Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws

8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws

1/104

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Negara-negara berkembang, termasuk Indonesia, memberikan perhatian

serius pada usaha reformasi birokrasi dalam dekade terakhir. Agenda reformasi

birokrasi di negara-negara tersebut dalam dekade terakhir telah mencakup

sejumlah komponen utama antara lain organisasi dan institusi (ECA, 2 !" #han,

2 2$, penggajian (#iragu % &ukandala, 2 !$, pela'anan publik ( atile %

Adeju)on, 2 * $, anggaran dan sistem pengadaan barang pemerintah (+' uia,

2 $.

eformasi birokrasi didefinisikan sebagai modifikasi-modifikasi dan perbaikan di dalam birokrasi pemerintah ( ountain, 2 $. /ujuan utama

reformasi birokrasi adalah menjadikan sektor pemerintah berjalan secara lebih

baik (0eters, 2 *" +chacter, 2 $. &odus reformasi birokrasi adalah

men'empurnakan atau melengkapi kekurangan-kekurangan birokrasi dalam

dimensi-dimensi struktur dan proses (Ndue, 2 1$ serta konteks (&ookherjee,

* $.

eformasi birokrasi sangat penting bagi negara-negara berkembang karena

di negara-negara tersebut birokrasi merupakan mesin utama sektor pemerintah

tetapi birokrasi kekurangan kapasitas untuk memfasilitasi tugas-tugas

pemerintahan secara efektif ( ara3mand, 2 " (4'den, Court % &ease, 2 !"

#aufman, 2 *$. 0emerintah di negara-negara tersebut menganggap reformasi

birokrasi sangat fungsional bagi keberhasilan pembangunan ( ara3mand, 2 2$.1


2/104

#eputusan-keputusan utama reformasi di negara-negara berkembang

berproses di ba)ah pengaruh 'ang kuat dari organisasi-organisasi internasional.5ank 6unia dan Organization of Economic Cooperation and Development

(7EC6$ memainkan peran penting dalam pen'ediaan konsultasi kebijakan dan

dukungan finansial untuk operasional pemerintah dalam reformasi birokrasi di

negara-negara berkembang selama dua dekade terakhir ( 'son, 2 " 8escott,

2 9$.

6i ba)ah pengaruh organisasi-organisasi internasional, reformasi birokrasi

di negara berkembang pada umumn'a mengikuti model umum New Public

Management (N0&$. &odel N0& merupakan fenomena negara maju, khususn'a

Anglo-+a:on (4ughes, 2 !$. N0& berfokus pada diskresi manajerial,

keterampilan personal untuk menampilkan secara efektif peran-peran spesifik

manajerial, serta institusionalisasi nilai-nilai 'ang melampaui kontrol struktur

formal, seperti responsibilitas dan dan demokrasi (;'nn, 2


3/104

+ebagai alternatif, 0ollitt % 5ouckaert (2 **, 2 >$ menganjurkan agar

usaha reformasi birokrasi di negara berkembang mengikuti model Neo-Weberian

State (N8+$. 0ollitt % 5ouckaert mengajukan model umum N8+ pada 2 >

sebagai suatu summar description dan suatu peta konseptual. &enurut 0ollitt %

5ouckaert, dari peta konseptual tersebut kita dapat mengembangkan tipologi atau

teori 'ang lebih spesifik untuk menjelaskan pola-pola spesifik dan kecenderungan

reformasi sektor publik dalam suatu pemerintahan tertentu (0ollitt % 5ouckaert,

2 **$.

N8+ mengambil basis 8eberian, ditambahkan dengan elemen-elemen

baru 'ang juga terdapat dalam model N0&. Elemen-elemen 8eberian 'ang

diidentifikasi dalam model N8+ adalah? (*$ penegasan kembali peran negara" (2$

penegasan kembali peran demokrasi representatif" (!$ penegasan kembali peran

hukum administratif" dan (>$ pemeliharaan gagasan pela'anan publik (0ollitt %

5ouckaert, 2 **$.

Elemen-elemen baru dalam model N8+ 'ang juga terdapat dalam model

N0& adalah? (*$ pergeseran orientasi birokrasi ke arah pemenuhan kebutuhan

)arganegara" (2$ suplementasi peran demokrasi per)akilan dengan konsultasi

publik dan partisipasi langsung" (!$ orientasi pada hasil ketimbang prosedur" dan(>$ profesionalisasi pela'anan publik (0ollitt % 5ouckaert, 2 >, 2 **$.

0erspektif N8+ dianggap lebih sesuai untuk negara berkembang,

dibandingkan dengan model umum N0&. 6alam model N8+, birokrasi

tradisional dianggap mempun'ai kebajikan-kebajikan 'ang masih harus

3


4/104

dipertahankan, 'akni? kejelasan akuntabilitas, prediktabilitas, kontinuitas, serta

perhatian pada hukum. #uncin'a adalah menemukan kombinasi antara kebajikan-kebajikan tradisional tersebut dengan prosedur-prosedur 'ang lebih efisien,

fleksibel dan responsif terhadap kebutuhan )arganegara 'ang beragam (0ollitt %

5ouckaert, 2 >, 2 **$.

N8+ berfungsi sebagaiomega! suatu =isi tentang aparatur negara 'ang

modern. Aparatur 'ang modern ini lebih efisien dan responsif terhadap kebutuhan

)arganegara. N8+ tidak men'ediakan kerangka kerja analitik 'ang dapat

diterapkan untuk menganalisis pengalaman reformasi di berbagai pemerintahan

(Cepiku % &ititelu, 2 * $. +ebagai alternatif, Cepiku % &ititelu mengembangkan

kerangka analitik N8+ 'ang diklaim dapat digunakan untuk menganalisis

pengalaman reformasi administrasi publik di negara-negara berkembang.

#erangka analitik reformasi birokrasi dalam perspektif N8+ dari Cepiku

% &ititelu (2 * $ mencakup enam prinsip, sebagai berikut? (*$ orientasi eksternal

ke arah kebutuhan )arganegara" (2$ peran sentral para manajer profesional" (!$

negara kesatuan dan kolaborasi" (>$ etos pela'anan publik" (1$ suplementasi

demokrasi dengan konsultasi dan partisipasi" dan ($ dalam kerangka analitik Cepiku % &ititelu tersebut di atas memiliki kesamaan

dengan orientasi eksternal ke arah kebutuhan )arganegara 'ang telah disebutkan

pada butir (*$. 0rinsip orientasi eksternal ke arah kebutuhan-kebutuhan

4


5/104

)arganegara dalam model umum 0ollitt % 5ouckaert (2 **$ dimaksudkan

sebagai pergeseran, dari orientasi internal kepatuhan pada prosedur birokratik, kearah orientasi eksternal pemenuhan kebutuhan-kebutuhan )arganegara.

#erangka analitik 'ang penulis gunakan dalam penelitian ini mengacu

kepada Cepiku % &ititelu (2 * $, tetapi tidak memasukkan etos pela'anan

publik. #erangka analitik reformasi birokrasi model N8+ dapat diringkaskan

menjadi lima prinsip, 'akni? (*$ orientasi eksternal ke arah pemenuhan kebutuhan

)arganegara" (2$ peran stratejik manajer profesional dalam implementasi

kebijakan" (!$ kolaborasi sektor publik dan pri=at" (>$ demokrasi 'ang didukung

dengan konsultasi publik dan partisipasi langsung" (1$ pemisahan administrasi

dari politik dengan penekanan pada profesionalisasi administrasi.

5eberapa analisis empiris, seperti4intea (2 **$,Cepiku % &ititelu

(2 * $, 0ri'antha (2 $ dan +ch)art3 (2 han'a menjangkau bidang-bidang politik dan hukum

untuk pemulihan ekonomi. +ejak 2 1, usaha reformasi mulai menjangkau

5


6/104

penataan struktur organisasi dan prosedur serta kebijakan manajemen sumberda'a

manusia. @saha reformasi birokrasi makin terprogram dengan terbitn'a 0eraturan&enteri Negara 0enda'agunaan Aparatur Negara (0ermenpan$ Nomor 21 /ahun

2 9 tentang 0edoman @mum eformasi 5irokrasi.

+elanjutn'a, pada 2 * , terbit 0eraturan 0residen (0erpres$ Nomor 9*

/ahun 2 * tentang"rand Design eformasi 5irokrasi 2 * -2 21. isi reformasi

birokrasi menurut 0erpres ini adalah ter)ujudn'a pemerintahan profesional dan

berintegritas tinggi 'ang mampu memberikan pela'anan prima kepada mas'arakat

dan manajemen pemerintahan 'ang demokratis. Area-area reformasi birokrasi

menurut 0erpres tersebut adalah? (*$ organisasi" (2$ tatalaksana" (!$ peraturan

perundang-undangan" (>$ sumber da'a manusia" (1$ penga)asan" (


7/104

kelahiran hidup, !1 per *. kelahiran hidup, dan 2! per * . kelahiran

hidup (/he 8orld 5ank, 2 *2a$. 5andingkan misaln'a dengan negara tetangga'akni &ala'sia dan ietnam. 6i &ala'sia angka-angkan'a adalah 1 per *.

kelahiran hidup, < per *. kelahiran hidup, dan 2 per * . kelahiran hidup.

+edangkan di ietnam adalah * per *. kelahiran hidup, 2! per *.

kelahiran hidup, dan < per * . kelahiran hidup (/he 8orld 5ank, 2 *2a$.

+ebagian besar pen'ebab kematian ba'i, balita, dan ibu di Indonesia dapat

dicegah tetapi mereka tidak mempun'ai akses terhadap pela'anan kesehatan 'ang

efektif dan memadai (5appenas, 2 * $. +ebagai contoh, iskesdas 2

melaporkan bah)a sekitar 2 B kelahiran tidak memiliki akses ke la'anan

kesehatan 'ang la'ak" bah)a keban'akan ba'i lahir di Indonesia berisiko tinggi"

bah)a !1-< B anak tidak memiliki akses ke la'anan kesehatan 'ang la'ak ketika

sakit dan > B tidak terlindung dari pen'akit 'ang dapat dicegah" dan han'a ! B

ibu 'ang menerapkan praktek kesehatan 'ang baik (5appenas, 2 * $.

@saha reformasi birokrasi sektor kesehatan di Indonesia pada a)aln'a

berfokus pada pemantapan sistem kesehatan nasional dalam kerangka Indonesia

+ehat 2 * . #ebijakan utaman'a adalah upa'a kesehatan dan desentralisasi

pela'anan kesehatan, han'a sedikit perhatian pada pembia'aan kesehatan. +ejak 2 9, pemerintah mulai memberikan perhatian serius pada aspek pembia'aan

kesehatan, 'akni dengan menggulirkan program jaminan kesehatan mas'arakat.

0rogram tersebut terus ditingkatkan, dan sejak 2 *2 mulai mencakup jaminan

persalinan bagi mas'arakat miskin.

7


8/104

&engacu kepada grand design reformasi birokrasi, maka pada tahun

2 **#ementerian #esehatan menggulirkan tujuh program reformasi pembangunan kesehatan, 'aitu? (*$ re=italisasi pela'anan kesehatan" (2$

ketersediaan, distribusi, retensi dan mutu sumberda'a manusia" (!$ mengupa'akan

ketersediaan, distribusi, keamanan, mutu, efekti=itas, keterjangkauan obat, =aksin

dan alat kesehatan" (>$ jaminan kesehatan" (1$ keberpihakan kepada daerah

tertinggal perbatasan dan kepulauan dan daerah bermasalah kesehatan" (


9/104

2 tentang +tandar 0ela'anan &inimal 5idang #esehatan.

