谋求又快又好 的经济增长...视察长宁区社区卫生服务综合改革 试点工作侧记/ 徐振宇 方静燕 19 全科医生：百姓身边的医疗福音 / 张国强

8 月 11 日，

市人大召开常

委会扩大会议，

审议政府上半年的工作。会议认为，当前上海的国民

经济运行总体上保持了良好的发展势头，呈现了经

济增长较快、结构趋优、活力增强、民生改善的显著

特征。当前上海经济运行中存在的问题，主要是国际

经济运行的不确定因素逐步加大，国家宏观调控政

策后续效应逐步显现，上海经济运行中的新情况逐

步凸现。

从公布的上半年统计数据来看，全市生产总值

完成 4781.93亿元，同比增长 12.6%，经济继续保持

平稳健康增长的势头。二、三产业共同推动经济协调

发展是经济形势良好的集中反映，本市经济朝着服

务经济为主的方向发展；投资增幅回落，外向型经济

加快发展，社会消费品零售总额增幅创近期新高，呈

现“消费、投资、出口”三驾马车并驾齐驱的态势；城

乡居民收入稳步提高，就业形势基本稳定，和老百姓

息息相关的社会民生继续改善；更值得欣慰的是创

新能力有所提升，综合能耗有所下降，经济活力进一

步释放。

当前世界各大经济体发展形势良好，中国经济

上半年的 GDP增速也达到 10.9%，好于预期，但我

们需要对发展的形势进行冷静地分析。国际上，石

油、天然气、铁矿石、铜等能源、原材料价格持续高位

运行，美元持续升息以及贬值，加之国际资本流动性

过剩，大量热钱游弋，这些都对下一步经济的发展带

来了许多的不确定因素和风险。而国内，由于经济运

行中存在的固定资产投资增长过快、信贷投放过多、

贸易顺差过大、部分行业产能过剩等问题，中央将进

一步抽紧银根、地根，提高准入标准，严把“土地、信

贷”两个闸门和“市场准入”的门槛。

当前本市经济运行总体情况良好，但对一些新

情况和新问题要引起密切关注。地方财政收入增幅

明显回落。上半年地方财政收入同比增长 4.8%，凸

现本市税源结构存在的深层次问题。作为本市六大

支柱行业的钢铁和石化企业受上游原材料价格、燃

料和动力价格上涨的影响，企业效益大幅下降，显示

产业结构调整和升级迫在眉睫。而消费走高存在的

一些不可比因素，如今年的“婚庆”因素、汽车环保

“换标”等，带动餐饮、家居消费、汽车销售等大幅增

长，也可能对下一阶段的消费增长产生一定的影响。

作为“十一五”期间的核心约束性指标，上半年

本市的万元生产总值综合能耗下降了 4.7%，但要实

现下降 4.4%的年度目标仍然不容乐观。从能耗大户

工业生产来看，上半年本市工业万元增加值能耗下

降达到 9.55%，主要是石油加工业、炼焦行业部分设

备维修、关停以及全市电力加大外购电力的比重等

减量因素，如剔除这些因素，规模以上万元工业增加

值能耗同比仅下降 1.11%。更值得关注的是，下半年

随着高温日的来临，本市用能会大幅上升，综合能耗

可能会反弹。上海是一个资源匮乏的特大型城市，能

源问题已经成为制约今后经济长期发展的硬约束，

如何突破这个瓶颈制约，需要在结构节能、管理节

能、技术节能以及可再生能源、新能源的开发利用等

各个领域，不断推进和深化各项节能降耗工作。

综上所述，上海经济走势又到了一个新的发展

时期，既要解决制约经济发展的短期因素，更要重视

制约经济增长中的机制体制问题。近几年，上海的经

济增长速度一直比较高，整个经济社会运行处于一

个相对良好的环境，应当下决心解决多年累积的深

层次矛盾，依靠深化改革，谋求更高质量的、可持续

的、又快又好的增长。具体来说，当前重点就是要继

续坚持以科学发展观统领各项工作，真正把各方面

加快发展的积极性引导到调整经济结构、转变增长

方式、推进自主创新、节能降耗和深化改革开放上

来，确保全面完成全年经济社会各项任务目标。□

（作者为市人大财经委员会主任委员）

谋求又快又好的经济增长

■崔善江

本刊言论

封面题字：龚学平

编委会组成人员：

主 任：周慕尧

副主任：孙运时

编 委:（以姓氏笔画为序）：

孔长明 关壮民 许祖雄 朱言文

朱寄萍 张伟江 沈国明 金红生

竺小可 周锦尉 唐国才 夏秀蓉

崔善江 谢天放 程传维 嵇鸿群

主 编：竺小可

副主编：嵇鸿群

策 划：陆 拯

执行编辑：陆 拯 费文群

朱 琦 陈余泓

摄 影：殷淑荣

排 版：黄政华

编辑出版：上海人大月刊编辑部

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本刊言论1 谋求又快又好的经济增长

/ 崔善江

特别报道4 预期目标有望顺利完成 / 优 仙

7 倾情和谐上海新魅力 / 晓 费

10 网格化管理勾勒“数字上海”

13 区县乡镇人大换届选举同步进行

/ 小 龙

热点聚焦14 让市民真正得到医疗“实惠”

/ 编 者

15 看病就医关乎民生

———访社区卫生和农村合作医疗

工作监督检查组副组长杨颖顺

/ 晓 陈

16 逐步前进的十年 / 晓 潘

18 居民点头说满意———市人大常委会

视察长宁区社区卫生服务综合改革

试点工作侧记 / 徐振宇 方静燕

19 全科医生：百姓身边的医疗福音

/ 张国强

19 收支两条线：运行机制改革的有效

突破口 / 钱永铭

20 监督劲风吹 卫生改革春风扑面来

———常委会赴郊区视察社区卫生和

合作医疗工作 / 余志强

21 解决“看病难、看病贵”问题现曙光

/ 惠熙荃

立法监督22 规范占用人行道 市民有话说

/ 朱 琦

24 直面物业管理三大难点 / 未 天

26 政府规章罚款限额上限十万

/ 晓 竹

学习探讨27 从专利申请看本市企业自主创新

/ 姜国栋

28 关于政府规章罚款限额问题的几点

认识 / 俞心慧

30 行政许可法实施中存在的几个问题

/ 陆晓钧

31 有感于“请来”的监督 / 成国春

32 坚持改革的方向等一组

46 为了家乡面貌新 / 刘邦德 石建英

48 紧贴时代脉搏 不辱学者使命

/ 周行君

50 牙科专家：牢记自己是代表 / 周 莺

副 刊52 应松年的法制人生（上） / 夏莉娜

54 陈毅和上海解放初期的文化事业

/ 李 燕

55 回眸：建国初上海的卫生防疫工作

/ 当 安

封面：市人大代表张幼文

封二：常委会组成人员酷暑慰问消防

特勤官兵 / 魏 斌

银帘坠潭 王杰 摄

本期封面人物请点击 P48

法治社会33 乘着晚凉看门诊

34 既有“雷霆万钧” 也有“春风化雨”

/ 林里力

35 力推“ADR”替代调解新举措

/ 盛勇强

36 小区业委会状告开发商为何不赢？

/ 李鸿光

信息交流38 民生指标：凸现实效 / 陆 拯

39 调研物业 关注民生 / 卜伟忠

39 青浦区：代表建言新郊区新农村

建设等一组

42 山东日照：失地农民“三大失”等

一组

代表园地43 构建和谐城市 让市民生活更美好

/ 吴士良

44 提高自主创新能力 加快经济增长

方式转变 / 蔡安定

45 心系百姓就医 践行代表职责

/ 杨 吉

常任理事单位

上海市闵行区人大常委会

上海市普陀区人大常委会

上海市金山区人大常委会

上海市松江区人大常委会

上海市浦东新区人大常委会

上海市黄浦区人大常委会

上海福赐广告有限公司

上海市房地产交易中心

中国太平洋保险（集团）股份有限公

上海移动通信有限责任公司

上海市市容环境卫生管理局

上海宝钢股份有限公司

上海通用汽车有限公司

上海市锦江航运有限公司

理事单位

万达信息股份有限公司

上海银行

华能集团华东分公司

中远集装箱运输有限公司

上海医药（集团）有限公司

东方国际（集团）有限公司

上海三菱电梯有限公司

上海市衡山（集团）公司

上海亚龙（集团）有限公司

上海望源房地产开发有限公司

8月 9日至 11日，市人大常委会

举行第二十九次会议。9日下午，举行

常委会扩大会议，全体市人大代表和

在沪全国人大代表出席会议，听取韩

正市长关于市政府上半年工作情况的

报告，并在 10日上午对政府半年工作

进行了评议。在 10日下午和 11日上

午举行的常委会全体会议上，常委会

组成人员分别听取和审议了上海市

2006年上半年国民经济和社会发展计

划执行情况的报告、上海市 2006年上

半年预算执行情况的报告、上海市

2005 年市本级决算的报告和上海市

2005年度市本级预算执行的审计工作

报告。本次常委会会议还听取和审议

了市政府关于本市城市管理网格化工

作情况的报告，审议了上海市实施中

华人民共和国气象法办法草案，作出

了有关本市区县、乡镇两级人民代表

大会换届选举的几项决定等。本次会

议 10日下午的议程安排了公民旁听，

并首次邀请在沪外来打工人员旁听常

委会会议。

韩正在报告市政府上半年工作时

说，全市经济形势总体是好的，继续保

持了平稳健康发展的良好势头，实现

了“时间过半、完成任务过半”，经济

社会发展呈现出增长保持平稳、结构

趋于优化、效益继续改善、社会和谐稳

定的基本态势，为实现全年预期目标

和“十一五”良好开局奠定了扎实基

础。韩正还就代表和市民广泛关注的

创新、节能、新郊区新农村建设、收入

分配和社会保障等问题介绍了有关情

况。

从市政府发展和改革委员会所提

供的报告可以看出，本市上半年经济

社会发展呈现三个特点：

一是经济增长的质量进一步得到

提高。上半年，本市第三产业增加值增

长 11.7%，第三产业增加值占全市生产

总值比重达 51%。社会消费品零售总

额增长 13.1%，为 1998年以来的同期

最高。房地产市场结构改善、价稳量

升，继续朝着调控的预期方向发展。信

息服务业保持快速增长，增加值增幅

达到 16%。金融业增加值增长 13.2%。

工业增加值增长 14.4%，工业企业利润

扭转了自去年年初以来持续下降的局

面。社会固定资产投资增长 9.5%，其中

信息服务业及软件业、轨道交

通和社会事业投资分别增长

1.1倍、1.3倍和 81.6%。实到外

资增长 3.5%，其中服务业利用

外资增长 30.4%，占全市合同外

资比重达 65.3%。外贸出口增长

24.7%，进口增长 17.9%，进出口

增幅同比缩小 13个百分点。

二是创新和改革步伐进一

步加快。科教兴市主战略的实

施得到全面推进，召开了全市

科技大会，颁布了上海中长期

科技发展规划纲要，出台了“36

条”科技配套政策。全市专利申

请量和授权量分别为 14000件

和 7541件，分别增长 17.5%和

19.7%，发明专利授权量占全国

比重不断提高。全市共认定高

新技术成果转化项目 366 项，

增长 30.7%，96%的项目拥有自

主知识产权。高新技术产业产

值和利润同步提高，分别增长

21.6%和 38.2%。

三是经济社会发展的协调

性进一步增强。上半年，新增就

业岗位 36.1万个，完成全年目

标的 72.2%。城镇登记失业人数

26.4万，比上年末减少 1.1万

人。社会保障覆盖面进一步扩

大，社会救助和就业促进的政

策联动不断加强。居民收入稳

定增长，上半年本市城乡居民

家庭人均可支配收入分别达到

10704元和 5855元，分别增长

10.9%和 9.2%，增幅差同比缩小

2.6个百分点。公共卫生和基本

医疗服务得到了加强,“三医联

动”综合改革试点不断深化。对

郊区义务教育的补助力度进一

步加大。养老服务工作继续加

强。应急管理组织体系和应急

预案体系初步形成。知识产权

保护和食品药品安全监督不断

加强。

市财政局提供的报告反

映，本市上半年预算执行情况

良好，地方财政收入增长态势

与宏观调控取向基本一致，地方财政

支出严格按照年初市人代会通过的各

项预算正常拨付，支出结构进一步优

化，有力保证市委、市政府一系列重大决策的资金需求。上半年，全市地方财

政收入完成 825.5 亿元，同比增长

预期目标有望■优 仙

特别报道 TEBIEBAODAO

顺利完成

4.8%，为预算的 51.6%。其中，市本级财政收入完成 386.5 亿元，同比增长

6.2%,为预算的 62.5%；区县级财政收入

同比增长 3.6%，为代编预算的

44.7%。全市地方财政支出完成

729.3亿元，同比增长 10.7%，为预

算的 40.6%。其中，市本级财政支

出完成 235.6 亿元，同比增长

10.5%，为预算的 41.6%；区县财政

支出同比增长 10.8%，为代编预算

的 40.1%。上半年预算执行的主要

特点是：收入增速继续趋缓，产业

发展总体趋好，支出重点优先保

障，管理基础更趋扎实。

本市经济社会发展的这些成

绩，表明本市落实科学发展观的

实践不断深化，贯彻宏观调控政

策取得了进展，经济增长方式转

变和经济结构优化已经初见成

效，正朝着符合科学规律和以科

技进步为动力的发展方向前进，

同时也说明了本市实施“十一

五”规划开局顺利。

在审议上半年经济社会发展

计划执行情况和预算执行情况两

个报告时，常委会组成人员（按发

言顺序）吴士良、赵雯、包信宝、夏

秀蓉、叶辛、胡炜、姜燮富、成素娟

等发表了各自的意见，列席会议

的市人大代表蔡安定、杨士章、张

幼文也发表了自己的意见，他们

在对政府上半年工作给予高度评

价和充分肯定的同时，也提出了

一些不容忽视的问题和建议。本

期月刊已将部分发言登载于《代

表园地》。

常委会组成人员和列席代表

提出的意见主要有：

关于和谐社会与和谐社区建

设。有的委员认为，收入差距、医

疗、住房、教育、就业等方面存在

的问题，已经成为本市“不和谐”

的严重因素。我们对社会发展中

公平、公正原则的贯彻和实践，与

国际大都市所应具备的和谐要求

还有明显的差距。部分政府部门

在经济领域越位过多，在社会公

共服务领域缺位太多，尚未真正

树立在开放环境下透明、公平、公

正地履行社会管理和公共服务职

能的理念。有的委员认为，和谐是心灵

的感觉，我们在建设和谐的时候也要

强调人的心灵，建议从和谐的心灵上

做一些工作。比如和谐社区建设，并不

一定要花很多钱，但要把工作做得更

加实在一点，可以做一些花钱很少但

很有实效的工作。

关于收入分配问题。有的委员认

为，中央对此已经非常重视，市政府也

做了不少工作，并且下半年还会有新

的措施落实下去，但在一部分矛盾得

到缓解的同时，另一些矛盾又会凸现

出来。比如，高级工程师的退休工资作

较大幅度增加以后，这批人很高兴，但

当年不是正高、副高的厂长、书记的退

休工资就显得太少了。要建设和谐社

会，应该把这部分人的收入提高。建议

市政府进一步研究如何缩小分配的差

距。

关于预算执行问题。有的委员认

为，本市预算执行的总体情况是好的，

但要注意种种不利因素会影响财政收入的继续增长,增加科技和社会的投入

等都需要一定的财政资金作为保障，

财政收支压力将继续增大。希望财政

部门密切关注经济的走势，强化税收

监管，争取将政府的非税收入纳入财

政收入，确保财政收入的实现。建议政

府进一步优化财政支出，增加对科技

投入的比例，重视对新农村建设及郊

区河道整治的经费倾斜，全面解决人

民群众的切身利益问题，促进经济社

会的协调发展。

关于房地产市场。有的委员认为，

要使上海的房地产市场更加健康有序

地发展, 关键是要把好的政策落实好。

房地产是国民经济的重要拉动力,对上

海房地产要加强研究。房地产消费是

拉动消费的重要来源，房地产消费不

仅要满足中低层次的需求，同时要关

注中高层次的需求，中高档的房地产

市场也要很好地完善和发展。建议进

一步完善房地产市场体系和住房保障

体系，如果上海真正把这两个市场体

系都建设好，会对整个国民经济产生

非常大的影响。同时，希望政府进一步

重视配套商品房建设，即与“五大基

地”配套的硬件建设和软件建设，现在

教育卫生管理队伍的建设跟不上，希

望市里给予支持，使我们的老百姓搬

过去以后能享受到很好的配套服务。

市人大常委会主任龚学平在上半

年经济社会发展计划执行情况和预算

特别报道 TEBIEBAODAO

执行情况两个报告审议结束时谈了三点意见。

第一、要全面贯彻落实中央有关

经济工作的一系列重要精神，推动上

海经济社会的平稳健康发展。贯彻党

中央对上海工作提出的“四个率先”

的要求，必须带头落实中央有关加强

宏观调控的重要精神，把思想认识和

工作重点统一到中央的决策和部署上

来，更加重视调整经济结构和转变经

济增长方式，更加重视节约资源和保

护环境，更加重视社会发展和民生问

题。必须针对上海实际，防止片面上项

目，防止固定资产投资增长过快；必须

把好土地、信贷、环保、能耗等闸门，进

一步优化产业结构，大力发展现代服

务业；必须运用经济、法律和必要的行

政手段，全面推进实施科教兴市主战

略，下决心搞好自主创新，大幅度提高

经济效益。

第二、要认真落实民生政策，进一

步解决人民群众最关心、最直接、最现

实的利益问题。我们要以人民群众切

身问题为重点，大力推进就业、安居、

社会保障、分配制度改革等工作，使中

央有关民生的各项政策落到实处。要

继续推行以扶持创业为核心的积极就

业政策，积极落实国家房地产调控政

策，认真落实中央有关收入分配制度

改革的一系列重要决策，加大调节收

入分配的力度，规范个人收入分配秩

序，着力提高低收入者收入水平，扩大

中等收入者比重，努力缓解收入分配

差距扩大的趋势，使全体人民共享改

革开放和现代化建设的成果。

第三、要发挥地方国家权力机关

的职能作用，督促和支持政府进一步

做好经济工作。本次常委会会议之前，

市人大有关委员会和常委会工作机构

对上半年经济运行情况开展了深入的

调查研究，广泛征求专家学者和人大

代表的意见，认真分析和研究本市经

济工作的情况和问题。实践证明，深入

开展调研和分析，有利于集聚各方面

的聪明才智，有利于提高常委会的审

议水平，有利于发挥人大对经济工作

的保障作用。希望市人大有关委员会

和常委会工作机构继续加强对计划预

算执行情况的检查监督，坚持开展经

常性的经济运行分析，增强调研的针

对性和实效性，发挥代表的主体作用，

督促和推动政府进一步落实国家宏观

调控政策，共同完成市人代会通过的

各项目标任务。

在审议 2005 年市本级决算的报

告和 2005 年市本级预算执行的审计

报告时，（按发言顺序）赵雯、张国强、

王中、谢天放、王慧敏、王则君、吴建

生、张伟江、惠熙荃及列席会议的市人

大代表都发表了很好的意见。大家认

为，在市委领导下，2005年上海市本级

预算执行情况良好，圆满完成了市十

二届人大第三次会议批准的 2005年

度预算。在审议审计工作报告

时，委员们也提出，在市本级预

算的执行中，还存在约束不严、

违法违规等问题。对此，龚学平

主任要求市政府责成有关部门

认真分析原因，切实加以整改，

进一步查处违法违规和造成重

大损失浪费的行为，依法追究相

关人员的责任，并于年底前向市

人大常委会报告整改情况和处

理结果。市审计局对此要加强跟

踪督查。市人大各专门委员会和

常委会预算工委，也要依法履行

预算审查的职责，对审计工作报

告所揭露的严重问题，重点跟

踪，督促整改。

龚学平强调, 在加强预算执

行情况审计的同时，市政府及其

相关部门必须严格按照中央的

规定，加强对涉及广大人民群众

切身利益的养老基金、失业基金

等社保基金的监管和审计，及时

纠正运作中的违法违纪行为，确

保这些基金的安全和规范运作。

审计部门应及时向常委会报告

审计情况，市人大有关委员会、

常委会有关工作机构应加强日

常的监督检查，督促政府相关部

门切实担负起监管的重任。□

特别报道 TEBIEBAODAO

8 月 18 日上午，市人大常委会召开机关干部大会，传达贯彻《中共中央关于学习 <江泽民文选 > 的决定》精神，动员和布署全体机关干部学习《江泽民文选》；同时，传达了全市党风廉政建设干部大会精神。会议由市人大常委会主任龚学平主持，市人大常委会副主任周慕尧、刘伦贤、胡炜出席会议。（小陈 / 文 蒋俊颖 / 摄）

直击五大“版块”，小人代会上代表们

倾情和谐上海新魅力■晓 费

上海，2006年依然是最受瞩目的魅力城市之一。8月 10日上午，市人大代表及在沪全国人大代表齐聚各区“小人代

会”会场，评议市政府上半年工作，冀望城市未来更美好。

评议主题词：自主创新与经济发展

史丽雯、吴诗仲代表：今年国资委的工作重点是战略布

局调整、国企改革和国有资产监管三方面。目前国资本委已

经开通 7个特别“通道”，如对干部考核引入自主创新指标

等，都是围绕自主创新提出的，下阶段上海要继续细化有关

政策，真正推动自主创新工作。

潘政、方明伦、奚文源代表：“36条”含金量很高，应尽快

出台实施细则。应明确每一条的执行者、管理者。

任文燕代表：自主创新主体是企业，但现在主体不强，科

研单位和大专院校是主力，政府是主导。主体与主导如何结

合有待进一步探讨。

刘昌胜代表：在制定有关促进自主创新政策时，应避免

“喊口号”的条文，要有具体的配套措施。关键是要加强分类

指导，仅仅通过支持几个工程或某些区域的发展不足以促进

整个上海的创新工作。

李亚虹代表：自主创新的主体是企业，但加大投入只靠

企业不行。

朱荣林代表：上海在自主创新中，除了提万人专利申请

率外，还要提万人专利利用率，这是非常重要的指标，专利要

转化为实际生产成果才有意义。

王耀羲代表：上海的新品牌、自主品牌太少，需政府推

动。

曹臻：科技创新投入已经不少，但成果转化率仍不高，关

特别报道 TEBIEBAODAO

▲代表们评议市政府上半年工作

键是要加强中间环节，政府部门要支持风险投资，以引导社

会资金跟进、缓解资金瓶颈。

杨国雄代表：区政府财政投入 5%扶持自主创新项目，但

区政府目前缺乏审核项目的能力。

张建中：当前科研项目招标中存在一些不正之风，对发

现的问题处理太轻、造假成本太低。

陈振鸿代表：明年是 WTO准入年，所承诺的一些条件都

要兑现，商品流通业、现代服务业、文化产业都要扩大开放。

对此，市政府要及早提出预案、对策。

陈晶莹代表：地方经济、社会发展是与政府公共管理水

平相适应的，所以政府要提高服务质量和效率，创造良好的

投资环境。

李蓉代表：政府应为中小企业和大企业竞争创造一个平

等的环境。

孟全福代表：在经济运行中有很多不确定因素应密切予

以关注，并适时调整运行方式。如上海是水质型缺水城市，要

注重节水和水资源的有效利用。

方名山代表：对消费拉动经济发展的估价不宜过高。建

议研究推出与分配制度相关的政策，努力提高低收入人群收

入，扩大中间人群，有效扩大内需，以拉动经济发展。

巢卫林、蒋耀代表：要切实执行中央和本市的调控政策，

要严格土地利用规划、严格新增建设用地审批；要认真解决

批多用少、虚报项目、擅自改变土地使用性质等问题。

卢汉龙代表：住房结构性过剩造成财政收入下降，政府

部门要保持清醒、理性。

[相关链接]

下半年上海将着力增强自主创新能力，加快推进经济增

长方式转变。围绕创新型国家战略，坚定不移地把科技进步

和自主创新作为各项工作的首要任

务。

评议主题词：能源与环境

张科、山佳明、缪德忠等代表：

上海“十一五”期间完成节能目标

难度较大，要抓能源发展，调整经济

结构，提高经济增长质量。

卢国光代表：建议加大第二产

业的科技创新力度、产业升级等实

现节能降耗任务。

施申新代表：上海受到原材料、运

输、场地等问题的限制，能源缺口比较突出。要以核电、风电、

潮汐发电、垃圾发电等多种方式全方位挖掘新能源。

梁庆云代表：在城市改造中，上海油库、煤场全没有了，

国家强调能源储备，上海也应重视这个问题。对能源方面的

立法也要跟上。比如有种清洁煤，符合环保标准，费用比用油

节省 1/3，但需要改造锅炉，因此很难在上海推广。这就需要

立法保障，否则难以仅仅依靠企业推广。

吴怀祥代表：目前建筑节能尚未引起足够重视。新建宾

馆、饭店必须符合国家建筑节能标准。

倪建达代表：建筑节能目前仍缺乏具体的规范和实际的测算方法，应制定详细的规范，设定运用节能材料的每个环

节的标准，真正把节能环保材料的运用放到重要位置。

周世平代表：上海还有许多小电厂、小机组正在生产运

行，这些电厂机组能耗高、污染严重，应尽早关闭。

[相关链接]

根据市委决策，市人大作出了加强节能的重大决定，市

政府颁布了《关于加强节能工作的若干意见》，在全国率先

对“十一五”节能降耗的目标任务进行了分解落实。下半年

将继续加大工作力度，确保实现全年节能降耗目标。

评议主题词：新郊区新农村建设

凌宝亨代表：新农村建设中农民是否得利是关键。当前

农村两级分化还是很严重的。

倪向军代表：农民主体作用如何发挥，是新农村建设的

关键。

卢国光代表：新郊区新农村建设除了需要各项政策支持

外，还要有强有力的组织保障。建议市、区政府组建一个综合

协调机构，整合相关部门之力共同推进新郊区建设。

陆正华代表：实现城市支持农村、工业反哺农村要有政

策、机制保障，要明确有关部门、单位对农业、农村支持的具

体措施和任务，并建立考核指标体系，从而切实落实“以工

补农”、“以城带乡”。

李毓毅、张广生代表：建设新农村是一项长期的工作，有

些观念要改变。工业反哺农村、建立长效的反哺机制，具体该

怎么办，财政如何转移支付，对农民工能否做到同工同酬？

金祖权、赵凯代表：建议制定土地流转政策，使意向务农

的农民能够拥有 200-300亩的小农庄，既能部分解决农民就

业，又能实现集约化生产。

夏丽卿代表：应把握好生产方式决定生活方式的规律。

建议引导农业产业化，而非一味地推行镇保。

徐根生代表：农业现代化要以提高农民收入为目的，不

要搞形象工程。一些地方蔬菜基地政府投资后交由企业经

营，农民得到的实际利益不多。

许复新代表：现在郊区普遍推行宅基地置换工作，农民

有钱就在自己的宅基地上造房子、等拆迁补偿，出现大量大

特别报道 TEBIEBAODAO

拆大建现象，浪费很大。

王德民代表：建设社会主义新农村要考虑农民的宜居问

题。

夏希纳代表：对失地农民能否适应新的生活环境深表忧

虑，建议在开发郊区的同时，周边综合环境的规划、建设也能

及早跟上。

蒋耀代表：要尽快研究并制定政策解决“镇保”和“城

保”之间的衔接，如何解决“镇保”人员两年过渡期后的社会

保障问题尤其值得关注。

龚德庆代表：农村的干部交流还不够，后备力量也不够。

[相关链接]

