지방자치단체의 저출산 대응 실태 및 과제: 임신 및 출산 지원 안건을 중심으로 | 71 1. 들어가며 저출산 1) 이 국가적 의제로 떠오르며 출산율 제고 를 위한 대책을 논의하기 시작한 지도 십여 년이 흘렀다. 정부는 2005년 「저출산·고령사회기본법」 을 제정하고 2006년부터 저출산·고령사회 기본계 1) 최근 한국 사회에서는 ‘저출산’이라는 용어가 저출산 문제의 책임을 여성에게 전가할 우려가 있다고 하여 이를 ‘저출생’이라는 용어로 대 체하자는 주장이 제기되고 있다. 그러나 이 글의 분석 대상인 국가 및 지방자치단체의 정책에서 현재 ‘저출산’ 용어가 사용되고 있으며, 임산부가 아이를 낳는 건수가 적다는 뜻의 ‘저출산’과 아이가 적게 태어난다는 뜻의 ‘저출생’은 엄밀하게 동의어로 보기 어려워 일괄적으 로 ‘저출생’ 용어를 사용할 경우 문맥상 부자연스럽거나 논리적으로 맞지 않는 문제가 있어 ‘저출산’ 용어로 통일하여 사용하였다. 지방자치단체의 저출산 대응 실태 및 과제: 임신 및 출산 지원 안건을 중심으로 Childbirth Policy Issues of Local Governments 이한나 │ 한국보건사회연구원 부연구위원 지방자치단체는 중앙정부의 정책이 포괄하지 못하는 지역 주민의 욕구에 대응하며, 정책 대상의 호응을 효과적으로 유도하는 역할을 한다. 이 글에서는 2016~2018년에 신설·변경 사회보장사업 협의지원단에 협 의 요청된 저출산 관련 안건을 살펴보고, 그중 임신 및 출산 지원 분야 안건의 구체적인 내용을 분석하여 지 방자치단체의 저출산 대책 현황과 과제를 파악하였다. 분석 결과, 저출산 안건에서는 (예비) 산모를 대상으 로 하여 임신과 출산을 직접적으로 지원하는 안건이 가장 많았다. 임신·출산 지원 정책에서는 산후 지원인 출산용품 지급, 산모·신생아 건강관리서비스, 출산장려금의 건수가 높았다. 특히 변경 안건의 경우 출산장 려금 확대 안건이 대다수를 차지하였다. 지방자치단체의 경쟁적인 출산장려금 지원의 부작용에 대한 우려가 높아지고 있는 상황에서 지방자치단체의 정책 기획 역량을 강화하기 위해서는 중앙정부의 적절한 지지와 지 원이 강화되어야 한다.
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지방자치단체의 저출산 대응 실태 및 과제: 임신 및 출산 지원 안건을 중심으로 | 71
1. 들어가며
저출산1)이 국가적 의제로 떠오르며 출산율 제고
를 위한 대책을 논의하기 시작한 지도 십여 년이
흘렀다. 정부는 2005년 「저출산·고령사회기본법」
을 제정하고 2006년부터 저출산·고령사회 기본계
1) 최근 한국 사회에서는 ‘저출산’이라는 용어가 저출산 문제의 책임을 여성에게 전가할 우려가 있다고 하여 이를 ‘저출생’이라는 용어로 대
체하자는 주장이 제기되고 있다. 그러나 이 글의 분석 대상인 국가 및 지방자치단체의 정책에서 현재 ‘저출산’ 용어가 사용되고 있으며,
임산부가 아이를 낳는 건수가 적다는 뜻의 ‘저출산’과 아이가 적게 태어난다는 뜻의 ‘저출생’은 엄밀하게 동의어로 보기 어려워 일괄적으
로 ‘저출생’ 용어를 사용할 경우 문맥상 부자연스럽거나 논리적으로 맞지 않는 문제가 있어 ‘저출산’ 용어로 통일하여 사용하였다.
