Documento Base de La Politica Nacional de Seguridad Ciudadana Ministerio Del Interior Paraguay

POLTICA NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA (PNSC)

MINISTRO DEL INTERIOR: Rafael Filizzola Serra VICEMINISTRO DE SEGURIDAD INTERNA Carmelo Caballero Bentez VICEMINISTRO DE ASUNTOS POLITICOS Diego Gamarra Britos

Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana (PNSC) Documento Base

Dependencia responsable: Direccin de Polticas de Seguridad Ciudadana Director: Lic. Jos Caballero Quinez Equipo Tcnico y Redaccin: Jorge Roln Luna Jos Soler Romn Colaboracin: Virginia Cristaldo Diseo, Diagramacin e Impresin ///akaruvicha

Presentacin ...............................................................................................................................................................7 Introduccin ................................................................................................................................................................9 CAPTULO I ..............................................................................................................................................................13 (i) Panorama de la Seguridad en Paraguay CAPTULO II .............................................................................................................................................................27 Objetivo general de la PNSC (i) Marco conceptual y definicin (ii) Marco legal CAPTULO III ............................................................................................................................................................33 Ejes de la Poltica de Seguridad Ciudadana Eje 1: Cuadro situacional de la violencia y el delito y diagnstico institucional ..............................................................34 Objetivo especfico (i) Estrategias principales a) Elaboracin y actualizacin permanente de un cuadro situacional de los fenmenos de la violencia y el delito. b) La elaboracin de un diagnstico institucional de la capacidad funcional y gestin del Estado. Eje 2: Modernizacin institucional .............................................................................................................................35 Objetivo especfico (i) Estrategias instrumentales a) Fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica de la seguridad ciudadana b) Estrategia de reforma y modernizacin policial c) Estrategia de modernizacin de la persecucin penal d) Estrategia de descentralizacin y fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica e) Establecimiento de un sistema regional de indicadores estandarizados de convivencia y seguridad ciudadana f) Estrategia de apoyo tecnolgico g) Proyeccin institucional de la poltica a mediano y largo plazo con presupuesto asignado. Sostenibilidad Eje 3: Prevencin y control de la violencia y el delito ..................................................................................................47 Objetivo especfico

(i) Estrategias sustantivas principales a) Estrategias integradas de control y prevencin del delito b) Estrategia de prevencin social c) Estrategia de prevencin situacional-ambiental d) Estrategia de prevencin policial Eje 4: Atencin a situaciones especiales de conflictividad social y actividades criminales que requieren particular intervencin en el marco de la PNSC .........................................................................................................................50 Violencia urbana (i) Delincuencia organizada y transnacional (ii) Narcotrfico (iii) Falta de control de armas de fuego ligeras en la poblacin (iv) Hechos punibles en zonas rurales. Abigeato (v) Secuestros (vi) Desarmaderos y situacin irregular de automotores CAPTULO IV ............................................................................................................................................................59 Ejes transversales de la PNSC ....................................................................................................................................60 a) Participacin ciudadana b) Derechos humanos c) Violencia de gnero d) Lucha contra la impunidad e) Dimensin comunicacional Conclusin ................................................................................................................................................................66 Bibliografa ...............................................................................................................................................................67

PresentacinEl presente documento tiene como objetivo estructurar una Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana como una poltica de Estado en el marco de un Estado Democrtico de Derecho1. Esta propuesta se enmarca, adems, dentro de la Misin Institucional del Ministerio del Interior que se centra en los ejes: Seguridad y Gobernabilidad Democrtica. Cuando en agosto de 2009 present los resultados del primer ao de gestin haba sealado la crtica situacin en la que el pas se encontraba en materia de seguridad ciudadana. Seal las estadsticas vigentes entonces que nos daban una tasa aproximada de 13 homicidios por 100.000 habitantes, la cual ubicaba al Paraguay en una condicin epidmica, y ya no delicada, conforme a los parmetros de la Organizacin Panamericana de la Salud (los ndices normales van de 0 a 5; de 6 a 8 se considera delicado, por encima de 8 se est ante un cuadro epidmico). Sin embargo, en el contexto de una realidad regional violenta, un informe del ao 2010, que destaca que Latinoamrica se encuentra entre las regiones del mundo donde ms ha cado el ndice de Paz respecto del 2009, debido al aumento de la delincuencia, homicidios y violencia interna, nos seala que avanzamos en la direccin correcta. Como se observar ms adelante en este documento, hemos tenido en los ltimos aos una reduccin de la tasa de homicidios, parmetro importante a la hora de medir la violencia en una sociedad determinada. Considerando una serie de variables, de acuerdo al Informe Global Peace Index2, elaborado por una institucin independiente, Vision of Humanity, cuyos datos son compilados por la Divisin de Inteligencia de la revista britnica The Economist, Uruguay es el pas menos violento de la regin, Colombia ocupa la posicin inversa y Paraguay est en un lugar intermedio, un poco por detrs de Argentina y Cuba, segn el ranking elaborado por dicho Informe. Entre los pases menos violentos de la regin le siguen a Uruguay que ocupa el puesto 24, Costa Rica (26), Nicaragua (64), Argentina (71), Cuba (72), Paraguay (77); luego vienen Bolivia (81), Per (89), Ecuador (101), El Salvador (103), Mxico (107), Guatemala (112), Honduras (125) y Colombia (138). La situacin actual, epidmica pero controlable aplicando una poltica seria de seguridad, nos ha llevado a promover y ejecutar una serie de reformas institucionales en el mbito de la Polica Nacional y del Ministerio, buscando adems un cambio cultural. Todo esto difcilmente sea, tal vez,

1 Presidencia de la Repblica. Paraguay para Todos y Todas. Propuesta de Poltica Pblica para el Desarrollo Social, Sf. 2 Los indicadores que se toman para este informe, son: Criminalidad percibida en la sociedad; Oficiales de Seguridad y Polica; Nmero de homicidios; Poblacin carcelaria; Acceso a armas; Nivel de conflictos organizados; Demostraciones violentas; Niveles de crmenes violentos; Inestabilidad poltica; Respeto a los Derechos Humanos; Importacin de armas; Actos terroristas potenciales; Muertes por conflictos (internos); Muertes por conflictos (externos); Gastos militares; Personal de servicio armado; Fondos de Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz; Nmero de armas pesadas; Exportacin de armas; Capacidad militar; Nmero de personas desplazadas; Relaciones pacficas o conflictivas entre pases; Nmero de conflictos polticos. Ver en lnea: Global Pax Index. Peace Indicators 2010. http://www.visionofhumanity.org/gpi-data/#/2010/CRIM

Introduccinobservable a corto plazo; pero, con empeo y constancia, nuevas prcticas se sedimentan creando una nueva cultura y dinmica institucional. Indiqu tambin entonces que la seguridad ciudadana, como la entiende este gobierno, es progresista, concebida como un derecho fundamental que permita el ejercicio pleno de la libertad y de los dems derechos consagrados en la Constitucin. El dramtico pasado paraguayo, todava poco a poco develado a travs de tumbas NN que se siguen hallando, ha dejado sus profundas huellas en la conciencia colectiva nacional. Uno de los logros importantes en tal sentido, vuelvo a resaltar, fue la creacin de la Direccin de Derechos Humanos, que no representa la habilitacin de una oficina ms, sino indica el compromiso del Ministerio del Interior y del Gobierno de velar por la plena vigencia de los Derechos Humanos y as ir superando un pasado que nunca mereci el pueblo paraguayo. Finalmente, quisiera indicar que entonces haba subrayado ciertas situaciones con las que nos habamos encontrado al asumir esta cartera: La carencia de los recursos ms bsicos para la Polica Nacional. Urgentes necesidades presupuestarias. Personal desmotivado y mal remunerado. Falta de confianza por parte de la ciudadana. Una situacin de corrupcin generalizada, presente en toda la institucin. Serios cuestionamientos en materia de DD.HH. y falta de voluntad poltica para enfrentar este problema y resolverlo. Probablemente la debilidad ms relevante, la ausencia de polticas de Estado en materia de seguridad. El ltimo punto mencionado es el que ha propiciado lo precedente. Creemos que podemos avanzar hacia nueva sociedad democrtica, justa, solidaria y prspera con la formulacin y puesta en marcha de una Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana. Este documento pretende abordar la seguridad ciudadana fijando ejes, objetivos y bases de una estrategia a ser formulada posteriormente con rigor cientfico y basada en una tradicin humanista. Espero que la velocidad de desarrollo institucional que esta tarea impone, permita observar muchos de los cambios que ya hemos implementado y, sobre todo, aquello que demanda tiempo, constancia, esfuerzo y sostenibilidad en el tiempo. Contexto General Es importante tener en cuenta el contexto del cual se parte para la elaboracin de la Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana (en adelante, PNSC) del Paraguay; en primer trmino, existe una fuerte preocupacin acerca del crecimiento de la criminalidad y la violencia en los pases desarrollados y en el tercer mundo ya desde fines de los aos 80. A fines del siglo XX la violencia fue la primera causa de muerte en Amrica Latina de las personas entre 15 y 44 aos de edad3. Como seala un autor4, la violencia no ha sido ajena a los procesos de cotidianeidad o transformacin social de Amrica Latina: violenta fue la conquista, violento el esclavismo, violenta la independencia, violentos los procesos de apropiacin de las tierras y de expropiacin de los excedentes. Pero, en la actualidad se habla de un proceso distinto, singular, que se refiere a la violencia delincuencial y urbana. Por eso: Contextualizar el fenmeno de la violencia como un problema regional es importante no slo porque sta es una poca de creciente globalizacin de las economas, sino tambin porque revisar las condiciones sociales por las que ha pasado la regin podra contribuir a explicar el explosivo crecimiento de la violencia5. Pudiera tenerse la tentacin de arribar, siguiendo al mismo autor y a partir de ciertos datos como los que se consignan ms adelante en este documento, a la conclusin de que la pobreza es la causa de la violencia. Sin embargo, no existe una correlacin cierta y comprobada entre estas dos situaciones, pues los pases ms pobres de Amrica Latina, como Hait, Bolivia y Per, no aparecen entre aquellos que tienen mayores tasas de homicidios. Y lo mismo ocurre al interior de los pases: la mayor violencia de Brasil no se encuentra en los pobres estados del nordeste, sino en los ricos estados de Sao Paulo y Rio de Janeiro. En Venezuela, los homicidios ocurren en el rea metropolitana de Caracas y en los ricos estados de Carabobo y Aragua y no en las divisiones pobres con mayores necesidades bsicas insatisfechas, como Apure, Trujillo o Sucre. Ante esta situacin se impone una hiptesis alternativa: el empobrecimiento, sumado a otro factor clave: la desigualdad, son las variables a las que ms se les atribuye la generacin de la violencia urbana que se est presenciando6. Una cuestin que est demostrada estadsticamente, aunque siempre hay que cruzarla con la distribucin de la riqueza en cada pas, es el Producto Interno Bruto (PIB) per cpita como indicador importante en materia de ndice de criminalidad: El ministro de Interior y Polica de Repblica Dominicana, Franklin Almeyda, estim que el PIB per cpita debe estar por encima de los US$ 10 mil anuales para superar el ndice de violencia producido por la convivencia social. Cuando disminuye el PIB, el bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos baja y los ndices de violencia se disparan, destac. En ese sentido, la autoridad estim que la razn por la cual el ndice de criminalidad de Repblica Dominicana contina bajando, se debe -en parte- al mejoramiento del nivel de vida de sus ciudadanos. El ministro dominicano cit el caso de su pas donde, en 2009, la criminalidad se redujo en cuatro dcimas, para terminar el ao con 24.3 sobre 100 mil habitantes, mientras que sta aument en el resto de la regin. La diferencia, de acuerdo a la autoridad, es que el impacto de la3 Organizacin Mundial de la Salud (World Health Organization), Injury, a Leading Cause of the Global Burden of Disease (Geneva, WHO), 1999. 4 Briceo-Len, Roberto. La Nueva Violencia Urbana de Amrica Latina. Violencia, Sociedad y Justicia, Roberto Briceo-Len, compilador, Clacso, Buenos Aires, p.15. 5 Sobern, Guillermo, Zurita, Beatriz, Ramrez,Teresita y Torres, Jos Luis. La Violencia como un grave problema de seguridad pblica. Ver en lnea: http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd51/grave.pdf 6 Briceo-Len, Roberto. La Nueva Violencia... cit., p. 15