上海统筹城乡协调发展，抓聚焦重点，抓协调落实。坚持

规划先行，并进一步加强统筹规划协调和规划引导。加快发

展都市现代农业，促进农业走规模化、品牌化和科技型、服务

型道路。加强郊区基础设施和生态环境建设，进一步完善郊

区就业保障体系。

评议主题词：民生问题

徐燕代表：今年的政府工作报告中涉及百姓住、行等方

面不多，特别在教育方面，虽然各级政府做了大量工作，但收

效不十分明显，希望能加大力度。

刘世才代表：应受益面大、幅度高地实实在在地解决低

收入老百姓的实际困难，利于创建和谐发展社会。

徐瑞萍代表：现在有的群众反映，政府一方面采取措施

提高低收入群体的收入，另一方面物价上涨、特别是“水、电、

煤”等生活必需品涨价却在很大程度上抵消了收入的增加。

“水、电、煤”等垄断行业员工拿着高薪，却将企业经营管理

成本等部分转嫁到消费者头上。建议从维护群众利益的角度

采取措施约束垄断企业的不当行为。

张幼文代表：菜蓝子物价的上涨对低收入人群影响最

大，政府应予关注。

罗怀臻代表：一些离退休老同志现在已经成了经济上的

弱势群体，要关心他们的生活。

刘道桐代表：建议完善住房保障体系，加大两个“1000

万”建设力度。

[相关链接]

上海经济社会发展的协调性进一步增强。上半年就业分

配保障工作取得新成绩，社会事业发展与改革取得新进展，

平安建设取得新成效。下半年上海重点围绕安居就业保障，

细化落实各项民生政策，着力解决好人民群众最关心、最直

接、最现实的利益问题。

评议主题词：社会管理

崔善江代表：政府对社会公共事务的管理不能退出过

快，完全的市场化管理需要一定的适应期，尤其是物业管理，

目前问题仍然很多。

顾国籁代表：“夏令热线”太热，说明政府部门平时没有

完全发挥好职能，应在长效机制上下功夫。

王卓贤代表：提倡政府部门“做十分，讲九分”，不要先

把话讲得太满。比如之前有关部门承诺在获悉窨井盖缺失后

15分钟到达现场予以修复，但我和彭镇秋代表“试验”下来

表明这其实很难做到。

茅明贵代表：市民对用药安全十分关心，公共管理要在

这方面加强。

徐晓青代表：对祝均一事件应深入反思，对政府各部门

“一把手”的监督、对有关专项资金的审计和监督都要加强。

陆梅珍代表：上届市人大代表曾经建议政府专门设立机

构对社保基金等收入和使用情况进行监督，但没有落实，现

在出现违规使用基金情况令人痛心。

尹继佐代表：现在不忙总结祝均一事件的教训，应举一

反三，对市政府直属企业进行全面审计。

苗林代表：建议将重大建设项目、涉及民生项目等的财政收支情况

列明细帐提交人代会审计。

张玉良代表：医保基金等公益

型、公共性的基金即要保值增值，又

要规范运作，建议尝试推出安全性强

的债券等。

周家伦代表：建设社区事务、卫

生、文化“三个中心”涉及群众的教

育、卫生等切身利益，工作实在，很受

欢迎。

朱寄萍代表：非常赞同把社会管

理、社会服务贴近群众、下沉到社区

的做法，但在工作过程中要防止做表面文章，要让老百姓得

到真正的实惠。

吴乾坤代表：目前对社区资源的整和不够，在形态布局、

运作机制、功能发挥、保障措施等方面应落实到位。

张园园代表：现在物业公司、业主委员会之间矛盾呈上

升趋势，建议研究加强有关监督，并注意发挥居委会作用。

李国弟代表：社区事务受理中心要推广“一门式”服务。

社区管理网格化的“发现系统”较完善，但“处置系统”职责

不清、合力不强，效率不高。

特别报道 TEBIEBAODAO

（下转第 12页）

城市管理、公共服务是城市发展永恒的主题，也是政府管理的基本职能。2006年 8月 11日下午，市十二届人大常委会第二十九次会议听取并审议了上海市建设和交通委员会主任熊建平所作的《关于本市城市管理网格化工作情况的报告》。市人大常委会主任龚学平在会上提出，推行城市管理网格化，是上海践行科学发展观、增强城市国际竞争力的重要举措。它不仅能大幅度提升城市管理水平，也对政府行政能力提出了更高要求。市政府有关部门要进一步强化群众意识，发挥网格化系统的协同效应和综合优势，积极为群众排忧解难；要切实加强队伍建设，加强培训和管理，提高队伍的战斗力；要进一步加强整体规划。龚学平指出，市政府推进城市管理网格化的体制创新，形成城市管理的长效机制，要处理好上下各层面、条和块、内和外的关系。要注意明晰各层次的管理职能，建立和完善上下结合、协同配合、互为补充的管理格局；要注意理顺网格化管理与综合执法、专业执法的关系；要拓展网格化管理的综合功能，整合其他相关领域的内容和信息系统，逐步做到共享信息资源和管理资源，使城市管理水平再上一个新台阶。常委会组成人员对报告进行了认真审议，本期摘登发言的部分内容（以发言先后为序）。

网格化管理勾勒“数字上海”———《关于本市城市管理网格化工作情况的报告》审议实录

■陈余泓 潘玉华

关壮民 （市人大常委会委员、市人大城建环保委主任委员）

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城市管理模式的革命 上海城市网格化管理所取得的成

果令人振奋。去年第一季度，市人大城

建环保委去市建设交通委调研时，第

一次听说了“城市管理网格化”这个

新名词，当时觉得很新鲜，很有针对性

和创造性。时隔仅一年多，长宁、卢湾、

黄浦、徐汇、静安、浦东新区均已建成

网格化管理平台，并成功投入使用；今

年下半年将实现中心城区城市网格化

管理全覆盖。网格化管理建设时间之

短、范围之广、部件之繁杂、内容之丰

富、管理之精细值得称道。我认为，上

海城市网格化管理是城市管理模式的

革命，是城市管理流程的再造，是政府

管理方式的大转变。通过实现信息资

源整合、管理资源整合和条块资源整

合，实现了信息资源共享，大大提高了

城市管理的效率和效益。经过近一年

来的试点，初步显现“变被动为主动、

从定性到定量、从分散到系统、从重过

程到重结果”等四方面可喜变化，较好

地解决了原有城市管理模式在体制

上、机制上、手段上的一些弊端。网格

化管理是政府管理创新的成功实践，

必将对上海建设和发展产生较大的推

进作用。

追求市民“满意率”

对于上海这个特大型城市来说，

推进城市管理网格化是一件好事，也

是一件实事。对于转变政府职能，提升

李跃旗 （市人大常委会委员、市人大城建环保委委员）

（市人大常委会委员、市人大财经委委员）

王志一

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（市人大常委会委员、市人大城建环保委副主任委员）

（市人大常委会副主任）姜燮富 朱晓明

城市管理水平，加快城市信息化建设

都大有裨益。《关于本市城市管理网格

化工作情况的报告》中明确指出，在推

进城市管理网格化的工作中，要注重

追求结案率和及时率，这非常必要。但

我认为，在追求这两个“率”的同时，

还要追求市民的“满意率”，因为市民

的满意程度是城市长效管理水平的最

好体现。针对市容管理过程中出现的

各类顽症、“老大难”问题，政府各有

关部门应结合制订实施迎世博加强市

容环境综合整治三年行动计划，将追

求群众的满意率置于首位，从政策、机

制层面，有重点、有步骤地逐年加以解

决。同时，为了更好地体现城市管理人

性化的一面，政府各相关部门和单位

应在动员更多的市民群众参与网格化

管理的基础上，逐步提高市民的文明

程度和综合素质。

可以资源共享

也可以“借鸡生蛋”

网格化管理将一个大城市划为许

多小格子，一万平方米一格，将千百万

个部件置于网格之中，形成一个庞大

的地理信息系统。我认为网格化管理

系统功能很强，收集的信息也很全面，

对形成城市管理长效机制能起到决定

性作用。然而，目前这个系统覆盖的仅

仅是建设交通条线的各个职能部门。

如果从广义上来看，城市管理不仅仅

是市建设交通委的责任，更是政府各

部门的共同责任。长宁区在试点时，将

十字路口摄像头拍摄的画面、电力部

门的一些数据信息也纳入了系统，效

果很好。我认为，市政府各个委办局都

该逐步参与网格化管理，可以资源共

享，也可以“借鸡生蛋”———借助你的

地理信息系统来完成我的管理。比如

台风来袭，有关部门要检查路上的广

告牌是否牢固，就可以借助地理信息

系统来查看。通过资源整合以后，既提

高了城市综合性的集约化管理的能

力，也可以节省行政管理开支。通俗地

讲，网格化管理做好了，就像长了“顺

风耳朵”、“千里眼”，不在现场也可以

处理问题。

加快立法步伐

前段时间，我参加了城市网格化

管理调研，并听取了有关部门的工作

报告。城市管理网格化是一个创新，从

长宁区、卢湾区这两个试点区的实践

来看，这项工作使得上海基础设施的

完好率有了进一步的提高，12319 城

建服务热线对两区城市管理类问题投

诉量大幅度下降。按照规划，今年年底

将实现中心城区城市网格化管理全覆

盖，同时在松江和青浦两郊区启动试

点，预计到明年城市网格化管理系统

将基本建设起来。我认为，在这样的背

景下，要加快城市网格化管理的立法

工作。建议市政府有关部门在进一步

推进网格化管理的同时能够开始进行

立法的调研工作。通过研究、制定相关

的政府规章，使网格化管理工作更趋

于法制化、程序化、规范化，用法律手

段来保障这项创新的城市管理方式的

落实和推广。同时在规章施行一段时

间以后，总结经验和教训，在条件成熟

时，考虑上升为地方性法规，通过立

法，推动上海城市管理长效机制的建

立。

网格化管理蕴含

三大价值

网格化管理具有历史价值。随着

时间推移，市容市貌将与时俱变，城市

网格化管理可以将这些历史资料数字

化地存贮起来，一个完备的城市综合

数据库将与时俱在。

网格化管理具有经济价值。怎样

规划、设计、建设好一个社区，需要科

学的理性的思维。方案的形成需要大

量数据做参考。网格化管理实施以后，

保存下来的投入、产出、运行、维护等

数据可以为今后的项目提供很有价值

钱永铭、蒋应时代表：要以社区医疗体系

为切入点，解决现存的医疗体制问题。

顾奎华代表：社区卫生服务应避免走向趋利的一面，有

关工作的投入机制、运行机制和评价机制等要进行完善，要

让钱真正用到广大老百姓身上。

徐志英、傅舒昆代表：社区卫生中心全科医生的培养方

式是否科学？是否所有区县都要实行收支两条线？希望认真

研究适合不同情况的社区卫生中心管理方式。

严伟娟代表：要充分发挥专业职能部门的专业性，目前

在行政管理中存在专业职能部门或人员管理着非专业事务

的情况，如刑警、户籍警都去巡逻，造成刑事侦察警员不足、

社区民警没有时间进社区等。

曹一丁代表：人口问题是社会管理中的重要组成部分，

上海应予以高度关注。上海的发展离不开外来人员，但要将

其纳入城市管理体系之中。应加强管理、适度控制，实现外来

人员的有序流动。

陈良亚代表：应加强对世博会形态、模式的研究，举全市

之力才能办好世博会。

[相关链接]

上海将加快整合社区资源，推进城市管理网格化，切实

加强社区建设，进一步夯实社会管理的基础。□

（市人大常委会副主任）胡炜

特别报道 TEBIEBAODAO

的可行性研究，避免走弯路。当今时代

十分推崇实验经济学，注重实证。信

息，特别是经过时间验证过的正确信

息，在信息社会是最值钱的。

网格化具有解决突发事件、反恐

的价值。上海的消防信息系统就是一

个范例。消防局将本市每一座高楼里

的基础设施情况纳入其数据库。一旦

发生火灾，主指挥车开到后，工作人员

只要打开电脑，就能搜寻到某个层面

有多少通道，要害设施在哪里，在最短

时间内排除险情。显而易见，城市网格

化管理解决突发事件、反恐的作用，与

上述消防系统救灾排险的原理是相仿

的。

放大网格化管理效应

八十年代初，我作为黄浦区政府

的城建办主任，曾为城市的脏乱差苦

恼。那时区内的脏乱差现象可谓量大

面广，管理是被动的，信息是分散的，

整治处理是靠突击的。现在，我看了网

格化管理后很受鼓舞———通过信息化

手段，我们在管理上由被动转为主动，

从分散形成系统，较大地提高了城市

综合管理水平，市容市貌明显改观。我

认为城市管理网格化是对系统城市管

理模式的一次创新，当前要放大这个

效应，积极推进网格化管理的改革试

点，争取早日在上海实现全覆盖。

一方面是要抓队伍建设。除了抓

执法队伍之外，还要加强宣传，提高广

大市民的文明程度和对网格化管理的

支持力度。我认为不仅仅要靠我们网

格监督员来发现问题，还要动员广大

市民，在发现问题时拨打城建服务热

线 12319及时反映问题。依靠广大市

民的集体力量，放大网格化管理的效

能。

另一方面，网格化管理是城市现

代化管理的一个重要推进标志。因此

不单单建委，包括交通管理、治安管

理、社会管理等城市公共服务管理的

各个方面，都要以网格化、信息化为平

台进行管理。这样网格化管理的综合

效应才会不断放大。

部件·事件·人

今年各区县要进行换届选举。据

反映，现在人户分离、企业注册地和经

营地分离的量较大，给选民登记带来

了一定困难。据统计，今年全市 1360.3

万户籍人口中，人在户（籍）不在的有

126.9万人，户（籍）在人不在的有

133.1万人，“人户分离”共 260万左

右，占全市户籍人口的 19.1%，是 2002

年 130万人的一倍多。

我认为，对人的管理也是网格化

管理的应有之义。目前，城市管理的主

要对象是“部件”和“事件”。其中，事

件是活的，临时产生的，但是人的管理

更活，对于城市管理也更为重要。如果

能把选举适龄人口数据也纳入网格化

管理，从“部件”到“事件”到“人”，

建成一个大系统，那么网格化管理水

平又将有所提升。

我们在对选举情况进行调研时，

跑了很多社区。有些社区已经先行一

步，将居民家庭的情况、就业情况、收

入情况等数据录入了电脑。然而，各个

社区在输入过程中标准不一。我认为

应该有一个统一的标准，否则你搞你

的，我搞我的，要建立统一系统的时

候，还得重新统计，既浪费人力，也浪

费财力。

有人的地方就会有矛盾，治安的

管理将来也可以纳入网格化管理。思

路上可以大一点，使这个系统更加全

面。□

（市人大常委会副主任）包信宝

（上接第 9页）

从今年 10月 1日至明年 3月 31日，本市区县

乡镇两级人民代表大会代表换届选举将同步进行。

这是市十二届人大常委会第 29次会议作出的决定。

这次换届选举是宪法修正案将乡镇人大任期由

每届三年改为五年后的区县乡镇两级人大第一次同

步换届选举。这是本市政治生活中的一件大事，是推

进社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的一次

重要实践。

常委会会议首先听取了市人大常委会人事代表

工委副主任孔长明作的《关于本市区县、乡镇两级人

民代表大会换届选举时间和新一届区县人民代表大

会代表名额的决定（草案）的说

明》、《关于设立上海市区县、乡镇

选举工作委员会的决定（草案）的

说明》和《关于本市新一届区县人

民代表大会常务委员会组成人员

名额的决定（草案）的说明》，最

后会议通过了上述三个决定。

考虑到明年春节是 2 月 18

日，从有利于区县、乡镇工作安排

出发，会议对本市区县、乡镇两级

人民代表大会换届选举时间作出

决定：区县、乡镇两级人民代表大

会代表在今年 12 月中旬同步选

出。新一届区县、乡镇人民代表大

会第一次会议在代表选出后的两

个月内举行。

另外，决定明确，本市新一届

区县人民代表大会代表名额与本

届相同，总名额为 5033名。除宝山

区、崇明县新一届区县人民代表

大会名额按照市十二届人大常委

会第 24 次会议的重新确定略有

调整外，其他区的代表名额不作

变动。

为切实做好换届选举工作，本

次会议决定，设立上海市区县、乡

镇选举工作委员会，在市人大常

委会的领导下，指导区县、乡镇人

民代表大会代表的选举工作。市区县、乡镇选举工作

委员会主任由市人大常委会副主任包信宝担任。

同时，根据法律的规定和本市的实际情况，适当

增加新一届区县人大常委会组成人员的名额，人口超

过 100万的浦东新区、杨浦区增加 6人，其他区县各

增加 4人。名额增加后，浦东新区为 35人，杨浦区为

33人，其他区县均为 27人。

这次换届选举工作面广量大，事关全局、事关长

远。为及时报道宣传这次同步换届选举工作，本刊将

辟出专栏，加大集中、追踪报道宣传力度。□

8 月 16 日下午，市人大常委会举行 《上海市城市道路桥梁管理条例 （修订草案）》立法听证会。会议刚结束，龚学平主任就忙着与市政府相关部门人员研究探讨，如何将听证陈述人提出的有价值的建议吸取到修订草案中去。（殷淑荣 / 文）

本市政治生活中的一件大事

区县乡镇人大换届选举同步进行■小 龙

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“看病就医问题，是涉及群众最关心、最直接、最现实的利

益问题。我们在看到本市大力加强公共卫生体系和医疗服务体

系建设，就医环境有很大改善、提高的同时，也应看到群众对看

病就医的规范、方便、收费等方面还有不少意见。群众看病就医

问题涉及多方利益诉求，涉及到医院、医保、药品生产流通、药品

器械价格、财政安排等诸多单位和部门。面对一些深层次问题，

面对一些体制机制性问题，需要用改革的思路、改革的办法去认

真研究解决。”这是今年 7月，市人大教科文卫委委员杨颖顺，

在社区卫生和农村合作医疗监督工作会议上的一段讲话。

长期来，市人大及其常委会始终把人民群众最关心、最直

接、最现实的利益问题作为法律监督和工作监督的重点。这次市

人大常委会开展对本市社区卫生和农村合作医疗的工作监督，

是根据常委会 2006年工作要点组织的又一次有声势、有规模、

有力度的监督活动。

为解决人民群众“看病难、看病贵”问题，本市加强了社区

卫生服务建设，在前几年选择 33 个社区卫生服务中心作为综合

配套改革示范点的基础上，市政府去年 6月和 9 月又先后在长

宁区、松江区进行医保体制、医疗体制、医药生产流通体制改革

的“三医联动”综合改革试点。根据国务院的要求和本市的实

际，今年 1月，市政府为提高本市农村合作医疗保障水平专门发

了文件；4月，市政府召开全市社区卫生工作会议，韩正市长作

了工作部署，提出了“降低费用、提高水平、规范功能、加强管

理”16字工作要求。

那么，如何达到这些工作目标和要求，市人大及其常委会及

时启动工作监督机制，对这些工作的进展情况进行全面了解，归

纳集中大家的意见，探讨研究存在的问题，以督促政府及相关部

门进一步做好这方面工作。据了解，这次工作监督，一是着眼于

满足广大群众基本的公共卫生和医疗服务需求；二是注重体制

机制的完善、创新。

通过工作监督，督促政府进一步明确和完善社区卫生服务

的性质和功能，建立稳定的卫生投入机制，健全社区卫生服务网

络，并注重区县之间的均衡发展，逐步提高本市社区卫生服务水

平和农村合作医疗保障水平，在规范医疗服务行为、控制医疗费

用等方面取得成效，使市民真正得到医疗“实惠”。

———编者

发展社区卫生服务 完善农村合作医疗制度

让市民真正得到医疗“实惠”

▲龚学平主任探望正在社区卫生服务中心就诊的病人

同样的夏日炎炎、酷热难当，同样

的满腔热忱、一心为民。

去年夏天，市人大常委会食品安

全执法检查组以猪肉为切入点进行监

督检查，细细考量食品安全的整条产

业链，为百姓食品安全上“保险”。今

年夏天，另一场关乎民生的监督检

查———社区卫生和农村合作医疗工作

监督正如火如荼地开展着。

发展社区卫生服务、完善农村合

作医疗制度，积极推进本市医疗卫生

体制改革，牵涉到许多环节。据杨颖顺

介绍，此次监督检查瞄准市政府有关

政策措施的落实到位情况，了解工作

进展中存在的问题和难点，反映人大

代表和市民对改进政府工作的意见和

建议。具体说来，可以概括为六个方

面：社区卫生医疗、预防、保健、康复、

健康教育、计划生育指导这“六位一

体”的性质和功能是否明确；有没有建

立稳定的卫生投入机制；区县之间发

展是否均衡；社区卫生服务水平和农

村合作医疗保障水平如何逐步提高；

在规范医疗服务行为、控制医疗费用

等方面是否取得了实效，使市民真正

得到了实惠。各区县人大可以结合本

区域较为突出的问题进行重点检查，

有所侧重，不面面俱到。此外，记者注

意到，检查组还为代表们拟定了 15条

社区卫生方面、8条农村合作医疗方面

的监督参考内容，这么一来，代表们心

里更有“谱”了。

明确了“监督什么”，记者又对

“怎么监督”产生了兴趣。杨颖顺将监

督检查的三个层次完整地呈现在记者

面前。第一个层次以区县人大常委会

为主，市人大常委会检查组参与，检查

和调研分布在各区县的 33个社区卫

生服务中心示范点的情况，目前各区

县已开始检查，有的已着手撰写检查

报告。第二个层次，以市人大教科文卫

委为主，请有关区县人大常委会协助

组织，现阶段已对金山区、南汇区、静

安区、浦东新区开展了实地调研，9月

上旬还将赴崇明“一探究竟”。第三个

层次，由市人大常委会组成人员为主，

有关区人大常委会协助开展。8月 3日

检查了长宁区的社区卫生综合改革试

点情况；结合贯彻市委八届九次会议

关于推进新郊区新农村建设的决议，8

月 17日，检查组又兵分三路，分赴松

江区、青浦区、奉贤区。集中的视察调

研活动结束后，检查组将对检查结果

进行汇总、评估，并听取市发改委、卫

生局、农委、计生委、财政局、民政局等

部门建议。检查报告将提请 10月召开

的市人大常委会第 31次会议审议。□

代表“回娘家”参与监督检查

8 月 3 日，参加长宁区检查的市人大代表江小青是来

自长宁代表团的市人大代表。8月 17 日分三路赴郊区监督

检查，也是松江、青浦、奉贤选举的市人大代表参加所在区

的活动，市人大代表原则上不跨区县参加活动。杨颖顺谈到

了此举的用意：一方面，现场活动小型化，能够更好地了解

情况，发现问题，有利于提高监督实效。另一方面，市人大代

表对所在地区情况比较熟悉，“回娘家”有利于代表更好地

履职。此外，和去年一样，代表们可以通过参加座谈会、持证

视察并撰写反馈报告等“自选动作”参与监督检查。

———访社区卫生和农村合作医疗工作监督检查组副组长杨颖顺

■晓 陈

看病就医关乎民生

———花絮———

▲来自松江区的市人大代表询问松江区叶榭镇社区卫生服务中心情况（蒋俊颖 / 摄）

细细数来，上海社区卫生服务

的改革与发展，已经走过了十个年

头。一路走来，上海始终坚持优先

发展社区卫生服务，努力构建以社

区卫生服务为基础的新型城市卫

生服务体系，以不断提高人民群众

的健康水平为己任。认真回顾总结

十年走过的历程，对于继续推进上

海社区卫生服务体制改革，意义重

大。

初期之探索

1997年，根据《中共中央、国

务院关于卫生改革和发展社区卫

生服务的决定》精神，卫生部在 12

个城市进行了社区卫生服务试点，

上海作为试点地区之一，以“可及

性”和“公益性”为两大抓手，积

极筹划和推进社区卫生服务工作。

上海历史上每个街道、乡镇都有公

有制的街道医院、乡镇卫生院，每

个行政村也都有村卫生室，基层医

疗机构覆盖全市，体现了服务的

“可及性”；同时，街道医院和乡镇

卫生院执行一级医疗机构收费标

准，按照政府的要求，承担着预防

保健服务，而政府则提供预防保健

经费，体现了服务的“公益性”。可

见，上海发展社区卫生服务工作具

有较好的基础条件。

从 1997年开始，市政府连续

10 年把发展社区卫生服务纳入实

事工程项目，1997 年—1998 年的

实事项目是建设 240 个社区卫生

服务站。通过完善社区卫生服务网

络，引导基层医务人员走出院门，

深入社区开展社区卫生服务。同

时，政府还提出了开展预防、保健、

医疗、康复、健康教育和计划生育

技术指导“六位一体”综合卫生服

务的要求，引导基层医务人员以老

年医疗保健和发展家庭病床为抓

手，积极探索社区卫生服务的形式

和内容。

标准化建设

1999年，卫生部、国家计委等

十部委联合制订了《关于发展城

市社区卫生服务的若干意见》。

2000 年，国务院在上海、南京召开

全国城镇职工基本医疗保险制度

和医药卫生体制改革工作会议，国

务院体改办、国家计委、卫生部等

联合发布了《关于城镇医药卫生体

制改革的指导意见》。为贯彻会议

及文件精神，上海连续用了六年时

间，完成了全市地段医院、乡镇卫

生院向社区卫生服务中心转换和

标准化建设。据了解，各级政府共

为社区卫生服务中心标准化建设

投资 8.4 亿元，占总投资的 58.7%。

根据上海市区域卫生规划，将在本

市每个街道、乡镇至少设置一个社

区卫生服务中心（市区 113所、郊

区 114所），市区社区卫生服务中

心将在每 3—5 个居委会（约 1—2

万居民）中设置一个社区卫生服务

2006年 7月 21日，市人大常委会召开本市社区卫生和农村合作医疗监督工作会议。会上，市卫生局局长陈志荣向市人大代表汇报本市发展社区卫生服务情况的同时，也对上海社区卫生服务改革与发展作了回顾。

逐步前进的十年■晓 潘

▲北新泾社区卫生服务中心硬件设施先进

———链接———

农村合作医疗的监督与管理

建立市合作医疗管理办公室，加强合作医疗的政策研

究、信息汇总、人员培训、调研和协调等工作。

严格执行“以收定支、自求平衡”和“公开、公平、公正”

