Documento del Banco Mundial Informe n.º 64699-DO BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO DOCUMENTO PROGRAMÁTICO POR UN PRÉSTAMO PROPUESTO POR UN MONTO DE US$70 MILLONES EN FAVOR DE LA REPÚBLICA DOMINICANA PARA EL TERCER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES 4 DE OCTUBRE DE 2011 Departamento de Desarrollo Humano Unidad de Gestión de los Países del Caribe Oficina Regional de América Latina y el Caribe El presente documento es de distribución restringida, y puede ser usado por quienes lo reciban solo en el desempeño de sus obligaciones oficiales. Su contenido no podrá divulgarse de otro modo sin autorización del Banco Mundial. Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized
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Documento del
Banco Mundial
Informe n.º 64699-DO
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
DOCUMENTO PROGRAMÁTICO
POR UN PRÉSTAMO PROPUESTO
POR UN MONTO DE US$70 MILLONES
EN FAVOR DE
LA REPÚBLICA DOMINICANA
PARA EL
TERCER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE DESEMPEÑO
Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES
4 DE OCTUBRE DE 2011
Departamento de Desarrollo Humano
Unidad de Gestión de los Países del Caribe
Oficina Regional de América Latina y el Caribe
El presente documento es de distribución restringida, y puede ser usado por quienes lo reciban solo en el
desempeño de sus obligaciones oficiales. Su contenido no podrá divulgarse de otro modo sin autorización
del Banco Mundial.
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AÑO FISCAL DEL ESTADO
1 de enero al 31 de diciembre
EQUIVALENCIAS MONETARIAS
(Tipo de cambio vigente al 27 de septiembre de 2011)
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
CDC Cámara de Cuentas
CDEEE Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales
CGR Contraloría General de la República
CRI Índice de Recuperación de Costo
DGCP Dirección General de Contrataciones Públicas
EAP Estrategia de alianza con el país
EDE Empresas distribuidoras de electricidad
EEPS Encuesta de Evaluación de la Protección Social
ENDESA Encuesta Demográfica y de Salud
FMI Fondo Monetario Internacional
IED Inversión extranjera directa
IFRS Normas Internacionales de Información Financiera
IPAC Iniciativa Participativa Anti-Corrupción
IPC Índice de precios al consumidor
IVA Impuesto al valor agregado
MAP Ministerio de Administración Pública
MEPD Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo
MH Ministerio de Hacienda
MINERD Ministerio de Educación de la República Dominicana
MSP Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OSC Organizaciones de la sociedad civil
PARSS Préstamo Programático Adaptable para la Reforma al Sector Salud
PARSS2 Segundo Préstamo Programático Adaptable para la Reforma al Sector Salud
PASS Programa de Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales
PEM Perspectivas de la economía mundial
PIB Producto interno bruto
ii
PNPSP Plan Nacional Plurianual del Sector Público
PPA Paridad del poder adquisitivo
PPD Préstamo para políticas de desarrollo
RAS Red de Abastecimiento Social
RIN Reservas internacionales netas
SENASA Seguro Nacional de Salud
SERCE Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo
SFLAC Fondo Español para América Latina y el Caribe
SGC Sistema de Gestión Clínica
SGCE Sistema de Gestión Escolar
SIA Sistema de información para la administración
SIGEF Sistema de Información para la Gestión Financiera
SIUBEN Sistema Único de Beneficiarios
SPS Sistema de Protección Social
TEC Transferencias de efectivo condicionadas
UNAP Unidad de Atención Primaria
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
Vicepresidenta: Directora a cargo de las Operaciones en el País:
Gerente Sectorial: Jefe Sectorial:
Jefa de Equipo del Proyecto:
Pamela Cox Françoise Clottes Mansoora Rashid David Warren Aline Coudouel
iii
LA REPÚBLICA DOMINICANA
TERCER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE DESEMPEÑO
Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES
ÍNDICE
RESEÑA DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA .....................................................................v I. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................1 II. CONTEXTO DEL PAÍS ...................................................................................................1
SUCESOS ECONÓMICOS RECIENTES ...................................................................................1 PANORAMA MACROECONÓMICO Y RIESGOS ......................................................................4 POBREZA Y DESARROLLO HUMANO ..................................................................................9 CONTEXTO POLÍTICO ......................................................................................................12
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO .............................................................................12 IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO .............................15
VINCULACIÓN CON LA EAP............................................................................................15 COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES .........................................................15 RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO ..........................................................16 FUNDAMENTOS ANALÍTICOS ...........................................................................................17 LECCIONES APRENDIDAS ................................................................................................19
V. LA OPERACIÓN PROPUESTA ...................................................................................20 DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN .....................................................................................20 ÁMBITO DE POLÍTICAS I. MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS DE LOS
SECTORES SOCIALES ...................................................................................................22 ÁMBITO DE POLÍTICAS II. MEJORA DE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA PARA RESPALDAR EL
PROGRAMA DE LAS TEC ............................................................................................32 ÁMBITO DE POLÍTICAS III. APLICACIÓN DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y
DESEMPEÑO EN LOS SECTORES SOCIALES ...................................................................34 ÁMBITO DE POLÍTICAS IV. INCREMENTO DE LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE
CUENTAS ....................................................................................................................36 VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN .............................................................................39
POBREZA E IMPACTO SOCIAL ..........................................................................................39 ASPECTOS AMBIENTALES ...............................................................................................40 PROCESOS PARTICIPATIVOS ............................................................................................40 SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN ........................................................................................41 ASPECTOS FIDUCIARIOS ..................................................................................................42 PAGOS Y AUDITORÍA .......................................................................................................42 RIESGOS Y MITIGACIÓN ..................................................................................................43
ANEXOS
Anexo 1: Situación de los factores de activación para el tercer PPD .................................... 46 Anexo 2. Serie de PPD del PASS: Matriz de política general ............................................... 50 Anexo 3: Marco de resultados para el programa PASS ......................................................... 56 Anexo 4: Carta de Política para Préstamo de Desempeño..................................................... 61
iv
Anexo 5: Nota sobre las relaciones con el Fondo .................................................................. 73
Anexo 7: Perspectivas macroeconómicas: Desarrollos fiscales recientes ............................. 82 Anexo 8: La respuesta del Gobierno a la volatilidad en los precios de los alimentos y los
Anexo 9: Desafíos y políticas en el sector de la educación ................................................... 87 Anexo 10: Análisis del impacto social y en la pobreza ......................................................... 90 Anexo 11: Aspectos fiduciarios ............................................................................................. 93
Superior en Protección Social, LCSHS), Christian Contin (Consultor, LCCDO), Andrea Gallina
(Especialista en Sociedad Civil/Transparencia, LCSOS), Cynthia Hobbs (Especialista Superior en
Educación, LCSHE), Christine Lao Pena (Economista Superior en Desarrollo Humano,
LCSHH), Javier Luque (Economista Superior en Educación, LCSHE), Patricia Orna (Asistente de
Programa, LCSHD), Maritza Rodríguez de Pichardo (Especialista en Gestión
Financiera, LCSFM), Miguel Eduardo Sánchez Martin (Joven Funcionario Profesional, LCSPE),
María Concepción Steta (Especialista Superior en Protección Social, LCSHS), Ludovic Subran
(Economista, LCSHD) y David Warren, Jefe Sectorial (LCSHD).
v
RESEÑA DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA
LA REPÚBLICA DOMINICANA
TERCER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE DESEMPEÑO
Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES
Prestatario República Dominicana Organismo
de ejecución Ministerio de Hacienda (MH)
Datos
de financiamiento Monto del préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
(BIRF): US$70 millones. Términos: Dólares de Estados Unidos. Préstamo de
margen fijo vinculado al compromiso, con todas las opciones de conversión,
incluida la fijación automática de la tasa de interés por un umbral de
US$7 millones, pagaderos en 30 años, incluido un período de gracia de
4,5 años, conforme a un calendario de reembolso adaptado a las
necesidades del Prestatario. Los reembolsos se efectuarán todos los 15 de
marzo y los 15 de septiembre, respectivamente. Tipo de operación Tercera operación de una serie de préstamos programáticos para políticas de
desarrollo. Principales
ámbitos de política protección social
atención primaria de salud
educación
calidad y eficiencia del gasto público Indicadores
de resultados clave
1. Fortalecer el desempeño de los sectores sociales con el objetivo de
promover el capital humano para los pobres:
aumentar la cantidad de hogares beneficiarios de las transferencias de
efectivo condicionadas (TEC) con cumplimiento verificado de
responsabilidades conjuntas en salud, nutrición y educación.
incrementar la proporción de hogares beneficiarios de las TEC que
cumplen con las responsabilidades conjuntas de salud y nutrición.
mejorar la proporción de estudiantes provenientes de hogares beneficiarios
de las TEC matriculados y que asisten a clase en la educación básica y
secundaria y/o a instituciones preescolares. 2. Mejorar la gestión presupuestaria para fortalecer el desempeño de los
sectores sociales vinculados a las TEC de Solidaridad. Específicamente:
reducir la desviación entre el presupuesto propuesto y el presupuesto real
para programas que tienen por objetivo cerrar las brechas de oferta en
servicios de salud, nutrición y educación, respecto de la desviación para el
presupuesto en general;
aumentar la relación promedio anual entre desembolsos y asignaciones
presupuestarias trimestrales planificadas para programas destinados a
reducir las deficiencias en materia de oferta en los servicios de salud,
nutrición y educación. 3. Aplicar de manera gradual los contratos por resultados y desempeño en los
sectores sociales:
vi
aumentar la cantidad de programas prioritarios en materia de salud,
nutrición y educación relacionados con el programa de las TEC que
cuenten con planes estratégicos a varios años de plazo e incluyan objetivos
y proyecciones de gasto, estructuras presupuestarias, metas e indicadores
de seguimiento. 4. Fomentar la transparencia y la supervisión por parte de la sociedad civil:
aumentar la cantidad de usuarios independientes del portal de información
presupuestaria Portal del Ciudadano y la cantidad de visitas anuales;
incrementar la proporción de hojas de calificación de las comunidades
adecuadamente completadas por los comités beneficiarios de las TEC.
Objetivos de desarrollo
del programa
y contribución a la
estrategia de alianza
con el país (EAP)
El PASS tiene cuatro objetivos:
i) fortalecer el desempeño de los sectores sociales con el objetivo de
promover el capital humano (salud, nutrición, educación) para los
ciudadanos más pobres, a través de un rediseño fundamental del
programa de las TEC del Gobierno, Solidaridad, y su articulación con
acciones fundamentales en salud y educación; ii) mejorar la gestión presupuestaria para fortalecer el desempeño de esos
sectores sociales dentro del programa de las TEC; iii) aplicar de manera gradual los contratos por resultados y desempeño en
sectores sociales;
iv) fomentar la transparencia y la rendición de cuentas para los usuarios a
través del fortalecimiento de un entorno propicio para una demanda
mejor informada y para un mejor desempeño del sector público en la
esfera social. El PASS está en consonancia con el pilar central de la EAP, que plantea
“reducir la vulnerabilidad sin dejar de producir resultados para todos”.
Específicamente, ayuda a preservar y mejorar los activos humanos de los
pobres (salud y educación) respaldando un cambio significativo en la política
social, que pasaría de la asistencia social a la protección y la promoción del
capital humano. También fortalece la rendición de cuentas dentro de los
organismos del Gobierno y entre estos y la sociedad civil. Riesgos y mitigación
de riesgos
Riesgos macroeconómicos: Las perspectivas a nivel mundial siguen siendo
altamente inciertas, teniendo en cuenta las dificultades económicas de Europa
y Estados Unidos. Esa situación podría atenuar las perspectivas de crecimiento
de la República Dominicana a través de una disminución de turistas, la baja en
los precios de los productos básicos mineros y el colapso de la demanda de
exportaciones. Un déficit mayor que el esperado en el sector de la electricidad
podría afectar la solvencia del Gobierno y contribuir a una brecha
de financiamiento.
Mitigación: Los factores mitigantes abarcan una gestión macroeconómica
sólida, lo que incluye el crecimiento en términos de dimensión y de
sofisticación del mercado de deuda interna y la mejora de la supervisión
financiera y bancaria. Los problemas financieros en el sector público de la
electricidad son el principal riesgo fiscal. Una caída en el precio internacional
del petróleo ayudaría a mejorar el déficit del sector. Además, el Gobierno está
adoptando medidas para abordar la viabilidad financiera del sector público
de electricidad, que incluye un aumento en los aranceles y cambios en la
vii
gestión de las empresas de distribución. La transición de subsidios universales
a la electricidad y el gas a subsidios específicos (que utilizan la base de datos
de beneficiarios del Sistema Único de Beneficiarios [SIUBEN] y el programa
de las TEC) también es parte de la solución a las restricciones fiscales
relacionadas con la energía.
Riesgos políticos y de transición: Las elecciones nacionales, programadas
para mayo de 2012, podrían generar cambios de prioridades y/o clientelismo
en la administración de programas sociales.
Mitigación: Una importante identificación por parte del Gobierno y de la
sociedad civil redunda en beneficio de las reformas. Muchas de estas forman
parte de la estrategia de mitigación, ya que tienen como objetivo
institucionalizar sistemas de información y gestión clave, procesos de toma de
decisiones, roles y normas. El Gobierno también está actualizando su registro
de beneficiarios, que utiliza una prueba de medios transparente para
determinar la admisibilidad de los hogares. El Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) seguirán respaldando las medidas
tendientes a fortalecer el mecanismo de direccionamiento y a garantizar que
las transferencias se realicen gradualmente en función de la verificación de
las responsabilidades conjuntas.
Riesgos de ejecución: El Gobierno enfrenta limitaciones de capacidad, y la
coordinación podría desacelerar algunas reformas. También existen riesgos
relacionados al enlentecimiento de los procesos de ejecución y adquisición
para algunas reformas.
Mitigación: Las limitaciones de capacidad están mitigadas en gran medida
por la asistencia técnica no crediticia (ATNC) del Banco y por los recursos de
otras operaciones del Banco y del BID. Los riesgos de falta de coordinación se
mitigaron mediante: i) la institucionalización de las TEC de los Comités
Intersectoriales e Interinstitucionales a nivel central y de comisiones
plurisectoriales a nivel local, que abordan temas en ese nivel; ii) las reformas
de los procesos de gestión presupuestaria, con solicitudes presupuestarias
para satisfacer metas de resultados para el programa de las TEC formuladas
conjuntamente por los sectores de protección social, salud y educación; iii) el
afianzamiento de la coordinación intersectorial de las TEC en torno de las
herramientas y la gestión de cada sector (por ejemplo, sistemas de
información para la administración de educación y salud), en lugar de crear
herramientas y capacidades paralelas dentro del equipo de gestión del
programa de las TEC, y iv) iniciativas activas y sostenidas de coordinación de
donantes por parte del Banco y del BID en particular. El compromiso del
Gobierno con la protección de los programas destinados a zanjar las brechas
de oferta probablemente se mantenga firme, en parte gracias al ejercicio
institucionalizado de planificación plurianual. Se espera que la publicación de
datos presupuestarios y el fortalecimiento de la capacidad de la sociedad civil
para supervisar esa información promuevan la disciplina presupuestaria.
