Ecuador: las claves del milagro económico

Ecuador: las claves del milagro económicoPublicado en Periódico Diagonal (https://www.diagonalperiodico.net)

Por David Marty

Cuando entró por primera vez en el escenario internacional como candidato en las eleccionespresidenciales del Ecuador en 2006, Rafael Correa prometía mucho. Su campaña había consistido endesmarcarse claramente de la ideología neoliberal, la cual había logrado que Ecuador, al igual quesus países vecinos, conociera un crecimiento negativo (-14% de PIB!) durante el período 1980-2000,es decir durante la era “dorada” del neoliberalismo latinoaméricano. Con más del 56% de votantesen la segunda ronda a su favor, Correa se convertiría en el 42º presidente del país. Tras su recientereelección en febrero de este año, con un amplia mayoría de los votos (esta vez en la primera ronday a más de 35 puntos de su rival) y con seis años en el cargo, todo un recor en la historia política delpaís, cabe preguntarse cuales fueron los determinantes del éxito político de Rafael Correa, elpresidente del Ecuador más popular de la historia moderna del país.

En este breve post intentaremos describir las políticas económicas y sociales de Correa, sugiriendoque la popularidad del gobierno de Correa reside en la implementación de su programa electoral, esdecir principalmente una política económica basada en el distanciamiento con la ortodoxianeoliberal. Esta valoración se basa en la colecta de datos de todos los indicadores económicos ysociales nacionales e internacionales: desde el banco central del Ecuador hasta el Banco Mundial y elFMI hasta fuentes segundarias como los valiosos informes del Center for Economic and PolicyResearch en Washington DC, EEUU (para acceder a estos informes ver la última sección de estepoat). Este describe cuales fueron las políticas de impulso económico y de reducción de la pobrezapero hace especial hincapie en las reformas del sistema financiero y en sus resultados.

El reto de Rafael Correa

En el tiempo de su mandato, Rafael Correa ha tenido que enfrentarse a una de las peores crisiseconómicas de su historia. Para más dificultad, no pudo contar con los clásicos instrumentos depolíticas fiscales, habiendo adoptado el dolar en el año 2000 y habiendo por lo tanto perdido susoberanía monetaría.

El primer paso, y quizá el más importante, que dió el gobierno de Correa fue la reforma de laConstitución adoptada con un amplía mayoría en septiembre del 2008. Habiendo hecho campañacontra las políticas neoliberales -- herencia de los años 80 de todos los países latinoaméricanos -- ycontra el poder excesivo de una elite económica y política, Correa había prometido reformar laconstitución. La adopción de la nueva constitución por un alta mayoría de los votantes (casi el 64%)dió lugar a nuevas elecciones que Correa nuevemente ganaría, con su rival más cercano a más de23 puntos de distancia. El gobierno nuevamente elegido dispondría entonces de un amplio margende maniobra política para implementar su programa de campaña.

La transformación radical del modelo productivo ecuatoriano

Rafael Correa es economista del desarrollo y se nota. Este dato es importante para comprender suspolíticas. Sus afinidades le alejan de las teorías neoliberales, para las cuales latinoamérica fue (ysigue siendo para algunos países como Méjico) un campo experimental a gran escala con resultadosa menudo catastróficos. El modelo de crecimiento por el que está apostando Correa en la actualidades el de mercados financieros regulados, el de una pólitica económica que favorece y protege laindustria nacional y el empleo, el de un crecimiento impulsado por los salarios (el modelo llamado"wage-led growth"). Esta filosofía política y económica, basada en haber observado y estudiado elmodelo de crecimiento de los países más industrializados cuando estaban en su fase de desarrollo,implica un estado del bienestar desarrollado que, al estilo de los países escandinavos, redistribuyelas riquezas y creando una demanda fuerte y estable en el largo plazo. El modelo impulsado por elgobierno de Correa tiene también como objetivo la reducción de las desigualdades, permitiendo nosolamente una democracia de facto -- donde cada ciudadano dispone de un derecho a votar perodonde el poder decisional está en manos de una minoría provilegiada -- sino también unademocracia formal.

Para Rafael Correa, afin al pensamiento del economista del desarrollo Ha Joon Chang de Cambridgey de otros historiadores clásicos como Friedrich List (17--,18--), la ideología del libre comercio solo es

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una política que aventaja solamente a quienes son líderes en competitividad pero que en su fase dedesarrollo siguieron políticas diametralmente opuestas al llamado libre comercio. No existenexcepciones en las historia de los países ricos: ni Francia, EEUU, Gran Bretaña, Alemania, Japon oCorea del Sur (la lista es mucho mayor) lograron desarrollarse sin intervenir en los mercados y sinplanificar su economía, ya sea más o menos democráticamente (Corea lo hizo en gran parte bajouna dictadura militar). Dicho de otra manera, ningún país rico se hizo rico siguiendo las tesisneoliberales.