的原则，建立和健全合作医疗财务管理、会计核算等管理制

度。合作医疗资金要设立于专用账户，封闭运行，专款专用，

合理使用。

各区县要根据筹资水平，结合当地实际，科学合理地确

定合作医疗资金支付的范围、标准和额度。合作医疗资金既

要提高抗大病风险能力，又要兼顾农民受益面。

区县合作医疗管理委员会要会同相关部门定期监督、检

查本区县合作医疗的运行和资金使用情况。建立合作医疗

资金定期审计制度。

郊区社区卫生服务中心及村卫生室应以预防为主，综合

开展社区卫生服务，落实各种诊疗规范，完善质量管理。推行

定点医院和双向转诊制度，控制医疗费用的不合理增长。

▲市卫生局局长陈志荣向市人大代表介绍上海社区卫生

服务的改革与发展（蒋俊颖 / 摄）

站（全市共 422个），并由社区卫

生服务中心派出医务人员提供服

务。而在郊区，则按行政村设立村

卫生室 1789 个，共有乡村医师

4709名。社区卫生服务中心与社

区卫生服务站（村卫生室）所构成

的网络，覆盖全市，扎根社区，极大

方便了居民在社区内获得公共卫

生和基本医疗服务，是缓解老百姓

“看病难”矛盾的重要途径。

在建设社区卫生服务中心的

过程中，上海坚持硬件、软件建设

并举共进，成功促成基层医疗机构

的功能转换。在观念上，从单纯医

疗服务转变为“预防为主，防治结

合”；在服务上，保证基本医疗，门

诊只设置一级大科；在病房功能

上，以老年慢性病的护理和康复为

主；在内部管理上，由原来医院模

式转变为适应社区卫生服务的管

理框架。同时，在区县政府的领导

下，街道办事处建立由相关部门共

同组成的 “社区卫生服务管理委

员会”，负责协调和整合社区资

源，对社区卫生服务中心的工作进

行监督和评议。为规范社区卫生服

务，市卫生局还制定了《上海市城

市社区卫生服务主要工作内容》、

《上海市社区综合防治工作方案

（试行）》，要求进一步加强预防

保健、健康教育，从而降低居民发

病率和重病发生率，提高健康水

平，减少居民医疗开支。据统计，

2005 年上海社区卫生服务中心门

急诊服务总量（不含村卫生室）已

占全市门急诊总量的 34.4%，收治

住院病人占全市住院病人总数的

13.9%。建设社区卫生服务中心确

实是政府为百姓做的一件实事，受

到了社区居民特别是老年人的普

遍欢迎。

机制之转换

在标准化建设的后期，市卫生

局在调研的基础上，开始试点推行

社区卫生服务模式的改革。2004

年，5 区 11 所社区卫生服务中心

被选定试行以一定区域、人群为范

围的 “全科服务团队服务责任

制”，2005 年，又将试点

扩大到全市 19 个区县

33 个社区卫生服务中

心。

根据市委、市政府

的统一部署，上海于

2005 年在长宁、松江两

区进行综合改革试点。

在韩正市长亲自带队深

入调研“三医联动”综

合改革之后，全市社区

卫生服务改革与发展进

入转换运行机制的新阶

段。通过探索“社区服

务平台 +全科团队”的运作机制、

收支两条线管理机制、切断药品收

入与职工分配直接联系的分配激

励机制，“看病难、看病贵”的问题

得以缓解，使人民群众真正感受到

社区卫生服务改革与发展的好处。

今年 2月 24 日，国务院召开

全国城市社区卫生工作会议，下发

了《国务院关于发展城市社区卫

生服务的指导意见》，提出把发展

社区卫生服务作为医疗

卫生机制改革的切入口，

努力建设以社区卫生服

务为基础的新型城市卫

生服务体系。4月 12日，

为贯彻国务院会议的精

神，市政府召开了上海市

社区卫生工作会议，韩正

市长提出了“切实把社

区卫生服务中心的收费

降下来，切实提高社区卫

生服务中心的诊疗水平，

切实规范社区卫生服务

的功能和标准，切实加强

社区卫生服务的管理”

以及 “充分依靠社区医

务人员，扎扎实实做好社

区卫生服务的各项工

作”的要求，并强调，社

区卫生服务改革和发展

是一项重要而艰巨的系

统工程。在今后几年的发

展中，上海应结合实际，

以满足人民群众对基本

医疗和公共卫生服务的

需求为出发点，通过扩大

社区卫生综合改革试点、加快推进

社区卫生服务模式转变、切实降低

群众就医费用、规范社区卫生服务

的功能和标准、提高社区卫生服务

中心的诊疗水平、加强社区卫生服

务管理等重要举措，在政府及其有

关部门的领导、支持和帮助下，全

力以赴做好社区卫生服务改革与

发展的试点深化工作。□

96.9%的居民认为发展社区卫生服务体现了政府为民谋利；85.8%的居民

认为社区卫生服务近几年的发展给“自

己”带来了实惠和好处；88.9%的居民认

为发展社区卫生服务对于增进社会和

谐及缓和“看病贵、看病难”具有明显

的效用；97.3％居民认为社区卫生服务

最大受益者是低收入者、老人、儿童、妇

女……这些数据来自长宁区某社区的

评估报告。长宁区社区卫生服务综合改

革虽是个刚满周岁的“新生儿”，却已

在探索中迈出了稳健、扎实的一步。

“居民的满意度在提高，市、区社区卫生

服务综合改革取得了初步的成效，长宁

区政府在转变职能、突出卫生事业公益性、公共性方面做了有益的探索。”市人

大常委会副主任胡炜说。

20万，30万，50万……

2004年，长宁区社区卫生预防保健

经费为每万人口 20万元，2005年计划

提高到每万人口 30万元。在启动社区

卫生服务综合改革后，区政府又决定将

其提高到每万人口 50万元。一年间，长

宁区财政对社区卫生预防保健经费的

投入两度“升格”，病人的经济负担减

轻了。长宁区区长陈超贤表示，十一五

期间，将继续稳步提高社区预防保健等

公共卫生经费，为社区卫生服务中心的

顺利运行提供保障。

2005年 6月，长宁区作为上海市

“三医”联动综合改革试点区之一，实

施“保障基本医疗、减少资源浪费、促进

协调发展、惠及平民百姓”的综合性卫

生改革。在综合考虑长宁区的人口分

布、健康需求、卫生资源和区域经济发

展水平的基础上，区政府制定了社区卫

生综合改革三大目标：保障群众基本医

疗，切实减轻病人的经济负担；完善医

疗保险基金管理和支付办法，把医保费

用控制在核定的预算经费内，逐步提高

保障水平；促进社区卫生服务中心的可

持续发展，充分发挥“医疗、预防、保健、

康复、健康教育和计划生育技术指导”

六位一体的功能，使社区居民得到综

合、连续、价廉、便捷、优质的社区卫生

服务。

变“坐医”为“行医”

在江苏社区卫生服务中心，关于社

区医疗签约服务和社区医疗团队的宣

传资料醒目地放在导医问询台上，一些

患者正拿着“家庭签约卡”就医。据中

心负责人介绍，江苏社区卫生服务中心

下设东浜、西浜、万村和江苏四个社区

卫生服务站点，建立了四支全科团队。

全科团队与居民家庭签订责任制服务

协议，签约居民可以享受电话预约、预

防保健、健康咨询、上门服务。

“人人享有社区卫生服务，家家拥

有全科团队医师”———这是长宁区在医

疗服务机制改革方面提出的一项目标。

发展社区卫生服务是构建和谐社会的重要方面。作为“三医联动”综合改革重要内容之一，城市社区卫生服务综合改革进展如何？8月 3日，部分市人大常委会组成人员和市人大代表顶着烈日前往全市两个改革试点区之一的长宁区，视察社区卫生服务综合改革情况。市人大常委会副主任周慕尧、胡炜认为，长宁区的改革试点工作取得了初步成效———

居民点头说满意———市人大常委会视察长宁区社区卫

生服务综合改革试点工作侧记

■徐振宇 方静燕

▲PDA 可与社区卫生全科团队服务信息系统实现数据共享

全科医生：百姓身边的医疗福音■张国强

在这次监督工作中，“全科医生”是一个聚集了众多目光的名词。所谓

“全科医生”，是对个人、家庭、社区提供优质、方便、经济、有效、一体化的基

层医疗保健服务，进行生命与健康的全过程、全方位负责或管理的医生。自去

年实行“三医联动”综合改革以来，上海的许多社区卫生服务中心都陆续组

成了若干以“全科医生”为核心的“全科服务团队”。通过开展各种针对老年

人、妇女儿童、慢性病人、残疾人和贫困居民的“下站点、进家门”的主动服

务，让“人人享有社区卫生服务，家家拥

有全科医生团队”的理念深入人心，形

成了发展社区卫生服务的良好氛围，使

居民成为直接受益者。虽然，目前“全科

医生”的培养及其素质的提高等一些问

题仍亟待解决，但我们相信，只要始终将

“一心为民”的理念置于首位，一批批

“全科医生”将会不断为完善社区卫生

服务中心的功能注入新鲜血液。□

（作者为市人大常委会委员，市人

大财经委委员）

收支两条线：运行机制改革的有效突破口■钱永铭

搞好社区卫生服务中心，关键在于从机制上有所突破。我认为，实行收

支两条线管理具有重要意义。从长宁区的实践情况看，通过将业务收入、医

保预付资金、预防保健经费纳入收支两条线管理范畴，实现全面预算管理，

并对社区卫生服务中心的支出按照标准和实际成本进行补偿，强化了社区

卫生服务的公益性；通过实行新型收入分配制度，医务人员个人收入与业

务收入的挂钩关系被切断，技术水平、服务质量、居民满意度等取而代之，

成为医务人员收入分配的新标准。在试点调查中，居民群众普遍反映，“看

病费用下降了，不合理检查减少了，满意程度提高了。”据统计，今年 1至 5

月份，长宁区社区卫生服务中心医疗收

入同比下降 39.10%，门诊次均费用下降

20.69%，检查治疗费用下降 57.22%，社区

居民下沉社区就诊量上升11.90%，业务

收支基本达到了平衡。社区卫生服务的

改革和发展是一项重要而艰巨的系统工

程，希望有关部门继续以满足群众对基

本医疗和公共卫生服务的需求为出发

点，坚持正确的发展方向，全力以赴，把

上海社区卫生服务工作提高到一个新

的水平。□（作者为市人大常委会委员，

市人大教科文卫委委员）

区内每个社区卫生服务中心都组建了若干个

面向责任区的全科团队，下沉到每个社区卫生

服务站（点），为签约居民提供基本的医疗服

务。此外，签约居民还能享受医保减免诊疗费

的政策，药费上也能享受优惠。视察中，一位签

约居民指着单据告诉胡炜副主任：“看，这次药

费优惠了 2.98元！”

长宁区对社区卫生服务中心的运作机制

也进行了相应改革，切断了医务人员收入与医

疗收入、药品收入等业务收入的联系，而与技

术水平、服务数量、服务质量、社区居民满意度

等情况紧密挂钩。这么一来，医生开出的“大

方”、“贵方”少了，主动为居民服务的多了。此

外，长宁区还建立了社区卫生服务中心与二级

医院人才柔性流动平台，目前已有 12名二级

医院的高级职称医生加入了社区全科团队的

服务。老百姓不进大医院，也能找大医院的医

生看病。

“数字长宁”数字化服务

在潘东社区卫生服务站，全科团队队长封

骏从口袋里掏出个“新式武器”———可别小看

这部 PDA，它可以随时随地记录居民健康档案

及家床病史、调阅既往门诊、住院信息、接受药

物禁忌提示等。全科医生一进居民家门，就能

报出居民的健康信息，使居民倍感贴心。

“数字长宁”就该有数字化、信息化的社

区卫生服务，陈超贤区长如是说。

目前，长宁区各社区卫生服务中心采购药

品，都在统一的药品采购信息平台上进行。政

府通过平台对药品采购的全过程实施监管，实

现了药品采购透明化。在门诊医生的工作站，

医生可以通过医院信息管理系统进行开药、开

检验申请等操作，还可以方便地调阅患者的既

往就诊信息，减少不必要的重复检查，尽可能

减轻病人的经济负担。医务人员可以通过社区

居民健康档案信息管理系统，快捷、准确地调

阅到服务对象包括计划免疫、体检、老年专项

等在内的基本信息，对居民的健康状况进行有

针对性的指导，进一步提高社区居民对自身健

康的关注和自我保健的积极性。

此外，长宁区还初步建立了社区卫生双向

转诊信息化平台，为社区卫生服务中心和二级

医院之间对疾病有效诊治、康复和随访打开了

“绿色通道”。目前一些三级综合性和专科医

院也加入了双向转诊合作信息平台，华东医院

的俞卓伟教授作为“长宁社区健康总顾问”，

参与了多次大型义诊活动。□

8月 17日，在龚学平主任，周慕

尧、胡炜副主任带队下，市人大常委会

组成人员分赴松江区、青浦区、奉贤区

开展实地调研，“零距离”接触郊区农

村的干部、群众和基层卫生工作者，亲

身感受了改革后的喜人变化。

明确职责 政府积极行动

上海社区卫生服务已走过 10个年

头，农村合作医疗则已“年过半百”。各

级政府认真履行公共服务职责，是本市

卫生服务工作顺利发展的关键。

坚持政府主导、强化政府责任，是

检查组视察后的共同感受。松江区强调

政府职能“归位”，在着重抓好制定卫

生综合改革意见、落实区域卫生发展规

划、完善卫生人力资源配置、加强宣传

发动等工作的同时，加大对公共卫生和

基本医疗的投入，完善了政府对公立医

疗机构的经济补偿机制。目前该区对社

区预防保健经费和社区卫生服务中心

运行经费的补贴已近每万人 100万元，

居全市之冠。青浦区树立健康新理念，

实施政府购买服务，从 2005年

起，由政府出资为 60岁以上

的 8万多名老年人开展两年

一次的免费健康体检，充分体

现了党和政府对农村农民和

老弱病残等弱势人群的关心；

2006年又与农村 65岁以上老

年农民签订保健服务管理责

任书，提供免挂号费、诊疗费、

出诊费、家庭病床费，以及每

年不少于两次上门咨询的服

务。奉贤区作为合作医疗保障

水平相对较低的区，近几年，

区、镇两级政府对合作医疗的

财政扶持资金成倍增加，从

2004 年的 30 元增加到 2006

年的 100元，人均筹资水平从

2004年 174元增加到 2006年

的 290元，使农民得到了更多的实惠。

转变机制 各方迭出新招

对社区卫生服务中心这

一新生事物，不少人大概还只

有模模糊糊的印象；但谈起她

的“前身”———地段医院和乡

镇卫生院，许多人都不陌生。

和后者相比，社区卫生服务中

心除了空间更宽敞、装饰更

“靓丽”、设备更精良之外，

“里子”到底有什么不同呢？

检查组所到之处，听到看

到的虽然有所侧重，但机制创

新是三个区共同的话题，这也

正是近年来社区卫生服务改

革可圈可点之处。松江区作为

市政府正式确定的全市卫生

综合改革先行试点区，推出了两条重点

改革措施。通过实行“收支两条线”和

全面预算管理，实行运行成本及可分配

数额双重控制，有效遏制了医疗机构及

其医务人员的趋利行为。为配合“收支

两条线”，又以提高工作效率和群众满

意度为核心，完善考核机制、分配激励

机制和考核结果评价机制，防止低效

率、不作为和新的“大锅饭”等现象的

出现。通过实行医保预付制度，对定点

医疗机构建立“控制门急诊均次费用、

控制平均住院床日费用、控制平均住院

农村卫生是本市卫生体系的重要组成部分，同时也是其中的薄弱环节。大力加强郊区社区卫生和合作医疗工作，是当前郊区及农村广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，是社会主义新郊区新农村建设的重要组成部分。

———常委会赴郊区视察社区卫生和合作医疗工作

监督劲风吹卫生改革春风扑面来

■余志强

▲小病进社区

解决“看病难、看病贵”问题现曙光■惠熙荃

“三医”联动综合

改革，是市委、市政府为贯

彻落实胡锦涛总书记对上

海提出的“四个率先”要

求，着力加以推进的一项

重要工作。其核心是在强

化政府责任的前提下，通

过卫生综合改革，合理配

置资源，提高医疗保障水

平，着力缓解和逐步解决

当前群众反映强烈、社会

热切关注的“看病难、看

病贵”问题。

今年一月份召开的市十二届人大四次会议上，我提出了一

份议案，内容是要求人大加强监督，尽快解决群众“看病难、看

病贵”的问题。当时考虑到它的难度之大，困难之多，我对它的

前景感到担忧。可是没想到，这么快就看到了曙光。这次的视察

活动让我亲眼目睹了上海社区卫生服务和农村合作医疗改革

所取得的成绩，也深刻体会到市政府坚持以人为本、解决这一

难题的决心。

社区卫生服务能否深入开展，“看病难、看病贵”问题能否

有效缓解，转变服务模式与功能是关键。为充分发挥社区卫生

服务中心公共卫生服务和基本医疗服务双重网底的作用，各试

点区纷纷尝试以主动服务、上门服务为主，为老年人、慢性病

人、妇女、儿童、残疾人和特困人群开展“三站式”综合服务，确

保落实“六位一体”功能的到位，进一步体现了社区卫生服务

的为民性、公益性、公平性和可及性。同时，为提高政府经济补

偿的有效性，加强政府对医疗机构运行的监管，实行医保预付

制和收支两条线管理，成为各区县改革运行机制、强化服务考

核、控制成本费用、切断趋利行为的有力抓手。由此，医务人员

开始从经营者转变为服务者，其为民服务的理念更坚定、更自

觉，医患关系更人性化。目前这样的良好氛围，为逐步解决“看

病难、看病贵”问题提供了可能。

但仍应清晰地看到，目前，农村的医疗保障还是低水平的。

在人才培养、资金投入方面还有许多困难，影响了社区卫生服

务和农村合作医疗工作的深入开展。建议市政府继续深化改

革，健全机制。在医疗保障经费方面坚持“三个一贯”的基础

上，加大政策上的支持、经费上的保障，帮助当地相关部门及时

解决问题，真正做到为居民提供安全、有效、便捷、经济的公共

卫生服务和基本医疗服务。□（作者为市人大常委会委员，市人

大内司委副主任委员）

天数、控制复诊率，提高工作效率”的“四控一提高”考核体系，从机制上减少不合理检查和用药，提高医保基

金使用效率。青浦区和奉贤区也着力完善全科团队服

务、医疗卫生资源纵向整合、药品集中采购等工作机

制，努力从转变社区卫生服务中心的运行模式、改变政

府补偿机制、实行收支两条线管理等方面入手，为深化

社区卫生服务改革积累经验。

培养人才 敢问路在何方

“21世纪什么东西最贵？”回答是“人才”。尽管

这只是电影中的一句“戏说”，却十分形象地说明了人

才的重要性。松江、青浦、奉贤三区在“收获战果”之

时，遇到了共同的障碍———人才匮乏，即社区卫生服务

缺乏高素质的全科医生，而农村则面临如何培养一支

留得住、用得上的乡村医生队伍的困境。

近几年来，虽然有关部门把岗位培训和规范化培

养相结合，大力加强了全科医生的培养，但目前接受培

训的全科医生仍只有 2000多名，还不到全市需求量的

三分之一。乡村医生队伍后继乏人现象更为突出。全市

5000余名乡村医生队伍中，普遍呈现“一高三低”现

象，即年龄高、学历低、职称低、技能低。同时，乡村医生

大多收入不高，养老保险尚没有得到妥善解决，也影响

了队伍的稳定。一大批老“春苗”退休后，新“春苗”如

何接上茬，已成为当前卫生部门亟待破解的难题。在青

浦区召开的座谈会上，一位乡村医生用平实的语言道

出了她的故事。她所在的村子有 700多名乡亲，她每天

早上七点半就要上班，看小病、上门服务、进行慢性病

随访，夜里还要随叫随到。年近花甲的她，今年本已退

休了，却因为没有人接班，只能继续“发挥余热”。“全

年收入只有一万五，年轻人不肯来”，这位老医生一语

道出了问题的症结所在。

对此，检查组成员纷纷献计献策。有的委员认为，

目前全科医生数量不足，建议有关部门结合郊区农村

的实际情况，进一步研究现行 4年的全科医生培养模

式。有的委员建议，在过渡时期可吸纳本市离退休医务

人员充实社区卫生队伍。有的委员提出，以前上海有很

多卫生学校，现在搞医学院，但医学院学生又不肯到农

村工作，建议有关部门对此问题要开展调查研究。

龚学平主任肯定了本市农村卫生工作取得的成

绩。他指出，农村卫生是上海市卫生体系的重要组成部

分，是最直接面向群众的卫生服务，也是最有效缓解

“看病难、看病贵”的有力举措。针对当前郊区农村医

疗卫生工作面临的困难，要按照公共财政的要求，切实

加大市级财政对农村医疗卫生事业的投入；要根据农

村实际，大力加强卫生人才培养，不断提高农村医疗服

务的质量和水平；要尊重乡村医生的历史贡献，进一步

落实乡村医生的养老保障等物质待遇。□

《上海市城市道路桥梁管理条例（修订草案）》继公开征求市民意见后，又举行了立法听证会。围绕与市民通行权息息相关的占用人行道设置设施问题，33位听证陈述人各抒己见、建言献策。

规范占用人行道 市民有话说■朱 琦

人行道是行人通行的重要设施，

也是城市道路的重要组成部分。8月

16日，市人大常委会举行了《上海市

城市道路桥梁管理条例（修订草案）》

立法听证会。33位听证陈述人聚焦修

订草案第 34、35条，围绕“占用人行道

设置设施的规定是否可行”、“规范占

用人行道设置设施的具体措施是否妥

当”等问题，各抒己见、建言献策。

截至 2005年底，上海城市道路总

长度 4117公里，然而中心城区的城市

道路人行道宽度在 3米以下的约占四

成。近年来，占用人行道设置各类公共

设施的现象越来越多，设施总计有 20

多种，其中仅亭、棚占路已达 5万多

处，有些路段的设置已经处于过度和

无序的状态，严重降低了人行道的通

行能力，影响了市民的通行和安全。人

行道犹如城市的“血管”，“血管”不

畅，必然影响整个城市交通的“气血顺

畅”。

人行道该多宽？

[修订草案] 禁止占用宽度小于

1.5米的城市道路人行道设置除交通

标杆、路灯杆、电杆、消火栓以外的其

他设施。

[立法意图] 按照人行道通行的

实际情况和国家技术标准，一人通行

所需要的宽度是 75公分，“1.5”米是

两人相向而行，交会通过所需空间的

最低限度，因此，小于 1.5米的人行道

由于通行条件差，不宜再设置其他设

施。但是交通标杆、路灯杆、电杆、消火

栓四类设施涉及道路通行指示、照明、

供电和消防安全，是保证市民出行安

全和社会公共安全的基本功能性设

施，其设置有极其严格的规定，即使是

小于 1.5 米的人行道也应当给予设

置，而其他设施则不可以在宽度小于

1.5米的人行道上设置。

[听证陈述] 人行道的“底线”究

竟是多少，才能确保行人通行顺畅？听

证会上，不少市民对 1.5米的“最低限

度”提出了异议，认为，人行道的宽度

应至少不小于 2米。

诸燮昌等市民认为，设置人行道

最低通行宽度，还应到考虑特殊人群

的需要，方便行人特别是残障人士的

出行。彭燕玲认为，目前全市只有 4万

立法监督 LIFAJIANDU

听证陈述人在发言

多只废物箱，而按照统计至少需要 8

万余只，因而规定宽度小于 1.5米的人

行道不能设置废物箱，不符合市民的

生活习惯；而且现在废物箱的

宽度一般在 0.3米左右，并不

会超过相邻的行道树和电线

杆的宽度，因此不会成为行人

通行的“拦路虎”。黄观潮认

为，要对占用人行道的设施进

行清理，比如废物箱、电话亭

等不一定要设置在人行道上，

有的电线杆完全可以调整一

下位置。唐培君认为，从理论

上来说 1.5 米的宽度似乎可

以了，但人行道上有行道树以

及一些其他特殊情况，上海城

市的人口密度大，且进入了老

龄社会，因此仅仅 1.5米对通

行安全是有影响的。

公益设施和公共服务设施如何界定？

[修订草案] 占用城市道路人行

道设置交通标杆、路灯杆、电杆、消火

栓、邮筒、废物箱、电话亭、公交站点

（牌和亭）、出租车扬招牌和道路停车

场咪表等社会公益设施的，应当符合

各设置单位的行业设置规划。设置单

位在设置前应当征求市市管处或者

区、县市政工程管理部门的意见，并共

同确定设置位置。

严格控制占用城市道路人行道设

置公共服务设施。

[立法意图] 公益设施是指被纳

入城市道路建设规划，与道路功能相

配套并为社会公共利益服务的设施，

是具有行业设置标准的固定设施。包

括交通标杆、路灯杆、电杆、消火栓、邮

筒、废物箱、电话亭、公交站点（牌和

亭）、出租车扬招牌和道路停车场咪表

等十种。

公共服务设施是指未列入城市道

路建设规划，为满足一定社会服务功

能而暂时设置的设施。这类设施应当

在道路外设置，但因客观条件目前无

法设置在道路外，只能暂时设置在人

行道上。例如：书报亭、彩票亭、流动厕

所、非机动车停放亭、阅报栏等。

[听证陈述] 公益设施、公共服务

设施之间如何界定？由于这一定程度

上关系许多设施今后的去留，也成为

了听证会上争论的热点问题。

甘敏浩认为，要明确“严格控制”

到什么程度？比如对设置设施的总量、

密度、间距等要有具体的量化，甚至每

个设施的占地面积、体积大小等也要

细化。彭燕玲认为不能仅仅以“公益”

或“公共服务”的属性来简单地划分

这些设施。比如，按照目前的修订草

案，流动厕所属于公共服务设施，但有

关部门正在研究街头流动公厕免费使

用的问题，她觉得，一旦实行免费后，

就不能把流动厕所排除在公益设施之

外。许嘉国建议，在设置公共服务设施

时，可以实行“标牌制”，注明责任人

或部门，确保责任落实到位，便于市民

进行监督。

许可条件、审批程序怎样把好关？

[修订草案] 占用城市道路人行

道设置公共服务设施的，应当向市市

管处或者区、县市政工程管理部门提

出申请，提供本行业管理部门设施设

置的规划方案和管理方案，经批准后

方可在宽度大于 3米的城市道路人行

道上设置，且应当确保设置后城市道

路人行道通行宽度不低于 1.5米。

[立法意图] 城市道路人行道是

为行人通行服务的社会公共资源。由

于公共服务设施的占地面积相对较

大，在人行道上设置既会对行人通行

造成较大影响，也对通行安全带来隐

患，因此必须通过行政许可的手段进行事先控制。通过许可，市政工程管理

部门对公共服务设施的设置数量、形

式、位置、期限进行控制，

严格规范布局的合理性，

从而确保人行道的畅通和

通行安全。

[听证陈述] 市民大

多对公共服务设施的设置

应当经过许可表示赞同，

同时，他们觉得更为关键

的是，要在许可的条件、审

批的监督机制上 “把好

关”。

邹荣认为，许可制度

的发挥根本在于许可条件

是否科学，是否符合许可

情况。修订草案规定的许

可条件只有两个：一是公共服务设施、

二是人行道宽度大于 3米。那是不是

设置公共服务设施，只要具备了这两

个条件，就能得到批准？甘敏浩认为，

现在有些人想方设法在人行道上增加

设施，看中的是其投入小而收益大。比

如，一部分牛奶亭，有变相扩大其营业

品种范围的现象，甚至改作其他用途

了。对于设置公共服务设施的审批，应

该有一个监督机制，政府相关职能部

门不能既是运动员又是裁判员，否则

容易滋生腐败。陈群等市民认为，除了

要严格审批外，最好能召开附近居民

的听证会，听取街道和居民的意见。

此次立法听证会是市人大常委会

在以往四次召开立法听证会的基础

上，推行立法听证制度的又一次实践。

运用听证形式，表达、平衡、调整各种

社会利益，是发扬立法民主的重要途

径。在人行道上设置社会公益设施或

公共服务设施，直接关系群众的日常

生活，关系上海的城市形象。而听证陈

述人的发言，能帮助市人大常委会更

全面地了解设施管理中存在的问题，

了解广大市民的实际需求，了解政府

部门对这些要求的回应。据悉，听证会

的发言内容将整理成听证报告，提供

给常委会组成人员，作为审议时的重

要参考。今后，凡是关系人民群众切身

利益的事项，凡是涉及不同利益调整

的事项，都将进行公开听证。□

立法监督 LIFAJIANDU

▲听证会现场

《上海市住宅物业管理规定》自 2004年 11月 1日起施行，近两年来，实施的效果如何？一些曾在法规制定过程中颇具

争论的条款，在实践中是否具有可操作性？今年，市人大常委会

将物业管理规定执法检查作为重点监督项目之一，着重检查业

主委员会运作、居住房屋擅自改变使用性质、住宅专项维修资金

使用等三方面。

业委会：在与居委会和基层党建的关系中找准“位置”

