Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire Analyste principal: Mehdi Fadli, Paris (33) 1-4420-6706; [email protected]Analyste secondaire: Laurent Niederberger, Paris (33) 1-4420-6704; [email protected]Sommaire La notation du Département de Seine-et-Marne Synthèse Liquidité : Adéquate Perspective : Négative Le cadre institutionnel et financier des départements français est actuellement « très prévisible et équilibré », mais fragilisé par l'inadéquation structurelle des recettes aux dépenses Une économie départementale « très forte » dans un contexte international Une gouvernance et une gestion financières « fortes » Une flexibilité budgétaire « faible » De performances budgétaires « fortes » dans un contexte international Un taux d'endettement consolidé qui devrait rester « modéré » d'ici à 2016 en comparaison des pairs internationaux 25 novembre 2014 1
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Départementde Seine-et-Marne: Rapport complémentaire · 2014-11-26 · Départementde Seine-et-Marne: Rapport complémentaire La notation du Département de Seine-et-Marne Note
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
Analyste principal:Mehdi Fadli, Paris (33) 1-4420-6706; [email protected]
Analyste secondaire:Laurent Niederberger, Paris (33) 1-4420-6704; [email protected]
Sommaire
La notation du Département de Seine-et-Marne
Synthèse
Liquidité : Adéquate
Perspective : Négative
Le cadre institutionnel et financier des départements français est
actuellement « très prévisible et équilibré », mais fragilisé par l'inadéquation
structurelle des recettes aux dépenses
Une économie départementale « très forte » dans un contexte international
Une gouvernance et une gestion financières « fortes »
Une flexibilité budgétaire « faible »
De performances budgétaires « fortes » dans un contexte international
Un taux d'endettement consolidé qui devrait rester « modéré » d'ici à 2016
en comparaison des pairs internationaux
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Sommaire (suite)
Des risques hors-bilan « modérés »
Statistiques financières
Statistiques socio-économiques
Scores publiés
Statistiques : République française
Méthodologies et rapports associés
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
Ce rapport fait suite au communiqué de presse intitulé « French Department of Seine-et-Marne 'AA-/A-1+' Ratings
Affirmed; Outlook Remains Negative », que nous avons publié le 7 novembre 2014 sur la base des critères de notation
suivants « Methodology For Rating Non-US Local And Regional Government » publiés le 30 juin 2014.
Pour fournir l'information la plus actuelle, il est possible que ce rapport inclue des données plus récentes que celles
mentionnées dans le communiqué précité. Ces différences n'ont cependant pas été considérées comme suffisamment
significatives pour impliquer un changement dans la notation ou dans nos principales conclusions.
Synthèse
Les notes de la Seine-et-Marne reflètent le cadre institutionnel « très prévisible et équilibré » des départements
français, l'économie départementale « très forte », la gouvernance et la gestion financières du Département que nous
qualifions de « fortes » à l'instar de ses performances budgétaires. Les notes tiennent également compte d'un
endettement consolidé « modéré » en comparaison des pairs internationaux, de risques hors-bilan « modérés » et d'une
situation de liquidité « adéquate ». Les notes restent contraintes par la flexibilité budgétaire « faible » de la
Seine-et-Marne. La note à long terme du Département est équivalente à sa « qualité de crédit intrinsèque » que nous
évaluons à 'aa-'.
Nous considérons que le cadre institutionnel et financier des départements français est « très prévisible et équilibré »,
grâce notamment à sa prévisibilité et sa transparence dans un contexte international. Cependant, selon nous,
l'adéquation des recettes aux dépenses des départements est structurellement plus faible que celle des autres échelons
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territoriaux français. Dès lors, nous estimons que la baisse annoncée des concours financiers de l'Etat aux collectivités
locales de 11 milliards d'euros entre 2015 et 2017 accentuera particulièrement la pression budgétaire sur l'échelon
départemental. Dans notre scénario central, la perte annuelle en termes de dotation globale de fonctionnement pour la
Seine-et-Marne s'élèverait à 21 millions d'euros soit environ 2% de ses recettes de fonctionnement annuellement,
contre 8 millions d'euros dans notre scénario central de mai 2014 car nous prenions pour hypothèse que la
participation des départements à la réduction des concours financiers de l'Etat serait moindre que celle des autres
échelons territoriaux.