지방자치단체의 저출산 대응 실태
및 과제: 임신 및 출산 지원
안건을 중심으로
Childbirth Policy Issues of Local Governments 이한나 │ 한국보건사회연구원 부연구위원
지방자치단체는 중앙정부의 정책이 포괄하지 못하는 지역 주민의 욕구에 대응하며, 정책 대상의 호응을
효과적으로 유도하는 역할을 한다. 이 글에서는 2016~2018년에 신설·변경 사회보장사업 협의지원단에 협
의 요청된 저출산 관련 안건을 살펴보고, 그중 임신 및 출산 지원 분야 안건의 구체적인 내용을 분석하여 지
방자치단체의 저출산 대책 현황과 과제를 파악하였다. 분석 결과, 저출산 안건에서는 (예비) 산모를 대상으
로 하여 임신과 출산을 직접적으로 지원하는 안건이 가장 많았다. 임신·출산 지원 정책에서는 산후 지원인
출산용품 지급, 산모·신생아 건강관리서비스, 출산장려금의 건수가 높았다. 특히 변경 안건의 경우 출산장
려금 확대 안건이 대다수를 차지하였다. 지방자치단체의 경쟁적인 출산장려금 지원의 부작용에 대한 우려가
높아지고 있는 상황에서 지방자치단체의 정책 기획 역량을 강화하기 위해서는 중앙정부의 적절한 지지와 지
원이 강화되어야 한다.
보건복지포럼 (2019. 11.)
72 | 이달의 초점
획을 통해 국가 차원의 저출산 대책을 수립, 시행
하고 있으나, 2018년 한국은 세계적으로 유례가 없
는 0.97명의 합계출산율을 기록해(통계청, 2019)
아이를 낳지 않는 국가의 지위를 굳히고 있다.
저출산은 결혼관 및 자녀관, 성역할관 등의 가
치관 변화와 경제적 환경 변화로 인한 소득 과 고
용의 불안정, 사교육비 등의 자녀 양육 비용 부담
증가 등으로 인한 복합적인 결과이기 때문에(송
유미, 이제상, 2011), 전 생애에 걸쳐 안정적 삶
의 기반을 구축하는 것이 저출산으로 인한 충격
을 완화하기 위한 궁극적인 지향점이 되어야 한
다(저출산·고령사회위원회, 보건복지부, 2019).
저출산 대책도 단순히 단기적인 출산율에 초점을
맞추는 것을 넘어서서 삶의 불안정성을 해소하는
것이 필요조건이며, 이를 위해서는 국가와 지방
자치단체의 정책적 상호 보완이 요구된다.
국가의 저출산 대책은 직접적 출산 장려부터
양육서비스 확충, 일·가정 양립, 아동·청소년 안
전 및 건전 육성 분야와 청년 교육 및 고용, 주거
대책까지를 아우르며 전국적 규모의 정책 수요에
대응한다. 반면 지방자치단체의 대책은 국가 정
책으로 충족하기 어려운, 지역의 특수성에 기반
한 개인과 가족의 욕구에 더욱 유연하게 대응하
도록 설계된다. 정책 수요자의 관점에서 개별 정
책 대상의 호응을 적극적으로 고려한 정책 설계
가 강조되는 현시점에서는 수요자의 욕구와 정책
만족도를 근거리에서 파악할 수 있는 지방자치단
체의 역할을 극대화하는 것이 중요하다(김종훈
외, 2018). 그러나 현재 지방자치단체에서 이 같은
역할을 효과적으로 수행하고 있는지에 대해서는
회의적인 견해가 많다. 지방자치단체의 저출산
대책은 출산율뿐 아니라 인구 유출을 방지하고
유입을 유도하는 이중적인 목적을 지니는데(박종
서, 김유경, 이지혜, 김한나, 박희숙, 2011), 근래
의 출산장려금 인상은 지방자치단체 간의 과도한
경쟁으로 인한 예산의 소모적 지출을 유발하며,
실제 수혜자의 해당 지방자치단체 거주라는 정책
효과로 이어지지 못한다는 비판을 받고 있다. 또
한 지역 특성을 반영하지 못하고 인근 지역의 정
책을 모방하거나 경쟁적으로 과시적인 정책을 추
진한다는 우려 또한 적지 않다(박종서 외, 2011).
이런 맥락에서 최근 지방자치단체의 저출산 대책
현황을 파악하여 실태와 쟁점을 짚어 보고, 이를
토대로 향후 과제를 도출할 필요성이 제기된다.
이에 따라 이 글에서는 먼저 국가 차원의 저출
산 대책을 제3차 저출산·고령사회 기본계획의
저출산 분야 추진 과제를 통해 파악하고, 최근 3년
간 지방자치단체에서 신설·변경 협의를 요청한
저출산 관련 안건을 추진 과제 영역으로 정리한
다.2) 그리고 비교적 범주가 명확한 임신·출산 지
2) 「사회보장기본법」 전면 개정(2013. 1. 27. 시행)에 따라 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장이 사회보장제도를 신설하거나
변경하는 경우 보건복지부 장관과 사전에 협의 과정을 거치도록 의무화하였다. 이 제도의 목적은 사회보장급여나 서비스의 중복,
편중, 누락 등을 방지하여 사회보장사업의 효과성을 높이고 복지 사각지대를 해소하는 등 국가와 지자체의 합리적인 역할 분담을
도모하는 것으로(보건복지부, 2019), 협의·조정을 하지 않거나 협의·조정의 결과를 준수하지 않은 지방자치단체의 사회보장제도
신설·변경에 대해서는 지방교부세 감액 또는 환수라는 제재가 가해진다(정홍원 외, 2016).