Ecuador, junto con el resto del continente latinoaméricano, se sometió a las políticas neoliberalesdurante los años ochenta y noventa con resultados catastróficos. Pero la situación hoy ha cambiado.Tanto la política económica como las respuestas a la crisis son el antítesis del neoliberalismo. Escomo si el gobierno de Correa hubiera decidido coger todas las prescripciones neoliberales una auna y decidido hacer justo lo contrario.

El nacimiento del Estado del Bienestar en Ecuador

Puede que sorprenda que se hable de ‘nacimiento’ del Estado del Bienestar en Ecuador cuando yaexistían estructuras que garantizaban ciertos servicios y ciertas ayudas a los más necesitados. Perodado el deterioro en el que se encontraba Ecuador antes de la llegada de Rafael Correa en diversosaspectos como el gasto público en educación, sanidad, y su posición en el ranking mundial encuanto a desigualdad y pobreza, dificilmente se podía hablar de un estado del bienestar.

La educación

Frente al reto de mejorar y cambiar el tejido indutrial y el modelo productivo del país, invertir en laeducación ha constituido uno de los focos de la política del nuevo gobierno. Con el Plan Decenal deEducación 2006-2015 (plan que impulsó el anterior gobierno del cual formó parte el actualpresidente) se incrementó sustancialmente el gasto en educación. De un 2.6% del PIB en 2003 (muypor debajo de la media de 4.6% para países de niveles similares de ingresos) se ha logrado duplicarel gasto y superar la media con un 5.2% de PIB en 2011. Se calcula que este año se alcanzará elobjetivo del 6% del PIB en gastos en educación. Esta transformación en el sistema público deeducación será sin duda un recurso muy valioso a la hora de contratar mano de obra cualificadapara las industrias pertenecientes al nuevo modelo productivo. Según la previsiones del propiogobierno, se preve que en el año 2014 el Ecuador exportará por primera vez servicios, marcando asísu entrada en un mercado reservado habitualmente a los países más industrializados, y aunqueseguramente necesite al principio contratar mano de obra extranjera para satisfacer su demandalaboral, la importante inversión en la educación debería permitir en un futuro cercano abastecer éstacon nacionales.

La sanidad

Resulta dificil medir el éxito de lo que se invierte en la salud de un país. El problema, evidentemente,reside en el tiempo necesario para observar los efectos de cualquier cambio en la salud y en lamortalidad de sus habitantes. Sin embargo, una de las medidas comunmente empleadas por loseconomistas cuando no se tienen datos a largo plazo es el de la mortalidad infantil, sobretodo parapaíses subdesarrollados que disponen, como ha sido el caso con Ecuador, de un margen deprogresión importante en este ámbito. En el 2006, año previo a la llegada de Correa a la presidencia,la mortalidad infantil era elevada incluso en compración con países de ingresos similares.

A partir de 2007 Ecuador invierte en la sanidad pasando del 1.2% del PIB al 1.9% de gasto y sinrebajarlo cuando el país empezó a sufrir de pleno la crisis en 2009 (es decir lo contrario, por ejemplo,de lo que se nos impone en España). El resultado más inmediato fue una reducción de la mortalidadinfantil y de los menores de 5 años, situándose muy por debajo de la media para países con nivelessimilares de ingresos (o de PIB per capita, es lo mismo). Este progreso se debe sobretodo, ademásde un acceso ampliado a la sanidad gratuita para los más pobres, a los programas de vacunacióninfantil y a una política de acercamiento de los ciudadanos elegibles a dichos cuidados.

Lucha contra la pobreza

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El pilar central de la lucha contra la pobreza es el llamado Bono de Desarrollo Humano. Se trata deun subsidio destinado a las personas más pobres. La parte de la población más vulnerable, enmayoría jóvenes madres y personas mayores, se benefició de este subsidio ($50/mes) y contribuyó areducir la pobreza drásticamente, y todo a pesar de la crisis financiera que redujo en 2009 elvolumen de las remesas (en provenencia de España y EEUU principalmente) y de las que muchasfamilias pobres dependían. Tras superar la recesión -- que duró solamente tres trimestres enEcuador -- la pobreza retrocedió hasta niveles históricos, de un 37.6% de la población en 2006 al28.6% en 2011. No disponemos de datos para el año 2012 pero es muy probable, dada la constanciaen la evolución de los indicadores, que se confirme esta tendencia para el periodo 2012-2013.