Cependant, grâce à sa maîtrise des dépenses de fonctionnement, le Département devrait être en mesure de maintenir
de « fortes » performances budgétaires, bien qu'en retrait par rapport à nos projections de mai 2014. Dans notre
scénario central, la Seine-et-Marne devrait présenter un taux d'épargne brute proche de 7% en 2016 (contre 15% en
moyenne en 2012 et 2013). Ce niveau d'épargne brute est moindre que celui que nous anticipions dans notre
précédent scénario central (9%), en raison de l'accentuation de la baisse des concours financiers de l'Etat et de la
hausse plus prononcée des dépenses de revenu de solidarité active (RSA). Par ailleurs, la Seine-et-Marne devrait
continuer à présenter des besoins de financement après investissements modérés représentant moins de 3% des
recettes totales en moyenne entre 2014 et 2016, contre des besoins de financement anticipés à hauteur de 1% des
recettes totales lors de notre dernière revue, en raison d'une épargne moins élevée et d'un effort d'investissement plus
soutenu en 2014 (+ 9 millions par rapport à nos projections de mai 2014). Dès lors, le Département contiendrait la
hausse de son taux d'endettement consolidé à 94% en 2016, contre 89% en 2013.
Ces performances budgétaires devraient être accomplies grâce à la gouvernance et à la gestion financières « fortes »
du Département. Nous considérons que la Seine-et-Marne dispose d'une excellente information financière, d'une
stratégie budgétaire claire, d'une prospective financière réaliste, d'un pilotage budgétaire de qualité, d'un suivi étroit de
ses organismes associés, et d'une gestion de la dette et de la liquidité prudente, diversifiée et optimisée. Le
Département devrait ainsi continuer à respecter son plafond d'endettement, soit une capacité de désendettement
maximum de 10 ans à fin 2015.
Nous estimons que le Département pourrait utiliser certaines de ses marges de manœuvre pour respecter ses objectifs
financiers, malgré une « faible » flexibilité budgétaire. En effet, du fait de la nature de ses compétences, en particulier
l'action sociale, les dépenses de fonctionnement (86% des dépenses totales en 2013) offrent très peu de marges de
manœuvre. Ainsi, en cas de besoin, nous estimons que l'ajustement budgétaire se ferait prioritairement par un lissage
des investissements qui devraient représenter 13,5% des dépenses totales entre 2014 et 2016. Par ailleurs, le
Département dispose encore avec ses recettes fiscales modifiables (26% des recettes de fonctionnement) de marges de
manœuvre, bien qu'assez limitées.
Nous estimons que les risques associés aux engagements hors-bilan sont modérés. La dette garantie (à l'exclusion de
celle relative au secteur social et médico-social qui est intégrée dans la dette consolidée) représentait un niveau
modéré de 37% des recettes de fonctionnement en 2013. Cette dette garantie ainsi que les principales entités
« satellites » du Département sont essentiellement liées au secteur du logement social pour lequel le cadre
institutionnel et financier limite les risques.
La Seine-et-Marne est un département situé dans la Région Ile-de-France et dont la population atteint 1,4 million
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
d'habitants. Ses indicateurs socio-économiques sont très favorables dans un contexte national et international. Nous
estimons que le PIB par habitant était supérieur à 30 000 euros en 2013. L'économie départementale est diversifiée et
se caractérise par des secteurs tertiaire et industriel dynamiques.
Liquidité : Adéquate
Standard & Poor's juge « adéquate » la situation de liquidité du Département de Seine-et-Marne, du fait de ratios de
couverture du service de la dette « adéquats » et de son accès « satisfaisant » à la liquidité externe. De plus, nous
considérons que la Seine-et-Marne bénéficie de flux de trésorerie (notamment les dotations de l'Etat et les
reversements de fiscalité) prévisibles et réguliers.
Le Département dispose actuellement de lignes de trésorerie pour un montant total de 50 millions d'euros, de lignes
revolving pour un plafond de 83 millions d'euros environ et d'une enveloppe pluriannuelle de prêt à long terme de 10,5
millions d'euros. Au cours des douze prochains mois, l'encours moyen disponible sur les instruments de trésorerie, la
capacité de tirage sur l'enveloppe à long terme et le solde moyen de trésorerie devraient continuer à couvrir entre 80%
et 120% du service annuel de la dette (110 millions d'euros). Dans le service de la dette, Standard & Poor's inclut
l'encours moyen anticipé (10 millions d'euros environ) de billets de trésorerie (BT) tirés par le Département sur son
programme afférent de 250 millions d'euros.
