aan bij O. Adang (1998):
De systematische planning voor en het sturing geven aan gebeurtenissen in
het publieke domein waarbij risico’s voor verstoring van de openbare orde
bestaan, ongeacht het aantal mensen dat zich verzamelt.10
Artikel 2 Politiewet 1993 brengt de ordehandhaving onder de handhaving van de
rechtsorde en aldus gebonden aan de eisen van het recht. Dit betekent dat het optreden
moet zijn gebaseerd op een wettelijke bevoegdheidstoedeling. Openbare
ordehandhaving is een onderdeel van de rechtshandhaving.
In artikel 2 Politiewet 1993 gaat het over een taakopdracht, maar de jurisprudentie laat
zien dat de politie op grond van dit artikel bij handhaving van de openbare orde in enkele
gevallen de zelfstandige bevoegdheid heeft de burger een verplichting op te leggen of
een bevel te geven. De politie kan feitelijke handelingen verrichten ter handhaving van
de openbare orde, maar kan bijvoorbeeld ook voorwerpen in beslag nemen, iemand
stevig vastpakken en naar huis begeleiden of iemand bevelen zich van een bepaalde
plaats te verwijderen. Derhalve vallen bevelen door de politie gegeven ter handhaving
van de openbare orde binnen de kring van haar bevoegdheden, mits dit optreden door
de omstandigheden naar redelijk inzicht vereist is.
Artikel 12 Politiewet 1993 bepaalt dat de politie ter handhaving van de openbare orde en
de hulpverlening optreedt onder gezag van de burgemeester. Hiertoe kan de
burgemeester de politieambtenaren de nodige aanwijzingen geven. Ook de Koninklijke
Marechaussee staat onder het gezag van de burgemeester wanneer zij optreedt in het
kader van de handhaving van de openbare orde (artikel 15 Politiewet 1993).
Onderscheid kan worden gemaakt tussen de dagelijkse praktijk van de handhaving van
de openbare orde en de handhaving bij grote ordeverstoringen zoals rellen en
voetbalgeweld. Veel gemeenten hebben te maken met voetbalgerelateerde en ethnisch-
geladen onlusten.
10
Adang O., Hooligans, autonomen, agenten. Geweld en politieoptreden in relsituaties, Alphen aan
den Rijn 1998, pagina 15.
13
3 Problematiek en benodigde politie-inzet in drie ergst denkbare crisisscenario’s
Onderzoeksvraag 1:
Ontwikkel aan de hand van separaat aan te leveren crisissituaties bijbehorende
scenario's, zodat inzicht wordt gekregen in de problematiek. De nadruk zal liggen op
het onderwerp handhaving van de openbare orde.
Onderzoeksvraag 2:
Geef in deze scenario's aan de hand van een tijdlijn aan welke maatregelen de overheid
moet nemen met betrekking tot het handhaven van de openbare orde. Koppel deze
maatregelen aan de inzet die daarvoor nodig is voor zowel civiele als militaire diensten.
Het hart van dit onderzoek wordt gevormd door drie scenario’s. De situaties in deze scenario’s zijn gebaseerd op de dreigingen zoals die in de Strategie Nationale Veiligheid zijn
benoemd: overstromingen, uitbraak infectieziekten en sociale dreigingen.11 In dit
en Oost-Gelderland, IJsseland, Amsterdam-Amstelland. Zie Jaarverslag Nederlandse
Politie (2008) voor de feitelijke sterkte per politiekorps/regio. 35
Het gaat om circa 40% van de functionarissen. Bron voor deze aanname: experts tijdens
de expertbijeenkomsten voor dit onderzoek.
25
Conservatieve berekeningen
De beschikbare (en benodigde) capaciteit is omwille van de hanteerbaarheid van de vele
mogelijke aannames conservatief geschat. Er spelen diverse omstandigheden waardoor
de beschikbare en benodigde politiecapaciteit eerder tegen dan mee zal vallen:
1 Het gaat om de totaal beschikbare fte ongeacht de competenties van de
functionarissen. Dit is van belang omdat een deel van de benodigde competenties
de inzet van verkeersregelaars, Mobiele Eenheden (ME) en Aanhoudings Eenheden
(AE) betreft. Zo zijn ME-functionarissen specifiek getraind in de-escalatietechnieken
waardoor de inzet juist beperkt kan blijven. Deze eenheden zijn echter schaars.
Verkeersregelaars beschikken ook over een specifieke training.
2 De crisisoperatie betekent een extra inzet voor commandovoering (‘Command and
Control’) en informatie.
3 Er is sprake van gespreide vakanties. Een deel van de functionarissen is mogelijk op
vakantie.
4 Er kan gekozen worden voor drie reguliere diensten van acht uur in plaats van twee
diensten van twaalf uur. Bij de inzet van functionarissen in twaalfuurdiensten treedt
na enige tijd uitputting op onder de functionarissen. Daarnaast is sprake van
opkomsttijd, verplaatsingstijden, rusttijden, briefing/ debriefing en
overdrachtsmomenten.
5 Het gemiddelde ‘reguliere’ ziektepercentage bedraagt 7%.
6 Een ramp of crisis komt zelden alleen. Indien zich een combinatie van rampen of
crises voordoet (zoals een incident in Pernis, een vliegtuig dat neerstort), treedt de
Wet van Murphy in werking: ‘als een gebeurtenis zich een oneindig aantal keer
herhaalt en iedere keer is er een kleine kans dat iets misgaat, dan gaat het vroeg of
laat een keer mis’.
4.2 Tekort aan politiecapaciteit inclusief Koninklijke Marechaussee
Aan de hand van de benodigde politie-inzet (hoofdstuk 3) en de beschikbare
politiecapaciteit (paragraaf 4.1) kan het tekort aan taakuitoefening en politie-inzet
worden bepaald. Het gaat daarbij nadrukkelijk om een tekort in termen van
politiecapaciteit, los van de bijstandaanvraag en de wijze waarop deze wordt ingevuld
door anderen, zoals de krijgsmacht. Bij twee scenario’s is sprake van een substantieel
tekort aan en daarmee een reële kans op uitputting van politiecapaciteit. Bij één scenario
(overstroming) is sprake van een (nipte) overcapaciteit, maar dit biedt niet veel
speelruimte (zie tabel 4.2).
EDP (fte) EDO (fte) EDOOV (fte)
Totale benodigde capaciteit
voor politietaken bij twee
diensten van twaalf uur
27.212 7.992 (fase 2) 40.200
Beschikbare fte politie/KMar 17.205 9.410 21.650
Totaal: - 10.007 + 1.418 - 18.550
Figuur 4.2: discrepantie tussen de omvang van gevraagde politietaken voor de drie crises en de
beschikbare functionarissen bij twee diensten van twaalf uur.
26
In het geval van grootschalige openbare ordeverstoringen kan de politie met de
Koninklijke Marechaussee een crisis op een schaal van circa 27 ‘modelgemeenten’
zelfstandig beheersen (zie hoofdstuk 5 in bijlage 5).36
Daarboven is bijstand nodig. Op
een schaal van ernstige openbare ordeverstoringen in vijftig ‘modelgemeenten’ bedraagt
het tekort aan politiecapaciteit 18.550 fte. Het pandemiescenario speelt zich wat betreft
de omvang per definitie op een landelijke schaal af. De duur en intensiteit zijn
onvoorspelbaar, er kan sprake zijn van één pandemiegolf, maar ook van meerdere,
elkaar opvolgende golven. Al bij een eerste pandemiegolf treedt een aanzienlijk
capaciteitstekort op (-10.007 fte).
Bij een ergst denkbare overstroming in het stroomgebied van de Rijn en Maas is (nipt)
voldoende politie-inzet aanwezig om de situatie te beheersen (+ 1.418 fte). In het geval
dat een dijkdoorbraak of overstroming echter zou plaatsvinden in één van de
kustgebieden (de kans daarop is kleiner dan bij het rivierenscenario en dit scenario is in
dit onderzoek niet doorgerekend) is de omvang van de ramp overigens vele male groter
en is onherroepelijk sprake van uitputting van de politiecapaciteit.
Consequentie van drie reguliere diensten van acht uur in plaats van twee twaalfuurdiensten
Vanwege het karakter van de scenario’s (‘ergst denkbare crisis’) is steeds uitgegaan van
het instellen van twee twaalfuurdiensten om de beschikbare politiecapaciteit zo
maximaal mogelijk in te kunnen zetten. Deze keuze is feitelijk de uitkomst van een
bestuurlijke afweging. Uiteindelijk kan bij deze lange diensten vermoeidheid optreden
en kan een twaalfuurdienst zelfs averechts werken. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn in
het pandemiescenario waarbij de weerstand van de functionarissen door vermoeidheid
kan afnemen, met een grotere vatbaarheid voor het virus en uitval tot gevolg.
In het geval gekozen wordt voor het inzetten van drie reguliere achtuurdiensten neemt de
totaal benodigde politiecapaciteit met circa een derde toe. Dat heeft grote gevolgen voor
de beschikbare politiecapaciteit. Er ontstaat dan ook een capaciteitstekort bij het
scenario Ergst Denkbare Overstroming (EDO) van circa 1.000 fte. Bij het
pandemiescenario neemt het tekort toe tot circa 18.000 fte. Bij het scenario Ergst
Denkbare Openbare Orde Verstoring (EDOOV) neemt het tekort zelfs toe tot circa 30.000
fte. In deze situaties neemt het voorzettingsvermogen van de politie en Koninklijke
Marechaussee (verder) af en de afhankelijkheid van externe bijstand is veel groter.
4.3 Mogelijkheden voor vroegtijdige planning van bijstandaanvragen
Mogelijkheden voor vroegtijdige planning van bijstandaanvragen
In de aanloop naar de piek van een pandemische golf kan al bijstand bij andere partijen
worden aangevraagd en ingezet. Dit geeft de politie en Koninklijke Marechaussee de
mogelijkheid vroegtijdig publieksarme taken aan anderen over te laten en daarmee
uitputting door langdurige inzet te voorkomen. De politie kan ook de daarmee
36
Een modelgemeente omvat 100.000 inwoners. In de praktijk hoeft het niet te gaan om
afzonderlijke gemeenten. Met circa 740.000 inwoners staat bijvoorbeeld de gemeente
Amsterdam gelijk aan circa 7,4 ‘modelgemeenten’.
27
vrijkomende capaciteit inzetten voor meer specifieke politietaken, zoals noodhulp,
openbare orde, eigen veiligheid personeel en opsporing van zware delicten. Bovendien
zullen verplaatsingen van politie-eenheden door Nederland minder snel nodig zijn.
Bij een dreigende overstroming geven hoogwaterverwachtingen twee á drie dagen van
tevoren een indicatie van extreem hoogwater. Een tijdig besluit om aanwezigen uit
bedreigd gebied te kunnen evacueren wordt 4 á 5 dagen voor de verwachte overstroming
genomen. Tot één dag (24 uur) van tevoren is echter niet te voorspellen welke riviertak
het zwaarst belast zal worden. Frankrijk, België en Duitsland hebben al grote problemen
met het water voordat het hoogwater Nederland bereikt. Deze periode geeft wel de tijd
om noodmaatregelen te treffen en eventueel bijstand aan te vragen en in te zetten.
De aanloopfase naar ernstige openbare ordeverstoringen is zeer onvoorspelbaar. Het
conflictpotentieel en de conflictdynamiek zijn zeer complex. Een belangrijk element van
een dergelijke situatie is dat ‘de vlam opeens in de pan slaat’ en een situatie zich zeer
snel in alle omvang en hevigheid openbaart. Denkbaar is wel dat de situatie zich voltrekt
in golven van meer en minder intensiteit en de verspreiding van het conflict over het land
min of meer geleidelijk verloopt. Er kan echter niet of nauwelijks gerekend worden op het
treffen van vroegtijdige maatregelen waaronder het organiseren en inzetten van bijstand.