El empleo

El desempleo se encuentra en la actualidad en un 4.9%, uno de sus bajos records históricos. El usode los recursos naturales de Ecuador (es un gran país exportador de petróleo) para lograr latransformación del modelo productivo llevó el gobierno a aumentar enormente su gasto (al igual quesus ingresos) fuera del sector de la educación, la salud y la lucha contra la pobreza. Ecuador hainvertido sumas muy importantes en infraestructuras (redes de transporte de todo tipo,principalmente carreteras), permitiendo mantener en todo momento, incluso en periodo de crisis enel año 2009, una demanda laboral importante.

La política de redistribución de las riquezas también ha contribuido al empleo, manteniendo unademanda doméstica al alza para los productos domésticos y llevando las industrias nacionales,nuevas y tradicionales, a contratar cada vez más mano de obra. Esta es una implementación de lafilosofía económica ‘escandinava’ del presidente, es decir la de un crecimiento basado en una fuertedemanda, o lo que es lo mismo, un crecimiento basado en los salarios (el modelo llamado “wage-ledgrowth” en inglés).

La crisis financiera en Ecuador

Ecuador siempre sufrió de los males típicos de las naciones latinoaméricanas sobretodo a partir delos años 80. A pesar de una riqueza de recursos incomparable Ecuador sufrió de un progresoeconómico famélico, una fuerte inestabilidad gobernamental (7 presidentes de 1996 a 2006 hastaque llegó Correa al poder), altos niveles de pobreza, desempleo y desigualdad. Y si bien el nuevogobierno disponía a partir de Abril de 2009 de un cómodo margen de maniobra política, la crisisfinanciera internacional impactaría de pleno la economía ecuatoriana en 2009, poniendo a prueba lasolidez de la nuevamente adoptada filosofía política.

La crisis financiera llegó tarde a Ecuador, corriente del 2009. Esta se traduciría por una fuerte caídade las dos principales divisas del país: la exportaciones de petróleo y las remesas (mayoritariamentedesde España y EEUU). Sin su propia moneda, las opciones del gobierno se veían muy limitadas. Aconsecuancia de la dolarización en el 2000, una medida adoptada para limitar la inflación tras lacrisis del 98, ya no podía controlar su moneda para, por ejemplo, abaratar su producción y relanzarla demanda a través de las exportaciones, ni tampoco imprimir sucres, la divisa previa al dolar, paracomprar deuda del estado y financiar una pólitica de impulso de la demanda en periodo de crisis.Dadas estas complicaciones y para cumplir su promesa electoral de usar los recursos del país paraservir a la población y luchar contra la pobreza tendría que domar el volatil y poderoso sectorfinanciero y superar los efectos de la crisis internacional y para ello mostrar ingenio y creatividad.

Las soluciones anti-crisis de emergencia

En primer lugar la constitución modificó el estatuto del Banco Central de Ecuador, pasando de ser“independiente” políticamente, una exigencia que ya forma parte de la ortodoxia neoliberal, y pasóa sumarse al Ejecutivo del Gobierno, bajo la dirección del nuevo Ministerio Coordinador de la PoliticaEconómica y al servicio de la política económica del Gobierno.

En segundo lugar y tras esta reforma la prioridad fue garantizar la solvencia y la seguridad delsistema financiero y así evitar lo ocurrido 10 años antes durante la crisis del 98 (consecuencia de lacrisis del sureste asiático). Se creó un fondo de liquidez que los bancos mismos financiarían según

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un baremo creciente. Un fondo de liquidez es un fondo de rescate, es decir un seguro, que retieneun pequeño porcentaje sobre sus depósitos ‘obligatorios’ (aquellos que por ley los bancos no puedeninvertir por si queremos sacar dinero de la cuenta, también llamados ‘coeficiente de caja’) con el finde evitar mayores pérdidas en el futuro cuando cundiera el pánico bancario (aka el corralito). Estaley fue adoptada en diciembre del 2008 y obligó a que los bancos constribuyeran con el 3% delcoeficiente de caja. De ese 3% se pasará progresivamente al 10% en 2017. Por ahora el fondodispone ya de más de 1.200 millones de dólares de reservas.