De plus, Standard & Poor's considère que la Seine-et-Marne disposera au cours des douze prochains mois d'un
encours disponible sur ses instruments de trésorerie couvrant à tout moment la totalité de son encours de BT.
Perspective : Négative
La perspective négative reflète notre scénario pessimiste dont nous estimons la probabilité d'occurrence à 30%
environ. Dans ce scénario, la note à long terme du Département pourrait être abaissée d'un cran au cours des 18
prochains mois si, face à la réduction des concours financiers de l'Etat, la réponse de la Seine-et-Marne venait à être
insuffisante et/ou tardive afin d'éviter une détérioration structurelle de ses performances budgétaires. Couplé à un
dynamisme continu des dépenses de RSA, ceci se traduirait par une détérioration structurelle de l'épargne brute du
Département conduisant à des besoins de financement après investissements supérieurs à 5% des recettes totales à
partir de 2016. Dans ce scénario, nous pourrions être amenés à revoir notre appréciation de la gouvernance et de la
gestion financières du Département à « satisfaisantes ».
De plus, nous pourrions aussi abaisser d'un cran la note à long terme de la Seine-et-Marne si nous étions amenés à
revoir à la baisse notre appréciation du cadre institutionnel et financier des départements français.
La perspective serait revue à « stable » si nous estimons que la probabilité d'occurrence de ces scénarios pessimistes
est moindre qu'envisagée actuellement.
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
Le cadre institutionnel et financier des départements français est actuellement« très prévisible et équilibré », mais fragilisé par l'inadéquation structurelle desrecettes aux dépenses
Standard & Poor's attribue actuellement un score de '2' au cadre institutionnel et financier des départements français,
sur une échelle allant de '1' (score le plus élevé) à '6' (score le plus faible). Dans un contexte international, ce score de
'2' reflète un cadre institutionnel « très prévisible et équilibré ». Nous apprécions positivement le cadre budgétaire et
comptable dans lequel évoluent les départements ainsi que le soutien ordinaire et extraordinaire apporté par l'Etat, en
particulier depuis 2008 par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations (notée AA/Négative/A-1+).
Cependant, nous estimons que l'adéquation structurelle des recettes aux dépenses constitue le point faible du cadre
institutionnel et financier des départements. Les nouvelles ressources octroyées aux départements dans le cadre de la
loi de finances 2014 ont offert une « bouffée d'oxygène » aux finances départementales en 2014. Cependant, dans un
contexte de dépenses de RSA toujours dynamiques, nous estimons que l'accentuation de la baisse des concours
financiers de l'Etat dès 2015 accroîtra fortement la pression budgétaire sur l'échelon départemental, sauf à mettre en
place des mécanismes de compensation spécifiques.
Pour plus de détails sur notre appréciation du cadre institutionnel des départements français, vous pouvez vous référer
à notre rapport : « Public Finance System Overview: French System For Departments Is Predictable And Well
Balanced Although Weakening », publié le 5 septembre 2013.
La réforme de la fiscalité locale en 2010 a réduit la flexibilité et le dynamisme des recettes desdépartements qui devront faire face à une pression budgétaire croissante avec l'accentuation de labaisse des concours financiers de l'Etat dès 2015
Une flexibilité fiscale essentiellement limitée à la taxe foncière sur les propriétés bâties
Les finances des départements, en particulier leurs recettes, ont été profondément modifiées par la réforme fiscale et la
suppression de la taxe professionnelle. Depuis 2011, les départements ne bénéficient plus de la taxe professionnelle
(TP), de la taxe d'habitation (TH), et plus marginalement de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB). Le
produit total de ces trois impôts directs s'élevait à 15,2 milliards d'euros en 2010, soit 25% des recettes de
fonctionnement des départements. La flexibilité en termes de fiscalité directe se limite désormais essentiellement à la
taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB) qui inclut l'ancienne part régionale de la TFB transférée aux départements
depuis 2011. La TFB représentait 17% des recettes de fonctionnement des départements en 2011, contre 37% pour les
« quatre vieilles » (TFB, TFNB, TP et TH) avant la réforme.