De politie en Koninklijke Marechaussee zien zich min of meer plots gesteld voor een
crisis op grote schaal waarbij uitputting van de politiecapaciteit snel aan de orde is.
Geen eenduidige onderbouwing van de capaciteitsbehoefte en bijstandaanvragen in de praktijk van onvoorzienbare crisissituaties
Bij voorzienbare situaties, waarbij op voorhand direct duidelijk is dat bijstand noodzakelijk
is, is het nu al een ingeburgerde praktijk dat de politie vroegtijdige bijstandaanvragen
opstelt. Deels geschiedt dat via het in de loop der jaren gegroeide ‘informele
bijstandsnetwerk’ (via de bureaus Conflict- en Crisisbeheersing van de politieregio’s)
tussen korpsen onderling, dan wel (vaak ook parallel) met ondersteuning van het
Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC). Voorbeelden daarvan zijn de
Eurotop, de Sail Amsterdam, de ontruiming van het bos te Schinveld, bezoek van
president Bush en het Koninklijk Huwelijk in 2002.
In het geval van onvoorzienbare crisissituaties, zo blijkt uit de expertbijeenkomsten,
opereert de politie niet vanuit een gemeenschappelijke en gedeelde strategie of
modellen bij het onderbouwen van beslissingen voor bijstandaanvragen. Daarnaast gaat
de politie bij de aanpak van onvoorziene crisissituaties vooral uit van de eigen
veerkracht:”je hebt het maar te doen met de beschikbare capaciteit” (een expert).
Daarmee is het risico groot dat de doelen niet behaald worden. De commandant ‘ter
plaatse’ schat op basis van de eigen ervaring en expertise in wat nodig is gegeven de
situatie. Experts geven aan dat ‘wat nodig is’ meestal op een persoonlijke afweging en
onderbouwing berust. In dergelijke situaties spelen tal van afwegingen die een groot
beroep doen op het overzicht en de juiste inschatting. Veel van deze afwegingen bepalen
de capaciteitsbehoefte, zoals:
– Het vervullen van dynamisch verkeersmanagement met behulp van matrixborden
(arbeidsextensief door de inzet van technische hulpmiddelen) of het massaal
inzetten van motorrijders.
28
– Aantal benodigde check points en afzettingen inclusief de bezetting daarvan met als
mogelijke extra complicaties de verschillende eisen die een stedelijke versus een
landelijke omgeving daaraan stellen.
– De mate waarin de uitoefening van taken (deels) gelijktijdig of op elkaar volgend
kan worden ingezet, zoals statisch verkeersmanagement in combinatie met het
bewaken van objecten.
29
5 Behoeftestelling richting de krijgsmacht
Onderzoeksvraag 5:
Geef ten slotte aan welke bijstand nodig is van militairen in termen van capaciteiten en
volume (behoeftestelling).
Een tekort aan politie-inzet kan door anderen worden ingevuld mits deze functionarissen
voldoende gekwalificeerd zijn. Het is daarbij tevens denkbaar dat de inzet van anderen
op andere wijze plaatsvindt dan die van politiefunctionarissen, bijvoorbeeld met gebruik
van specifieke hulpmiddelen. Bij het tekort spelen een aantal bestuurlijke
keuzevraagstukken:
1 Worden diensten van twaalf uur of van acht uur ingezet?
2 Wordt het risico bij een tekort geaccepteerd?
3 Wordt het tekort aan capaciteit aangevuld door anderen en wie zijn dat?
4 Voor welke taak of taken zijn anderen in beeld?
5 Langs welke weg en met welke technieken kan het tekort worden opgevangen?
6 Welke competenties zijn nodig om het tekort op te vangen?
5.1 De mate en wijze waarop tekort aan taakuitoefening kan worden opgevangen door de krijgsmacht
Tijdens de diverse expertbijeenkomsten is per crisisscenario bepaald wat de minimale
inzet van de politie en Koninklijke Marechaussee per politietaak zou moeten zijn. Voor de
politietaak ‘Bewaken en beveiligen van objecten’ in geval van een pandemische crisis is
dit bijvoorbeeld 40% van de benodigde 17.680 fte voor deze taak. Via deze systematiek is
het mogelijk de inzet van de politie en Koninklijke Marechaussee te prioriteren en te
berekenen in welke mate de krijgsmacht kan bijdragen om een tekort aan
politiecapaciteit op te vangen. Voor het scenario Ergst Denkbare Grieppandemie (EDG) is
de precieze berekening in deze paragraaf als voorbeeld van deze systematiek
opgenomen (tabel 5.1). Voor de andere twee scenario’s wordt voor de onderbouwing van
de berekeningen verwezen naar hoofdstuk 6 uit bijlage 4 en bijlage 5.
Scenario Ergst Denkbare Grieppandemie (EDG) uitgaande van twaalfuurdiensten
In dit scenario moet een capaciteitstekort van circa 10.007 fte worden opgevangen bij een
totale benodigde politie-inzet van circa 27.212 fte (zie paragraaf 4.2). In tabel 5.1 is bij
wijze van voorbeeld de onderbouwing voor de behoeftestelling van de bijstandaanvraag
uitgewerkt.
30
Politietaken Benodigde fte
(zie paragraaf 3.1)
Minimale inzet
politie/Koninklijke
Marechaussee per
taak
Geprioriteerde
inzet politie/
Koninklijke
Marechaussee (fte)
Mobiliteit.
a Dynamisch
verkeersmanagement.
56 40% 22
b Statisch
verkeersmanagement. 4.920 20% 984
Bewaken en Beveiligen.
a Bewaken en Beveiligen
Objecten.
17.680 40%37
7.072
b Bewaken en Beveiligen
Subjecten. 56 100% 56
Ordehandhaving.
– Riotcontrol en
crowdmanagement
4.100
Riotcontrol: 100%
Crowdmanagement:
70%
3.35038
Opsporing
– Opsporing en
arrestantenbehandeling
inclusief transport,
bewaken en verzorging
van arrestanten, verhoor
400 50% 200
Totaal 27.212 11.684
Tabel 5.1: mate waarin taken door anderen dan politie/Koninklijke Marechaussee uitgevoerd
kunnen worden bij twee diensten van twaalf uur.
De politie en de Koninklijke Marechaussee worden vooral voor riotcontrol,
crowdmanagement en het bewaken en beveiligen van subjecten ingezet. Met een
geprioriteerde inzet van de politie en Koninklijke Marechaussee zijn minimaal circa
11.684 fte nodig (zie tabel 5.1). Dit aantal is beschikbaar bij een capaciteit van 17.205 fte
(zie paragraaf 4.1) en biedt zodoende flexibiliteit in het geval bijstand door de
krijgsmacht wordt verleend. Dit betekent dat de maximale bijstand van de krijgsmacht
(27.212 - 17.205 =) 10.007 fte omvat ongeacht de competenties van de bijstandverleners
(zie ook hoofdstuk 6 in bijlage 3).
Scenario Ergst Denkbare Overstroming (EDO) uitgaande van twaalfuurdiensten
In dit scenario is sprake van voldoende politiecapaciteit, namelijk een nipte
‘overcapaciteit’ van 1.418 fte bij een totaal beschikbare politiecapaciteit van 9.410 fte (zie
37
De inzet van militairen bij ziekenhuizen, huisartsenposten en zorgmeldpunten ligt in dit
scenario over de gehele linie gevoeliger dan bij de twee andere scenario’s, vooral bij de
taken ‘bewaken en beveiligen’ en ‘crowdmanagement’. Om die reden is daar meer
politie/Koninklijke Marechaussee-inzet nodig. 38
Zie tabel 3.2 uit bijlage 3 voor de onderbouwing van dit aantal: 100% van 1.600 fte
Riotcontrol plus 70% van 2.500 fte voor Crowdmanagement = 3.350 fte.
31
paragraaf 4.2). Vanwege de onvoorspelbaarheid van vele factoren en de relatief kleine
overcapaciteit is het toch zinvol na te gaan in welke mate de politiecapaciteit zo nodig
verruimd kan worden via verlening van bijstand door de krijgsmacht. De politie en
Koninklijke Marechaussee kunnen hiermee de flexibiliteit van hun inzet vergroten. Met
een geprioriteerde inzet van de politie en Koninklijke Marechaussee zijn minimaal circa
3.221 fte nodig bij een totale benodigde politie-inzet van circa 7.992 fte tijdens de tweede
fase van deze crisis (zie hoofdstuk 6 in bijlage 4). Door een maximale bijstand door de
krijgsmacht van (7.992-3.221=) circa 4.771 fte neemt de overcapaciteit bij de politie en
Koninklijke Marechaussee toe van 1.418 naar 6.189 fte. Daarmee kan bijvoorbeeld in de
andere politieregio’s de inzet op de reguliere politietaken in voldoende mate
gegarandeerd blijven.
Scenario Ergst Denkbare Openbare Orde Verstoring (EDOOV) uitgaande van twaalfuurdiensten
In dit scenario moet een capaciteitstekort van circa 18.550 fte worden opgevangen bij een
totale benodigde politie-inzet van circa 40.200 fte (zie paragraaf 4.2). Met een
geprioriteerde inzet van de politie en Koninklijke Marechaussee zijn minimaal circa
21.350 fte nodig (zie hoofdstuk 6 in bijlage 5). Dit aantal is nipt beschikbaar bij een
beschikbare capaciteit van circa 21.650 fte (zie paragraaf 4.1). De flexibiliteit is daarmee
echter zeer gering. Bij een geprioriteerde inzet van de politie en Koninklijke
Marechaussee bedraagt de maximale bijstand door de krijgsmacht daarom (40.200 -
21.650=) circa 18.550 fte (ongeacht de competenties van de bijstandverleners). Er moet
ten aanzien van de capaciteit op het scherpst van de snede geopereerd worden.
In het geval van achtuurdiensten is een veel omvangrijkere bijstand nodig in de drie
scenario´s.
5.2 Benodigde kerncompetenties per politietaak
Kern van het politieonderwijs: beroepsprofielen, kernopgaven en competenties De Wet op het Lsop en het politieonderwijs is van kracht sinds 1 april 2003.
Bevoegdheden, verantwoordelijkheden, taken en afstemmingsrelaties zijn hiermee
beschreven. Het politieonderwijs wordt binnen deze kaders uitgevoerd door de
Politieacademie in samenwerking met de korpsen en (geselecteerde) instellingen voor
regulier onderwijs. In het landelijke kader is onder meer een landelijke
kwalificatiestructuur opgenomen voor het politieonderwijs, waarin initiële opleidingen
en postinitiële opleidingen (‘leergangen’) zijn opgenomen, met bijbehorende
competentiegerichte eindtermen. De basis van het onderwijs is verwerkt in vijf
beroepsprofielen voor het initiële politieonderwijs en twaalf beroepsprofielen voor het
postinitiële onderwijs. Deze zijn door de beroepspraktijk gevalideerd, door de
politieberaden gelegitimeerd en door de politieministers vastgesteld.
In de kern is het politieonderwijs gericht op competentie- en praktijkgericht leren.