[现象] 中远两湾城是上海最大的住宅小区，其筹备成立

业主大会、选举产生业委会的过程，可以说是举步维艰、一波多

折。从 2004年 6月起至今，中远两湾城小区尚未完成筹备工作。

问题的症结在哪里？经调查，中远两湾城业委会产生之难，在于

业主意欲自我管理的愿望与基层党政组织代行管理职责之间存

在矛盾。持反对意见的业主说：业委会选举是业主自己的事，居

委会和党委为什么要插手？党政部门说：我们要严格把关，通过

组织程序选出正派的人。一位市人大代表兼业主说：房地部门责

无旁贷。

业委会与街道、居委会及房地产管理部门，甚至基层党政组

织之间的关系究竟该如何协调，成为目前业委会在组建和运作

过程中的一大问题。

据房地管理部门介绍，当前业委会组建办法存在缺陷，从筹

备小组全是业主参加到最后当选与否全靠选票决定，房地部门

和街道办事处及居委会虽有“指导”“监督”的名义，但无法对

人选进行干预甚至否决，更有业主将产权的权力无限放大，过度

强调民主、自我管理，排斥房地部门和街道办事处及居委会的指

导监督，导致少部分业委会人选的素质不理想。有的业委会以业

主自治管理为由，自行其是，开会不邀请居委会参加，遇事不与

居委会通气，工作上缺乏必要的沟通和协调，有的甚至对居委会

的指导监督产生抵触情绪，究其原因是一些业委会成员对业委

会的权利和义务以及业委会与居委会之间的关系缺乏正确的认

识。

该如何解决这一矛盾，一些市人大代表、业委会主任及政府

职能部门官员认为，应积极推进住宅小区物业管理工作实行

立法监督 LIFAJIANDU

据市人大信访部门统计，今年上半年反映物业管理问题的信访人数猛增。今年，市人大常委会将《上海市住宅物业管理规定》执法检查列为重点监督项目之一。

直面物业管理三大难点■未 天

▲上海共有 8486个住宅小区，物业管理面临不少“难点”、“盲点”

“条块结合、属地管理”的管理体制。物业管理属地化，就是要将

住宅小区内的物业管理纳入所属的街道、居委会日常管理的范

畴之内，房地部门也要加强对物业管理行业的指导和监督，不断

提高服务水平。

另外，他们建议对物业管理相关法规“填空”，并且制定实

施操作办法。由于现有的国家和地方物业管理法规中，对业委会

组建以及备案后运作过程中行政管理部门介入、指导、监督的规

定有所不足甚至缺失，为此建议修改《上海市住宅物业管理规

定》有关规定，明确将物业管理纳入社区管理的范围，以充分发

挥基层政府部门的综合协调作用，并由街道办事处、乡镇人民政

府会同区县房地产管理部门指导监督业主大会的成立及其日常

运作。建立由业主代表、建设单位、街道办事处、居委会、房地产

管理部门组成的业主大会筹备组，帮助业主把好业主代表和业

委会成员的人选关。

几年来的实践证明，开展社区物业管理党建试点工作已成

为加强对业委会组建、运作的指导、监督的“良方”。但是，从最

近的人大信访中也反映出两种“极端现象”，一种是业委会选举

筹备工作一盘散沙，有关党组织、房地部门和街道办没有按照各

自的职责，对业主进行引导和组织；另一种是有关党组织、居委

会冲在业委会选举筹备工作的第一线，越俎代庖，直接参与和指

挥选举，从而使业主产生抵触情绪。一位权威人士表示，破解业

委会成立之难，不闻不问，或直接干预都不行，加强基层党建工

作，关键在于摒弃简单的方式，提高领导水平和管理艺术，依据

法律法规，注重引导业委会筹备组制定符合本区域实际的具体

办法，将业主自我管理引导到良性循环的轨道上来。

居改非：困难与矛盾中寻找“出路”

[现象] 在人大信访办受理的诉求中，“居改非”问题始终

是群众关注的焦点问题之一。一部分住宅小区居民受“居改非”

干扰，要求排除干扰，如，将住宅出租作餐馆、足浴中心或办红白

喜事，影响到了小区环境和居民生活。还有一部分来信人要为

“居改非”讨个说法，要求允许其合法存在。这其中不乏“4050”

人员，他们将“居改非”作为自己谋生之计。

《上海市住宅物业管理规定》明确，“业主、使用人应当按

照规划管理部门批准或者房地产

权证书载明的用途使用物业，不得

擅自改变物业使用性质”，立法意

图就是禁止“居改非”。法规施行

以来，擅自“居改非”的现象还是比

较严重，有些小区非但没有得到遏

制，甚至呈蔓延之势。据悉，目前

“居改非”的表现形式除了将居住

用房用于办公、商业、旅馆、仓储、生

产等传统模式外，更出现了一些

“边缘化”的形式，诸如近来“群租

房”现象有越演越烈的趋势，在社会上引起了较大反响。据工商

部门不完全统计，全市无证、无照经营的“居改非”达 5.2万余

家。

一方面，房地部门行政执法缺乏强制手段。擅自“居改非”

表现形态呈多样性和隐蔽性，调查取证不时遭遇“拦路虎”。即

使对一些野蛮的业主或使用人作出行政、经济处罚，房地执法部

门也无法采取强制性措施。目前，擅自“居改非”现象面大量广，

现有的执法力量往往“有心无力”。另一方面，“居改非”审批和

相关经营证照审批分属规划、工商、劳动、卫生、公安等部门，由

于管理衔接不够，难以从源头上对擅自“居改非”予以控制；而

且由于权责交叉，部分区在执法过程中出现相互推诿，效果不够

理想，执法合力没有形成。

房地、工商部门认为，除了要加大对擅自“居改非”的整治

力度外，还要从完善立法上规范“居改非”的范围、条件以及审

批部门和程序，允许部分符合条件的居住房屋改变性质，促使无

照经营变为合法经营。除了历史风貌区和优秀保护建筑外，适宜

经营的沿街房屋、“居改非”后不构成扰民的住宅单元，经办理

相关手续后可以允许“居改非”；对部分商住楼、综合楼大部分

都已“居改非”的，按照市场需要、业主同意的原则，可考虑改变

整幢楼为商办楼。在允许“居改非”的区域范围内，对诸如小百

货、服装、修理等一些不涉及扰民、不影响环保和公共安全的行

业，以及翻译、书画、软件设计开发等“居家办公”行业，业主需

要改变使用性质，应当征得相邻业主，使用人同意后，凭业委会

开具的证明，报规划、房地等行政管理部门审批。工商部门在审

批企业和个体工商户营业执照时，应严格审查经营者是否具有

合法的经营场地；凡住宅未经有关部门批准改变使用性质的，不

得作为经营场地。

维修资金：规范使用还有“长路”需走

[现象] 上海现有住宅小区 8400多个，每个小区住宅物业

专项维修资金少则数十万元，多则上千万元。然而由于维修资金

使用过程中账目不透明，招致了不少纠纷。这笔业主参与缴付的

巨额资金在许多小区遭到不规范使用，成了市民对物业管理不

满的主要原因。

住房维修资金被称为“房子的养老金”，群众利益如果受到

侵害，“后顾之忧”就会演变成“前院之火”。当前，部分小区存

在维修资金“惜用”现象。在全市已开列账户的 2790个商品住

房小区业委会中有 1100 多个业委会未动用过维修资金，约占总数的

40%。其中，有的小区业委会怕承担

责任或者为了将维修资金增值，不

愿使用维修资金，致使应当维修的

物业共用部分和设施迟迟得不到修

理。有的小区业委会出于个人利益

或者因召开业主大会形成决议难的

原因，没有按照《物业管理条例》的

有关规定操作，维修资金使用方案

没有经过业主大会表决通过，而是

由业主代表会议或业委会决定，有的小区还存在业委会活动经

费和人员津贴在维修资金中支出的情况。有的物业管理企业为

了弥补物业服务费的不足或者谋取更

立法监督 LIFAJIANDU

（下转第 31 页）

▲住宅小区一角

违反行政管理秩序将面临

怎样的处罚？备受市民关注的政

府规章罚款限额终于“尘埃落

定”。8月 11日，市十二届人大

常委会第二十九次会议表决通

过了关于修改《关于市人民政府

制定规章设定行政处罚罚款限

额的规定》的决定，自 9月 15日

起，对违反行政管理秩序的行为

设定罚款的限额为三万元，但对

涉及公共安全、人身财产安全、

生态环境保护、有限自然资源开

发利用方面违反行政管理秩序

的行为，可以设定不超过十万元

的罚款。

罚款限额决定的出台历经

了两次审议，听取了多方意见和

建议，逐步修改完善，博弈的焦

点主要集中在如何合理限制政

府规章行政处罚设定权上。

市十二届人大常委会第二十七次会议对市人民政府提请审议的《关于

市人民政府制定规章设定行政处罚罚

款限额的规定的修正案（草案）》进行

初审后，引发了较大的反响。修正案草

案规定，对违反行政管理秩序的行为，

按照确定数额设定罚款的，设定的罚

款不得超过 10万元；按照违法所得的

倍数设定罚款的，设定的罚款不得超

过违法所得的三倍。这样的设置大大

突破了上海原先的罚款限额。在审议

中，常委会组成人员发出了不同的“声

音”。有的委员认为，修正案草案将罚

款限额统一提高到 10万元，幅度太

大；但也有的委员觉得，10万元的罚

款限额太低，不足以起到规章应有的威慑作用。还有的委员提出，在按照违

法所得的 3倍设定政府规章罚款限额

的同时，应设定罚款数额的上限，否则

缺乏对政府规章设定行政处罚权的限

制。比如，违法所得 100万元，将面临

最高 300万元的处罚，远远超过 10万

元，这样的处罚是否过高？

规章规定行政处罚应有必要的限

制，根据这个原则，市人大常委会于

1996年将政府规章设定罚款限额定为

3万元。市人大法制委员会认为，从实

践来看，这项规定能基本满足管理需

求，但按过罚相当来衡量，设定 3万元

以下罚款，对有些违反行政管理秩序

的行为起不到惩戒作用，特别在涉

及公共安全、人身财产安全、生态

环境保护、有限自然资源开发利用

领域，提高罚款限额是必要的，但

最高数额以不超过 10万元为宜。

对于是否可以按违法所得的

3倍设定罚款的问题，法制委提

出，如果只按违法所得的倍数罚

款，没有最高罚款数额的限制，政

府规章就可以突破人大常委会规

定的政府规章设定罚款的限额；而

如果同时再规定一个最高的罚款

数额，在很多情况下，则会使按倍

数罚款落空。此外，行政处罚法规

定，政府规章不得设定没收违法所

得的处罚种类，政府规章按照违法

所得的倍数设定罚款，有设定没收

违法所得处罚种类之嫌。

提高政府规章罚款限额后，会

不会导致执法部门在行政执法时

自由裁量权的扩大？有委员表示出这

样的担忧。市人大法制委副主任委员

沈国明表示，规范执法行为，减少执法

的随意性，这是加强法治政府建设的

重要内容。市政府在制定规章时，应当

严格遵守《行政处罚法》所确立的过

罚相当原则，合理设置罚款的数额和

幅度，细化有关罚款的规定，限制执法

人员的自由裁量权；在设定较大数额

罚款的行政处罚时，要加强调查研究

和论证；同时应当加强对执法人员的

培训，提高执法人员的执法能力和执

法水平，并加强对执法行为的监督、检

查。□

市十二届人大常委会第二十九次会议表决通过了关于修改《关于市人民政府制定规章设定行政处罚罚款限额的规定》的决定，涉及公共安全等领域的行政罚款最高可达 10万元。

政府规章罚款限额上限十万■晓 竹

立法监督 LIFAJIANDU

▲违反行政管理秩序的行为面临最高 10 万元的罚款

图 1 发明专利的授权量占全国的比重

在全国区域创新能力比较中，上海工业企业的自主创新能

力正在逐年增强。今年前 5个月，全市专利申请量和授权量分别

为 11174 件和 6381 件，分别增长 17.6％和 24.3％，发明专利

的授权量占全国比重不断提高（见图 1）。第一批科教兴市重大

项目已经进入中后期评估阶段，第二批科教兴市重大项目亦已

启动。但是，与国际发达国家相比本市企业专利工作还存在一定

的差距。

本市企业专利申请的现状

企业专利申请授权的数量仍然较少。企业知识产权结构体

系大体可以分为专利、商标和版权，其中专利和商标是企业自主

创新能力和成果的重要标志。本市企业专利申请受理量和授权

量及其占本市总量的比例虽然逐年上升，但是与发达国家相比

还存在一定差距。1－5月，本市专利申请量为 11174万件，其

中企业申请量为 7041 件，占 63.0％。而在发达国家，企业专利

一般占本国专利总量的 80％左右。可见，本市企业自主创新的

主体地位还不明显。

专利技术档次不高，发明专利所占比例较低。企业专利包括

发明、外观设计和实用新型三种。其中发明专利具有原创性，重

大发明专利涉及到产品和产业的关键技术或核心技术，能为产

品带来较高利润、构成品牌的技术基础和价值源泉。1－5月，本

市专利申请量 11174件，专利授权量 6381件，其中发明专利申

请量 4116件，授权量 1050件，分别占 36.8％和 16.5％。而在发

达国家发明专利的申请和授权比例要高得多，例如 2001年，美

国企业专利申请量 34.6万件，其中发明专利申请量为 32.7 万

件，占 94.5％。由此可以看出，本市发明专利所占的比例仍较低，

获授权的发明专利所占比例更是低于申请受理发明专利的比

例，自主知识产权的含金量有待进一步提高。

本市企业申请的专利在数量和质量上不如国外企业。据有

关统计数据反映，1－5月本市国外专利申请量和授权量分别为

41439件和 17077件，其中发明专利申请量 35519 件，授权量

13225件，分别占 85.7％和 77.4％（见图 2）。与此相比，本市企

业专利申请的数量和质量明显落后于发达国家的企业。

存在问题的原因分析

面对激烈的市场竞争，本市企业自主创新意识不高。根据市

统计局的统计，2005年，上海只有 603家规模以上工业企业开展

了自主创新（R&D）活动，企业自主创新活动覆盖面仅为 4.1％。

作为自主创新骨干力量的上海大中型工业企业，其自主创新活

动的覆盖面也不足四分之一。自主创新活动尚未成为上海大中

型工业企业乃至整个上海企业的普遍行为，反映出大量企业仅

满足于维持现状，面对激烈的市场竞争缺乏危机感，制约了企业

自主创新整体水平的提高。

企业创新人才依然匮乏。提高企业自主创新能力的关键在

于企业拥有一定规模和较高素质的科研队伍。“十五”期间，上

海工业企业从事自主创新活动人员的增幅远低于自主创新经费

投入，人员素质包括科学家和工程师所占比例提高也不明显，企

业开展自主创新活动的领军人员更为稀缺。据统计局提供的数

据反映，2005年上海规模以上工业企业从事自主创新活动的人

员 3.27万人，比 2000年增长 12％，增幅远低于同期自主创新经

费投入增长 2.7倍的水平。据大中型工业企业进行的问卷调查，

创新人才的缺乏已成为阻碍企业开展技术创新活动的重要因素

图 2 本市国内和本市国外专利申请授权量的比较

从专利申请看本市企业自主创新■姜国栋

学习探讨 XUEXITANTAO

之一。

企业自主创新投入强

度水平较低。R&D经费支出

与产品销售收入之比是国

际通用的反映企业自主创

新投入强度的重要指标。

“十五”期间，尽管上海工

业企业 R&D 经费投入总量

显著增长，但投入强度却一

直徘徊在较低水平。2005

年，上海规模以上工业企业

R&D 投入强度为 0.7％，其

中大中型工业企业 R&D 投

入强度为 1％，比 2000年

提高 0.3个百分点。但是国

际上普遍认为，只有 R&D投

入强度达到 5％以上的企

业才具有足够的市场竞争

力。企业自主创新投入强度的低水平，阻碍了企业自主

创新向高端技术突破能力

的形成。

进一步提高上海工业企业自主创新能力的建议

“十一五”规划纲要指

出，要“坚持自主创新、重

点跨越、支撑发展、引领未

来的方针，加快建立以企业

为主体、市场为导向、产学

研相结合的技术创新体

系”。作为自主创新活动主

体的企业要进一步激发其

自主创新的内在动力，提高

自主创新的意识，变“要我

创造”为“我要创造”。政

府要进一步完善有关的政

策，建立起有效的引逼机

制，包括建立创新激励机制

和考核评估机制，刺激企业

主动进行自主创新，让上海

的工业从“上海制造”走向

“上海创造”。□

学习探讨 XUEXITANTAO

学 习

根据《行政处罚法》的规定，1996年 9 月26日，上海市十届人大常委会第三十次会议审

议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关

于市人民政府制定规章设定行政处罚罚款限额

的规定》。十年后，市人民政府向市人大常委会

提出修改这一规定的议案，并经市十二届人大

常委会第二十九次会议通过相关的修改决定。

据笔者所知，政府所提议案主要涉及四个

方面的问题：人大对政府规章设定罚款时的数

额限制问题、经营性行为问题、违法所得问题、

加大对违法行为的处罚力度问题。本文拟就讨

论过程中所涉及的几个认识问题谈点个人看

法。

并非所有政府规章都受罚款限额的限制

市政府出台的规章只在一种情形下受到市

人大规定的罚款限额的限制：在某一行政管理

领域，既没有国家的法律对之进行调整，也没有

国务院行政法规和地方性法规对之进行调整，

而市政府既不愿意向人大提出制定法规的议

案，也不愿意出台政府的规范性文件，而是采用

制定规章的形式进行管理。在这种情形下，如果

规章要规定罚款的行政处罚，则应当按照规定

的限额进行。

实际情况是,在法律、行政法规、地方性法规

所涉及的领域里，市政府制定实施性规章只需

遵循上位法的有关规定，都不受人大规定的罚

款限额的限制。同时，随着国家和上海民主与法

制建设的不断完善，在行政管理领域，尤其是涉

及国计民生的重要领域，法律、法规的空白点越

来越少，需要创设规章的领域也越来越少。因

此，政府在出台规章受到罚款限额规定限制的

领域也将越来越少。

加大惩处力度不等于提高罚款数额

根据行政处罚法规定,行政处罚的种类有警告、罚款、没收违法所得和没收非法财物、责令

停产停业、暂扣或者吊销许可证和暂扣或者吊

销执照、行政拘留等。据反映，本市政府规章的

立法内容主要集中在环境、资源保护以及安全

生产等领域，对有些社会危害性相当严重的违

法行为，需要较为严厉的处罚手段，但市政府目

前的手段是最高三万元的罚款处罚。对此，笔者

不完全赞同。实际上，在这些领域仅全国人大制

定的相关法律就有十多部，违法当事人不仅要

承担最高二十万元的罚款处罚，还会受到更严

厉的停产停业，吊销执照、没收财产等处罚，同

时对造成经济损失的要承担民事赔偿责任，情

节严重构成犯罪的还要受到刑事处罚。看惩处

力度大小不能局限在政府规章一个方面，加大

惩处力度也不能只想到行政罚款一种手段。

1999 年重庆虹桥垮塌案后，国务院颁布实

施了《建设工程质量管理条例》，这是迄今为止

设定罚款数额最高的一部行政法规，它设定了

最高罚款数额为 100万、工程合同价款的百分

之四等巨额罚款数额。但就是这部让许多部门

羡慕不已的规定了高额罚款数额的法规，却让

建设部门在实施行政处罚时困难重重，高额的

罚款数额甚至成为实施行政处罚的障碍。可见，

罚款处罚不等于行政管理，对严重违法行为的

关于政府规章罚款限额问题的几点认识———重温《行政处罚法》

■俞心慧

探 讨

学习探讨 XUEXITANTAO

惩处不应当简单地局限在罚款手段的运

用上，而是应当结合民事赔偿、刑事制裁

等责任方式。

关于经营活动和非经营活动

如何区分经营活动和非经营活动，

一直是立法和执法上的难点问题。在现

行法律体系中，对经营活动和非经营活

动进行区分的法律及有关法律问题的决

定有 69 部，行政法规及规范性文件 528

部，上海也有 94部地方性法规涉及是否

经营性活动的内容。有些法律法规，还把

是否经营活动作为是否行政违法的前

提。也就是说，对某一行政管理相对人而

言，认定他的行为是否违法，是以认定他

行为是否属经营性为前提的。另外，国

务院根据《行政处罚法》第十二条的

规定，对国务院各部委制定规章设定

罚款所作的限额规定，也是按照是否

经营性活动规定了不同的数额标准。

因此，在今后很长一段时间内，要

求执法部门区分经营性活动还是非经

营性活动的法律、行政法规、地方性法

规以及大量的部委规章将会长期存

在，仅仅靠改变极小范围内行政管理

领域的地方政府规章的规定，并不能

解决执法实践中性质难界定的问题。

政府部门在执法时仍然首先要区分管

理相对人违法行为的性质，这不仅是

依法行政的要求，更是客观事实的需

要，执法部门只能在提高行政执法人

员素质和行政执法水平上下功夫，找

出路。

需要指出的是，当政府作为立法

者在制定规章设定罚款行政处罚时，

对一种需要剥夺行政管理相对人的合

法财产的行为是否属于经营性活动都

不能界定，这个处罚还是不设定为好。

关于按违法所得的倍数设定罚款数额问题

就执法实践而言，界定是否违法

所得并不比界定是否经营性活动更容

易。如果以违法所得的倍数确定罚款数

额，执法者首先要界定违法行为人的哪

些财产属于违法所得。仅就生产领域而

言，假如一制造冒牌产品的工厂，其在生

产线上的产品、在工厂仓库中尚未出售

的产品、已出售但仍在工厂仓库的产品、

已销售的在运输途中的产品、生产设备、

厂房等等能否计入违法所得的数额中？

再假如，这一冒牌产品厂的厂长用制造

假冒产品所得购买的住宅房屋、小汽车、

家具、用于家庭日常开支的消费款等能

否计入违法所得？如果厂房是租赁的房

屋，在计算违法所得时是否要扣除房屋

的租金？这些都是值得商榷的内容。如果

违法所得不能界定，那么对这个制造假

冒产品的企业就无法给予相应的制裁。

从全国人大以及各省市的立法实践

来看，在设定罚款处罚时，已逐渐减少以

违法所得的倍数确定罚款数额的做法，

而代之以直接规定具体的罚款数额，

对有违法所得的采用并处没收违法所

得的方法。最为典型的例子是，2000年

全国人大常委会对《产品质量法》所

进行的修改，修改内容之一就是针对

原产品质量法罚则中对违法所得难以

取证和计算的问题，参照刑法的有关

规定，将罚款以违法所得为处罚基数，

全部修改为以生产、销售的伪劣产品

货值金额为处罚基数，对有违法所得

的规定并处没收违法所得。□

2006 年 8 月 23 日，嘉定区人大常委会召开《嘉定县人大志》发行座谈会。《嘉定县人大志》历时 7 年编纂而成，全书 50 余万字，上起 1949 年 10 月嘉定县筹备县第一届各界人民代表会议、下止 1993 年 4 月召开嘉定区第一届人民代表大会第一次会议，填补了嘉定人大没有专业志书的空白，是一部宣传和教育全区干部群众进一步坚持和完善人民代表大会制度的珍贵“教材”。（顾建清 / 文 王业刚 /摄）