&eski telah melaksanakan beragam agenda reformasi birokrasi, tetapi

sampai saat ini masih terdapat berbagai dinamika internal birokrasi 'ang kurang

sesuai dengan harapan publik di #ota #endari. +ebagai contoh, peringkat kinerja

pen'elenggaraan pemerintahan daerah #ota #endari, berdasarkan ;ampiran

#eputusan &enteri 6alam Negeri (#epmendagri$ Nomor * -2 /ahun 2 *2

/entang 0enetapan 0eringkat dan +tatus #inerja 0en'elenggaraan 0emerintahan

6aerah /ahun 2 * , berada pada urutan terba)ah dari 9< kota di Indonesia.

6alam )ila'ah 0ro=insi +ula)esi /enggara sendiri, #ota #endari berada pada

urutan ke-* dari *2 daerah kabupaten dan kota, di atas dua kabupaten pemekaran.

0emerintah daerah #ota #endari belum cukup memberi perhatian pada

prioritas publik. 4al ini tergambar dari struktur anggaran pendapatan dan belanja

daerah (A056$ di mana belanja tidak langsung lebih besar daripada belanja

9


10/104

langsung, dan kondisi ini tidak mengalami perbaikan selama lima tahun terakhir.

5elanja tidak langsung dalam A056 tahun 2 sebesar < B dan dalam A056tahun 2 ** sebesar 1 B, sedangkan belanja langsung pada periode tersebut

masing-masing han'a sebesar > B dan >*B.

#eterbatasan anggaran untuk program publik men'ebabkan pemerintah

daerah #ota #endari belum dapat menciptakan lapangan kerja 'ang cukup,

mengentaskan kemiskinan dan mencapaioutcomes sosial 'ang ditargetkan.

/ingkat pengangguran tahun 2 * di #ota #endari adalah *!,1B dan merupakan

'ang tertinggi di antara *2 daerah kabupatenDkota 'ang ada di pro=insi +ula)esi

/enggara. 0ersentase penduduk dengan pendapatan kurang dari @+ * per kapita

perhari tahun 2 ** sebesar ,>B dan #ota #endari merupakan pen'umbang

keenam terbesar terhadap tingkat kemiskinan +ula)esi /enggara.

0encapaianoutcomes sosial 'ang buruk di #ota #endari terdapat pada

sektor kesehatan. &asalah-masalah 'ang menonjol di sektor kesehatan adalah

angka kematian, pre=alensi gi3i buruk dan angka kesakitan. Angka kematian ba'i

(tahun 2 * $ sebesar !> per * . kelahiran hidup, angka kematian balita (tahun

2 * $ sebesar per * . kelahiran hidup, angka kematian ibu (tahun 2 $

sebesar 1, per * . kelahiran hidup, pre=alensi balita kekurangan gi3i (tahun2 * $ sebesar 1,*B, dan angka kejadian malaria (tahun 2 **$ sebesar *>,1>B.

;iteratur empirik belum memberikan penjelasan 'ang memadai tentang

pola intensional perubahan dalam birokrasi sektor kesehatan pada le=el

pemerintah daerah di Indonesia, termasuk di #ota #endari. +elain dari data-data

10


11/104

makro seperti 'ang digambarkan di atas, masih sedikit penjelasan empirik tentang

pola intensional perubahan birokrasi pemerintah daerah ke arah 'ang modernsebagaimana diasumsikan dalam model umum N8+. ;iteratur empirik tentang

reformasi birokrasi di Indonesia, antara lain /hoha (2 * $ dan 4adna (2 $,

menggunakan perspektif N0& 'ang berbeda dengan model umum N8+ sehingga

tidak dapat men'ediakan penjelasan empirik 'ang memadai.

&engisi kesenjangan literatur tersebut, penelitian ini berusaha

mengungkap tentang reformasi birokrasi sektor kesehatan di #ota #endari

menurut perspektif N8+. Alasan mendasar untuk melakukan penelitian di #ota

#endari adalah bah)a dalam lima tahun terakhir pemerintah di daerah tersebut

telah melaksanakan agenda reformasi birokrasi sektor kesehatan sesuai arahan

kebijakan nasional. Namun, sampai penelitian ini dilakukan, belum diketahui

apakah reformasi birokrasi 'ang dilaksanakan tersebut mendorong perubahan ke

arah 'ang lebih baik sebagaimana =isi reformasi birokrasi dalam perspektif N8+.

B. Rumusan Masalah

;iteratur teoritis reformasi administrasi publik dalam perspektif N8+

mengklaim bah)a reformasi birokrasi dapat memoderenkan aparatur negara, 'ang

tradisional, menjadi professional. Aparatur 'ang profesional lebih efisien, ramah

terhadap )arganegara dan lebih responsif terhadap kebutuhan )arganegara.

&eski demikian, temuan dan kesimpulan 'ang inkonsisten tentang hal tersebut

11


12/104

masih ditemukan dalam literatur. 4al tersebut tergantung antara lain dari fokus

studi dan perspektif teoritis 'ang digunakan serta konteks studi.0emerintah #ota #endari telah melakukan usaha reformasi birokrasi

sektor kesehatan secara terprogram sejak tahun 2 9. 0ada a)aln'a agenda

reformasi birokrasi di daerah tersebut han'a mencakup perubahan kelembagaan,

ketatalaksanaan dan sumberda'a manusia aparatur, namun belakangan ini

mencakup pula kerangka hukum dan peraturan, penga)asan, akuntabilitas,

pela'anan publik, serta pola pikir dan pola kerja aparatur.

+ampai penelitian ini diajukan, belum diketahui apakah reformasi

birokrasi sektor kesehatan di pemerintah daerah #ota #endari memoderenkan

aparatur sebagaimana klaim dari model teoritis N8+ sehingga diperlukan analisis

empirik untuk menja)ab pertan'aan tersebut. +ehubungan dengan hal tersebut,

dan berdasarkan data 'ang telah diutarakan, pertan'aan 'ang diajukan dalam

penelitian ini adalah?

*. Apakah reformasi birokrasi sektor kesehatan memba)a perubahan 'ang

berarti dalam orientasi eksternal ke arah pemenuhan kebutuhan )arganegara

di #ota #endariF2. Apakah reformasi birokrasi sektor kesehatan memba)a perubahan 'ang

berarti dalam peran stratejik manajer profesional dalam implementasi

kebijakan di #ota #endariF!. Apakah reformasi birokrasi sektor kesehatan memba)a perubahan 'ang

berarti dalam kolaborasi sektor publik dan sektor pri=at di #ota #endariF

12


13/104

>. Apakah reformasi birokrasi sektor kesehatan memba)a perubahan 'ang

berarti dalam demokrasi per)akilan 'ang didukung dengan konsultasi publik dan partisipasi langsung di #ota #endariF

1. Apakah reformasi birokrasi sektor kesehatan memba)a perubahan 'ang

berarti dalam pemisahan politik dari administrasi dengan penekanan pada

profesionalisasi administrasi di #ota #endariF

C. Tujuan Penelitian

/ujuan penelitian ini adalah untuk menguraikan perubahan-perubahan

sebagai hasil reformasi birokrasi sektor kesehatan di #ota #endari dalam?

*. 7rientasi eksternal birokrasi sektor ke arah pemenuhan kebutuhan

)arganegara.2. 0eran stratejik manajer profesional dalam implementasi kebijakan.!. #olaborasi sektor publik dan pri=at.>. 6emokrasi per)akilan 'ang didukung dengan konsultasi publik dan

partisipasi langsung.1. 0emisahan politik dan administrasi dengan penekanan pada profesionalisasi

administrasi.

D. Kegunaan Penelitian

+ecara teoritis, penelitian ini penting bagi administrasi publik karena

reformasi birokrasi sektor kesehatan pada pemerintah daerah di Indonesia telah

berlangsung cukup lama namun sampai saat ini belum ada studi empirik tentang

hasil reformasi tersebut dari perspektif N8+. +tudi-studi terdahulu mengenai

13


14/104

topik ini menggunakan perspektif N0& 'ang telah disadari sebagai sesuatu 'ang

tidak dapat dianjurkan untuk negara-negara berkembang (Cepiku % &ititelu,2 * " +chick, * 9$.

6ari aspek metodologis, penelitian ini membandingkan kondisi a)al

sebelum reformasi dengan kondisi terakhir. 0rosedur tersebut bermanfaat untuk

mengetahui sampai sejauh mana kita dapat mengatakan bah)a reformasi birokrasi

sektor kesehatan di pemerintah daerah telah memba)a perubahan-perubahan 'ang

berarti ke arah pencapaian kondisi 'ang diinginkan. +tudi-studi sebelumn'a di

bidang lebih fokus pada untaian langkah atau peristi)a reformasi itu sendiri, dan

apa hasil reformasi birokrasi, namun tidak menempatkann'a ke dalam pola

intensional atau rute 'ang perlu diikuti.

+ecara praktis, hasil penelitian ini dapat menjadi masukan bagi pemerintah

pusat dan pemerintah daerah untuk menentukan skenario reformasi birokrasi

sektor kesehatan di pemerintah daerah, dan mendesain rencana aksi reformasi

birokrasi sektor kesehatan 'ang sesuai dengan skenario tersebut. 4asil penelitian

ini juga dapat digunakan oleh institusi 6e)an 0er)akilan ak'at 6aerah (60 6$

sebagai mitra pemerintah daerah untuk mencapai kesepakatan-kesepakatan prihal

kebijakan umum dan prioritas pembangunan daerah di sektor kesehatan.

E. rganisasi!"istematika

6isertasi ini terdiri atas enam bab. 5ab I adalah pendahuluan, menguraikan

tentang latar belakang, perumusan masalah, tujuan penelitian, kegunaan

14


15/104

penelitian, dan sistematika penelitian. 5ab II tinjauan pustaka, memuat uraian

tentang birokrasi dalam administrasi publik, pengertian birokrasi, pengertianreformasi birokrasi, model-model reformasi birokrasi, karakteristik reformasi

birokrasi model N8+, penelitian terdahulu, dan kerangka teoritis. 5ab III metode

penelitian, terdiri dari desain penelitian, setting penelitian, fokus penelitian dan

data, informan penelitian, prosedur pengambilan data, prosedur analisis data,

ob'ekti=itas penelitian, dan etika penelitian.

5ab I adalah gambaran umum lokasi penelitian, menggambarkan secara

singkat tentang )ila'ah dan keuangan daerah, organisasi kesehatan daerah, dan

indikator demografi bidang kesehatan. 5ab hasil penelitian dan pembahasan.

@raian bab ini diorganisir menjadi orientasi eksternal ke arah pemenuhan

kebutuhan )arganegara, peran stratejik manajer profesional dalam implementasi

kebijakan, kolaborasi sektor publik dan sektor pri=at, demokrasi per)akilan 'ang

didukung dengan konsultasi publik dan partisipasi publik, profesionalisasi

administrasi, pembahasan, dan terakhir adalah temuan-temuan umum tentang

reformasi birokrasi model N8+. 5ab I adalah penutup 'ang terdiri dari

kesimpulan, saran-saran, dan implikasi teoritis.

15


16/104

BAB II

TIN#AUAN PU"TAKA

A. A$ministrasi Pu%lik $an Bir&krasi

'. De(inisi A$ministrasi Pu%lik

Administrasi publik adalah berkenaan dengan manajemen dari ranah

pemerintahan dan akti=itas publik lainn'a (&arini, 2 $. Administrasi publik

16


17/104

adalah suatu praktek profesional dan suatu bidang akademik (&arini 2 "

igoda, 2 2" 4ol3eret al# 2 >" 6enhardt % 6enhardt, 2


18/104

#ar'a Gulick tersebut dianggap sebagai suatu terobosan dalam ilmu administrasi

publik (4armon, 2 $

menggunakan istilah lokus dan fokus. ;okus adalah lokasi institusional (w$ere $

sedangkan fokus adalah bidang keahlian (w$at $ dari bidang administrasi publik.