Riesgos de oposición de las partes interesadas: Los sindicatos que
representan a los docentes o médicos y las asociaciones barriales de los
viii
propietarios de comercios podrían oponerse a algunas intervenciones.
Mitigación: Se espera que una capacitación intensiva sobre el uso y la utilidad
de los sistemas de información mitigue la resistencia por parte del personal de
salud y de educación. Además, el Gobierno está ampliando las hojas de
calificación de las comunidades (con una sección destinada a esos
mecanismos) y aceptó que una institución de defensa del consumidor supervise
esos servicios.
Riesgos de desastres naturales: La República Dominicana sigue
encontrándose en una posición de vulnerabilidad ante varios tipos de desastres
naturales, que pueden afectar a los pobres y tener impactos fiscales
considerables.
Mitigación: El programa de las TEC respaldado por esta operación es un
instrumento clave para ayudar a los más pobres a mitigar los impactos de la
crisis sobre su consumo y su capital humano. A nivel empresarial y
gubernamental, el daño a las principales empresas del sector privado está
cubierto parcialmente por sus propios seguros, y la asistencia del Banco
abarca la mitigación de riesgos de desastres naturales (Préstamo para la
Recuperación de Emergencia y Gestión en Caso de Desastres).
Código de la operación P125806
1
DOCUMENTO DEL PROGRAMA DEL BIRF
PARA UN TERCER PRÉSTAMO PROPUESTO
PARA LAS POLÍTICAS DE FOMENTO AL DESEMPEÑO
Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES
PARA LA REPÚBLICA DOMINICANA
I. INTRODUCCIÓN
1. En el presente documento se describe el programa propuesto para un Tercer Préstamo
para Políticas de Desarrollo al PASS en la República Dominicana. Esta operación se propone
como la tercera en una serie de tres operaciones programáticas secuenciales. El objetivo general
es mejorar los resultados en sectores sociales, para preservar el capital humano de los ciudadanos
más pobres a corto plazo y mejorarlo a mediano plazo. En consonancia con esta visión, el PASS
tiene cuatro objetivos: i) mejorar el desempeño de los sectores sociales para promover el capital
humano de los ciudadanos más pobres, a través de un rediseño fundamental del programa
gubernamental de las TEC, Solidaridad, y su articulación con acciones fundamentales en los
sectores de salud y educación; ii) mejorar la gestión presupuestaria para respaldar el desempeño
de los sectores sociales, proteger gastos sociales esenciales y respaldar las mejoras necesarias en
la oferta de servicios de salud, nutrición y educación; iii) respaldar la aplicación gradual de
contratos por resultados y desempeño en organismos clave del sector social, y iv) fortalecer la
transparencia y la supervisión en sectores sociales.
II. CONTEXTO DEL PAÍS
SUCESOS ECONÓMICOS RECIENTES
2. La República Dominicana registró una desaceleración económica significativa durante
la crisis económica mundial, pero pudo recuperar rápidamente su crecimiento. Tras un período
de crecimiento alto que promedió el 9,5 por ciento (2005-07), la actividad económica se
desaceleró al 5,3 por ciento en 2008 y continuó así hasta llegar al mínimo del 3,5 por ciento en
2009. Sin embargo, estas tasas eran muy superiores al promedio de América Latina y el Caribe.
El crecimiento comenzó a acelerarse nuevamente en el tercer trimestre de 2009 y, en 2010, el
país experimentó una de las mayores tasas de crecimiento de la región con el 7,8 por ciento. El
ingreso nacional bruto per cápita aumentó de US$4,330 en 2008 a US$4,880 en 20101. La
República Dominicana mantiene uno de los mejores desempeños económicos de la región.
3. El crecimiento reciente fue a causa de la recuperación del consumo. El consumo del
sector privado, que representó el 90 por ciento del producto interno bruto (PIB) en 2010, creció
el 7,7 por ciento, mientras que la inversión registró un aumento del 17,5 por ciento, impulsada
por el incremento del gasto de capital público. Las exportaciones, que habían caído el 11 por
ciento entre 2007 y 2009, comenzaron a recuperarse en 2010. Eso se debió en parte al terremoto
en Haití, que incrementó la demanda de materiales de construcción y productos alimenticios de
la República Dominicana2. Las importaciones disminuyeron ligeramente en 2009, en función de
1 Metodología Atlas, actualizado en abril de 2011.
2 Incluso antes del terremoto, las exportaciones a Haití habían aumentado, lo que llevó al país a convertirse en el
segundo socio comercial de la República Dominicana.
2
la desaceleración de la demanda interna y de la baja en los precios del petróleo respecto del
punto máximo que alcanzaron en 2008, aunque resurgieron notablemente en 2010 por la
recuperación del consumo y los precios de productos básicos elevados. Los principales sectores
de la economía experimentaron una expansión en 2010, en el lado de la oferta. El crecimiento
fue especialmente alto en las áreas de comercio (13,6%), servicios financieros (12,5%) y
construcción (11%). Las manufacturas locales, en especial de productos alimenticios, también
registraron un crecimiento saludable (7,7%), impulsado por la sólida demanda de productos de la
República Dominicana luego del terremoto de Haití en enero de 2010.
Gráfico 1. Crecimiento del PIB trimestral (%)
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (BCRD).
Inglés Español Private Consumption Consumo privado Net Exports Exportaciones netas GDP PIB Investment Inversión Q (Quarter) T (Trimestre)
4. Algunos factores externos también fueron fundamentales para el crecimiento
económico sólido. La caída de las remesas producto de la crisis económica mundial fue
relativamente leve, dado que los trabajadores de la República Dominicana en Estados Unidos
suelen emplearse en el sector de servicios y no en el de construcción, uno de los más golpeados.
En 2010, las remesas se mantuvieron por debajo de su punto máximo previo a la crisis, pero los
aumentos registrados a fin de año sugieren una reversión de esa tendencia. Durante el tercer
trimestre de 2009 repuntó el turismo, y actualmente la proporción de turistas provenientes de
nuevos mercados, como Europa oriental y América del Sur, sigue en aumento.
-5
-3
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1
3
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9
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2008 2009 2010 2011 Private Consumption Public Consumption InvestmentNet Exports GDP
3
Gráfico 2. Sector externo y cuenta corriente
Fuente: BCRD.
Inglés Español
Growth rates % Tasas de crecimiento, % Current account Cuenta corriente National exports Exportaciones nacionales FTZ exports Zona de libre comercio: Exportaciones Imports Importaciones
Remittances Remesas Current account balance, % GDP Saldo de cuenta corriente, % del PIB
5. Sin embargo, la cuenta corriente se deterioró de manera abrupta en 2010,
principalmente a causa del debilitamiento de la balanza comercial. Si bien las exportaciones no
relacionadas con la zona de libre comercio crecieron el 49,1 por ciento en 2010, la recuperación
en las exportaciones de estas zonas fue relativamente leve (7,5%). Las exportaciones totales
crecieron, así, el 20,3 por ciento en 2010. El aumento marcado de las importaciones impulsó la
balanza comercial hacia un déficit del 16,6 por ciento del PIB, que fue compensado por la
recuperación de los ingresos provenientes del turismo. En consecuencia, el déficit de cuenta
corriente llegó al 8,5 por ciento, comparado con el 5 por ciento registrado en 2009. La inversión
extranjera directa (IED) bajó de US$2200 millones, registrados en 2009, a US$1,600 millones, la
mayor parte de esa inversión se destinó a manufacturas, telecomunicaciones, minería y bienes
raíces. Se incrementó el endeudamiento externo para financiar el déficit de cuenta corriente
como consecuencia de la contracción de la IED. Las reservas en moneda extranjera (si bien están
en niveles históricos máximos de acuerdo con los estándares dominicanos), continúan en un
nivel bajo según estándares internacionales: totalizan el valor de 1,9 meses de importaciones.
6. La inflación comenzó a acelerarse en 2010. Luego de un aumento promedio en el
índice de precios al consumidor (IPC) del 1,5 por ciento en 2009, la inflación aumentó de manera
abrupta en 2010 y llegó al 6,3 por ciento, en gran medida a causa del aumento de los precios de
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2006 2007 2008 2009 2010 2011 Q1
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GD
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Current account National exports FTZ exports
Imports Remittances
z
4
los alimentos y del petróleo: la inflación básica (que no incluye estos productos) se mantuvo en
el 3,5 por ciento. A pesar del aumento, la inflación según el IPC se mantuvo claramente por
debajo de los niveles de la crisis de 2008 y en el rango meta establecido por el BCRD, del 6 por
ciento al 7 por ciento.
7. El saldo fiscal mejoró en 2010 como resultado del retiro gradual del estímulo fiscal.
Las autoridades adoptaron una política fiscal más restrictiva en el segundo semestre de 2010, en
función del acuerdo del derecho de giro con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Por
consiguiente, el déficit general mejoró del 3,2 por ciento (2009) al 2,7 por ciento (2010). El
resultado, no obstante, superó la meta del 2,5 por ciento, a causa de dos factores principales: i) el
desempeño deficiente en términos de recaudación impositiva, que bajó del 14,9 por ciento del
PIB (2008) al 12,7 por ciento del PIB (2010); y ii) mayores transferencias de las que se
esperaban en el sector de la electricidad, a causa del precio elevado del petróleo.
8. No obstante, la expansión fiscal generó un aumento moderado en la relación entre
deuda pública y PIB3. De acuerdo con el MH, la deuda consolidada del sector público aumentó
del 33,1 por ciento en 2007 al 37,4 por ciento en 2010. Sin embargo, la proporción está por
debajo de proyecciones anteriores, que preveían un aumento del 39,8 por ciento. La deuda
interna aumentó de US$1,000 millones en 2007 a US$5,000 millones en 2009, con la emisión de
bonos del Tesoro y del BCRD4. Si bien la deuda externa privada se mantuvo relativamente
estable, la deuda externa oficial se expandió a un ritmo promedio del 18 por ciento en 2008-10,
principalmente a causa del acuerdo de PetroCaribe con Venezuela y el ingreso de fondos de
instituciones multilaterales en el contexto de la crisis mundial.
9. No hay señales de tensión en el sistema bancario. Los préstamos improductivos se
mantuvieron en un nivel bajo, gran cantidad de bancos informan repuntes en su rentabilidad, y el
sistema se mantiene bien capitalizado. Además, todavía queda mucha liquidez en el sistema,
como resultado de la prudencia de los bancos en la oferta de crédito en el pasado. El recorte en
los requisitos de reservas redundó en una reducción de las reservas efectivas, pero los bancos
siguen conservando importantes reservas de liquidez en el BCRD.
PANORAMA MACROECONÓMICO Y RIESGOS
10. El panorama económico general de la República Dominicana se mantiene positivo. El
crecimiento del primer trimestre de 2011 alcanzó el 4,3 por ciento, indicio de una desaceleración
gradual, producto de la finalización del estímulo fiscal y monetario. Se aplicó una corrección a la
baja de medio punto a las proyecciones de crecimiento de fines de 2011, que quedaron entre el
5,0 por ciento y el 5,5 por ciento (FMI y BCRD); a mediano plazo, se proyecta una convergencia
hacia un crecimiento del 6 por ciento por año. Este nivel de crecimiento está sustentado por una
3 A menos que se indique lo contrario, “deuda pública” se refiere a la deuda pública bruta, es decir, los activos
financieros en poder del Gobierno. Por otro lado, la deuda intragubernamental se resta, de acuerdo con el enfoque
utilizado por las autoridades. 4 La principal razón para el aumento de la deuda interna fue la emisión de bonos en el contexto del plan de
recapitalización del BCRD. El plan está incorporado en la Ley 167-07, adoptada a partir de las recomendaciones de
la Comisión Técnica del Banco Central, el FMI y otros organismos gubernamentales. Los bonos del BCRD
(inexistentes antes de la ley mencionada) representaron US$2,200 millones en 2008-11.
5
IED más diversificada, las exportaciones y los ingresos provenientes del turismo, que
contribuyeron a la capacidad de adaptación económica de la República Dominicana.
11. Como consecuencia del incremento de los precios de los alimentos y los productos
básicos, la inflación en 2011 está en aumento. La inflación interanual según el IPC aumentó al
9,3 por ciento en junio, mientras que la inflación básica se aceleró y llegó al 6,1 por ciento
interanual, a medida que se cierra la brecha de producción. La inflación acumulada según el IPC
en la primera mitad del año llegó al 5,9 por ciento. A fin de combatir las presiones inflacionarias,
el BCRD elevó la tasa de interés de los préstamos día a día cinco veces entre septiembre de 2010
y mayo de 2011: pasó del 4 por ciento al 6,75 por ciento. También se espera que las presiones
inflacionarias disminuyan por la desaceleración de la demanda interna. Por consiguiente, se
proyecta que la inflación baje al 6,8 por ciento hacia fines de 2011.
Cuentas fiscales
12. Se prevé que la recaudación fiscal se recupere gradualmente a partir de la mayor
actividad económica y de las reformas impositivas aprobadas recientemente. Se espera que las
reformas impositivas aprobadas en junio de 2011 (véase el anexo 7) aumenten la recaudación
fiscal en un 0,4 por ciento del PIB en 2011 y en un 0,3 por ciento del PIB en 2012. Por el lado de
la administración impositiva, se espera lograr mejoras en términos de eficiencia de las medidas
tomadas por el Gobierno en los últimos meses, como: i) la cobranza del impuesto al valor
agregado (IVA) en las importaciones de todas las empresas abarcadas por el régimen
Proindustria; ii) la retención del impuesto sobre la renta correspondiente a las ganancias de
casinos y premios de lotería, y iii) la recaudación de IVA y los derechos de aduana en
organismos de la administración pública previamente exentos. No obstante, el sistema impositivo
del país conserva algunas debilidades, como la gran cantidad de exenciones, que según
estimaciones totalizan casi el 6% del PIB. Por consiguiente, no se prevé que la recaudación fiscal
aumente sino gradualmente, desde un 12,7 por ciento del PIB (en 2010) a un 14,4 por ciento del
PIB (en 2014).
13. Se espera que las recientes acciones del Gobierno atenúen las presiones en materia de
gasto. El Gobierno anunció un aumento del 8 por ciento en las tarifas de la electricidad en junio
de 2011, que ayudará a estabilizar el déficit del sector público de la electricidad. No obstante, a
corto plazo, el déficit del sector sigue limitando el espacio fiscal del Gobierno: a mediados de
julio, el Congreso adoptó un presupuesto complementario que incluye recortes generales del
gasto (se protegió el gasto social en educación, pero no se preservó la totalidad del gasto en
salud) para financiar las transferencias al sector de la electricidad, mayores que las esperadas. De
cualquier modo, se espera que el saldo fiscal mejore del -2,7 por ciento del PIB en 2010 al -1,5
por ciento del PIB en 2011. Se proyecta que las mejoras en la gestión de las empresas de
distribución de electricidad, a mediano plazo, basadas en un aumento de la facturación y de la
recaudación, además de la adopción de la tarifa técnica, ayudarán a reducir gradualmente las
transferencias presupuestarias al sector, lo que reducirá el riesgo fiscal (véase el anexo 7). Esas
medidas liberarán recursos para los gastos prioritarios en sectores sociales. Se proyecta que el
déficit fiscal general se estabilice en torno del nivel del 1% del PIB a mediano plazo.