“Competenties” is een begrip dat centraal staat in het politieonderwijs. Competenties
(bekwaamheden) vormen het vermogen van de politiemedewerker om in specifieke
situaties zelfstandig en zorgvuldig te handelen. Een competentie is gebaseerd op kennis
32
en inzicht, vaardigheid, houding, persoonlijke eigenschappen en ervaring. Kernopgaven
(praktijksituaties) zijn de centrale opgaven en problemen waarmee een
politiefunctionaris regelmatig in aanraking komt en die kenmerkend zijn voor het
beroep, die aangepakt moeten worden binnen een specifieke organisatorische context,
waarbij een oplossing en een passende aanpak worden verwacht. Voorbeelden van
kernopgaven zijn:
– Kernopgave 4.1.1: Toezicht houden in publiek domein.
– Kernopgave 5.4.3: Aanpak van verkeersveiligheid.
– Kernopgave 6.2.4: Voorbereiding strategische aanpak bij rampen en calamiteiten.
Iedere kernopgave bevat een beschrijving van competenties die een student moet
verwerven om de kernopgave uit te kunnen voeren. De proeve van bekwaamheid is het
examen waarmee studenten de verworven competenties in samenhang demonstreren.
In ‘Koersen naar 2011’39
adviseert de Politieonderwijsraad, op basis van een evaluatie van
het politieonderwijs, onder meer om de beroepsprofielen van het politieonderwijs te
herijken en samenhang en samenwerking te bevorderen tussen politieonderwijs met
opleidingen van Defensie/Koninklijke Marechaussee, de brandweer en de
Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR). Deze wens werd
eerder ook uitgesproken door de politie in het kader van Conflict- en Crisisbeheersing en
de Intensivering van de Civiel-Militaire Samenwerking (ICMS). Daarbij bestaat vooral
behoefte aan voldoende vaardigheden, opleiding en oefening in geval van bijstand door
de krijgsmacht bij de uitoefening van politietaken (zoals bewaken en beveiligen).
Gewezen wordt op de bestaande samenwerking met de Politieacademie bij opleiden,
oefenen en kennisdeling die als waardevol wordt ervaren.40
Kerncompetenties voor uitvoering van de relevante politietaken tijdens crises Aan de hand van de verschillende beroepsprofielen, de corresponderende kernopgaven
en competenties is het mogelijk relevante kerncompetenties voor de taakuitoefening
door de krijgsmacht (en eventueel anderen) tijdens crises te bepalen. Het is daarbij van
belang dat bijstandverleners voldoende competenties beheersen om relevante
kernopgaven tijdens crises op een voldoende kwaliteitsniveau uit te kunnen voeren. Ook
zij kunnen in situaties terechtkomen waarin zij met fysieke confrontaties te maken
krijgen. Dat stelt specifieke eisen aan de kwaliteit van hun functioneren. Een voldoende
basiskwaliteit of basisniveau kan worden bepaald met de beroepsprofielen ‘Assistent
politiemedewerker’ en ‘Vrijwillige politiemedewerker’ uit het politieonderwijs.41
Voor de relevante politietaken in dit onderzoek (zie onder meer figuur 2.1) zijn in tabel
5.2 de kerncompetenties opgenomen, exclusief de politietaken die niet door anderen
uitgevoerd kunnen worden (zie ook figuur 5.1).
39
Politieonderwijsraad, Koersen naar 2011, Advies over de verdere ontwikkeling van het
politieonderwijs, 6 juli 2007. 40
Politie Nederland, brief aan het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
directeur Crisisbeheersing, inzake Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking, 11 december 2006,
kenmerk 2006030435/RME. 41
Opgave van de Politieacademie (onderwijskundige expertise) ten behoeve van dit
onderzoek.
33
Hoofdtaken Subtaken Kernopgaven Kerncompetenties
1 Mobiliteit a Dynamisch
verkeers-
management
Toezicht houden
verkeersveiligheid
– Toezicht houden
– Verkeer regelen
– Onderhouden contact met publiek
en collega's
– Mondeling en schriftelijk
rapporteren
b Statisch
verkeers-
management
Toezicht houden
verkeersveiligheid
– Toezicht houden
– Verkeer regelen
2 Orde-
handhaving
a Crowd-
management en
-Control
Toezicht houden
bij evenementen
– Toezicht houden op mensen en op
de afzetting
– Observeren publiek
– Bij signaleren van
onregelmatigheden regulerend
optreden (bemiddelen e.d.) of
corrigerend optreden (repressief)
of hulp inroepen van collega's
– Samenwerken met collega's,
organisatoren en hulpverlenende
instanties
– Verkeersaanwijzingen geven
– De weg wijzen
b Riotcontrol n.v.t
3 Bewaking en
Beveiliging
a Objecten Optreden
misdrijven
– Waarnemen
– Eerste maatregelen plaats delict
– Beveiligen plaats delict
b Subjecten n.v.t
4 Opsporing Opsporing en
arrestanten-
behandeling
inclusief transport,
bewaken en
verzorging van
arrestanten en
verhoor
Arrestantenzorg – Fouilleren onder toezicht
– Insluiten
– Administratief verwerken
– Contacten leggen met verdachte,
advocaat of familie bellen
– Bewaken/ signaleren
– Luchten
– Bezoek regelen
– Persoonlijke verzorging
– Medische verzorging
– Verplaatsen/ overdragen arrestant
– Controle opsporingsregister
(gevaarskwalificatie)
Tabel 5.2: kernopgaven en kerncompetenties aan de hand van de beroepsprofielen ‘Assistent
politiemedewerker’ en ‘Vrijwillige politiemedewerker’ voor de relevante politietaken in dit onderzoek.42
42
Opgave van de Politieacademie (onderwijskundige expertise) ten behoeve van dit
onderzoek.
34
6 Conclusies
1 De drie crisisscenario’s zijn goed bruikbaar voor inzicht in de problematiek en bij de onderbouwing van benodigde politie-inzet.
a Drie crisisscenario’s zijn bruikbaar voor het onderbouwen van de benodigde politie-
inzet (inclusief Koninklijke Marechaussee) voor handhaving van de openbare orde:
Stap 2: experts als bronnen voor bepalen hulpvraag
Om een antwoord te kunnen geven op de vraag welke capaciteit van politie en
Koninklijke Marechaussee nodig is om de in de scenario's beschreven maatregelen te
kunnen uitvoeren, zijn de drie scenario’s doorgesproken met verschillende experts uit
het onderzoeksteam (Politieacademie, Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid, de
Nederlandse Defensie Academie), politiefunctionarissen die betrokken zijn bij conflict-
en crisisbeheersing, medewerkers van het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum
(LOCC), experts op het terrein van de volksgezondheid c.q. infectieziektebestrijding, en
experts op het terrein van militaire bijstand en operational research.
Er zijn geen (gemeenschappelijke) modellen, strategieën of methoden beschikbaar op
basis waarvan de benodigde politiecapaciteit min of meer objectief vastgesteld kan
worden. Ook in andere, recente onderzoeken is op deze wijze onderzoek gedaan. Zo is in
een recent onderzoek naar de capaciteitstelling voor overstromingsscenario’s voor
diverse politietaken (zoals ordehandhaving) geen expliciete capaciteit geschat omdat in
het overleg met de politie en het LOCC geen realistische te onderbouwen raming kon
worden afgeleid. In hetzelfde onderzoek is aangegeven dat voor de politietaak
‘Verkeersmanagement’ geen kwantitatief, verkeerskundig model voorhanden is op basis
waarvan onder deze omstandigheden een onderbouwde schatting kan worden gedaan.43
Stap 3: het formuleren van de hulpvraag aan de hand van een expertbijeenkomst voor één scenario
Het scenario Ergst Denkbare Openbare Orde Verstoring (EDOOV) is als eerste test in een
expertbijeenkomst met experts uit de politiepraktijk in de regio Limburg-Noord
doorgenomen.
Stap 4: het formuleren van de hulpvraag aan de hand van twee expertbijeenkomsten voor de beide andere scenario's
In stap 4 is stap 3 nogmaals doorlopen, maar dan voor alle scenario’s met
(politie)experts uit andere regio’s en andere organisaties.
43
Zie: Oranjewoud/Save, in samenwerking met HKV Lijn in water, Capaciteitenplanning Ergst
Denkbare Overstromingsscenario’s, in opdracht van Rijkswaterstaat, 4 juni 2008 (zie met
name bijlage 2b uit dit rapport).
40
Organisatie van het onderzoek De ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Defensie treden op als
opdrachtgever. Vanuit de opdrachtgever zijn de heer H. Geveke MSc (Directeur Nationale
Veiligheid) en Luitenant-kolonel O. Heere (Defensie Liaison bij het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aangewezen als contactpersonen.
Het onderzoek is uitgevoerd door ervaren onderzoekers die elkaar qua achtergrond goed
aanvullen. Zij hebben ruime ervaring in het vakgebied crisisbeheersing, krijgsmacht
en/of handhaving openbare orde. De kern van het onderzoeksteam is gevormd door
experts vanuit de relevante werkvelden:
– Rob Hermans vanuit de Politieacademie. – Gerard Lettinga vanuit het Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid (Nibra).
– dr. Michiel de Weger vanuit de Nederlandse Defensie Academie.
De projectleiding en penvoering was in handen van Partners+Pröpper:
dr. Igno Pröpper en drs. Bart Litjens.
Voor de kwaliteitsborging was prof. dr. Pieter Tops als projectverantwoordelijke vanuit de
Politieacademie bij het onderzoek betrokken.
41
Bijlage 2: brief van 24 mei 2006 over ICMS
In deze bijlage is paragraaf 3.2 uit de brief van 24 mei 200644
over de Intensivering van de
Civiel-Militaire Samenwerking (ICMS) opgenomen, waarin de inzet van
defensiecapaciteit wordt beschreven op het terrein van de openbare orde (en veiligheid).
Een eerste categorie van afspraken over de inzet van defensiecapaciteiten ligt op het
terrein van de handhaving van de openbare orde en veiligheid. Hierbij gaat het niet
alleen om aanvullende menskracht voor politie en Koninklijke Marechaussee, maar ook
om de inzet van specialistische middelen voor observatie- en bewakingstaken. De
afspraken over de handhaving van de openbare orde en veiligheid zijn ingedeeld in de
volgende categorieën:
– inzet militairen voor ordehandhavingstaken;
– bewaken en beveiligen van objecten;
– bewaken grenzen, gebieden en routes;
– bewaken luchtruim;
– bescherming havens;
– detectie en ruiming van explosieven.
Inzet militairen voor ordehandhavingstaken
Op operationeel niveau is de politie belast met de handhaving van de openbare orde. De
Koninklijke Marechaussee kan op basis van artikel 58 van de Politiewet 1993 bijstand
verlenen indien de menskracht van de politie niet toereikend is en de Koninklijke
Marechaussee gelet op haar specifieke deskundigheid, bewapening en uitrusting,
daarvoor het meest in aanmerking komt. Indien de Koninklijke Marechaussee niet in de
behoefte aan bijstand kan voorzien, dan is het ook mogelijk dat andere onderdelen van
de krijgsmacht bijstand verlenen. Dergelijke situaties zijn niet ondenkbaar. Zo kan
bijvoorbeeld een grieppandemie een grote uitval van politiepersoneel tot gevolg hebben
en leiden tot grootschalige, langdurige openbare ordeverstoringen op veel locaties in
Nederland. De politie en de Koninklijke Marechaussee kunnen dan relatief snel tegen de
grenzen van hun mogelijkheden aanlopen om de openbare orde te kunnen handhaven,
waardoor bijstand van andere onderdelen van de krijgsmacht geboden is.