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원 중심의 (예비) 산모 지원 정책을 바탕으로 상세
한 지원 내용을 분석하여 지방자치단체의 정책 현
황을 진단하고 향후 과제를 제시하고자 한다.
2. 제3차 저출산·고령사회 기본계획
국가 차원의 저출산 대책 기본 방향은 저출산․
고령사회 기본계획(기본계획)을 통해 설정된다.
2005년 9월에 제정된 「저출산·고령사회기본법」
에서 보건복지부 장관이 5년마다 기본계획을 작
성하도록 한 조항에 따라 2005년 제1차 기본계
획(2006~2010), 2010년 제2차 기본계획(2011~
2015)이 수립되었다. 2015년에 발표한 제3차
기본계획(2016~2020)은 “포용 국가로의 정책
패러다임 전환을 구체화”(저출산·고령사회위원
회, 보건복지부, 2019)하기 위해 2019년 2월에
수정 계획을 발표하여 추진하고 있다. 기본계획
은 크게 저출산 분야와 고령사회 분야의 추진 과
제로 구성되는데, 저출산 분야의 추진 과제는 임
신과 출산에 대한 지원을 넘어 사회 전반의 정책
분야에 퍼져 있다. 제3차 기본계획에서는 거시적
이고 구조적인 변화를 시도하며 결혼과 출산의
가장 큰 걸림돌인 일자리와 주거 문제 해소를 위
해 정책 영역을 청년 고용과 주거 대책으로까지
표 1. 제3차 저출산·고령사회 기본계획 저출산 분야 주요 추진 과제
영역 주요 추진 과제
[비용]
출산·양육비 부담 최소화
• 의료비 경감: 1세 미만 아동 의료비 지원 확대, 임신·출산 의료비 경감 등
• 안전한 출산: 고위험 임산부 의료비 지원 확대, 난임 지원 확대 등
• 건강관리: 산모·신생아 건강관리서비스 지원 대상 확대 등
• 아동수당 지급
• 다자녀 지원 확대
• 출산휴가급여 사각지대 해소: 고용보험 미적용 취업 여성 대상 출산지원금 지급
• 출산 친화적 국민연금 및 세제 개편: 국민연금 출산크레디트 지원 확대
[시간]
근로시간 및 일·생활 균형
정책
• 생애주기별 근로시간 단축: 임신·출산기 및 육아 돌봄 근로시간 단축
• 남성 육아 참여 확대: 남성 육아휴직·출산휴가 사용 확산
• 일·생활 균형 환경 조성: 일·생활 균형 집중 지원 위한 재원 확충, 다양한 근무 형태 활성화
• 육아휴직 개편: 육아휴직급여 인상 및 초기 집중 지원, 육아휴직 기간 중 건강보험 최저보험료 부과
[돌봄]
육아 인프라
지원 정책
• 보육 공공성 강화: 국공립 어린이집 확충, 종일보육 내실화, 보육 품질 향상 등
• 유치원 공공성 강화: 국공립 유치원 학습 신증설, 유치원 관리·감독 강화 등
• 온종일 돌봄: 초등학생 온종일 돌봄 체계 안정적으로 정착
• 가정 내 돌봄 지원: 아이돌봄서비스 확충 및 내실화
• 지역 협력 체계 구축: 지역 단위 양육·돌봄 종합 플랫폼 구축
• 아동이 안전한 환경: 국가 중심 아동 보호 체계 개편, 아동 안전교육 강화
[문화]
다양한 형태의 가족 지원
• 모든 아동이 차별 없이 보호받을 수 있는 여건 마련: 「건강가정기본법」 개정, 한부모가족 지원 강화 등
• 포용적이고 평등한 가족문화 조성: 아동친화도시 모델 전국 확산, 가족평등지수 개발 등
[기반] 2040세대
안정적 삶의 기반 조성
• 청년 일자리 안전망 강화: 고용보험 사각지대 해소, 한국형 실업부조 도입 등
• 성평등 노동 환경 마련: 임금 격차 개선, 채용 공정성 강화 등
• 주거: 청년주택 공급 확대, 임차 가구 주거비 지원 강화, 신혼부부 맞춤형 임대·분양주택 공급 확대 등