6
Cuadro 1. República Dominicana: Principales indicadores económicos, 2006-14
(Porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario) 2006 2007 2008 2009* 2010* 2011 2012 2013 2014
PIB nominal (miles de millones de USS) 35,2 39,8 45,6 46,8 52,3 56,7 61,3 66,2 71,3
PIB nominal (miles de millones de RD$) 1189,8 1364,2 1576,2 1678,8 1921,9 2161,4 2394,3 2664,8 2951,8
Fuente: cifras reales del BCRD. Proyecciones basadas en estimaciones del personal del Banco Mundial.
*Nota: 1) Las autoridades están en el proceso de corrección de algunos datos de 2009 y 2010; 2) evaluación de los métodos alternativos para llegar al déficit fiscal general de los años proyectados por lo que
este cuadro podría ser objeto de correcciones; 3) las estadísticas toman la deuda pública como deuda bruta, es decir, no neta de bonos en propiedad de organismos gubernamentales.
7
** Deuda pública consolidada, que incluye la deuda del BCRD. Datos reales y proyecciones basados en análisis de sostenibilidad de la deuda (véase el anexo 6).
8
14. Existen algunos riesgos a la baja importantes en el panorama macroeconómico y
fiscal. Las perspectivas económicas generales dependen de que continúe la recuperación
económica mundial y de que se estabilicen (o bajen) los precios del petróleo. En particular, una
profundización de las dificultades económicas de Europa o los Estados Unidos podría reducir el
crecimiento de la República Dominicana, dificultar la política fiscal restrictiva y estancar el
impulso de reforma, en especial si no se renueva el programa del FMI más allá del primer
trimestre de 2012. Además, es posible que las elecciones presidenciales de 2012 redunden en
aumentos en los gastos durante la campaña y en que se pospongan o reviertan medidas
impopulares, como los aumentos en las tarifas de electricidad.
Deuda pública y necesidades de financiamiento
15. Se espera que las necesidades de financiamiento del Gobierno en 2011 se satisfagan
mediante una combinación de inversiones y préstamos de respaldo presupuestario, además de la
emisión de bonos internos e internacionales. Se estima que los requisitos de financiamiento
brutos totales alcancen los US$2,500 millones (equivalente al 4,4% del PIB) en 2011. Se
proyecta que esa brecha se cerrará mediante la emisión de bonos internos (US$384 millones) e
internacionales (US$500 millones) y mediante préstamos de instituciones bilaterales y
multilaterales (US$1,700 millones). A medida que el saldo fiscal mejora y los pagos de
amortización disminuyen, se prevé que los requisitos de financiamiento bajen hasta US$2,100
millones en 2012 (equivalente al 3,5% del PIB).
16. Un análisis de sostenibilidad de la deuda muestra que la deuda pública de la República
Dominicana, al parecer, está dentro de los márgenes de la sostenibilidad5. La postura fiscal
anticíclica aplicada en respuesta a la crisis económica mundial generó un aumento leve en la
relación deuda pública/PIB, que pasó del 33,1 por ciento en 2007 al 37,4 por ciento en 2010. El
Gobierno comenzaría a reducir ese coeficiente, a partir de 2011, en función de la mejora de las
condiciones externas para generar superávits primarios. En ese contexto, la deuda pública
consolidada bajaría al 29,7 por ciento en 2015. Los análisis de sensibilidad muestran que la
sostenibilidad de la deuda continua particularmente vulnerable a los movimientos bruscos en el
tipo de cambio (véase el anexo 6).
17. El Gobierno está comprometido con la gestión macroeconómica sólida en el contexto
del acuerdo de derecho de giro con el FMI. Tras una demora en la realización de la quinta
evaluación6, el Directorio Ejecutivo del FMI terminó con ambas evaluaciones (quinta y sexta)
correspondientes al acuerdo de derecho de giro a mediados de julio de 2011. En la evaluación se
señalaba que el desempeño macroeconómico era mejor que el esperado y que las autoridades
habían comenzado a concentrarse en ejecutar la fase restrictiva del programa. Sin embargo, se
registraron desvíos respecto de los criterios de desempeño fiscal en diciembre de 2010 y marzo
de 2011, incluidos los déficits del Gobierno central y del sector público de electricidad, que
reflejan la demora de las reformas impositivas y el aumento en el precio internacional del
petróleo. La meta de déficit del sector de electricidad para fines de 2011 se corrigió y pasó de
5 El análisis de sostenibilidad de la deuda está basado en la definición de deuda bruta.
6 La quinta evaluación no pudo realizarse en el plazo programado porque las autoridades necesitaron más tiempo
para articular políticas tendientes a corregir pequeños desvíos programáticos a fines de 2010 y para responder a la
crisis del precio del petróleo de principios de 2011.
9
US$350 millones a US$690 millones, y se sumaron los valores de referencia estructurales sobre
la reforma del sector de electricidad (por realizarse antes de septiembre de 2011), lo que incluye
la adopción por ley de la tarifa técnica y la aplicación de un mecanismo de fijación de precios
flexible. Las autoridades mantienen su compromiso con el cumplimiento de las metas del
programa para 2011, como quedó demostrado por las medidas tomadas en los últimos meses,
incluido el aumento en las tarifas del servicio eléctrico, la adopción de reformas impositivas y la
reducción del gasto.
18. Teniendo en cuenta este compromiso y la ejecución sostenida del acuerdo de derecho
de giro con el FMI, se considera que el marco de política macroeconómica es adecuado.
POBREZA Y DESARROLLO HUMANO
19. La República Dominicana aprendió en crisis anteriores acerca de la importancia de
proteger las ganancias de capital humano en condiciones económicas adversas. La crisis bancaria
interna de 2003 llevó a 1,3 millones de personas a la pobreza: un incremento del 15 por ciento en
la pobreza y el 4 por ciento en el desempleo. La pobreza y, en particular, la pobreza extrema,
bajaron ligeramente desde 2007, aunque esas tendencias positivas se mantienen frágiles. En abril
de 2010, la tasa de pobreza era del 33,2 por ciento, mientras que la de pobreza extrema era del
9,6 por ciento, por debajo de los niveles de 2007. No obstante, las cifras oficiales del Gobierno
indican que hubo un leve aumento, tanto en la pobreza extrema como en la moderada, en octubre
de 2010 (véase el gráfico 3). El desempleo bajó el 6 por ciento en 2010 y llegó al 14 por ciento,
aunque esta cifra oculta importantes disparidades entre los diversos grupos demográficos.
Gráfico 3. República Dominicana: Pobreza y desempleo, 2000-10
Fuente: pobreza: SEDLAC, del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPD), con
metodología del Banco Mundial para recuento; desigualdad: cifras del BCRD.
acuerdo administrativo para colaborar en la inclusión de un módulo en el Portal que permita a los
usuarios vincular gastos presupuestarios con indicadores de desempeño. Además, el Gobierno
preparó informes de fácil acceso sobre ejecución presupuestaria que se publican en el sitio web
del MH, junto con una breve nota sobre “Presupuesto Ciudadano” que ofrece un panorama de
fácil comprensión de la composición de los ingresos y gastos presupuestarios. El éxito y la
credibilidad del Portal del Ciudadano como mecanismo de análisis y seguimiento presupuestario
dependerá del grado de compromiso que asuma el Gobierno para garantizar que: i) la cobertura
llegue a todos los organismos centralizados que utilicen el SIGEF; ii) se amplíe esa cobertura
gradualmente a otros organismos centralizados, y iii) se celebren debates abiertos con las OSC.
98. Reportes Comunitarios. El programa de las TEC puso a prueba uno de los primeros
sistemas de auditoría social del país, por medio del cual los beneficiarios de Solidaridad cuentan
con mecanismos formales para hacer oír su opinión. Las hojas de calificación de la comunidad
hacen hincapié en la calidad de los servicios de las TEC (puntualidad de los pagos, calidad de la
capacitación provista, etc.) y en la provisión de servicios sociales básicos (presentismo de los
docentes, disponibilidad de micronutrientes, etc.). Se está creando un mecanismo de
retroalimentación que involucre a los proveedores directos de servicios y a los administradores
nacionales, regionales y distritales. Se puso a prueba el uso de hojas de calificación de la
comunidad y se comprobó que los beneficiarios están sumamente satisfechos con muchos
aspectos de los programas aunque señalaron algunas áreas para mejorar, como los faltantes de
vacunas, medicamentos y material didáctico, y los problemas relacionados con la calidad de los
servicios en colmados. Una lección importante que dejaron las pruebas piloto fue que los comités
locales encargados del programa de las TEC (que pusieron en marcha planes de acción
inmediata) resolvieron de inmediato varios de los problemas, indicio de que un mecanismo de
retroalimentación inmediata resolvería con eficacia y rapidez la mayoría de los reclamos. En los
próximos meses, el Gobierno llevará a cabo una evaluación de proceso de las pruebas piloto para
mejorar el plan de expansión (actualmente en marcha en cuatro regiones con grandes diferencias
socioeconómicas, con miras a probar la herramienta en contextos contrastantes). El Banco
también respaldará la evaluación del impacto de los Reportes Comunitarios en la etapa de
aumento de la escala (los datos de referencia se recopilarán durante el primer trimestre de 2012).
99. Mecanismos de reclamo. Con miras a incrementar la transparencia en su operación, el
programa de las TEC tomó medidas importantes en la divulgación de la información clave,
incluso la lista de beneficiarios, para reducir el riesgo de clientelismo político. Además, mejoró
los mecanismos de resolución de reclamos y respuesta de consultas de los beneficiarios para los
proveedores de servicios. Al principio, el mecanismo de reclamos no permitía que el programa
de las TEC intercambiara ni transmitiera reclamos relacionados con los servicios de salud ni
educación. Para resolver ese problema, el Gobierno creó un mecanismo central de reclamos,
llamado Sistema Integrado de Atención Ciudadano, que emplea el Sistema Nacional de Acceso a
la Información Pública y las oficinas de acceso a la información pública establecidas en cada
institución gubernamental. Ese sistema garantiza que los reclamos se dirijan al organismo
responsable de los servicios pertinentes sin importar en qué institución se haya recibido
el reclamo.
100. En esta área, la serie PASS colaboró con acciones en las tres esferas mencionadas: la
publicación de información presupuestaria, el seguimiento de las TEC por parte de los
38
beneficiarios y la creación de un mecanismo de reclamos. Esta operación contribuye a dos
acciones previas que marcan la finalización del proceso de reforma: la puesta en marcha de la
publicación presupuestaria en línea y la institucionalización de los mecanismos de reportes
comunitarios (que va más allá de la meta inicial de publicación de los resultados de esos
mecanismos). Para esta operación, las acciones previas se denominan a continuación:
El Gobierno, por medio del MH, puso en vigor una herramienta de transparencia
presupuestaria en línea (Portal del Ciudadano Dominicano), que permite realizar consultas
públicas y gratuitas sobre ingresos y gastos públicos de los organismos centrales del
Gobierno; por ejemplo, sobre datos de la ejecución del presupuesto nacional.
El Gobierno definió y dispuso la ejecución del plan de expansión de las “hojas de
calificación de la comunidad” (un sistema de auditoría social para los beneficiarios del
programa de TEC Solidaridad, que les permite expresar su opinión sobre la calidad de los
servicios prestados en el marco del programa), como evidencia una Disposición con fecha del
12 de agosto de 2011, firmada por el Comité Intersectorial de las TEC.
101. En esta área, entre uno de los resultados previstos se encuentra el aumento de la
transparencia y la supervisión pública. Específicamente, se espera que el incremento del acceso
público a información presupuestaria exhaustiva se refleje en la puesta en marcha de la
herramienta, en un aumento gradual de la cantidad de usuarios del Portal del Ciudadano y, en la
cantidad de veces que se acceda al portal (indicadores 4.1.1 y 4.1.2). La herramienta se puso en
marcha el 30 de septiembre de 2011 y es de acceso público (algunas ONG participaron en su
creación brindando su opinión sobre el contenido mediante consultas abiertas). La cantidad de
usuarios registrados y consultas se actualizará cuando se haya activado el portal. Se espera que la
creación del mecanismo de seguimiento comunitario genere un aumento en la proporción de
hojas de calificación de la comunidad que completan los comités beneficiarios (véase el
indicador 4.2.1. en el anexo 3) y que refleje el grado de adopción de la herramienta por parte de
los beneficiarios. Se superó la meta que se estipuló para noviembre de 2011: las comunidades
completaron el 65 por ciento de las hojas de calificación.
102. Para los próximos meses, el Gobierno tiene previsto seguir promoviendo un diálogo
abierto con las OSC a fin de continuar con la mejora del Portal del Ciudadano y debatir la
información presupuestaria. El Gobierno incorporará comentarios y recomendaciones de los
usuarios en el portal. Además, para el año próximo, el Gobierno prevé expandir el alcance de la
herramienta para incluir la información sobre gastos de organismos descentralizados y mixtos, y
vincular información sobre ejecución presupuestaria con indicadores de desempeño. En cuanto a
las hojas de calificación de la comunidad para las TEC y los servicios sociales asociados, el
Gobierno planea poner en marcha el plan de expansión e institucionalizar los procesos. Además,
se encuentra estableciendo mecanismos para garantizar que los organismos correspondientes den
pronta respuesta a las inquietudes planteadas, un elemento importante para la ejecución del
mecanismo nacional de reclamo.
39
VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN
POBREZA E IMPACTO SOCIAL
103. Se espera que las acciones de política que esta operación respalda y que la serie PASS en
general tengan considerables efectos sociales positivos gracias a procesos mejorados de gestión
para la prestación de servicios sociales, que, según se prevé, traerán aparejadas mejoras en el
desempeño de los organismos del sector social en su atención a los pobres. No se esperan efectos
sociales negativos considerables de estas acciones.
104. En el contexto de preparación de esta serie de PPD, se llevó a cabo un AISRP a fin de
examinar y seguir los impactos esperados de las acciones que respalda la serie. El proceso se
formula por medio de un Comité de AISRP formado por el Gabinete Social, el MEPD y el MH.
En el anexo 10 se incluyen más detalles sobre el enfoque, la metodología y los resultados
del AISRP.
105. El AISRP realizó una microsimulación ex-ante para evaluar los resultados esperados del
rediseño de los incentivos del lado de la demanda del programa de las TEC del uso de servicios
sociales para las responsabilidades conjuntas de educación y salud. Los resultados de la
microsimulación ex-ante indican que el programa modernizado de TEC Solidaridad generaría un
aumento de 6 puntos porcentuales en la inscripción escolar y una reducción del 9,2 por ciento en
el trabajo infantil gracias a la introducción de responsabilidades conjuntas de educación. En el
ámbito de la salud, la misma simulación concluye que se duplicaría la atención médica de niños
menores a cinco años.