;okus dan fokus administrasi publik dalam setiap tahapan perkembangann'a

tertera pada /abel 2.*. 5irokrasi dalam tinjauan paradigmatik 4enr' (2 >$

menjadi lokus administrasi publik sejak era 8ilson tahun * sampai sekarang.

/abel 2.*. ;ima 0aradigma Administrasi 0ublik dari Nicolas 4enr'.

0aradigma *

(* -* 2


19/104

di organisasi publik maupun pri=at. 0rinsip-prinsip administrasi?07+6C7 5. /okoh penting? 8illoughb', Gulick % @r)ick.

0aradigma !

(* 1 -* $

Administrasi publik sebagai ilmu politik. Administrasi publik sekedar sebagai interest. Ada pembaruan lokus, 'akni di birokrasi pemerintah, tetapi kehilangan fokus. +tudi administrasi publik ditandai oleh ketiadaan kerangka kerja intelektual.

0aradigma >

(* 1


20/104

( iggs, * $. 5irokrasi adalah instrumen pelaksanaan dari rencana-rencana di

dalam pemerintahan. 5irokrasi tidak lain adalah suatu metode pemerintahan.+uatu pemerintahan tidak akan dapat melakukan apapun tanpa metode birokratik

(&ises, 2 $.

&akna kata birokrasi mengalami pen'impangan pada era Eropa modern

pasca feodalisme. Negara-negara modern pasca feodalisme ini mensubstitusi

birokrasi publik dengan supremasi pangeran dan ningrat (&ises, 2 " 7lsen,

2 1$. 6i masa tersebut, istilah-istilah birokrasi, birokrat, dan birokratik tidak lain

adalah suatu penghinaan. 6i Amerika +erikat, pemaknaan secara negatif dari kata

birokrasi sudah ada sejak masa 8ilson di tahun *99 . 8ilson (*99 ?22*$ menulis

sebagai berikut?

%$e bureaucrat is ever w$ere bus # (is efficienc springs out of )esprit decorps*! out of care to ma+e ingratiating obeisance to t$e aut$orit of a

superior! or! at best! out of t$e soil of a sensitive conscience# (e serves! not t$e public! but an irresponsible minister#

5irokrasi sebagai konsep seringkali didefinisikan dari dua pendekatan

'akni struktural dan keperilakuan (4ead', * 2$. 0endekatan structural, di satu

pihak, memandang birokrasi sebagai organisasi skala luas 'ang mempun'ai tiga

karakteristik dasar 'akni hirarki, diferensiasiD spesialisasi, dan

kualifikasiDkompetensi (4ead', * 2$. 0andangan keperilakuan, di lain pihak,

men'atakan bah)a birokrasi identik dengan sifat-sifat positif seperti ob'ekti=itas,

ketepatan dan konsistensi serta diskresi (4ead', * 2$, maupun sifat-sifat negati=e

seperti red tape , depersonalisasi hubungan, kekakuan, penundaan, dan prosedur

'ang berbelit-belit (5e=ir, 2 $.

20


21/104

5irokrasi seringkali dikaitkan dengan sektor pemerintah atau sektor

publik. 0adahal, birokrasi terdapat di sektor publik maupun sektor pri=at (/hoha,2 9" +aid, 2 " Albro), 2 1" 6o)n, * $. 7rang dapat membicarakan

birokrasi dalam perusahaan-perusahaan s)asta. Namun demikian keban'akan

pembicaraan mengenai birokrasi mengarah pada sektor publik (Albro), 2 1$.

5irokrasi tidak mencakup bisnis korporasi, kemitraan, perusahaan perseorangan,

perusahaan pemerintah dan organisasi nonprofit s)asta (Niskanen r., 2 $.

Istilah birokrasi 'ang digunakan dalam penelitian ini menunjuk pada

birokrasi pemerintah. 6efinisi birokrasi dalam penelitian ini mengacu kepada

pendekatan struktural sebagaimana dikemukakan oleh 4ead' (* 2$ dan &ises

(2 $, 'akni suatu cara pengorganisasian aparatur pemerintah berskala luas.

6efinisi ini dapat menggambarkan secara akurat karakteristik struktural birokrasi

pemerintah daerah. 0emerintah daerah diorganisasikan menurut tiga karakteristik

dasar 'akni hirarki, diferensiasiDspesialisasi, dan kualifikasiD kompetensi.

B. Re(&rmasi Bir&krasi

'. Pengertian Re(&rmasi

eformasi mengandung arti inter=ensi manusia 'ang disengaja, dan sampai

tingkat tertentu rasional ( idle', * 92$. eformasi sebagai usaha 'ang disengaja

selalu mengandung konotasi positif (0eters, 2 *$. eformasi mengandung makna

perbaikan dalam sesuatu, suatu perubahan untuk 'ang lebih baik, suatu cara

mengoreksi pen'impangan-pen'impangan atau cacat dalam suatu sistem

21


22/104

(7mo'efa, 2 9$. eformasi men'iratkan diskontinuitas, bukan suatu e=olusi

'ang alamiah (Goldfinch % 8allis, 2 $.5an'ak literatur menguraikan reformasi tanpa definisi 'ang disepakati.

eformasi seringkali diklaim sebagai perubahan-perubahan besar, melihat pada

penataan kembali secara fundamental, pengerjaan ulang secara signifikan

( significant rewor+ings $, dan langkah-langkah 'ang berani. 6i sisi lain, bagi

ilmu)an sosial, reformasi bisa tidak bermakna seperti 'ang disebutkan di atas.

eformasi menunjuk pada suatu proses perubahan, tetapi apakah perubahan itu

mengarah pada kebaikan, keburukan, ataupun bukan untuk keduan'a, masih

merupakan pertan'aan 'ang perlu dibuktikan dan dianalisis (Goldfinch % 8allis,

2 $.

eformasi merupakan suatu proses 'ang*$ig$l politicized! $ig$l

ideological! and often $ig$l contested* (Goldfinch % 8allis, 2 $. &akna

reformasi dikonstruksi secara politik dan kultural sehingga dapat berbeda dalam

praktekn'a, terutama di antara negara-negara industri dan negara-negara

demokrasi baru di Eropa /engah dan /imur serta negara-negara 6unia #etiga.

@nikn'a, meskipun terdapat perbedaan dalam pemaknaan reformasi tersebut,

reformasi 'ang diadopsi di negara-negara maju diimplementasikan juga di negara-negara berkembang ataupun negara-negara 'ang kurang berkembang (0eters,

2 *$.

5erdasarkan uraian di atas, reformasi mencakup suatu inter=ensi manusia

'ang disengaja, bukan suatu e=olusi 'ang alamiah. eformasi mengandung

22


23/104

konotasi positif, 'akni perbaikan atau suatu perubahan menuju ke arah 'ang lebih

baik, dengan cara mengoreksi pen'impangan-pen'impangan atau cacat dalamsuatu sistem. &eski demikian, apa 'ang dianggap baik tersebut dapat berbeda

antara pemerintahan 'ang satu dengan lainn'a karena dikonstruksi secara politis.

). Pengertian Re(&rmasi Bir&krasi

eformasi telah seringkali disebut sebagai tonggak kelahiran dari

administrasi publik. 0emisahan administrasi dari politik di tahun *99 an, 'ang

kemudian membuahkan suatu bidang akademik administrasi publik, demikian

juga rekonsiliasi administrasi dan politik di tahun * !!, merupakan suatu usaha

reformasi.%$e founding fat$ers dari administrasi publik seperti 8ilson, Goodno),

Gulick, dan 8aldo diklaim sebagaireformers (#eller, 2


24/104

better $, dapat berbeda antara pemerintah 'ang satu dengan lainn'a, bahkan di

antara komponen 'ang berbeda dalam suatu pemerintahan. Gagasan dasarn'aadalah bah)a jika pemerintah dapat menangani ketidakpuasan dan kecurigaan

)arganegaran'a, maka ia harus menemukan cara-cara untuk menjadi lebih efisien

dan efektif dalam proses-proses formulasi dan implementasi kebijakan publik.

5ersamaan dengan itu, pemerintah juga dituntut untuk menjadi lebih responsif

terhadap publik.

eformasi birokrasi publik merupakan usaha perubahan 'ang disengaja dan

berkelanjutan dalam proses pemerintahan. eformasi birokrasi, untuk tingkat

tertentu, mengarah pada penataan kembali struktur negara (Goldfinch % 8allis,

2 $,re-engineering struktural terhadap sektor publik dengan men'untikkan

spirit dan nilai baru, profesionalisme, akuntabilitas, responsi=itas, dan

memfokuskan sense of t$e mission untuk efekti=itas dan efisiensi maksimum

(7mo'efa, 2 9$.

eformasi birokrasi adalah modifikasi-modifikasi dan perbaikan-perbaikan

institusional, organisasional dan prosedural dalam birokrasi pemerintah guna

meningkatkan responsi=itas terhadap )arganegara dan bisnis serta memperbaiki

efisiensi dan efekti=itas ( ountain, 2 $. 6efinisi ini sudah mencakup gagasanwor+ing better dan cost less dari 0eters (2 *$ sertare-orderings struktural dari

Goldfinch % 8allis (2 $ danre-engineering struktural dari 7mo'efa (2 9$.

eformasi birokrasi dalam penelitian ini mengacu pada definisi ountain

(2 $ di atas, dengan alasan sudah mencakup arah dan sasaran reformasi

24


25/104

birokrasi 'ang diperlukan untuk menjadikan sektor pemerintah berjalan dengan

lebih baik. eformasi birokrasi mencakup koreksi dan modifikasi terhadap tatananinstitusional, organisasional dan prosedural sektor publik. /ujuan reformasi

birokrasi adalah menjadikan sektor pemerintah atau sektor publik berjalan dengan

cara 'ang lebih baik, 'akni lebih efektif dan efisien.

*. M&$el+m&$el Te&ritis Re(&rmasi Bir&krasi

/erdapat beberapa model utama reformasi birokrasi 'ang terdokumendasi

dalam literatur administrasi publik. Goldfinch (2 $ mengidentifikasi dua model

utama?Old Public &dministration (70A$, dan New Public Management (N0&$.

+elain kedua model tersebut, 6enhardt % 6enhardt (2 $ menambahkan dengan

model New Public Services (N0+$. +elanjutn'a, Cepiku % &ititelu (2 * $

membahas model New Public "overnance (N0G$ selain 70A dan N0&. /erakhir,

0ollitt % 5ouckaert (2 **$ mengajukan model Neo-Weberian State (N8+$.

5erikut uraian masing-masing model reformasi birokrasi tersebut.

a. M&$el PA

&odel 70A, model tradisional administrasi publik, dan merupakan model

reformasi pertama dalam sektor publik. &odel 70A disebut juga e=olusi

Administrasi 0ublik, era 0rogresif Administrasi 0ublik, atau 8eberian (Goldfinch,

2 $. /itik berangkat dari model tradisional administrasi publik ini adalah

Nort$cote-%revel an ,eport of ./0 . ;aporan tersebut memberikan sin'al

25


26/104

dimulain'a penunjukan pejabat 'ang berbasis kecakapan dalam bidang-bidang

pela'anan publik dan pengurangan secara gradual sistem patronase (4ughes,2 !$.

&odel 70A sangat dipengaruhi oleh teori 8eber tentang tipe ideal

birokrasi. 0engaruh 'ang dominan dari 8eber men'ebabkan model 70A

seringkali disebut model birokrasi 8eberian dan 8eber disebut sebagai perdana

menteri dari para teoritisi birokrasi (5'rkjeflot % du Ga', 2 $. 5irokrasi,

menurut 8eber, adalah tipe ideal dariofficialdom , tipe ideal kepega)aian (8eber,

* > $. /ipe ideal birokrasi &a: 8eber mencakup tujuh karakteristik struktural

sebagai berikut?

(*$ +uatu pengorganisasian 'ang kontin'u dari fungsi-fungsi pejabat 'ang dibatasi

oleh peraturan.