Rafael Filizzola Serra Ministro

crisis financiera fue menor en Repblica Dominicana respecto al resto de la regin, lo que se refleja an ms gracias a los dos primeros meses de 2010, donde el pas ha obtenido un crecimiento del PIB del 6% y la criminalidad se ha reducido a 22.3 () En tanto Chile, con ingresos promedios de US$ 10.400 dlares anuales, ostenta una criminalidad de slo 1.6%, lo que para Almeyda demuestra que la disponibilidad de ingresos adecuados ampla las posibilidades de insercin y el acceso a bienes y servicios en economas cada vez mas globalizadas. Almeyda tambin hace referencias a la realidad en Europa, con un ndice de pobreza de 10.4% y una tasa de criminalidad del 5.4 por cada 100 mil habitantes, Amrica alcanza el 35.0% de pobreza con una criminalidad del 16.2/100 mil. Es un concepto sostenido por investigaciones y que ajustamos a la realidad dominicana. No es posible solucionar la seguridad exclusivamente desde el mbito de la delincuencia y la actuacin policial, porque la violencia intrafamiliar y la generada por la convivencia social ocupan el mayor por ciento de casos y eso se resuelve con el trabajo del Estado y de las instituciones civiles, asegur Almeyda () Para Almeyda, la polica juega su rol en la seguridad democrtica cuando se trata de hechos delictivos criminales, pero cuando la violencia se da en la convivencia social y en el entorno intrafamiliar, entonces el rol le pertenece al Estado y a sus instituciones, ellos son actores fundamentales para lograr la tranquilidad ciudadana elevando el nivel de vida de los ciudadanos y desarrollando programas con la poblacin. Delincuencia y convivencia son, para Almeyda, las dos columnas de la seguridad ciudadana y eso se logra con un ingreso mnimo de US$ 30 diarios, un crecimiento sostenido del PIB y el trabajo social del Estado y sus dependencias en la atencin a las comunidades excluidas.7 No se puede dejar de mencionar, adems, el costo econmico de la violencia: Esa sensacin de miedo tiene un impacto econmico muy grande en la sociedad () Los costos econmicos directos de la violencia representan el 11,4% del PIB en Colombia y el 6,9 % en El Salvador () pero estos costos directos tambin son importantes en Venezuela, donde es el 6,9%, en Mxico, el 4,9%, y en Brasil y Per 3,3% y 2,9% respectivamente. La cifra menor de estos pases la tiene Per, y an as es superior al porcentaje del PIB solicitado por aos para dedicar a la ciencia y la tecnologa para lograr su desarrollo. () Los daos y transferencias de recursos que se dan en la regin como resultado de la violencia representan, segn clculos del Banco Interamericano de Desarrollo, el 14,2 % del Producto Interno Bruto, lo cual es el equivalente a 168.000 millones de dlares8. Un estudio desarrollado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) considerado como un primer esfuerzo por analizar el crimen y la violencia en Latinoamrica desde una perspectiva comparada dice cuanto sigue9: 140.000 homicidios se verifican por ao. Cada latinoamericano pierde el equivalente a casi 3 das anuales de vida saludable por causa de la violencia. 28 millones de familias son sujetos a hurto o robo en un ao; es decir, 54 familias son robadas por minuto, aproximadamente una familia por segundo10. La violencia medida por cualquiera de estos indicadores es cinco veces ms alta en Latinoamrica que en el resto del mundo. En capital humano, se pierde 1,9% del PIB, este porcentaje es equivalente al gasto de educacin primaria de la regin. En recursos de capital se pierde anualmente 4,6% del PIB, o sea la mitad de la inversin privada, las transferencias de recursos que se realizan entre vctimas y victimarios alcanzan7 Ver en lnea: http://www.americaeconomia.com/notas/republica-dominicana-estima-en-us10-mil-ingreso-capita-para-superar-sus-indices-de-violencia. 8 Briceo-Len, Roberto. La Nueva Violencia... cit., p. 20. 9 A este respecto se debe resaltar que existe poco material sobre los costos de la violencia en Amrica Latina, como lo seala Mayra Buvinic en un documento publicado por el Banco Mundial. Buvinic, Mayra. Un balance de la violencia en Amrica Latina: los costos y las acciones para la prevencin, Banco Mundial, Revista Pensamiento Iberoamericano, no. 2, julio de 2008. 10 Londoo, Juan Luis, Guerrero, Rodrigo. Violencia en Amrica Latina. Epidemiologia y Costos. Documento de Trabajo R-375, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999.

2,1% del PIB, porcentaje superior al efecto distributivo de todas las finanzas pblicas11. Por su parte, segn las Naciones Unidas: diversos estudios economtricos en el campo de la prevencin del delito, indican que el costo del sistema de justicia penal constituye un costo muy superior a la aplicacin de medidas preventivas, ya que el costo a que nos referimos representa un 40% y hasta 50% del costo total de la lucha contra la delincuencia. En los ltimos 30 aos, este costo ha aumentado en promedio un 95% en los pases en vas de desarrollo y un 75% en los pases desarrollados. Las estrategias de prevencin del delito son entre dos y siete veces menos costosas que la encarcelacin (Dcimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito, Viena 2000). El Informe Latinobarmetro 2008, seala a su vez el desempleo y la delincuencia como los problemas ms importantes en Amrica Latina12. En el Paraguay se tiene, por otro lado, la crisis institucional de la Polica Nacional (en adelante, PN), fuertemente inficionada por el delito y la corrupcin. A esto se agrega una situacin social en la que el desempleo abierto y oculto, la desigualdad en el ingreso, el desempleo juvenil y las bajas tasas de escolarizacin y altas tasas de desercin escolar se manifiestan como factores de riesgo dentro de amplias franjas de poblacin excluida. Otros factores de riesgo son la proliferacin de armas de fuego, el consumo y la micro comercializacin de drogas, la prevalencia de los hogares sin padre, la violencia familiar, entre otros. El fenmeno de la inseguridad tiene tres vertientes: una de ellas es el sostenido aumento de los delitos violentos callejeros o comunes () otra lo constituyen los delitos de autoridad () aquellos cometidos por individuos al servicio del Estado, funcionarios polticos del gobierno y en especial policas; y una tercera proviene de las inseguridades y miedos que () son producto de las medidas de ajuste estructural, traducida en particular por la desregulacin y precarizacin en el trabajo y la desproteccin estatal de la salud, la educacin y la seguridad social13. Frente a esta realidad y ante el evidente fracaso del enfoque tradicional del combate al delito que hace nfasis en el control y la represin, se hace necesaria una estrategia que considere actuar sobre las causas del problema. Por su parte, aspectos como la globalizacin en todas sus dimensiones, no slo econmica, han tenido sus repercusiones en la facilitacin, en muchos casos, de mejores oportunidades al crimen organizado transnacional. Hoy, socilogos y politlogos hablan del fenmeno de la glocalizacin14, entendiendo ste como parte de una licencia lingstica formada por la unin de dos conceptos: Globalizacin y Localizacin, por lo que sugieren que el estudio de la inseguridad comience analizando la globalizacin del crimen organizado, considerando el negocio de la droga, el blanqueo de dinero y el preocupante trfico de seres humanos, entre otros. Asimismo, en un segundo paso, el concepto se refiere a cmo el Estado se ve cuestionado en su monopolio de la seguridad pblica, desde la esfera infraestatal, particularmente desde el11 Ibdem. 12 Informe Latinobarmetro 2008. En lnea: www.latinobarmetro.org 13 Pegoraro, Juan S. Las polticas de seguridad y la participacin comunitaria en el marco de la violencia social. En Violencia, Sociedad cit., p. 29. 14 Curbet, Jaume. La Glocalizacin de la Inseguridad. INAP, IIG, Plural Editores, Barcelona. 2006.

Panorama de la Seguridad en Paraguay Captulo I

ltimo cuarto de siglo pasado, debido al crecimiento de la inseguridad ciudadana asociada a la delincuencia. La concepcin y posterior implementacin de esta PNSC responden a una situacin de inercia que se planteaba como alternativa ante el crecimiento descontrolado de la violencia y la inseguridad ciudadana en sus dos vertientes: el crimen organizado y los delitos predatorios o delincuencia patrimonial reiterada proveniente de los sectores ms marginales de la sociedad15. Por el contrario, esta alternativa, la de intervenir en este sensible mbito de la realidad del pas, por primera vez, con una poltica pblica implica una decisin de cambio profundo que ha sido el reclamo claramente planteado por la ciudadana el 8 de abril de 2008. Ha sido la respuesta ciudadana a la encrucijada que se planteaba en aquel momento mencionado. Y es a ese reclamo al que se responde con una poltica pblica de seguridad que intenta ir ms all de aumentar sustancialmente las inversiones para modernizar y equipar a la PN. No se puede dejar de enfatizar que la PNCS requiere de un Estado fuerte. La cuestin radica, sin embargo, en si lo que se demanda es un poder estatal para imponer autoritariamente el orden insolidario dictado () por el ajuste estructural o bien un poder estatal capaz de promover democrticamente una seguridad ciudadana basada en una mayor justicia social16. La PNSC adoptada por este gobierno se basa en lo ltimo, esto es, la promocin de la seguridad ciudadana en el marco de un Estado Social de Derecho. Para ello se requiere, entre otras cosas, potenciar las instituciones encargadas de la seguridad y las instancias de planificacin, coordinacin, ejecucin y control tendientes a salvaguardar la seguridad interna, como lo es el Consejo de Seguridad Interna, que tiene entre algunas de sus funciones proponer polticas relativas a la prevencin e investigacin cientfica de la delincuencia () elaborar la doctrina y los planes para la coordinacin e integracin de las acciones y operaciones policiales17. Finalmente, no se puede dejar de mencionar que la PNSC que se adopta centra su eje fundamentalmente en el concepto de ciudadana. El ciudadano, no el Estado, es el que est ubicado en el centro de los objetivos de la Poltica. Con esto se enfatiza que el Estado debe brindar las seguridades bsicas para el ejercicio pleno de los elementos que hacen al concepto, como lo seala el politlogo T. H. Marshall18 y, que, esencialmente consiste en que cada cual sea tratado como miembro pleno de una sociedad de iguales en tres dimensiones de derechos: civiles, polticos y sociales.