106. El AISRP también generó un análisis de incidencia de beneficios para evaluar el carácter
progresivo de los programas orientados a cerrar las brechas de oferta en salud y educación en
comparación con el gran gasto público de cada sector. Los resultados indican que el gasto
general en educación es semiprogresivo, mientras que los objetivos establecidos para el
programa a fin de cerrar brechas podrían resultar menos progresivos en la práctica. Los recursos
dedicados a cerrar brechas de oferta en salud demostraron ser muy progresivos, en especial
cuando se los destina a restaurar centros de salud preexistentes.
107. Para los próximos meses, el Gobierno prevé una evaluación de los objetivos y la
incidencia real del programa de las TEC. También está en marcha una evaluación de los
impactos de las TEC en las inversiones de los pobres en capital humano y pobreza.
108. Más allá del alcance de esta serie de operaciones, el Gobierno adoptó un enfoque de
responsabilidad social para zanjar las brechas en la prestación de servicios sociales básicos
mediante la fundamentación de las decisiones sobre dónde fortalecer el suministro de servicios
en una combinación de mapas detallados (que identifican las zonas geográficas con acceso
limitado) y debates comunitarios. En otras ocasiones, ese enfoque generó demoras en la
construcción de escuelas en algunas zonas puesto que exigía procesos prolongados para
determinar la necesidad de nuevos establecimientos, delimitar la ubicación apropiada de esos
establecimientos y comprar el terreno propicio en caso de que correspondiera. Sin embargo, todo
40
eso fue importante para garantizar que las brechas se cerraran de un modo socialmente
responsable. En la actualidad, ese proceso ya se completó.
ASPECTOS AMBIENTALES
109. Las acciones de políticas que respalda esta operación y la serie PASS en general hacen
hincapié en mejorar procesos y difícilmente tengan efectos considerables positivos o negativos
en el medio ambiente, los bosques u otros recursos naturales.
110. En los sectores sociales, más allá del ámbito de esta serie de operaciones, el Banco
trabajó durante varios años con el sector de la salud en el tema de la gestión de desechos
biomédicos; por ejemplo, recientemente, por medio de una serie de PARSS. El primer préstamo
se utilizó para la realización de una evaluación de necesidades, el fortalecimiento de la
infraestructura y la capacitación para mejorar la gestión de desechos. En 2009, el Gobierno
adoptó nuevas normativas y directrices operativas relacionadas (Decreto 126-09). En la segunda
etapa del PARSS, el Banco seguirá asistiendo al Gobierno para fortalecer su capacidad de
ejecutar esos procedimientos. En materia de rehabilitación o construcción, incluso mitigación, de
instalaciones para servicios sociales, toda actividad estaría en el ámbito de las directrices para
construcción en vigencia en los ministerios, con el respaldo de proyectos sectoriales del Banco
Mundial. Las políticas del MINERD, en particular, exigen que toda obra de construcción lleve a
cabo una evaluación ambiental siguiendo protocolos aplicables a todo el Ministerio y obtenga un
permiso del Ministerio de Medio Ambiente.
PROCESOS PARTICIPATIVOS
111. Además del proceso de consulta del Gobierno descripto previamente (en la sección “El
programa del Gobierno”), el Banco llevó a cabo consultas específicas con representantes de la
sociedad civil sobre áreas de acción puntuales. Durante la misión de identificación en abril de
2011, y la preparación del plan de trabajo de auditoría social de la IPAC, el Banco realizó
consultas con el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil y el Observatorio Ciudadano a la
IPAC, una coalición de 12 OSC especializadas en promover la transparencia presupuestaria y los
servicios de calidad. A fin de fortalecer la capacidad de las OSC para el seguimiento de políticas
públicas, también se prevé realizar una serie de talleres de capacitación en el marco del Programa
de Fortalecimiento de la Sociedad Civil de la República Dominicana que cuenta con el respaldo
del Banco.
112. Además, el equipo del PASS realizó debates internos con especialistas de las OSC,
académicos, ciudadanos y beneficiarios. Durante los debates se reiteró la necesidad de proteger y
elevar ciertos gastos sociales fundamentales, incrementar la transparencia y combatir la
corrupción. También se realizó una consulta el 15 de mayo de 2011 para analizar diferentes
maneras de mejorar la gestión. Junto con la reforma de transparencia presupuestaria que impulse
el PASS, una ATNC de la sociedad civil procura generar mejoras en cuatro grandes esferas:
i) las capacidades de análisis y seguimiento presupuestario de la sociedad civil, con
financiamiento del Servicio de Fomento del Buen Gobierno; ii) las funciones de supervisión
presupuestaria del Congreso con financiamiento del Fondo para el Desarrollo Institucional para
la Oficina Nacional de Presupuesto; iii) la capacidad de los Gobiernos locales para incrementar
41
la rendición de cuentas, con financiamiento del Fondo Fiduciario de Corea gestionado por el
Instituto del Banco Mundial, y iv) la capacidad de la sociedad civil de auditar las políticas
públicas, por medio del Observatorio Ciudadano de la IPAC, con financiamiento del Fondo
Fiduciario del SFLAC y el Fondo de la Sociedad Civil.
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
113. El Gobierno y el equipo del Banco siguen avalando los indicadores de seguimiento y
consideran que constituyen un marco sólido para esta serie de PPD. Sin embargo, surgieron
grandes obstáculos en la recopilación de datos para informar sobre los avances de esos
indicadores. En un principio, la serie PASS se preparó con un cronograma acelerado, puesto que
se necesitaba asistencia rápida para ayudar a la República Dominicana a enfrentar la crisis
mundial. Como resultado, algunos indicadores, directrices y objetivos de seguimiento se
establecieron sin contar con datos firmes. Especialmente, la mayoría de los datos de referencia
estaban supeditados a los resultados de una evaluación de impacto, la EEPS, planificada para el
verano de 2010. En la práctica, la EEPS sufrió retrasos considerables por problemas
metodológicos en la ubicación de los grupos de tratamiento, y los indicadores de referencia se
publicaron recién en septiembre de 2011. Ese retraso ya se comentó en el documento del
programa para el PASS2, en el que se reconoce que el Gobierno necesitará ajustar las referencias
y las metas correspondientes a algunos indicadores que dependen de la EEPS.
114. El Gobierno demostró, durante el año pasado, que está decidido a actualizar el marco de
resultados de la serie PASS, en el contexto de sus esfuerzos generales por crear un sistema
integral de seguimiento y evaluación de la protección social en el país, y, junto con el Banco,
llegaron a la conclusión de que los indicadores son adecuados para seguir desarrollando un
sólido marco de resultados para la serie PASS. Se espera que el PASS incremente, en líneas
generales, la proporción de hogares beneficiarios de las TEC que invierten en su capital humano,
y que esto se refleje en i) un aumento de la proporción de hogares beneficiarios de las TEC que
cumplen con sus responsabilidades conjuntas de salud y nutrición y ii) un incremento de la
proporción de estudiantes de familias beneficiarias de las TEC que se matriculen en la escuela
primaria, concurran a clases y completen el ciclo, y para aquellos que se matriculen y concurran
a la escuela secundaria27
. También se prevé que redunde en un mejoramiento de la gestión
presupuestaria para un mejor desempeño de los sectores sociales, principalmente por medio de la
reducción de la brecha entre los presupuestos y las fechas de desembolsos pautados y efectivos.
Por último, las reformas incluyen la aplicación de contratos por resultado y desempeño en los
sectores sociales, que redundan en un fortalecimiento de la transparencia y la supervisión por
parte de la sociedad civil.
115. En el anexo 3 se presenta una actualización del marco de resultados, que expone todos los
datos disponibles en el momento en que se preparó este documento de programa y muestra el
plan de recopilación de datos para el año próximo, lo que permitirá evaluar el éxito de estas
27
Algunos de los resultados específicos previstos a largo plazo en educación incluyen un mayor nivel de educación
entre los niños extremadamente pobres, sobre todo en la matriculación durante el desarrollo de la primera infancia
(niños de entre 4 y 6 años), finalización de la educación básica y matriculación en la escuela secundaria. En materia
de salud, los principales resultados esperados a largo plazo incluyen un mejor desempeño del Gobierno para
garantizar una nutrición esencial y prestar servicios de salud infantil y prenatal para los ciudadanos más pobres.
42
reformas en cuanto al cumplimiento de sus objetivos. Tanto la ejecución como el seguimiento
del tercer PPD seguirán apoyándose en una estrecha coordinación entre el equipo del Banco, el
Gabinete Social, el MH, el MEPD, el MSP y el MINERD.
ASPECTOS FIDUCIARIOS
116. Mientras que el riesgo fiduciario relacionado con el entorno de la gestión de las finanzas
públicas en la República Dominicana se considera medianamente alto, el Gobierno ha seguido
dedicándose a la revisión, el fortalecimiento y la modificación de la manera en que sus finanzas
públicas se han planificado y administrado en los últimos años, según se detalla en el anexo 11.
El país ha progresado en cuanto a la aprobación de reformas importantes que se dirigían al marco
legal de la gestión financiera y redefinían el rol de las instituciones involucradas en la gestión de
las finanzas públicas. El desarrollo de las reformas involucró tanto al MH, el MAP, y el MEPD,
como también a organismos legislativos y de supervisión que se ocupan de la calidad y eficiencia
de la ejecución y el control del presupuesto. La ejecución mostró pequeñas mejoras según se
indica explícitamente en el Informe del programa de gasto público y rendición de cuentas
financieras de 2007 y en la actualización de 2010. Entidades clave del programa muestran un
progreso notable en cuanto a la definición de sus planes estratégicos, alineados con el Plan
Nacional de Desarrollo. Varias actividades conjuntas se están realizando para fortalecer la
gestión financiera y entidades de supervisión clave en los siguientes ámbitos: Gobierno, sociedad
civil, empresas privadas y donantes. Para un análisis más detallado de los aspectos fiduciarios
véase anexo 11. El equipo confirma que el Gobierno publica su presupuesto anual de
manera oportuna.
PAGOS Y AUDITORÍA
117. La administración de este préstamo será responsabilidad del MH. El préstamo propuesto
seguirá los procedimientos de desembolso del Banco para créditos y/o PPD. La balanza de
pagos/respaldo presupuestario se pagará en función de la ejecución satisfactoria del programa
para políticas de desarrollo, incluido el mantenimiento de un marco de política macroeconómica
satisfactorio, y no estará vinculado a ninguna adquisición específica. Además, no se exigirán
requisitos de adquisición. Una vez que el préstamo está aprobado por el Directorio Ejecutivo y se
efectiviza, el Prestatario puede presentar una solicitud de retiro al Banco solicitándole que
deposite los fondos del préstamo en una cuenta ad hoc designada por el Prestatario en el BCRD
y aceptable para el Banco. El Prestatario garantizará que, al depositar el préstamo en la cuenta,
un monto equivalente se acreditará en el sistema de gestión presupuestaria de manera aceptable
para el Banco. El Prestatario informará al Banco las sumas depositadas en la cuenta corriente en
moneda extranjera y acreditadas al sistema de gestión presupuestario. Si los fondos del préstamo
se utilizan para fines no admisibles de acuerdo con en el acuerdo de PPD, el BIRF exigirá
mediante una notificación que el Prestatario inmediatamente le reembolse un monto equivalente.
Los montos reembolsados al Banco mediante esa solicitud se cancelarán. El Banco tendrá la
opción de solicitar una auditoría de la cuenta ad hoc.
43
RIESGOS Y MITIGACIÓN
118. En el cuadro 4 a continuación se resumen los principales riesgos identificados desde el
primer PPD de esta serie; se analiza hasta qué punto se materializaron e identificaron nuevos
riesgos y medidas de mitigación de riesgo, de ser aplicables.
Cuadro 4: Riesgos y medidas de mitigación
28
El programa actual finaliza en el primer trimestre de 2012.
Riesgos Análisis y mitigación
Riesgos macroeconómicos
La crisis económica mundial
podría ubicar las limitaciones
de los recursos financieros en
el programa de reforma y
obligar al Gobierno a tomar
decisiones difíciles. Mientras
que este riesgo comenzó en
2009, ha resurgido con la
reciente volatilidad de los
precios de los alimentos y el
combustible a principios de
2011. Las posibilidades de
crecimiento siguen
dependiendo, en gran medida,
de mejoras en el ambiente
externo volátil.
Además, el terremoto de Haití
de enero de 2010 podría
ocasionar una contracción de
su demanda. Haití es el
segundo mercado de destino
más grande de las
exportaciones dominicanas.
Un déficit más alto de lo
esperado en el sector de la
electricidad podría afectar
potencialmente la solvencia
del Gobierno y contribuir a
una brecha de financiamiento
fiscal.
La economía mundial comenzó a recuperarse con la expectativa de que la
producción se incremente el 3,2% en 2011. Sin embargo, la perspectiva se
mantiene muy incierta en vista de los problemas económicos en Europa y
Estados Unidos. La extensión de la crisis podría dañar las posibilidades de
crecimiento para la República Dominicana mediante una caída del turismo
y de los precios de los productos básicos para productos mineros y un
colapso en la demanda de exportaciones. Mientras que los riesgos
provenientes de la baja cobertura de la reserva actualmente son mitigados
por el programa del FMI, por el acceso relativamente favorable a mercados
internacionales y por importantes afluencias de IED, un impacto externo
podría llevar a la escasez de divisas. Los riesgos podrían amplificarse por la
ausencia de un nuevo programa28
del FMI; esto también podría estancar el
impulso de la reforma en el frente estructural. Mientras que estos riesgos
externos se mantienen sólidos, entre los factores de mitigación se encuentra
una fuerte gestión macroeconómica que incluye un crecimiento en el
tamaño y la sofisticación del mercado de deuda interno y una mejor
supervisión bancaria y financiera.
El terremoto de Haití, en realidad, causó una demanda mayor de alimentos
y productos para la construcción.
Los problemas financieros en el sector de la electricidad público siguen
siendo el principal riesgo fiscal. En 2011, se esperaba que el déficit en el
sector de la electricidad alcanzara US$690 millones, monto
significativamente mayor al objetivo anterior de US$350 millones. El
Gobierno ha reducido los gastos para ayudar a limitar el déficit fiscal
mundial. Una caída de los precios internacionales del petróleo ayudaría a
mejorar el déficit del sector. Además, el Gobierno aplicó medidas para
tratar la viabilidad financiera del sector público de la electricidad, incluidos
un aumento en las tarifas y cambios en la gestión de las empresas
distribuidoras. El Banco tiene una participación activa en el sector mediante
un proyecto de asistencia técnica que respalda el programa de reforma
estructural en el cual se realizaron avances significativos (para más
información, véase el anexo 7). Sin embargo, a corto plazo, la aplicación de
una tarifa técnica en particular podría verse afectada por el entorno político,
especialmente frente a las próximas elecciones.
El Gobierno fortaleció la institucionalización de nuevos mecanismos de
planificación y asignación que tienen como objetivo proteger las
inversiones a favor de los sectores sociales pobres. El Decreto Presidencial
de enero de 2011 que ordenaba recortes en el presupuesto ministerial
incluye exenciones específicas para la educación, la salud y ciertos
programas de protección social, aunque los recortes propuestos en julio de
44
2011 no lograron proteger a todos los sectores sociales.