Depuis 2011, hormis la fraction régionale de la TFB transférée, les recettes de remplacement des anciens impôts
directs n'offrent aucun levier en termes de taux que ce soit la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), la
part étatique des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), la nouvelle part de la taxe sur les conventions
d'assurance (TSCA - assise principalement sur les complémentaires d'assurance maladie), les dotations de
compensation de l'Etat (DCRTP), le fonds de garantie (FNGIR) et la part de l'imposition forfaitaire sur les entreprises
de réseaux (IFER) sur les hydroliennes, les centrales électriques, les installations photovoltaïques et hydrauliques, les
antennes relais et les éoliennes terrestres. La CVAE et la nouvelle part de TSCA représentaient respectivement environ
41% et 19% du produit total des impôts directs supprimés en 2011, soit environ 10% et 5% des recettes de
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
fonctionnement des départements.
Par ailleurs, les départements disposent d'une flexibilité sur la taxe locale d'aménagement et la taxe sur la
consommation finale d'électricité mais le levier reste minime au regard des volumes budgétaires départementaux.
Enfin, l'Etat a autorisé le relèvement pour deux ans du taux de droit commun des DMTO de 3,8% à 4,5%, pour les
conventions conclues entre le 1er mars 2014 et le 29 février 2016 (voir ci-après).
Les fonds de péréquation, une réponse très partielle à la problématique de la charge des allocations individuelles de
solidarité
La mise en place d'un nouveau panier de recettes pour les départements s'est accompagnée également de
l'instauration de deux fonds de péréquation horizontale.
Le premier fonds de péréquation, relatif aux DMTO, a été mis en place à partir de 2011. Ce fonds est alimenté chaque
année par les départements dont le montant par habitant des DMTO de l'année précédente est supérieur à 0,75 fois le
montant moyen par habitant des DMTO de l'ensemble des départements. Ce fonds comprend deux prélèvements,
respectivement fondés sur :
• Le stock des DMTO, avec l'application d'un barème progressif aux départements excédant 0,75 fois le montant
moyen de DMTO par habitant de l'ensemble des départements ;
• Le flux des DMTO, avec un reversement correspondant à la moitié de l'excédent de la différence (si positive) entre
le montant des DMTO au cours de l'année précédente et la moyenne des DMTO des deux années antérieures
(pénultième et antépénultième années) multipliée par 2 fois le taux prévisionnel d'évolution des prix à la
consommation tel que prévu dans la loi de finances de l'année précédente.
Le montant de chacun des deux prélèvements ne peut excéder 5% du produit des DMTO perçu par un département
l'année précédente ce qui en limite la portée redistributive. Le plafonnement des prélèvements a integré le fonds de
solidarité prévu uniquement pour 2014 (voir ci-dessous) et a ainsi été étendu à 12% au lieu de 10% (2 fois 5%). Les
critères de répartition de ce fonds de péréquation des DMTO qui ont évolué depuis 2011 tiennent actuellement
compte du potentiel financier par habitant, du revenu moyen par habitant et du produit de DMTO par habitant. En
2011, 43 départements ont contribué au fonds et 79 en ont été bénéficiaires pour un montant brut de 440 millions
d'euros. Certains contributeurs au fonds étaient aussi bénéficiaires. Les bénéficiaires nets (71 départements) ont reçu
365 millions d'euros environ. La loi de finances pour 2012 a offert la possibilité au Comité des finances locales (CFL)
de mettre en réserve dans un fonds de garantie départemental des corrections conjoncturelles tout ou partie des fonds
lorsque le montant brut du fonds dépasse 380 millions d'euros. Ainsi, en 2012, alors que le montant du fonds atteint
578 millions d'euros, le CFL a décidé de mettre en réserve 120 millions d'euros. Le montant brut du fonds redistribué
en 2012 était donc en hausse de 18 millions d'euros. Le Département de Seine-et-Marne a été contributeur net de ce
fonds à hauteur de 8,9 millions d'euros en 2011 et en 2012. Pour 2013, du fait de la baisse importante des DMTO au
niveau national en 2012 (- 8%), et malgré le déblocage de 60 millions sur les 120 millions de la réserve, le montant brut
du fonds était en baisse à 340 millions d'euros, dont 5,4 millions d'euros nets prélevés sur le Département de
Seine-et-Marne. Pour 2014, du fait d'un nouveau repli des DMTO en 2013 et malgré l'utilisation des 60 millions d'euros
restant dans le fonds de réserve, le montant du fonds était de nouveau en baisse à 258 millions d'euros. Le
Département est devenu bénéficiaire net pour un montant très limité de 0,1 millions d'euros.