《中华人民共和国行政许可法》的颁布实施，是我国立

法领域的重大突破，备受广泛关注。一年多来，该法对于规范

政府行政行为、增强公民法律意识以及优化全社会法治环境

等方面的积极作用正在逐步显现。同时，笔者通过调研也了

解到，行政许可法在实施过程中出现了一些新情况、新问题，

直接影响其法律效果的实现，值得引起关注和重视。

行政许可法明确规定了行政许可的实施主体是行政机

关。但目前不少行政许可事务是由行政机关下属机构（如事

业单位）甚至行业组织来承担，行政机关仅仅是在许可证书

上加盖公章而已。造成这种行政主体错位的主要原因来自两

个方面：一是由于行政机关职能错位，忙于应付来自上级机

关的任务部署，或是承担着本应由社会中介来承担的种种社

会事务和社会活动；二是缺乏规范和健全的社会中介机构组

织。这种“行政错位”的现象显然背离了现代政府作为公共

管理机构的责任要求，背离了现代法治的要求。

由于行政许可法相关的配套措施尚不完善，造成其所设

定的一些制度规范难以落到实处。比如，行政许可法规定了

统一办理、联合办理许可的规定，不少政府机关也因此建立

了“一门式”的服务大厅，但是在具体实施过程中，由于部门

之间职能不同、职权划分不同、准入门槛不同，相互沟通不

够，同时还受硬件、技术等问题的限制，造成统一办理、联合

办理的规定难以真正到位，便民、高效原则难以真正落到实

处。许可相对人觉得该跑的地方还得跑、该盖的章还得盖、该

交的材料还得交，行政许可法似乎没有带来太大变化。又如

行政许可法明确规定了有关行政许可的规定、实施和结果应

当公开，但是由于目前电子政务建设相对滞后，因而存在着

政务公开程度不高、信息更新不及时以及许可事项难以实现

网上受理等诸多问题，无法适应行政许可法对信息公开的要

求，难以满足群众的需求。

行政许可法在总则中规定了六大原则，在分则中又为这

六大原则的落实设定了不少特殊程序和规范要求，但是由于

法律规定比较原则，造成一些重要程序在执行中呈模糊状

态，一些重要原则难以落实，公民的相关权利难以得到制度

保障。比如，行政许可法规定了涉及公共利益的重大行政许

可事项要举行听证，但是对于“涉及公共利益的重大行政事

项”如何界定？对于听证的程序如何设定？对于听证的意见

又应该如何采纳等等，都没有具体规范，造成听证要求难以

落实，或者只是徒有形式，没有实际效果。笔者认为，对于行

政许可法中的一些原则性的特殊程序，要尽快通过制定实施

细则等加以细化、完善和明确，便于实际操作。

当前不少行政机关纷纷根据行政许可法的要求，结合各

自实际情况，制定相关的管理制度，有的是为了探索新的行

政管理方式，有的却是为了规避某些法律规定。比如，为了规

避行政许可法规定的许可期限，一些行政机关把不少程序设

在受理之前，有的设置了“预检、预审”等审批前置程序，有

的“先公示、后受理”等。诸如此类，影响了行政许可的实际

效率。又如，为了变相收取行政许可费用，一些被撤销的机构

将审批权转移给行业协会之类的机构，通过行业协会收取费

用。这些旨在规避法律规定的做法，让许可相对人觉得法律

的出台是“换汤不换药”，给政府形象造成极其不良的影响。

行政许可法实施中存在的几个问题■陆晓钧

学习探讨 XUEXITANTAO

学 习

行政许可法的重要意义之一，就是将行政行为从“重许可、轻

监管”向“轻许可、重监管”转变，该法不仅将监督检查单列一章，

而且规定了监督检查要予以记录，并赋予公众查阅记录的权利。当

前，不少许可机关认识到并且也加强了后续监管的力度，但从总体

上看，后续监管仍显薄弱。有的部门根本没有后续监管，有的部门

有监管但无记录，还有的部门有监管、有记录但是没有公开查阅，

“重许可、轻监管”的状况尚未从根本上得到改变。更应引起注意

的是，个别执法人员担心自己的执法行为可能因不当、违法而承担

责任，于是因噎废食，出现了行政不作为倾向。究其原因，确实存在

着行政机关监管力量不足、技术装备落后等客观因素，但主要是由

于行政执法理念出现偏差，不少执法人员习惯于以审批或许可代

替监管，在取消行政许可或审批事项后，感觉一下子失去了长期依

赖的管理手段，相应监管措施难以到位。因此，行政许可部门要尽

快摆脱“管理就是审批或许可”的思维定势，转变工作职能，改变

工作方式，积极运用规划、标准、协调、监督检查、备案等管理手段，

加强有效的后续监管，提供优质的公共服务。□

探 讨

学习探讨 XUEXITANTAO

笔者常常读到“一

府两院”及有关行政执

法部门主动邀请人大代

表或人大常委会委员上

门监督的新闻报道。初

读，倒还为这些单位主

动接受人大监督的举动

所感动，但随着这类新

闻多了以后，不由对这类“请来”的监

督产生出一种难以言状的感觉。

监督，是法律赋予各级人大代表

及人大常委会委员的一项法定职能。

法律虽然没有赋予人大代表和人大常

委会委员个人的监督权，但却明文要

求和鼓励人大代表和人大常委会委员

采取调查、走访、询问、视察、约见等多

种方式积极主动地发挥监督作用。因

此，根据法律的要求，人大代表及人大

常委会委员开展监督活动不应该等别

人来“请”，毕竟，实施监督是法律所

要求的，而不是靠被监督者“请来”

的。所以，作为人大代表或人大常委会

委员应带头遵守法律，自觉履行好法

律赋予的监督职能，通过经常性的自

主监督活动，不断为人大及其常委会

集体行使好监督权提供客观、可靠、翔

实的依据。否则，经常靠“请”的监督

往往会反衬出人大代表及人大常委会

委员履职的被动性。

为何被监督者如

此主动而又热情地

“请求”监督呢？细细

想来可能有以下几种

原因：其一，被监督者对自身要求的确

严格，这种主动接受监督的精神是应

该得到充分肯定的；其二，或许是在执

法、司法过程中遇到

阻力，换个方式来争

取人大及其常委会的

支持；其三，或许是因

为工作中出现了一些

问题，便以主动接受

监督的方式来赢得人

大及其常委会的帮

助；其四，或许是在工作中取得了一定

的成绩，以主动接受监督的方式给人

大代表或常委会委员们留下一个好的

印象。

总的说来，“请来”的监督往往大

多是有个中原因的，笔者虽不能细说

全部，但倒也希望“应邀者”三思而

行，切不可因为是“请来”的，就光挑

好话说，而不去指正人家存在的问题。

否则，“请君监督”就容易演变成“请

君游说”，最终使人大代表及人大常委

会委员们的形象受到损害。□

有感于“请来”的监督■成国春

大的经济利益，往往采取“移

花接木”的手段，违规使用维修资金等。

维修资金的使用具有很强的专业性，要用好这

笔资金，不能走“野路子”，而要加强对维修资金使

用的监管。对此市人大代表刘道桐认为，要解决这个

问题的核心是建立一个维修资金使用审核监督机

制。张磊代表觉得，对维修资金的审核应引入市场机

制，让专业中介机构对维修资金使用情况进行把关，

比如在动用维修资金前，先进行可行性评估；维修工

程结束后，对工程决算进行审计。市房屋土地资源管

理局副局长庞元表示，房地部门将利用信息化手段，

进一步规范维修资金的使用，做到事先、事中、事后

全过程的监管；加强维修资金使用的日常检查，采取

实地抽查和网上巡查相结合的方式，对维修资金支

取量较大、业主反映集中的小区进行重点检查；对物

业管理企业违规使用维修资金的行为，一经查实，在

企业诚信档案中予以纪录，对挪用维修资金的行为，

依法予以处理。同时，还将推出建立房屋维修科目、

维修项目参考价格模型等一系列精细化管理措施。

□

（上接第 25 页）

坚持改革的方向

“坚持改革的方向”，是从今年全国“两会”发出

的最强音。我们必须坚持改革的方向。对改革要不要反

思？回答是肯定的。为了深化改革，就必须瞻前顾后，总

结经验。党中央提倡“四位（经济建设、政治建设、文化

建设、社会建设）一体”，“单打一”是不行的。社会上

出现那么严重的腐败现象，应当承认与改革配套不够

有关。除了“四项建设”之间要配套以外，建设与改革

之间也要配套。建设离不开改革，建设需要改革提供动

力、注入活力。建设的速度取决于改革，建设的平稳也

取决于改革。走回头路是行不通的。不过，也不能用“捍

卫改革”来堵塞言路。让人家说话，天塌不下来。大广播

不发达，小广播就发达。我们所要坚持的是改革的方

向，不是那些亟待解决的、关系国计民生的、切实存在

的问题。反思改革时万万不可否定改革，不可因噎废

食。批评否定改革时也万万不可把批评这些年来存在

的问题也一古脑儿说成否定改革。坚持改革，包括坚持

改革的辩证法。□（摘自邓伟志来稿）

学习探讨 XUEXITANTAO

发挥人大在节能中的制度性作用

能源问题的重要性，表现在它既关系到经济增长的质量，又关系到人

民生活的质量。上海市人大常委会把能源节约列入重大事项范围，反映了

人大正运用自己的职能作用促进科学发展。人大通过行使重大事项决定

权，把能源节约问题纳入国家权力机关的职权范畴。按照宪法与法律规

定，我国的决策体制是：党委统一领导，人大作出决定，政府具体执行。如

果能源节约属于我国经济社会的重大问题，那就需要把党的决策，通过人

大法定程序，转化为具有法律效应的决定决议。人大讨论决定重大事项，

更多的是着眼于全社会，体现了包括政府、企业、市民在内的方方面面参

与的特点。这就使能源节约这样的重大事项决定，既能在决策过程中增添

民主决策、科学决策的份量，又能在决策后具有较强的可执行性。□

（摘自诸大建来稿）

清华学者提出“丁字型”社会结构

清华大学人文科学教授李强给出“丁字型”社会

结构的概念。他根据人口普查数据的分析研究，认为中

国社会结构已经发生重大改变———既不是 “金字塔

型”，也不是“橄榄型”，而呈现一个倒过来的“丁字

型”。这个新论断反映了一个非常严酷的现实：中国社

会下层的比例过大。

李强认为，造成这种丁字型社会结构的直接原因

是户籍制度，社会后果是导致社会群体之间甚至整个

社会处于一种“结构紧张”的状态。李强指出，当前我

国社会分化有以下几个特点：贫富差距仍在攀升；财富

集中化程度比较高；城乡分化和区域间的分化更为严

峻；城市内部与农村内部的分化问题突出；低收入群体

与主体社会脱节；违规违法的财富积聚占有一定的比

例。□ (《中国青年报》2006 年 8 月 3 日 )

选人大代表不是选先进

推荐人大代表与评选先进不同。当选人大代表，有其特殊的职责和素

质要求，当然要看推荐的代表候选人是否能与党中央保持一致，政治思想

坚定，能否模范地遵纪守法，同时还应该具有一定的参政议政能力和社会

活动能力。要看是否忠实地履行代表职责，热心为人民群众办实事，反映

群众的呼声和要求，同人民群众保持密切的联系，能否具有一定的文化水

平和参与讨论、决定重大问题的能力等，但从往届推荐的代表候选人来

看，似乎还缺少某些素质。□（《人民代表报》2006 年 7月 18日）

“住房私有率世界第一”不是政绩是危机

梁发芾发表文章认为，82%的住房是私有的与 82%的住户有私有住

房，意思有天壤之别。如果 82%的住户拥有自己的产权房，成绩当然是惊

人的；如果 82%的住房是私有的，只能表明公有住房少，不能表明拥有自

己住房的居民多。住房私有率之高，确实是危机而不是什么成就。从住房

保障来说，政府必然应该拥有一定数量的公有产权房，向生活十分困难、

根本无力解决住房问题的城市贫民提供住房保障，比如实行廉租房。近

年来，中央政府要求各地实行廉租房政策，但是不少地方苦于手中没有公

房，此制度不能落实。□（《人民之声报》2006 年 7月 13 日）

为缓解市民在夏日里晚上看病难的矛盾，上海市卫生局发出通知，要求从今年 8月 14日起至 9月 15日的高温期

间，各社区卫生服务中心在星期一至星期五的中午休息时间

和晚上 17时至 20时，根据本地区病人就诊的实际情况开设

全科门诊，双休日至少开设半天门诊，并可根据社区居民实

际需求随时予以调整。

据悉，今年入夏以来本市各大医院门急诊量急剧攀升，7

月 31日更是创下了历年有高温数据统计以来的最高纪录，

达到日门急诊量 25.38万人次。而就诊患者中，感冒、高热、

腹泻等夏季的常见病、多发病占了绝大多数。由于大部分社

区卫生服务中心在下午 5时就关门下班，居民们不得不舍近

求远去二、三级医院挂急诊，致使各大医院人满为患。

为此，市卫生局在通知中要求，本市各社区卫生服务中

心适当延长服务时间，使市民在夏日里患的一些常见病，能

够及时在社区内得到有效诊治。市卫生局同时还规定，各社

区卫生服务中心在延时服务中，必须确保至少有 1名具有主

治及以上专业技术职务职称的医生当班。同时要做好相应配

套工作，保证医疗安全。

场景一：服务延长居民满意

闸北区 8家社区卫生服务中心门诊全部延时至 20点。

在临汾社区卫生服务中心，头一次值晚班的严勤医生说，不

到两小时，已有 10余人来就诊，绝大部分是配药的常见病患

者。“很多居民认为，早上挂号人太多，白天又太热，晚上凉

快些且更方便。”严勤说。徐汇区枫林社区卫生服务中心总

值班施岚称，从 17点到 20点，有 8位病人来挂号看病，包括

感冒、腹泻、胆囊炎等。20点以后，还有 3位病人仍在打静脉

点滴。

在没有三级医院的长宁区，社区门诊延长时段患者络绎

不绝。地处城乡结合部的北新泾社区卫生服务中心，17点至19点先后收治 30余名患者，多以发烧、腹泻为主。北新泾每

晚安排一名临床经验丰富的医生、两名护士，专门处理夜间

突发病例。值班医生陆建华说，附近居民来看病，能诊治的马

上治，病情较严重的，由中心及时转诊至区中心医院治疗。

场景二：作息有弹性服务不淡化

中心城区因居民较少、优质资源相对集中，社区卫生服

务中心纷纷根据实际情况，相应调整时间。南京东路社区卫

生服务中心值班人员称，由于周围居住区不太多，中心 17时

便关门了。考虑到少数老年人有早起看病的习惯，中心早上

开诊时间较以往提前一小时。广场社区卫生服务中心则采取

“中午连一连”方式，负责人认为，午间看病的中青年很多，

晚上就诊人群则相对较少。

卢湾区淮海中路社区卫生服务中心负责人汪珏表示，中

心自 5月起延长了门诊时间，但实践下来，19点以后患者人

数明显减少，因此中心与站点门诊均延长至 19点。卢湾区其

他社区卫生服务中心，也大致采用这种弹性做法。

场景三：大医院“人满为患”略有缓解

社区卫生服务中心延长门诊，大医院有所减压。

复旦大学附属中山医院急诊副主任孙湛称，7月急诊

每日可收治 580至 600名，其中超过一半为发热；社区

卫生中心延长开放时间后，连续几天高温，日均急诊量

却降至 450名左右。同济大学附属第十人民医院急诊科主任

崔世涛说，白天门急诊因高温关系上升了大约 10％，但晚上

病人没有明显增加，估计与附近社区卫生中心延长服务时间

有关。

专科医院门诊量仍有增无减。复旦大学附属儿科医院

内，夜间门诊、急诊并无停歇，门诊量维持在 3500至 4000

名。负责人称，随着气温攀高，门诊人数依然增加。不少家长

认为：孩子生病就得奔大医院。在交大医学院附属仁济医院，

夜间前来输液的患者人数不减。患者赵小姐称，“我不知道

社区卫生中心晚上也能吊针，以后就不用舍近求远来大医院

看病了”。□

中午连一连 晚上延一延 双休日加半天

乘着晚凉看门诊

法治社会 FAZHISHEHUI

———直击现场———

时间：8月 14 日

本市社区卫生服务中心延长门诊服务的第一天

今年 7月，长宁区看守所内召开

了一次特别的调解会，因民事纠纷将

被害人姚某打成手臂骨折的犯罪嫌疑

人刘某，在会上向对方表示了真诚悔

过并作出经济赔偿，最后，双方握手言

和。这是该区检察院根据《关于轻伤害

案件委托人民调解的若干意见》办理

的首例委托调解案件，也是本市检察

机关对轻微刑事案件适用轻缓刑事政

策所做的尝试之一。

在司法实践中，如何既坚持“严

打”方针不动摇，又有效发挥轻缓刑事

政策的功效？今年 5月，上海市公安

局、市检察院、市高级法院和市司法局

共同签发了《关于轻伤害案件委托人

民调解的若干意见》，对办理轻微伤害

案件适用轻缓刑事政策做了相关规

定。8月 15日上午，市检察院召开新

闻发布会，就本市检察机关对适用轻

缓刑事政策的探索和实践做了介绍。

随着改革开放的深入，社会利益

格局及分配关系都发生了重大调整和

变化，价值观念冲突的加剧，也导致大

量新的社会矛盾产生。随着人民群众

法制意识不断增强，各种社会矛盾以

诉讼的形式，包括以刑事诉讼的形式

进入司法领域。据统计，2005年以来，

本市检察机关公诉部门受理的刑事犯

罪案件共有 2.6万余件，其中由民事案

件转化而成的轻微刑事案件约占刑事

案件总数的 60％。在这一背景下构建

和谐社会，就要求检察机关既有“雷霆

万钧”，也有“春风化雨”，既注重法律

效果，也注重社会效果，在法律规定的

框架下积极适用轻缓刑事政策，从而

有效处置犯罪、化解矛盾、维护社会稳

定，这是“构建社会主义和谐社会”这

个新命题对于检察机关履行法律职责

提出的要求，也是检察机关为和谐社

会服务的有效途径之一。

去年以来，杨浦区检察院公诉部

门在市检察院公诉处的关心下，与区

公安、法院和司法行政等部门联手，就

轻微刑事案件和解的法律依据及程序

设置展开调查研究，经过近两年来的

探索和实践，为轻微刑事案件适用轻

缓刑事政策积累了经验，提供了借鉴。

今年 5月，上海市公安局、市检察院、

市高级法院和市司法局共同签发《关

于轻伤害案件委托人民调解的若干意

见》，意味着本市公检法司等政法部门

对轻微刑事案件适用轻缓刑事政策这

一办案理念已经初步达成共识。《意

见》的出台体现了四方面有利：有利于

避免偶犯、初犯等轻刑犯在管教期间

因“交叉感染”而染上新的恶习，让他

们改过自新，尽早回归社会；有利于化

解犯罪人和被害人的冲突；有利于保

持犯罪人家庭稳定，避免或尽量减少

犯罪人家庭的情感缺失、破裂或经济

负担加重等其他负面影响，消除社会

不稳定因素；有利于司法资源的合理

配置，减少诉讼环节，节约诉讼资源，

从而集中人力、物力查办严重刑事犯

罪，凸显打击效果；还有利于推进司法

文明，树立我国良好的国际形象。

但轻缓绝不是放纵，必须遵循严

格的适用原则，有特定的对象和条件，

以防止从一个极端走向另一个极端。

适用轻缓刑事政策时必须符合我国

《刑法》等有关法律的规定，保证实行

轻缓刑事政策于法有据。同时，必须有

利于更好地教育和挽救犯罪嫌疑人，

有利于节约司法资源，有利于维护公

共利益，特别是恢复被犯罪破坏的社

会关系。

具体适用轻缓刑事政策，检察机

关将根据案件的不同性质和情节，采

取多种处理方式，以确保适用的针对

性和实用性，而公诉阶段刑事和解制

度就是其中的一种。在和解的前提下，

移送审查起诉的轻伤害案件可以根据

案件不同情况建议侦查机关撤回案

件，也可作出相对不起诉决定。如开头

所述故意伤害案的犯罪嫌疑人刘某，

因擅自进入某公司推销书籍，被该公

司员工误作小偷送进派出所。刘从派

出所出来后，又至该公司讨说法，遇被

害人姚某劝阻，刘一拳将其打成骨折

构成轻伤。区检察院经审查认为，本案

系因民间纠纷引发的故意伤害致人轻

伤且社会影响不大，犯罪嫌疑人刘某

犯罪情节较轻，主观恶性不深，系初犯

偶犯，遂依据《关于轻伤害案件委托人

民调解的若干意见》的有关规定，在受

案后第三日口头告知犯罪嫌疑人、被

害人有申请人民调解的权利。接受申

请书后，区检察院经与长宁区司法局

联系，将本案委托案发地人民调解委

员会进行调解。经调解，刘某一次性赔

偿姚某医药费、鉴定费共 1200元并向

姚某赔礼道歉；姚某表示放弃追究刘

既有“雷霆万钧”也有“春风化雨”———本市检察机关探索对轻微刑事案件适用轻缓刑事政策

■林里力

法治社会 FAZHISHEHUI

某的刑事责任，双方遂当即履行协议。

收到《人民调解协议书》后，区检察院

即根据规定，对犯罪嫌疑人刘某作出

相对不起诉处理。

笔者在新闻发布会上了解到，对

轻伤害案件适用轻缓刑事政策还应当

注意正确处理轻缓刑事政策与“严

打”的关系；明确执法尺度，避免执法

随意性；严格审查制度，确定专人就案

件证据、犯罪要件、法定从宽情节等进

行严格审查；积极运用社区矫治渠道，

将防控轻微犯罪落到实处并加大对司

法人员的监督力度。

刑罚轻缓化已是刑事立法与司法

的趋势，虽然其实现是一个渐进的过

程，但积极的探索与实践将是缩短这

一进程的重要手段。据悉，近年来外省

市检察机关也在积极探索中，而像本

市公检法司机关这样已经达成共识并

形成系统、全面的实施意见的，为数不

多。□

长宁法院创设“涉诉民事纠纷调解室”

■盛勇强 A RD

法治社会 FAZHISHEHUI

力推“ADR”替代调解新举措

随着改革开放和经济建设的不断发展，上海法院的民事

收案近十年来成倍上升，民事审判所面临的严峻形势迫使各

级法院要积极探索解决问题的新途径、新出路。长宁法院在

市高院的指导下，根据“注重纠纷调解，强化调解衔接”的要

求，于 2003年 6月在长宁区司法局的支持下引进“人民调解

窗口”的做法，借用社会力量就地化解涉诉民事纠纷。3年

来，该院委托“人民调解窗口”调解各类纠纷 1816件，其中

调解结案 1509件，调解成功率达 83%。

今年初，该院又创建“涉诉民事纠纷调解室”，配备 5名

专职调解干部，统管涉诉民事纠纷的委托调解工作。今年 4

至 6月，委托窗口调解民事纠纷 665件，调解处结 461件，使

全院民事案件上半年收案数（3077件）比去年同期（3559

件）减少 482件，下降 15.66%。初步体现了中国式“ADR”替

代机制委托调解、减少诉讼的成效。

在涉诉纠纷委托人民调解工作中，该院在力推三项新举

措上下功夫。

引进人民调解窗口替代调解，在全国基层法院属首创。

2003年春，市高院为缓解民事审判工作压力，提出了以

人民调解组织为对象的“诉讼调解社会替代”新课题。该院

作为市高院确定的试点单位，经与区司法局协商，在分析比

较了院内就地调解与院外委托调解这两种不同模式的长短

后，决定把人民调解组织引进法院并设立工作窗口，就地对

涉诉民事纠纷进行替代调解。法院民一庭则选调民事法官对

窗口调解进行专职指导。但这一大胆做法突破了条线之间的

门户界限，因当时在全国法院未有先例而引起了较大争议。

经过一段时间的探索，窗口委托调解取得一定成效并得到社

会认可。此后最高法院在制订《关于人民法院民事调解工作

若干问题的规定》中还吸收了该院委托窗口调解的若干做

法及经验。

在基层法院设立“涉诉民事纠纷调解室”，整体构建以

人民调解为替代主体的中国特色“ADR”替代调解机制。

今年初，市高院在下发的《关于民事纠纷委托人民调解

工作的若干意见》中肯定了该院委托人民调解窗口就地化

解涉诉纠纷的经验，并要求作重点推进。他们在三年探索的

基础上，根据市高院文件精神，抽调 5名调解能手成立“长宁

法院涉诉民事纠纷调解室”，由该室统一管理涉诉民事纠纷

的委托调解工作。区司法局把窗口专职人民调解员从 2名增

加到 7名，使人民调解窗口作为法院调解的受托主体，能更

加规范有序地对涉诉纠纷进行替代调解和批量运作。在基层

法院开创了以人民调解委员会为主要替代主体的，具有中国

特色的“ADR”替代调解机制。

利用窗口平台建立人民调解指导基地，在全国法院属首

创。

《人民法院组织法》规定，基层人民法院应当指导人民

调解委员会的工作。过去，法院民庭都通过下街道参加人民

调解工作例会的方式进行指导，在指导工作上存在着时间跨

度过大，理论与实践结合较差等问题。调解窗口设在法院后，

能分批安排街道、居委调解干部到窗口轮训三个月，使法官

能就涉诉纠纷的调解手把手地进行业务指导。等于在法院内

建立了一个人民调解指导基地，让基层调解骨干能通过窗口

轮训有效提升其法律知识和业务能力，源源不断地为基层调

解战线锻造生力军。3年来，长宁法院与区司法局通过调解

窗口已联合轮训了 56名基层调解员，使他们成为街道社区

人民调解的中坚力量。□

〖“ADR”（英 Alternaty Dispute Resolution缩写）意

为“替代性纠纷解决机制”，是美国法院为应付诉讼爆炸局

面而创造的，通过组织、利用律师和适格社会人员参与诉讼

调解，把大多数涉诉纠纷解决在开庭前的一种制度。〗

[案情介绍]地处静安区的鸿力鸿鹄公寓同属于一个物业管理区域，

其中鸿力公寓由鸿力房地产公司预售，鸿鹄公寓由另外的龙

苑房地产公司预售。2001年 6月，鸿力房地产公司与吉兴物

业公司签订《前期物业管理服务合同》，确认吉兴物业公司

对鸿力鸿鹄公寓进行物业管理。该合同第十八条“开发商的

权利义务”第 6项约定：开发商向吉兴物业公司提供 106平

方米建筑面积管理用房（产权仍属开发商），由吉兴物业公

司无偿使用。该合同补充条款第 3条约定：开发商提供 30号

102室一套二室一厅住宅作为吉兴物业公司的物业管理办

公室（办理产证归物业）。

之后，该房地产开发商和小区业主对物业公司在物业管

理上颇有不满，导致实际参与管理该小区的物业公司，似走

马灯式频频更换。其中既有外聘的物业公司，也有自己公司

下属成立的物业公司。2002年，鸿力房地产公司与吉兴物业

公司签订《终止协议》，吉兴物业公司提前终止《前期物业管

理服务合同》，并于 2002年 7月 1日办理移交手续，将物业

移交鸿力房地产公司下属的鸿力物业管理分公司进行管理。

2004年 7月，鸿力房地产公司又与翰龙物业公司签订《物业

管理服务合同》，委托翰龙物业公司对上述小区进行物业管

理。到了 2005年 7月，物业公司再次换成了中鑫物业公司至

今。

自从第一家吉兴物业公司及鸿力物业公司均在 102室

那套二室一厅内办公，后来的翰龙物业公司一直到 2004年 9

月前，也在这间房屋内办公，之后搬至同号 101室、104室办

公。从 2005年 5月 18日起，翰龙物业公司再次搬到同号地

下室办公，而中鑫物业公司则一直在地下室办公至今。

早在 2003年，鸿力房地产开发商与一位姓章的个人签

订《上海市商品房出售合同》将该小区内 30号 102室房屋

小区业委会状告开发商为何不赢？

[案例背景] 在上海所开发完毕的小区，开发商都要按照国务院的《物业管理条例》以及《上海市实施〈物业管理条例〉的若干意见》，在规划中配置标准的小区物业管理用房。但是在这些规定之前的开发商随意处置物业管理用房又该如何看待呢？近日，上海静安法院对上海鸿力鸿鹄公寓业主委员会诉上海鸿力房地产发展有限公司擅自将物业用房处置一案，作出了一审判决驳回了该小区业主委员会的诉请。