Finalmente el Gobierno inició una transición de los subsidios universales al
consumo de electricidad y gas, que fueron fiscalmente insostenibles, hacia
subsidios focalizados que benefician solamente a aquellas familias
detectadas como pobres por el SIUBEN y el programa de las TEC. El uso
del programa de protección social focalizada es, por lo tanto, parte de la
solución a las limitaciones fiscales provenientes del sector de la energía.
Riesgos políticos y de
transición
Las elecciones nacionales,
acordadas para mayo de 2012,
podrían ocasionar cambios en
las prioridades. Esto podría
poner en peligro la ejecución
de las reformas respaldadas
por el PASS.
Entre los desafíos se encuentra
el riesgo del clientelismo en la
administración de TEC
Solidaridad y el censo
socioeconómico del SIUBEN,
un riesgo que podría aumentar
por el contexto preelectoral.
Las reformas respaldadas por el programa PASS siguen beneficiándose de
la fuerte identificación a nivel social y del Gobierno. Además muchas de las
reformas respaldadas por esta operación son parte de la estrategia de
mitigación ya que pretenden institucionalizar reformas clave, a través de la
creación de fuertes sistemas de gestión e información, mediante la
institucionalización de procesos de decisión y la formalización de roles y
normas, entre otros.
El Gobierno se encuentra actualmente llevando a cabo una actualización del
registro único de beneficiarios del SIUBEN, que realiza una prueba
transparente de los recursos disponibles para determinar la elegibilidad de
los hogares para programas seleccionados. El Gabinete Social decidió
involucrar a las ONG independientes en la estrategia revisada para la
ejecución de la actualización. Mediante sus PPD, préstamos de inversión y
asistencia técnica, el Banco seguirá respaldando medidas para fortalecer el
mecanismo y la verificación de las responsabilidades conjuntas, asegurará
que los pagos de las transferencias se realicen progresivamente en función
de la verificación de las responsabilidades conjuntas. Esta supervisión se
realiza conjuntamente con el BID, que también apoya al programa
financiera y técnicamente.
Riesgos de implementación
El Gobierno enfrenta
limitaciones en cuanto a la
capacidad institucional y
administrativa
Las reformas requieren una
coordinación estrecha dentro
del Gobierno, a través de
sectores sociales, entre
organismos del sector social y
ministerios centrales y entre el
MH y el MEPD.
Riesgo de bajos niveles de
ejecución en el cierre de
brechas de oferta identificadas
en las áreas de salud,
educación y nutrición
relacionadas a las
responsabilidades conjuntas
de TEC Solidaridad
rediseñadas.
Los riesgos de la adquisición
lenta probablemente continúen
afectando la implementación
La limitación de la capacidad ha sido mitigada en gran parte por las
actividades de la ATNC Programática en Sectores Sociales y Calidad de
Gastos Públicos (fortalecimiento de la capacidad y asistencia justo a
tiempo), los recursos del Proyecto de Préstamo de Inversión de Protección
Social, el Préstamo de Inversión de Múltiples Fases del BID y la
financiación con subsidios del Servicio de Fomento del Buen Gobierno.
Los riesgos de la falta de coordinación han sido mitigados por: i) la
institucionalización de los comités interinstitucionales e intersectoriales de
las TEC a nivel central y de las comisiones plurisectoriales que tratan temas
a nivel local; ii) las reformas a los procesos de gestión presupuestaria, con
solicitudes de presupuestos para cubrir las brechas de oferta para los
beneficiarios de las TEC conjuntamente formuladas por los sectores de
protección social, salud y educación; iii) el respaldo de la coordinación
intersectorial en las herramientas de cada sector (ej., los SIA), en lugar de
herramientas adicionales que necesitarían desarrollarse en forma separada,
y iv) los esfuerzos constantes de coordinación de donantes activos por parte
del Banco y el BID en particular.
La coordinación entre los ministerios centrales también ha mejorado y la
firma de contratos por resultado y desempeño es un primer paso importante
en la institucionalización de procesos anuales que brindan un marco para
una coordinación constante.
Es probable que la obligación del Gobierno de seguir asignando los fondos
en el presupuesto para salvar las brechas de oferta se mantenga firme, en
45
oportuna de algunas reformas,
como lo experimentó el
Estudio Socioeconómico de
Hogares del SIUBEN; la
ejecución de los recursos
financieros asignados para
programas sociales
prioritarios; y la herramienta
Portal del Ciudadano del
portal web para la
transparencia del presupuesto.
parte, debido al ejercicio de planificación plurianual institucionalizado por
las reformas respaldadas por esta serie de operaciones. Además se espera
que la publicación de información sobre asignación y ejecución para
consulta del público, junto con el fortalecimiento de la capacidad de la
sociedad civil con un fondo fiduciario especial, ocasionen una disciplina
presupuestaria sostenida.
El Gobierno ha controlado estos riesgos en el caso del censo del SIUBEN y
el Portal del Ciudadano durante 2011. Para que el programa cierre las
brechas en la oferta de servicios sociales básicos, el programa de las TEC
realizará trimestralmente revisiones del progreso de la ejecución, resaltará
los problemas e identificará las unidades responsables de éstos.
Riesgos de oposición de las
partes interesadas
Los gremios que representan a
los docentes o al personal
médico pueden oponerse a
algunas intervenciones en los
sectores de educación y salud
La asociación de los colmados
afiliados al programa de las
TEC puede oponerse a la
reforma del mecanismo de
pago que podría reducir su
participación.
Esta operación apoya políticas que requieren que docentes, directores de
escuelas, enfermeros y doctores sistemáticamente revelen información
sobre sus servicios en sistemas de información sectoriales. Mientras que
esto requiere un cambio en la cultura, se espera que una capacitación
intensa sumada a la capacidad de comprender que el sistema es una
herramienta de gestión útil en todos los niveles mitiguen la resistencia. En
educación, la política de una mayor descentralización de la compra de
insumos educativos generalmente tiene el apoyo de los gremios de los
docentes. En salud, el MSP también implementará un plan de incentivos
para motivar al personal a utilizar el SGC.
Las reformas respaldadas por el PASS han apoyado la expansión de la
cantidad de colmados afiliados, y se espera que ocasionen un mejor acceso
a la información de la cuenta. Además el Gobierno ya está poniendo a
prueba mecanismos alternativos de pago que reducirían el poder de los
dueños de los colmados. El Gobierno también está presente en el proceso
de amplificación de los reportes comunitarios que proveen a los hogares
beneficiarios con mecanismos para expresar sus preocupaciones por
cualquier aspecto del programa de las TEC, incluidos los mecanismos de
pago. Finalmente, el Gobierno ha firmado un acuerdo con una institución
de apoyo a los consumidores (ProConsumidor) para supervisar la calidad de
los servicios de pago.
Riesgos de desastres naturales
La República Dominicana se
encuentra expuesta a múltiples
tipos de desastres naturales,
especialmente inundaciones y
huracanes. Los desastres
naturales tienen el potencial
de afectar a los pobres y
amenazar su capital humano,
así como también representar
una elevada carga fiscal.
El programa de TEC Solidaridad y el suministro de servicios básicos a los
pobres, respaldados mediante esta operación, son instrumentos clave para
ayudar a los más pobres a mitigar el impacto de los desastres sobre su
consumo y capital humano.
Al nivel de las empresarial y gubernamental, el daño producido a las
principales empresas del sector privado se encuentra, en parte, cubierto por
su propio seguro y la asistencia del Banco Mundial cubre la mitigación de
los riesgos de desastres naturales bajo el Préstamo de Recuperación de
Emergencia y Gestión en Casos de Desastre de US$80 millones.
46
Anexo 1: Situación de los factores de activación para el tercer PPD
Factores de activación para el tercer PPD del
PASS
(según especificación en el documento
programático del segundo PPD del PASS)
Acciones prioritarias del tercer PPD del PASS Comentarios
I. MEJORA DEL RENDIMIENTO DE LOS SECTORES SOCIALES PARA PROMOVER EL CAPITAL HUMANO PARA LOS POBRES
1.1 Renovación conceptual, institucional y operativa del programa de TEC Solidaridad
*) El Gobierno utiliza procedimientos y mecanismos
para permitir la verificación de responsabilidades
conjuntas en al menos el 80% de las familias del
programa de las TEC.
*) Creación de Comités Regionales Intersectoriales
en al menos la mitad de las regiones cubiertas por
el programa.
1) El Gobierno a través del Comité Intersectorial de
las TEC: i) adoptó procedimientos y mecanismos para
prever la verificación y el cumplimiento de las
responsabilidades conjuntas conforme al programa de
TEC Solidaridad, y ii) estableció Comités Regionales
Intersectoriales en todas las regiones abarcadas por el
programa de TEC Solidaridad, como señalado en la
Disposición emitida por el Comité Intersectorial de las
TEC, el 26 de agosto de 2011.
Se combinaron dos factores de activación en una
acción previa.
La desconcentración de las operaciones del programa
excede al factor de activación inicial y comprende
todas las regiones. Asimismo, se crearon Comités
Intersectoriales entre el programa de las TEC y los
sectores de salud y educación a nivel local.
*) Sistema integral de seguimiento y evaluación
compartido por las TEC, educación, salud y los tres
entes: la ADESS, el SIUBEN y el programa de
TEC Solidaridad.
2) El Gobierno designó y estableció la ejecución de un
sistema integral de seguimiento y evaluación para
compartir información técnica entre: i) el programa de
TEC Solidaridad; ii) el MINERD y el MSP; iii) la
ADESS, y iv) el SIUBEN, como señalado en la
Disposición emitida en conjunto entre el Comité
Intersectorial y el Interinstitucional de las TEC, el 25
de agosto de 2011.
Sin cambios, con pequeñas aclaraciones.
1.2 Medidas adicionales en políticas de salud
*) El Gobierno ejecuta una herramienta de
información para el registro diario de las actividades
de atención primaria.
*) Resolución del MSP que impulsa la capacitación
obligatoria para el personal de salud sobre varios
aspectos de la atención primaria, esto incluye los
nuevos protocolos para el cuidado de la salud
materno-infantil, a partir del 1 de octubre de 2010.
*) El MSP desarrolla y ejecuta un sistema de
evaluación a nivel nacional para analizar el
cumplimiento en la utilización de los nuevos
manuales para el cuidado materno-infantil en la
3) El Gobierno, a través del MSP: i) estableció la
registración diaria de los servicios de atención
primaria de salud a través del SGC, tal como se
demuestra por la Disposición n.º 0000016, con fecha
al 26 de julio de 2011, emitida por el MSP del
prestatario, y ii) emitió el Plan de Acción para Apoyar
e Incentivar la Aplicación de Protocolos y Uso del
Sistema de Registro de Atenciones en los Centros de
Primer Nivel para el fortalecimiento institucional de
las entidades de salud del prestatario, la capacitación y
el establecimiento de incentivos para médicos,
enfermeras y personal administrativo de los centros de
atención primaria de la salud relacionados con el uso
del SGC.
En forma simplificada: un factor de activación como
acción previa. La acción incorpora el uso del SIA
electrónico para mejorar la calidad a través de la
supervisión de los servicios de salud primarios, para
fortalecer la verificación de las responsabilidades
conjuntas de las TEC e incrementar la rendición de
cuentas mediante el seguimiento del cumplimiento de
los protocolos de salud por parte del personal. Otros
factores de activación se lograron con la aplicación de
sistemas para capacitación y seguimiento de la
adhesión a través del SGC por parte del Gobierno. El
BID también apoya la evaluación de calidad para
realizar el seguimiento de la adhesión a los protocolos
médicos. Para mejorar la calidad, el Gobierno también
47
Factores de activación para el tercer PPD del
PASS
(según especificación en el documento
programático del segundo PPD del PASS)
Acciones prioritarias del tercer PPD del PASS Comentarios
capacitación del personal. inició el proceso de creación de una entidad de gestión
para la prestación de servicios de salud y preparó un
plan de acción para su operatoria y para el
fortalecimiento del MSP a fin de realizar su función
rectora y esencial de salud pública.
1.3 Medidas adicionales en políticas de educación
*) El Gobierno administra las Pruebas Nacionales
adaptadas para el segundo ciclo de la educación
básica (8.o grado).
*) El Gobierno valida las normas de evaluación de los
estudiantes para la educación secundaria. (2.o y
4.o grado) .
*) En base a los resultados del programa piloto a por
ejecutarse en 2010-11, la definición de una nueva
estructura y montos de transferencias tendrán lugar a
fines de mejorar los indicadores educativos de acceso,
retención, promoción y tasas de terminación por
nivel educativo.
4) El Gobierno, a través del MINERD: i) aprobó un
mecanismo para la transferencia de recursos
financieros a los distritos escolares para la compra de
materiales didácticos, el financiamiento de servicios
no prestados por el personal, y activos no financieros,
y ii) validó las normas de evaluación de estudiantes
para la educación secundaria tal como lo prueba la
Resolución n.° 668-2011, del 7 de septiembre de
2011, y la Resolución n.° 605-2011, del 2 de
setiembre de 2011.
Nueva acción previa que refleja una serie de acciones
identificadas como fundamentales en el trabajo
analítico llevado a cabo como parte de la ATNC de
los sectores sociales sobre la calidad de la educación.
Entre los factores de activación anteriores: 1) los
exámenes se administran regularmente 2) la
adaptación de las Pruebas Nacionales para el segundo
ciclo de la educación básica han sido postergados
dado que el Gobierno se embarcó en un programa más
amplio de reforma de los planes de estudio, y 3) el
programa piloto está en curso de ejecución.
1.4 Mejoras en la calidad del servicio a los beneficiarios
*) El Gobierno expande la red de instituciones
afiliadas a la RAS de acuerdo con las metas
establecidas para el segundo año.
5) El Gobierno a través de su Gabinete Social:
i) expandió el número de instituciones afiliadas a la
RAS a un total de 3067 al 30 de septiembre de 2011
(nivel inicial de 1988 instituciones al 30 de junio de
2009), ii) aprobó los estatutos de la RAS, y iii) firmó
un acuerdo con Pro-Consumidor, el 10 de agosto de
2011, para: a) supervisar las instituciones de la RAS y
b) informar a los beneficiarios del programa de TEC
Solidaridad sobre sus derechos y el funcionamiento
de la RAS, según se indica en la Resolución n.° 001-
2011, de fecha 25 de agosto de 2011, publicada por el
Presidente del directorio de la ADESS.
Fortalecimiento, para incluir el nuevo acuerdo
de supervisión.
1.5 Mejoras en el desempeño de la focalización
*) El Gobierno ejecutará un nuevo censo
socioeconómico de focalización con exactitud
mejorada en materia de inclusión y exclusión,
cumplimiento con los criterios de admisibilidad e
identificación expandida de beneficiarios dentro de
6) El Gobierno a través de su Gabinete Social, puso en
vigor un nuevo censo para actualizar el SIUBEN y
mejorar la focalización de sus programas sociales, lo
que incluye una actualización de la información sobre
los hogares y las personas, un aumento de la cobertura
Sin cambios. El nuevo censo socioeconómico
alcanzará 1,81 millones de hogares, más allá de las
estimaciones iniciales de 1,5 millones de hogares.