Cabe hacer resaltar la ingeniosidad de esta acción: la existencia misma del fondo reduce laprobabilidad de un pánico en el futuro - típico en la crisis bancarias - al transmitir mayor seguridad alos actores del sector financiero, un factor decisivo en tiempos de crisis y menospreciado en tiemposde prosperidad.

Los tipos de interés

Tras la reforma constitucional de 2008, el Banco Central de Ecuador se vió capacitado, a pesar de nodisponer de su propia moneda, para controlar en cierta medida los tipos de interés y promover lasinversiones. Efectivamente, el Banco Central de Ecuador, que forma parte del Ejecutivo desde lareforma constitucional, actuaría dentro de sus limitadas opciones para reducir los tipos de interéses.Y así fue: de un 8.28% en 2007 pasó a 3.85% en 2013.

Cuando subió la inflación en plena crisis a causa del alza de los productos bases, el gobierno deCorrea no cedó a la tentación de subir los tipos de interés (lo que nos dicen los manuales de textoclásicos para reducir la inflación) y mantuvo su política de promoción de la inversión a través de lostipos bajos. Esta fue una decisión muy acertada por parte de Correa. Quizá en calidad de economistacomprendió que siendo las causas de esa inflación externas, la subida de la inflación sería temporaly muy breve. Los acontecimientos le darían razón y pronto la inflación bajaría, del 10% al 6% aprox.Esta decisión de no aumentar los tipos para frenar la inflación evitó un empeoramiento que habríacausado la subida de los tipos en la demanda y en el paro.

Cómo controlar los tipos sin controlar la moneda

Cuando Ecuador adoptó el dólar de EEUU, abandonando el sucre, también abandonó su soberaníamonetaria y perdió dos de sus principales instrumentos de actuación en situación de recesióneconómica. Bajo estas condiciones, dificilmente un gobierno podría actuar en situación de recesión yno ser la victima pasiva de una crisis internacional. En 2009 llegaría a Ecuador la crisis. Esta sematerializó por una fuerte caída de dos de las principales fuentes de divisas del país: el petróleo ylas remesas del extranjero (principalmente España y EEUU). Esta caída en la demanda fuecomparable a las crisis en España o en EEUU.

Si la adopción del dolar en el 2000 había logrado prevenir cierta huída de capitales a causa delmiedo a una devualción excesiva, típico en situaciones de crisis, harían falta medidas creativas paraprevenir la huída “política” de capitales, la cual consiste en expatriar los capitales en función de losintereses de los inversores.

Por esa razón se creó, en mayo de 2009 el ‘coeficiente de liquidez doméstica’. Este coeficientecorresponde a la proporción de liquidez que las instituciones del sistema financiero deben mantenerdentro del país. Del 45% en 2009 pasó al 60% durante el verano del 2012. Esta ley también implicaque parte de esos fondos (3-5%) que se encuentran dentro del país sean invertidos en títulos delBanco Central u otras instituciones públicas. Adicionalmente, se impuso una tasa del 0.5% sobre laexpatriación de capitales. Este porcentaje fue llevado progresivamente al 5%. Tuvo comoconsecuencia un incremento muy significativo en los ingresos del estado, pasando de un 1% de losingresos del estado al 10% en la actualidad.

Parte de esta política también ha consistido en invertir de forma importante en las infraestructurasdel país. Esta política ambiciosa ha necesitado muchos fondos y tanto los bajos tipos de interéscomo el coeficiente de liquidez domestica fueron pilares en su implementación, facilitando lafinanciación de las grandes reformas.

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Dada la corta duración de la recesión en Ecuador, -1.3% del PIB en un total de a penas 3 trimestres yuna recuperación total al cabo de solo 1.5 años y dado el crecimiento constante del país en losúltimos 6 años se considera que está siendouna política exitosa.

Protección de los consumidores y leyes anti-usura

El gobierno ecuatoriano también impuso medidas destinadas a proteger el consumidor y usuario deservicios bancarios. Se limitaron las comisiones en los cajeros automáticos a 0.50 dólares. Seeliminaron las comisiones de mantenimiento de las cuentas de ahorro, habiendo llegado a laabsurda situación donde la gente de facto pagaba por depositar fondos con los cuales los bancosmismos financiaban su actividad. También se sometió a la aprobación de las instancias reguladorasla creación de ciertos productos financieros derivados, algo impensable que en Europa no llegó apasar de los discursos a la realidad. Se reforzaron las leyes anti-usura que permitían que ciertasentidades de crédito impusieran tipos prohibitivos (hasta el 100% anual en casos de microcréditos).Este comportamiento por parte de ciertas entidades financieras constituía un abuso claro. Estecomportamiento, llamado “búsqueda de renta”, respondía a incentivos que las nuevas leyes hanintentado eliminar para así fomentar las actividades financieras en la economía ‘real’, es decir la quecrea riquezas.