法治社会 FAZHISHEHUI

■李鸿光

出售给了对方。2004年 9月初，章某个人又将该房屋出售给了当地的街道办

事处。街道办事处于同年 9月 6日进

行了产权登记。之后，该街道办事处在

对该房屋装修时遭到了小区业主的反

对，导致至今不能进入该房屋的使用。

该小区依法成立了业主委员会后，通

过了小区业主大会决议，并诉之法院。

[双方辩称]2005年 9月初，鸿力鸿鹄公寓业

主委员会诉称，鸿力房地产开发商在

与前期物业管理单位吉兴物业公司所

签订的《前期物业管理房屋合同》补

充条款第三条中，明确约定将小区内

的 30号 102室作为物业管理用房，并

注明办理产权给物业。吉兴物业公司

以及之后的鸿力物业分公司、翰龙物

业公司均在该房屋内办公。直到 2004

年 9月，发生再次转卖房屋时，翰龙物

业公司才突然将办公地点搬至同号

101室，并于 2005年 5月 18日又搬

至同号地下室。同年 8月 2日，该翰龙

物业公司竟然不辞而别。

该小区业主委员会还称，小区物

业公司频繁更换办公地点，主要是因

为房地产开发商暗中将 30号 102 室

转手卖给他人所引起，认为在这两次

转卖 102室房屋过程中，都没有书面

告知小区业主。而小区业主只是在街

道办事处派员装修时，才得知该房屋

二易其手的经过。遂向法院提出要求

确认 102室是小区物业管理用房，撤

销上述两起转卖 102室的合同，将该

102室过户至小区业主大会的名下。

审理中，小区业主委员会还认为

第一次开发商将 102室卖给章某，章

某与开发商的法定代表人系叔侄关

系，双方在买卖房屋的过程中存在恶

意串通的行为，严重损害了业主们的

合法利益，要求变更这次房屋买卖行

为应属无效，还举证开发商取得该房

屋的新建非商品房初始登记，产权证

号与章某第一次买下该房屋的合同中

填写产权证号不一致，有欺骗房地产

登记部门之嫌疑。

法庭上上海鸿力房地产开发商辩

称，撤销权属于合同的身份当事人，如

此看来该小区业主委员会则不具有撤

销商品房出售合同、房地产买卖合同的主体资格。认为现在系争的房屋属

于当地街道办事处合法拥有，作为原

先的房地产开发商无权作任何处分。

承认曾经是与第一家吉兴物业公司，

签订过《前期物业管理服务合同》，但

双方已于 2002年 6月，提前解除了该

合同。可作为吉兴物业公司从未向自

己主张过该房屋的权利，那么小区业

主委员会更没有权利来变更吉兴物业

公司所签署的合同。

该房地产开发商还强调，该鸿力

鸿鹄公寓小区的开发是在 1997年之

前，当时法律法规没有规定开发商有

提供物业管理用房的义务。当时，开发

商主要考虑物业公司的服务方便，才

向吉兴物业公司提供了 30 号 102室

作为物业管理用房。但是明确该房屋

的产权属开发商。在 30号 102室房屋

产权发生变化后，开发商又另外提供

了 30 号地下室的部分房屋让物业办

公，表示不同意该小区业委会的全部

诉请。

而将 30号 102 室转卖给当地街

道办事处的章某和街道办事处，也都

分别以第三人的身份参加了诉讼。开

庭时，章某述称该小区 30号 102室房

屋的买进、卖出程序上都是合法，不同

意撤销两份合同。还称该房屋已不在

自己的实际掌控中，也不同意诉请。

当地街道办事处则述称，章某在

与办事处签订房屋买卖合同之前，他

就是该房屋的合法产权人，根据产权

证上的记载，30号 102 室房屋的用途

并非物业管理用房。在交易前及交易

过程中，章某从未告知街道办事处小

区业主委员会对该房屋存在异议。作

为自己街道办事处用市场价公平交易

购买了 102室房屋，并经过房屋交易

中心审核登记取得房产证，从法律上

说属于是善意第三人，同样不认可诉

请。

[法院判决]经过审理，法院查明鸿力房地产

开发商与龙苑公司于 2002 年 4 月 25

日取得了鸿力公寓的《上海市新建住

宅交付使用许可证》。鸿力房地产开发

商在 2003年 10月 8日，对上述系争

房屋进行了新建非商品房的初始登记。为此，法院在审理中还使用了释明

权，告知业主委员会该房屋已经两次

转让，现登记在当地街道办事处的名

下，并询问是否愿意接受物业公司目

前实际办公的 30号地下室作为小区

物业管理用房。但该小区业委会坚持

认为物业管理用房是具备通风采光等

条件的地上房屋，地下室不符合要求。

但小区内已经没有属于开发商的地上

房屋，故仍坚持原先的起诉主张。

法院认为，鸿力房地产开发商建

造的鸿力鸿鹄公寓是在国家相关物业

条例颁布之前，当时的法律法规对物

业管理用房还未作规定，导致在小区

规划中未配置物业管理用房，开发商

要按物业管理区域实际状况予以提

供。尽管开发商在《前期物业管理服务

合同》中承诺提供房屋给物业在办公

室使用，办理产证归物业，并实际提供

给物业办公至 2005年 5月。但之后该

房屋已经两次转让，现当地街道办事

处为该房屋的合法所有人。至于该

102室房屋属非商品房初始登记的问

题，不影响开发商将该房屋作为现房

出售。从当地街道办事处购买该房屋

的行为看，无论从目的，还是价格来看

均为善意的行为。即使是存在章某与

开发商之间有恶意串通初衷，但当地

街道办事处则属于善意第三人，若法

院确认系争的 102室为小区物业管理

用房，则损害了善意第三人当地街道

办事处的合法权益，遂判决对该小区

业主委员会的诉请不予支持。

[法官点评]

法院释明权的合理运用

从这起案例看，该小区业主委员

会的起诉有一定道理，第一份合同就

约定了该房属是物业管理用房。但法

律上并没有规定初始登记的房屋，性

质上不可改变及出售。作为当地街道

办事处对该房屋的取得，是有合法的

手续和程序，属于善意取得。法院的这

一判决，从某种意义上说，体现了与即

将颁布的“物权法”的接轨。□

法治社会 FAZHISHEHUI

政府工作报告往往洋洋洒洒，面面

俱到，代表在审议时总有什么都可审、

什么都可议的感觉，真正落实时，又往

往缺乏实实在在的硬性指标，上不着

天、下不着地，代表监督缺少抓手、缺乏

力度。

如何把群众最现实、最直接、最迫

切的利益问题，变成人大监督的有效抓

手，成了镇人大探索的话题。在去年初

召开的镇人代会上，根据党委要求，人

大及代表将监督和履职锁定在“民生指

标”上。

日前，记者回访了浦江镇人大，他

们在去年 16项指标的基础上，今年又

对指标作了三方面的调整充实。一是充

实提高百姓生活质量的科目，二是增加

体现百姓生活水平的比例，三是兼顾各

阶层的需求、尝试社区居民的民生指

标。也就是今年指标调整为 8个类别 20

项，比去年增加了 4项，在更科学更合

理的基础上又一次做了“加法”。

为了便于监督检查，镇人大、政府

年初将民生指标编印成宣传册，发放至

每户家庭。在致全镇人民的公开信中写

道：“浦江的开发建设已进入一个全新

的发展阶段，让百姓早得实惠，多得实

惠是镇党委、人大、政府推进开发建设

的根本目的”。2004年底，镇党委着眼

于浦江的长远发展和百姓利益的维护，

创造性地提出了“民生指标”这一发展

理念，于去年确立以民生指标的推进为

抓手的工作思路，并付诸实施。

今年上半年，浦江镇劳动就业新增

岗位 2079个，农村合作医疗参加人数

47532人，参与率达到 97.5%，农民每月

退休金 165元，征地转性 2119人……。

多项指标比去年同期有所增长。

谭祝云是民生指标受益者之一，原

本靠妻子一人收入养活一家三口，家庭

生活十分困难。今年浦江镇“民生指

标”将双困家庭解决就业问题作为重点

工作来抓，在多方努力下，老谭终于有

了一份小区保安工作。他深有感触地

说：“有了这份工作，觉得挺称心的，现

在生活踏实，有了保障。”

像谭祝云这样的“民生指标”受益

者不胜枚举。

近两年来，在镇民眼里，“民生指

标”已成为大家看得见、摸得着的“实

惠”。全镇共修建乡村道路 60多万平方

米，整治黑臭河道 1000多米，建设灯光

道路 10多公里，修建和完善居民健身

点 100多个。量化指标让人大代表履职

变得更为刚性。在去年年底的民主评议

中，人大代表对 16项民生指标的落实

满意度达 83%，基本满意度达 17%，其中

劳动就业、劳动收入、农村合作医疗参

加率在所有指标中率先完成。

民生指标为和谐社会的构建凝聚

了人心，为落实科学发展观夯实了基

础，为人大工作的发展提供了抓手。作

为世博动迁导入基地之一的浦江镇处

于超负荷、高强度、快节奏建设时期，为

了让镇民安居乐业，让将导入的市民有

一个和谐发展环境，镇党委、人大、政府

把让百姓早得实惠、多得实惠的宗旨变

成实实在在的“民生指标”，这不仅是

一种理念的创新，也是提高执政能力在

基层的生动体现。□

闵行区浦江镇人大推出“民生指标”，被人大代表喻为“看得见的民心工程”。一位人大代表深有感触地说：“过去没有这个指标，代表履职没有一个好的抓手，现在清晰明了，通过人大监督，有关部门的工作落实比较快、完成力度比较强、比较到位———”。

民生指标：凸现实效■陆 拯

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今年上半年，长宁区人大根据市

人大的统一部署，围绕开展《上海市住

宅物业管理规定》执法检查这一工作

重点，会同各街镇代表组上下联动，开

展调查研究，参加调研活动的代表近

300人次，共提出调研报告 12篇，材料

翔实，意见具体。

调研发现的主要问题

业委会人选不够理想。目前业委

会状况是：20％左右运作良好，70％左

右运作一般，还有 10％左右运作不够

规范，主要是业委会成员对自身的权

利、义务认识不足，接受居委会指导和

行政部门管理的自觉性不强。业委会

人选普遍存在结构不够合理，缺乏法

律和物业管理业务知识等问题。

物业管理整体水平还有待提高。

由无级、无资质及三级企业承担了约

75%的住宅物业管理，服务往往不到

位。而物业管理费收缴率低，无正当理

由拒付物业管理费的现象比较普遍，

形成了 “收费率低———企业运作困

难———管理服务水平下降———收费率

更低”的不良循环。

体制机制不够完善。在业委会的

组建、指导，小区平改坡，综合整治工

程实施，对物业公司的考核与测评，业

主与业委会发生矛盾冲突时的协调、

处理等问题上，房地行政部门与街镇、

居委会对分工的认识不一致，体制机

制不完善，影响了物业管理水平。

住宅物业现状与群众需求差距较

大。一些居住小区房龄较长、成套率

低、管线老化、设施陈旧，居民要求改

造的呼声强烈。对于多头管理、多家管

理、无人管理的住宅物业，居民要求进

一步改善物业管理的呼声也很高。区、

街镇两级虽然已经投入财力改造旧

区，但是与群众的实际需求仍存在较

大差距。

物业管理法规还需要进一步完

善。《上海住宅物业管理规定》需要进

一步完善、细化，主要表现在：按照规

定组建业委会、召开业主大会太难；将

业委会定性为执行机构，与实际情况

不符；街镇、居委在业委会组建、运作

方面的地位、作用规定不够明确等。

调研提出的对策建议（四大支撑）

组织支撑。加强业主委员会建设，

房地管理部门、街镇、居委会都要充分

认识业委会建设的重要性、必要性，把

它放上重要议事日程，从各自的职责

出发，认真抓好业委会建设。

政策支撑。积极制订政策，使企业

在市场机制条件下运作，不断提升物

业管理的服务水平。对无人管理小区

的基本物业管理成本进行评估测算，

除去居民自负资金，缺额由财政予以

补贴；售后公房、系统公房物业管理企业的亏损，实行所得税财政返还政策；

运用再就业政策，降低物业公司用工

成本；对无资质、无等级、管理不到位

的企业，逐步将其淘汰；帮助信誉好、

管理力量强的企业做大做强；运用市、

区、街镇、系统房上级单位、居民交费

“五个一点”的办法，加大资金投入，

改善居民居住条件。

体制支撑。房地部门与街镇、居委

应该结成条块联手、各有侧重的体制

机制。房地部门主要从行政管理、行业

管理、法规执行三个方面对物业企业

进行监管。街镇、居委会则在房地部门

配合下负责建立、改选业委会以及对

业委会运作的指导、协调等。

法律支撑。加大对上海市住宅物

业管理规定的宣传，将其列入“五·

五”普法的主要内容，对业委会成员、

物业公司人员加强培训；房地部门要

加大执法力度，切实提高法规执行率；

提出法规修改意见与建议，进一步修

改与完善法规。□

最近，青浦区人大代表在评议政府上半年工作时，对新郊区新农村建设提出了意

见建议：

一、新郊区新农村建设关系农村经济社会建设的方方面面，是推进城乡统筹发展

的重要举措，建议各级政府成立一个由主要领导及相关部门组成的领导小组，统筹运

作，集中力量；

二、深入调查研究，注重听取农村干部群众的意见建议，因地制宜地推进建设项

目，努力适应不同地区农民生产生活的实际需要，既要避免重复建设，又要防止千篇

一律；

三、抓紧细化建设的目标、任务，增强可操作性，特别是中心村建设规划的细化工

作，一方面使规划中的中心村能及早进入实质性建设阶段，另一方面可以满足部分地

区农民迫切的建房需求；

四、着力解决好资源与资金的问题，在财政政策方面要向郊区倾斜，特别要加大

对经济欠发达地区的扶持力度，并引导好的医院和学校等社会性资源向郊区转移；采

取各种方式，吸引各类优秀人才回归农村，投入到新农村建设的各项事业中去；采取

各种有效形式，加强对农民关于新农村建设的宣传，培育农民的主体意识，着力提高

农民整体素质，培养社会主义新型农民。□

青浦区

代表建言新郊区新农村建设■凌 敏

调研物业 关注民生■卜伟忠

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奉贤区

听取审判监督工作汇报■苏芳芳

7月 28日，奉贤区人大常委会召开第五十六次主任会议，听

取了区人民法院关于法院审判监督工作情况的汇报。近年来，奉贤

区人民法院重视审判监督工作，进一步健全了审判监督、管理制

度，为提高审判质量、促进公正司法做了大量工作，取得了实效。

会议针对存在的问题提出建议：

进一步提高对审判监督工作的认识。要从对人民负责、构建和

谐社会的高度来认识审判监督的重要性。要以“司法公正、一心为

民”为指导方针，在依法纠错的前提下，尽量做好当事人工作。同

时切实履行案件质量监督检查的职责，做好案件质量检查工作。

充分发挥法院审判监督部门的监督职能。要建立符合审判实

际的审判监督机制，进一步强化审判监督庭的监督职能，并结合审

判实践，将监督作为强化审判管理的切入点，纠正裁判错误,实现

审判公正。

进一步加强审判监督庭的组织建设。要进一步加强对审判监

督队伍的建设，充实力量，不断加强管理和学习，切实增强审监干

警业务素质，建设一支素质过硬、综合水平较高、审判实践经验丰

富的队伍，为搞好审判监督工作提供组织保障。□

浦东新区

关注政府采购■储建忠

近日，浦东新区人大常委会组织部分区人大代表视察

了《政府采购法》的贯彻实施情况。代表们视察了浦东新

区建设工程招投标办公室和政府采购中心，听取了区建设

和交通委员会、区财政局的专题汇报。

代表们认为，区政府及其职能部门坚持依法采购，创

新工作思路，深化制度改革，完善各项措施，推进集中采

购，政府采购的范围不断扩大、效率不断提高，加强了政府

采购的宏观调控，提高了财政资金使用效益。

针对政府采购工作存在的问题，代表们建议，要加强

政府采购的宣传力度，把宣传和培训工作结合起来，使各

有关单位特别是领导干部知法、懂法和用好法，把政府采

购变为一种自觉的行为，并加强对违反政府采购法行为的

处罚力度；要严格遵循公开、透明、公平、公正和诚实守信

原则，增强政府采购过程和结果的透明度，加强内外部监

督力度，确保政府采购健康发展；要加强对供应商履行政

府采购合同情况的监督，完善监督体系；要提高采购队伍

的职业素质和专业水平，提高政府采购服务质量和工作效

率，确保政府采购工作的持续健康发展。□

为有效监督《政府采购法》和相关

法规在本区的贯彻落实，近日黄浦区人

大常委会开展了专题调研。调研显示，

政府集中采购的金额和比重不断提升，

规模效益日益凸显，取得了可喜成绩。

但也存在一些亟待关注和解决的问题：

与政府采购相关的政府规章明显滞后，

亟待修订完善；部门采购计划编制不够

详细及时，预算执行缺乏刚性；人为造

成加急采购较多，歧视性指标影响竞争

公平；采购程序比较复杂烦琐，运作效

率有待提高。

为此建议：

加快推进相关法规和制度建设，规

范采购运作和管理。以《政府采购法》

和财政部配套规章为依据，修订本市现

行的管理办法，充实和调整采购方式选择标准、采购计划编制规范、专家队伍

建设管理、集中采购执行机构监督考核

办法等内容，明确对违规行为的处罚标

准和措施。

严格部门采购计划编制规定，确保

预算执行的刚性。政府采购监管部门要

加强对各预算单位的引导，帮助他们按

自身条件和实际需求编制采购计划。监

管部门要主动和预算单位合作，尽可能

细化政府采购项目预算。要严格控制在

预算外增添的采购项目，保证预算执行

的刚性。

发挥专家业务专长，排除影响公平

供应竞争的各种障碍。为防范少数需求

方与供应商事先串通，设置倾向性或歧

视性的技术指标，在标书发放前应请专

家审核，找出不合理技术指标，要求预

算单位予以说明或更改。在招标文件发

出后，还要邀请所有有意竞标的供应商

参加答疑会，确保供应竞争公平无障

碍。

推进流程再造和队伍建设，提高采

购运作效率。一是合理简化采购申报审

核程序，进一步明确预算单位、财政监

管部门和集中采购执行机构各自的职

责，减少中间环节，缩短审批流转时间；

二是加强集中采购队伍建设，分批分阶

段对现有人员进行业务培训和资质考

核，建立科学的服务质量评估体系，畅

通对低质量服务和违规操作行为的投

诉渠道，定期根据各方反馈和跟踪调查

对相关人员进行奖惩；三是充分运用现

代信息技术，通过内网公布采购申请，

帮助集中采购执行机构能从采购意向

确立开始同步了解审批进展，提前介入

服务，做好前期准备；通过外网公布招

标信息，帮助供应商全面了解竞标条

件，提高采购透明度。□

黄浦区

就政府采购工作开展调研■王之翔

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闵行区

调研《预防未成年人犯罪法》实施情况■赵良生

近日，闵行区人大常委会组织部分人大代表对《预防未

成年人犯罪法》实施情况进行了调研。

2004年 6月，闵行区的预防犯罪工作体系正式启动。体

系正式启动以来，按照科学发展观的要求，依据“政府主导推

动、社团自主运行、社会多方参与”的总体思路，坚持开拓创

新，整合社会资源，形成了各司其职、多元化、协同管理的预防

犯罪工作新格局。经过近两年的努力，实现了三个变化和三

个提高，即：由基层基础工作相对薄弱变为有了较为扎实的

力量来承接，由政府单一管理变为社会多方参与的新机制，

由传统的以“管”为主变为“管”、“帮”、“教”并重；提高了

全社会对社工工作的认知度，提高了部分工作对象的生活质

量，提高了工作对象自助的能力。

代表们对闵行区实施《预防未成年人犯罪法》工作给予

了充分肯定，同时建议：进一步加大对《预防未成年人犯罪

法》的宣传。加强社工队伍建设。要吸收更多的社会人士加入

志愿者队伍，对外来未成年人观护的社工力量要跟上。同时

要整合社会资源，解决经费问题。要重视发挥家长在预防未

成年人犯罪中的作用，进一步深入开展社工联校的工作机

制。要关注、研究未成年人重新犯罪的发展趋势并采取相应

的工作措施。□

杨浦区

开展居委会换届选举调研■瞿坚敏

杨浦区人大常委会主任张祥明等继深入五角场镇对居委

会换届选举进行调研后，7月 27日又来到长白街道开展调研。

区人大常委会有关委、室和区政府有关部门负责人参加了调

研。

张祥明主任一行听取了长白街道关于居委会换届选举

工作的情况介绍，并来到延东居委会，与社区干部座谈，了解

居委会换届选举工作开展情况。张祥明主任指出，随着居委会

换届选举法定选举日的临近，这项工作也进入关键时期，要适

当“回头看”，总结经验，及时发现问题，进一步改进工作；要

注重以旧带新，发挥街道联络员作用，引导居委会候选人主动

深入社区；要加强对居委会换届选举工作的指导，严格按照有

关法律法规和程序开展工作，杜绝贿选现象，确保居民依法行

使选举权。□

黄浦区

对居委会换届选举提出建议■罗慧婵

近日，黄浦区人大常委会就目前正在开展的 2006年居委会换

届选举工作情况进行了调研，发现本次换届选举中，存在着人户分

离现象多、社会力量参与度不高、居委会本身出现虚化和机关化现

象等问题。为此提出四点建议：

加强领导，建立健全工作机制。要形成以党委领导、人大监督、

政府实施及各部门密切配合的工作体制和运作机制，各相关部门

必须高度重视，切实把这件事当成大事来抓。

积极宣传，营造社区良好氛围。要充分利用社区阵地，积极开

展形式多样的宣传教育活动，普及相关的法律法规知识，引导居民

群众正确行使民主权利，形成社区居民人人参与的良好氛围。

依法办事，准确掌握基本原则。要严格依法办事，坚持公开、公

正、公平的原则，使整个换届选举过程依法规范健康有序，谨防以

个人意志代表群众意愿，切实维护居民依法行使民主权利。

精心组织，确保换届选举圆满完成。对新形势下出现的新情

况、新问题，要及时深入地调查研究，精心制定工作方案，把握好工

作的重点环节，同时加强指导和培训，确保选举工作顺利进行。□

徐汇区

召开住房综合改造监督听证会■曹 杰

为监督和支持政府做好旧住房综合改造工作，根据《上海市

徐汇区人大常委会监督听证办法（试行）》规定，经区十三届人大

常委会三十一次会议批准，委托常委会办公室和城建环保工委就

日晖二村旧住房综合改造工作共同召开监督听证会。

听证会于 2006年 7 月 25日下午在徐汇区斜土街道举行。这

是区人大常委会决定举行的第一次监督听证会，旨在监督和支持

政府加快做好日晖二村旧住房综合改造工作，切实为群众解决实

际困难。

听证会由区人大常委会委员、城建环保工委主任钱海云主持，

听证参加人围绕政府相关部门制定的日晖二村旧住房综合改造计

划、工作程序以及改造的初步方案是否符合有关文件精神，充分而

有序地发表了各自意见。作为听证参加人的政府有关部门还认真

回答了听证人的提问。

本次听证会的召开基本达到了三个目的：一是有利于发扬民

主、集中民智，增强政府与利害关系人之间的沟通；二是有利于监

督、支持政府相关部门依照法规政策加快做好日晖二村旧住房综

合改造工作；三是有利于提高人大常委会监督工作的科学性、实效

性和监督听证制度的进一步完善。□

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郑州：义务教育免费政策农村先行

从今年秋季开始，郑州市所有农村和城镇低保家庭义务教育阶

段学生都能够享受到免交学杂费的优惠政策。今后郑州市所有义务

教育阶段的学生将逐步分批地享受免费义务教育。

对于农村中小学生实行免费义务教育，郑州市部分县（市）区都

表现出了极高的积极性。从今年春季起，就有县区相继作出决定，对

具有本辖区农村户籍且在所属辖区就读的中小学生实行免费义务教

育。

“义务教育免费要分期分批地实现。”郑州市教育局发展计划法

规处处长张书灿说，“我们更应该关注农村的基础教育，同是也是为

了防止‘择校热’进一步升温演变为‘择地热’，策略性地解决地区

资源差异问题。”□

湖南规定：人大代表候选人女性应占30％以上

湖南省人大常委会日前新修订通过的《湖南省实施（中华人民

共和国妇女权益保障法）办法》，规定了两个“百分之三十以上”刚

性指标，明确了参政妇女的比例和名额，推进维护妇女参政权。

这个办法规定，“在各级人民代表大会换届中，应当做好妇女代

表候选人的推荐、宣传工作，代表候选人中妇女的比例一般应当占百

分之三十以上”“村民代表会议、居民代表会议中妇女代表的比例应

当占百分之三十以上”。□

山东日照：失地农民“三不失”