48
Factores de activación para el tercer PPD del
PASS
(según especificación en el documento
programático del segundo PPD del PASS)
Acciones prioritarias del tercer PPD del PASS Comentarios
nuevas áreas geográficas con altos niveles de pobreza
no considerados en el censo de 2004-05, junto con la
consiguiente actualización de las bases de datos de
beneficiarios del programa.
del censo en áreas geográficas ya cubiertas en 2004-
2005 y una expansión de la cobertura del censo a
áreas geográficas con altos niveles de pobreza no
incluidas previamente, tal como lo indica la
Resolución n.° GS-02-11, del 13 de septiembre de
2011, emitida por el Coordinador del Gabinete Social.
II. FORTALECIMIENTO DE LA GESTION DEL PRESUPUESTO PARA RESPALDAR EL RENDIMIENTO CONJUNTO DE LOS ENTES DEL
SECTOR SOCIAL DENTRO DEL PROGRAMA DE LAS TEC REDISEÑADO (Gabinete Social, MSP y MINERD)
*) Revisión del avance en el cierre de las brechas de
oferta en la provisión de servicios de educación, salud
y nutrición en áreas prioritarias.
*) Las proyecciones que contiene el documento de
política, que al mismo tiempo conecta las metas del
programa y los recursos, se reflejan en el plan
multianual y el marco presupuestario de
mediano plazo.
7) El Gobierno estableció la planificación
presupuestaria y mecanismos de coordinación que
asegurarán la disponibilidad de los recursos
necesarios para alcanzar las metas del programa de
TEC Solidaridad, según la aprobación de: i) el PNPSP
2011-14, elaborado por el Consejo de Ministros del
Gobierno el 15 de septiembre de 2011; ii) el
Presupuesto Nacional y Ley General de Ingresos y
Gastos Públicos de 2011, y iii) la Disposición
publicada el 1 de septiembre de 2011, por el Comité
Intersectorial de las TEC.
Factores de activación múltiples consolidados en
una acción de política fortalecida que comprende
áreas fundamentales del proceso de planificación:
1) planificación de inversiones a mediano plazo,
2) asignación en un presupuesto anual, 3) seguimiento
y análisis de los resultados alcanzados por el
programa que apunta al cierre de brechas de oferta en
servicios básicos.
III. RESPALDO A LA EJECUCIÓN GRADUAL DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y DESEMPEÑO EN LOS SECTORES SOCIALES
*) Los contratos por resultado y desempeño firmados
por el MSP y el MINERD, que establecen planes
estratégicos, objetivos, indicadores de desempeño y
presupuestos, y que cubren al menos los programas
prioritarios del sector social, se incluirán en un anexo
al Presupuesto. Se examinará este factor de activación
potencial luego de la finalización del rediseño del
plan Solidaridad. *) Diagnosticar y elaborar una
versión preliminar del plan de fortalecimiento
institucional, para la aplicación de un contrato por
resultados y desempeño que comprenda el programa
de las TEC.
8) El Gobierno a través del MEPD, el MH y el MAP:
i) firmó un contrato por resultado y desempeño por
separado con el MSP y el MINERD, para fortalecer la
gestión institucional del presupuesto y la rendición de
cuentas de los programas prioritarios del Gobierno en
educación y salud, por medio de un presupuesto
basado en el desempeño, según se indica en los
contratos por resultado y desempeño del 31 de agosto
de 2011, y ii) aprobó el Decreto Presidencial n.° 522-
11, con fecha al 31 de agosto de 2011, que regula el
artículo 14 de la Ley Orgánica de Presupuesto para el
Sector Público n.° 423-06, que establece un modelo
de gestión orientada a resultados a través del uso de
contratos por resultados y desempeño.
Simplificación y claridad: Los contratos por resultado
y desempeño que comprenden los programas
prioritarios en salud y educación son los primeros
programas piloto que se elaboran para esta clase de
contratos en otros sectores y programas. La acción
previa también incorpora el Decreto que define las
responsabilidades institucionales con respecto a los
contratos por resultados y desempeño, un elemento
clave para que estos sean operativos a través de la
estructura del Gobierno.
IV. MEJORAS EN LA TRANSPARENCIA Y SUPERVISIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS SECTORES SOCIALES
*) Puesta en marcha del Portal del Ciudadano 9) El Gobierno, a través del MH, puso en vigor una Sin cambios.
49
Factores de activación para el tercer PPD del
PASS
(según especificación en el documento
programático del segundo PPD del PASS)
Acciones prioritarias del tercer PPD del PASS Comentarios
“Consulta Amigable” herramienta en línea de
transparencia presupuestaria.
herramienta en línea de transparencia presupuestaria
(Portal del Ciudadano Dominicano), que permite
hacer consultas públicas gratuitas sobre los ingresos
públicos y los gastos de los entes centrales del
Gobierno, inclusive, datos sobre la ejecución del
Presupuesto Nacional del Gobierno.
*) Publicación de los resultados de las hojas de
calificación de la comunidad piloto.
*) El Gobierno mejora el sistema de reclamos del
programa de las TEC para que pueda incluir quejas
asociadas con la provisión de servicios en escuelas y
establecimientos de salud.
10) El Gobierno definió y ordenó la aplicación del
plan de expansión de las “hojas de calificación de la
comunidad” (un plan social de auditoría para los
beneficiarios del programa de TEC Solidaridad para
que estos den a conocer su opinión sobre la calidad de
los servicios proveídos de conformidad con ese
programa), según se indica en la Disposición del 12
de agosto de 2011, publicada por el Comité
Intersectorial de las TEC.
Fortalecimiento y simplificación: La acción se centra
en la expansión de las hojas de calificación. El otro
factor de activación se abandonó, pero el sistema de
reclamos avanzó más allá de las expectativas, una vez
incorporado al amplio sistema de información
del Gobierno.
50
Anexo 2. Serie de PPD del PASS: Matriz de política general
Tema Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011)
I. MEJORA DEL RENDIMIENTO DE LOS SECTORES SOCIALES PARA PROMOVER EL CAPITAL HUMANO PARA LOS POBRES
1.1 Renovación conceptual, institucional y operativa del programa de TEC Solidaridad
i) La función de capital humano del programa de
las TEC fue confuso durante años debido a la inclusión de transferencias de efectivo no
condicionadas en el área operativa del programa
Solidaridad.
ii) División poco clara e ineficiente de las
funciones y responsabilidades en los entes del
Gabinete Social (focalización: el SIUBEN, el pago: la ADESS, las TEC: Solidaridad).
iii) Escasa coordinación entre los entes del
Gabinete Social, el MSP y el MINERD.
iv) Falta de un marco de resultados claro para el
programa de las TEC y el desempeño
correspondiente en relación con los servicios de salud y educación.
*) Decreto Presidencial que establece el marco
legal y regulatorio para la reestructuración y el fortalecimiento del SPS del Gobierno y que
ordena la organización de programas de
protección social, en carácter de transferencias de
efectivo no condicionadas, subsidios focalizados
y transferencias de efectivo condicionadas a la
inversión en capital humano para las familias pobres.
*) Resoluciones del coordinador del Gabinete
Social (Vicepresidente) en torno al rediseño del marco institucional y reglas operativas del
programa de TEC Solidaridad i) asegurar el
cumplimiento de responsabilidades conjuntas y su verificación, y ii) incluir indicadores de gestión e
impacto a través de: i) la creación de un Comité
Interinstitucional (Solidaridad, la ADESS y el SIUBEN) para la coordinación de todas las
acciones de política a desarrollar en el sector de
protección social, ii) la creación de un Comité Interinstitucional (Solidaridad, Salud y
Educación) para la coordinación de todas las
acciones de política a desarrollar para los sectores de salud, educación y nutrición, y iii) la
aprobación de dos nuevos manuales: el primero
sobre procesos intersectoriales aplicables a todos los programas sociales, y el segundo sobre las
reglas operativas aplicables al rediseñado
programa de TEC Solidaridad.
*) Resolución del Coordinador del Gabinete Social
(Vicepresidente) por medio de la aprobación de: i) las buenas gestiones que rigen la función del
Comité Interinstitucional de las TEC (compuesto
por la ADESS, el SIUBEN y Solidaridad) y el
Comité Intersectorial de las TEC (compuesto por
Solidaridad, Salud y Educación), y ii) la ejecución
para noviembre de 2011, del plan de desarrollo organizacional para Solidaridad, inclusive, la
actualización de la estructura organizacional y de
las funciones del personal según los objetivos de la misión y las normas operativas del programa de
TEC Solidaridad rediseñado.
*) Comunicación del Vicepresidente sobre el proceso de verificación de responsabilidades
conjuntas con la presentación del acta de acuerdo
del Comité Intersectorial de las TEC para el plan de acción 2010-11, se establece que: i) para Diciembre
de 2010, el 90% de los hogares beneficiarios que
reciben transferencias se registrarán en una Unidad de Atención Primaria (UNAP) y/o escuela o habrán
recibido un aviso por carta acerca de una
suspensión potencial por incumplimiento, y ii) definición de los procedimientos y el
cronograma (inicio en enero 2011) para la
verificación sistemática de responsabilidades conjuntas en educación y salud con el objetivo de
unir al menos el 80% de las transferencias a los
beneficiarios del programa de las TEC correspondientes basados en la verificación de
responsabilidades conjuntas.
*) El Gobierno, a través del Comité Intersectorial
de las TEC: i) adoptó procedimientos y mecanismos para permitir la verificación del
cumplimiento de las responsabilidades conjuntas
en salud y educación conforme al programa de
TEC Solidaridad, y ii) creó Comités
Intersectoriales Regionales en todas las regiones
comprendidas por el programa de TEC Solidaridad, de acuerdo con la Disposición
publicada por el Comité Intersectorial de las TEC
el 26 de agosto de 2011.
*) El Gobierno diseñó y ordenó la aplicación de un
sistema integral de seguimiento y evaluación
integral para compartir información técnica entre: i) el programa de TEC Solidaridad; ii) el MSP y el
MINERD; iii) la ADESS, y iv) el SIUBEN, según
se indica en la Disposición publicada conjuntamente por el Comité Intersectorial y el
Interinstitucional de las TEC, del 25 de agosto
de 2011.
Tema Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011)
1.2 Medidas adicionales en políticas de salud
51
i) Calidad deficiente del cuidado de la
salud materno-infantil en el primer nivel
de atención.
ii) Resultados pobres en materia de la
salud materno-infantil: altas tasas de
mortalidad y falta de protección frente a
enfermedades
inmunológicas prevenibles.
*) El Gobierno, a través del MSP:
i) ordenó la registración diaria de los
servicios de atención primaria de salud,
a través del SGC, según se indica en la
Disposición n.° 0000016, del 26 de julio
de 2011, publicada por el MSP del
Prestatario, y ii) elaboró el Plan de
Acción para Apoyar e Incentivar la
Aplicación de Protocolos y Uso del
Sistema de Registro de Atenciones en
los Centros de Primer Nivel, para el
fortalecimiento institucional,
capacitación y aplicación de incentivos
de rendimiento para médicos,
enfermeras y personal administrativo de
los centros de atención primaria de la
salud relacionados al uso del SGC.
1.3 Medidas adicionales en políticas de educación
i) Falta de sistemas de información en el
MINERD, para verificar el
cumplimiento con la responsabilidad
conjunta y el seguimiento de los factores
de calidad básicos.
ii) Ausencia de incentivos financieros
diferenciados para mitigar los costos de
oportunidad dentro del programa de
las TEC.
iii) Deficiente habilidad del MINERD
para supervisar los resultados del
aprendizaje de los estudiantes, inclusive,
estudiantes de las familias del programa
de las TEC.
*) Resolución del MINERD que valida
las normas de evaluación estudiantil
para la educación preescolar y de
primer ciclo de la educación básica.
*) Resoluciones del MINERD sobre la:
i) aplicación formal de las pruebas
nacionales (con referencia a matemática y
lengua) para los estudiantes en el primer
ciclo de la educación básica, y
ii) validación de los parámetros de
evaluación a utilizarse en escuelas
privadas y públicas para los estudiantes
que se encuentren en el segundo ciclo de
la educación básica.
*) El Gobierno, a través del MINERD:
i) aprobó un mecanismo para la
transferencia de recursos financieros
hacia los Distritos Educativos para la
compra de materiales didácticos,
financiación de servicios no procedentes
del personal y activos no financieros, y
ii) validó las normas de evaluación para
la educación secundaria, de acuerdo con
la Resolución n.° 668-2011, del 7 de
septiembre de 2011 y la Resolución
n.° 605-2011, del 2 de septiembre
de 2011.
Tema Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011)
1.4 Mejoras en la calidad del servicio a los beneficiarios
52
i) El mecanismo de pago actual ofrece
una competencia limitada en servicios,
precios y productos.
ii) Los beneficiarios no pueden acceder
a información básica sobre los
beneficios de las TEC, incluso, las
cantidades transferidas o el saldo
de cuenta.
*) Resolución del Coordinador del
Gabinete Social (Vicepresidente)
mediante la aprobación de un plan para
expandir la red de instituciones
afiliadas al programa de Solidaridad (la
RAS, incluidos: colmados, pequeñas
tiendas de alimentos, y también
pequeños supermercados o pequeños
comercios) a fines de alcanzar tres
objetivos principales: i) fomentar la
competencia entre los comercios
adheridos; ii) expandir la oferta y las
clases de productos que pueden
adquirirse con la tarjeta de débito
Solidaridad, y iii) reducir los tiempos y
costos de transacción para los
beneficiarios de Solidaridad.
*) Resolución del Coordinador del
Gabinete Social (Vicepresidente) por
medio de la instrucción de la ejecución
de un mayor acceso a información sobre
el programa de la tarjeta de pago de TEC
Solidaridad para permitir que los
beneficiarios se informen sobre: i) la
cantidad total de efectivo a transferir y,
ii) el saldo disponible en sus tarjetas a
través del uso de una línea gratuita, a
partir del 1 de diciembre de 2010.
*)El Gobierno, a través de su Gabinete
Social: i) expandió el número de
instituciones adheridas a la RAS a un
total de 3067 instituciones al 30 de
septiembre de 2011 (de una base de
1988 instituciones al 30 de junio de
2009); ii) aprobó los estatutos de la
RAS, y iii) firmó un acuerdo con Pro-
Consumidor, el 10 de agosto de 2011
para: a) supervisar las instituciones de la
RAS, y b) informar a los beneficiarios
del programa de TEC Solidaridad de sus
derechos y del funcionamiento de la
RAS, tal como lo prueba la Resolución
n.° 001-2011, del 25 de agosto de 2011,
publicada por el Presidente del
directorio de la ADESS.
1.5 Mejoras en el desempeño de la focalización
*)El Gobierno, a través de su Gabinete
Social, puso en marcha un nuevo censo
para actualizar el SIUBEN y mejorar la
focalización de sus programas sociales,
inclusive, una actualización de la
información sobre los hogares y las
personas, un incremento en la cobertura
geográfica del censo ya comprendida en
el último censo de 2004-05 y una
expansión de la cobertura hacia áreas de
altos niveles de pobreza no incluidas
previamente, según la resolución n.° GS-
02-11, del 13 de septiembre de 2011
publicada por el Coordinador del
Gabinete Social.