Captulo IPanorama de la Seguridad en Paraguay

MINISTERIO DEL INTERIOR

1

15 Ibdem, p. 82. 16 Ibdem, p. 82. 17 Ver Ley N 1337/99 De Defensa y de Seguridad Interna, artculo 44, inciso a. 18 Marshall, T. H. Citizenship and Social Class. La Poltica. Ciudadana. El debate contemporneo. Paids. Vol. 3. 1997.


13

Captulo I Panorama de la Seguridad en Paraguay


PrImera Parte Datos regionales y nacionales de criminalidad y violencia Ya se ha indicado en el prlogo que la situacin de la violencia en el Paraguay es epidmica. Por otro lado, segn datos de la Organizacin Mundial de la Salud, Amrica Latina es la segunda regin ms violenta del mundo19; otros datos la colocan, sin embargo, en primer lugar20. En el continente americano, segn datos del ao 2009, hay una media de 25,6 homicidios por cada 100.000 habitantes, frente a los 8,9 que se registran, por ejemplo, en Europa. Las tasas ms altas se dan en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Para el Caribe, la tasa de homicidios es de 30 por cada 100.000 habitantes; la de Sudamrica, 26; y, la de Centroamrica, 22. Se observan disparidades en la regin, sin embargo, como puede observarse en el cuadro 1, con una clara tendencia al aumento. CUaDrO 121 Evolucin de la tasa de homicidios para Amrica Latina y sus regiones1980-2006 Tasa de homicidios por cada 100.000 habitantesMINISTERIO DEL INTERIOR

datos de diferentes fuentes, se puede tener una idea aproximada de la situacin, que vaya ms all de lo que revela la tasa de homicidios y siempre tomando en cuenta que las tasas de denuncias no siempre reflejan la realidad del fenmeno objeto de estudio. El cuadro siguiente exhibe la actual evolucin de la tasa de homicidios en Paraguay conforme a datos de la PN y el MP, las cuales difieren por razones de falta de uniformes criterios tcnicos al momento de registrar las estadsticas y al mismo tiempo por los pobres medios con que cuenta la polica en materia de estadsticas. Un elemento a considerar puede ser que en el momento del registro un homicidio doloso sea consignado como culposo o viceversa cuando que a los fines de medir la seguridad, conforme a indicaciones de la OPS, lo que se tiene en cuenta son los homicidios dolosos.

CUaDrO 223Tasa de homicidios por 100.000 habitantes en Paraguay Tasa de homicidios por 100.000 habitantes en Paraguay Aos 2001-2009 Datos del Ministerio Pblico2001 20091 30 s/d 2001 35.6 5.1 12.1 s/d s/d 27.6 8.8 39.5 s/d s/d 23 11 45.4 s/d s/d 22 s/d s/d 26 30 16,31 19,02 17,64 17,43 15,03 12,34 12,22 12,34 12,17 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 24,06 2002 24,63 2003 23,07 2004 20,87 2005 18,22 2006 15,53 2007 14,79 2008 15,1 2009 MINISTERIO DEL INTERIOR 13,35

1

Pases amrica Latina y el Caribe amrica Latina Centro amrica Caribe Latino Pases andinos Sudamrica Caribe

1980 12.5 12.8

1991 21.3 21.4

2006 25.1 25.3

Tasa de homicidios por 100.000 habitantes en Paraguay Aos 2001-2009 Datos de la Polica Nacional

1

La evolucin de las tasas claramente demuestran una disminucin de homicidios entre el 2001 y el 2008. Con sus diferencias, ambas fuentes apuntan un retroceso marcado, ms en los datos del Ministerio Pblico (MP) que en los de la PN. De cualquier manera, como se seal, la tasa del 2008 y las anteriores claramente ubican al pas en el cuadro epidmico. Ahora bien, si la tasa de homicidios dolosos ha disminuido -que es la internacionalmente aceptada para medir los niveles nacionales de violencia-, por qu ha aumentado en una proporcin alarmante la sensacin de inseguridad?24 Un intento de explicacin de ello es que existen otros hechos punibles sensibles a la inseguridad subjetiva y objetiva que s han aumentado en forma importante y que hacen crecer el sentimiento de vulnerabilidad, como el aumento de los tipos penales que atentan contra los bienes de las personas; la seguridad e integridad fsica de las personas; y la seguridad de la convivencia de las personas, por citar slo los tipos penales ms sensibles.

El contexto descrito por esas cifras ubica al Paraguay, como se ha sealado, en una etapa evolutiva epidmica.Esta situacin amerita un enfoque que considere: a) administrar el crecimiento de la criminalidad; b) controlar el fenmeno y, c) aplicar polticas de reduccin de la criminalidad. De acuerdo con un documento de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), sin embargo, el panorama de la seguridad en el Paraguay es bastante complejo (ya que) no existe una cantidad lo suficientemente amplia de fuentes y datos como para poder desarrollar una descripcin general objetiva () por otro lado, el estudio de la seguridad no es un tema prioritario en la agenda de las organizaciones de la sociedad civil22. Sin embargo, cruzando19 OMS. Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud. http://www.who.int/violence_injury_prevention/violence/world_report/en/summary_es.pdf 20 Las estimaciones comparables ms recientes (2000) indican que Amrica Latina y el Caribe (incluye 32 pases) es la regin con la mayor tasa de homicidios promedio por habitante: 27,5 homicidios por cada 100.000 habitantes; le sigue frica con 22,2 homicidios, mientras el promedio mundial es de 8,8 homicidios por cada 100.000 habitantes. Buvinic, Mayra. Un balance cit. 21 19 Organizacin Panamericana de la Salud: Informe Anual sobre El Estado de la Salud en las Amricas, 2007. 22 Organizacin de los Estados Americanos. Secretara General, Secretara de Seguridad Multidimensional, Departamento de Seguridad Pblica, Informe Nacional Paraguay. Estudio de la Seguridad Pblica y Privada, 2006. Ver en lnea: http://www.oas.org/dsp/documentos/Publicaciones/Informe%20Nacional%20-paraguay.pdf

23 Fuentes: (i) MP, Direccin de Planificacin, Departamento de Estadsticas. 2010.(ii) PN, Direccin de Estadsticas. 2010. 24 De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana 2009, a la pregunta acerca de la probabilidad de ser vctimas de un delito, el resultado fue el siguiente: probable, 56 %; poco probable, 20 %; muy probable, 16 %; nada probable, 7 %; no sabe, 1 %. En sntesis, el 72 % de los entrevistados cree que de alguna manera podra ser vctima de un delito. Por otro lado, de acuerdo con el Informe Latinobarmetro 2009, La delincuencia es el segundo problema ms importante en promedio (en Latinoamrica). Ver en: http://www.latinobarometro.org/documentos/LATBD_LATINOBAROMETRO_INFORME_2009.pdf.

14 POLTICA NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA (PNSC)


15



El siguiente cuadro muestra la evolucin de estos hechos punibles en forma agregada desde el 2001 al 2009.

En cuanto a los tipos penales ms frecuentes, el siguiente cuadro nos detalla las cifras:

CUaDrO 3 25Hechos punibles ms frecuentesViolacin de Domicilio 2008 2.034 2009 2.180 Dif. 146 2008 2.886 Apropiacin 2009 3.277 Dif. 391 2008 Estafa 2009

CUaDrO 426

Abigeato Dif. 2008 2009 3.866 Dif. 118 2008 5.535

Dao 2009 5.110,00 Dif. 104 2008 5.535

Amenaza 2009 5.818 Dif. 283

3.755 4.214 459 3.984

Exposicin al peligro de trnsito terrestre 2008 7.348 2009 10.211 Dif. 2.863 2008 8.864

Lesin 2009 9.184 Dif. 320 2008 7.263

Robo agravado 2009 8.918 Dif. 1.655 2008 16.896

Hurto 2009 17.982 Dif. 1.086



1

Esto clarifica mejor el por qu del creciente sentimiento de inseguridad que experimenta la ciudadana, ya que estos tipos penales ms frecuentes generan -al igual que los homicidios-, un importante dao sicolgico a las vctimas y a su entorno. Probablemente el dao sea menor en cuanto a su dimensin, pero igualmente exacerba y potencia un clima de inseguridad. Este no es un hecho nuevo, se recalca nuevamente, segn la encuesta Latinobarmetro 2003, el 89% de los paraguayos crea que el Paraguay se estaba volviendo cada da un pas menos seguro27, mientras que una publicacin periodstica del ao 2005 resuma el sentimiento de inseguridad de ese momento: Si usted no ha sido vctima de algn delito, sepa que es una persona con suerte28. Segn Latinobarmetro, en el ao 2007, apenas el 4% de los paraguayos pensaba que viva en un pas ms seguro (slo por encima de Argentina); en cuanto a cun frecuentemente se senta preocupado de poder llegar a ser vctima de un delito con violencia, los paraguayos encabezaban el ranking latinoamericano con un 89% de personas que crean que eso era factible todo o casi todo el tiempo29. En el ao 2009 el Ministerio del Interior (MI) llev adelante la primera Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana (ENSC)con la colaboracin de la Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos (DGEEC), con el apoyo tcnico y financiero del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), sobre un universo de 5.358 personas.Los datos obtenidos en la misma han provedo de valiosa informacin sobre la criminalidad, la violencia y la percepcin y reaccin ciudadana acerca de estos fenmenos. El documento que recoge estos estudios ya ha sido publicado por el MI en el presente ao.

1

25 Fuente: MP, Direccin de Planificacin, Departamento de Estadsticas. Elaboracin de cuadros y grficos: Direccin de Polticas de Seguridad Ciudadana.