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
Le second fonds de péréquation relatif à la CVAE est entré en vigueur en 2013. Les départements contributeurs
doivent présenter un revenu moyen par habitant supérieur au revenu médian par habitant des départements. Ce fonds
est alimenté par deux prélèvements :
• Le premier prélèvement sur stock s'effectue sur les départements dont la CVAE par habitant est supérieure à 90%
de la CVAE moyenne par habitant des départements. Ce premier prélèvement, fondé sur l'écart relatif entre la
CVAE par habitant du département et 90% de la moyenne nationale (pondéré par la population du département),
doit atteindre au moins 60 millions d'euros en 2015 ;
• Le second prélèvement sur flux est lié à la croissance de la CVAE. Si un département contribue au premier
prélèvement et que la croissance de sa CVAE est supérieure à la moyenne nationale, l'excédent sera reversé au
fonds de péréquation.
De manière générale, la participation d'un département à chaque prélèvement est plafonnée à 1% de son produit de
CVAE. Hors quote-part destinée aux départements d'outre-mer, la moitié des départements sont éligibles à ce fonds, la
répartition s'effectuant sur la base d'un indice synthétique de ressources et de charges constitué du potentiel financier
par habitant, du revenu moyen par habitant, de la proportion de la population bénéficiaire du RSA et de la proportion
des personnes âgées de plus de 75 ans. Le Département de Seine-et-Marne a été contributeur net à ce fonds à hauteur
de 1,6 million d'euros en 2013 et 2,1 millions d'euros en 2014.
Le fonds de péréquation des DMTO a permis à certains départements de retrouver des marges de manœuvre. Cela
étant, Standard & Poor's note que les critères de redistribution de ce fonds, contrairement à celui relatif à la CVAE, ne
prennent pas en compte les caractéristiques des départements en termes de dépenses liées à la population âgée ou à la
population bénéficiant de minima sociaux.
Les fonds de soutien exceptionnels de l'Etat : des réponses ponctuelles mais insuffisantes au regard des fortes tensions
budgétaires de certains départements au cours des dernières années
Suite notamment au rapport Jamet sur les finances départementales publié en avril 2010, la loi de finances rectificative
pour 2010 avait instauré un fonds de soutien aux départements en difficulté pour 2011, doté de 150 millions d'euros,
un montant faible au regard des volumes budgétaires départementaux (0,3% des recettes de fonctionnement du bloc
départemental) et du surcoût des allocations individuelles de solidarité (moins de 3% de la charge nette). Le fonds, qui
a permis à certains départements d'assurer leur équilibre budgétaire en 2011, n'a pas été reconduit en 2012, mais l'a
été en 2013 pour un montant de 170 millions d'euros, ce qui reste un montant faible et une réponse conjoncturelle.
Néanmoins, ces dispositifs témoignent de la capacité de l'Etat à mettre en place un soutien extraordinaire en cas de
besoin. Le Département de Seine-et-Marne n'a pas été bénéficiaire de ces fonds.
Les nouvelles ressources annoncées par l'Etat dans le cadre du Pacte de confiance et de responsabilité devraient éviter
une détérioration forte de l'épargne brute consolidée des départements en 2014
Le Pacte de confiance et de responsabilité conclu en juillet 2013 entre l'Etat et les collectivités locales avait prévu une
réduction des concours financiers versés par l'Etat (gelés entre 2011 et 2013) de 1,5 milliard d'euros en 2014 et de 1,5
milliard d'euros supplémentaires en 2015. La charge à porter par les départements était de 476 millions d'euros en
2014 (soit 32% de l'effort demandé aux collectivités). Entre les départements, la baisse des crédits est répartie selon un
indice constitué du revenu par habitant (70%) et du taux de taxe foncière (30%). Pour la Seine-et-Marne, cela s'est
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
traduit par une baisse de 8,6 millions d'euros de la part forfaitaire de la DGF en 2014 (- 6,7%).