Tema Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011)
II. FORTALECIMIENTO DE LA GESTION DEL PRESUPUESTO PARA RESPALDAR EL RENDIMIENTO CONJUNTO DE LOS ENTES DEL SECTOR
53
SOCIAL DENTRO DEL PROGRAMA DE LAS TEC REDISEÑADO (Gabinete Social, MSP y MINERD)
i) Las asignaciones de presupuesto son
inadecuadas para responder a las
obligaciones que surgen del programa de
las TEC.
*) Comunicación del Jefe del Gabinete
Social (Vicepresidente) al MH que
proporcionó una evaluación cuantitativa
y estimativa de los costos de las brechas
de oferta vinculadas al rediseñado
programa de las TEC, incluso la
provisión de: i) servicios de educación
y otros insumos relacionados
(materiales didácticos); ii) servicios de
atención primaria de salud, incluso el
acceso a medicamentos esenciales, y
iii) micronutrientes que priorizan a las
mujeres embarazadas de Solidaridad y a
los niños menores de dos años.
*) El Gobierno, a través de su Consejo de
Ministros: a) aprobó el PNPSP 2010-13,
que contiene las directivas de mediano
plazo para la política de protección social
con proyecciones en relación a la
cobertura, presupuesto estimado y bases
de financiación lo que incluye la
cuantificación de las brechas de
cobertura del servicio en salud y
educación vinculadas al programa
Solidaridad y que abarcan: i) educación
preescolar, básica y el primer ciclo de la
escuela secundaria; ii) servicios de
atención primaria de salud y un aumento
en la matriculación en el SENASA entre
los beneficiarios del programa
Solidaridad no comprendidos por ningún
plan de seguridad social, y iii) nutrición,
incluso la provisión de micronutrientes
para las mujeres embarazadas y los niños
menores de dos años de edad, y b) envió
el proyecto del Presupuesto Nacional y
Ley General de Ingresos y Gastos
Públicos 2011 al Congreso.
ii) El presupuesto no siempre se ejecuta
de la forma planeada, lo cual puede
afectar la prestación de las TEC.
*) El MH tomó las medidas necesarias
para asegurar la inclusión de los fondos
suficientes en el Presupuesto Nacional
de 2010 para cerrar las brechas de
oferta ligadas al rediseño del programa
de TEC Solidaridad identificadas en la
evaluación descrita anteriormente, y
asimismo asegurar que mediante
medidas especiales, esos fondos sean
desembolsados oportunamente.
*) El Gobierno facilitó: a) recursos
suficientes para alcanzar las metas del
programa de TEC Solidaridad que fueron
recalculadas y acordadas para 2010 y
reflejadas en el artículo 26 del
Presupuesto Nacional y Ley General de
Ingresos y Gastos Públicos de 2010.
Asimismo, publicó una nota técnica
conjuntamente por el MEPD, el Gabinete
Social y el MH en octubre de 2010;
b) procedimientos mejorados para
asegurar la previsibilidad en el
desembolso para los usuarios del
presupuesto, tal como lo prueba el
artículo 26 de la mencionada ley, y
c) medidas adecuadas para supervisar y
*)El Gobierno ha establecido la
planificación del presupuesto y los
mecanismos de coordinación que
asegurarán la disponibilidad de los
recursos suficientes para alcanzar los
resultados del programa de TEC
Solidaridad, tal como lo prueba la
aprobación de: i) el PNPSP 2011-2014
por el Consejo de Ministros, el 15 de
septiembre de 2011; ii) el Presupuesto
Nacional y Ley General de Ingresos y
Gastos Públicos de 2011, y la
iii) Disposición de fecha 1 de septiembre
de 2011, emitida por el Comité
Intersectorial de las TEC.
54
publicar el uso de tales recursos, según se
indica en la resolución publicada por el
Comité Intersectorial de las TEC, que
establece que los resultados de la
ejecución de dicho presupuesto se
presenten trimestralmente al Comité
Intersectorial de las TEC y sean
publicados en el portal web del programa
de TEC Solidaridad o en la del MINERD
y el MSP.
Tema Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011)
III. RESPALDO A LA EJECUCIÓN GRADUAL DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y DESEMPEÑO EN LOS SECTORES SOCIALES
i) La gestión del presupuesto
principalmente se focaliza en los
recursos. Esto obstaculiza la priorización
de la gestión orientada a resultados de
programas sociales fundamentales.
ii) Bajo rendimiento y poca rendición de
cuentas en materia de Servicios
Regionales de Salud, que están muy
centralizados.
*) El MEPD y el MAP completaron un
diagnóstico institucional para evaluar
las necesidades de preparación y
capacidad para la ejecución de los
contratos por resultado y desempeño en
los sectores de salud y educación.
*) El MSP firma acuerdos de gestión
interna orientados a resultados con dos
Servicios Regionales de Salud.
*) El MSP y el MINERD están de
acuerdo con el MEPD sobre las medidas
de fortalecimiento institucional que se
necesitan para asegurar la preparación
adecuada para la ejecución de sus
respectivos contratos por resultado y
desempeño para octubre de 2011.
*) Acuerdos de gestión internos firmados
entre el MSP y los restantes Servicios
Regionales de Salud para implementar la
gestión orientada a resultados.
*) El Gobierno, por medio del MH, el
MEPD y el MAP, i) firmó un acuerdo
basado en resultados con cada uno de los
siguientes Ministerios: Salud y
Educación, a fin de fortalecer la gestión
presupuestaria y la rendición de cuentas
institucionales de los programas
prioritarios del Gobierno en salud y
educación, a través de la
presupuestación basada en resultados,
como evidencian los contratos por
resultados y desempeño con fecha del 31
de agosto de 2011, y ii) aprobó el
Decreto Presidencial n° 522-11, con
fecha del 31 de agosto de 2011, que
regula el artículo 14 de la Ley 423-06
(Ley Orgánica de Presupuesto para el
Sector Público), que establece un
modelo de gestión basada en resultados
por medio de contratos por resultados
y desempeño.
TEMA Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011)
IV. MEJORAS EN LA TRANSPARENCIA Y LA SUPERVISIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS SECTORES SOCIALES
Presupuesto total: i) nivel muy bajo de
acceso público a información
presupuestaria extensa y oportuna.
Programa de las TEC: *) el programa
de TEC Solidaridad en su sitio de
Internet publica: i) la lista de los
beneficiarios de las TEC, y ii) la
Presupuesto Total: *) El MH: i) confirma
a) el desarrollo de la implementación del
proyecto Consulta Amigable, que apunta
a crear una interfase basada en la web
Presupuesto Total: *) el Gobierno, a
través del MH, puso en marcha una
herramienta de transparencia
presupuestaria en línea (Portal del
55
Programa de las TEC: ii) falta de acceso
a información al nivel del sector (salud y
educación) para permitir el seguimiento
adecuado de las brechas de oferta por la
sociedad civil.
iii) Falta de un programa de auditoría
social para el programa de las TEC,
incluso una retroalimentación verificable
y cuantificable y un adecuado circuito
de información.
evaluación definida precedentemente en
materia de cuantificación y estimación
de los costos del cierre de brechas de
oferta en salud, educación y nutrición.
para facilitar, vía Internet los datos sobre
el Presupuesto Nacional contenidos en el
SIGEF, y b) la publicación (a partir del
30 de septiembre de 2010) en el sitio del
MH de los informes mensuales
temporales sobre la ejecución del
Presupuesto Nacional del Gobierno, y
ii) firma un acuerdo administrativo con el
MEPD para establecer un sistema piloto
para conectar la información de
presupuesto a los indicadores de
desempeño a través de la interfase web
descrita en i) del presente documento.
Programa de las TEC: *) la Resolución
del Comité Intersectorial de las TEC, que
ordena la implementación de un piloto de
hojas de calificación de la comunidad
para realizar el seguimiento de la
disponibilidad y mejorar la rendición de
cuentas en materia de salud y educación
será llevada a cabo desde septiembre de
2010 hasta abril de 2011, con el
propósito de expandirse gradualmente a
la totalidad de las TEC a partir de junio
de 2011.
Ciudadano Dominicano), que permite
consultas públicas gratuitas sobre los
ingresos y gastos públicos de los entes
centrales del Gobierno, incluso datos
sobre la ejecución del Presupuesto
Nacional del Gobierno.
El programa de las TEC: *) el Gobierno
definió y ordenó la ejecución de un plan
de expansión de las “hojas de
calificación de la comunidad” (un plan
de auditoría social para los beneficiarios
del programa de TEC Solidaridad para
dar a conocer su opinión sobre la calidad
de los servicios prestados) según la
Disposición del 12 de agosto de 2011,
publicada por el Comité Intersectorial de
las TEC.
56
Anexo 3: Marco de resultados para el programa PASS
Indicador
Referencia
Nov. 200929
Meta
Cierre del
primer PPD
Nov. 2010
Meta
Cierre del
segundo PPD
Nov. 2011
Meta
Cierre del tercer
PPD
Dic. 2012
Estado o comentarios
ÁMBITO DE POLÍTICAS I: MEJORA DEL DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS DE LOS SECTORES SOCIALES EN LA PROMOCIÓN DEL CAPITAL HUMANO PARA LOS POBRES
I.1 Revisar el programa de TEC Solidaridad
Etapa interina (septiembre a diciembre 2010):
1.1.1. Proporción de hogares beneficiarios receptores de
transferencias que están inscriptos en su UNAP o escuela, o que
recibieron una carta de advertencia de posible suspensión por
incumplimiento de inscripción
Desde enero de 2011:
1.1.2. Proporción de transferencias del programa de TEC
Solidaridad pagadas sobre la base de la verificación oportuna del
cumplimiento de responsabilidades conjuntas
0%
N. D.
92%
N. D.
93%
65%
95%
80%
Meta del mes de noviembre de 2011
cumplida (salud): El indicador
aumentó el 91,3% en julio de 2010
(porcentaje de familias inscriptas en su
UNAP, datos de la EEPS) y el 99,8%
en agosto de 2011 (proporción de
familias que recibieron cartas
informativas de cumplimiento o
advertencia). Las metas se revisaron
para reflejar la nueva referencia30
.
Meta del mes de noviembre de 2011
cumplida (educación): El indicador
aumentó el 81,3% en agosto de 2011
(porcentaje de familias de las que se
verificó que sus hijos estuvieran
matriculados en la escuela). Las metas
de educación se revisaron para reflejar
la nueva referencia31
.
1.2 Mejoras en la articulación con medidas de salud
De acuerdo con el protocolo nacional de salud y/o el Plan Básico
de Salud:
1.2.1. Proporción de mujeres embarazadas del programa de TEC
Solidaridad que reciben controles prenatales
1.2.2. Proporción de mujeres puérperas del programa de TEC
Solidaridad que concurren a controles de posparto
1.2.3. Niños de entre 0 y 5 años del programa de las TEC que
91,7%
41,9%
54,4%
92%
42.5%
55%
93%
45%
60%
94%
50%
65%
Nota: Para esta sección, la referencia se
actualizó de acuerdo con la EEPS, que
comenzó a realizarse en julio de 2010 y
se publicó en septiembre de 2011. En
muchos de estos casos, el valor de
referencia difiere considerablemente de
29
Los datos de referencia reflejan datos administrativos recopilados para el período del comienzo del primer PPD del PASS, en noviembre de 2009; otros datos de referencia se recopilaron en
julio de 2010 por medio de la EEPS. 30 Previo el 80%, el 90% y el 95%. 31 Previo el 80% para 2011 y el 90% para 2012.
57
Indicador
Referencia
Nov. 200929
Meta
Cierre del
primer PPD
Nov. 2010
Meta
Cierre del
segundo PPD
Nov. 2011
Meta
Cierre del tercer
PPD
Dic. 2012
Estado o comentarios
cumplen con la serie de consultas establecidas por las normas
nacionales de atención infantil integral (controles de crecimiento y
desarrollo)
1.2.4. Proporción de niños de entre 18 y 23 meses del programa de
TEC Solidaridad que completan el protocolo de vacunación32
1.2.5. Proporción de ancianos de más de 65 años del programa de
TEC Solidaridad que reciben una visita médica anual de control
49,3%
35,1%
50%
37%
60%
50%
65%
60%
los valores estimados inicialmente33
.
Como consecuencia, el Gobierno revisó
sus metas anuales34
.
1.3 Nutrición
1.3.1. Proporción de mujeres embarazadas (primer embarazo) del
programa de las TEC que reciben algunas vitaminas o
micronutrientes durante el embarazo35
1.3.2. Proporción de mujeres puérperas del programa de las TEC
que reciben micronutrientes de acuerdo con el protocolo nacional
1.3.3. Proporción de niños de entre 6 y 60 meses del programa de
TEC Solidaridad que reciben micronutrientes (hierro y cinc)36
68,3%
63,3%
1,4%
69%
65%
5%
70%
66%
60%
73%
68%
80%
Nota: Para esta sección, la referencia se
actualizó sobre la base de la EEPS, que
se llevó a cabo en julio de 2010 y se
publicó en septiembre de 2011. En
algunos casos, el valor de referencia
difiere considerablemente de los valores
estimados inicialmente37
. Como
consecuencia, el Gobierno revisó sus
metas anuales38
. En el caso del
indicador 1.3.3, en el momento de la
medición de datos, el programa recién
se iniciaba en algunos municipios
puntuales de La Vega. Desde entonces,
el programa se expandió.
1.4 Mejoras en la articulación con medidas de educación
Inscripción (para niños del programa de TEC Solidaridad)
1.4.1. Desarrollo en la primera infancia
1.4.2. Educación básica
1.4.3. Educación secundaria (primer ciclo)
14,1%
95,2%
42,2%
15%
80%
45%
16%
83%
48%
50%
85%
55%
Nota: En el caso de los indicadores
1.4.1 a 1.4.3, la referencia se actualizó
sobre la base de la EEPS, que se llevó a
cabo en julio de 2010 y se publicó en
septiembre de 2011. En algunos casos,
32 A fin de garantizar la posibilidad de medición, este indicador reemplaza al original, que se refería a los niños de entre 0 y 5 años. 33 Las estimaciones iniciales de referencia (realizadas durante la preparación del primer PPD, en noviembre de 2009) fueron 94,5%, 73,2%, 0%, 79% y 1,1% respectivamente. 34 Antes 95%, 95% y 95% para el indicador 1.2.1; 80%, 85% y 90% para el indicador 1.2.2; 30%, 50% y 90% para el indicador 1.2.3; 83%, 86% y 90% para el indicador 1.2.4; y 30%, 50% y
90% para el indicador 1.2.5. 35 A fin de garantizar la posibilidad de medición, este indicador reemplaza al original (proporción de mujeres embarazadas del programa de TEC que reciben micronutrientes de acuerdo con el
protocolo nacional). 36 A fin de garantizar la posibilidad de medición, este indicador reemplaza al original ya que amplía el rango de edad que era de 0 a 6 meses y pasa a ser de 0 a 60 meses. 37 Las estimaciones iniciales de referencia (realizadas durante la preparación del primer PPD, en noviembre de 2009) eran del 81%, el 38% y el 0%, respectivamente. 38 previamente el 83%, el 86% y el 90% para el indicador 1.3.1; el 50%, el 70% y el 90% para el indicador 1.3.2; el 5%, el 50% y el 90% para el indicador 1.3.3.