26 Fuente: Datos: MP, Direccin de Planificacin, Departamento de Estadsticas - Elaboracin de cuadros y grficos: Direccin de Polticas de Seguridad Ciudadana. 27 Citado en, Cavallaro, James Louis et al. La seguridad en el Paraguay. Anlisis y respuestas en perspectivas comparadas. Clnica de Derechos Humanos, Programa de Derechos Humanos, Facultad de Derecho de la Universidad de Harvard, Universidad Columbia Paraguay, Cambridge, EE.UU., Asuncin, Paraguay, 2008, p. xiii. 28 La delincuencia ya golpe a 7 de cada 10 personas, La Nacin, 2 de octubre de 2005, citado en Ibdem, p. 5. 29 Informe Latinobarmetro 2007. En lnea: www.der.org/INFORMELB2007.pdf



17



SeGUNDa Parte aspectos sociodemogrficos correlacionados a la criminalidad y a la violencia A continuacin se har referencia sintticamente a algunas variables importantes a la hora de implementar estrategias de prevencin y que se ha demostrado tienen un impacto considerable en la criminalidad y la violencia. Esto es necesario analizarlo por la naturaleza multidimensional de la criminalidad. Es oportuno referirse a la situacin del Paraguay en relacin con otras variables sociodemogrficas y econmicas que afectan directa o indirectamente la criminalidad y la violencia y que pretenden explicar la situacin actual haciendo posible dentro de ciertos lmites proyectar el fenmeno hacia un futuro por lo menos cercano. Es importante analizar desagregadamente algunas variables que impactan en la inseguridad y que son bsicamente: (a) Pobreza; (b) educacin; (c); empleo y exclusin social (d) situacin de la salud; (e) poblacin y franjas etarias; (f) drogas y alcohol; (g) inequidad (de ingresos y de tenencia de la tierra).

Mayor cantidad y porcentaje de pobres en el rea rural El mayor impacto de la nueva medicin se dio en la cantidad de pobres en el sector rural. Segn la nueva medicin, al 2008 la pobreza rural es del 48,8%, 16,1 puntos porcentuales ms que la medicin anterior (32,7%). Lo que implica un aumento de 408.807 o 49% en la cantidad de pobres rurales, pasando de 834.886 a 1.243.693 personas. () La nueva medicin permiti visibilizar estadsticamente a 408.807 pobres rurales ms. Adems, la pobreza se urbaniza; luego de once aos, la cantidad de pobres rurales apenas aument y se mantiene alrededor del 50% de la poblacin rural, mientras que la cantidad de pobres urbanos aument en casi medio milln de personas o en un 80%32. CUaDrO 633

CUaDrO 5 30MINISTERIO DEL INTERIOR MINISTERIO DEL INTERIOR

1

1

(b) Educacion En sntesis, se puede afirmar que el problema de la educacin en Paraguay no es el de una baja tasa de alfabetismo, ya que dicha tasa es aceptable conforme a parmetros internacionales; sin embargo, el problema ms bien radica en la calidad de la educacin y, finalmente, en el nivel de desercin escolar, como se ver ms adelante. A este respecto, los datos del siguiente cuadro son ilustrativos: CUaDrO 734 (a) pobrEZa El nivel actual de pobreza en el Paraguay es alto (35,6% en 2007 segn la Encuesta Permanente de Hogares EPH31).asistencia a una institucin de enseanza formal Total30 Almeyda Rancier, Franklin. IMPACTO DE LA CRISIS ECONMICA GLOBAL EN LAS POLTICAS SOCIALES Y DE SEGURIDAD CIUDADANA. Ponencia presentada por el Dr. Franklin Almeyda Rancier, ministro de Interior y Polica, Repblica Dominicana, en la Cumbre de Alcaldes, Alcaldesas y Ciudades de Europa, Amrica Latina y el Caribe. Lugo, Espaa abril 21-23, 2010. 31 DGEEC, EPH 2007. No obstante, es necesario precisar que se utiliz una metodologa que exhiba patrones inadecuados para una medicin exacta de la pobreza extrema, por una baja en el estandard aceptado para esa categora con la consecuencia de una disminucin no genuina de dicho indicador. Por ello, se cambi la metodologa con el apoyo tcnico y financiero del Banco Mundial y de un Comit Interinstitucional que acompa todo el proceso. Analizando la EPH con la nueva metodologa se verific un aumento del nivel de pobreza. De acuerdo con el anlisis de la DGEEC y el PNUD: El ajuste en la metodologa de medicin implic un aumento de la pobreza total al 2008 en 13,2% equivalente a 271.583 personas, pasando de 2.052.973 a 2.324.556 la cantidad de pobres. Y esto tiene importantes repercusiones de poltica pblica. Las nuevas cifras muestran que de 1997 al 2008 la pobreza total aument 1,8 puntos porcentuales, del 36,1% al 37,9%, equivalente a 520.432 personas. Al 2008 existen 2.324.556 pobres, lo que significa que en once aos aument la cantidad en un 28,9% (ver PNUD, Paraguay. Oficina de Desarrollo Humano. Notas sobre Desarrollo Humano. N 6, diciembre de 2009).

Poblacin de 6 a 17 aos de edad por rea de residencia segn asistencia a una institucin de enseanza formal en % (EPH 2008)total 1.774.001 89,0 11,0 Urbana 969.905 93,5 6,5 rural 804.096 83,7 18,3 asuncin 109.295 92,5 7,5 Central 545.771 94,2 5,8

Asiste No asiste

Se percibe claramente en el cuadro que la mayora de los habitantes que no asiste a clases se concentra en el rea32 PNUD, Paraguay.Notas sobre Desarrollo Humano N 6, cit. 33 Fuente: Elaboracin propia con base en DGEEC 2009, EIH y EPH 1997/8 al 2008. 34 EPH, 2008. DGEEC



19



rural. Puede afirmarse que, en cuanto a niveles de alfabetizacin, Paraguay est en una situacin casi igualitaria que los dems pases del MERCOSUR. Pero esta tasa no hace referencia a la calidad de educacin. En donde s se percibe un rezago, dentro de lo que hace a educacin, es en la tasa de matrcula bruta combinada, que es el registro del total de matriculados en los tres niveles de educacin. En Paraguay solamente el 72% de la poblacin escolar est en el sistema educativo, con una gran diferencia con respecto a Uruguay y Argentina que estn cerca del 90%, inclusive Paraguay est entre 11 y 18 puntos porcentuales por debajo a la de Amrica Latina y el Caribe35. En cuanto a analfabetismo, la tasa segn la EPH del ao 2008 es de 5,2%. La situacin es ms preocupante cuando se fija la atencin en las tasas de analfabetismo funcional ya que la tasa para la poblacin entre 15 a 29 aos es de 9,2% y de 22,6% para la poblacin entre 30 y 59 aos36. Por otro lado, segn un Informe de la UNESCO, para evaluar los avances o retrocesos, en 2003 se cre el ndice de Desarrollo de la Educacin para Todos (IDE), que mide de cero a uno los cuatro objetivos ms cuantificables: la universalizacin de la enseanza primaria, la alfabetizacin de los adultos, la paridad e igualdad entre los sexos y la calidad de la educacin. Cuba es el pas de la regin que tiene el IDE ms alto, 0,983, ubicndose en el nmero 23 de la lista mundial liderada por Noruega. Le siguen Argentina, con 0,979; Chile, con 0,969; y, Mxico, con 0,953. El resto de los pases de la regin se ubican en una categora intermedia, encabezada por Uruguay, que registra un IDE de 0,948, los cuales debern hacer muchos esfuerzos para cumplir las metas del milenio. Le siguen Panam (0,948), Venezuela (0,931), Per (0,931), Ecuador (0,917), Bolivia (0,913), Paraguay (0,902), Brasil (0,901), Colombia (0,899), Repblica Dominicana (0,892), El Salvador (0,854), Honduras (0,848) y Guatemala (0,812)37. Finalmente, considerse el problema de desercin escolar. De acuerdo a un estudio del ao 200538 realizado con datos del Censo del 2002, se observa que un elevado porcentaje de nios no estn matriculados en las instituciones educativas a la edad correspondiente (6 aos para el primer grado de la Enseanza Escolar Bsica - EEB) y estn permaneciendo slo hasta los 12 aos aproximadamente dentro del sistema educativo. Esto nos lleva a inferir que un alto porcentaje de la poblacin est abandonando el sistema educativo con aproximadamente 5 a 6 aos de escolarizacin. Esta situacin se torna ms preocupante si se le suma el elevado ndice de repitencia escolar en el primer grado (14%) de la EEB, que puede disminuir el nmero de grados aprobados antes de desertar. Datos oficiales del Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) reportan bajas tasas brutas y netas de escolarizacin de la poblacin comprendida entre 12 a 18 aos, as como en la poblacin de 5 aos. En el tercer ciclo de la EEB, nivel al que corresponde el grupo de edad de 12 a 14 aos, la escolarizacin neta es de 49%; este indicador en el nivel medio est en torno al 30%. Ambos niveles se caracterizan por elevados porcentajes de extraedad39 y bajas tasas de escolarizacin. En el mbito nacional la extraedad en el tercer ciclo es del orden del 37%, mientras que en la media es de aproximadamente 30%40. Este aspecto es un elemento fundamental al analizar los factores que inciden en la criminalidad por la correlacin entre juventud y violencia. (c) EmplEo y Exclusin social Conforme a la EPH 2008, la tasa de desempleo abierto afecta al 5,7% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA), lo que implica que aproximadamente 170.000 personas buscaron activamente empleo en el perodo de referencia de la encuesta. Por otra parte, el subempleo total para el 2008, segn la misma fuente es del 26,5%, lo que equivale a decir que de los 2,8

millones de personas ocupadas, aproximadamente 790 mil dedican a sus actividades econmicas un nmero menor de 30 horas en la semana, y desean trabajar ms horas y estn disponibles para hacerlo, o bien, dedican a sus actividades 30 o ms horas semanalmente y perciben un ingreso inferior al mnimo legal vigente por esa cantidad de horas. En cuanto a los niveles de exclusin social, en el mbito regional, entre los jvenes de 15 a 29 aos, los excluidos (que no estudian ni trabajan) en Mercosur constituyen: 22% en Argentina, 18% en Uruguay, 19% en Brasil y 21% en Paraguay, aunque se detecta una mayor incidencia de la ocupacin informal entre los jvenes (29%)41. El informe citado tambin seala que en Argentina, Brasil y Uruguay, los desempleados menores de 30 aos representan casi 60% del total de desempleados, mientras que en Paraguay ascienden a 70%. Adems, los jvenes poseen un sentimiento creciente de inseguridad unido a mayor exposicin a la violencia. Segn las encuestas recogidas en el Informe, la posibilidad de que un joven de Amrica Latina muera vctima de un homicidio es 30 veces mayor que la de un joven de europa42. (d) salud La cobertura del Sistema de Salud en el Paraguay es deficitaria. El 75,8% de la poblacin no cuenta con seguro mdico, correspondiendo 88,6% a la zona rural; 66,8% a la zona urbana; 51,9% a Asuncin y 66,8% al Departamento Central43.MINISTERIO DEL INTERIOR