Tegen deze achtergrond hebben wij besloten in de uitwerking van het nieuwe CMBA-
convenant te bezien of, en hoe een nader te bepalen deel van het totale contingent van
circa 4.600 militairen kan worden opgeleid en uitgerust om bij grootschalige crises in
Nederland bijstand te verlenen bij de handhaving van de openbare orde.45
Bewaken en beveiligen objecten
In geval van een verhoogde dreiging worden de civiele hulpverleningsdiensten al snel
overvraagd, zeker als het om inzet voor langere duur gaat. Militaire eenheden zijn op
grond van hun reguliere training uitstekend geschikt voor de uitvoering van
bewakings- en beveiligingstaken. De ondersteuning kan daarbij variëren van kleine
groepen militairen ter aanvulling op de politie, tot een militaire eenheid met de omvang
44
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 300 X, nr. 106. 45
CMBA staat voor Civiel-Militaire Bestuursafspraken.
42
van een bataljonsequivalent die in pieksituaties de bewaking en de beveiliging van vitale
objecten op zich neemt. Daarmee kan politiecapaciteit worden vrijgespeeld voor andere
taken. Eenheden van het Korps Nationale Reserve (Natres) kunnen een belangrijk deel
van het voortzettingsvermogen leveren indien deze taken gedurende langere tijd moeten
worden uitgevoerd.
De bewakings- en beveiligingsmogelijkheden kunnen worden vergroot met behulp van
surveillance vanuit de lucht. In technisch opzicht zijn de sensoren van Apache helikopters
en F-16 jachtvliegtuigen hier goed voor te gebruiken. Deze middelen zijn echter duur en
schaars en daardoor niet onafgebroken en gegarandeerd beschikbaar. Kleine
onbemande vliegtuigjes bieden een geschikt en goedkoper alternatief. In aanvulling op
de bewakingscapaciteit op de grond vormen zij een soort onzichtbare bewakingsschil
waarmee verschillende objecten onafgebroken onder waarneming kunnen worden
gehouden. Bovendien voorzien zij de civiele autoriteiten en diensten van een actueel
beeld van de situatie. Wij hebben afgesproken dat:
– het ministerie van Defensie een grondgebonden eenheid beschikbaar stelt met een
maximale omvang van een bataljon voor de verscherpte bewaking en beveiliging van
objecten (operationeel in 2007);
– het ministerie van Defensie extra kleine, tactische, onbemande vliegtuigjes (“Unmanned Aerialvehicles” (UAV)) aanschaft om objecten vanuit de lucht onder
waarneming te kunnen houden (operationeel in 2008);
– de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Defensie in 2006
een regeling met Verkeer & Waterstaat treffen die de (beoefening van) de inzet van
onbemande vliegtuigen in het civiele luchtruim boven Nederlands grondgebied
mogelijk maakt.
Bewaking gebieden, grenzen en routes
De bewaking van grotere gebieden is zeer personeelsintensief. Dit geldt ook voor de
bewaking van grenzen en routes, indien deze geheel of gedeeltelijk gesloten zouden
moeten worden. De grensbewaking is op grond van de Politiewet 1993 een reguliere taak
van de Koninklijke Marechaussee. De civiele autoriteiten kunnen een beroep doen op de
krijgsmacht voor de ondersteuning van de politie en de Koninklijke Marechaussee in
geval een verscherpte bewaking van gebieden, grenzen en routes noodzakelijk is. Omdat
dit werk zeer veel personele capaciteit vergt ligt de oplossing vooral in een combinatie
van lucht- en grondgebonden sensoren met een reactiecapaciteit van de politie en/of het
ministerie van Defensie op de grond.
De eerdergenoemde eenheid van bataljonsomvang kan als responscapaciteit op de
grond dienen bij de bewaking van grotere gebieden. Surveillance vanuit de lucht is
momenteel beperkt mogelijk, op basis van beschikbaarheid, met capaciteiten zoals F-
16’s en helikopters. De analyses resulteerden in de volgende afspraken over de bewaking
van grotere gebieden, routes en grenzen:
– De eerdergenoemde militaire eenheid voor de bewaking en beveiliging van objecten
is tevens continu inzetbaar voor de bewaking van gebieden, routes en grenzen (met
ingang van 2007).
– Defensie kan deze eenheid gegarandeerd versterken met grondradars en breidt
daartoe haar radarsysteem SQUIRE (gevechtsveldradar) beperkt uit (met ingang van
2008).
43
Bewaken en ontzeggen delen van het luchtruim
Het civiele luchtverkeersleidingscentrum op de luchthaven Schiphol en haar militaire
tegenhanger te Nieuw Milligen zijn verantwoordelijk voor het luchtbeeld en de
luchtverkeersleiding boven Nederland. Nieuw Milligen maakt onderdeel uit van een
groter NAVO-netwerk. De afgelopen jaren zijn de militaire en civiele
verkeersleidingsradars uit onder andere Nederland, België en Duitsland geïntegreerd tot
één netwerk in het zogenaamde Radnet. Ook de onlangs op de diverse Nederlandse
vliegbases geplaatste radarsystemen worden aan dit net toegevoegd. Daarmee is een
volledige luchtbeelduitwisseling een feit. Mocht het Radnet volledig uitvallen, dan
beschikt de militaire verkeersleiding over voldoende eigen middelen om een adequate
radardekking te geven voor Schiphol.
De scenarioanalyses toonden ook een tekortkoming in de radardekking van de
bestaande civiele en militaire radarstations. Zo bieden zij slechts een beperkt zicht op het
luchtruim beneden de 250 voet (80 meter). Indien bij verhoogde dreiging wordt besloten
tot afsluiting van (delen van) het luchtruim, is het noodzakelijk ook deze lagere delen van
het luchtruim te bewaken. Tijdens het bezoek van president Bush aan Margraten werden
hiervoor AWACS-vliegtuigen van de NAVO ingezet. Dit betreft echter een dure en niet
gegarandeerde oplossing. De luchtbeeldopbouwcapaciteiten van
luchtverdedigingseenheden en van de Multipurpose (M-) en Lucht en Commando (LC-)
fregatten kunnen tijdelijk een complementaire capaciteit vormen. Een meer structurele
oplossing betreft de aanschaf van aanvullende radarsystemen die, bijvoorbeeld geplaatst
op masten, de lagere luchtdelen kunnen bewaken. De wenselijkheid en technische
haalbaarheid zal met het ministerie van Verkeer & Waterstaat nader worden onderzocht.
Op het gebied van de luchtverkeersleiding kan het ministerie van Defensie, met enkele
beperkte maatregelen, in geval van nood 60 á 70% van de luchtverkeersleidings-
capaciteit van Schiphol vanuit Nieuw-Milligen verzorgen. De maatregelen behelzen de
installatie van een aantal civiele werkstations in de bestaande militaire infrastructuur in
Nieuw Milligen en de aanpassing van de ICT-infrastructuur. Het eventueel operationeel
houden van overige functies van Schiphol maakt geen onderdeel uit van de afspraken.
Dit zou een duplicatie van essentiële systemen vereisen voor bijvoorbeeld de uitwisseling
van vluchtplangegevens en het voorkomen van onbedoelde baankruisingen op Schiphol.
Samenvattend hebben wij voor de bewaking van het luchtruim afgesproken:
– in 2006 met het ministerie van Verkeer & Waterstaat de wenselijkheid en technische
haalbaarheid van landelijke radardekking voor de lagere luchtlagen te onderzoeken;
– uiterlijk 2007 het militaire luchtverkeersleidingscentrum in Nieuw Milligen
infrastructureel zodanig aan te passen dat dit als back-up kan dienen voor 60 à 70%
van de luchtverkeersleiding van Schiphol (niet inbegrepen de duplicatie van
essentiële systemen op Schiphol).
Bescherming havens (met inbegrip van de kustlijn)
Voor de kustwacht en de beveiliging van havens bestaan al vele regelingen. Zo heeft de
regering onlangs besloten het beheer en de operationele aansturing van de middelen
voor de kustwachttaken te concentreren bij het Kustwachtcentrum van Defensie. Nog in
2006 moet de ‘Kustwacht nieuwe stijl’ operationeel zijn. Met de Havendienst Rotterdam
44
en de betrokken diensten en departementen zijn aanvullende
samenwerkingsmogelijkheden onderzocht voor de bescherming van havengebieden. De
onderzoeken tonen een behoefte aan ondersteuning met hoogspecialistische
capaciteiten voor de detectie en onderschepping van kleine, snelle vaartuigen, voor het
‘boarden’ van zeeschepen en voor de onderwaterbeveiliging tegen explosieven en
ongewenste onderwaterbewegingen.
Voor de veiligheid op zee spitst de behoefte zich toe op twee “schepen van de wacht”.
Het betreft één fregat (of in de toekomst patrouillevaartuig) voor het boarden van
zeeschepen en het onderscheppen van kleine vaartuigen, en één
mijnenbestrijdingsvaartuig voor het detecteren (jagen) en ruimen (vegen) van mijnen.
Voor de veiligheid in havengebieden is een behoefte gesteld aan twee samengestelde
eenheden, bestaande uit personeel van de EOD-personeel van de Duik en Demonteer
Groep, een duikvaartuig, havenbeschermingsmiddelen, mijnenbestrijdingsmiddelen en
twee snelle vaartuigen (RHIB’s) met wapens en nachtzichtapparatuur. De huidige
middelen en plannen voorzien voor een deel in deze behoefte. Voor de handhaving van
de orde op en onder water zijn de volgende afspraken gemaakt:
– Defensie treft in 2006 maatregelen om bij een verhoogde dreiging, vanuit de
bestaande capaciteiten, twee ‘schepen van de wacht’ beschikbaar te stellen voor het
boarden van zeeschepen, het onderscheppen van kleine vaartuigen en voor het
detecteren en ruimen van zeemijnen.
– Defensie past haar capaciteit voor de bescherming van havens zodanig aan dat zij
twee samengestelde eenheden met verschillende graden van gereedheid
gegarandeerd beschikbaar kan stellen voor het detecteren en onschadelijk maken
van mijnen/explosieven en het bestrijden van ongewenste bewegingen onder en
boven water in havengebieden (volledig operationeel met ingang van 2011).
Detectie en ruiming van (geïmproviseerde) explosieven
De Explosieven Opruimingsdienst Defensie (EODD) voorziet in capaciteit voor de
opsporing, identificatie en ruiming van conventionele en geïmproviseerde explosieven,
zowel op het land als in het water. Het takenpakket van de EODD omvat tevens de
bescherming van uitgezonden eenheden. De toegenomen uitzenddruk en het gestegen
aantal meldingen van verdachte bompakketten hebben geleid tot een verdere stijging
van de vraag naar deze schaarse specialistische capaciteit. Zo is de EOD de afgelopen
jaren veelvuldig ingezet om preventieve controles uit te voeren en verdachte locaties te
onderzoeken op de aanwezigheid van explosieven.
Uit de scenarioanalyses blijkt een aanvullende behoefte aan EOD-capaciteit. Deze moet
binnen drie uur op vier locaties (was twee) in geheel Nederland tegelijkertijd inzetbaar
zijn. Ook vraagt de opkomst van explosieven die op afstand bedienbaar zijn, om nieuwe
technologische antwoorden. Een vergelijkbare dreiging doet zich voor bij de inzet van de
krijgsmacht in het buitenland. In dit kader beproeft het ministerie van Defensie
stoorsystemen tegen elektronisch of radiografisch bediende explosieven en is de
aanschaf van gerobotiseerde ruimingmiddelen in de plannen verwerkt. Besloten is de
EOD-capaciteit uit te breiden met vier EOD-teams, inbegrepen gerobotiseerde
ruimingmiddelen, zodat Defensie de gelijktijdige ondersteuning kan vergroten van twee
naar vier locaties binnen een reactietijd van drie uur (volledig beschikbaar met ingang
van 2010).