Par ailleurs, dans le cadre du Pacte de confiance et de responsabilité, deux nouvelles ressources ont été attribuées aux
départements et mises en place dans le cadre de la loi de finances 2014 :
• Une ressource pérenne à partir de 2014 au travers de la création d'un fonds de compensation des allocations
individuelles de solidarité financé par le transfert des frais de gestion de la TFB. Ce fonds s'élève à 830 millions
d'euros environ en 2014 (9,2 millions d'euros pour la Seine-et-Marne), soit entre 1% et 1,5% des recettes de
fonctionnement du bloc départemental. Nous estimons que la croissance annuelle de ce fonds sera assez élevée à
2,5% environ ;
• Une ressource temporaire au travers du relèvement possible pour deux ans du taux de droit commun des DMTO de
3,8% à 4,5%, pour les conventions conclues entre le 1er mars 2014 et le 29 février 2016. 90 départements ont opté
pour cette possibilité ce qui devrait permettre de dégager 900 millions d'euros en année pleine en 2015 (25 millions
d'euros pour la Seine-et-Marne hors effet base), soit une hausse d'environ 1,5% des recettes de fonctionnement du
bloc départemental.
Par ailleurs, pour 2014, un fonds de solidarité sur les DMTO a été institué. Ce fonds est alimenté par un prélèvement
de 0,35% sur l'assiette totale des DMTO et redistribué aux départements les plus défavorisés en termes de reste à
charge des allocations individuelles de solidarité et de potentiel fiscal. La Seine-et-Marne est contributeur net à ce
fonds pour 11,4 millions d'euros ce qui limite l'impact budgétaire positif pour cette année du relèvement du taux de
droit commun des DMTO. Ce fonds devrait être maintenu dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) 2015.
Ces nouvelles ressources ne devraient que partiellement contrebalancer la baisse des dotations de l'Etat et la hausse
importante des dépenses de RSA sous le double effet d'une conjoncture économique défavorable et des revalorisations
annuelles complémentaires de 2% sur 5 ans annoncées par l'Etat. Cependant, elles n'apportent pas de réponse
structurelle à la charge nette portée par les départements au titre des allocations individuelles de solidarité, en
particulier en ce qui concerne l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).
Enfin, la loi de finances pour 2014 a mis en place un fonds de solidarité des départements de la région d'Ile-de-France
(FSDRIF) dont le montant est fixé à 60 millions d'euros pour 2014, prélevés et reversés aux 8 départements
d'Île-de-France. La détermination des contributeurs et des bénéficiaires se fonde sur un indice synthétique de
ressources et de charges composé du potentiel financier (50 %), du revenu par habitant (25 %), de la proportion de
bénéficiaires du RSA (15 %) et des allocations-logement (10 %) présents dans chacun des 8 départements. Sont
contributeurs les départements dont l'indice est supérieur à 95 % de l'indice médian, les autres départements sont
bénéficiaires. La Seine-et-Marne a été bénéficiaire de ce fonds pour 11,2 millions d'euros cette année.
Sans mécanismes de compensation spécifiques, l'accentuation de la baisse des concours financiers accroîtra la pression
budgétaire sur les finances départementales dès 2015
Dans le Programme de stabilité 2014-2017 présenté au Parlement le 29 avril 2014, le Gouvernement a annoncé son
objectif de réaliser 50 milliards d'euros d'économies sur la période 2015-2017. A cet effet, la contribution des
collectivités locales à cet effort sera de 11 milliards d'euros sur la même période, soit 3,67 milliards chaque année,
après une baisse de 1,5 milliard d'euros en 2014. Le PLF 2015 énonce que les modalités de répartition de la baisse
entre chaque échelon territorial utilisées en 2014 seront reconduites. Dès lors, 56,4 % de l'effort sera supporté par le
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bloc communal, 31,4 % par les départements et 12,2 % par les régions et la collectivité territoriale de Corse. La baisse
annuelle pour les départements atteindrait donc 1,15 milliard d'euros environ. Ainsi, pour la Seine-et-Marne, la
réduction annuelle de la part forfaitaire de la DGF devrait atteindre 21,1 millions d'euros.