(2$ +uatu bidang kompetensi khusus, 'ang terdiri dari?

(a$ suatu bidang ke)ajiban untuk menjalankan berbagai fungsi 'ang

merupakan bagian dari pembagian kerja 'ang sistematis,(b$ memperlengkapi para pemegang jabatan dengan otoritas 'ang diperlukan

untuk melaksanakan fungsi-fungsi tersebut,(c$ bah)a sarana-sarana pemaksaan 'ang diperlukan telah ditentukan dengan

jelas dan penggunaann'a tunduk pada kondisi tertentu.(!$ +usunan jabatan mengikuti prinsip hirarki" 'akni, setiap jabatan 'ang lebih

rendah tingkatann'a adalah berada di ba)ah pengendalian dan super=isi dari

suatu jabatan 'ang lebih tinggi.

26


27/104

(>$ 0eraturan 'ang mengatur tentang tingkah laku suatu jabatan dapat berbentuk

peraturan teknis atau norma teknis. 6alam kedua hal tersebut, jika penerapann'a betul-betul rasional, pelatihan khusus adalah perlu. 6engan

demikian tepat jika dikatakan bah)a han'a orang 'ang memiliki pelatihan

teknis 'ang memadai saja 'ang dapat dipandang cakap untuk menduduki

jabatan staf administratif, dan han'a orang seperti itulah juga 'ang memenuhi

s'arat untuk diangkat dalam jabatan.

(1$ 6alam tipe rasional, terdapat suatu prinsip bah)a anggota staf administratif

harus terpisah secara mutlak dari pemilikan sarana produksi atau administrasi.

0ejabat, pega)ai, dan kar'a)an administratif tidak memiliki sarana non-

manusia dari produksi dan administrasi.

(


28/104

mencapai derajat efisiensi tertinggi. 5irokrasi superior baik di dalam efisiensi

intensif maupun di dalam cakupan operasin'a, dan secara formal berda'a-terap bagi seluruh jenis tugas administratif. 5irokrasi lebih unggul dalam segi-segi

ketepatan, kecepatan, ketegasan, pengetahuan, kesinambungan, kesatuan, friksi

dan bia'a personal dan material (8eber, * > " 5lau % &e'er, * 9 $.

5irokrasi model 8eberian sejak a)al kemunculann'a telah menuai kritik.

#ritikan 'ang seringkali ditujukan kepada birokrasi adalah? tidak becus

menangani tugas-tugas, terlalu gemuk, sangat berkuasa, hirarkis, terikat aturan

'ang kaku, tidak efisien, malas, tidak kompeten, boros, tidak akuntabel, tidak

manusia)i, berfokus pada kebutuhann'a sendiri, tidak bertanggung ja)ab,

mengabaikanoutcomes dan results (5ar3ela', * 2" &oore, * 1" +hergold,

* " 7lsen, 2 "+t'hre, 2 $. 8alaupun seringkali dikritik, birokrasi masih

tetap eksis sampai sekarang. /idak ada tatanan pemerintahan 'ang tidak

mengikuti prinsip birokrasi. 5irokrasi masih tetap hidup dan hidupn'a baik-baik

saja ( obbins, * >$.

%. M&$el NPM

N0& dipahami secara luas sebagai fenomena negara maju, khususn'a

Anglo-+a:on. /ransformasi dalam manajemen sektor publik di negara-negara

maju terjadi sejak tahun * 9 -an. Gagasan 'ang rinci tentang manajemen publik

baru diletakkan fondasin'a pada * 9 an 'akni di 5ritain (* $, Canada (* 9>$,

Ne) Kealand (* 9>$, dan Australia (* 9!$. eformasi N0& di negara-negara

28


29/104

tersebut didorong oleh krisis internal dan tekanan dari para pemimpin politik

internal (4ughes, 2 !$.;'nn (2


30/104


31/104

dan desentralisasi (model 2$"in searc$ of e3cellence (model !$" sedangkan model

> adalah orientasi pela'anan publik ( erlie % Geraght', 2 1$. 7rientasi pela'anan publik ini berakar pada kar'a-kar'a +te)art % Clarke (* 9 $, +te)art

% anson (* 99$, anson % +te)art (* >$, dan 4odge (* *$.

Gagasan tentang orientasi pela'anan publik bera)al dari sektor pri=at di

mana )arganegara diposisikan sebagai konsumen. #ar'a mutakhir 6enhardt %

6enhardt (2 $ memperkuat orientasi pela'anan publik ini dengan menegaskan

bah)a pemerintah tidak dapat dijalankan seperti bisnis, tetapi harus dijalankan

seperti demokrasi. Administrasi publik harus mela'ani martabat pela'anan publik

dan nilai-nilai demokrasi,citizens$ip dan kepentingan publik.

Gagasan-gagasan utama dari model N0+ adalah sebagai berikut? (*$

&ela'ani )arganegara, bukan pelanggan" (2$ &embangun gagasan kolektif

tentang kepentingan publik" (!$ &enilai ke)arganegaraan lebih dari sekedar

tindakan manajer )irausaha" (>$ 5erpikir secara strategis dan bertindak secara

demokratis" (1$ &engakui bah)a akuntabilitas tidak sesederhana pasar" (


32/104

digunakan secara luas sebagai tujuan strategis dalam anjuran kebijakan organisasi-

organisasi internasional seperti the @nited Nations, 7EC6 dan the E@ (5o=aird %;Mf er, 2 !$.

Public governance didefinisikan sebagai cara di mana sta+e$olders

berinteraksi satu dengan lainn'a untuk mempengaruhi outcomes dari kebijakan

publik (5o=aird % ;Mf er, 2 !$. Elemen prinsipil dari N0G adalah akuntabilitas,

transparansi, efisiensi, efekti=itas, responsi=itas, dan aturan hukum (7EC6,

2 **$. egulator dominan dalam public governance terdiri dari sektor pasar,

negara dan mas'arakat sipil.

6i luar elemen-elemen tersebut terdapat regulator lain 'ang relatif kurang

dipertimbangkan, seperti media. egulator lain ini disebut jugainformal ties .

Public governance melibatkan hubungan di antara elemen-elemen tersebut untuk

masa depan 'ang lebih baik. 4ubungan-hubungan tersebut tidak han'a bersifat

=ertikal tetapi juga hori3ontal. +ecara hori3ontal, sebagian besar dariinformal ties

muncul dan beroperasi di sekitar area masalah dan kepentingan spesifik (0otOJek,

2 9$.

&odel N0G lebih menganggap penting cara-cara di mana keputusan-

keputusan dicapai, dan proses-proses di mana sta+e$olders berinteraksi,ketimbangoutputs dan outcomes 'ang dicapai (5o=aird % ;Mf er, 2 !$. 6alam

model ini, pemerintah han'alah salah satu aktor dalam public governance 'ang

multi-sta+e$olders! namun diakui sebagai aktor 'ang lebih penting.

e. M&$el N "

32


33/104

&odel N8+ diajukan oleh 0ollitt % 5ouckaert pada tahun 2 > dalam

rangka menjelaskan perbedaan governance di antara tiga kelompok negara, 'akni

t$e maintainers , t$e modernizers , dan t$e mar+etizers . 6ua dari tiga kelompok ini

menaruh perhatian besar pada reformasi, 'akni &nglo-&merican NPM mar+etizers

dan Continental European modernizers . &odel reformasiContinental European

modernizers ini diklasifikasikan oleh 0ollitt % 5ouckaert sebagai N8+.

0ollitt % 5ouckaert (2 >$ mengajukan N8+ sebagai suatu peta

konseptual, suatu summar description , bukan sebagai model normatif atau suatu

teori. &odel ini dimaksudkan untuk membantu memahami apa 'ang berlangsung

di Eropa. N8+ menggambarkan suatuomega , 'akni suatu destinasi, suatu dunia

ideal 'ang ingin diraih, suatu =isi tentang masa depan 'ang diinginkan (0ollitt %

5ouckaert, 2 >, 2 **$. +ituasiomega ini dapat berupa suatu kritik terhadap

situasi a)al, situasi status uo, atau suatualp$a . N8+ sebagai suatu omega

adalah berfungsi sebagai suatu =isi tentang aparatur negara 'ang modern, efisien,

dan ramah terhadap )arganegara.

+ituasiomega memerlukan suatutra1ector , 'akni suatu pola intensional,

suatu rute 'ang dicoba ditempuh.%ra1ector berangkat dari suatu titik a)al

(alp$a $ menuju suatu keadaan 'ang diinginkan di masa 'ang akan datang

(omega $. +uatuomega tanpa suatutra1ector dan suatualp$a tidak lain adalah

suatu utopia (0ollitt % 5ouckaert, 2 >, 2 **$. Elemen-elemen kondisi a)al

(alp$a $, tra1ector , dan keadaan masa depan (omega $ secara keseluruhan

33


34/104

membentuk skenario reformasi. Gambar 2.* memperlihatkan konseptra1ector

dari 0ollitt % 5ouckaert (2 >, 2 **$.

+umber? 0ollitt % 5ouckaert (2 >, 2 **$

Gambar 2.* #onsep /rajector'

N8+ mengambil elemen-elemen positif dari N0& tetapi berbasis pada

model 8eberian. /itik berangkat dari N8+ adalah elemen-elemenWeberian state

'ang mencakup?

*$ 0enegasan kembali negara sebagai suatu fasilitator utama dari solusi-solusi

terhadap masalah-masalah baru dari globalisasi, perubahan teknologi,

pergeseran demografi dan ancaman lingkungan"2$ 0enegasan kembali peran demokrasi representatif (pusat, regional dan lokal$

sebagai elemen 'ang terlegitimasi dalam aparatur negara"!$ 0enegasan kembali peran hukum administrasi dalam melindungi basis" prinsip

mengutamakan hubungan )arganegara dan negara atau citi3en-state, termasuk

34


35/104

persamaan di depan hukum, keamanan hukum, dan ketersediaan perangkat

legal 'ang terspesialisasi dari tindakan negara" dan>$ 0erlindungan atas gagasan pela'anan publik dengan suatu perbedaan status,

buda'a, dan kondisi (0ollitt % 5ouckaert, 2 >, 2 **" 6rechsler, 2 1" ;'nn,

2 9b" Cepiku % &ititelu, 2 * " &ateiet al , 2 **$.

Adapun elemen-elemen baru (neo$ dalam N8+ tersebut adalah mencakup?

*$ 0ergeseran dari orientasi internal Pkepatuhan pada aturan birokratikQ ke arah

orientasi eksternal Ppemenuhan kebutuhan )arganegaraQ. ute utama untuk

mencapai hal ini bukanlah penggunaan mekanisme pasar tetapi penciptaan

buda'a profesional kualitas dan pela'anan.2$ 0eran demokrasi per)akilan 'ang didukung dengan perangkat konsultasi

dengan )arganegara.!$ &odernisasi hukum 'ang rele=an untuk mencakup orientasi 'ang lebih besar

pada pencapaian hasil, ketimbang han'a mengikuti prosedur 'ang benar. 4al

ini diekspresikan untuk sebagian dalam pergeseran secara seimbang dari

kontrol e3-ante menuju kontrol e3-post! tetapi bukan menghilangkan

sepenuhn'a kontrole3-ante .>$ +uatu profesionalisasi pela'anan publik, sehingga para birokrat menjadi bukan

han'a ahli dalam hukum 'ang rele=an dengan bidang akti=itasn'a, tetapi juga

suatu manajer profesional 'ang berorientasi pada pemenuhan kebutuhan-kebutuhan )arganegara atau pengguna (0ollitt % 5ouckaert, 2 **" 6rechsler,

2 1" ;'nn, 2 9b" &ateiet al , 2 **" #ostakis, 2 **$.