45
Bijlage 3: Scenario Ergst Denkbare Grieppandemie
1 Omschrijving crisis
1.1 Algemene omschrijving
Aanleiding / oorzaken Iedere winter krijgen veel Nederlanders de griep (influenza). Dit leidt tot aanzienlijk
ziekteverzuim en zelfs tot ziekenhuisopnames (gemiddeld 1.900 per winter) en sterfte
(gemiddeld 800 per winter) ten gevolge van complicaties van de griep. Jaarlijks ontstaat
er een influenza-epidemie op het noordelijk halfrond in de winter. Af en toe verandert het
influenzavirus zo sterk dat niemand enige immuniteit heeft. Als een dergelijk ‘nieuw’
virus dan ook ernstig ziekteverwekkend is en goed overdraagbaar van mens op mens kan
een wereldwijde epidemie ontstaan, of een pandemie. Een pandemie is een wereldwijde
uitbraak van griep, veroorzaakt door een voor de (meerderheid van de mensen) nieuw
influenzavirus. Daarbij kan het aantal zieken en dodelijke slachtoffers veel groter zijn dan
bij een normale epidemie. Dit grote aantal slachtoffers wordt mede veroorzaakt door het
feit dat bij een pandemie meestal niet tijdig een vaccin beschikbaar is. In de twintigste
eeuw zijn er drie influenzapandemieën geweest. De Spaanse griep in 1918-1920, de
Aziatische griep in 1957-1958 en de Hong Kong griep in 1968-1969.
In 1997 werd voor het eerst aangetoond dat een vogelgriepvirus bij kippen rechtstreeks
een mens kan besmetten. Er werden toen in Hong Kong achttien mensen geïnfecteerd
door het influenza A (H5N1)-virus, in 1999 werden mensen besmet met het A (H9N2)-
virus, dat destijds alleen bekend was als een pluimveegriepvirus. Omdat de betreffende
virussen niet van mens-op-mens werden overgedragen, is er in 1997 en 1999 geen
pandemie ontstaan. Maar door deze gebeurtenissen is het niet langer de vraag óf er een
volgende pandemie komt, maar wannéér.
Een influenzapandemie kan ieder moment van het jaar optreden en niet uitsluitend
tijdens het gangbare griepseizoen. Nieuwe of gemuteerde virussen ontstaan vaak in Azië.
Bij de reguliere griepvirussen duurt het gemiddeld achttien maanden voordat de stam
over de hele wereld verspreid is. De vorige pandemische stammen hebben er ongeveer
zes maanden over gedaan. Door toegenomen reizigersverkeer en transport (per
vliegtuig) kan een volgend pandemisch virus sneller in Nederland geïntroduceerd
worden, een periode van 120-160 dagen geldt als redelijke termijn.
De groei van een influenzapandemie wordt veroorzaakt door het zeer snelle verloop van
een infectieziektecyclus. De generatie-interval van influenza is vier dagen. Het
influenzavirus circuleert onder de bevolking. Beheersing door contact- en bronopsporing
is vanuit dit scenario niet meer zinvol.
46
2008-2009: de ‘Mexicaanse griep’ (H1N1)
Zeer recent is in Nederland de ‘Mexicaanse Griep’ (officieel H1N1) op nationale schaal
vastgesteld. Vanwege de verspreiding is het nieuwe influenzavirus A (H1N1) door de
World Health Organisation (WHO) officieel uitgeroepen tot een grieppandemie.
Van een ‘worst case scenario’ is hier echter (nog) geen sprake. Het is vooralsnog een
griep van de milde variant, waarbij wel veel mensen ziek kunnen worden, maar waarvan
het ziektebeeld milde verschijnselen heeft en zieken gemiddeld na een week weer tot de
herstelden behoren.
Gevolgen/ impact Een influenzapandemie kan overal ontstaan. De recente ervaringen met de vogelpest in
Nederland illustreren dat in hoge mate. Het is onvoorspelbaar hoe de volgende
grieppandemie er uit zal zien en zal verlopen. Onbekend is tevens op welke termijn een
mogelijk vaccin met zekerheid beschikbaar is. De belangrijkste aannames in dit scenario
betreffen de besmettelijkheid van het virus en de mate waarin de infectie mensen
dodelijk treft.
Naast de gezondheidszorg en de daaraan gekoppelde medische problemen heeft de
pandemie een grote maatschappelijke impact. In die zin dat in de ergst denkbare
situaties het maatschappelijk leven welhaast tot stilstand zal komen, terwijl simultaan
vitale functies en sectoren niet mogen uitvallen. Te denken valt bijvoorbeeld aan vitale
infrastructuur waardoor schaarste ontstaat, zoals in geval van de nutsvoorzieningen
(drinkwatervoorziening of de energiesector).
De grote en ongecontroleerde uitval van personeel door ziekte, zorg of uit voorzorg kan
leiden tot haperingen in en uitval van dienstverlening en productieprocessen. Dit kan
leiden tot maatschappelijke onrust en ontwrichting. In dit ergst denkbare scenario zal de
stilstand maatschappelijk merkbaar zijn wanneer tot de volgende maatregelen wordt
overgegaan:
– Minimaliseren of stopzetten van het openbaar vervoer.
– Sluiten van scholen.
– Aanwijzen van geselecteerde prioriteitswinkels tot het sluiten van winkelcentra.
– Annuleren van sportevenementen en voorstellingen.
– Annuleren of verbieden van grootschalige evenementen.
– Beperking van de financiële dienstverlening.
– Beperking van de logistiek: alleen bevoorrading van primaire levensbehoeften.
– Afvalverwerking door ingrijpen van de overheid door inzet van andere diensten en
organisaties.
– Inrichten van noodbegraafplaatsen en versobering de uitvaartverzorging.
– Prioritering in hulpvragen naar politie, brandweer en ambulances.
– Coördinatie in triage normen door GHOR-actiecentra met het oog op de
overbelasting van ziekenhuisbedden.
47
Deze maatregelen zijn erop gericht om:
– het aantal patiënten beperkt te houden;
– Sterfte door griep te voorkomen;
– de druk op de gezondheidszorg te beperken;
– de uitbreiding van de pandemie en de gevolgen te vertragen teneinde tijd te winnen
die nodig is voor het beschikbaar komen van het vaccin;
– het maatschappelijk leven zo goed mogelijk doorgang te laten vinden.
In 2008 verscheen het rapport: Scenario’s Grieppandemie ‘Expect the best, prepare for
something worse’ van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en
Volksgezondheid, Welzijn en Sport, waaruit de hulpvraag ten aanzien van de politie is
afgeleid. Het takenpakket van de politie bij een verminderde capaciteit vanwege de
ziekte onder de eigen gelederen zal zich vooral op het vlak van openbare ordeproblemen
afspelen. Vooral de schaarste aan vaccins en eventueel van antivirale middelen zal naar
verwachting leiden tot grote sociale onrust, zeker indien er mortaliteit optreedt. De
sociale onrust en maatschappelijke ontwrichting zijn afhankelijk van de virulentie van het
virus, het percentage zieken, de mortaliteit alsmede de vaccinatie- en
behandelmogelijkheden.46
Vanaf het moment van het beschikbaar komen van het vaccin moet met de mogelijkheid
rekening worden gehouden dat er een run op de vaccins zal ontstaan. Het beschikbaar
komen van vaccins kan leiden tot noodzakelijke maatregelen op het gebied van
openbare orde en veiligheid. Apotheken, ziekenhuizen, huisartsenposten (HAPS) en
huisartsenpraktijken dienen wellicht beveiligd dan wel afgegrendeld te worden;
hetzelfde geldt voor andere vaccinatielocaties. Transporten van de vaccins dienen
bewaakt te worden. Verkeerscirculatieplannen voor kwetsbare gebieden moeten
ontwikkeld en bemenst worden. Samenscholingsverboden in de buurt van al deze
locaties moeten worden afgekondigd en gehandhaafd. In de sfeer van openbare
ordeproblemen kunnen problemen ontstaan bij uitgiftepunten van vaccinaties. Ook in
woonwijken of dorpen van reformatorische grondslag, waar bewoners bewust niet
gevaccineerd willen worden, kunnen spanningen ontstaan tussen bevolkingsgroepen
onderling. Dit gebeurt indien de bewust niet-gevaccineerden ervan worden beticht de
pandemie doelbewust in stand te houden.
Prioriteren in de politiezorg heeft gevolgen voor de veiligheid en de openbare orde in het
algemeen. Door uitval van eigen personeel en prioriteiten voor taken in het kader van de
pandemie zal er minder politie beschikbaar zijn voor andere veiligheidsaspecten.
Bepaalde politietaken zoals inbraken, verkeersovertredingen, verkeersongevallen et
Doelgroep, betrokkenen (gedupeerden) Bekende risicogroepen voor de complicaties van influenza zijn heel jonge kinderen,
ouderen en personen met een chronisch lijden zoals diabetes, hart- en
longaandoeningen. Tijdens een gemiddelde seizoensgriep overlijden bijna uitsluitend
46
Zie: de Raad van Regionaal Geneeskundig Functionarissen, Implementatieplan operationeel
deeldraaiboek influenzapandemie, oktober 2004.
48
mensen uit die risicogroepen aan de gevolgen van influenza. Bij een pandemie is het
mogelijk dat andere groepen een verhoogd risico op complicaties hebben dan de
normale groepen. Bij voorgaande pandemieën was er een relatief hoge mortaliteit onder
zwangere vrouwen. Bij de Spaanse griepepidemie van 1918 stierven vooral veel
jongvolwassenen en in mindere mate ouderen. Tijdens de pandemie van 1957-1958 was
het aantal besmettingen het hoogst bij kinderen van 4-14 jaar (49%), terwijl dit in de
periode 1968-1969 juist niet het geval was. Dit geeft aan dat de ernst van een
influenzapandemie niet van tevoren kan worden geschat.
Relevante ‘samenwerkingspartners’ in crisisbestrijding47
Eerste lijn huisarts, arbodienst, thuiszorg, zorginstellingen, apotheek
Tweede lijn ziekenhuis, huisartsenpost, laboratorium,
ziekenhuisapotheek
Overheden ministerie van VWS; ministerie van BZK; ministerie van
Defensie; veiligheidsregio's; gemeenten
LOCC Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum
NCC Nationaal Crisis Centrum
RIVM Rijksinstituut Volksgezondheid en Milieu
CIb Centrum voor Infectieziektebestrijding van het RIVM
GHOR-NL Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen
GGD-NL Geneeskundige Gezondheidsdienst
LHV Landelijke Huisartsen Vereniging
NHG Nederlands Huisartsen Genootschap
VHN Vereniging Huisartsenposten Nederland
NVZ Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen
KNMP Koninklijke Nederlandse Maatschappij ter bevordering van
de Pharmacie
NVZA Nederlandse Vereniging van Ziekhuis Apothekers
BVU Nationaal Vaccin Instituut
Politie en KMar
Nederlandse Rode Kruis
WHO World Health Organisation
ECDC European Centre for Disease Control
Specifieke aannames voor het scenario48
1 Er is sprake van een ernstig pandemiescenario. Het ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport hanteert een ‘ernstig scenario zonder antivirale middelen’,
gepubliceerd in onder de titel ‘Scenario’s Grieppandemie - Expect the best, prepare for
something worse’ (april 2008). Dit is het ‘worst case’ scenario dat ook als
47
Bron: LCI/RIVM en De Raad van Regionaal Geneeskundig Functionarissen, Operationeel
deeldraaiboek 3 bestrijding influenzapandemie, november 2006. 48
Bronnen: bijlage 3c uit: ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, VNG, Unie van Waterschappen, Voorbereiding
op een grieppandemie, Handleiding continuïteitsmanagement voor decentrale overheden, december
2008; LCI/RIVM en de Raad van RGF’en, Operationeel deeldraaiboek 3 bestrijding
influenzapandemie, november 2006.