1

Por otra parte, conforme al Perfil del Sistema Nacional del Paraguay elaborado en enero de 200844 (en) la situacin de salud del pas se refleja un perfil epidemiolgico propio de un pas en vas de desarrollo en donde por mltiples causas es lento el trnsito hacia un desarrollo humano y social sostenible. Impactan notablemente las enfermedades transmisibles, sobre todo en la poblacin infantil, la mayora de ellas prevenibles, enfermedades infectocontagiosas, parasitarias, diarreicas y respiratorias agudas que constituyen las principales causas de morbimortalidad. En cuanto a las tasas de mortalidad, el documento seala: La tasa de mortalidad general por mil habitantes ha descendido en los ltimos quince aos (de 6,01 en el quinquenio 1990-94 a 3,52 en el quinquenio 2000-2004). En 2005 se ha registrado una tasa de 3,7 muertes por mil habitantes, con leve tendencia al ascenso. Las principales causas de muerte en el ao 2005, fueron: las enfermedades del sistema circulatorio: 24,3% (9,1 % por enfermedades cerebro vasculares); tumores: 14,1%; diabetes mellitus: 6,8%; enfermedades del sistema respiratorio: 6,0%; accidentes (todas las formas): 5,8%; enfermedades perinatales: 4,6%. En relacin a las defunciones por sntomas, signos y hallazgos anormales clnicos y de laboratorios no clasificados, el porcentaje es del 16,8%. El sexo ms afectado fue el masculino. Es importante sealar que entre estas definiciones mdicas estn incluidas las muertes por accidentes de trnsito (principalmente motocicletas) que ha aumentado notoriamente en los ltimos tiempos. Finalmente, como referencia, comparado con Brasil, por ejemplo, el pas exhibe una tasa inferior ya que Brasil muestra una tasa de 6.22 muertes por 1.000 habitantes (estimado 2008)45. (e) poblacin y franjas Etarias Conforme a los datos demogrficos de la DGEEC46, la poblacin del Paraguay en el ao 2008 era de 6.230.143 habitantes, correspondiendo 3.149.475 a la poblacin masculina y 3.090.668 a la femenina. La tasa bruta de natalidad41 PNUD - Informe sobre Desarrollo Humano para Mercosur 2009-2010 Innovar para incluir: Jvenes y desarrollo humano. 42 Ibdem. 43 EPH, 2008. DGEEC. 44 USAID OPS. Perfil del Sistema Nacional del Paraguay 2008. 45 Indexmundi-Brasil. www.inexmundi.com 46 Compendio estadstico 2008. DGEEC. 47 Ministerio del Interior. Poltica de Poblacin. Comit Interinstitucional de Poblacin. 2009

1

35 Presentacin del Informe de Desarrollo Humano 2009. PNUD. Diario La Nacin. 6 de octubre de 2009. 36 Fuente: Cepal - OIJ (2008) e Informe de Desarrollo Humano 2007/2008, PNUD. 37 UNESCO. Informe Educacin para todos. Alcanzaremos la Meta?, 2008. 38 Investigacin: La Desercin Escolar en Paraguay. Rodolfo Elas y Jos Molinas, Investigadores Principales. Instituto Desarrollo, 2005. 39 La extraedad es el desfase entre la edad y el grado y ocurre cuando un nio o joven tiene dos o tres aos ms por encima de la edad promedio. Por ejemplo: un estudiante de segundo grado debe tener entre 7 y 8 aos de edad, si tiene entre 10 aos o ms es un estudiante extraedad. 40 Boletn de la Oficina Regional para Amrica Latina de la UNESCO, N 11, Ao 3.



21



por mil ha disminuido de 37,2 en 1982 a 24,6 para el 2008. A su vez, el nmero de hijos por mujer por mil tambin ha disminuido de 5,2 en 1982 a 3,1 para el 2008. No obstante, en cuanto a la proyeccin de la poblacin, conforme al documento Polticas de Poblacin del MI47, en las prximas dcadas el Paraguay seguir incrementando de manera sostenida su poblacin. En los tres quinquenios venideros, hasta llegar al 2020, su tamao demogrfico alcanzar los 7 millones y medio de habitantes, para llegar a una cifra superior a los 10 millones en 2050. (). Dos tercios de ellos vivirn en rea urbana y un importante porcentaje de las mismas en el rea metropolitana del Departamento Central. El elemento importante del aspecto demogrfico a los efectos de analizar la inseguridad es qu porcentaje de la poblacin se encuentra dentro del rango de probabilidad etaria de cometer delitos, ya que mundialmente las curvas estadsticas de infractores de ambos sexos nos demuestran que los conflictos con la ley comienzan por lo general entre los 10 y 12 aos (incluso cada vez a edades ms tempranas) y va decayendo sensiblemente entre los 40 y 45 aos, vlido para hombres y mujeres. En efecto, Travis Hirshi48 realiz una comparacin de las franjas etarias y la criminalidad que abarca ms de 130 aos (1842 a 1979) entre Inglaterra y Estados Unidos. Durante dicho perodo de tiempo puede decirse que las curvas permanecieron casi inalterables en el tiempo, por lo que algunos autores, como Charles Goring,49 la denominan como una ley de la naturaleza: de acuerdo con los datos preliminares de un censo que se realiz en las instituciones penitenciarias del pas en el ao 2009, el 60% de las personas privadas de su libertad en el pas son jvenes entre 19 y 35 aos50.MINISTERIO DEL INTERIOR

menor medida entre alcohol y criminalidad tiende a darse en todo el mundo. Por otra parte, las drogas y el alcohol tienen una alta correlacin con hechos especficos como violencia domstica. nicamente en el 2009, en Paraguay, segn reportes del Sistema 911, se recibieron 17.000 denuncias de violencia familiar. Con respecto a una investigacin hecha en Estados Unidos54, el 46% de los varones que abusan de sustancias txicas son maltratadores domsticos, mientras que el 60 % de las mujeres que consumen alguna droga o alcohol son vctimas de violencia. El estudio tambin seala que un 42% de las mujeres con problemas de violencia domstica abusaban de las drogas. Finalmente, se debe remarcar que en Paraguay las principales drogas consumidas son cola de zapatero, marihuana y cocana. Sin embargo, un derivado de sta ltima ha aumentado en su consumo: el crack, mucho ms adictiva y nociva que la anterior, mucho ms barata (tambin conocida como la droga de los pobres) y ms relacionada a hechos violentos por su alta toxicidad y por volver al consumidor ms impulsivo. De acuerdo con la Asociacin para la Prevencin y Rehabilitacin del Enfermo Adicto, APREA, dedicada a la rehabilitacin de adictos a la marihuana, cocana y crack, esta ltima droga est marcando presencia ms fuerte en los ltimos cinco aos55. Esto tiene como implicancia, a su vez, la mayor demanda de pedidos para tratamientos de rehabilitacin y como es sabido, en el pas existen deficiencias en ese mbito. (g) inEquidad Este factor, asociado a altos niveles de pobreza, es considerado por la literatura como se mencion en la Introduccin, uno de los principales elementos correlacionados a la violencia y la criminalidad. Paraguay es un pas que se caracteriza por altos ndices de desigualdad en la distribucin del ingreso y por una alta concentracin de la tenencia de la tierra. De acuerdo con el Informe de Desarrollo Humano del ao 200956, en Paraguay, el 10% ms rico posee el 42,3 % de la riqueza nacional, mientras que el 10% ms pobre concentra apenas el 1,1 % de dicha riqueza. Medido por el ndice Gini se obtiene un valor de 0,532, siendo Paraguay uno de los pases ms desiguales del mundo ubicndolo en el puesto 101 de 175 pases. El Coeficiente de Gini es uno de los ms confiados indicadores utilizados para medir la desigualdad, pues resume las diferencias en este sentido. Su valor es igual a cero cuando se alcanza el mximo nivel de igualdad posible. Valores superiores a cero pero inferiores a uno que es el mximo, reflejan mayores niveles de desigualdad. En cuanto a la distribucin de tierras, en las que el Paraguay es uno de los peores referentes de equidad, las condiciones de desigualdad apuntan a no mejorar, incluso se han agravado en los ltimos aos (Censo Agropecuario 1991 vs. Censo Agropecuario 2008). De acuerdo a los resultados del Censo Agropecuario 2008, llevado a cabo por el Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG), se observa una alta concentracin de tierras (86%) en un nmero reducido de fincas agropecuarias (3%) de gran extensin, 500 hectreas en adelante. Adems, muestran que respecto de los resultados del Censo Agropecuario de 1991, han disminuido las pequeas fincas (de 5 a 100 hectreas) y aumentado las grandes (de 500 ms hectreas). Tambin, que las superficies destinadas a los cultivos agrcolas han disminuido en cantidad de fincas (-2,6%) mientras que las destinadas a la pastura para ganado han aumentado en cantidad (73%) y extensin (41%) a escala pas, y con diferencias significativas entre la regin Oriental y Occidental. Igualmente, el 44 % de la superficie cultivada con soja se encuentra entre las fincas con 1.000 hectreas y ms, mientras que el 60% de bovinos existentes est concentrado en las fincas de ese mismo tamao, es decir, se produce en grandes empresas agropecuarias57.MINISTERIO DEL INTERIOR

1

Conforme al documento Compendio Estadstico de la DGEEC citado ms arriba, la poblacin (hombres y mujeres) que se encuentra entre los 10 y 44 aos es de 3.593.031, lo cual significa que dicha poblacin representa incluso ms del 50% de la poblacin total del pas. Las probabilidades, por tanto, de que en funcin demogrfica el ndice de criminalidad sea mayor, son factibles por simple deduccin estadstica, con la salvedad de que afirmar eso tal vez sea muy simplista, aunque, por los datos que arrojan las estadsticas, no improbable. Obviamente es una importante correlacin a considerar en cuanto a su implicancia en la criminalidad, pero, siempre, en el marco del conjunto con los dems factores que se estn analizando. (f) drogas y alcohol Si bien no existen muchos estudios estadsticos sobre el consumo de drogas as como de otras sustancias prohibidas en el Paraguay51, en los ltimos aos se ha registrado un aumento de su consumo segn fuentes de la Secretara Nacional Antidrogas (SENAD)52. Como sealan Wilson y Herrnstein53 el uso de drogas puede estar relacionado a la violencia y a la crimininalidad ya sea en forma directa o indirecta. De manera directa, el uso de drogas puede convertir al consumidor en una persona ms impulsiva y menos preocupada con obtener beneficios a futuro y ms concentrada en obtener bienes a travs de actos inmediatos que le brinden satisfaccin, como delitos, por ejemplo. Algunas drogas tornan al consumidor ms agresivo y por lo tanto ms propenso a cometer daos contra la persona o la propiedad. Indirectamente, si el consumidor es adicto, puede cometer delitos para obtener dinero para comprar ms drogas. En cuanto al alcohol, la relacin con la criminalidad ha sido ms estudiada verificndose mucha ms correlacin con la criminalidad y la violencia. La correlacin estadstica en Estados Unidos entre criminalidad y alcohol es abrumadora. En un estudio en Filadelfia, se encontr que de 588 homicidios el alcohol estuvo relacionado a por lo menos dos tercios. Esta correlacin en mayor o