N8+ berbasis pada model 8eberian tetapi menambahkan dengan elemen-

elemen positif N0&. &eski demikian, N8+ tidak dapat diidentifikasi sebagai

35


36/104

model 8eberian plus N0&. 4al ini karena suatu pemerintahan dapat saja

melakukan reformasi dalam perspektif N8+ tanpa harus lebih dahulumenuntaskan seluruh prinsip birokrasi 8eberian (0ollitt % 5ouckaert, 2 **$.

N8+ sebagai suatu peta konseptual atau summar description tidak

men'ediakan kerangka analitik untuk menganalisis pengalaman reformasi di

berbagai pemerintahan (Cepiku % &ititelu, 2 * $. Namun, dari peta konseptual

tersebut dapat dikembangkan tipologi untuk melakukan klasifikasi, atau teori

spesifik untuk menjelaskan pola-pola spesifik dan kecenderungan reformasi

birokrasi (0ollitt % 5ouckaert, 2 **$. +ebagai contoh, Cepiku % &ititelu (2 * $

mengembangkan kerangka analitik N8+ 0ollitt % 5ouckaert tersebut guna

menganalisis pengalaman reformasi administrasi publik di berbagai konteks

kultural, terutama di negara-negara berkembang.

#erangka analitik reformasi birokrasi model N8+ 'ang diajukan oleh

Cepiku % &ititelu (2 * $ mencakup enam prinsip berikut? (*$ orientasi eksternal

ke arah kebutuhan-kebutuhan )arganegara" (2$ peran sentral para manajer

profesional" (!$ negara kesatuan dan kolaborasi" (>$ etos pela'anan publik" (1$

suplementasi demokrasi dengan konsultasi dan partisipasi" dan (


37/104


38/104

prinsip etos pela'anan publik sudah tercakup dalam prinsip 'ang lain, maka

kerangka analitik N8+ diringkaskan menjadi lima prinsip, 'akni? (*$ orientasieksternal ke arah pemenuhan kebutuhan )arganegara" (2$ peran stratejik manajer

profesional dalam implementasi kebijakan" (!$ kolaborasi sektor publik dan

pri=at" (>$ demokrasi 'ang didukung dengan konsultasi publik dan partisipasi

langsung" (1$ pemisahan administrasi dari politik dengan penekanan pada

profesionalisasi administrasi.

&odel-model reformasi 'ang diuraikan di atas bersandar padabig claim

'ang berbeda. #laim model 8eberian adalah mengontrol tindakan aparat dengan

sarana legal-rasional dan impersonal agar lebih efisien dan efektif (8eber, * > $. #laim model N0& adalah menjadikan pemerintah lebih efisien dan

consumer-responsi=e dengan men'untikkan metode-metode bisnis. #laim model

N0G adalah menjadikan pemerintah lebih efektif dan mempun'ai legitimasi

dengan memasukkan sejumlah besar aktor sosial dalam pembuatan kebijakan dan

implementasi kebijakan. +edangkan klaim model N8+ adalah memoderenkan

aparatur negara sehingga menjadi lebih profesional, lebih efisien, dan lebih

responsif kepada )arganegara (0ollitt % 5ouckaert, 2 **$.

&enu 'ang disajikan oleh model reformasi N8+ sebagian sama namunsebagian berbeda dengan menu dalam model-model reformasi 8eberian, N0&,

dan N0G. Ada menu manajemen tertentu 'ang digunakan dalam N8+ dan

digunakan juga dalam model-model reformasi llainn'a. +ebagai contoh, N8+

menggunakan pengukuran kinerja sebagai suatu menu modernisasi sedangkan

38


39/104

pengukuran kinerja merupakan fitur utama dalam N0& (0ollitt, 2 **$. &eski

demikian, masing-masing model reformasi mempun'ai piranti utama 'angmembedakann'a dengan model lain. /abel 2.! memperlihatkan menu-menu 'ang

digunakan dalam masing-masing model reformasi 'ang dapat membantu dalam

mengidentifikasi fitur model tertentu.

C. Karakteristik Re(&rmasi Bir&krasi M&$el N "

6i antara berbagai model reformasi birokrasi, penelitian ini memilih model

N8+. eformasi birokrasi dalam model N8+ berbasis 8eberian namun

menambahkan aspek-aspek positif dari N0& dan N0G sehingga lebih realistik

dan lebih unggul dibandingkan ketiga model tersebut. &odel N8+ lebih realistik

daripada model 8eberian dalam hal bah)a model 8eberian mengasumsikan

dikotomi politik-administrasi dan memposisikan birokrasi sebagai aktor tunggal

dalam pelaksanaan kebijakan-kebijakan pemerintah. Asumsi ini tidak realistik,

karena formulasi dan implementasi kebijakan publik sudah diakui sebagai fokus

studi administrasi publik modern sejak * an (4enr', 2 >$.

/abel 2.!. &enu-menu utama dari model-model reformasi birokrasi&enu 8eberian N0& N0G N8+

*. 7rientasi eksternal ke arah pemenuhan kebutuhan)arganegara

0 0 0

2. 0eran stratejik manajer profesional dalamimplementasi kebijakan

0 0 0

39


40/104

!. #olaborasi sektor publik dan pri=at 0 0 0

>. 6emokrasi per)akilan 'angdidukung dengan konsultasi publikdan partisipasi langsung

0 0

1. 0emisahan administrasi dari politik dengan penekanan pada profesionalisasiadministrasi

0 0

6i sisi lain, sejalan dengan kompleksitas mas'arakat, pelaksanaan secara

langsung dari seluruh peran pemerintah sebagaimana diasumsikan oleh model

8eberian, bukan saja tidak mungkin, tetapi juga cenderung membentuk patronase

dan ketergantungan )arganegara terhadap pemerintah (6enhardt % 6enhardt,

2 $. &odel N8+ didasarkan pada peran utama pemerintah, tetapi

mempertimbangkan orientasi eksternal ke arah pemenuhan kebutuhan

)arganegara, konsultasi dan partisipasi publik.

&odel N8+ lebih realistik dibandingkan dengan model N0& dalam hal

bah)a N0& mengasumsikan negara minimal, berbasis pada peran utama sektor

s)asta, pasar kompetitif, dan memperlakukan )arganegara sebagai pelanggan.

#en'ataann'a, di seluruh negara berkembang, tidak ada basis bagi legitimasi

terhadap kekuasaan sektor s)asta atas )arganegara (0ierre % 0eters, 2 1$. ;agi pula, seluruh )arganegara mempun'ai hak 'ang sama atas pela'anan serta barang

dan jasa 'ang disediakan oleh pemerintah. &ekanisme pasar kompetitif terbukti

gagal dalam men'ediakan pela'anan, barang dan jasa 'ang dibutuhkan oleh

seluruh lapisan dalam )arganegara (5o=aird % ;Mffler, 2 !$. 4ughes (2 !$

40


41/104

men'atakan bah)a pela'anan publik seringkali dilihat sebagai parasit dalam

sektor pri=at.&odel N8+ lebih realistik dibandingkan dengan model N0G dalam hal

bah)a N0G sangatoutwards-focus . N0G adalah bentuk tatanan 'ang partisipatif

dan interaktif. 0roses seperti ini mens'aratkan negara 'ang kuat dan mas'arakat

sipil 'ang kuat lebih tepat untuk mas'arakat 'ang sudah sangat maju, strong

states and strong civil societies , sehingga lebih tepat untuk mas'arakat industri di

Eropa 5arat (/orfing % /riantafillou, 2 *2$. 6i negara-negara berkembang,

kapasitas sektor mas'arakat sipil masih lemah, sehingga penerapan prinsip-prinsip

N0G mudah mengarah pada timbuln'a masalah-masalah sosial politik baru dan

dapat mengarah pada efek 'ang tidak dikehendaki (/orfing % /riantafillou, 2 *2$.

;ima karakteristik model N8+ 'ang penulis rangkum dari kerangka kerja

analitik Cepiku % &ititelu (2 * $ terdiri dari? (*$ orientasi eksternal ke arah

pemenuhan kebutuhan )arganegara" (2$ peran stratejik manajer profesional dalam

implementasi kebijakan" (!$ kolaborasi sektor publik dan pri=at" (>$ demokrasi

per)akilan 'ang didukung dengan konsultasi publik dan partisipasi langsung" dan

(1$ profesionalisasi administrasi. Namun demikian, model N8+ 0ollitt %

5ouckaert maupun kerangka kerja analitik N8+ Cepiku % &ititelu belummen'ediakan rincian atribut 'ang dapat digunakan untuk menggambarkan secara

akurat perubahan-perubahan kontekstual tersebut sebagai hasil dari reformasi

birokrasi. @ntuk keperluan studi ini, penulis mencoba mengidentifikasi atribut-

atribut dari masing-masing prinsip tersebut berdasarkan hasil telaah konseptual.

41


42/104

'. rientasi Eksternal ke Arah Ke%utuhan arganegara

Eksistensi pemerintah secara ideal adalah mensejahterakan mas'arakat.

0emerintah harus dapat menemukan sarana-sarana untuk mengantarkan seban'ak

mungkin indi=idu dalam mas'arakat mencapai derajat kebahagiaan 'ang tertinggi

(de +ismondi, *9*1$. 4al ini berlaku juga untuk pemerintah daerah. 0emerintah

daerah 'ang baik harus men'ediakan sejumlah pela'anan lokal, melindungi

kehidupan dan kebebasan )arganegara, menciptakan ruang bagi partisipasi dan

dialog sosial, mendukung pembangunan daerah, dan memfasilitasi outcomes 'ang

memperka'a kualitas hidup penduduk ( ondinelliet al#! * 9 $.

5irokrasi 8eberian telah berkontribusi besar untuk pencapaian

kesejahteraan dan kebahagiaan publik selama beberapa dekade (0ollitt %

5ouckaert, 2 >, 2 **$. 5irokrasi 8eberian telah menunjukkan peran

instrumental untuk memelihara, melanjutkan dan memperkuat sistem-sistem

kapitalis maupun sosialis ( ara3mand, 2 $.

0eran instrumental birokrasi 8eberian didukung terutama oleh rasionalitas

dari prinsip standardisasi dan formalisasi. +tandardisasi artin'a pen'esuaian

kepada suatu model atau contoh spesifik 'ang dipandang sesuai untuk situasi

tertentu dan 'ang dipertegas melalui seperangkat peraturan dan regulasi ( ones

2 $. ormalisasi adalah tingkat sejauh mana peraturan, prosedur, instruksi, dan

komunikasi ditulis ( obbins, * >" 6aft, * 9 $. 0eraturan dan regulasi

mengarahkan pembagian kerja" men'ediakan pedoman bagi anggota-anggota

42


43/104

organisasi dalam menampilkan dan mengkoordinasikan akti=itas-akti=itas 'ang

terdiferensiasi dan saling berkaitan (8eber, * > , * >, 2 **$.

5irokrasi 'ang berfokus pada )arganegara 6citizen-centric public

administration7 mengandung lima komponen utama, 'akni? (i$ birokrasi 'ang

akuntabel dan transparan, (ii$ inter=ensi progresif untuk menciptakan birokrasi

'ang berorientasi hasil, (iii$ pembuatan keputusan berorientasi )arganegara, (i=$

pengelompokan pengguna dalam pembuatan keputusan, dan (=$ kebebasan

informasi (&isra, 2


44/104

dan prioritasn'a untuk perbaikan (Canadian Centre for &anagement

6e=elopment, * $.5irokrasi pemerintah 'ang berorientasi )arganegara melakukan

introspeksi 'akni melihat ketidakberfungsiann'a (malfunctioning $ le)at

pandangan )arganegara. @mpan-balik dari tindakann'a diadopsi untuk

memperbaiki hubungan di antara pemerintah dan )arganegara. eformasi

birokrasi melihat masalah sebagaimana dipersepsikan oleh )arganegara dan

menggunakann'a sebagai umpan-balik dalam memperbaiki efekti=itas

administrasi (7EC6, * $. &odel &ason mencakup

44


45/104

pen'ediaan dan perbaikan pela'anan berdasarkan kebutuhan dan harapan

mas'arakat, seperti 'ang tertera pada gambar 2.2.