近年来，山东日照经济开发区各项经

济指标以年均 40％以上的速度递增，人地

矛盾越来越突出。18个村居人均耕地不足

0.3亩，失地农民达 205万人，占农村人口

总数的 25％。为确保被征地农民的根本利

益，该区积极协调解决发展与农民利益的

关系，使失地农民不失利、不失业、不失财。

建立失地农民社会保障机制，让农民

“失地不失利”。首先，设立失地农民生活

保障基金，按被征用土地每年每亩 500至

1000元的标准，给失地农民发放补贴。其

次，完善失地农民基本养老保险政策。在每

月给失地农民发放补贴的基础上，今年又

制定了失地农民养老保险政策，养老保险

基金由个人账户和统筹账户组成，按照农

村养老保险费率，由区财政、村居集体和个

人，按照 1：1：1的比例，分四个年龄段确

定缴费标准，其中财政准备投入 200万元，

该政策实施后，男村民年满 60周岁、女村

民 55周岁时开始每月领取养老金 100元。

建立失地农民充分就业机制，让农民

“失地不失业”。各有关部门出台了一系列

培训、安置、优待优惠政策，形成了区、街

道、村三级转移工作系统管理网络，加速农

村劳动力有组织转移。建立了专门的农村

劳动力资源数据库，为农村劳动力建立初

始“劳动档案”。开展失地农民技能培训，

投资 150多万元建起了两处高标准的农村

劳动力就业培训基地；并设立专项资金，对

18至 35周岁的失地农民实行免费“订单

式”培训。

建立综合配套扶持机制，让农民“失地

不失财”。有关部门规定，征地补偿费按前

3年平均产值的 10倍，安置补助费按前 3

年平均产值的 15倍发放。同时，进行开发

式安置，已建设金家沟海鲜街、汽车商贸城

等商业设施 26处，有 2800多名农民“进市

经商”；有 20个村居建成标准化厂房 28万

平方米，39家中小企业承租，年可增加村后

集体经济收入 2400万元，2700位村民进厂

当上工人，月收入超过 1000元。□

福州：房屋拆迁补偿实行市场评估方法在福州城区家庭人均收入低于每月 400元、人均建筑面积少于

12平方米的住房困难户，即日起可申请购买经济适用房。这是福建

省福州市政府出台的《福州市城市房屋拆迁货币补偿实行市场评估

暂行方法》中规定的。该办法规定，房地产管理部门按房地产市场交

易价格，每半年公布一次各地段的二手房交易价格，供拆迁当事人参

考。被拆迁人在协商期内搬迁还可获得奖励。

办法同时规定，以产权调换作为房屋拆迁补偿、安置方式的，对

所调换房屋的房地产市场价格进行的评估，参照本办法执行。被拆迁

人选择货币补偿的，按以下公式确定补偿金额：被拆迁房屋实行货币

补偿的金额 =被拆迁房屋合法产权面积×货币补偿单价 +货币补

偿奖励 +搬迁奖励 +其他项目补偿金额。□

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当前全球经济、政治形势复杂多

变，国内在经济政策取向和深化体制

改革方面群情涌动，各执其词。在这些

宏观的政治、经济、社会发展方面，我

相信市委有周密、正确的考虑。这里，

我想对上海在构建和谐城市、让市民

生活更美好方面提几点不太成熟的看

法和建议。

近二十年来，上海以经济建设为

中心、以改革开放为主线的持续发展，

已经为本市的和谐社会建设奠定了重

要的经济基础，社会发展的持续积累

也为和谐社会建设形成了良好的社会

基础。但是在和谐社会建设新的发展

阶段，新的问题和矛盾也在不断地积累，有的已经形成为严峻的挑战。

据有关专业部门调查显示，市民

对上海“不和谐”最严重因素的指向

依次是：贫富差距，占 74.6%；医疗问

题，占 64.6%；住房问题，占 54.3%；就业

问题，占 52.4%；腐败问题，占 50.1%；教

育问题，占 43.8%。指向的集中度很高。

民意的指向对不对呢？请再看一

组调查数据：

收入差距（不包括灰色收入）。自

1990年至 2005年，最高 10%收入家庭

的收入水平增长 13.2倍，而最低 10%

收入家庭的收入水平增长 4.8倍。有

60%以上的家庭人均收入水平在均值

线之下。从行业水平看，垄断行业收入

水平高居榜首。

医疗问题。由于对医疗服务的过

分市场化和商业化认识，而忽视其保

障功能，使政府部门对医疗服务的公

共投入严重不足，致使“以药养医”、

“看病难、看病贵”的现象仍无实质性

改变。90年代以来，政府医疗卫生费用

支出虽逐年增加，但占政府财政支出

的比重却持续下降，从 1990年的 8%下

降到 2004年的 3%；与此同时，居民医

疗费用支出占家庭总支出的比重，从

1990年的 0.6%提高到 2005年的 6.3%。

住房问题。近年来，住宅市场化运

行取得了很大成绩，居民居住条件得

到了很大改善，但随着年轻一代的成

家立业，居住问题日益成为居民的普

遍沉重负担，房价涨幅远高于收入增

长。2001年以来本市住宅商品房平均

价格水平累计上涨 70.4%，而同期居民

平均收入增长 44.7%，即使以 90m2一

套，6000元 /m2价格计算，总价 54万，

按平均年收入 2.6万来计，不吃不穿要

20年的工资才得此房，况且有 60%以上的市民收入低于平均收入线。

就业问题。现在正式统计口径是

登记失业率，但调查失业率居高不下

不能忽视。据 2005年下半年的调查，

35岁以下失业人员比重高达 20%，短

期失业的比例更是高达 50.8%。

教育问题。虽然政府教育支出额

每年持续增加，但占地方财政收入的

比重出现下降趋势，从 1990年的 15%

下降到 2005年的 11%，但居民家庭教

育支出比重持续提升，从 1990 年的

1%提高到 2005年的 8%以上。

当前政府公共财政支出重点仍然

集中在经济建设领域。基本建设与企

业改造支出占政府公共财政支出的比

重从 1990 年的 27.6%上升到 2005 年

的 36.6%；而科教文卫支出比重从 1990

年的 24.4%下降到 16.7%，城市维护费

用比重从 1990年的 8.9%下降到 2005

年的 5.9%。

以上数据起码说明：

市民对本市“不和谐”的指向，所

指有理；有些政府部门公共服务思想

不到位；中央“以人为本”、“构建和谐

社会”和市委关于“科教兴市”的主战

略，在有些政府部门犹如“火车进站，

叫得响，进得慢”。

我要特别强调，随着经济和社会

的发展，在市委的正确领导下，市政府

包括政府部门在内的各类公共机构在

提升市民生活水平、改善社会弱势群

体的生活状况方面做了大量工作，取

得了显著成绩。但面对日益多元和复

杂的社会阶层利益关系，我们对社会

发展中公平、公正原则的贯彻和实践，

与国际大都市所应具备的和谐要求，

还有明显的差距。部分政府部门在经

济领域越位过多，在社会公共服务领

域缺位太多，尚未真正树立在开放环

境下透明、公平、公正地履行社会管理

和公共服务职能的理念；部分政府部

门没有担当起公正制度供给者和监督

者的角色。有的甚至与某些利益集团

一起与民争利，成为社会不公的制造

者。其实这就是市民关心的热点问题

迟迟难以根本解决的所谓“深层次原

因”之重要方面。

所以我建议，市政府要以浦东综

合改革试点为契机，把政府管理体制

改革放到更加突出的位置，按照“经济

调节，市场监督，社会管理，公共服务”

的要求，合理界定政府在市场经济活

动中的职能范围，大力推进政府职能

转变。市人大亦应围绕政府职能转变，

加强立法工作。我们应为上海今后经

济和社会稳定较快发展，构建一个上

层建筑进一步适应经济基础，生产关

系进一步适应生产力发展的新的历史

定位。□（本文为作者在市十二届人大

常委会第二十九次会议上的发言）

■吴士良

根据党中央确定的 “自主创新、重

点跨越、支撑发展、引领未来”的科技发

展指导方针，自主创新是国家“十六字

方针”的核心，也是上海提高城市国际

竞争力的关键。上海在建设 “四个中

心”、实现“两个率先”和加快经济方式

的转变、构筑新型产业体系的进程中，必

须把自主创新贯穿到创新的全过程，贯

穿到创新的各个环节，努力在若干重要

领域掌握一批拥有自立知识产权的核心

技术，全面、持续增强自主创新能力，但

自主创新能力的培育和提高是一个系统

工程，需要各个方面的协同努力。作为一

个人大代表，我就此谈一点建议。

一、结合上海产业结构的调整需要，

有效配置科技资源，合理布署科技力量。

明确各类创新主体定位，在功能与

资源上进行协同和集成。上海拥有丰富

的科技创新资源，这些资源分布于研究

院所、高等院校，以及各部门、各系统，但

没有实现有效的整合而形成一支功能明

确、层次分明、目标一致的创新力量。

高校的科研体系及课题研究习惯上

是以提高专业水平为导向，以前沿和基

础研究为主，以知识创新为目标；而开发

类研究院所和转制研究所的研发是以市

场需求为主，将知识创新转变成技术创

新，进行技术扩散，直接为企业提供技术

创新服务。而企业的创新目标则是为市

场提供具有竞争力的产品。产学研联盟

的关键就是将高校、研究机构、企业等不

同社会分工的组织，在功能与资源上进

行协同和集成化，有清晰明确的目标定

位，在研究开发上体现层次，实现技术创

新上、中、下游的对接和耦合，形成互有

需求、利益分享良性机制和纽带。应改变

目前三类主体如像千军万马过独木桥，

都以创收为首要目标、利益互争的局面。

政府部门是政策环境创新的主体，

建议政府部门对高校、开发类科研所、企

业的创新目标有明确定位，政府对科技

的投入在此基础上可有倾向性导向，形

成最大产出。

发挥转制研究所在行业共性技术和

先导技术自主创新的引导作用。上海拥

有一支实力雄厚的应用技术创新队伍，

其中原部属的转制研究所是国家长期投

入建立起来的一支极为重要的推进工业

进步的中坚力量；转企后，这些院所己成

为面向市场需求具有发展活力的科技型

企业，为上海产业的改造和提升以及重

大工程建设做出了积极贡献。

近年来，通过对上海产业发展需求

的调研表明：产业共性技术和先导技术

以及竞争前技术的供给不足仍是上海产

业发展的主要制约“瓶颈”；企业特别是

中小型介业因缺少产品技术开发的公共

“平台”和共性技术支撑，影响其在创新

体系中主体地位和作用的发挥。而作为

推进行业技术进步的骨干中坚力量的转

制（企）所，虽然都纷纷进入了发展期，

但是自主创新开发的技术和产品尚局限

于与本所自身发展的需要密切相关的领

域与方向。由于条件所限，缺乏发展行业

共性技术、先导技术，推进行业技术进步

的能力。为此建议政府加强对引领未来、

推进行业进步具有重要作用，且自主创

新能力强的转制研究所给予不同于一般

企业的特殊优惠，以促进转制在推进行

业技术进步中发挥更显著的作用。

原部属的转制研究所是极为重要的

推进工业进步的中坚力量，建议进行有

效组合和积极的政策支持 （如税收、经

营者考核、国有资产保值增值等方面），

发挥象许多先进国家所拥有的工业研究

院的功能。

加大公共研发服务平台投入。对具

有研究、开发、评估和测试综合优势的单

位和机构，在充分评估其具有公共研发

和服务功能的前提下，政府给予必要投

入，尤其是关键设备投入。搭建良好的硬

件平台，推动社会的技术进步。

二、对重大项目攻关和市政重大工

程创新项目能多体现体现政府部门的组

织引导作用。

“握指成拳”，汇聚创新资源。上海

是全国的“技术高地”和

“人才高地”，由于长期

受管理体制的阻隔和条

块分隔，在科技资源和力

量分布上呈现出 “激点

状”，技术集成不足、自

主创新少，难以适应重大

项目攻关和市政重大工

程创新项目的需求。因此

政府部门应成分发挥引

导、激励、支持、协调的职

能。对涉及重大产业进

步、重大技术创新项目应

发挥制度政治优势和组

织优势，集中有效资源、搭建平台、汇聚

创新资源“握指成拳”、协同作战，解决

项目难题，象当年进行 “二弹一星”攻

关、“神舟五号”、“六号” 上天工程那

样，实现自主创新能力的整体提升。

铸就重大工程建设的上海品牌。对

上海市重大工程项目，在前期论证和工

程设计前，由政府主管部门牵头，聘请相

关新材料、新技术、新工艺及检测方面的

专家组成专家咨询组，在重大工程设计

初期参与方案论证，提供建议和咨询，并

制订相应的质量控制方法和检测标准。

在投标中，要有一定风险意识，大胆

启用上海具有自主知识产权的高新技术

产品，形成具有上海重大工程设计、建设

的专有技术，经过集成和整合，铸就重大

工程建设“上海牌”，为拓展外省市乃至

国际市场奠定技术优势和品牌优势。

□（本文为作者在市十二届人大常委会

第二十九次会议上的发言）

■蔡安定

“作为卫生系统推选的人大代表，我要为宝山医疗卫生事

业的发展鼓与呼，为解决百姓就医多做实事”，当选区人大代表

时，朱云仙作了这样的表态。当选代表是光荣的，但更意味着一

种责任。近年来，随着经济和社会的发展，群众对科教文卫事业

发展提出了更高的要求，尤其对“看病难、看病贵、看病烦”反映

强烈。一次在人代会的小组审议中，朱云仙慷慨直言：“目前卫

生行业存在的诸多问题，固然有监管不力、医务人员素质低等原

因，但更多应从卫生体制上寻找……公共卫生投入的严重不足，

是引发矛盾的一重要原因。”她拿出近几年教育和卫生财政投

入的一组比较数字，翔实深入作了分析，并从如何完善规划、优

化布局、整合资源、加大投入等方面，提出了发展本区卫生事业

的意见。精彩发言，倍受关注。

是的，作为一名人大代表，重要的职责就是体现在对政府及

人大、两院的报告审议中，通过自己的发言，建言献策，真实反映

社情民意。朱云仙深知这样的审议发言，不仅仅是个人的意见，

更是担负着选民的嘱托。每逢区人代会召开前，虽然是本职工作

最忙的时候，但朱云仙总要抽出时间，深入选区作一番调查研

究，平时多留意周围群众的所言所思，便于在会上反映。

朱云仙常这么说：“做一名代表，也多了一份‘财富’，那就

是帮助我开拓了工作视野，更多了解了社会热点和全区工作的

重点，从而促进本职工作。”如何将代表工作与自己的工作岗位

结合起来，创出一条中心城区公共卫生服务的新路来，这是朱云

仙一直在思考的问题。为此，宝山中心医院和友谊社区卫生中心

建立了协作关系，采取双向转诊优势互补，资源共享的模式运

作，使社区卫生中心“六位一体”服务功能得以最大的拓展。

“小病进社区，转诊到中心”，这逐渐成为宝山中心城区百姓就

医的一种习惯。实施中，朱云仙还运用自己人大代表的身份和有

关部门积极协调，帮助解决社区卫生服务点用房问题。现在友谊

地区社区卫生服务站点扩至 7家，覆盖了友谊地区各居住小区。

朱云仙认为，为民便民的事要努力去做，而且这就是为政府部门

分忧，是代表的责任。

外树形象、内强素质，是朱云仙作为党委书记的治院理念。

她自己以身作则、身先士卒，受到全院职工的尊重。自 2000年调

任宝山中心医院后，她以勤政廉洁、踏实干练的作风，树立了在

群众中的威信。宝山中心医院地处中心城区，原先内部结构布局

不合理、医院整体系统服务不够科学，病人颇有意见。朱云仙善

于倾听意见，并率领导班子反复研究，始终以病人满意为标准，

因地制宜、改进服务流程，便捷病人就医。这几年来宝山中心医

院相继改造医院

绿化和广场，车

辆进出方便了许

多，门诊就医环

境得到了改善，

安装了电梯，医

院医疗设备有了

质的改善，购置

了 16 台 CT 先进

设备。医院门急诊量、病床使用率逐年上升，患者满意度名列全

区系统之首,已连续 4年获上海市文明单位。为了规范管理，医

院还聘请了有人大代表、政协委员担任的医院行风监督员。

切实解决群众看病贵，这是朱云仙一直在想方设法解决的

问题。为此，她和班子成员一起动足了脑筋，并取得了较显著的

效果。据市卫生局统计资料显示，几年来宝山中心医院门诊住院

平均医疗费用在全市同级医院中一直处于末端 ,2004年病人对

医院的满意度在上海市 105家医院中位居第 9位。

翻开区五届人大各次会议以来代表所提书面意见和议案，

朱云仙所提的件件事关百姓就医问题。如二次会议上提出的

《加快建设宝山中心医院》议案，案由充分、案据翔实、方案切实

可行，尤其是提出的中心医院改造和高标准建设中西医结合医

院的建议，为区政府及卫生局等采纳，列入了实事规划，并于

2006年开始启动。不久的将来，一座现代化的中西医结合医院

将矗立在宝山中心城区，这必将大大提升宝山的医疗水平。在今

年召开的区五届人大四次会议上，朱云仙和其他 10位代表联名

提出的《关于解决农村卫生服务一体化过程中乡村医生队伍若

干问题的建议》的议案，被议案审查委员会正式定为议案交大

会主席团。朱云仙具体承担了议案的调研及材料的收集工作，她

深入农村基层，对全区乡村医生（俗称赤脚医生）的现状，包括

人数、年龄结构、学历、执业资格、收入保障等作了客观反映，并

提出了具有可操作性的建议。议案所提出内容涉及解决全区农

民就医的民生问题，为大会主席团列为第 15号议案交付区人大

常委会会议审议。日前，区人大常委会会议对该议案作出了相应

的决议，区政府也制定了办理方案。方案的实施，不仅将惠及全

区 280多名乡村医生，也必将惠及全区农民。

朱云仙就是这样，用自己的行动实践着自己当选代表时许

下的诺言。□

心系百姓就医践行代表职责

■杨 吉

▲患者在社区卫生服务中心输液

代表园地 DAIBIAOYUANDI

为了家乡面貌新■刘邦德 石建英

吴保国，市人大代表。

曾在解放军英雄部队“临汾

旅”里锻炼了 14个春秋，任

连指导员。1988年，吴保国

转业返乡，1999年起至今担

任奉贤区建设委员会主任。

主持 A4、A30等高速公路修

建、古华公园改扩建等一系

列重大工程。家乡道路“路

路通”，家乡更美、更宜居，

便是吴保国这个建委主任

最好的述职报告。

曾被评为市重点工程

实事立功竞赛建设功臣、市

农口系统“三个代表”先进

个人等。

近年来奉贤区的市政面貌、尤其是公路

建设发展较快，上海现

有高速公路 600 余公

里，而奉贤就占其六分

之一。当年黄浦江天堑

曾经阻隔了奉贤与上

海市区的陆路联系，然

而今天奉贤的公路网

已四通八达。奉贤的沧

桑巨变离不开改革开

放的春风，离不开为此付出心血和才智的人们。吴保国，一位

为家乡建设事业殚精竭虑的转业军人便是其中之一。

现任奉贤区建设和交通委员会主任的吴保国曾在解放军

英雄部队“临汾旅”里锻炼了 14个春秋，脱下军装回到故乡

奉贤之后，他依然保持了善打硬仗的军人本色，为家乡建设默

默奉献。2002年 7月，他荣获市农口系统“三个代表”先进个

人，2003年他又被评成为市重点工程实事立功竞赛建设功臣。

吴保国出生于奉贤塘外镇大门村的一个农民家庭。高中

毕业后回乡务农，不久便成了村里培养的对象，担任村里的团

支部书记。1974年底，征兵工作开始，吴保国坚决要求参军。他

是家里的独子，当年送独子参军是一件了不起的事，他母亲为

此还作为光荣妈妈的代表在座谈会上发言。吴保国在南京军

区某部临汾旅通讯连服役长达 14年，当过报务员、电台台长、

连指导员，两次荣立三等功，被评为优秀连指导员，他将人生

中最华美的乐章留在了部队。

1988年，吴保国转业返乡，进入县委组织部工作。1992年

起任县建设局党委委员，1999年 40岁出头的吴保国被任命为

县建设委员会主任。他的前任是老劳模吴桂昌，这位德高望重

的老主任积劳成疾、因病去世。吴保国为之扼腕叹息的同时，

立志要以前任为榜样，为奉贤的建设事业用好手中权。

吴保国担任建设委一把手之际，恰逢上海开始实施

“153060”高速公路建设目标。“153060”是指市郊车辆在 15

代表园地 DAIBIAOYUANDI

吴保国（左二）为家乡建设殚精竭虑

分钟内可上高速公路，城中心至各区县新城在 30分钟内到达，车辆在高速公路网上任何两点间行驶，60

分钟到达。上海的这一宏图大略，给奉贤的交通建设

带来了前所未有的大发展机遇。奉贤境内牵涉到 4

条高速公路，总长 119.5公里，占全市高速公路网总

长度的六分之一。

吴保国在奉贤大建设的舞台上担当了主角，与奉

贤人民一道为家乡巨变大展身手。2002年A4高速公

路刚刚竣工通车，接下来 A2、A30高速公路相继开工。

市政建设最棘手的一项工作便是动迁。工程涉及 8

个镇，需动迁居民和企业多达 660户、将近 18万平

方米。吴保国亲自带领工程指挥部人员，深入沿线做

工作，按时完成了前期难度最大的动迁工作，同时注

入了更多人性化的内涵。按照原来的规划需要动迁

两家较大规模的私营企业，光动迁费就需要几

千万元。吴保国邀请有关

专家反复认证，通过调整

优化设计方案最终使这两

家企业免于动迁，不仅确保

了企业的正常运作，还避免

了大量职工的待岗等问题。

在全区公路大建设中，吴

保国抱定了一个宗旨：既不能

损害群众的利益，也不能加重

国家的负担。在建设 A2高速公 路时，原先的设计

方案中并没有东四平路 A2收费口，奉贤东部地区的一些干部

群众找到吴保国，要求加开一个收费口。吴保国约了有关人员

踏勘了现场，认为老百姓的意见有可行性。他多次向上级部门

反映，最终合理修改了原方案。大亭公路扩建时，平安镇横桥

村的灌水机口受到了影响，村民们给吴保国写信反映情况。吴

保国安排人员调研后立即妥善处理，确保了村里农田的灌溉

所需，村民们特别高兴，端午节这天，派出代表提着一篮粽子

来到建委表谢意。

2003年 3月，奉贤区委、区政府提出了“创建上海市园林

城区”的工作目标，吴保国出任创建指挥部常务副总指挥。由

于历史、经济等种种因素，奉贤的绿化建设欠帐很多，要在短

短的时限内打一场翻身仗，能行吗？懂内情的人私下摇头。

军令如山。部队出身的吴保国有一股军人脾气，再不好打

的仗也要拿下来，而且要赢得漂亮！他带领创建一线工作人员

调查研究，全区的每一块可能建绿播绿的土地几乎都留下了

他的足迹。在他主持下，《奉贤区绿地建设规划》和《奉贤区创

建上海市园林城区实施纲要》编制出台。在具体落实中，他抓

住矛盾最为突出的动迁问题，坚持依法办事与和谐操作相结

合，赢得了有关单位、群众的理解和支持，两年多时间共拆除

危旧建筑 2.5万平方米，给创建创建工作铺平了道路。

位于南桥镇中心区域的古华公园改扩建工程是整个创建

工作的重中之重，吴保国为此倾注了大量的心血。繁忙的施工

现场每天都能见到他身影，或清晨或傍晚，看看工程进度、查

查施工质量。

在古华公园的改扩建中，吴保国有两项大胆决定：一是根

据群众的实际需求，增设儿童乐园，园内有多项儿童喜闻乐见

的游乐设施。实践证明，儿童乐园不仅受到了孩子及家长的欢

迎，还为“以园养园”提供了资金支持，真是一举两得；二是古

华公园改扩建时注重增添文化氛围。园中陈列了一些古生物

化石、根雕作品等。更令吴保国得意的是，他经过不懈努力，觅

到了一条长达 28米的硅化石。硅化石是远古时代的古树化

石，28米长，保存得那么完整的硅化石，简直就是稀世珍宝，价

值连城，常有陌生的参观客忍不住啧啧称奇。有人愿意出高于

买入价数倍的钱想买走这一“宝贝”，吴保国一概婉言拒绝。

如今，这一硅化石当之无愧地成为古华公园的“镇园之宝”。

2004年 9月 20日，古华公园竣工验收，展现在奉贤人民

眼前的是一座全新的全开放式的景观公园，园中有景、景中有

园，透绿透水、景观外溢。这一工程荣获上海市建设工程的最

高荣誉奖“白玉兰奖”，古华公园也一跃成为四星级公园。

2005年 11月，奉贤区顺利通过了上海市园林城区的考

评验收。在不到三年的时间里，奉贤区成功创建为上海市园林

城区！

西气东输和西气入沪分别是国家和上海市改变能源结构

和重大战略决策，区建设委抓住机遇，制订出“引气入奉”的

实施方案。区里很早成立了天然气工作领导小组，并设立了办

公室，吴保国任指挥。

对整个上海市而言，奉贤区无论怎么算也轮不到率先“通

气”。吴保国部署工作时双管齐下，积极向市里表态，以争取支

持，同时加紧区内的天然气新管网的布设和旧网的改造。在上

海市燃气公司的紧密配合下，区建委组织力量日以继夜施工，

天然气管道工程抢在 A4公路之前完成了 6.5公里长的接收段

工程排管，不仅节约了大量的建设资金，而且为奉贤的天然气

提前通气抢得了宝贵的时间。目前，奉贤的天然气管网总长度

达 255公里，用户超过 21000户。

机会总是留给有准备的人。属天然气“远水楼台”的奉贤

代表园地 DAIBIAOYUANDI

▲吴保国在施工现

张幼文，1951年生，经济学博士，上海市十二届人大代表，市人大常委会财经委咨询组成员。现任上海社会科学院世界经济研究所所长、研究员。长期从事世界经济基础理论与中国对外开放战略研究，著有《世界经济学》、《比较经济政策》、《双重体系的扭曲与外贸效益》、《当代国家优势》、《体制竞争》等，1993由国务院学位委员会批准为博士生导师，享受政府特殊津贴；1996年由国家人事部授予“有突出贡献的中青年专家”称号。主要社会兼职有中国世界经济学会常务理事，上海市世界经济学会会长，全国美国经济学会副会长，《世界经济研究》主编，上海市人民政府决策咨询研究专家，上海市外资中心、对外投资中心、市外办顾问等。