49
uitgangspunt wordt genomen voor de planvoorbereiding. Dit scenario, evenals het
‘mild scenario’, is gecommuniceerd met de bestuurders in Nederland. Het is ook
opgenomen in de ‘scenario's nationale risicobeoordeling’ dat is geaccordeerd door
het Kabinet.49
2 De uitval is 25-30% (circa 5 miljoen mensen) bij een enkelvoudige golf.50
Leeftijdspecifieke uitval- en complicatieaantallen zijn als in een normale epidemie.
3 De letaliteit is 0,5% doden (circa 80.000 mensen).51
4 De ziekte duurt gemiddeld 8 dagen. Het gemiddeld ziekteverzuim bedraagt 12
dagen.
5 Therapeutisch gebruik van 1 kuur antivirale middelen (gestart binnen 48 uur na
aanvang van de symptomen) is voor 50% effectief in het voorkomen van
ziekenhuisopnames en sterfte.
6 Er zijn geen vaccins voorhanden in de pandemische periode (non-
interventiescenario). Het zal circa 6 maanden duren voordat de eerste vaccins
beschikbaar komen.
7 Antivirale middelen of virusremmers worden alleen therapeutisch op voorschrift van
huisartsen verstrekt. Er zijn 5 miljoen kuren in Nederland op voorraad. Conform
rijksbeleid worden geen antivirale middelen verstrekt voor profylactisch (preventief)
gebruik.
8 Van alle apotheken wordt, na besluit daartoe, circa 1 op de 5 apotheken een Anti
Virale Middelen verstrekkende (dienstdoende) of AVM-apotheek. Dat is een grove
raming en kan ook hoger liggen. In dit scenario wordt uitgegaan van 500 AVM-
apotheken.
9 Er zijn geen prioriteitsgroepen en uitzonderingsgevallen, waarin op medische
instigatie profylactisch antivirale middelen worden toegediend.
10 Zorgmeldpunten kunnen in een bepaalde periode van een pandemie functioneren
als oplossing van schaarste aan eerstelijnszorg. Dus wanneer de druk op de
huisartsen te groot wordt en ziekenhuizen onvoldoende opnamecapaciteit hebben.
11 De ziekenhuizen activeren hun Ziekenhuis Rampen Opvang Plannen (ZiROP’s) en
bereiden zich voor op een grote behoefte aan klinische zorg en
beademingscapaciteit. Indien nodig komt er regionale extramurale triage met
opnamecriteria voor de tweedelijnszorg (ziekenhuizen).
12 Gemiddeld per regio zijn er 20 zorgmeldpunten. Deze kunnen zijn gekoppeld aan de
regionale Huisartsengroepen (Hagro’s). Voor heel Nederland gaat het om 500
punten.
13 Er is een (vertrouwelijk) distributieplan voor de distributie van antivirale middelen
naar de apotheken. In de onrustfase of escalatiefase kan in de regio's zelf worden besloten om antivirale middelen niet meer door alle apotheken te laten verstrekken,
maar door een beperkt aantal aangewezen apotheken. In beginsel zijn dit de
dienstdoende apotheken.
49
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationale veiligheid, Nationale
Risicobeoordeling (NRB) bevindingenrapportage, juni 2008. 50
Uitval is het percentage Nederlanders dat tijdens een pandemie met het griepvirus wordt
besmet. 51
Letaliteit is het percentage van de Nederlanders die ten gevolge van de grieppandemie
overlijden.
50
14 Samenscholingsverboden in de buurt van alle publieke vitale locaties voor de
pandemiebestrijding worden afgekondigd en gehandhaafd.
Generieke aannames voor het scenario52
1 De rijksoverheid raadt het af om uit voorzorg virusremmers tegen een pandemisch
griepvirus te gebruiken (profylactisch gebruik). Het profylactisch verstrekken van
antivirale middelen aan een deel van het eigen personeel kan gevolgen hebben voor
de bereidheid van de rest van het personeel om naar het werk te komen. Een gevoel
van onrechtvaardigheid kan leiden tot extra maatschappelijke onrust.
2 Het is op voorhand niet precies voorspelbaar wat het effect is van een
influenzapandemie in termen van maatschappelijke onrust of verstoring van de
openbare orde.
3 Alle regio’s zijn getroffen; er is geen onderlinge politiebijstand te verwachten.
4 Ook voor politie, brandweer en ambulancediensten zal het aantal uitvallers in de
(eerste) golf 25-30% bedragen, oplopend tot 50%.
5 De beschikbare Koninklijke Marechaussee-capaciteit wordt verdeeld over 25 regio's.
6 Per dag zijn er twee twaalfuurdienstverbanden te vullen door de politie.
7 De maximum capaciteit en inzet van politie en Koninklijke Marechaussee rond de
piek van de pandemie zal 2 weken duren.
1.2 Omvang, duur en verloop van de crisis
Omvang Er is sprake van een ernstig pandemiescenario. Het onderzoek sluit aan bij het door het
ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport ontwikkelde ‘ernstig scenario zonder antivirale middelen’, gepubliceerd in de uitgave ‘Scenario’s Grieppandemie - Expect the best,
prepare for something worse’ (april 2008). Heel Nederland is getroffen.
Het is bekend, ook uit de historie, dat een grieppandemie in twee tot drie golven van elk
twee, drie maanden over het land kan trekken. In die zin is het voor dit onderzoek
gehanteerde scenario van één pandemiegolf een conservatieve inschatting. Voor de
volledigheid wordt ook een ernstigere variant voor wat betreft de totale duur en uitval in
de piekperiode geschetst met drie achtereenvolgende pandemiegolven:
De duur van de eerste golf pandemische periode is ongeveer 10 tot 12 weken, met een
piek halverwege in week zes. Het totaal aantal ziektegevallen in de gehele griepperiode
ligt op 30% met tot 10% ziektegevallen tijdens de piek. Het aantal thuisblijvers
gedurende de piek ligt dan op circa 20 % of meer.
De tweede golf heeft een kortere doorloop van circa 6 weken. Het aantal mensen dat
cumulatief getroffen wordt, groeit van 30% gedurende golf 1 naar 50% na golf 2. Het
aantal thuisblijvers gedurende de piek blijft stabiel rond 20-30%.
In de derde golf wordt de doorloop verder ingekort tot circa 4 weken. De piek valt naar
verwachting in de tweede week. Het totaal aantal mensen dat ziek wordt, daalt nu naar
52
Bron: LCI/RIVM en de Raad van RGF’en, Operationeel deeldraaiboek 3 bestrijding
influenzapandemie, november 2006.
51
20%. De derde golf slaat daarmee minder hard om zich heen dan de eerste en tweede
golf.
Hoogtepunten en duur In een glijdende schaal – van de periode van onrust naar de periode van escalatie -
kunnen gedurende een grieppandemie de gevolgen in ernst behoorlijk toenemen. Niet
alleen in medisch perspectief maar met name ook maatschappelijk.
De World Health Organisation (WHO) onderscheidt zes fasen van een
influenzapandemie:
Fase 1 Virusvarianten onder dieren, maar geen overdracht naar personen.
Fase 2 Nieuw virusvariant bij dieren met risico op humane overdracht, maar geen
mens-op-mens besmettingen.
Fase 3 De pandemische waakzaamheidsperiode: beperkte humane infecties met een
nieuw subtype maar geen efficiënte mens-op-mens besmetting.
Fase 4 Kleinschalige clusters met beperkte persoon op persoon besmetting. Nog geen
optimale aanpassing van het virus voor mens-op-mens besmetting.
Fase 5 Grotere lokale besmette clusters door verdergaande aanpassing van het virus.
Suboptimale mens-op-mens besmetting.
Fase 6 Pandemische periode: toenemend en uitwaaierend verspreidingpatroon.
Dit scenario speelt in fase 6. Op basis van een non-interventiescenario duurt de eerste
pandemiegolf ongeveer negen tot twaalf weken met een piek halverwege (zie figuur 1.1).
Maar de eerste griepgolf kan gevolgd worden door een tweede en eventueel derde golf
(figuur 1.2). Inzet van politiecapaciteit is tijdens fase 6 als volgt:
– Inzet bij transport van Anti Virale Middelen (AVM) vanaf circa 2 weken.
– Inzet bij verkeerscircuits vanaf circa 2 weken.
– Inzet bij bewaken ziekenhuizen, huisartsenposten en wellicht ook apotheken en
huisartspraktijken vanaf circa 3 weken.
– Inzet bij zorgmeldcentra (griepspreekuren) vanaf circa 4 weken.
– Inzet bij openbare ordeverstoringen vanaf circa 5 weken.
– Inzet bij distributie van vaccins vanaf circa 24 weken.
In de aanloop naar de piek van een pandemische golf kan al bijstand door bijvoorbeeld
militairen worden aangevraagd en ingezet. Dit geeft de politie en Koninklijke
Marechaussee de mogelijkheid om dan al publieksarme taken aan anderen over te laten
en daarmee uitputting bij politie en Koninklijke Marechaussee door langdurige inzet te
voorkomen.
De politie kan ook de daarmee vrijkomende capaciteit inzetten voor meer specifieke
politietaken, zoals noodhulp, openbare orde, eigen veiligheid personeel en opsporing
van zware delicten. Bovendien zullen verplaatsingen van politie-eenheden door
Nederland dan minder snel nodig zijn.
52
Figuur 1.1: Grafiek influenzapandemie met 1 piek (12 weken). Zie: LCI/RIVM en de Raad van RGF’en,
– EHBO, Rode Kruis, Reddingsbrigade Nederland (KNBRD).
– Bedrijfsleven zoals de Nederlandse Spoorwegen, energiebedrijven en aanwezige
industrieën.
– Media.67
1.2 Omvang, duur en verloop van de crisis
Aan dit onderzoek liggen dezelfde aannames ten grondslag die eerder zijn uitgewerkt
voor de ergst denkbare overstroming Rijn-Maas. Kortheidshalve wordt verwezen naar hoofdstuk 4 (‘Verantwoording van Assumpties’) uit het rapport: Oranjewoud/Save, in
samenwerking met HKV Lijn in water, Capaciteitenplanning Ergst Denkbare
Overstromingsscenario’s, in opdracht van Rijkswaterstaat, 4 juni 2008.
Basisvariant In beginsel is het hele rivierengebied bedreigd, maar bij een dreigende overstroming
vanuit de rivieren zal in heel Nederland sprake zijn van wateroverlast en bedreigende
situaties. In dit scenario gaan wij uit van een grootschalige overstroming. Bij
grootschalige overstromingen is sprake van:
– Een (potentieel) rampgebied groter dan één veiligheidsregio.
– Bovenregionale, zo niet landelijke en/of internationale effecten.
67
Voor een volledig overzicht zie: ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Nationaal crisisplan Hoogwater en Overstromingen, Beleidsdraaiboek, Operationele strategie;
Communicatiestrategie, 2008.
68
In dit onderzoek wordt uitgegaan van het ergst denkbare overstromingscenario in de
variant Rijn-Maas. Deze variant maakt onderdeel uit van de crisisoefening ‘Waterproef’.
Het totale gebied beslaat 1.300 km2.
Geografische omvang
Grote delen van dijkringen in Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant en Zuid-Holland
(inclusief de regio’s Drechtsteden en Haaglanden) overstromen, voornamelijk langs de
Waal maar ook langs de Maas. Na 8 uur staat 60 vierkante kilometer onder water, daar
wonen 26 duizend mensen. Na 24 uur staat 230 vierkante kilometer onder water, waar 70
duizend mensen wonen. Na een week is een gebied van 1.210 vierkante kilometer
overstroomd, 640.000 mensen zijn getroffen. Als de overstroming zijn maximale omvang
bereikt, staat een gebied van 1.300 vierkante kilometer onder water. De waterdiepte in de
overstroomde dijkringen varieert. In bijna 85% van het overstroomde gebied komt meer
dan een meter water te staan. In ruim de helft van het overstroomde gebied staat
uiteindelijk meer dan twee meter water.