+umber? &arson (2 >$.

Gambar 2.2. &odel pela'anan 'ang mengutamakan mas'arakat

Elemen penting lainn'a dari birokrasi 'ang berorientasi eksternal adalah

penganggaran berbasis kebutuhan (@N6E+A % @N60, 2 $. 0enganggaran

berbasis kebutuhan merupakan inti dari pemerintah 'ang responsif. /idak ada

dokumen tahunan pemerintah daerah 'ang lebih penting dari anggaran. Anggaran

merefleksikan prioritas dan tujuan umum pemerintah daerah. Anggaran pemerintah daerah harus merefleksikan kebutuhan seluruh komunitas? )anita,

anak-anak, lanjut usia, miskin, minoritas, dan pemuda. #ebutuhan )arga 'ang

penting untuk diprioritaskan dan diberikan dukungan anggaran adalah kesehatan

dan nutrisi, pendidikan, air bersih dan sanitasi (@N6E+A % @N60, 2 $.

45


46/104

Ciri-ciri birokrasi 'ang berorientasi eksternal ke arah kebutuhan )arga

'ang penulis rangkum dari uraian tersebut di atas adalah?a. 0rioritas pela'anan birokrasi sejalan dengan prioritas 'ang dipersepsikan oleh

)arganegara (Canadian Centre for Management Development , * $. b. 0emerintah men'ediakan prosedur umpan-balik dari )arga tentang kelemahan

dan ketidakberfungsian pemerintah (7EC6, *


47/104

'ang sesungguhn'a dari para pembuat keputusan kebijakan menjadi dampak

positif bagi mas'arakat 'ang telah ditetapkan sebagai sasarann'a (Ed)ards III,* 9 $. Implementasi adalah semata-mata persoalan menciptakan struktur

organisasi 'ang dapat bekerja baik dengan segala perangkatn'a (5o)man, 2 1$.

Aktor kunci dalam implementasi model top-do)n ini adalah pejabat le=el

ba)ah atau street-level bureaucrats (;ipsk', * 9 $. /ugas utama pimpinan di

le=el atas adalah melakukan kontrol secara ketat. 0rosedur implementasi sudah

didefinisikan dengan jelas, sarana administratif terpenting adalah standardisasi

dan regulasi. 6iskresi implementer dalam modeltop-down ini sangat terbatas.

@kuran keberhasilan implementasi adalah kepatuhan pada standar-standar 'ang

telah ditetapkan di le=el atas (Imperial, 2 *$.

Administrasi publik kontemporer dihadapkan pada perubahan 'ang cepat

dan bekerja dalam lingkungan demokrasi sehingga tidak dapat lagi mengandalkan

modeltop-down . 0ara street-level bureaucrat mempun'ai pengetahuan mendalam

tentang sumber da'a dan memahami dengan jelas kha'alak sasarann'a (;ipsk',

* 9 $. /etapi, street level bureaucrats secara terus-menerus menghadapi dualisme

antara menjadi responsif terhadap kebutuhan-kebutuhan klien mereka ataukah

menjamin bah)a kebijakan-kebijakan diimplementasikan sesuai prosedur. 6ilemaini menuntut kapasitas untuk mengadopsi strategi-strategi reaksioner guna

menangani tantangan-tantangan jabatann'a (;ipsk', * 9 $.

0ara manajer publik modern dituntut untuk memahami arti penting

implementasi dan juga desain strategi. 0erbaikan-perbaikan dalam hal estimasi,

47


48/104

penjad)alan, monitoring, dan pen'elesaian program terbukti sangat penting bagi

perbaikan efisiensi dan efekti=itas organisasional. 0ara manajer publik modern perlu berorientasi pada)w$at do 8 need to do differentl * , apa 'ang sa'a perlukan

untuk melakukan sesuatu secara berbeda (Christensen % ;aegreid, 2 9$.

eformasi birokrasi dalam model N8+, 'ang berkenaan dengan kapasitas

implementasi kebijakan, menggeser peran street level bureaucrats dari sekedar

mesin instrumental 'ang bertindak menurut starndar prosedur implementasi 'ang

ditetapkan dari le=el atas organisasi, menuju peran profesional. 0ara street level

bureaucrats dalam model N8+ adalah manajer publik profesional. 0eran stratejik

manajer publik profesional dikonseptualisasikan sebagai penataan kapabilitas

internal dengan tuntutan eksternal, dan penataan tersebut dapat mengambil bentuk

rencana-rencana, posisi-posisi, perspektif, dan pola-pola ( ohnsen, 2 **$. 0eran

stratejik merupakan sarana dengan mana organisasi publik dapat memperbaiki

kinerja dan men'ediakan pela'anan 'ang lebih baik.

0eran stratejik manajer profesional sangat penting bagi sektor publik

karena dapat mempengaruhi adaptabilitas, kinerja dan legitimasi organisasi

( ohnsen, 2 **$. +eorang manajer publik profesional mempun'ai sembilan area

tugas penting, 'akni? (*$ men'ediakan petunjuk, arah dan =isi" (2$ mengelolakeberlanjutan dan pertumbuhan organisasi" (!$ menjaga efisiensi" (>$ menja)ab

tantangan kompetisi" (1$ ino=asi" (


49/104

#ebijakan pela'anan 'ang berorientasi kebutuhan )arganegara

memerlukan pergeseran dalam tipikal pejabat publik. /ipikal pejabat publik dalam birokrasi 8eberian diasumsikan sebagai berikut?

(a$ 0ejabat karir 'ang ditunjuk untuk masa jabatan tertentu, memperoleh

perlindungan dari demosi dan pemberhentian secara se)enang-)enang,

pergerakan karir bersifat linear, 'akni dari le=el paling ba)ah menuju ke 'ang

paling atas, pada suatu substansi tugas 'ang sama atau relatif sama.(b$ 0romosi menurut senioritas dan kualifikasi. 6alam model N8+, promosi tetap

mempertimbangkan senioritas dan kualifikasi namun lebih

mempertimbangkan pencapaian hasil dan responsi=itas. 0encapaian hasil di

sini adalah berkenaan dengan target-target dan prioritas indi=idual 'ang

din'atakan dalam kontrak kinerja.(c$ 0ejabat publik dalah bagian dari korps pela'anan nasional 'ang terpadu.

eformasi birokrasi dalam model N8+ mengarah pada desentralisasi

ke)enangan kepega)aian, sehingga jabatan manajer lini dapat diadakan atau

ditiadakan menurut kondisi lokal (0ollitt % 5ouckaert, 2 >, 2 **$.

0enulis lain telah mengin=estigasi peran dukungan manajemen untuk

keberhasilan implementasi. +ti=ens (2 9$ men'atakan bah)a implementasi perlu

bersandar pada komunikasi organisasi 'ang menggunakan perspektif rasional, politik dan intuititif. +ti=ers (* >$ menegaskan tentang pentingn'a interaksi tiga

jalur antara perubahan kejelasan =isi, ketepatan perubahan, dan pelaksanaan

perubahan. A'ande, +abourin % +efa (2 *2$ menegaskan bah)a strategi-strategi

49


50/104

manajerial dalam implementasi kebijakan publik perlu bersandar pada peraturan,

emosi, inisiatif, tindakan-tindakan 'ang cepat, dan integritas.&oore (* 1$ mengajukan suatu model strategic triangle untuk

menjelaskan dimensi-dimensi manajerial dalam mengelola sektor publik, 'akni

dimensi politik, kerjasama, dan operasi. aktor politik menggambarkan kebutuhan

untuk memperoleh dukungan politik. 6imensi kerjasama diadopsi dari paradigma

N0G berdasarkan fakta bah)a kerjasama dan jaringan di antara aktor-aktor sosial

menunjukkan kegunaan 'ang semakin meningkat. 6imensi operasi

memperhitungkan efisiensi dan efekti=itas.

&odel strategic triangle dalam manajemen sektor publik dari &oore

(* 1$ digambarkan sebagai berikut.

+umber? &oore (* 1$.

Gambar 2.!.Strategic triangle manajemen sektor publik.

50

Kepala Departemenbertggjwb atas ketigadimensi manajemen

Manajemen Politik(Managing p!

Ke" pers#ns$ KepalaDepartemen

Manajer %enga&bertggjwb ter tama

tk #perasi dan

'ta bertggngjwbnt k # erasi

Manajemen

Operasi

(Managing d#wn!

Manajemen

Kerjasama

(Managing outward !


51/104

Atribut-atribut dari peran stratejik manajer profesional dalamimplementasi kebijakan 'ang penulis rangkum dari uraian di atas adalah?

a. 0engisian jabatan struktural dengan sistem terbuka (0ollitt % 5ouckaert, 2 >,

2 **$. b. 0romosi jabatan mempertimbangkan senioritas dan kualifikasi namun lebih

menekankan trac+ record pencapaian hasil dan responsi=itas (0ollitt and

5ouckaert, 2 >, 2 **$.c. 0ejabat memperoleh pelimpahan ke)enangan 'ang berkenaan dengan

keuangan, kepega)aian dan ketatalaksanaan (;ipsk', * 9 $.d. +trategi implementasi kebijakan bersandar pada peraturan tetapi tidak

mengorbankan kecepatan tindakan (A'ande, +abourin % +efa, 2 *2$.

*. K&la%&rasi "ekt&r Pu%lik $an "ekt&r Pri/at

5irokrasi dalam model 70A memfasilitasi rekonsiliasi kepentingan-

kepentingan kelompok tanpa keterlibatan langsung dari )arganegara (6enhardt %

6enhardt, 2 $. 5irokrasi dianggap mempun'ai kapasitas untuk melakukan

rekonsiliasi kepentingan-kepentingan kelompok karena para birokrat bekerja

menurut arahan nilai netral sedangkan otoritas birokrat adalah otoritas keahlian

(8eber, * > $. 6engan keahlian dan nilai netral tersebut maka keputusan-keputusan para birokrat dianggap secara akurat dapat merefleksikan keinginan

publik.

0en'ediaan pela'anan publik dalam model tradisional administrasi publik

adalah pela'anan 'ang bersifat langsung ataupun melalui regulasi terhadap

51


52/104

perilaku indi=idu dan korporasi. 8arganegara dianggap sebagai klien, 'akni

diposisikan sebagai penerima, pengikut, 'ang selalu tergantung pada birokratselaku pemberi atau pen'edia. 8arganegara dilihat sebagai berada pada posisi

membutuhkan bantuan, sedangkan pemerintah melakukan usaha-usaha 'ang jujur

dan bijak untuk memberi bantuan melalui pelaksanaan program-program publik

(6enhardt % 6enhardt, 2 $.

0eran strategis birokrasi sebagai aktor tunggal dalam pen'ediaan pela'anan

publik 'ang bersifat langsung dapat berjalan dengan efektif dan efisien dalam

konteks lingkungan 'ang sederhana dan kondisi 'ang relatif stabil. +aat ini

konteks pela'anan publik sudah sangat kompleks dan berubah secara cepat. +ejak

a)al * an, bauran antara faktor-faktor eksternal dan internal, terutama gerakan

politik, ekonomiDfinansial, sosial, teknologi, lingkungan, dan hukumDlegislasi,

telah memberikan tekanan-tekanan 'ang kuat kepada pemerintah (5o=aird %

;Mf er, 2 !$.

0en'ediaan pela'anan publik dalam lingkungan 'ang kompleks sekarang

ini membutuhkan kolaborasi antara pemerintah (sektor publik$ dengan sektor

pri=at. 0en'ediaan pela'anan publik tidak dapat lagi ditangani sendiri oleh aktor-

aktor di sektor publik, tetapi juga tidak dapat diserahkan kepada sektor pasar ataus)asta sebagaimana dianjurkan oleh model N0& (0ollitt % 5ouckaert, 2 **,

2 >$.