Dans un contexte de dépenses de RSA toujours dynamiques, nous estimons que l'accentuation de la baisse des
concours financiers de l'Etat dès 2015 accroîtra fortement la pression budgétaire sur l'échelon départemental. Dans
notre scénario central, nous prenons pour hypothèse que l'autorisation de relèvement du taux de droit commun des
DMTO sera donc maintenue au-delà de deux années. Néanmoins, sauf mise en place mécanismes de compensation
spécifiques importants par l'Etat, nous pourrions être amenés à revoir à la baisse notre appréciation du cadre
institutionnel et financier des départements français.
Les budgets départementaux sont structurellement rigides et fortement dépendants de la conjonctureéconomique et immobilière
L'inadéquation des recettes aux dépenses, accentuée par la réforme fiscale, expose les départements à des effets de
ciseau budgétaires significatifs
La structure des budgets des départements se caractérise par leur volatilité et leur forte exposition aux cycles
économiques.
En matière de recettes, la réforme fiscale a accentué l'exposition des départements à la conjoncture économique et
immobilière. En effet, depuis 2011, les recettes volatiles (CVAE et DMTO) représentent près du quart des recettes de
fonctionnement, contre 9% à 12% avant la réforme. D'une part, la nouvelle CVAE, assise sur des flux, est beaucoup
plus volatile que la TP et la TH, assises sur des stocks. D'autre part, le transfert de la part étatique des DMTO s'est
traduit par une augmentation d'environ 2 points de la part des DMTO dans les recettes de fonctionnement des
Départements à 11%-14% en moyenne. De plus, suite à l'instauration d'un fonds de péréquation, la volatilité des
DMTO concerne désormais également les départements encaissant, historiquement, peu de DMTO, à travers les
reversements dont ils sont bénéficiaires et qui pourraient être erratiques.
Par ailleurs, les dépenses des départements sont relativement rigides et dynamiques, en raison notamment de facteurs
exogènes tels que la conjoncture économique et le vieillissement de la population. Les dépenses de fonctionnement
représentent plus de 80% des dépenses totales. Or, elles sont pour plus de 80% constituées des dépenses obligatoires
d'aide sociale, des dépenses de personnel et des charges financières. Si l'on ajoute les dotations de fonctionnement des
collèges et le financement des SDIS, plus de 85% des dépenses de fonctionnement n'offrent que très peu de marges de
manœuvre. Il est important de noter qu'au sein des dépenses sociales, les AIS que sont l'APA, le RSA et la prestation
de compensation du handicap (PCH), représentent plus du quart des dépenses de fonctionnement alors que les
départements agissent en la matière comme des « guichets » pour le compte de l'Etat. L'évolution du montant versé au
titre de ces allocations a été très dynamique ces dernières années. Les compensations de l'Etat n'ayant pas connu la
même évolution, en particulier en ce qui concerne les concours de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie,
la charge nette portée au titre de ces allocations n'a cessé de s'alourdir. Ainsi, le surcoût annuel au titre de ces AIS a
été estimé entre 4,6 et 5,8 milliards d'euros par la groupe de travail Etat/départements chargé début 2013 de faire des
propositions sur le financement des AIS, soit plus de 7% des recettes de fonctionnement des départements.
Entre 2014 et 2016, Standard & Poor's estime que l'évolution du RSA (près de 16% des dépenses de fonctionnement
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
des départements en 2013) devrait continuer de peser fortement sur l'épargne brute des départements, en raison de
l'arrivée de chômeurs en fin de droits devenant éligibles au RSA et des revalorisations décidées par l'Etat.
En l'absence de réforme structurelle du financement des allocations individuelles de solidarité, le bloc départemental
reste à ce stade confronté à une impasse budgétaire
Dans nos études sectorielles d'avril 2010 et d'avril 2011, nous indiquions qu'à défaut de solutions durables, la
solvabilité des départements ne pourrait que se détériorer rapidement au cours des prochaines années. Si les hausses
importantes des DMTO de 2010 à mi-2012 ont retardé cette évolution, l'inadéquation des recettes aux dépenses a été
aggravée par la réforme fiscale qui réduit davantage les marges de manœuvre des départements et accroît la volatilité
de leurs budgets. De plus, l'accentuation de la baisse des concours financiers de l'Etat dès 2015 devrait accroître la
pression sur les budgets départementaux.