1

47 Ministerio del Interior. Poltica de Poblacin. Comit Interinstitucional de Poblacin. 2009 48 Hirshi, Travis & Gottfredson Michael, A General Theory of Crime. Stanford University Press. 1990. 49 Ibdem. 50 ABC COLOR. Estiman que un 60% de los presos son jvenes de entre 19 y 35 aos, domingo 13 de setiembre de 2009, p. 62. 51 Programa Nacional del SIDA, Paraguay. Taller realizado en Asuncin del 1-3 de setiembre de 2004. 52 Alvarenga Lucho e Irrazbal, Roberto. Diario ltima Hora, marzo 4 de 2010. 53 Wilson, James y Herrnstein, Richard. Crime and Human Nature. Touchtone Books. New York. 1985. 54 Chavarra, Mnica. Violencia domstica y consumo de sustancias. Comunicacin en Informacin de la Mujer (CIMAC), 2001.

54 Mnica Chavarra, Violencia domstica y consumo de sustancias. Comunicacin en Informacin de la Mujer (CIMAC), 2001. 55 Ver Diario Ultima Hora, 4 de marzo de 2010 El crack es la droga que ms gana terreno entre los jvenes. 56 Informe de Desarrollo Humano del ao 2009. PNUD. 57 CODEHUPY. Informe de la Coordinadora de Derechos Humanos en Paraguay 2008, Asuncin, 2008.



23



terCera Parte el crecimiento de la seguridad privada en el pas Un aspecto insoslayable en materia de seguridad en esta coyuntura es el desmesurado crecimiento de la seguridad privada, no slo en el Paraguay sino en el mundo entero. Se estima que el negocio de las Milicias Privadas y las Compaas Privadas de Seguridad (MPCS) mueve alrededor de US$ 210 mil millones anualmente58. Es un fenmeno relativamente reciente, pero lo suficientemente asentado como para constituirse en un factor gravitante a la hora de considerar cualquier poltica de seguridad, por una variedad de razones, a cual ms inquietante. De ah, la necesidad de potenciar la capacidad del Estado, no slo de lidiar con este nuevo fenmeno, sino de controlarlo de manera a evitar cualquier contestacin a su monopolio en el ejercicio del uso legal de la fuerza. En efecto: se puede evidenciar un sostenido incremento de la industria vinculada con la seguridad privada, variando en el tipo de servicio ofrecido, que incluye desde servicios de guardaespaldas y seguros antisecuestros, hasta vigilancia de propiedades y barrios, en todos stos la cantidad de personas dedicadas a la seguridad privada duplican o incluso triplican la dotacin de personal de las instituciones policiales, poniendo en tela de juicio la certeza del monopolio del uso de la fuerza que debera tener el Estado () Los niveles de informalidad de muchas compaas () es relevante, pudiendo tener ms del 50% de las actividades en esas condiciones en algunos pases. Adicionalmente, los niveles de regulacin de las actividades de esta industria son limitados () En la mayora de los pases latinoamericanos los vigilantes privados tienen acceso al porte de armas de grueso calibre para realizar tareas de vigilancia de espacios abiertos, as, la imagen cotidiana en ciudades como Tegucigalpa, Rio de Janeiro y Mxico es la presencia de vigilantes privados fuertemente armados cuidando residencias o incluso plazas destinadas a los juegos de nios () en otras palabras, el negocio privado de la seguridad requiere ser enfrentado en su complejidad por los gobiernos latinoamericanos () regulando el servicio y generando mejores mecanismos de rendicin de cuentas de sus actividades. En el contexto descrito, la definicin de procesos de modernizacin y reforma de las instituciones vinculadas con la seguridad debera ser una prioridad. Lamentablemente estas iniciativas han tenido limitado xito en la regin debido a la fuerza corporativa de las instituciones que deben ser transformadas y la limitada voluntad poltica para sostenerlas en el largo plazo59. En el pas, de acuerdo con datos de la PN60 existen 210 empresas de seguridad debidamente registradas, de las cuales un poco ms de 160 se encuentran activas (2010). Estas empresas cuentan en sus filas con 10.200 guardias registrados (2010), mientras que se estima que existen aproximadamente 7.000 guardias no registrados, totalizando aproximadamente 17.000 guardias privados entre registrados y no registrados. De entre las empresas que operan en el pas, el 78% se concentra en Asuncin y rea metropolitana. Estas cifras tal vez no reflejen la realidad; en efecto, segn voceros del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Privada y Afines del Paraguay (SINTRAGSAP), existiran entre 25 a 30.000 guardias privados en el Paraguay, entre registrados y no registrados. Cifras similares sostienen voceros del sector de las empresas de seguridad privada: los mismos sitan entre 25 a 28.000 el nmero de guardias61. Por otro lado, existen ms de tres empresas que cuentan con ms de 1.000 guardias, otras dos, con ms de 500, conformando las mismas grupos armados de cierto porte, considerando la cantidad de efectivos, algo que no deja de ser preocupante. Se puede decir, sin mucho riesgo de error que, en el Paraguay, como ocurre en el resto de Latinoamrica, el nmero de guardias privados supera al pie de fuerza policial, ms si se tiene en cuenta que no todos los 22.000 policas en funciones en el Paraguay, cumplen funciones policiales estrictamente hablando y que en estas cifras no se contemplan los denominados serenos, que segn la ley no pueden portar armas, pero que en la prctica cada da ms lo hacen,

sobre todo en el interior del pas. Se requieren reformas legales y adecuacin de la PN a los requerimientos de control y supervisin de estas empresas. La desmesurada cantidad de civiles armados, representados por estos guardias privados, no siempre contribuye a proveer seguridad, sino que puede operar en un sentido contrario. La seguridad privada enfrenta los mismos problemas que la polica, siendo un correlato de la misma en varios sentidos: corrupcin, bajos salarios, malas condiciones laborales. De hecho, a medida que crece el negocio de la seguridad privada, tambin crecen la violencia y el delito: como lo atestigua el hecho de que en Amrica Latina y en el mundo en general se ha producido en aos recientes un crecimiento espectacular de la industria de la seguridad privada. Esto se debe por lo menos a tres factores concatenados: la consolidacin de una tendencia al aumento de los delitos cometidos62. Aqu es que se debe analizar con mayor rigor (existen muy pocos estudios al respecto) si crecen la violencia y la inseguridad y por ende crece la seguridad privada o si el crecimiento de ambos fenmenos van de la mano y se retroalimentan: el aumento de la tasa de delincuencia en muchas ciudades no puede ser negado, el crecimiento espectacular de la industria y el comercio de la seguridad experimentado a escala mundial en las tres ltimas dcadas no puede explicarse, sin embargo, al margen del proceso de produccin del problema social de la inseguridad ciudadana no siempre, como tambin hemos visto directamente relacionado con el aumento de la delincuencia. La industria de la seguridad ha alcanzado un crecimiento anual durante los ltimos aos del siglo XX, del 30% en los pases del Sur y del 8% en los del Norte. En muchos pases, el nmero de agentes privados de seguridad supera ya al de los policas pblicos () Sin embargo, muchos pases que inicialmente han practicado el laissez-faire frente a este desarrollo espectacular, hoy tienden a legislar su funcionamiento para evitar abusos y corrupcin () El sector es muy intensivo en personal en todo el mundo y lo es ms an en Latinoamrica por la menor tasa de incorporacin de tecnologa a los servicios. A los 1.600.000 vigilantes de seguridad formalmente registrados probablemente deban aadrsele unos 2.000.000 ms que no han sido registrados. En Latinoamrica, por lo tanto, habra cerca de 4.000.000 de personas trabajando en el sector de la seguridad privada, cifra que crece del 6 al 8% anual. Para dimensionar este mercado tngase en cuenta que en este momento hay unos 690.000 vigilantes registrados en toda Europa. En Argentina, su Polica Federal tiene 43.000 efectivos y hay unos 75.000 vigilantes formalmente registrados y otros 70 u 80.000 ilegales; en Brasil, 570.000 y un milln; en Mxico 450.000 registrados y quizs 600.000 ilegales. En Chile, Carabineros tiene 36.000 efectivos () y existen unos 45.000 vigilantes privados registrados, un nmero indeterminado sin registrar y la cifra crece al 9% anual63. La cuestin lleg al extremo de que las Naciones Unidas han conformado un Grupo de Trabajo que se encuentra elaborando un borrador de Convencin de las Naciones Unidas sobre el uso de Milicias Privadas y Compaas Privadas de Seguridad (MPCS)64, dado que la realidad actual es que varios Estados en el mundo hacen hoy uso de MPCS de varias formas no reguladas de manera a lograr diversos objetivos, sin patrones claros de utilizacin, donde lo militar se confunde en varias oportunidades con los aspectos que hacen a la seguridad civil. Es importante puntualizar que las empresas de seguridad privada son insuficientemente controladas por la autoridad de aplicacin (PN): Reciben una nica certificacin (en otros pases, como por ejemplo Chile, las certificaciones son anuales) que les sirve de por vida. Se realizan controles anuales, pero basados en los informes acercados por las empresas, por lo que la PN se limita a certificar lo informado sin tener la capacidad de ejercer un control ms estricto del personal (entrenamiento, salud psquica, manejo de armamento, antecedentes y legajos) ni del armamento que poseen estas empresas.



1

1

58 Perrin, Benjamin. Security Privatization: Challenges and Opportunities. Canadian Consortium on Human Security. March 2008, Canad. Ver en lnea: http://www.humansecurity.info/#/vol63perrin/4527827075 59 Dammert, Luca y Arias, Patricia. El Desafo de la Delincuencia en Amrica Latina: Diagnstico y Respuestas de Poltica, en Seguridad y Violencia: Desafos para la Ciudadana. Dammert, Luca y Arias, Patricia, editoras, Flacso, Santiago, 2007, pp. 43-44. 60 Divisin de Fiscalizacin de Empresas de Seguridad Privada y Afines, dependiente del Departamento Contra Delitos Econmicos, Polica Nacional. 61 Cmara de Seguridad de Itapa.