Ook in andere delen van Nederland, zoals de buitendijkse gebieden en Limburg, is
sprake van grote overlast. In Limburg is bijvoorbeeld langs de onbedijkte Maas en de
maaskaden al eerder grote overlast. De kans op dodelijke slachtoffers is hier echter veel
kleiner. De dieptes zijn geringer en de doorbraken zijn minder heftig dan verder
benedenstrooms.
Omvang bevolking en veestapel
In het directe crisisgebied (exclusief buitendijks en Limburg) wonen ongeveer 687.000
mensen. Deskundigen hanteren daarbij de aanname dat 20% van de zelfredzame
bevolking de aanwijzingen van de overheid niet opvolgt.
In het totale bedreigde gebied van de Rijn en Maas, dus ook in de niet direct bedreigde
gebieden, wonen veel meer mensen, namelijk circa 1.6 miljoen.68
Een groot deel van deze
mensen wonen in stedelijke gebieden. Het gaat bij dit scenario bijvoorbeeld om de
Tabel 5.1: discrepantie tussen de omvang van gevraagde politietaken voor de crisis en de
beschikbare fte bij twee diensten van twaalf uur.
In de voorfase of bij een minder ernstige openbare ordeverstoring kan de politie/
Koninklijke Marechaussee met een inzetbare politiecapaciteit van circa 21.650 fte de
openbare ordeverstoring op een schaal van circa 27 ‘modelgemeenten’ nog zelfstandig
(zonder bijstand) aan. Daarboven raakt de politiecapaciteit uitgeput. Tabel 5.2 geeft het
omslagpunt aan:
89
Omvang van de crisis aan de hand van aantal
‘modelgemeenten’
Fte
Totale benodigde omvang politietaken bij 10 ‘modelgemeenten’
maal 804 fte.
8.040
Totale benodigde omvang politietaken bij 20 ‘modelgemeenten’
maal 804 fte.
16.080
Totaal benodigde omvang politietaken bij 27
‘modelgemeenten’ maal 804 fte (Omslagpunt)
21.708
Totale benodigde omvang politietaken bij 30 ‘modelgemeenten’
maal 804 fte.
24.120
Totale benodigde omvang politietaken bij 40 ‘modelgemeenten’
maal 804 fte.
32.160
Totale benodigde omvang politietaken bij 50 ‘modelgemeenten’
maal 804 fte.
40.200
Tabel 5.2: het omslagpunt voor bijstand ligt op een schaal van circa 27 ‘modelgemeenten’. Op dat
moment is de benodigde capaciteit gelijk aan de inzetbare capaciteit van de politie en Koninklijke
Marechaussee bij twee diensten van twaalf uur.
Het gaat hierbij nadrukkelijk om een tekort in termen van politiecapaciteit, los van de
bijstandaanvraag en de wijze waarop deze wordt ingevuld door anderen zoals de
krijgsmacht.
6 Mate en wijze waarop het tekort aan taakuitoefening kan worden opgevangen door anderen
Politie en Koninklijke Marechaussee zullen vooral voor riotcontrol, coördinatie en het
bewaken en beveiligen van subjecten ingezet worden. Voor alle andere politietaken
wordt bijstand gevraagd.
Welke taken kunnen door anderen dan de politie/Koninklijke Marechaussee worden
uitgevoerd (tabel 6.1):
90
Politietaken Benodigde fte
voor 50 model-
gemeenten
(1)
Minimale inzet
politie/ Koninklijke
Marechaussee per
taak
(2)
Geprioriteerde
inzet Fte politie/
Koninklijke
Marechaussee
(3)
Mobiliteit
a Dynamisch
verkeersmanagement.
3.000 40% 1.200
b Statisch
verkeersmanagement. 8.000 20% 1.600
Bewaken en Beveiligen.
a Bewaken en Beveiligen
Objecten.
4.000 20% 800
b Bewaken en Beveiligen
Subjecten. 800 100% 800
Ordehandhaving.
– Riotcontrol en
crowdmanagement.
20.000
Riotcontrol: 100%
plus Crowd-
management: 30%
14.750
Opsporing
– Opsporing en
arrestantenbehandeling
inclusief transport, bewaken
en verzorging van
arrestanten, verhoor.
4.400 50% 2.200
Totaal 40.200
21.350
Tabel 6.1: mate waarin taken door anderen dan politie/Koninklijke Marechaussee uitgevoerd
kunnen worden.
Indien er bijstand wordt verleend door anderen bedraagt het minimale benodigde aantal
fte door politie/Koninklijke Marechaussee: 21.350 fte. De beschikbare capaciteit is 21.650
fte. De inzet door anderen kan worden ingevuld op basis van kolom 2 uit figuur 6.1, mits
deze functionarissen voldoende gekwalificeerd zijn. Het is daarbij tevens denkbaar dat
de inzet van anderen op een andere wijze plaatsvindt dan die van politiefunctionarissen,
bijvoorbeeld:
– met gebruik van specifieke hulpmiddelen zijn minder fte nodig voor een taak;
– voor een taak zijn meer fte nodig omdat anderen bijvoorbeeld specifieke
politiemiddelen of training ontberen.
Bij het tekort spelen een aantal bestuurlijke keuzevraagstukken:
1 Worden diensten van twaalf uur of van acht uur ingezet?
2 Wordt het risico bij een tekort geaccepteerd?
3 Wordt het tekort aan capaciteit aangevuld door anderen en wie zijn dat?
4 Voor welke taak of taken zijn anderen in beeld?
5 Langs welke weg en met welke technieken kan het tekort worden opgevangen?
6 Welke competenties zijn nodig om het tekort op te vangen?
91
Bijlage 6: lijst van gehanteerde aannames
Generieke aannames voor de drie crisisscenario’s 1 Het gaat om ergst denkbare en grootschalige crisisscenario’s die redelijkerwijs te
verwachten of voorstelbaar zijn.
2 Vanwege het ‘ergst denkbare’-karakter van de scenario’s wordt uitgegaan van het
instellen van twee twaalfuurdiensten om de beschikbare politiecapaciteit zo
maximaal mogelijk in te kunnen zetten. Een gevolg van deze aanname is verlening
van een vrijstelling of ontheffing van de Arbeidstijdenwet door de minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
3 In geval van drie diensten van 8 uur per 24 uur neemt de benodigde politiecapaciteit
toe ten opzichte van twee diensten van twaalf uur.
4 Weergave van de capaciteit of personeelssterkte vindt plaats in fte (‘full-time
equivalent’).
5 De scenario’s richten zich primair op de handhaving van de openbare orde tijdens
grootschalige crises.
6 De scenario’s richten zich op de uitputting van politie en Koninklijke Marechaussee.
7 Er komen geen buitenlandse civiele of militaire middelen ter beschikking.
8 De beschikbare Koninklijke Marechausseecapaciteit wordt verdeeld over 25
politieregio's.
9 Politie-inzet is tevens gericht op het voortzetten van ‘geprioriteerd regulier werk’ in
Nederland waaronder noodhulp (bijvoorbeeld ernstige ongelukken), recherche
(bijvoorbeeld 10 grootschalige operaties), team grootschalig optreden, bureau
openstelling plus opschaling meldkamer en informatie.
10 Inzet van de Koninklijke Marechaussee is tevens gericht op het voortzetten van de
eigen taken, zoals politiezorg op Schiphol, grensbewaking en uitzendingen naar het
buitenland.
11 Het gemiddelde (‘reguliere’) ziektepercentage bij de politie en Koninklijke
Marechaussee bedraagt 7%.
12 Er is sprake van gespreide vakanties. Een deel van de functionarissen is tijdens het
uitbreken van de crisis op vakantie.
13 In het onderzoek wordt niet uitgegaan van een combinatie van crises (bijvoorbeeld
overstroming in combinatie met pandemie), maar van afzonderlijke crisissituaties.
In de praktijk kunnen zich echter allerlei combinaties van rampen en crisis
tegelijkertijd voordoen.
14 De inzet van militairen heeft in beginsel alleen betrekking op 'publieksarme' taken,
zoals bewaken en beveiligen. In dit onderzoek wordt echter niet uitgesloten dat
crisissituaties kunnen ontstaan die de inzet van militairen noodzakelijk maakt voor
de handhaving van de openbare orde anders dan het bewaken en beveiligen.
Aannames scenario Ergst Denkbare Grieppandemie (EDG) 1 Er is sprake van een ernstig pandemiescenario zonder antivirale middelen. Dit
onderzoek sluit aan bij de aannames uit: ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Scenario’s
Grieppandemie - Expect the best, prepare for something worse, april 2008. Dit is het ‘worst
case’ scenario dat ook als uitgangspunt wordt genomen voor de planvoorbereiding.
Dit scenario, evenals het ‘mild scenario’, is gecommuniceerd met de bestuurders in
92
Nederland. Het is ook opgenomen in de ‘scenario's nationale risicobeoordeling’ dat
is geaccordeerd door het Kabinet.
2 Naast de gezondheidszorg en de daaraan gekoppelde medische problemen heeft de
pandemie een grote maatschappelijke impact. In die zin dat in de ergst denkbare
situaties het maatschappelijk leven welhaast tot stilstand zal komen, terwijl
simultaan vitale functies en sectoren niet mogen uitvallen.
3 Het takenpakket van de politie bij een verminderde capaciteit vanwege de ziekte
onder de eigen gelederen zal zich vooral op het vlak van openbare ordeproblemen
afspelen. Vooral de schaarste aan vaccins en eventueel van antivirale middelen zal
naar verwachting leiden tot grote sociale onrust, zeker indien er mortaliteit optreedt
4 Vanaf het moment van het beschikbaar komen van het vaccin moet met de
mogelijkheid rekening worden gehouden dat er een run op de vaccins zal ontstaan.
Het beschikbaar komen van vaccins kan leiden tot noodzakelijke maatregelen op
het gebied van openbare orde en veiligheid.
5 Ook in woonwijken of dorpen van reformatorische grondslag, waar bewoners
bewust niet gevaccineerd willen worden, kunnen spanningen ontstaan tussen
bevolkingsgroepen onderling.
6 Het is op voorhand niet precies voorspelbaar wat het effect is van een
influenzapandemie in termen van maatschappelijke onrust of verstoring van de
openbare orde.
7 Alle regio’s zijn getroffen; er is geen onderlinge politiebijstand te verwachten.
8 Ook voor politie, brandweer en ambulancediensten zal het aantal uitvallers in de
(eerste) golf 25-30% bedragen, oplopend tot 50%.
9 Per dag zijn er twee twaalfuurdienstverbanden te vullen door de politie.
10 De maximumcapaciteit en inzet van politie en Koninklijke Marechaussee rond de
piek van de pandemie zal 2 weken duren.
11 Dit scenario speelt zich af in de ‘Pandemische periode’: toenemend en uitwaaierend
verspreidingpatroon. Op basis van een non-interventiescenario duurt de eerste
pandemiegolf ongeveer negen tot twaalf weken met een piek halverwege. Maar de
eerste griepgolf kan gevolgd worden door een tweede en eventueel derde golf
(figuur 1.2)
12 Door uitval van eigen personeel en prioriteiten voor taken in het kader van de
pandemie zal er minder politie beschikbaar zijn voor andere veiligheidsaspecten.