#olaborasi didefinisikan sebagai hubungan 'ang didefinisikan secara jelas

(well-defined $ dan bersifat saling menguntungkan (mutuall beneficial $ di antara

52


53/104

dua atau lebih organisasi untuk mencapai tujuan-tujuan bersama (National

Net)ork for Collaboration, *


54/104

terbatas dan eksplisit namun seringkali berganti seiring perjalanan )aktu. 6alam

kolaborasi jaringan? bermula dari tindakan indi=idual dan kepentingan pribadi,'ang kemudian beranjak ke jaringan ketika seseorang mencari sesuatu"

keanggotaan dan jad)al )aktu terbuka dan tidak dibatasi" tidak ada peran

eksplisit" anggota mungkin tidak saling mengenal satu dengan lainn'a.

#olaborasi 'ang efektif mempun'ai beberapa elemen? (*$ ada struktur dan

peran 'ang saling terkait dan didefinisikan secara jelas sehingga membentuk

pembagian kerja" (2$ ada suatu perencanaan komprehensif dan ukuran-ukuran

keberhasilan" (!$ ada kontrol bersama dan setara" (>$ sumberda'a dipetakan atau

dijaga kelangsungann'a secara bersama dalam jangka panjang (National Net)ork

for Collaboration, *


55/104

Atribut-atribut dari prinsip kolaborasi antara pemerintah dengan s)asta

'ang penulis rangkum dari uraian tersebut adalah sebagai berikut?a. Ada rencana bersama antara pemerintah daerah dan s)asta dalam domain

masalah publik 'ang urgen (5inag)a, 2 1" National Net)ork for

Collaboration, * $.

eformasi birokrasi dengan model N8+ bertolak dari elemen positif rejim

kepentingan publik, khususn'a gagasan Anglo +a:on. &odel N8+ berbasis pada

55


56/104

demokrasi per)akilan dengan didukung partisipasi dan konsultasi publik. 6alam

rejim kepentingan publik, negara memainkan peran 'ang tidak terlalu ekstensif atau dominan dalam mas'arakat. 4ukum diakui sebagai suatu komponen esensial

dari public governance , tetapi perspektif dan prosedurn'a tidak dominan

sebagaimana dalam model ,ec$sstaat# +eluruh )arganegara tunduk pada hukum,

tetapi posisi hukum bukanlah sebagai panglima?law is usuall in t$e bac+ground

rat$er t$an t$e foreground (0ollitt % 5ouckaert, 2 >, 2 **$.

eformasi birokrasi membutuhkan tipe rejim 'ang lebih fleksibel, dapat

bergerak cepat, dan berorientasi kinerja. /ipe rejim seperti ini lebih dekat kepada

demokrasi parlementer ketimbang ,ec$sstaat (0ollitt % 5ouckaert, 2 >, 2 **"

andma-;ii=, 2 9$. isin'a adalah bah)a, dari sisidemand , suatu sistem 'ang

terintegrasi lebih memungkinkan )arganegara untuk mengakses beragam

pela'anan publik, dan dari sisi suppl , organisasi-organisasi pemerintah pada

semua le=el akan bekerja bersama sehingga kebijakan-kebijakan dan program-

program publik tidak kontradiktif dan tumpang-tindih satu dengan lainn'a (0ollitt

% 5ouckaert, 2 >, 2 **$.

6emokrasi diakui sebagai eki=alen dengan negara 'ang baik, demokrasi

diakui sebagai rejim politik 'ang paling baik mengakomodasi kepentingankelompok miskin maupun ka'a. +ekarang ini ada konsensus akan suatu negara

demokratis. 6i negara-negara berkembang, demokrasi telah menjadi bentuk

pemerintahan 'ang paling diinginkan, demokrasi paling diinginkan oleh bisnis

56


57/104


58/104

model N8+ mens'aratkan dukungan partisipasi dan konsultasi publik untuk lebih

mengefektifkan demokrasi representatif.6efinisi mutakhir partisipasi publik mencakup pengabsahan struktur politik

di satu pihak, dan peningkatan kualitas, efekti=itas dan efisiensi pela'anan publik

di lain pihak (Nelson % 8right, * 1$. 0artisipasi dapat mengambil berbagai

bentuk namun biasan'a dikelompokkan menjadi dua kategori? keterlibatan

langsung dalam badan-badan pemerintahan, dan mempengaruhi pemerintah

melalui pemilihan umum untuk memilih per)akilan mereka (+atterth)aiteet al#,

2 $.

Arnstein (* < $ menganalisis tingkat partisipasi )arganegara dalam

program pemerintah kota dengan menggunakan konsep)ladder of citizen

participation . Arnstein membedakan delapan bentuk partisipasi dan

mengelompokkann'a ke dalam tiga tangga partisipasi, 'akni? non-partisipasi,

%o+enism!dan Citizen Power (lihat /abel 2.!$.

/abel 2.>. 9adder of Citizen Participation dari Arnstein

Citi3en 0o)er

9. Citi3en control? 8here citi3ens can go=ern a programme or institution, be in fullcharge of polic' and management, and negotiate the conditions under )hichPoutsidersQ ma' change this.

. 6elegated po)er? 8here citi3ens achie=e dominant decision making authorit' o=er a

particular programme.


59/104

/okenism

Go=ernments often use measurements of consultations as measurements of in=ol=ement )hen the' do not actuall' measure real participation.

!. Informing? Informing citi3ens of their rights, responsibilities and options can be themost important first step to)ards legitimate citi3en participation. 5ut this istokenism )hen the emphasis is on a one-)a' flo) of information from officials tociti3ens )ith no pro=ision for feedback or for citi3ens to renegotiate. E:amplesinclude organi3ing Pcommunit'Q meetings dominated b' officialsS presentations)ith little opportunit' for uestions and discussions.

Non0articipation

2. /herap'? /he real objecti=e is to change those attitudes and beha=iours of participants that local go=ernment officials do not like under the guise of seekingtheir ad=ice R for instance getting resident groups to help clean up their neighbourhood rather than uestion the lack of go=ernment ser=ices.

*. &anipulation R for e:ample, citi3ens placed on ad=isor' committees that ha=e no po)er, or )here the citi3ens ha=e no po)er.

+umber? Arnstein (* < $.

aktor pendukung kedua untuk demokrasi representatif dalam model

N8+ adalah konsultasi publik. #onsep ini terkait erat dengan partisipasi 'ang

telah diuraikan di muka. #onsultasi merupakan suatu bentuk partisipasi (/raub-

&er3 and +childberg, 2 !$. #onsultasi dapat berjalan untuk kedua belah pihak,

consulter dan consulted . 5agi consulter! konsultasi dapat memba)a le=el barudalam keahlian dan informasi dalam cara 'ang dinamis, terintegrasi dancost-

effective . 5agi pihak consulted! konsultasi membangkitkan perasaan bah)a

mereka didengar, bah)a opini mereka adalah hal penting, dan bah)a mereka

dapat dilibatkan dalam pengambilan keputusan 'ang mempengaruhi mereka.

#onsultasi publik, dengan demikian, dapat mengembangkandeliberative capacit

baik bagiconsulter maupunconsulted (Carson % Gelber, 2 *$.

#onsultasi publik tidak dapat dan tidak dimaksudkan untuk menggantikan

proses pengambilan keputusan oleh per)akilan publik 'ang terpilih dan

akuntabel. Gagasan sentral dalam demokrasi adalah bah)a kekuasaan untuk

59


60/104

mengambil keputusan adalah terkait dengan proses dan pada akhirn'a diuji

dengan opini publik dalam pemilihan umum (Carson % Gelber, 2 *$.#onsultasi publik 'ang efektif memuat =isi, memaksimumkan input

spesialist atau ahli, pengetahuan dan integrasi nilai-nilai komunitas. Istilah

specialist ataue3pert di sini menunjuk pada anggota komunitas 'ang mempun'ai

pengetahuan spesifik dalam suatu area tertentu, tidak perlu memiliki pendidikan

tertentu atau kualifikasi profesional. Anggota komunitas dengan segudang

pengalaman dalam issue tertentu dikualifikasikan sebagai specialist ataue3pert

(Carson % Gelber, 2 *$#

Carson (* $ mengidentifikasi empat langkah konsultasi publik, 'akni?

visioning! operationalising! testing! dan evaluation . /ahap :isioning mencakup

pembentukan =isi atau tujuan oleh kelompok partisipan, dan penetapan nilai-nilai

dan kriteria untuk mengukur keberhasilan konsultasi. /ahapOperationalising

mencakup pengungkapan pengetahuan spesialis oleh kelompok partisipan 'ang

lebih luas, 'ang bekerja berdasarkan informasi 'ang tersedia pada tahap (*$, dan

mengajukan opsi-opsi atau suatu rencana tindakan tentang bagaimana tujuan-

tujuan 'ang telah diidentifikasi pada tahap (*$ dapat dicapai, dan bagaimana

kemungkinan pencapaiann'a./ahap %esting mencakup pengembangan proposal atau opsi untuk

komunitas, dan melakukan penilaian terhadap tingkat penerimaann'a. /ahap

Evaluation mencakup pen'ediaan informasi ke seluruh anggota komunitas 'ang

60


61/104

terpengaruh oleh keputusan-keputusan tersebut. /ahap ini memungkinkan e=aluasi

oleh komunitas terhadap rencana dan proses pembuatan rencana./raub-&er3 % +childberg (2 !$ menguraikan konsultasi publik dengan

berfokus pada tiga dimensi pokok? (*$ epresentasi, 'akni? aktor-aktornon-State

mana 'ang menjadiconsulted " (2$ aktor )aktu, 'akni? pada tahap mana dalam

formulasi program konsultasi dilakukan, berapa lama )aktu atau durasin'a, dan

kapan berakhir" (!$ ormat, 'akni? dalam bentuk apa konsultasi berlangsung.

Aktor-aktornon-state 'ang patut menjadiconsulted adalah organisasi kekar'aan,

asosiasi bisnis, serikat dagang, organisasi mas'arakat sipil, lembaga riset, dan

asosiasi pemerintah daerah. /ahapan )aktu konsultasi dapat mencakup fase

pengajuan draft, akhir proses, atau keseluruhan fase tersebut. ormat konsultasi

dapat berupa #omite #onsultasi, #onsultasi /ertulis, 6ialog, atau han'a

#onsultasi 0asifDInformasi (/raub-&er3 % +childberg, 2 !$.

Atribut-atribut prinsip demokrasi per)akilan 'ang didukung dengan

partisipasi dan konsultasi publik dalam model N8+ 'ang penulis rangkum dari

uraian tersebut di atas adalah sebagai berikut?

a. 8arganegara berpartisipasi langsung dalam pen'usunan keputusan tentang

pela'anan publik (Nelson % 8right, * 1$. b. 0artisipasi )arganegara tersebut sekurang-kurangn'a pada le=el /okenism

(Arnstein, * < $.c. Ada suatu komite konsultasi publik 'ang representatif (/raub-&er3 %

+childberg, 2 !$.d. 0roses konsultasi berjalan secara aktif dalam multi-tahap formulasi keputusan

dan program (/raub-&er3 % +childberg, 2 !$.