62 Frhling, Hugo. Violencia y Polica en Amrica Latina, Serie Ciudadana y Violencias, Flacso-Ecuador, Quito, 2009, p. 148. 63 Curbet, Jaume. La Glocalizacin cit., pp. 61-63 64 En base a la Resolucin del 26 de marzo de 2006 del Consejo de Derechos Humanos, A/HRC/10/11.



25



Carencia de personal y de recursos: la Divisin policial a cargo de controlar a las empresas privadas cuenta con un nmero insuficiente de funcionarios para cubrir todo el pas y carece de elementos esenciales para el cumplimiento de sus funciones. Carencia de marco legal: en estos momentos se est discutiendo una ley que regular el funcionamiento de las empresas de seguridad privada. Existen varios

anteproyectos. Por otro lado, la Ley N 1910/02 es una ley que debe ser actualizada necesariamente. La ley que regule la seguridad privada y la modificacin de la ley mencionada ms arriba, deben ser un instrumento idneo para que estas empresas presten sus servicios en condiciones de complementar la seguridad que el Estado debe proveer y no constituirse en un factor ms de riesgo para la seguridad ciudadana.


1

Captulo IIobjetivo general de la pnSC


1



27

Captulo II Objetivo general de la PNSC

Objetivo general de la PNSC Captulo II

MarCo ConCeptual y defInICIn Marco legal(i) El objetivo general de la PNSC es delinear pautas cuya aplicacin conduzca al logro de niveles de seguridad pblica65 y gobernabilidad que permitan el ejercicio pleno de los derechos y libertades ciudadanos, es decir, la plena vigencia de la ciudadana. (ii) En el marco conceptual de la PNSC de la Repblica de Paraguay, es la ciudadana y no el Estado quien ocupa el centro de la poltica pblica. La PNSC es una herramienta para que la sociedad paraguaya pueda realizar el trnsito desde un pasado autoritario de la seguridad nacional hacia la construccin de esquemas de seguridad ms amplios, democrticos e integrales que se basen en el concepto del ejercicio de los derechos de una ciudadana plena. En este contexto, la PNSC elaborada por el MI contiene un conjunto de directrices que se caracterizan por estar interrelacionadas y se erigen en orientadoras de la actuacin de este rgano del Estado, previendo la articulacin armnica con otras instituciones del Estado y con participacin ciudadana. La PNSC es, as, un instrumento para garantizar la seguridad de la poblacin en general y se inscribe en el marco de las polticas generales del Estado66, con un total respeto de las garantas y de los derechos y libertades de los ciudadanos. Se suscribe la conceptuacin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos67: el concepto de seguridad ciudadana es el ms adecuado para el abordaje de los problemas de criminalidad y violencia desde una perspectiva de derechos humanos, en lugar de los conceptos de seguridad pblica, seguridad humana, seguridad interior u orden pblico. Este deriva pacficamente hacia un enfoque centrado en la construccin de mayores niveles de ciudadana democrtica, con la persona humana como objetivo central de las polticas a diferencia de la seguridad del Estado o el de determinado orden poltico. En este orden de ideas, la Comisin entiende pertinente recordar que la expresin seguridad ciudadana surgi, fundamentalmente, como un concepto en Amrica Latina en el curso de las transiciones a la democracia, como medio para diferenciar la naturaleza de la seguridad en democracia frente a la seguridad en los regmemes autoritarios. En estos ltimos, el concepto de seguridad est asociado a los conceptos de seguridad nacional, seguridad interior o seguridad pblica, los que se utilizan en referencia especfica a la seguridad del Estado. En los regmenes democrticos el concepto de seguridad frente a la amenaza de situaciones delictivas o violentas, se asocia a la seguridad ciudadana y se utiliza en referencia a la seguridad primordial de las personas y grupos sociales (). Al hacer referencia a la poblacin en general, lo que no aparece tan obvio es que la seguridad es un bien (que) tambin se encuentra injustamente distribuido en el Paraguay68, como lo refrenda un estudio de Naciones Unidas que seala que nueve de cada diez personas cree que el Estado no atiende prioritariamente la seguridad ciudadana de las poblaciones ms pobres69. En general, las PNSC y similares, tienen ciertas caractersticas que le otorgan una impronta particular. En primer lugar, son polticas pluridimensionales porque estn referidas y afectan a diferentes aspectos de la vida institucional y social. Tradicionalmente, en Amrica Latina, se ha tendido a enfocar a las polticas de seguridad ciudadana como una instancia exclusivamente limitada a la neutralizacin de conductas delictivas mediante el accionar predominante del sistema policial. No ha sido habitual en la regin considerar que la problemtica de la seguridad ciudadana es producida y reproducida por medio de un conjunto de factores y procesos sociales, polticos, culturales y econmicos de diferente envergadura e intensidad, y cuyos efectos y consecuencias tambin repercuten en todos estos aspectos de la vida colectiva de nuestra sociedad. De all que una poltica de seguridad ciudadana debe aplicarse de manera integral y producir intervenciones sobre ese conjunto de aspectos y dimensiones de la vida social.65 De manera a clarificar conceptualmente, cuando en este documento se utiliza la expresin seguridad pblica, se tiene en cuenta su amplia utilizacin en los EE.UU. y Canad para hacer referencia tambin a la seguridad de las personas y grupos que componen la sociedad, sin la amplitud que se otorga al trmino seguridad ciudadana; de hecho, ste ltimo contiene al primero, el cual slo es un aspecto del mismo. Esto, sin olvidar que seguridad pblica, en Amrica Latina, hace referencia a un concepto diferente que alude a la seguridad construida desde el Estado o, en ocasiones, a la misma seguridad del Estado. A este respecto, ver: Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre Seguridad Ciudadana cit., p. 8. 66 Ver Prlogo. 67 Fuente: Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre Seguridad Ciudadana cit., p. 8. 68 Peroni, Lourdes, Seguridad y Desigualdad: desprotegidos y perseguidos? Ver en lnea: http://www.law.yale.edu/documents/pdf/sela/Peroni_SP_CV_20100504.pdf 69 United Nations Development Programme (UNDP) National Report on Human Development Paraguay 2008, citado en Ibdem.

A este respecto, es importante traer a colacin lo que seala un documento de reciente elaboracin y por ende, actualsimo en cuanto a su contenido: Las Directrices de la Naciones Unidas para la prevencin de la delincuencia (2002), la ms reciente resolucin de las Naciones Unidas en este sentido, distinguen cuatro tipos de prevencin: Prevencin a travs del desarrollo social (o prevencin social del delito) Prevencin a nivel local (sic) o prevencin comunitaria Prevencin situacional Prevencin de la reincidencia. Estos enfoques y su implementacin poltica y prctica han integrado progresivamente la nocin de seguridad ciudadana, seguridad de las comunidades (del ingls community safety, en el sentido de los lugares de vida, los barrios, las escuelas) o seguridad cotidiana70. En segundo trmino, son polticas multisectoriales porque implican la intervencin de una variedad de actores estatales y sociales. En nuestra regin, ha sido habitual colocar al sistema policial como el actor exclusivo o predominante de las polticas de seguridad, no obstante, el carcter pluridimensional de la seguridad ciudadana est asumido por el MI, teniendo en cuenta justamente la impronta multisectorial de las polticas especficamente abocadas a intervenir sobre los problemas que inciden en la inseguridad.MINISTERIO DEL INTERIOR

2


Y, finalmente, son polticas complejas porque suponen la gestin de problemticas diversas, algunas de las cuales tienen ciertas caractersticas peculiares. Siguiendo con lo anterior, la pnSC es definida como el conjunto de intervenciones pblicas llevadas a cabo de manera integral por diferentes actores estatales y sociales pblicos o privados de manera sostenida y bajo condiciones de buen gobierno a los efectos especficos de abordar, prevenir y resolver aquellos riesgos y conflictos (concretos o previsibles) de carcter violento y/o delictivo que lesionen los derechos y libertades de la ciudadana en un determinado mbito espacio-temporal en sus dimensiones objetivas y subjetivas. Se trata, pues, de una poltica de prevencin y control de la violencia y el delito, mediante el uso legtimo de las herramientas institucionales que le otorga el marco de un Estado de Derecho democrtico en alianza y coordinacin con la sociedad civil. (iii) En cuanto al marco legal de la pnSC, como se ha sealado en un Informe realizado sobre la PN aos atrs71, la misin del rgano policial, en atencin a lo establecido en la Constitucin de la Repblica (CR), no es clara: En un estado democrtico de Derecho es la Constitucin Poltica la que define la misin de las instituciones pblicas, entre ellas la de los cuerpos de Polica. Sin embargo, ocurre que el citado artculo 175 de la Constitucin de 1992, donde se define a la Polica, no es claro en establecer como tarea fundamental de la PN la proteccin de los derechos y libertades fundamentales de las personas. De hecho, parece hacer de la preservacin del orden pblico legalmente establecido (orden pblico puede definirse en trminos democrticos o autoritarios) la actividad central () policial, de manera que la seguridad del Estado o de las instituciones estatales pueda ser puesta por encima de la gente, de la seguridad de los habitantes. Aunque clara es la obligacin del Estado, a tenor de lo que dsipone el artculo 4 de la CR: Del derecho a la vida. El derecho a la vida es inherente a la persona humana. Se garantiza su proteccin en general (...) Toda persona ser protegida por el Estado en su integridad fsica y psquica.... No aparece claro entonces que la misin de la PN sea trabajar por la seguridad ciudadana, por lo que esta falta de claridad en la definicin constitucional del rol policial tiene consecuencias sobre la labor policial. En palabras del Informe precitado, tal debilidad puede ser enmendada a travs de modificaciones legales y operacionalmente a travs de la redefinicin de la doctrina policial y de los contenidos del sistema educativo policial. La Ley N 222/93 Orgnica de la Polica Nacional tiene el inconveniente de estar basada en las leyes que organizaban70 International Centre for the Prevention of Crime: International Report 2010 on Crime Prevention and Community Safety: Trends and Perspectives. Ver en lnea: http://www.crime-prevention-intl.org/ en/publications/report/report.html?tx_ttnews[tt_news]=705&cHash=a21977518b 71 Nieto Loaiza, Rafael. INFORME FINAL DEL PROYECTO DE APOYO INSTIUTUCIONAL DE LA POLICA NACIONAL DEL PARAGUAY. Proyecto PAR/99/009, Mimeo, sf., pp. 9-10.