紧贴时代脉搏不辱学者使命

我走上经济研究的道

路，是机缘，也是兴趣使然。

30多年前，作为一名热血青

年，我怀着神秘的心态硬着

头皮阅读了苏联《政治经济

学》教科书（第三版）和马

克思《资本论》等著作，不

觉中竟对经济学产生了兴

趣，也打下了一点基础。

1979年，上海社科院招考

研究人员，我有幸被录用。

从此，我的命运同经济研

究，也同我国的改革开放、

经济发展紧紧地绑在了一

起。

经济研究紧跟改革步伐

改革开放以来，我国的

经济体制经历了一系列深

刻的变革。时刻关注国家的

经济改革和发展，进行深入

研究和理性分析，提供理论

支撑和政策建议，是一名经

济研究工作者的时代责任

和历史使命。20多年来，我

一直努力使自己研究的主

题紧跟改革开放的步伐。

1980年代中期，我国

实行了以计划调节为主、市

场调节为辅的经济体制，但

如何对市场进行政策调控，

大家都比较陌生。由此，我

对国外的宏观调控理论进

行研究，并翻译了诺贝尔经

济学奖名著《经济政策：原

理与方法》，向国内引进和

传播经济政策学理论，在国

内率先提出了创建社会主

义经济政策学的主张。为了

给国家经济体制改革提供借鉴和参考，随后我开展了

经济政策比较研究，并于

1991年出版了《比较经济

政策———经济改革的理论

思考》一书。

1990 年代中后期，中

国“入世”谈判引起了全国

人民的广泛关注与讨论，我

国究竟要不要入世？入世对

于我国经济发展的利弊如

何？对此非常有必要进行系

统深入的研究，以提高国民

的思想认识和为政府决策

提供参考。为此，我开始了

经济全球化理论研究，并出

版了相关书籍。从当代世界

经济背景、促进中国开放和

长远发展等角度，系统地阐

述了“入世”的必要性及对

中国的深远意义。

20多年的改革开放使

我国经济获得了快速发展，

经济实力显著增强，我国作

为世界经济强国初露端倪。

如何以更加宽广的视野，客

封面

人物

区，硬是“先得了月”，令许

多人深感意外，但也不得不

折服。吴保国，这位善打攻

坚战的转业军人再次将“不

可能”变为“可能”。

近年来奉贤的市政建

设好戏连台，吴保国就像一

位转战沙场的指挥官，一场

战役未了，马上又有另一场

大战役等着他运筹帷幄。

身为代表，吴保国虽身

居奉贤建设系统一把手，是

个重权在握的人物，常受到

建筑商、包工头等明里暗里

的重点攻关，但他始终严于亷律己，带头执行党风 政建

设的有关规定，其收入和费

用报销严格按照财经纪律

执行，有些单位和个人因业

务往来赠送的现金、有价证

券实在无法推辞的上交纪

委。据统计，从 2001年起到

目前止，吴保国上交人民币

现金 132000 多元，港币

5000多元。

吴保国所在的区建设

和交通委与 7个村（居委

会）结队，成为奉贤区扶贫

帮困的大户，这与吴保国重

视扶贫、关心困难群众分不

开。今年春节期间，建委领

导照例探望委属老干部、老

劳模，慰问困难家庭 924户

（人），送去钱物价值

166600元。吴保国在探望患

重病的职工徐天忠和王玉

田时，当场又从自己的衣兜

口袋里掏出各 1000 元，两

位病人很激动，紧握住吴保

国的手，久久说不出话来。

吴保国常说，被评为先

进个人也好、建设功臣也

好，我所做的是我应该做

的，这完全是职责范围之内

的事，我最大的心愿就是履

行职责、办好实事，让奉贤

老百姓感受到家乡的变化：

出门方便了、心情舒畅了，

这就是对我们的最大肯定。

□

代表园地 DAIBIAOYUANDI

观评价中国所处的国际方位？应该实行

怎样的发展战略，才能使中国赶超发达

国家？已经是摆在中国经济学家眼前的

现实课题。从 2003年开始，我作为研究

所负责人和学科带头人，与同事开展合

作研究，每年度发布《中国国际地位报

告》，以大量的事实和数据，客观记录我

国国际地位提升的进程。同时，我们还

进行了“强国之路”的理论研究，分析

中国同发达国家存在的差距和原因，探

索经济强国的战略。

呼吁树立新开放观

这几年，我一直在研究和思考如何

提升我国目前的对外开放战略问题。我

国经济多年来持续高速增长，对外开放

功不可没。近年来，我国吸引外资的数

量在世界各国中名列前茅，外贸进出口总额快速增长、出口能力迅速提升，高

新技术产品出口的比重逐年上升。总体

上来看，成就显著，形势大好。但如果再

进一步对外贸增长进行结构和要素分

析，对外资和外贸增长的效益进行考

察，我们就会发现诸多隐藏的问题和风

险，将影响到国家的长期发展和经济安

全。比如，外贸出口中，外资企业是中国

出口的主体，这种出口往往是外国技

术、标准、品牌、生产销售网络等与中国

劳动力结合的产物，除了廉价劳动力，

体现的都是外国生产要素的竞争力，而

不是中国的竞争力。外资数量的增长对

中国企业技术水平的提高贡献非常有

限，另一方面还制约了中国企业的技术

创新能力。总之，在这种对外开放战略

指导下，我国付出的代价很大，长期风

险很大，实际收益很小。因此，在新的经

济发展阶段，我们必须以科学发展观为

指导，创新对外开放的理念和发展战

略，树立新开放观。新的对外开放战略

应该以国民福利的提高作为开放效益

的评价标准，实现对外开放的全面协调

可持续发展。围绕新开放观，我开展了

系列研究，先后发表了“从廉价劳动力

优势到稀缺要素优势———论‘新开放

观’的理论基础”等论文，还作了“新开

放观———实现对外开放的科学发展”等

演讲，在经济学界和领导干部中引起了

广泛关注和反响。

利用专业优势发挥代表作用

2003年 2月，我有幸成为上海市人

大代表。由于我工作在社科院，作为闵

行区选出的代表，与选民接触的机会不

多，在发挥代表作用方面有不少限制。

但同时我又想到，如果能利用好自己的

专业条件，还是能在人大代表的岗位上

有所作为的。

第一年参加人代会，我就提交了

两个议案。其中，“关于制定国有资产转

让办法的立法建议”被列入了市人大的

立法调研项目。第二年人代会召开前，

我又开始思考提意见建议问题。从自己

的研究工作中我体会到，目前我们的统

计体系与上海发展战略是不相适应的，

先进制造业和现代服务业被确定为上

海的发展重点，但是现行统计的指标体

系不能确切反映客观情况。为此我提交

了“统计工作要适应上海发展战略的需

要”的意见，得到了上海市统计局的重

视，同时也使自己在与他们的接触中对

实际情况有了更多的了解，促进了研究

工作。

2003年，市人大各专门委员会成立

了咨询组，我被聘为财经委咨询组成

员。这一岗位使我有更多机会参加上海

市经济发展、财政、统计、规划等方面立

法和审议的讨论。为了能够发挥好作

用，我每一次都以学术研讨的态度参与

活动，尽最大可能发挥自己专业优势，

以便提出的意见建议更有价值。

2004年 11月，市人大召开决策咨

询座谈会，题目是“加强党的执政能力

建设，发挥国家权力机关作用”。我以

“从提高驾驭社会主义市场经济能力的

要求加强经济社会综合发展的立法执

法”为题作了发言。在发言准备和座谈

过程中，自己对执政能力问题、驾驭社

会主义市场经济问题和人大立法职能

问题等也得到了一次系统的学习，提高

了代表参与的意识和能力。

我感觉，当代表也对自己的工作有

很大的帮助。比如，2005年 5月到 6月，

我参加了劳动法执法检查，去了多家企

业了解劳动法的执法情况。因为我是研

究对外开放政策的，外资企业执行劳动

法的情况也是自己一直关心的问题。通

过执法调研，我对这一方面的情况有了

更多的感性认识，对自己的研究工作也

获益匪浅。

四年来，我对如何当好人大代表有

了一点初步的认识，同时体会到，只有

结合自身情况倾注热情与精力，才能更

好地发挥代表的作用。□

（周行君采写整理）

代表园地 DAIBIAOYUANDI

▲张幼文（中）开展课题调研

1、只要是找邓汉龙医生看过病的人，都能感受到邓医生是一位

口腔医学临床经验相当丰富、工作严谨、对待病人如同亲人般耐心

细致的好医生。长期的工作实践使他深知病人的疾苦，尤其是年老

体弱者、贫困与弱势人群求医问药的迫切愿望。然而由于病人多，医

生往往无法满足病人的实际需求，这对医患矛盾多少年来始终未能

得到彻底缓解。这也是邓医生孜孜以求想解决的困惑。

2、为了把口腔医学卫生知识普及到基层群众中去，教育市民积

极筑起自我防护的第一道防线，从 90 年代初开始，他先后在《大众

医学》、《康复》杂志、《大众卫生报》及《新民晚报》等各类医学杂

志和报刊上撰写口腔医学方面的科普知识文章，并积极参与广播电

台、电视台和网站主办的名医坐堂、知识讲座、专题问答等专栏节

目，为不同人群提供多方位、多形式的口腔卫生保健知识宣传服务。

3、在当选为黄浦区人大代表后，邓汉龙医生更加深感自己肩上

的责任重大。他不仅注重利用日常工作的机会与群众加强沟通了解

民意，还就区市政建设，以及进一步完善公共卫生服务体系等方面

牙科专家：牢记自己是代表■周 莺

故事代表园地 DAIBIAOYUANDI

邓汉龙，黄浦区第二届人大代表，1982 年从第

二医科大学毕业后从事口腔临床专业工作。现任

农工党上海市卫生局副主委，上海市口腔病防治

院主任医师。

1

2 3

故事 DAIBIAOYUAN代表园地

的问题进行了深入的调研，并积极向政

府有关部门建言献策。在人代会期间，他

还多次建议利用各个冠名节日（如“高

血压日”、“爱眼日”、“爱牙日”、“糖尿

病日”等），广泛开展咨询义诊等社会公

益性活动。

4、今年 9.20“爱牙日”大型义诊活

动在市卫生局的支持下，包括邓汉龙医

生在内的 30多位专家教授热情参与，在

黄浦、徐汇和浦东三处联动搞咨询活动，

本市多家媒体预先广告，求医问药的群

众在每位专家的座位前排成长队，获得

了良好的社会反响。

5、为了不辜负广大选民的期望，把

人大代表为民办实事的工作做得更深

入、更全面，他还充分挖掘和利用全市卫

生系统丰厚的综合医疗资源，借助担任

农工党上海市卫生局副主委的优势，发

挥农工党医学专家群体的

力量，搭建医患沟通交流的

平台，从不同的角度和场

合，从院内到院外、从手术

室到里弄街道、从媒体的

“广而告之”到面对面的医

疗咨询，多方面、多层次地

为人民群众解除疾病痛苦，

从而也缓解了就医难矛盾，

为老年人、贫困家庭和行动

不方便者带来了福音，受到

了广大社区居民，特别是弱势群体的欢

迎和赞扬。

6、邓汉龙医生联络和组织了来自本

市七家市级医院的近 10 位医学专家，冒

雨深入外滩街道的小区开展为群众免费

诊疗和提供健康咨询活动。小区居民感

动地说：“邓医生真是一位时时处处想

到我们老百姓的好代表，

他真正把人大代表为人

民的思想落实到了行动

上！”

7、邓汉龙代表坦言，

自己始终有一种压力，这

种压力来自于代表的荣

誉感和责任感，而这其中

的关键是因为选民的信

任。针对南京路步行街上

外来人员强行乞讨，邓汉

龙代表和其他代表一起提出了《改变南

京路乞丐乞讨的状况》 的书面意见；针

对宁波路马路乱停车现象，提出关于撤

消宁波路 (河南中路———江西中路 )段的

马路停车点的建议，得到了有关部门高

度重视，这些问题即得到了妥善解决。

4

5

6 7

应松年是我国著名的法学家。多年来，他除了参与行政

诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法等法律起草工作，参与立法

法、行政许可法的立法研究，主持行政程序研究项目外，还潜

心于法学教学和理论研究。先后撰写、主编了《行政法学》、

《行政诉讼法学》、《行政程序法》、《中国走向行政法治探

索》、《行政法学新论》、《比较行政程序法》、《行政程序法

立法研究》、《依法行政十讲》、《中国当代行政法》等著作。

1995年，他又踏进刚刚创建的新型学府———国家行政学院，

担任法学部主任，执掌起培训高、中级国家公务员的教鞭。同

时，他还先后三次为全国人大常委会作了法制讲座。作为行

政法学界领头人之一，应松年在我国行政法制建设和行政法

学教学、研究中，作出了重要贡献。

应松年的生活道路并不平坦。他 1937年出生在宁波奉

化的一户书香门第家庭，少年时期一直是老师们宠爱的高材

生。1956年以优异成绩考入华东政法学院，第二年就在学校

的开学典礼上向新生介绍大学生的学习经验。可是，厄运很

快降临了，在 1957年的那场政治风浪中，他同许许多多的知

识分子一样被卷了进去。毕业后，他去了新疆伊犁，在那里得

到了磨练，经受了苦难，也得到了启示。那段经历成为他人生

难得的宝贵财富……直到 1980年，已步入中年的应松年才

重返他热爱的法学领域，调到了刚刚复校、求贤若渴的西北

政法学院。

与应教授的谈话是从在他人生道路上起着重要作用的

人开始的。

王珉灿和《行政法概要》

应松年思绪回到了上世纪 80年代初:“王珉灿老先生是

对我的事业有着重要影响的人，他对我一直寄予很大希望。

王珉灿在司法部任法学教育司的副司长，但他曾在中央政法

干校讲授过宪法。

“他是一个很有眼光和很有想法的人。当时全国的法律

院校在恢复重建之中，行政法学更是从零开始，没有教材，缺

乏资料。那时他就想到法学教学恢复以后的第一件事就是要

有法学教师，还要有新的法学教材，所以他决定组织编写一

套教材。编教材的过程就可以把教师集中在一起，可以集体

提高教师们对所任课程的认识。那时他就有这样的眼光，很

了不起。他主编的那套法学教材门类很齐。那时参加这套教

材的主编和编审人员，后来都成了各个学科的权威。

“我们建国以来一直没有行政法的课程，50年代曾开设

过苏维埃行政法课程，但是没有自己的行政法学。王珉灿更

有眼光的是组织编写出了中国第一部行政法学统编教材

《行政法概要》。”

应松年在西北政法学院被确定承担行政法教学任务后，

就满怀激情地投入到行政法的研究中。他做事有股子韧劲，

一头扎进了西北政法学院图书馆，恰好学院图书馆有比较齐

全的行政法学书籍，他得以详细研读了所有我国建国前和苏

联的行政法学书籍，与此同时还找机会到全国各政法院校和

各地图书馆收集资料，了解情况，从而对行政法学研究现状

有了初步的了解。

应松年回忆认识王珉灿的经过:“1981年，听说王珉灿

先生正在组织编写行政法学统编教材的消息后，我就自己从

西北政法学院到北京去找他。”

王珉灿望着这个风尘仆仆、满脸执着的陌生人，心头一

热，当下就同意他去参加即将在厦门举行的行政法学统编教

材的研讨会。没想到在研讨会上应松年侃侃而谈，掌握资料

翔实，功底深厚，令众人刮目相看，厦门的研讨会开到一半，

王珉灿就敲定将应松年借调到司法部法学教材编辑部，在自

己身边专门从事《行政法概要》的写作和编辑工作。这成为

应松年人生历程中的重要契机。

1983年，《行政法概要》终于完成了，这本教材成为中

国行政法学发展的一个里程碑。

此后，中国政法大学成立，王珉灿将应松年推荐到中国

政法大学任教。应松年先后负责研究生院的教务处工作，并

历任行政法硕士研究生导师组副组长、组长，培养了中国第

一代行政法研究生。其间受司法部委托，组织举办了全国行

政法师资培训班。为我国培养了第一代行政法学教师。教师

班的学员们戏称自己为“黄埔一期”，如今他们已是活跃在

行政法教学第一线的著名教授。

应松年凭借天份与刻苦，把握着机遇与方向，跨进了行

政法学领域。此时，行政学也刚刚兴起。他敏锐地发现，行政

法学和行政学是从不同角度研究政府行政的两门学科，为

此，他还主编了《行政管理学》，该书体现了行政法学和行政

学研究的结合，赢得了广大读者的浓厚兴趣，被各级有关干

部培训班选为教材，发行达几十万册。《行政管理学》和应松

年编写、主编的一批行政法学著作，如《行政法学总论》、《行

副刊‖FU KAN 感悟应松年的法制人生（上）■夏莉娜

政行为法》对我

国的行政法学教

育起到了奠基作

用，也影响了我

国的行政法制实

践。其中包含着

应松年对中国行

政法治之路的最

初的思考、体悟。

应松年没有辜负

王老的期望，他

成为我国行政法

学的开创者之

一，并且始终引

领着、促进着我

国行政法学的不

断发展。

岁月如流，

王老已经逝去，

至今应松年依然

对他心怀感激，

他说:“老先生的知遇之恩，我这一辈子也忘不了，有时深夜

伏案，稍有懈怠，想起王老先生，就又笔不缀手，书不释卷。”

陶希晋和行政立法研究组

在谈到参与行政立法研究时，应松年说:“谈到行政立

法，我们一定要记住已故的著名法学家陶希晋。陶老是五届

全国人大法制委员会副主任委员，六届全国人大法律委员会

顾问。以前陶老曾任政务院法制局局长。陶老也是一个很有

眼光的人，他已经看到了中国的法治建设，不但要有刑法、民

法，还要有一套比较完善的行政法。中国在完成了刑法、刑

诉、民法、民诉立法的基础上，陶老提出了在中国建立宪法统

率下的新六法的主张，即完成行政法和行政诉讼立法的设

想。1986年，在陶老的倡导下，组织在京的行政法理论与实

际工作者，成立了行政立法研究组，专事起草行政领域的基

本法。他这一主张，开创了立法机关组织专家起草法律草案

的先河，为行政法学者与法制建设实践相结合提供了组织保

证。”

应教授回忆行政立法研究组成立之初的情况:“陶希晋

担任行政立法研究组顾问。由于刚完成民法通则的起草工

作，陶希晋对江平非常赏识，就让江平当组长，让罗豪才和我

当副组长。在北京的主要教学、科研单位———北京大学、中国

人民大学、中国政法大学、社科院法学所和有关部门———全

国人大常委会法工委、国务院法制局、最高人民法院及北京

市政府法制办等单位共 11人参加。陶老给行政立法研究组

设定的任务是:在全国人大常委会法工委领导下，起草具有

全局意义的重大的行政法草案，名之曰试拟稿，作为‘毛坯’

提供给法工委。行政立法研究组刚开始时在黄城根的老房子

里办公，那时候开会非常频繁，几乎是隔两天就开一次会。在

全国人大，我最熟悉的地方就是黄城根了。

“应该说，陶希晋是我们这个组的灵魂，后来，陶老得了

很严重的气管炎，作喉管手术以后就无法工作了，具体的情

况都是由秘书高志新向陶老汇报。”

应教授对那时的许多事都记忆犹新:“1987年国家正在

研究要把民事诉讼法试行稿转为正式。在民事诉讼法（试

行）第 3条第 2款当中规定:‘法律规定的行政诉讼案件，可

以由各级法院受理，按照民事诉讼程序进行审理。’我们就

抓住了这个机会，既然要修改民事诉讼法，我们何不专搞一

个行政诉讼法。行政立法研究组就把精力从行政法概要、行

政法大纲转移到行政诉讼法上。我至今还印象很深，大家在

开会讨论怎么搞才好时，江平说，按他的经验要先有一个程

序法，再搞实体法会更好，这也是法治建设发展的一个规律。

大家也觉得这话有道理。我们是在全国人大常委会法工委领

导下，那时法工委副主任顾昂然表态:‘不管将来是搞单行的

行政诉讼法律，还是成为民事诉讼法律的一章，你们都可以

先把它搞出来！’至此我们研究组就从搞行政法的大纲，转

到搞行政诉讼法的起草。我记得大约起草了两年之后，行政

诉讼法于 1989年 4月经全国人大通过颁布，那时民事诉讼

法还没有搞完。接着我们就开始讨论制定行政程序法。我觉

得这应该是我国行政法制建设中最需要考虑的东西。但当时

由于制定的条件还不成熟，我们也未及进行深入的研究。因

此，行政立法研究组的任务可以是先起草单行的行政处罚

法、行政许可法、行政强制法和行政收费法，在此基础上再起

草行政程序法。”

应松年自从参加行政立法研究组以来，一直活跃在中国

行政立法领域，每一部行政法律都寄托着他的法治理想，承

载着他的人生追求。无论是参加起草，还是参加讨论，或是提

供咨询，都倾注着应松年的一份心血。□（未完待续）

▲1997 年 1 月，全国人大常委会副委员长王汉斌会见行政立法研究组全体成员（前排左四为应松年教授）

副刊‖FU KAN感悟

1949年 5月上海解放后，中共第一代领导人考虑到上海作为文化重镇

的特殊地位，将素有“儒将”之称的陈

毅同志任命为上海的第一任市长。陈

毅深刻领会毛泽东文化思想的精髓，

切实地执行了毛泽东等中央领导制定

的文化方针，为把上海建设成为一个

社会主义的文化城市打下了坚实的基

础。

接管上海交响乐团的工作就是一

例。上海交响乐团是我国最早成立的

交响音乐专业演奏团体。它的前身是

成立于 1879年的上海公共乐队，1922

年改名为上海工部局乐队，其演出水

平曾有“远东第一”之称。上海沦陷

后，日本人把它改为上海音乐协会交

响乐团。抗战胜利后，国民党当局把它

接管为上海市政府交响乐团。上海解

放后，军管会在接管这个交响乐团时，

有关人士认为这个团外国人管了几十

年，是“文化侵略的产物”，而且团里

人员复杂，首席指挥是意大利人，第一

小提琴手是匈牙利人，成员有三分之

一是外国人，演出的节目又多是西洋

音乐，工农兵听不懂，拟将乐团解散。

但陈毅郑重地听取了专家等多方面的

意见，及时果断地阻止了这一做法，他

说：“交响乐是文化，是艺术，是好武

器，就看它演出的是什么东西。用一些

外国人怕啥子？这些人也是艺术家，可

以让他们为我们服务。再说，上海这样

的城市，也应该有自己的交响乐团

嘛！”就这样，交响乐团被保存了下来。

乐团历年积累、被誉为全国之冠的总

谱保留了下来，那些经长期艺术实践

积累起来的优秀传统和某些在表演技

艺上带有规律性的东西继承了下来，

这一切对乐团的发展有着深远的意

义，对整个上海的音乐事业建设都功

不可没。

同样，上海的文物管理工作的开

展和博物馆的建立又是一例。在解放

战争的戎马倥偬中，陈毅就命令部队

注意收集文物。解放后，他下令收集到

的陶瓷器、青铜器、玉器、漆器等 2853

件出土文物和流散文物由军管会拨交

上海博物馆，成了上海博物馆筹建时

的第一批藏品。

上海于 1949 年 9月设立了主管

文物工作的部门———上海市文物管理

委员会（初称上海市古代文物管理委

员会），下设图书整理处和古物整理

处。陈毅亲自推荐了不少文物专家、权

威担任文管会的委员和编辑，积极开

展对革命文献、历史文物和图书的接

收、征集、收购和整理工作，并着手筹

建上海博物馆。陈毅亲自为之选择馆

址，并为馆名题字。1952年 12月上海

博物馆正式对外开放。

在上海解放初期，陈毅要求从事

文物工作的同志“一定要做好文物管

理工作”，并针对上海的情况，对如何

做好文物管理工作非常明确地作了四

点指示：把好海关这一关；收购文物必

须买卖公平；对热爱祖国、热爱党的民

主人士主动捐献文物者应发奖状和奖金，以资鼓励；注意收集古代文物之

外，还要注意收集革命文物。根据陈毅

的指示，上海加强文物出口检关工作，

堵住了祖国文物流失的漏洞。公平原

则也为博物馆赢得了声誉，各地藏家

捐献的文物达数十万件之多。许多珍

贵的革命文献得以很好保存，更为日

后筹建上海革命历史博物馆创造了坚

实的物质基础。

文物收购需要大量经费。在当时

百废待兴、政府财政还相当困难的情

况下，由陈毅批准的文管会经费几乎

占了全市文教经费的三分之一。但由

于有大量珍贵文物亟待征集，20 万元

的文物收购费有时也不敷使用。一次，

某位收藏家要出让两柄极为名贵的战

国剑，经专家鉴定也确认是精品，但此

时博物馆已收购了大批书画，收购费

已全部用完，但物主的要价高昂。正在

举棋不定间，陈毅拍板，“把它买下，经

费可以追加嘛，”就此，博物馆增添了

这两件珍贵文物。在陈毅等领导同志

的关心下，上海博物馆成为拥有馆藏

文物达 12万件、藏品仅次于北京的地

方博物馆，在国内外享有极高的声誉。

上海的文化事业发展还得到毛泽

东等同志的亲自过问和指导。1950年

周恩来为上海鲁迅纪念馆题写了馆

名。1951年毛泽东为复旦大学题写校

名。1956年为鲁迅先生迁墓时，毛泽东

题写了墓碑。1959年在周恩来的直接

关怀下，以上海图书馆为核心的全国

第二中心图书馆委员会在上海成立。

1960年上海中国画院在周恩来的倡议

下成立。1957年在毛泽东的关心下，

重修了《辞海》，代表了中国文化事业

发展的新水平。□

■李尚志副刊‖FU KAN 钩沉陈毅和上海解放初期的文化事业■李 燕

副刊‖FU KAN钩沉

上海解放后，历届市委、市政府都高度重视卫生防疫工

作，认真贯彻“预防为主”的方针。1949年 6月上海解放不

久，市政府召开首次防疫工作会议，旋即开展声势浩大的防

疫运动，免费接种霍乱疫苗和牛痘，当年便控制霍乱的发生。

随后，上海在五、六十年代先后从以下几方面开展了卫生防

疫工作：

组织全市性卫生防疫网络。1950年上海各区成立了卫

生防疫站，1953年 1月成立市卫生防疫站，1958年前后在

地段（街道）医院、公社（镇）卫生院设立防保组———初步形

成市、区（县）、基

层三级卫生防疫

网。各级卫生防疫

站分工负责，划块

包干，开展传染病、

职业病的调查和预

防，并对食品、学

校、环境等进行监督管理，全市卫生

状况大为改观。60

年代初，实施计划

免疫，推行预防接

种一人一卡制。

建立、健全卫

生防疫制度。首先

建立传染病报告制

度。1950年 1月，

市政府颁布《上海

市传染病报告暂行办法》，规定公私立医院和开业医生必须

报告 13种传染病的情况。翌年，颁发上海市《各级医院传染

病报告实施细则》、《独立门诊部传染病报告细则》，承担报

告责任的单位由 1949年的 19个扩大到 857个。1954年，报

告病种增至 17种。1956年，报告病种改分甲、乙类，共 21

种。1957年又增至 27种。1979年，国务院颁布《中华人民共

和国急性传染病管理条例》，报告病种改为 25种。上海依照

上述管理条例制订、实施《上海市传染病管理细则》，进一步

对传染病报告方式、时间等作出具体规定。

建立传染性疾病监测体系。白喉监测工作开展最早，50

年代健康人群带菌调查 5次，除 1954年未查出阳性外，阳性

率波动在 1.3％～3.6％之间。1966年起，比较系统地进行病

毒抗原的分析。

健全防疫消毒制度。1、建立疫点消毒规章。1950年后，

病家消毒工作程序、方法逐步健全。1953年起，由市站对全

市病家消毒进行质量管理，并拟订有肠道传染病消毒方法，

规定药物浓度、使用范围和作用时间。1954年，在全国率先

制定《上海市传染病病家终未消毒工作常规》，消毒病种包

括肠道传染病有霍乱、伤寒、副伤寒、痢疾 4种；飞沫传染病

有天花、白喉、猩红热、流行性脑脊髓膜炎 4种；虫媒传染病

有流行性乙型脑炎、斑疹伤寒、回归热 3种；其他还有鼠疫

等。同年，改建市站消毒站操作室，渐增流动蒸汽消毒方法，

并对病家传染性物品的消毒采取接送措施。60年代初，在副

霍乱病家用 5％漂白粉作饮水和粪便消毒，效果良好。1967

年，引入环氧乙烷消毒病家衣物。2、完善医疗机构消毒措施。

1954年前上海医疗机构消毒无统一规定。1955年制订的肠

道传染病防治计划中规定，凡接触传染病人的医务人员均应

穿戴隔离衣帽，用 3％来沙儿溶液消毒双手，每季度用 5％来

沙尔溶液消毒环境，病人大小使用漂白粉混匀消毒 2小时。

1957年，市卫生局制订《医院消毒隔离工作基本要求》、《医

疗机构消毒隔离工作的几项基本措施》和工作常规，明确隔

离病房（室）、肠道和肝炎专科门诊、呼吸道传染病以及化验

室、中心供应室、

注射室等的消毒

隔离要求。3、对

幼托机构实施消

毒。1960年前无

统一要求。1960

年制订《托儿所

消毒隔离工作要点》，规定便盆清

洗要求等。4、建

设医院污水消毒

工程。1965年 6

月，市传染病院

启用新建加氯消

毒法的污水消毒

工程，消毒效果

良好。1972年起，

有些医院相继建

立类似装置，处理污水。

积极开展计划免疫、防疫运动。1949年 6月 11日起，全

市开展以预防霍乱等急性传染病为中心的夏令防疫运动。

1950年 5月 10日起，又开展夏令防疫运动。1951年 1月，

市卫生局颁布种痘实施办法，号召“人人种痘、个个种痘”，

接种率达应种人数的 95％以上。1957年，制定《上海市白

喉、天花预防接种经常化试行办法》。翌年，发布《上海市预

防接种程序》，增加百日咳疫苗和卡介苗二种。随即在市区

推行新生儿预防接种一人一卡制，漏种率有所降低。1962

年，开展服用脊髓灰质炎减毒活疫苗。1966年，普遍开展麻

疹减毒活疫苗接种，先后列为常规接种。从 60年代开始，上

海改突击性免疫为计划免疫，由市卫生防疫站统一制订计划

免疫方案，订购、供应生物制品，分析接种效果；区、县卫生防

疫站组织实施接种计划；地段（街道）医院、公社（镇）卫生

院负责接种。

经过艰苦的努力，上海解放后的卫生防疫工作取得了令

人瞩目的成就，1949年下半年起未再发生霍乱。1951年 7

月上海消灭天花，比全国早 9年，比全球提前 26年。1962年，

继消灭性病之后，60年代中期，麻疹、脊髓灰质炎、疟疾、乙型

脑炎、百日咳得到有效控制。□

回眸：建国初上海的卫生防疫工作■当 安