Ainsi, dans le cadre budgétaire actuel, le financement à moyen terme des allocations individuelles de solidarité n'est
pas assuré. Le projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement en cours d'examen au Parlement
n'apporte pas de solution au financement de l'APA. Standard & Poor's restera donc attentive aux éventuelles mesures
qui pourraient être prises prochainement en matière de financement des allocations. L'absence de mesures pourrait
nous amener à revoir notre appréciation du cadre institutionnel et financier des départements.
Le second volet de l'acte III de la décentralisation pourrait se traduire par des transferts decompétences importants des départements aux régions
En l'état actuel du projet de loi portant l'organisation territoriale de la République, le second volet de l'acte III de la
décentralisation intègre des transferts importants de compétences des départements aux régions, en particulier en
matière de collèges, de transports (non urbains et scolaires) et de voirie départementale. Ces transferts devraient pour
la plupart être mis en œuvre courant 2017 et représentent 14 milliards d'euros environ, soit une baisse de 20% environ
des dépenses des départements (hors remboursement en capital de la dette). Standard & Poor's sera attentive aux
modalités de compensation financière de ces transferts ainsi qu'aux modalités relatives aux transferts de dette.
Enfin, Standard & Poor's suivra attentivement les évolutions institutionnelles de l'échelon départemental qui pourraient
se traduire par trois options différentes, selon que les départements sont dotés d'une métropole, disposent
d'intercommunalités fortes ou ne regroupent pas d'intercommunalités de masse critique suffisante.
Une économie départementale « très forte » dans un contexte international
Démographie : un territoire majoritairement urbain à la population comparativement jeune
Avec 1,36 million d'habitants, le Département de Seine-et-Marne est le dixième département français en termes de
population. La densité de la population y est élevée (plus de 220 habitants au km² contre 115 habitants au km² en
moyenne métropolitaine). Cependant, le territoire est marqué par de forts contrastes entre un sud et un est plus rural
et un nord et un ouest plus urbain qui concentre l'essentiel de la population. Les principales villes du territoire sont de
taille moyenne : Chelles (52 765 habitants), Meaux (48 653 habitants – population légale 2011), Melun (38 938
habitants) et Pontault-Combault (34 815 habitants).
La croissance démographique annuelle du département de Seine-et-Marne a été de 1% entre 2003 et 2013 ce qui est
25 novembre 2014 11
Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
nettement supérieur à la moyenne métropolitaine de 0,6%. Cette forte croissance s'explique principalement par une
forte natalité (0,8% par an contre 0,4% par an en moyenne métropolitaine) mais aussi par des flux migratoires encore
positifs (0,2% par an), ce qui distingue la Seine-et-Marne des autres départements franciliens qui affichent tous des
soldes migratoires négatifs.
D'après les projections effectuées par l'INSEE, la population de la Seine-et-Marne devrait atteindre 1,6 million
d'habitants d'ici à 2040, soit une croissance démographique annuelle de 0,6%, ce qui resterait supérieur à la moyenne
métropolitaine (0,4%). Le Département connaîtrait la plus forte croissance démographique des départements
franciliens et deviendrait le quatrième département le plus peuplé d'Ile-de-France, dépassant l'Essonne et les Yvelines.
La population départementale est relativement jeune (voir « Tableau 1 » ci-après). Cette structure démographique
implique des dépenses relativement élevées pour le Département concernant l'enseignement secondaire et l'aide à
l'enfance. Elle impacte notamment l'effort d'investissement du Département en termes d'infrastructures, en particulier
pour les collèges, en comparaison des autres départements français. Ainsi, la Seine-et-Marne estime le besoin à un
collège neuf tous les deux ans au cours des 5 à 10 années à venir. La part relativement faible des personnes âgées se
traduit quant à elle par des dépenses nettement inférieures à la moyenne en matière d'APA. En 2012 (dernières
données disponibles), 1% de la population de Seine-et-Marne bénéficiait de l'APA, contre 1,9% en moyenne
métropolitaine. D'ici à 2020, selon des projections de l'INSEE, la Seine-et-Marne serait le département francilien avec
la plus faible proportion de personnes âgées.
Tableau 1
Evolution et structure de la population par classe d'âge
0 à 19 ans 20 à 39 ans 40 à 59 ans 60 à 74 ans 75 ans et plus Ensemble
Seine-et-Marne Part en 2013 % 28,0 26,5 27,6 12,0 5,9