13 De uitval is 25-30% (circa 5 miljoen mensen) bij een enkelvoudige golf.87
Leeftijdspecifieke uitval- en complicatieaantallen zijn als in een normale epidemie.
14 De letaliteit is 0,5% doden (circa 80.000 mensen).88
15 De ziekte duurt gemiddeld 8 dagen. Het gemiddeld ziekteverzuim bedraagt 12
dagen.
16 Therapeutisch gebruik van 1 kuur antivirale middelen (gestart binnen 48 uur na
aanvang van de symptomen) is voor 50% effectief in het voorkomen van
ziekenhuisopnames en sterfte.
87
Uitval is het percentage Nederlanders dat tijdens een pandemie met het griepvirus wordt
besmet. 88
Letaliteit is het percentage van de Nederlanders die ten gevolge van de grieppandemie
overlijden.
93
17 Er zijn geen vaccins voorhanden in de pandemische periode (non-
interventiescenario). Het zal circa 6 maanden duren voordat de eerste vaccins
beschikbaar worden.
18 Antivirale middelen of virusremmers worden alleen therapeutisch op voorschrift van
huisartsen verstrekt. Er zijn 5 miljoen kuren in Nederland op voorraad. Conform
rijksbeleid worden geen antivirale middelen verstrekt voor profylactisch (preventief)
gebruik.
19 Van alle apotheken wordt, na besluit daartoe, circa 1 op de 5 apotheken een Anti
Virale Middelen verstrekkende (dienstdoende) of AVM-apotheek. Dat is een grove
raming en kan ook hoger liggen. In dit scenario wordt uitgegaan van 500 AVM-
apotheken.
20 Er zijn geen prioriteitsgroepen en uitzonderingsgevallen, waarin op medische
instigatie profylactisch antivirale middelen worden toegediend.
21 Zorgmeldpunten kunnen in een bepaalde periode van een pandemie functioneren
als oplossing van schaarste aan eerstelijnszorg. Dus wanneer de druk op de
huisartsen te groot wordt en ziekenhuizen onvoldoende opnamecapaciteit hebben.
22 De ziekenhuizen activeren hun Ziekenhuis Rampen Opvang Plannen (ZiROP’s) en
bereiden zich voor op een grote behoefte aan klinische zorg en
beademingscapaciteit. Indien nodig komt er regionale extramurale triage met
opnamecriteria voor de tweedelijnszorg (ziekenhuizen).
23 Gemiddeld per regio zijn er 20 zorgmeldpunten. Deze kunnen zijn gekoppeld aan de
regionale Huisartsengroepen (Hagro’s). Voor heel Nederland gaat het om 500
punten.
24 Er is een (vertrouwelijk) distributieplan voor de distributie van antivirale middelen
naar de apotheken. In de onrustfase of escalatiefase kan in de regio's zelf worden besloten om antivirale middelen niet meer door alle apotheken te laten verstrekken,
maar door een beperkt aantal aangewezen apotheken. In beginsel zijn dit de
dienstdoende apotheken.
25 Samenscholingsverboden in de buurt van alle publieke vitale locaties voor de
pandemiebestrijding worden afgekondigd en gehandhaafd.
26 De rijksoverheid raadt het af om uit voorzorg virusremmers tegen een pandemisch
griepvirus te gebruiken (profylactisch gebruik). Het profylactisch verstrekken van
antivirale middelen aan een deel van het eigen personeel kan gevolgen hebben voor
de bereidheid van de rest van het personeel om naar het werk te komen. Een gevoel
van onrechtvaardigheid kan leiden tot extra maatschappelijke onrust.
Aannames scenario Ergst Denkbare Overstroming (EDO) 1 In dit onderzoek wordt gekozen voor het rivierenscenario met de grootste
overschrijdingskans (grootste overschrijdingskans dijkringgebieden = 1/1.250 in het
bovenrivierengebied) en vervolgens het scenario met de grootste omvang.89
De Rijn-
Maas variant is omvangrijker dan de Rijn-IJssel variant. De kustscenario’s zijn
overigens ernstiger dan de rivierenscenario’s, maar de overschrijdingskans is
beduidend kleiner.90
89
Het beschermingsniveau van het rivierengebied heeft een frequentie van 1/1.250 per jaar. 90
Dit scenario is gebaseerd op de hoogwatergolf uit In 1995. Dit was de hoogste sinds 1926.
Omdat getwijfeld werd aan de stabiliteit van de dijken, werden in januari 1995 in één week
94
2 In beginsel is het hele rivierengebied bedreigd, maar bij een dreigende
overstroming vanuit de rivieren zal in heel Nederland sprake zijn van wateroverlast
en bedreigende situaties. In dit scenario gaan wij uit van een grootschalige
overstroming. Bij grootschalige overstromingen is sprake van:
– een (potentieel) rampgebied groter dan één veiligheidsregio;
– bovenregionale, zo niet landelijke en/of internationale effecten.
3 Dit onderzoek zoekt aansluiting bij de aannames voor het scenario Rijn-Maas uit de
crisisoefening ‘Waterproef’ (november 2008).
4 Daarnaast is vanuit de afbakening van dit onderzoek uitgegaan van de openbare ordehandhavingstaak exclusief de inzet voor het redden van mensen en dieren.
5 Hoogwaterverwachtingen geven twee á drie dagen van tevoren een indicatie van
extreem hoogwater. Dat geeft de tijd om noodmaatregelen te treffen.
6 Tot één dag voor de doorbraken is echter niet te voorspellen welke riviertak het
zwaarst belast zal worden.
7 Uiteindelijk zal een gebied van 1.300 vierkante kilometer overstromen. Hier wonen
ongeveer 0,7 miljoen mensen. In het totale bedreigde gebied van de Rijn en Maas,
dus ook in de niet direct bedreigde gebieden, wonen veel meer mensen, namelijk
circa 1.6 miljoen.91
8 In het Nationaal Crisisplan wordt bij extreem hoogwater op de Rijn en de Maas
rekening gehouden met een meervoudige doorbraak van bijvoorbeeld de
Bommelerwaard (dijkring 38), de Betuwe/Tieler- en Culemborgerwaarden (dijkring
43) en het Land van Maas en Waal (dijkring 41).92
In de studie van Oranjewoud/Save
wordt uitgegaan een overstroming van het Land van Maas en Waal (dijkring 41),
waarna ook dijkring 36 (het Land van Heusden/de Maaskant) bezwijkt.93
Het aantal
doorbraken is in het rivierengebied minder relevant omdat dijkringen vrijwel vol
stromen.
9 Deskundigen hanteren in de overstromingsscenario’s de aanname dat 20% van de
zelfredzame bevolking de aanwijzingen van de overheid niet opvolgt.
10 Daarnaast moet in de niet-stedelijke of landelijke gebieden rekening worden
gehouden met de aanwezigheid van een grote veestapel bij agrarische bedrijven.
Het gaat daarbij om tientallen miljoenen dieren.
11 Ook in geval van evacuatie zullen circa 55 mensen de overstroming niet overleven.94
Het zogenoemde ‘mortaliteitspercentage is kleiner dan 0,01%.
12 Naast mensen worden ook delen van de aanwezige veestapels zoals koeien en
varkens op agrarische bedrijven geëvacueerd.
tijd circa 250.000 mensen geëvacueerd en ook de complete veestapels van de boeren in
het gebied. 91
Bron: Oranjewoud/Save, in samenwerking met HKV Lijn in water, Capaciteitenplanning Ergst
Denkbare Overstromingsscenario’s, in opdracht van Rijkswaterstaat, 4 juni 2008, p.16). 92
Bron: ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal crisisplan
Hoogwater en Overstromingen, deel 1 Beleidsdraaiboek, 2008, p. 87. 93
Bron: Oranjewoud/Save, in samenwerking met HKV Lijn in water, Capaciteitenplanning Ergst
Denkbare Overstromingsscenario’s, in opdracht van Rijkswaterstaat, 4 juni 2008, (p. 121). 94
Dit betreft een reële schatting (in tegenstelling tot een bovengrens in geval geen
evacuatie plaatsvindt) van het aantal dodelijke slachtoffers op basis van
expertinschattingen uit een rapport van het RIVM, Risico’s in bedijkte termen, 2004.
95
13 In dit scenario wordt er van uitgegaan dat de hoogste prioriteit bij de veiligheid van
de mens ligt. Als het op evacueren aankomt, kan niet verondersteld worden dat het
zal lukken de enorm grote veestapel in zijn geheel te evacueren.
14 Achterblijvers binnen en buiten de overstroomde gebieden krijgen te maken met
uitval van nutsvoorzieningen en telefoonverbindingen.
15 Er ontstaat maatschappelijke onrust die zich vertaalt in openbare ordeverstoringen,
zoals plunderingen in geëvacueerd gebied en incidenten bij opvanglocaties.
16 In de meest direct getroffen veiligheidsregio’s is de politie-infrastructuur goeddeels
verloren, zoals de politiebureaus en meldcentra. Daarnaast is in het gebied
woonachtig politiepersoneel en hun gezinnen (alsook andere hulpverleners) zelf
gedupeerd. Dit heeft een grote uitval tot gevolg in deze vier direct getroffen
veiligheidsregio’s. Het functioneren van deze veiligheidsregio’s is zeer ernstig
ontregeld. Dit leidt tot een uitval van 50% van de aanwezige politiecapaciteit van
deze vier direct getroffen veiligheidsregio’s.95
De overige 50% sluit zich aan bij
andere veiligheidsregio’s.
17 Naast de vier direct getroffen politieregio’s kampen acht andere veiligheidsregio’s
met grote wateroverlast. Na 30% uitval van de eigen personele capaciteit kunnen
deze regio’s geen bijstand verlenen aan andere regio’s.96
18 In dit scenario wordt uitgegaan van een gedeeltelijke evacuatie. Het aantal evacués
in de direct bedreigde gebieden kan in deze variant oplopen tot circa 500.000. Het
direct bedreigde gebied is het gebied binnen een dijkring dat kan onderstromen
met een verwachte waterstand hoger dan 1 meter.
19 Daarnaast is sprake van ‘verticaal evacueren’ naar hoger gebied of hogere
verdiepingen in gebouwen. Zo kunnen mensen in zones waar het water maximaal
‘heupdiep’ is (tot circa 1 meter) zonder hulpverlening een aantal dagen in de eigen
omgeving verblijven. Wel worden de zogenoemde ‘niet-zelfredzamen’ geëvacueerd
uit instituties of uit hun huis indien zij op thuiszorg zijn aangewezen.
Aannames scenario Ergst Denkbare Openbare Orde Verstoring (EDOOV) 1 Collectief gevoelde onvrede, zoals angst voor terrorisme, angst voor elkaar,
kredietcrisis, werkeloosheid, beperkte sociale voorzieningen vormt de onderstroom.
Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in oudejaarsrellen (‘ventielzede’/ uitlaatklep)
als een collectieve aanleiding om uit de band te springen.
2 Het politiehandelen is zoveel en zo lang mogelijk gericht op het de-escaleren van
incidenten en spanningen.
3 Bij gebrek aan een realistisch referentiekader in Nederland wordt in dit scenario
gerekend met min of meer vergelijkbare ‘modelgemeenten’ die zijn gebaseerd op
de vijftig grootste gemeenten.
95
In dit scenario wordt uitgegaan van de veiligheidsregio’s: Brabant-Noord, Midden- en
West-Brabant, Utrecht, Gelderland-Zuid. Zie Jaarverslag Nederlandse Politie (2008) voor
de feitelijke sterkte per politiekorps/regio. 96
Gezinnen van functionarissen zijn zelf ontregeld door de overlast in onder meer de