Hacia un sistema financiero más cooperativista

La nueva constitución describe el sistema económico como “mixto” y habla de una “economíapopular y solidaria”. Según el artículo 283 “la economía popular y solidaria se regulará de acuerdocon la ley e incluirá a los sectores cooperativistas, asociativos y comunitarios.” El art. 311 es másexplícito y dice lo siguiente: “EI sector financiero popular y solidario se compondrá de cooperativasde ahorro y crédito, entidades asociativas o solidarias, cajas y bancos comunales, cajas de ahorro.Las iniciativas de servicios del sector financiero popular y solidario, y de las micro, pequeñas ymedianas unidades productivas, recibirán un tratamiento diferenciado y preferencial del Estado, enla medida en que impulsen el desarrollo de la economía popular y solidaria. ”

En los hechos, esto se ha traducido por una participación más importante de las entidadescooperativas: si bien el valor de los préstamos por entidades financieras cooperativas ha aumentadojunto con el resto de las entidades privadas, éstas lo hicieron en amyores proporciones. En 2007representaban poco más del 11% de los préstamos. A día de hoy, prácticamente uno de cada cincopréstamos en el sector privado (19.6%) se hace a través de una cooperativa.

Más allá de las cooperativas, el denominado “sector financiero popular y solidario”, compuesto nosolamente por cooperativas de ahorro y crédito, sino también por “entidades asociativas o solidarias,cajas y bancos comunales, cajas de ahorro”, recibe un fuerte apoyo por parte del gobierno. A travésdel Programa de Finanzas Populares de 2008 se expandió el volumen de créditos a pequeñasentidades y cooperativas. En total, el sector financiero popular y solidario representa casi uno decada cuatro préstamos y uno de cada seis depósitos.

Compartimentando el poder del sector financiero

Otras medidas tuvieron como objetivo - de los más ambiciosos sin duda dado que afectadirectamente a la estructura del poder interno - limitar las participaciones de las entidadesfinancieras en sectores no financieros, sobretodo en los medios de comunicación. El art 312 de lanueva constitución (modificada por referendum en 2011) prohibió que tanto las entidadesfinancieras como los medios de comunicación pudieran tener participaciones fuera de susrespectivos sectores de actividad. En este ámbito los objetivos son más dificiles de alcanzar dada laresistencia de los grupos conservadores, dominantes en la prensa y la televisión, y el apoyo porparte de grupos extranjeros.

Con el objetivo de limitar el poder político y económico de los grandes grupos del sector financiero,se limitó el tamaño de los grupos limitando el número de actividades que cada entidad podría llevara cabo (seguros, inversión de alto riesgo, banca comercial de depósitos, etc) y se prohibió que cadagrupo bancario fuera compuesto por más de una banca. Los europeos dificilmente podemos

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imaginar comparable situación en nuestros respectivos países donde el sector financiero goza de unpoder inmenso, pero en Ecuador se puede decir que el nuevo gobierno a ‘domado a la bestia’,aunque queda mucho trabajo para rehacer la matriz productiva del país.

Conclusión

Aquellos que estamos siendo sometidos a la doctrina del neoliberalismo -- la cual consiste en lalibertad de los mercados más absoluta, prometiendo así un crecimiento futuro que al igual la vidatras la muerte, se llega con la fé más absoluta y sin requerir evidencias -- nos dejamos distraerfacilmente por la hipocresia de dicha doctrina, la cual consiste en realidad en la desintegración de laclase media y con un socialismo para los ricos y una stricta disciplina de mercado para los pobres. Esinnegable que en los hechos el neoliberalismo tiende a ser una farsa de si misma y que poco vemosde la disciplina de mercado con la que se llenan la boca los defensores, politicos y académicos, de ladicha doctrina. Pero quizá estemos perdiendo de vista cómo los países ricos llegaron a serlo y cuantolos españoles podríamos serlos todos. El caso del Ecuador es una prueba más de cómo un pueblopuede recuperar su soberanía y emprender el camino de la prosperidad y la democracia._______________

Más información para profundizar:

Más de 800 millones de dólares han regresado al paísEcuador’s New Deal: Reforming and Regulating the Financial SectorEcuador’s Economy Since 2007Ecuador Economy Profile 2013

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