61


62/104

5. Pemisahan 1&litik $ari a$ministrasi $engan 1enekanan 1a$a1r&(esi&nalisasi a$ministrasi

0olitik adalah akti=itas 'ang melibatkan pelaksanaan kekuasaan, khususn'a

mobilisasi berbagai jenis sumberda'a untuk mencapai seperangkat tujuan 'ang

telah dipilih dalam suatu situasi di mana kepentingan-kepentingan dari berbagai

pihak secara potensial maupun aktual mengandung konflik (0ollitt % 5ouckaert,

2 >, 2 **$. 0ara pejabat publik seringkali terlibat dalam proses politik, dalam

pengertian bah)a mereka melakukan ta)ar-mena)ar dan negosiasi serta

men'ebarkan sumber da'a uang, informasi, dan keterampilan dalam rangka untuk

memperbaiki peluang keberhasilan kebijakan dan program 'ang berada dalam

tanggung ja)abn'a.

eformasi birokrasi model N8+ memposisikan para manajer atau

administrator publik sebagai implementer profesional dari hukum-hukum dan

keputusan-keputusan para politisi. 0ara manajer atau administrator publik adalah

e:pert secara teknis, memberikan pela'anan 'ang berkualitas tinggi kepada klien.

0eran profesional ini berbeda dengan peran politisi 'akni sebagaita+ers of aut$oritative decisions (0ollitt % 5ouckaert, 2 >, 2 **$.

0rofesionalisasi adalah suatu proses untuk meningkatkan dan melindungi

kepentingan pemangkuan jabatan oleh para profesional (5e=ir, 2 $. 0rofesional

menunjuk pada person atau orang 'ang menjalankan profesi (;ester, 2 $.

62


63/104

0rofesi menunjuk pada suatu kelompok jabatan 'ang diorganisir untuk

menggunakan karakteristik keterampilan dari anggota-anggotan'a untuk kebaikan publik (6a=is, * 99$. 0rofesionalisasi bermanfaat bagi mas'arakat sebagai suatu

sumber otoritas moral dan keahlian, profesionalisasi adalah esensial bagi

demokrasi (/ra=ers, 2 $. 0rofesionalisasi penting karena mendorong nilai

jabatan 'ang penting bagi stabilitas dan si=ilitas suatu sistem sosial (5e=ir, 2 $.

0rofesionalisme manajer adalah profesionalisme 'ang mutlak harus

mengikuti standar dan prosedur 'ang ada. +eringkali prosedur-prosedur harus

ditepis atau diterobos sebelum ada perubahan dari kekuatan politik. Namun, 'ang

terpenting menurut model N8+ adalah suatu saling perca'a antara manajer dan

politisi, 'akni? politisi memberikan peluang kepada para manajer untuk bertindak

secara profesional dalam kaitan dengan diskresin'a, sedangkan manajer di lain

pihak benar-benar menunjukkan kepatuhan terhadap keharusan-keharusan politis

'ang ditujukan kepada mereka (0ollitt and 5ouckaert, 2 >, 2 **$.

Esensi dari profesionalisme manajer publik, menurut model N8+, adalah

bertindak profesional dalam melaksanakan diskresin'a. &anajer publik )ajib

memperhatikan keharusan-keharusan politik 'ang telah ditetapkan namun

penekanan adalah pada profesionalitas. eformasi birokrasi perlu difokuskan pada profesionalisasi, tanpa melupakan kepatuhan pada keharusan-keharusan politik

'ang telah ditetapkan.

0rofesionalitas dalam birokrasi 8eberian berbasis pada superioritas

pengetahuan teknis (8eber, * > $. 5irokrasi mempun'ai makna mendasar

63


64/104

sebagai pelaksanaan kontrol 'ang berbasis pengetahuan. 0engetahuan adalah fitur

'ang menjadikan birokrasi rasional. 5irokrasi superior dalam pengetahuan, baik pengetahuan teknis dan pengetahuan tentang fakta konkrit dalam bidang

kepentingann'a sendiri.

@ntuk memperoleh birokrat 'ang profesional maka calon pejabat dalam

birokrasi diseleksi menurut kualifikasi teknis" pengisian jabatan melalui seleksi

'ang bebas dari inter=ensi politik, han'a orang 'ang memiliki pelatihan teknis

'ang memadai saja 'ang dapat dipandang cakap untuk menduduki jabatan staf

administratif, dan han'a orang seperti itulah juga 'ang memenuhi s'arat untuk

diangkat dalam jabatan" pejabat digaji secara tetap dalam bentuk uang dan untuk

sebagian besar dengan hak pensiun, sedangkan skala gaji digolongkan terutama

menurut jenjang dalam hirarki (8eber, * > $.

Elemen pokok profesionalisasi administrasi dalam model 8eberian adalah

pengetahuan teknis dan gaji. 5erkenaan dengan gaji, 5e=ir (2 $ men'atakan

bah)a profesionalisasi diprakarsai dan dikontrol pada umumn'a oleh para praktisi

berkenaan dengan gaji, status dan kekuasaan. Effendi (2 $ mengemukakan

bah)a agar dapat mempertahankan orang-orang terbaik dalam birokrasi, gaji dan

kesejahteraan sosial 0N+ harus dijamin agar tidak terlalu berbeda dari remunerasidi perusahaan s)asta.

0engetahuan dan gaji adalah instrumen struktural 'ang mutlak bagi

profesionalisasi tetapi tidak mencukupi untuk menciptakan manajer profesional.

0rofesionalisasi juga memerlukan suatu atribut keperilakuan. &anajer profesional

64


65/104


66/104

a. 0elatihan keterampilan dan keahlian 'ang sesuai bidang tugas. b. #ompensasi 'ang la'ak menurut jenjang dalam hirarki manajerial.c. 0enilaian kinerja pega)ai dan organisasi secara sistematis.d. 7tonomi dan diskresi pemangku jabatan dalam melaksanakan tugas dan

mengembangkan jabatann'a.

D. Penelitian Ter$ahulu 4ang Rele/an

0enelitian tentang reformasi birokrasi publik dalam perspektif N8+ di

negara-negara berkembang maupun di Indonesia masih terbatas. #ecuali studi

dari 4intea (2 **$,Cepiku % &ititelu (2 * $, 0ri'antha (2 $, dan +ch)art3

(2


67/104

penjelasan empiris tentang kapasitas birokrasi dari perspektif N8+ tersebut masih

inkonsisten berkenaan dengan dukungan dari prinsip-prinsip orientasi)arganegara, kolaborasi publik-pri=at, dan suplementasi demokrasi dengan

konsultasi publik dan partisipasi langsung, terhadap kapasitas birokrasi dalam

jangka panjang. 0enelitian empirik pada setting 'ang berbeda masih diperlukan

untuk memperka'a literatur N8+ di negara-negara berkembang.

/abel 2.1. 0enelitian terdahulu 'ang rele=an

0eneliti udul 0enelitian ;okasi /emuan 0enelitian#han et al! (2 *2$

/he 0rospects of Ne) ;ocalGo=ernment +'stem.

6istrict 6eraIsmail #han0akistan

+istem pemerintahan lokal saat ini lebih partisipatif dibanding sebelumn'a, namun partisipasi publik secara langsung maupun tidaklangsung masih terbatas.

4intea (2 **$ eform and &anagement inomania.

omania eformasi birokrasi 'ang sukses membutuhkanorientasi post-birokratik 'ang berfokus padakinerja dan kualitas pela'anan publik.

Cepiku %

&ititelu(2 * $

0ublic Administration

eforms in /ransitionCountries.

Albania dan

omania.

eformasi 'ang sukses mens'arakatkan agar

kerangka kerja hukum harus diletakkan lebihdahulu sebelum menangani tatanan administratif" bah)a orientasi pela'anan sipil merupakan prakondisi bagi tatanan public governance 'anglebih terdistribusi" dan bah)a rasionalisasi peraturan dan penegakan kepatuhan harusdidahulukan sebelum melakukan reformasi.

/hoha (2 * $ &anajemen pega)ai negerisipil di Indonesia

6#I akarta,atim, +ulsel,

+umut danGorontalo

&anajemen kepega)aian setelah reformasidi)arnai isu putra daerah, kolusi dan nepotisme.#elebihan pega)ai menjadikan pega)ai tidak produktif. umlah instansi dan organisasi tidakterkendali men'usul kebijakan otonomi daerah.

#'arimpa(2 $

Comparati=e Administrati=eeform?

@ganda %/an3ania

eformasi administrasi menunjukkan hasil-hasil'ang berbeda disebabkan tingkat legitimasi politik.

5ro)n, r.(2 9$

0ublic &anagement eformIn 6e=eloping Countries

Negara berkembang diAmerika ;atindan Caribbean

0ri=atisasi, tatanan multi-organisasi, danmanajemen sumberda'a manusia stratejik beroperasi lebih efisien ketimbang sektor publik.

0ri'antha(2 $

Ne) 0ublic 0ersonnel&anagement eforms at8ork in +ri ;anka

+ri ;anka eformasi birokrasi 'ang sukses dan produktifdalam perspektif N0& mens'aratkan situasi pendukung dan kepatuhan pejabat, strukturkelembagaan 'ang mampu, kerangka hukum 'angfleksibel dan protektif, sumberda'a 'angmemadai, dan komunikasi antar organisasi 'angsepadan.

67


68/104

4adna (2 $ ;ocal 0ublic Administration

eform.

Hog'akarta,

a)a /engah,dan a)a/imur

Ada perbedaan kinerja reformasi administrasi

publik di daerah, baik berkenaan denganorganisasi, kepega)aian, keuangan maupunmetode perencanaan. /idak ada model reformasi'ang spesifik, reformasi mengacu pada kombinasi pendekatan pasar dan pendekatan modernisasimanajemen. 0eran kepala daerah sangat dominandalam menentukan keberhasilan reformasi.

+ch)art3(2


69/104

+tudi ini berbeda dengan studi-studi terdahulu 'ang berfokus pada

substansi (apa$ dan proses (bagaimana$ reformasi birokrasi. +tudi 'ang sekarangini berfokus pada perubahan-perubahan organisasional dilihat dari perspektif

N8+. +tudi ini mencoba menunjukkan komponen-komponen apa 'ang berbeda

dengan kondisi a)al (alp$a $ dalam birokrasi sektor kesehatan di pemerintah

daerah 'ang dapat dijelaskan sebagai hasil positif dari suatu proses reformasi.

0erspektif N8+ digunakan dalam studi ini karena men'ediakan suatu

penjelasan komparatif 'ang memadai tentang kondisi a)al (alp$a $ dan kondisi

masa depan 'ang diinginkan (omega $ dari suatu reformasi birokrasi. #onsep

tra1ectories dari 0ollitt % 5ouckaert (2 >, 2 **$ mengandung tiga komponen

utama? kondisi a)al birokrasi (alp$a $, konteks dan proses reformasi (apa dan

bagaimana$, dan kondisi masa depan 'ang diinginkan (omega $. 0enulis

berpendapat bah)a model N8+ dapat diterapkan untuk menguraikan dengan baik

pola intensional reformasi birokrasi di Indonesia khususn'a di pemerintah daerah.

&engacu kepada model N8+, maka reformasi birokrasi harus berbasis

pada negara sebagaimana model birokrasi 8eberian dengan mengkooptasi

elemen-elemen positif dari N0&. 0rinsip-prinsip N8+ 'ang penulis rangkum dari

literatur mencakup? (*$ orientasi eksternal ke arah pemenuhan kebutuhan)arganegara" (2$ peran stratejik manajer profesional dalam implementasi

kebijakan" (!$ kolaborasi sektor publik dan pri=at" (>$ demokrasi 'ang didukung

dengan konsultasi publik dan partisipasi langsung" dan (1$ pemisahan politik-

administrasi dengan penekanan pada profesionalisasi administrasi.

69


70/104

&odel penelitian ini memasukkan prinsip orientasi eksternal dengan alasan

bah)a eksistensi pemerintah secara ideal adalah mensejahterakan mas'arakat,tujuan utama pemerintah adalah kebahagiaan mas'arakat (de +ismondi, *9*1$.

;iteratur teori citizen-over-state men'atakan pemerintah adalahwelfare-

en$ancing (5ernauer % #oubi, 2


71/104

Gambar 2.>. &odel 0enelitian

71

Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws

Documents