58
Indicador
Referencia
Nov. 200929
Meta
Cierre del
primer PPD
Nov. 2010
Meta
Cierre del
segundo PPD
Nov. 2011
Meta
Cierre del tercer
PPD
Dic. 2012
Estado o comentarios
Asistencia a la escuela (el 80% de los días de clase) de niños del
programa de TEC Solidaridad
1.4.4. Desarrollo en la primera infancia
1.4.5. Educación básica
1.4.6. Educación secundaria
48,8%
93,7%
87,1%
50%
80%
70%
60%
85%
80%
70%
90%
85%
el valor de referencia difiere
considerablemente de los valores
estimados inicialmente39
. Como
consecuencia, el Gobierno revisó sus
metas anuales40
. Los datos de referencia
para los indicadores 1.4.4 a 1.4.6
provienen de datos administrativos,
porque la EEPS recopiló los datos de
referencia durante las vacaciones
de verano.
1.5 Mecanismos de pago y focalización
1.5.1. Cantidad de instituciones afiliadas en la RAS
1.5.2. Mecanismo de seguimiento para problemas en los
mecanismos de pago
1988 3067
Planeado
Efectivo
Meta cumplida. La RAS se expandió
de acuerdo con el plan. Se firmó un
acuerdo con Pro-Consumidor para
realizar un seguimiento de la calidad de
los servicios de pago.
1.6 Mejoras en el desempeño de la focalización
1.6.1. Revisión del censo del SIUBEN
Puesta en
marcha
Base de datos
actualizada Meta cumplida. Se puso en marcha el
censo (se adquirió el material, se
contrató al personal, se aprobó el plan
de ejecución y se decidió su puesta en
marcha).
ÁMBITO DE POLÍTICAS II: MEJORA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA PARA UN MEJOR DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS DE LOS SECTORES SOCIALES
39 Las estimaciones iniciales de referencia (realizadas durante la preparación del primer PPD, en noviembre de 2009) fueron el 30,9%, el 84,3% y el 46,9% respectivamente. El indicador 1.4.2
se calcula para niños de 7 a 14 años matriculados en educación básica el año anterior y el indicador 1.4.3 se calcula para niños de 15 a 16 años matriculados en educación básica, educación
técnico-vocacional, educación secundaria o universidad. 40 Al principio, las metas eran el 33%, el 37% y el 50% para el indicador 1.4.1; el 86%, el 88%, y el 90% para el indicador 1.4.2; el 51%, el 57% y el 63% para el indicador 1.4.3; el 50%, el
60% y el 70% para el indicador 1.4.4; el 94%,el 94% y el 94% para el indicador 1.4.5; y el 88%, el 89% y el 90% para el indicador 1.4.6.
59
Indicador
Referencia
Nov. 200929
Meta
Cierre del
primer PPD
Nov. 2010
Meta
Cierre del
segundo PPD
Nov. 2011
Meta
Cierre del tercer
PPD
Dic. 2012
Estado o comentarios
2.1.1. Diferencia entre presupuesto propuesto y efectivo para los
programas que apuntan a cerrar brechas de oferta de servicios de
salud, nutrición y educación, en relación con la diferencia para el
presupuesto en general41
.
2.1.2. Proporción anual promedio entre el desembolso trimestral
efectivo y la asignación presupuestaria planificada para programas
orientados a cerrar brechas de oferta de servicios de salud,
nutrición y educación.
N. D.
N. D.
1,00
0,50
0,90
0,65
0,85
0,85
Meta superada:
El valor del indicador 2.1.1 era del 0,0
en agosto de 2010 y agosto de 2011 (el
mejor valor del indicador), puesto que
se hicieron todas las asignaciones
planeadas.
No disponible
ÁMBITO DE POLÍTICAS III: APLICACIÓN DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y DESEMPEÑO
3.1.1 Cantidad de programas prioritarios de educación, nutrición y
salud relacionados con el programa de TEC Solidaridad que
formularon con éxito la Metodología del Marco Lógico
0 2
4
6
Meta superada: Los contratos por
resultados y desempeño abarcan cinco
programas prioritarios (programas de
educación preprimaria, básica y
secundaria, programa de inmunización
y programas de salud y nutrición
materno-infantil).
ÁMBITO DE POLÍTICAS IV: MEJORAS EN LA TRANSPARENCIA Y SUPERVISIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL
4.1 Mejoras en la transparencia y supervisión presupuestaria
4.1.1. Cantidad de usuarios independientes de la herramienta de
información presupuestaria Portal del Ciudadano “Consulta
Amigable”
4.1.2. Cantidad de visitas al sitio web del portal, que contiene
información gratuita (visitas anuales)
0
0
Herramienta
lista
Herramienta
en marcha
15
50
60
1500
Metas superadas: Tras la puesta en
marcha no oficial del portal en línea, el
sitio registró a 50 usuarios
independientes y 212 673 visitas en
menos de un mes hasta el fin de
septiembre de 2011. La herramienta se
presentó oficialmente el 30 de
septiembre de 2011.
4.2 Mejoras en la transparencia y supervisión del programa de TEC Solidaridad
41
Diferencia porcentual entre el presupuesto planificado (Bplan-oferta) y efectivo (Befectivo-oferta) para los programas que apuntan a cerrar brechas en la oferta de servicios de salud, nutrición y
educación, en relación con la diferencia porcentual entre el presupuesto nacional general planificado (Bplan-nacional) y efectivo (Befectivo-nacional):
REPÚBLICA DOMINICANA: CARTA DE EVALUACIÓN PARA EL BANCO
MUNDIAL
4 de octubre de 2011
En esta carta se actualiza la evaluación del personal del FMI incluida en el último informe
analizado por el Directorio Ejecutivo del FMI en ocasión de la quinta y sexta revisión, en
julio de 2011, en el marco del acuerdo de derecho de giro (véase el comunicado de prensa
nº. 11/286)*. Desde entonces, una misión del FMI visitó Santo Domingo a principios de
septiembre de 2011 para realizar el debate de la séptima revisión del programa (véase el
comunicado de prensa n.º 11/335). Diálogos adicionales se realizaron durante las
Reuniones Anuales en la ciudad de Washington a fines de septiembre de 2011. Estos fueron
productivos, pero aún no se llegó a un acuerdo.
1. Las condiciones macroeconómicas generales se mantuvieron favorables a pesar del
deterioro de la economía mundial. Después de un vigoroso crecimiento del 7,75 por ciento
en 2010 (que permitió cerrar la brecha de producto), el crecimiento del PIB real se desaceleró
en la primera mitad de 2011 a alrededor del 4 por ciento (año a año). El traslado residual del
aumento de los precios de los productos básicos ejerció una gran presión inflacionaria, y el
IPC general llegó al 10,25 por ciento (año a año), muy por encima de la meta del 5 por ciento
al 6 por ciento. Sin embargo, el ciclo de la restricción monetaria que comenzó a fines de
2010 ayudó a limitar los efectos inflacionarios de segundo orden, y la inflación básica de
agosto de 2011 fue del 6,25 por ciento (año a año), superior al 4,25 por ciento de diciembre
de 2010. Durante la primera mitad del año, los organismos de calificación crediticia también
mejoraron la calificación del riesgo país de la República Dominicana de B a B+ y el
Gobierno emitió US$500 millones en bonos para el mercado internacional en julio de 2011.
2. El viraje del riesgo hacia un menor crecimiento y una mayor inflación. En el
contexto de una economía mundial que se deteriora, las proyecciones de crecimiento para
2011 se corrigieron a la baja del 4 por ciento al 5 por ciento (del 5% al 5,5%), y las
proyecciones en materia de inflación se incrementaron del 7 por ciento al 8 por ciento. El
déficit esperado en cuenta corriente para 2011 se corrigió al alza un tercio del punto
porcentual del PIB a alrededor del 8 por ciento, por los retrasos en la exportación de oro. De
mantenerse este debilitamiento a futuro, se verían perjudicados el turismo y los flujos de
remesas, los mercados de crédito y las reservas internacionales enfrentarían dificultades, y se
desaceleraría aún más actividad económica.
3. Se realizaron algunos desvíos de las metas fiscales para fines de junio de 2011. En
gran medida a causa de un gran déficit superior al previsto en el sector de la electricidad,
debido a la falta de flexibilidad del precio a pesar del aumento del costo de la energía (una
desviación del 0,6 por ciento del PIB con respecto a la meta), hubo una desviación del déficit
* Comunicado de prensa publicado el 18 de julio de 2011 (véase: http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2011/pr11286.htm). Comunicado de prensa publicado el 15 de septiembre de 2011 (véase:
fiscal consolidado para fines de junio de 2011 (el 0,2% del PIB). El resto de los criterios de
desempeño se cumplieron, y hubo avances en el cumplimiento de la mayoría de las
referencias estructurales. Sin embargo, las autoridades aún deben diseñar y ejecutar una
estrategia para adoptar la “tarifa técnica” de recuperación de costos y el mecanismo de
fijación de precios flexibles, marcos de referencia significativos para fin de septiembre de
2011.
4. Las autoridades siguen ejecutando la etapa de consolidación del programa. La
restricción de la política fiscal está bastante avanzada. A mediados de 2011 se adoptaron
varias medidas correctivas para salvaguardar la meta de un déficit fiscal consolidado del 3
por ciento del PIB en 2011 (del 4,1% del PIB en 2010) y compensar el aumento de los
subsidios a la electricidad. Entre esas medidas se encuentran: i) en mayo se incrementaron el
8 por ciento las tarifas en el sector de la electricidad; ii) en junio se aprobó un paquete
impositivo con una recaudación del 0,4 por ciento del PIB, y iii) en julio se aplicó un recorte
del 12 por ciento en el gasto no social estipulado en el presupuesto complementario. Las
autoridades informan que el presupuesto de 2012 se adecuará al déficit consolidado previsto
del 2 por ciento del PIB incluido en las proyecciones del programa, aunque podría haber
presiones en pos de efectuar gastos adicionales cuando se acerquen las elecciones. La política
monetaria sigue en pausa pero en guardia desde mayo de 2011, lo cual es apropiado, dado el
carácter excepcional e impulsado por la oferta de las crisis recientes.
5. Se espera que los debates continúen en las próximas semanas, y hay una misión con
fecha tentativa para noviembre de 2011. Dadas las demoras para completar la séptima
revisión del acuerdo de derecho de giro, el personal y las autoridades están diseñando un
programa de trabajo para llevar a cabo la octava y la séptima revisión conjuntamente en los
próximos meses. La finalización de ambas revisiones facilitaría el acceso a alrededor de
US$800 millones (el 1,5% del PIB) en financiamiento externo.
76
Cuadro 1. República Dominicana: Indicadores económicos seleccionados
Principales productos de exportación: turismo,
productos textiles, níquel.
PIB per cápita (US$, 2009 PPA) Población
(estimada en millones, 2009) Expectativa de
vida al nacer (en años, 2008) Tasa de
mortalidad de menores de 5 años (en
miles, 2008)
4500,2
10,1
73,3
31,0
Participación en el ingreso del 10% más alto (% 2006) 39,0
Pobreza (tasa de incidencia de la pobreza, 2008) 37,8
Pobreza extrema (tasa de incidencia de la pobreza, 2008) 11,7
Tasa de alfabetización de adultos (%, 2007) 95,1
5.
a y 6.
a 5.
a y 6.
a Rev.
Programa Revisión Proyectado Revisión Proyectado
2008 2009 2010 2011 2012
Cuentas nacionales y precios (Variaciones porcentuales en 12 meses, a menos que se indique lo contrario) PIB nominal (miles de millones de RD$) 1576 1679 1902 2095 2120 2120 2372 2372 PIB dólar (miles de millones de US$) 45,5 46,7 51,6 53,7 54,4 54,4 58,9 58,9 PIB real 5,3 3,5 a 7,0 7,8 5,5 a 6,0 5,0 a 5,5 4,0 a 5,0 5,5 5,5 Índices de precios al consumidor (promedio del período) 10,6 1,4 6,3 5,4 7,0 8,3 5,8 6,3 Índices de precios al consumidor (final del período) 4,5 5,8 a 7,0 6,2 5,0 a 6,0 5,0 a 6,0 7,0 a 8,0 4,0 a 5,0 5,0 a 6,0 Tipo de cambio (RD$/US$, promedio del período) 34,6 35,9 ... 36,8
Tipo de cambio (RD$/US$, final del período) 35,5 36,1 ... 37,4
Indicadores sociales
Tasa de desempleo (porcentaje) 14,2 14,9 14,1
Saldo fiscal (En porcentaje del PIB)
Saldo primario del gobierno central -1,4 -1,6 -0,6 0,8 0,8 0,8 1,6 1,5 Total de ingresos (incluyendo donaciones) 15,8 13,7 13,6 14,0 13,8 13,8 14,3 14,5 Gasto primario 17,2 15,3 14,2 13,2 13,1 13,1 12,7 13,0 Gasto de intereses 1,7 1,9 1,9 2,4 2,4 2,4 2,2 2,4 Balanza general de sector público no financiero -3,1 -3,1 -2,8 -1,6 -1,6 -1,6 -0,6 -0,9 Saldo cuasi fiscal del Banco Central -1,3 -1,3 -1,2 -1,4 -1,4 -1,4 -1,4 -1,1 Saldo de sector público consolidado -4,4 -4,5 -4,1 -3,0 -3,0 -3,0 -2,0 -2,0 del cual: saldo primario -0,9 -0,5 -0,4 1,2 1,1 1,2 2,0 2,4 Total deuda pública 1/ 39,1 39,9 41,7 42,0 40,3 40,9 37,2 38,5
de la cual: moneda extranjera denominada 17,8 19,4 21,2 21,6 22,4 22,2 22,0 21,7
Total deuda pública (excluyendo bonos de recapitalización del BCRD) 1/
34,3 36,7 37,4 35,3 36,2 36,8 33,5 34,7
Dinero y crédito (Variaciones porcentuales en 12 meses, a menos que se indique lo contrario)
Obligaciones al sector privado (M3) 8,7 10,0 9,3 11,4 6,0 6,9 5,2 4,6 Emisión de moneda 0,3 12,3 5,5 10,1 7,9 7,2 13,0 12,2 Depósitos 10,5 14,7 12,3 11,2 5,9 6,2 11,2 9,4 Activos nacionales netos del sistema bancario 17,1 8,8 14,2 22,3 7,8 9,2 7,0 3,3 Crédito al sector privado 7,0 7,2 24,1 13,0 9,4 13,4 10,8 10,3 M3, en porcentaje del PIB 35,3 36,4 35,2 38,0 33,7 34,0 31,7 31,8 Balanza de pagos (En millones de US$, a menos que se indique lo contrario)