2



29



la Polica de la Capital, leyes que provienen de tiempos dictatoriales: la ley 222 no hizo los ajustes conceptuales que requiere la funcin policial moderna en una democracia, siendo () una copia de las anteriores, que se venan repitiendo desde la Ley 106/51, con ajustes mnimos y una sistematizacin repetitiva de la anteriores con ausencia de conceptualizaciones bsicas72.Otros problemas que tiene la actual legislacin son los siguientes73: MINISTERIO DEL INTERIOR

Excesivo reglamentarismo. Excesiva remisin en asuntos importantes a normas de inferior jerarqua (lo cual genera reglas de juego poco claras e inestabilidad en la carrera policial). Crea un amplio y complejo conjunto de organismos y dependencias dentro de la PN sin sealar las funciones de las mismas. No existe una compatibilidad con las normas procesales penales y penales. Ausencia de normas especficas en cuanto a los sumarios administrativos al personal policial, compatibles con las normas procesales penales y penales (ausencia del debido proceso).

frente al delito o a la violencia interpersonal o social74. Se puede inferir, analizando estas normas, que ese derecho surge de la obligacin del Estado de garantizar la seguridad de la persona en los trminos del artculo 3 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos: Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad o a la seguridad de su persona; del artculo 1 de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre: Todo ser humano tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona; del artculo 7 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos: Toda persona tiene el derecho a la libertad y a la seguridad personales; y del artculo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos: Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales: la Comisin considera que la base de las obligaciones exigibles al Estado se encuentra en un plexo normativo que exige la garanta de derechos particularmente afectados por conductas violentas o delictivas, cuya prevencin y control es el objetivo de las polticas sobre seguridad ciudadana. Concretamente, este cmulo de derechos est integrado por el derecho a la vida; el derecho a la integridad fsica; el derecho a la libertad; el derecho a las garantas procesales y el derecho al uso pacfico de los bienes75.

Es pertinente avanzar en un proceso de comparacin y adecuacin de la PNSC a los instrumentos jurdicos internacionales existentes en el vasto universo normativo internacional.Especial atencin deben merecer la adecuacin de la normativa nacional a los mandatos de la Corte Penal Internacional y a los convenios que obligan al pas a combatir actividades criminales transnacionales, como el trfico de drogas, el trfico de armas, la trata de personas, el terrorismo y aquellas de cooperacin policial internacional.MINISTERIO DEL INTERIOR

2

Otros aspectos a considerar: Realizar una investigacin, estudio y evaluacin de las normas existentes sobre seguridad ciudadana y polica. Analizar el dictado de un Cdigo Nacional de Polica (para identificar y regular los medios de polica y las contravenciones ciudadanas). Otra alternativa es elaborar independientemente un Cdigo de Faltas, cuestin que, de hecho, se encuentra pendiente dentro del proceso de reforma del sistema penal paraguayo.

2

Reglamentar el uso de la fuerza y los operativos policiales. Por estas razones y por otras que se acaban de citar, la PNSC apuntar a todas las modificaciones legales que sean conducentes a una poltica de seguridad democrtica incluyendo la norma que se cita a continuacin. La PNSC reconoce el mbito de la seguridad interna establecida en el artculo 37 de la Ley N 1337/99 De Defensa y de Seguridad Interna, como la situacin de hecho en la cual el orden pblico est resguardado as como la vida, la libertad, y los derechos de las personas y entidades y sus bienes, en un marco de plena vigencia de las instituciones establecidas en la Constitucin Nacional. Dicha norma amerita tambin su estudio para adecuarla a las necesidades de la coyuntura actual. En cuanto a la normativa internacional, teniendo en cuenta la jerarqua normativa establecida en la CR y, especialmente, lo que dispone el artculo 145: La Repblica del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden jurdico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperacin y del desarrollo, en lo poltico, econmico, social y cultural, las obligaciones internacionales poseen una gran trascendencia, a lo que cabe agregar que el Paraguay adems es signatario de los ms importantes convenios internacionales relacionados con la lucha contra los distintos tipos de criminalidad y su prevencin. Por otro lado, es relevante referirse a la determinacin del alcance de las obligaciones del Paraguay conforme a los instrumentos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos aplicables. Tal como lo seala la CIDH, en el orden jurdico internacional de los Derechos Humanos no se encuentra consagrado de forma expresa el derecho a la seguridad72 Ibd., p. 10. 73 Ibd., p. 10-11. 74 Esta afirmacin general no desconoce que, en el caso especfico de las normas regionales que integran el marco de proteccin y garanta de los derechos humanos de las mujeres, se encuentra expresamente consagrado el derecho de vivir libre de violencia en el artculo 3 de la Convencin de Belm do Par, que, concretamente dispone: Toda mujer tiene derecho a una vida libre de violencia, tanto en el mbito pblico como privado, ver: Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre Seguridad Ciudadana cit., p. 6. 75 Ibd.



31




2

Captulo IIIEjes de la Poltica de Seguridad Ciudadana


2



33

Captulo III Ejes de la Poltica de Seguridad Ciudadana

Ejes de la Poltica de Seguridad Ciudadana Captulo III

EjE 1: Cuadro situaCional dE la violEnCia y El dElito y diagnstiCo instituCionali)

ObjetivO especficO La construccin, mantenimiento y actualizacin constante de un cuadro de la situacin de la violencia y el delito y la elaboracin de un diagnstico institucional del Estado, su situacin organizativa y funcional en lo que atae a seguridad para el diseo de una estrategia institucional que indique las reformas o modernizaciones necesarias para un entorno ms seguro.

sistema en el ejercicio del control prevencin o persecucin penal de la violencia, los conflictos que vulneran el orden pblico y el delito. EjE 2: ModErnizaCin instituCionali)

ObjetivO especficO Reestructurar y modernizar aspectos organizativos y funcionales que hacen al sistema institucional de seguridad ciudadana en base al diagnstico institucional realizado previamente a los efectos de convertir a estas instituciones en herramientas aptas y convenientes para el desarrollo de estrategias eficaces de prevencin y control del delito y la delincuencia como soporte a los aspectos sustantivos de la PNSC.

ii) estrategias principales a) La elaboracin y actualizacin permanente de un cuadro situacional de los fenmenos de la violencia y el delito En cuanto a esta primera estrategia, la misma debe ser el resultado de un proceso permanente de recopilacin y sistematizacin de informacin y de abordaje analtico del fenmeno, debe dar cuenta de la situacin general y especfica del delito y la violencia existente en un tiempo y espacio determinado, su evolucin, modalidades de manifestacin, despliegue territorial y su impacto social e institucional. Sin dicho conocimiento resulta imposible desarrollar estrategias focalizadas y eficientes de prevencin y conjuracin de dicha problemtica as como tambin planificar acciones e intervenciones gubernamentales en la materia. Un primer paso ha sido la realizacin de la ENSC 2009 (por primera vez cubriendo todo el territorio del pas), cuya recoleccin de datos concluy en el 2009. Los resultados finales de la misma ya han sido presentados y publicados por el MI en el presente ao.. La importancia de esto reside fundamentalmente en la necesidad de producir un conocimiento lo ms detallado y actualizado posible del conjunto de eventos y procesos que en una determinada sociedad vulneran o quebrantan de alguna manera los derechos y libertades de las personas y el necesario imperio de la ley. Es preciso establecer el dnde, cundo, quin o quines y cmo se cometen los delitos. Dicha problemtica configura el mbito y el objeto central de las polticas de seguridad ciudadana y en su marco, de las diferentes modalidades de intervencin estatal y comunitaria tendientes a controlarlas. La actualizacin de bases de datos con indicadores cuidadosamente definidos, la realizacin regular de Encuestas de Victimizacin (o Encuestas de Seguridad Ciudadana, segn se la ha denominado) como la mencionada previamente, la modernizacin de las oficinas estadsticas de la PN y la estandarizacin de datos e indicadores con otras dependencias como el MP son tarea imprescindibles e improrrogables. b) La elaboracin de un diagnstico institucional de la capacidad funcional y gestin del Estado

ii) estrategias instrumentales principales a) Fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica de la seguridad ciudadana Primeramente, se buscar conceptuar a la gobernabilidad democrtica. De acuerdo con Prats76, la gobernabilidad pura y dura es sinnimo de estabilidad poltica. (). Un sistema social es gobernable cuando est estructurado sociopolticamente de modo tal que todos los actores estratgicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales o informales -que pueden registrar diversos niveles de institucionalizacin- dentro del cual se formulan sus expectativas y estrategias. () Esto supone que puede existir gobernabilidad en sistemas no democrticos. (.) La gobernabilidad democrtica se dar slo cuando la toma de decisiones de autoridad y la resolucin de los conflictos entre los actores estratgicos se produzca conforme a un sistema de reglas y frmulas que podamos calificar como democracia. Se entiende, por otro lado, a la gobernabilidad democrtica de la seguridad ciudadana como: la capacidad institucional por parte de las autoridades legtimas de disear, implementar y evaluar polticas de prevencin y control de la violencia y el delito77. Ya se ha sealado que los pases de la regin atraviesan por una serie de situaciones institucionales crticas con relacin a la problemtica de la seguridad ciudadana. Por un lado, ante el crecimiento y la complejizacin creciente de la criminalidad y de la sensacin de desproteccin ciudadana observada, existe una extendida demanda social a favor de una poltica de mano dura cuando lo que se debera demandar es gobernabilidad democrtica ms eficiente y activa sobre estos asuntos. No obstante, la histrica desatencin de los mismos por parte del Estado y los gobiernos locales ms la ausencia de estructuras de gestin y de un funcionariado especializado en la materia, impiden brindar respuestas institucionales integrales y duraderas a travs de la formulacin e implementacin de polticas y estrategias de seguridad ciudadana de mediano y largo plazo. Las crisis institucionales que se suceden recurrentemente ante hechos puntuales de violencia o delictivos altamente dramticos y espectaculares (Ejemplos: secuestros, atentados terroristas, y otros) son una expresin contundente de la inestabilidad institucional a la que son proclives los gobiernos por causa de los problemas de seguridad. Dichas crisis no solamente han provocado reacciones populares violentas o movilizaciones colectivas permanentes sino tambin la constante rotacin en cortsimos perodos de tiempo de funcionarios de direccin en los ministerios o secretaras abocados a los asuntos de la seguridad pblica, todo lo cual ha impedido u obstruido el desarrollo de polticas institucionales de seguridad que sean integrales y continuas. La existencia de un estado de gobernabilidad democrtica sostenible como76 Prats, Joan. La Gobernabilidad Democrtica para el De

Documento Base de La Politica Nacional de Seguridad Ciudadana Ministerio Del Interior Paraguay

Documents

violencia y

prevencin y control

control y prevencin

seguridad ciudadana

seguridad ciudadana

seguridad en paraguay

estado en

marco conceptual y definicin